時間：2023-05-24 14:35:04
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城鄉規劃體系的構成，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
城鄉規劃專業培養目標
本專業培養德、智、體、美全面發展，具有良好職業道德和人文素養，掌握城鄉總體規劃、城鄉詳細規劃、各專項規劃以及規劃管理基本知識，具備規劃設計、城建管理能力，從事城鄉規劃設計、城鄉規劃管理工作的高素質技術技能人才。
城鄉規劃專業就業前景
當今中國正處在城鄉發展的轉型期，新型城鎮化建設、城鄉統籌發展、鄉村振興等都離不開規劃人才。隨著國家機構改革的完成、自然資源部的組建以及相關政策的陸續出臺，國家提出構建基于生態文明建設的國土空間規劃體系。
該體系要求規劃管制核心由耕地資源單要素保護向山、水、林、田、湖、草全要素保護轉變，統籌配置城鄉人居環境在內的各類要素的空間資源，實施“多規合一”實現全域全類型用途管控，規劃行業在機構設置和工作體系等方面將經歷重大變革和全新探索。
同時，隨著信息科技的不斷發展，“大數據”引入城鄉規劃領域建立城市時空大數據平臺，構成為城市管理提供一張底板、一個平臺、一套數據的重要基礎，也體現了城鄉規劃和數學、統計和計算機等學科的交叉發展。這些發展、轉型、變革都為本專業的學子提供了廣闊的發展空間。
拓展閱讀：城鄉規劃專業就業方向
隨著城鄉統籌發展思路的鋪開,我國城市化進程將加快步伐。一個城市能否規劃得當,關系著城市的發展與穩定布局。隨著互聯網的普及和公眾參與熱情的提升,城市規劃者開始從幕后走到前臺,城市規劃人才的價值越來越得到領導和群眾的認可,其影響力也越來越受人注目。城鄉規劃專業主要就業崗位為：建筑設計師、規劃設計師、建筑師、城市規劃師、景觀設計師、規劃師、城市規劃設計師、設計總監、景觀方案設計師、助理規劃師、方案設計師、設計部經理等等。
從事行業：
畢業后主要在建筑、餐飲業、房地產等行業工作，大致如下：
1 建筑/建材/工程;
2 餐飲業;
3 房地產;
4 快速消費品(食品、飲料、化妝品);
5 教育/培訓/院校;
6 互聯網/電子商務;
7 廣告;
【關鍵詞】英國城市規劃、發展歷程、最新動態
中圖分類號：TU984 文獻標識碼： A
英國是城市規劃立法與建立現代城市規劃最早的國家之一，其城市規劃為許多國家所效仿，而且英國中央集權制和判例式的特征與我國極為相似，國內規劃學者向英國學習的熱度和興趣一直都較高。回顧英國自1909年現代城市規劃建立以來經歷的多次改革，對于國內城市規劃的發展將有較大益處。
以英國城市規劃法規的進程及其法定規劃改革為線索，自19世紀早期開始回顧英國城市規劃的發展歷程，可將其分為六個階段：（1）萌芽與城鎮規劃大綱階段（19世紀初―1947年）；（2）開發規劃階段（1947―1968年）；（3）“兩級”體系階段（1968―1985年）；（4）“雙軌制”階段（1985―2004年）；（5）“新兩級”體系階段（2004-2010年）；（6）國家地方體系階段（2010年至今），具體如下：
1.第一階段-萌芽與城鎮規劃大綱階段（19世紀初―1947年）
19世紀初，工業化使得英國經濟蓬勃發展，同時也帶來了城市急劇膨脹，以及公共衛生、住房等諸多城市問題。1848年，英國政府頒布了第一部《公共衛生法》（Public Health Act），并于1875 年對該法進行重新修改； 1875年和1890 年又先后頒布《住房改善法》（Dwellings Improvement Act），它們分別對城市衛生和住房環境作出規定，以解決隨著城市膨脹帶來的環境衛生和住房問題。
1909年，英國頒布了第一部規劃法――《住房與城鎮規劃諸法》（The Housing and Town Planning，etc Act 1909），標志著英國現代城市規劃的建立，同時也標志著城市規劃成為政府管理職能的開端。該法授權地方政府編制城鎮規劃大綱（Town Planning Scheme），以控制新開發地區建設和城市無序蔓延。
開發控制方面，1919年《住房與城鎮規劃諸法》第一次提出了“過渡開發控制”（Interim Development Control）的政策，允許在規劃沒有完成編制之前提前進行開發活動，此類“提前開發項目”無需申請規劃許可證（Planning Permission）。1922年《城鎮規劃過渡性開發控制規則》（The Town Planning General Interim Development Order）提出了開發控制的正式內容，即開發必須提交規劃申請（Planning Application）并獲得規劃許可證方可進行。1932年《城鄉規劃法》將開發控制的范圍擴展到城區所有土地。
該階段城市規劃主要具有以下兩個特點：（1）城市規劃機制的從無到有，并逐漸發展成熟，構成英國現代城市規劃的萌芽發展階段；（2）以1909年《住房與城鎮規劃諸法》為起點，1932年《城鄉規劃法》為終點，英國城市規劃的開發控制完成了它的初始進程。
2.第二階段-開發規劃階段（1947―1968年）
1947年《城鄉規劃法》的頒布，為戰后英國建立了新的城市規劃體系。它提出了一種更為靈活的規劃方式――開發規劃（Development Plan）。該開發規劃為土地利用提供基本框架和開發政策，不涉及具體開發項目。
開發控制方面，1947年城鄉規劃法頒布后，城市開發控制的工作過程和具體開發控制手段也基本定型。即所有土地開發和建筑項目必須根據開發規劃申請規劃，并獲得開發規劃許可。
開發規劃階段較城鎮規劃大綱階段具有兩大進步之處：（1）開發規劃具有更大的約束作用，規劃的法律地位得以提高；（2）開發規劃不設定具體項目，具有更多的彈性和更大的靈活性。
3.第三階段-“兩級”體系階段（1968―1985年）
1968年，英國保守黨政府頒布了新的《城鄉規劃法》。該法將1947年開發規劃分成兩部分，即戰略性的結構規劃（Structure Plan）和實施性的地方規劃（Local Plan），它們構成了英國城市規劃的“兩級”體系。
1968年后，英國城市規劃體系逐漸趨于完善，國家規劃政策指引（PPG）、區域規劃導則（RPG）、結構規劃和地方規劃構成國家、區域、地方三層面的完整規劃體系，雖然國家規劃政策指引和區域空間導則不是法定規劃，但兩者對地方層面的結構規劃和地方規劃起了較好的政策指引作用。英國城市規劃“兩級”體系構成具體見下圖。
圖1：英國城市規劃“兩級”體系構成
4.第四階段-“雙軌制”階段（1985―2004年）
為加強對地方政府的管理和控制，1985年英國中英政府頒布了新《地方政府法》，該法廢除了6個大都市郡議會和大倫敦地區郡議會，分別被32個倫敦自治區議會和36個大都市區議會取代。自此，6個大都市郡和大倫敦地區的郡一級地方政府便被撤銷，其下原屬區級政府變成自治政府，直接受中央政府管轄。
根據1985年《地方政府法》和《城鄉規劃（修正）法》，這些地區原本由郡政府負責編制的結構規劃便不再編制，而是由其區級政府負責編制一種新的規劃形式――整體發展規劃（Unitary Development Plan）；非大都市郡則仍采用原來的由結構規劃和地方規劃構成的“兩級”體系。如此，英國城市規劃體系便保持著結構規劃、地方規劃和整體發展規劃并存的局面，文章將這段時期稱之為英國城市規劃的“雙軌制”階段。
圖2：“雙軌制”階段體系構成
5.第五階段-“新兩級”體系階段（2004-2010年）
2004年，英國政府頒布《規劃和強制性購買法》（Planning and Compulsory Purchase Act），該法取消了結構規劃、地方規劃和整體發展規劃，由地方層面的地方發展框架取代，并且將區域層面的區域空間戰略法定化。自此，英國城市規劃開始進入由區域空間戰略（Regional Space Strategy，簡成“RSS”）和地方發展框架（Local Development Framework，簡成“LDF”）構成的“新兩級”體系階段。
自2004年《規劃與強制性購買法》確立的區域空間戰略與地方發展框架的英國城市規劃“新兩級”體系，也包括三個國家、區域與地方三個層面：國家規劃政策（PPS）是國家層面的政策指引；區域空間戰略是由區域政府編制的區域層面的法定規劃，用以指導地方發展框架與地區交通規劃；地方發展框架是區級政府編制的地方層面的法定規劃，地方發展框架不僅必須在垂直方向與國家與區域的規劃政策相一致，還必須在水平方向上與專項規劃、戰略相協調。
圖3：：“新兩級體系”構成示意圖
6.第六階段-國家地方體系階段（2010年至今）
截至2006年底，共有5個修訂的“區域空間戰略”草案提交至中央政府，然而這些草案更像是“區域規劃指導”更新，并非真正的“區域空間戰略”藍本。其中，英格蘭東部地區提交了第一份區域空間戰略，隨后又被住房和交通基礎設施的所“摧毀”；2008年10月，西南地區的“區域空間戰略”在公眾咨詢階段招致了4000多人的反對，從而使得計劃嚴重推遲。
2010年7月6日，區域空間戰略被新執政的保守黨和自由政府宣布廢除。在2011年下議院報告中提出：“區域空間規劃戰略的廢除給英國規劃系統的核心造成了真空，這會對社會、經濟和環境造成至少為期數年的深刻影響”，以及“區域空間戰略為兩種不同的規劃層次架起來橋梁，我們所擔憂的正是他們這種‘廢除’所帶來的‘橋梁’中斷；這會產生一個慣性，即阻礙經濟發展，使得那些盡管存在爭論卻十分必要的跨區域基礎設施更難提供，例如廢物處理點、礦物運作區和為吉普賽人和流浪者準備的空間；同時也使得國家住房增加決策難以確定。”
2011年3月《National Planning Policy Framework》，作為地方規劃部門和決策者的重要指導文件，它使得規劃系統變得更簡單。即英國的規劃體系構成變成了“國家與地方”垂直銜接體系。
圖4：國家地方體系構成示意圖
7.結語
縱觀一個多世紀以來英國城市規劃發展歷程，可以發現其經歷了從關注微觀開發控制走向宏觀政策引導的過程演變，以及從“技術”型向“政策”型規劃的轉變。（1）第一階段城鎮規劃大綱需具體到開發項目，內容較細；（2）第二階段開發規劃在城鎮規劃大綱基礎上，補充了宏觀層面的戰略內容；（3）第三階段，將開發規劃的政策內容統一整合至結構規劃，將其詳細開發規劃的內容直接下放至地方規劃；（4）第四階段，英國中央政府要加強對地方政府的控制和管理，工黨政府進行了一場行政區劃大調整，整體發展規劃作為結構規劃和地方規劃的“綜合體”，目的是指導經區劃調整的大都市區和倫敦自治區；（5）第五階段，將地方規劃和整體發展規劃的一系列規劃政策整合至地方發展框架，地方發展框架內容要更偏于政策引導；同時為了不加強中央政府的負擔，區域層面規劃政策的法定化便成為必然；（6）第六階段，區域層面的空間戰略被取消，國家開始行使垂直管理，以及地方政府獲得更多自。
試著剖析英國城市規劃改革的背后，可能存在以下幾個主要影響因素：（1）社會經濟因素，是引起城市規劃體系改革的重要的背景因素，社會經濟的發展要求城市規劃能適應且促進社會經濟的發展；（2）政治因素，是引起英國城市規劃改革的決定力量，英國城市規劃的數次改革都與英國政治變革密不開分，不論是政府執政黨的更替，亦或是期間中央政府權力的下放，還是行政區劃的調整；（3）公眾認知的覺醒，如果說政治要素是自上至下作用于規劃改革，那么公眾認知的逐漸覺醒便是自下而上地影響著英國城市規劃變革。
經歷了一個多世紀的發展，我國城市規劃的法定地位不斷提升，城鄉規劃建設逐漸趨于成熟和完善。同時，改革開放三十年的快速經濟發展與城鄉規劃建設和城鄉發展的矛盾日益突出，探索出一條適合我國國情的更為科學、合理的規劃管理模式成為我們目前重要的研究課題。文章結合我國城市規劃的發展情況，對我國城市規劃的發展與完善提出以下五點建議：（1）簡化規劃等級體系，減少規劃層次，使得規劃體系更靈活；（2）加強各層次規劃內容的銜接，理清規劃關系，減少規劃“打架”；（3）增加規劃彈性，加強宏觀政策引導，減少對成熟發展地區的微觀控制；（4）加快規劃決策速度，規劃目標是促進發展而不是阻撓發展；（5）增加公眾參與程度，規劃編制內容要讓公眾更易懂。
參考文獻
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關鍵詞：縣域產業結構；城鄉規劃；關系
中圖分類號：F291 文獻標識碼：A
前言
縣域經濟產業結構是指各城鄉的產業構成，各產業之間的比例和聯系。由于各產業之間的構成、聯系、比例關系各不相同，他們對產業、經濟增長的貢獻也不盡相同。 因此，我們可以把包括縣域經濟的產業構成，各產業之間的相互關系、內在結構特征稱之為縣域經濟產業結構。城鄉規劃是各級政府統籌安排城鄉發展的空間布局，做好生態和自然環境保護，合理利用自然資源，實現社會的公正與公平和城鄉建設的可持續發展。
1、城鄉規劃
1.1、規劃體系變化
傳統的城市規劃中城市和鄉村的規劃都是遵循“規模預測、空間布局、產業規劃和配套設施規劃”的規劃體系，是基于以城市或鄉村的發展為目標的單一路徑推演。但是城鄉問題相互交叉影響，城鄉間的聯系也不僅是人口、產業、資源、環境等物質方面，還表現在政策差異等非物質方面，城鄉之間的聯系是多元與多層次，在整體規劃中不可能完全遵循單一的路徑，因此縣域城鄉規劃要在多元互動分析的基礎上，建立適合的規劃模式。現階段最主要的城鄉一體化規劃和專項的城鄉統籌規劃，其余的基本上是在城鎮體系的基礎上深化內容，在城市總體規劃的基礎上擴大管制區域，在區域規劃的基礎上突出空間屬性。這些規劃基本上實現了空間的全覆蓋，將鄉村納入到了規劃的范疇，城鄉產業整體布局，特別突出農業產業布局，結合地域特征提出了適于鄉村發展的模式，并將各支撐系統如交通、市政基礎、公共服務設施系統等延伸完善到全域覆蓋。
1.2、城鄉一體化
20世紀80年代，麥基提出了“desakota”概念，即城鄉一體化區域。它是一種以區域為基礎的城市化現象。這種建立在區域綜合發展基礎上的城市化形態，實質就是城鄉之間的統籌協調和一體化發展。其主要特征是高強度、高頻率的城鄉之間的相互作用，混合的農業和非農業活動，淡化了的城鄉差別。它們借助于城鄉之間的相互作用，帶動工業、服務業和其他非農產業的迅速增長，實現居民活動和生活方式不同程度的轉變。其次，城市化的最終目的并不是為追求經濟數字而要使非農人口達到百分之幾，不是為城市化而城市化，而是通過城市化改善民生，消除城鄉之間的對立，實現城鄉一體化。
2、城鄉產業結構變化
2.1、農業
規模化、產業化是中國農業發展的必經之路。農業產業化的導向是市場，中心內容是提高比較效益，結合生產、加工、銷售等環節，目標是實現農業產業一體化經營。其次，農業有傳統的自產自銷模式向商業化發展，通過市場機制下的選擇以及不斷優化，形成了具有地方優勢的優質品種，在整個區域內形成規模化的產業基地，進行專業化的生產，加長產業鏈，全面提升農業產業化績效和競爭力，使農業產業走向更大的區域。
2.2、工業
目前，我國的制造業形成了由東部地區向西部地區、城市向農村轉移的整體局勢，城鄉結合部和農村地區承載了外溢的制造業。遷出的制造業同樣也需要規模化的發展，為廉價的農村剩余勞動力提供了就業機會。而與農村地區緊密相連的距離優勢，使農村勞動力農忙回家、農閑進城務工的“兩棲”模式，真正從農村和農業戶轉移出去，實現從農村到城市、從農業到非農產業的空間轉移和職業轉變，增加了農民收入和推進城鎮化的發展，實現城鄉統籌發展。
2.3、服務業
除了傳統的制造業服務業和生活服務業，出現了更多的生產業和面向民生的服務業，如金融、物流、設計、信息等生產業和休閑娛樂、文化創意等現代消費業，同時還出現了動漫游戲、移動增值、體等新型服務業。同時，服務體系也提供了相應的就業崗位，在產業的發展中，增加了城市與鄉村的聯系。更加專業化的生產服務業增加了城市與城市、鄉村與鄉村之間的聯系，更大范圍內促進了城鄉的協調發展。
3、縣域產業結構與城鄉規劃之間的關系
3.1、規劃模式促進產業結構的調整，帶動地方經濟發展
產業結構是經濟發展的重要組成部分，產業結構確立的合理性直接影響經濟發展的速度和質量，是一個可持續發展的、動態的過程，在同等建設條件下，資源的分配不同將產生不同的經濟效益，而城鄉規劃設計思路的確定對產業結構的發展又起了至關重要的作用。城鄉產業結構的合理配置能有效利用資源，促進經濟的快速發展． 當前，我國處于加快城鎮化建設的階段，經濟發展面臨著結構性調整。因此，在進行城鄉規劃建設中，要將促進產業結構的優化合理作為最根本的目標。在進行規劃設計時要深入實際調研，依據現狀布局結構，引導和確立產業部門空間結構，從根本上對當地經濟的發展起到促進和指導作用，進而促進產業結構的優化整合，實現經濟的持續發展。
例如，某縣縣域經濟發展緊緊圍繞“建設最具發展潛力的縣域經濟特色縣”，從項目、品牌、環境三大戰略出發，突出擴張工業規模、提升農業級次、放大旅游效應、激活商貿流通，全縣經濟和社會各項事業取得了長足發展。縣城發展格局以來，緊緊依托自身優越的交通區位，合理的產業結構，良好的發展基礎，積極承接產業轉移和吸引投資，大力發展以鎮域南北兩端為主的現代農業示范基地，以國道為軸線產業研發生產基地，利用優越的農業條件，發展規模化蔬菜生產基地、種植業和畜牧業，農業現代使農業提級上檔，大力發展農業示范園，同時，工業經濟也得到了迅猛發展，全鎮工業企業達到80余戶，初步形成了水泵、碳素、鑄造、運輸、倉儲等多個行業的產業格局，帶動了縣城整體經濟發展。
3.2、產業結構促進城鄉規劃可持續發展
近些年來，農村環境污染問題越來越嚴重，由于一些化工等高污染、高能耗的工業企業從城市轉入農村，很大程度上影響了農業發展和農民增收，使城鄉規劃建設受到了很大的影響。因此，生態化建設也是城鄉規劃建設中不容忽視的問題，縣域產業結構是促進城鄉建設發展的重要因素，合理的產業結構能夠促進城鄉生態環境改善、資源再生，使城鄉規劃呈現為一個可持續的狀態，同時，為經濟的發展和騰飛增添新的動力。此外，產業結構與規劃設計是緊密相連的，城鄉規劃布局對產業結構的確立起到了積極的推進作用，同時，產業結構的可持續發展又能更好地推動城鄉規劃合理的布局。
3.3、城鄉規劃設計能促進產業結構的高級化
產業結構的高級化可以理解為產業結構的優化升級。作為規劃設計者，在規劃設計過程中應具有前瞻性和建設性，除考慮資源的合理配置和利用外，還應考慮到產業結構中所能提供的產品和服務、就業、技術等方面的因素，使他們形成一個產業鏈條，達到不斷循環促進的目的。縣域產業結構規劃設計不僅要立足本縣，而且應參考整個省、市經濟產業結構布局，形成一個大的網絡框架，這樣才能促進其長遠的發展。如某鎮加快推進試驗區、率先發展區、城鎮化發展帶來的空間機遇、項目機遇、開放機遇和政策機遇，充分發揮其區位優勢、產業優勢、交通優勢，大力推進新型工業化、市域城鎮化、農業現代化和城鄉生態化，加快鎮區基礎設施建設，大力發展流通服務業，實現經濟社會轉型跨越發展。
4、結束語
城鄉規劃設計促進產業結構的合理分布、健康發展，產業結構又能為規劃設計提供源源不斷的發展動力。因此，在進行城鄉規劃設計應把產業結構提升到一個新高度，使城鄉規劃設計和產業結構都能夠實現可持續發展。
參考文獻：
[1]孫有江,王峰.城鎮產業結構總體規劃的優化調整[J]城市建設理論研究,2012(18)．
(云南農業大學 建筑工程學院，云南 昆明 650201)
摘要：
人文地理與城鄉規劃為新設置的本科專業，定位不清將影響到人才培養和畢業生就業。本文通過對國家本科培養不同層次、專業內涵以及云南地方經濟和社會發展需求宏觀分析，總結過去云南農業大學該專業三階段人才培養經驗，提出未來以職業為導向的專業定位，確定培養方向和課程結構體系，明確專業基本課程和方向拓展課程，以供其他地方高校探討和參考。
關鍵詞 ：地方高校；人文地理與城鄉規劃專業；專業定位
中圖分類號：G 640文獻標志碼： A文章編號： 1004.390X(2015)01.0051.05
收稿日期：2014.08.02修回日期：2014.10.22網絡出版時間：2015.01.0713：06
作者簡介： 吳曉敏（1970—），女，湖北蘄春人，副教授，主要從事城鄉規劃研究。
網絡出版地址：http：//cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20150107.1306.011.html
Discussion on the Specialty Orientation of Human Geography
and Urban and Rural Planning for the Local University
WU Xiaomin， DONG Ping， LU Xiang， HU Hu
（College of Architectural Engineering， Yunnan Agricultural University， Kunming 650201，China）
Abstract：
Human Geography and Urban and Rural Planning is a new undergraduate specialty. In a long term， the specialty has an unclear orientation which has seriously affected on graduate′s job seeking. This article makes macro analysis on the different factors such as different levels of national bachelor′s education， professional connotation and local economic as well as the need of social development， on this basis， it summarizes the former personal training experience of three stages of this specialty inYunnan Agricultural University， and then it proposes an idea with a career?orientated undergraduate training program and main courses structure， as well as basic course and course expanding directions， at last，it offers a discussion and useful reference for other local universities.
Keywords： local universities； specialty of urban and rural planning；professional orientation
一、人文地理與城鄉規劃專業背景
人文地理與城鄉規劃專業來源于“資源環境與城鄉規劃管理”專業，是1998年教育部新增地理學科類本科專業， 1999年首屆招生，至2009年統計，全國開設該專業的高校（包括獨立學院、民辦院校）已達173所，成為了教育部新增速度最快的專業之一 ［1］。由于專業名稱涉及理、工及管理多種學科門類，全國開辦該本科專業的院系的學科背景多樣，包括理學、工學、管理學等，專業培養定位存在多種傾向：在綜合性大學、理工院校定位為資源環境規劃方向；在具有城市規劃和建筑學科背景定位為城鄉規劃方向；在以地理信息系統為基礎的定位為應用數字城鄉規劃管理方向；在管理學科為背景的院校定位為土地管理方向、房地產開發與經營管理、旅游管理方向等［2］。辦學十多年來，全國該專業缺乏統一而明確的專業培養目標，各校根據自己的學科背景設置專業培養方向，導致對新專業培養人才難以得到社會認可，影響到新專業持久發展。不少院校將各學科的主要課程拼接在一起，沒有形成一個專業基本理論和基本技能培養框架，從對畢業生就業來看，主要是專業方向不明，沒有對口的行業和崗位［3.4］ 。
基于實際情況，2012年教育部新公布的專業目錄中，將“資源環境與城鄉規劃管理”專業一分為二，即“070502自然地理與資源環境”和“070503人文地理與城鄉規劃”兩個專業［5］，可授予理學或管理學學士學位。2013年開始，各高校以原資源環境與城鄉規劃專業為基礎，調整新專業的人才培養計劃。在大學擴招背景下，對于一個全新的快速發展的專業，厘清專業定位顯得非常重要 ［6］。
二、地方高校人文地理與城鄉規劃專業定位分析
（一）國際國內本科教育定位政策導向
根據聯合國教科文組織通過的《國際教育標準分類2011》中規定，大學本科（LEVEL6） “3年以上的理論學習期，以具體職業需要為導向，注重基礎理論和實踐應用 ［7］”。《中華人民共和國高等教育法》對本科教育學業標準規定是：“應當使學生比較系統地掌握本專業必需的基礎理論、基礎知識，掌握本專業必要的基本技能、方法及相關知識，具有從事本專業實際工作和研究工作的初步能力。”
在我國實際的人才培養過程中，根據學科背景各高校在長期的辦學過程中形成了一定的層次，大體上可以分為三類 ［8］：（1）研究型和教學研究型高校，強調的是理論的應用性，屬于理論應用型人才，或稱工程研究型人才。其培養目標是培養能夠將發現的一般自然規律轉化為應用成果的橋梁性人才。（2）教學型的地方普通本科院校，培養目標介于工程研究型和技能應用型之間的工程應用型人才，這類人才主要從事第一線的技術應用和工藝過程的指導、監測、管理和控制等方面的工作，屬于使研究開發的成果轉化為產品，在生產第一線解決實際問題、保證產品質量和性能而必需的人才。（3）高職類院校，培養技能應用型人才，突出應用性、實踐性，有較強操作技能和解決實際問題的能力。
地方高校以服務地方經濟社會發展為目標。畢業生直接面向就業市場，出國、考研和再深造為少數，因此本科人才培養以應用型人才為主。在當今大學生就業困境下，明確的職業定位對于專業定位來說是其關鍵所在。
（二）地方高校人文地理與城鄉規劃專業人才培養解讀
2013年起，新調整人文地理與城鄉規劃本科專業從名稱上看，仍保留了多學科交叉專業特點，理學學位側重于人文地理，管理學學位側重于城鄉規劃。新調整的專業名稱可以解讀為“基于人文地理學科背景的城鄉規劃管理 ”，重點是城鄉規劃管理 ［9］。 根據政策確定的本科教育以職業為導向，確定以城鄉規劃管理作為新專業的職業方向，是制定人才培養方案的關鍵。
（三）云南地方城鄉規劃管理人才社會需求分析
在當前我國快速城鎮化背景下，當前及今后一段時期城鄉管理人才需求旺盛。1992年以后，我國城鎮化發展進入高速增長期，平均每年新增小城鎮800個左右。1978年我國城鎮人口為1.72億人，城鎮化率為17.9％，至2011年，城鎮化率到51.27%［10］，城市人口首次超過農村人口。這個階段，城鎮建筑數量多，規模大可謂史無前例。在城鎮化過程中，面臨著一些重大問題，城市建設與環境協調，城鄉協調，城鎮規劃與建設管理、新農村建設管理等，這些問題的解決需要大量的專業人才。2008年我國建設部更名為住房和城鄉建設部，從國家管理層面上，開始了對城鄉規劃進行全面統籌管理，并從根本上結束“城鄉分治”的局面，反映了國家對于城市、鎮和鄉村建設管理的重視。過去資源環境與城鄉規劃管理專業的迅速發展和招生旺盛的局面，在一定程度上反映了社會該方面人才的迫切需求。
云南屬于邊疆少數民族省份，資源豐富，但社會經濟不發達。城鄉建設水平比內地落后較多，2011年云南省城鎮化率為36.80%［11］，低于同期全國城鎮化率15%左右。以縣城鎮為主體的城鎮基本處于農業社會形態。云南教育相對落后，農村和少數民族地區受教育人數和教育程度低，有些地方甚至不懂普通話，城鄉建設的專業技術人才更加缺乏。
云南共有129個縣（市、區），建制鎮和鄉鎮1500余個。城鄉建設管理基層部門是縣級住房和城鄉建設局，主要職責是城鄉建設管理、規劃管理、園林綠化管理等，每個部門都需要相關專業的技術人才。據了解，目前大多數縣住建局主要領導為中專畢業生，技術崗位有本科相關專業學歷的僅有1~3人，有些偏遠縣住建局基本沒有土木建筑類本科專業畢業生，鄉鎮住建所普遍沒有具有基本建筑知識的人員，由此可見云南城鄉規劃建設和管理專業技術人才需求旺盛。然而，除云南大學以外，其他4所高校該專業學生培養方向定位為礦產資源、林業資源、房地產等，相關城市規劃、建筑學專業畢業生基本不愿意回地方，因此對口人才供給明顯不足。
三、云南農業大學人文地理與城鄉規劃專業發展歷程
（一）初期資源環境與城鄉規劃管理專業基本情況
云南農業大學為云南省省屬重點大學，辦學思想是植根邊疆、服務三農，圍繞國家和云南地方經濟發展需求，培養邊疆民族人才的具有農科優勢特色的地方高校。云南農業大學水利水電與建筑學院于2001年正式面向全國招收資源環境與城鄉規劃管理專業。除2007年停招以外，至2013年共招生13屆。已畢業和在校學生共計 600余人。從2008—2013年招生控制線來看，該專業比學校大部分專業錄取分數高，最低控制線高于錄取線18分以上，2011年最低控制線超出錄取線54分。總體上講，專業招生容易，生源質量相對較好，學生綜合素質高，思維活躍，云南籍生源約占80%以上。
據已畢業的8屆畢業生就業情況看，總體就業形勢不如其他工科專業，就業難成為學生和專業發展的首要問題。對往屆就業情況分析發現，就業去向不夠明確，零散分布于縣市建設局、規劃局、設計公司、房地產公司等、測繪公司等、建筑施工單位等。
（二）專業人才培養發展三階段
專業招生以來，人才培養方案歷經多次的修正與完善，大致可以分為如下三個階段。
第一階段，2001—2006年。按照教育部地理學科指導標準下設置的培養計劃。以地理學科為基礎，課程設置涉及地理、建筑學、城市規劃等專業。人才培養方案實施學生反映課程內容寬泛，能力與就業目標指向不明確，畢業生從事專業工作的實際能力有所欠缺。
第二階段，2007—2012年。對已畢業的學生在就業方向、業務能力兩方面進行調查的基礎上，改變按照地理學科的培養思路，確定以城鄉規劃為培養方向，主導就業方向是縣市建設局、規劃設計院所、房地產公司等。重新梳理該專業應具備的專業基礎知識和技能，特別強調學生畢業能夠有“建筑和規劃設計方面的”技能。在此原則下，調整課程結構，由原先較多的理論型課程改變為以規劃設計為主線，以造型能力、制圖表現以及綜合設計課程為專業主干課程。實施效果：由于學科背景和師資隊伍缺乏，規劃及設計課程沒有相關教師隊伍，導致主干課程不能完全按計劃安排。
第三階段，2013至今。基于學校專業整合，該專業由水利水電與建筑學院調整到建筑工程學院，隨著全國專業名稱調整，招生專業定為 “人文地理與城鄉規劃”，初步確定專業方向城鄉規劃管理，授予管理學學位。以建筑學和城鄉規劃為學科背景，師資隊伍、實踐基地、就業領域等能夠有效形成對專業的支撐，明確了城鄉規劃管理應用型人才培養為主線，為擴大就業面，增加國土與環境管理、建筑設計、房地產開發等三個拓展方向，從而確定專業基本課程和拓展方向課程，優化培養方案和課程結構體系。
四、基于職業導向的人文地理與城鄉規劃專業定位
（一）專業定位
結合云南農業大學定位，人文地理與城鄉規劃專業地區定位以云南為主，培養服務于云南邊疆城鄉規劃建設和管理應用型人才。專業培養目標面向規劃設計院所、城鄉建設管理部門和房地產行業，掌握城鄉規劃和建設管理基本知識和基本技能，能夠在城鎮和鄉村進行規劃設計、城鄉規劃管理、咨詢、房地產開發等行業和部門從事相關技術工作。
（二）畢業生的基本要求
1.素質要求。學生接受通識教育，打下較堅實的自然科學與人文科學基礎，具有良好的思想道德素質、文化素質和身心素質。系統學習城鄉規劃學科基礎課程，掌握扎實的學科專業基本理論和基本技能，畢業生能從事城鄉規劃及其相關規劃設計機構的業務工作；政府有關部門、土地綜合利用和市場服務機構，以及項目策劃、決策與工程等部門咨詢工作；城鄉規劃、建設、國土、環保等政府主管部門管理工作；城鄉規劃的相關教育及研究工作。
2.能力要求。以調查分析和研究能力、城鄉規劃及管理能力、信息技術運用能力、表達能力、其他能力（外語運用能力、自學能力）等構成畢業生的專業技能結構。畢業生必須具備從事城鄉規劃、設計和管理工作，可以拓展到從事建筑類相關行業的技術工作，如國土資源及環境管理、建筑設計、房地產開發管理等領域工作。
3.知識結構要求。在校期間，提供學生三種訓練：基本素質訓練、工程素質訓練和基礎研究素質訓練，使學生具備三種能力：工程應用能力、工程設計能力和一定的科技創新能力，最終達到工程應用型人才的基本要求。
（三）課程結構體系
根據專業定位，重構專業課程體系框架，如圖1。
專業課程體系分為專業基本課程和方向拓展課程。其中，專業基本課程共計28門，分別為：（1）基本方法工具課程：畫法幾何與陰影透視、建筑與規劃制圖、構成、美術、計算機輔助設計（CAD、Photoshop、Sketch up）、地理信息系統（Arc GIS）、建筑表現技法9門；（2）專業基礎知識及理論課程：工程測量、建筑材料、建筑初步、建筑設計原理、建筑構造、城市建設史、城市環境與生態、人文地理學、城市地理學、城市社會學、城市經濟學、城市規劃原理等12門；（3）城鄉規劃與管理技能課程：城鎮總體規劃、城鎮詳細規劃、城鎮工程系統規劃、城鎮道路交通規劃、景觀規劃設計、城鄉規劃管理與法規、城市設計等7門。專業方向拓展課程8門，分別為：（1）國土與環境管理課程：公共行政學基礎、土地評價管理、區域規劃；（2）建筑設計方向課程：建筑模型、中國建筑史，外國建筑史；（3）房地產開發方向課程：房地產策劃與管理、工程經濟等。
（四）畢業生就業主要領域
就業方向和部門主要有： （1）政府部門：建設局、規劃局、土地局、環保局；（2）企業：規劃設計院、房地產公司等。（3）考研究生：方向為人文地理學、建筑學、城市規劃、風景園林等；（4）教學科研部門：中學、職業教育、民辦大學等。
五、結論與探討
在我國大學擴招背景下，人文地理與城鄉規劃專業歷經十多年發展過程，反映了新專業發展的縮影。云南農業大學在總結專業定位不清的基礎上，初步探索了人文地理與城鄉規劃專業人才培養基本規律，結合地方城鄉建設，明確專業定位和職業方向為城鄉規劃管理。確定了專業課程結構體系，明確城鄉規劃管理應用與技能為課程結構主線，結合多樣化人才需求，提出國土與環境管理、建筑技術設計和房地產開發三個拓展方向。確定了專業基本方法工具課程、專業基礎知識及理論課程和城鄉規劃與管理技能課程等3個課群。
一個新專業在人才培養的具體實踐過程中，有些問題往往不是一所大學、一個培養方案就能解決的，而需要全國高等教育管理頂層設計。基于多年的辦學實踐，提出如下建議。
（1）盡快成立全國人文地理與城鄉規劃專業指導委員會。機構的確立便于研討本科專業辦學普遍性問題的，提出明確的思路和方向。盡快凝練人文地理與城鄉規劃這個“二次新”專業的統一規格，明確專業人才的基礎標準和基本要求，指導不同層次的大學所辦的該專業人才的基本規格，明確“門檻”和辦學方向。
（2）引導專業特色。目前各高校根據自己背景學科，培養具有自身特色的專業人才，社會對專業認可度不高，畢業生就業時往往“找不著北”。全國統一人才規格便于社會對新專業的認識和接納，有利于新專業的持續發展。規范的學科和人才培養標準，可以讓不同院校該專業的畢業生都找到“歸屬”和認同，對于新專業而言，共性比“特色”更為重要。
（3）理清與類似專業間的關系。與人文地理與城鄉規劃相近專業有：“資源環境與城鄉規劃”、“城鄉規劃”，三個本科名稱相近，各高校分清楚其中的差異很困難，更重要的是專業雷同，與“寬口徑”培養要求不符。從土木專業辦學經驗來看，由于它包含房屋建筑、地下建筑以及道路橋梁三個專業方向，畢業生就業面寬，對相關領域專業技術崗位適應性有明顯優勢，是近來成為熱門專業重要原因之一。
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我國的空間規劃體系形成于計劃經濟時期[6],經過多年實踐探索與調整，逐步構建起包括國民經濟與社會發展規劃、主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃和生態功能區劃等的空間規劃體系，在優化開發格局、合理配置資源、促進區域協調發展方面發揮了重大作用[7].但是，各類規劃編制分別由不同部門主導，由于缺乏部門之間、規劃之間有效的協調與銜接機制，空間規劃存在規劃體系紊亂、規劃功能不清、總體協調與局部沖突現象并存等突出問題，如何建立統籌協調機制，促進規劃之間協調與融合是政府、學者近年來關注的問題[8],需要把完善區域規劃的形成機制，作為加快行政管理體制改革、規范政府行政行為的一項重點工作抓好[9].
黨的“十”報告提出要加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。2011年我國城鎮化率超過50%,已進入新的“城市時代”,在城鎮化發展的新階段，創新空間規劃整合與協調機制，探索建立協調銜接、科學合理的空間規劃體系和“多規合一”的有效途徑，對于發揮城鄉規劃的引領和龍頭作用，推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的空間格局具有重要意義。推進主體功能區規劃、產業發展規劃、土地利用規劃、城鄉建設規劃、生態環境保護規劃“五規合一”,構建新型的空間規劃體系也是山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革的重要任務和推進以“一核一圈三群”為主體，協調發展的省域新型城鎮體系的重要工作。為此，有必要在梳理我國空間規劃問題、實踐探索基礎上，以山西省為例，來探討省域空間規劃整合與協調的框架、路徑與方法。
一、空間規劃體系協調面臨的主要問題
我國的空間規劃開始于1960年代的農業區劃工作，1980年代以后，逐漸確立了以區域開發規劃（包括國民經濟和社會發展規劃的相關部分）、土地利用規劃、城鄉規劃（城鎮體系規劃、城鎮總體規劃）三大規劃為核心的空間規劃系統。目前，空間規劃體系呈現出依據行政體系設置的并行體系特點，大體上分為四類：一是發展與改革委員會系統主導編制的國民經濟和社會發展五年規劃、主體功能區規劃；二是城鄉規劃建設系統主導編制的城鎮體系規劃、城鎮總體規劃、城鎮詳細規劃和鄉村規劃；三是國土資源系統主導編制的土地利用總體規劃；四是環境保護系統主導編制的生態功能區劃[10].產業發展規劃，如農業發展規劃、行業振興規劃等也有涉及產業布局的內容，但多數難以落實到具體的用地規模和位置。從協調角度來看，各種空間規劃存在法律授權、行政部門分割、規劃的技術標準、目標、重點和管理方式等方面的差異，給規劃的協調與銜接造成了一定困難。
1.規劃法律依據不同，缺乏主導性的空間規劃。
各規劃的職能決定法律地位的差異，法律地位反過來影響規劃的實施效能。從法律依據來看，國民經濟和社會發展規劃的依據是憲法，法律地位高于城鄉規劃和土地利用總體規劃；城鄉規劃、土地利用總體規劃依據分別是《城鄉規劃法》和《土地管理法》；主體功能區規劃、生態功能區劃等依據是國務院行政規章，理論上法律地位較低。從實踐層面來看，《城鄉規劃法》規定城市總體規劃、鎮總體規劃的規劃期限一般為二十年，但國民經濟和社會發展規劃的規劃期限通常為五年，以五年期限的國民經濟和社會發展規劃來指導二十年甚至更長期限的城鄉規劃編制，顯然難以具有現實操作性。國家“十二五”規劃綱要提出，“發揮全國主體功能區規劃在國土空間開發方面的戰略性、基礎性和約束性作用。按照推進形成主體功能區的要求，完善區域規劃編制，做好專項規劃、重大項目布局與主體功能區規劃的銜接協調。”而在法律依據方面，主體功能區規劃法律地位又低于城鄉規劃和土地利用規劃。
國外空間規劃體系多以單一體系為主，即一個行政層級往往以一個主導的空間規劃來指導全區域的空間發展策略。而我國目前的空間規劃編制、實施和監督主要是部門來承擔的，由于規劃法律依據不同、規劃審批權限、規劃控制和引導的著力點不同，在同一區域層面，缺乏具有法定意義的起主導作用的空間規劃，導致規劃之間的脫節，甚至相互抵觸。
2.基礎數據、技術標準與技術路線不一致，缺乏規劃編制的協調銜接機制。
不同類型空間規劃之間的協調，實際工作中會遇到編制所依據的基礎資料、統計口徑、分類標準、編制內容、編制技術路線等技術性操作層面的問題。如城鎮總體規劃和土地利用總體規劃之間，矛盾主要表現為：第一，規劃編制所依據的基礎資料、數據統計口徑不一致；第二，規劃編制采用的用地分類體系和標準不一致；第三，規劃的出發點不同，技術方法不同。城鎮總體規劃的基本思路是根據區域經濟社會發展的需求，采用以地區發展需求為主導的方法，從安排用地的角度看，更側重于“以需定供”,遵循自下而上的技術路線。土地利用總體規劃主要采用“以供定需”的方法，確定建設用地規模，反映的是自上而下的調控意圖。規劃理念和編制程序的差異，使得規劃在用地規模、空間安排方面更加難以做到協調與銜接[11].
3.規劃編制時間和期限不一致，缺乏規劃實施的協調與銜接機制。
在規劃期限方面，土地利用總體規劃的規劃期限由國務院確定，具體由國家土地行政主管部門對各級土地利用總體規劃的規劃基期、基期數據及規劃期限做出安排。而城鎮總體規劃，其規劃期限一般由負責組織編制規劃的政府根據城鎮的發展情況、發展趨勢等報經上級政府同意后確定。國民經濟和社會發展規劃期限以“五年”為基準，滾動編制。主體功能區規劃和生態功能區劃為近年新出現的空間規劃，在編制時間和期限方面與前兩者的協調也缺乏明確規定。由于各種規劃編制時間不同，造成規劃基期、基礎數據及規劃期限等的不同[8],難以在實際實施中進行協調與銜接。
4.審批和實施制度自成體系，尚未形成銜接順暢的管理工作制度。
城鎮總體規劃實行分級審批制度，從直轄市到建制鎮，相應的總體規劃審批也由國務院一直到縣級人民政府，均擁有規劃審批權。土地利用總體規劃則規定了十分嚴格的審批制度，只有國務院和省級人民政府能夠審批土地利用總體規劃，鄉鎮土地利用總體規劃可以由省級人民政府授權所設區的市、自治州人民政府批準。論文格式國民經濟和社會發展規劃由同級人代會審議通過，產業規劃、生態環境規劃等由同級人民政府審批，上級規劃對下級規劃控制較弱。不同規劃的審批和監管層次，依據規劃的作用地位和行政效力而有所不同，審批和實施制度自成體系，導致上下級規劃之間層次不清和不同規劃之間的矛盾。
二、空間規劃整合與協調的實踐探索
為適應城鎮化和城鄉統籌發展的新形勢，強化規劃在城鄉建設和經濟社會發展中的引領和控制作用，近年來，我國各地區積極探索規劃統籌協調新機制，加快推進規劃理念、規劃重點、規劃方法、規劃實施等方面的改革，不斷完善城鄉空間規劃體系。根據實踐探索的特點，結合已有的研究[11-14],概括為三種模式：
1.以行政機構改革與職能調整推動規劃整合模式。
上海、天津、武漢、深圳等大城市，通過規劃和國土部門整合建立“規劃與國土資源管理局”的規劃管理體制改革，推進以城市總體規劃和土地利用規劃“兩規合一”為主導的規劃協調。例如，2008年，深圳規劃和土地管理部門合并成立規劃國土委員會，將城市總體規劃和土地利用總體規劃統一由總體規劃處負責，“兩規”協調的力度大大提高，目前深圳“兩規”在建設用地規模范圍、基本農田保護等約束性指標上實現了充分協調和統一。其經驗是：第一，近期建設規劃成為“城規”與“五年規劃”銜接的重要抓手，積極推動由近期建設規劃和“五年規劃”構成的綜合協調各項城市建設行為的“雙平臺”建設。第二，為了進一步推動規劃協調與有效實施，強化近期建設規劃年度實施計劃的編制，不僅使其已經成為推動“城規”實施的有效手段，還是實現“城規”與“五年規劃”對接與協調的重要途徑。
2.以城鄉總體規劃為統領的城鄉統籌規劃協調模式。
廣州、成都、浙江等，以城鄉空間總體規劃為統領，推進規劃的協調。廣州市通過編制和實施《廣州城市總體發展戰略規劃2010-2020年》，率先探索以戰略規劃為統領，來協調主體功能區規劃、城市總體規劃與土地利用總體規劃，促成“三規合一”,重點是實現“一張圖、四條線、六統一”,即建立城市規劃建設“一張圖”,統籌劃定生態、基本農田保護和城鄉建設用地、產業區塊范圍“四條控制線”,實現發展目標、人口規模、建設用地指標、城鄉增長邊界、功能布局、土地開發強度等“六統一”.成都市以全域成都規劃為總架構，一張圖統領全局，堅持“六大統一”原則（空間統一謀劃、資源統一配置、政策統一制定、管理統一架構、標準統一設立、生態統一保育），實現了規劃對城鄉一體化的統領，確保統籌城鄉發展在各區域和各領域整體協調推進。浙江省通過編制市（縣）域總體規劃，實現“城鄉全覆蓋、空間一張圖”,并將其作為各項銜接的基本平臺。按照“分段銜接、側重近期、總量平衡、留有余地”的原則，以五年為一個時段開展規劃間的協調工作。
3.以重慶市、太原市為代表的“四規疊合”協調模式。
2007年，重慶市被定為全國統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區。以此為契機，將區（縣）城鄉總體規劃試點作為規劃編制體系改革的重要環節。2009年，重慶市發展與改革委員會主導編制經濟、城市、土地、環境保護“四規疊合”實施方案，在總體上不改變現有四大規劃的編制方式和程序的基礎上，按照“功能定位導向、相互銜接編制、要素協調一致、綜合集成實施”的原則，探索規劃銜接與協調的實施機制。
太原市結合新一輪城市總體規劃，在山西省率先推進城市、經濟、土地、環境保護“四規合一”探索，在中心城區城市建設用地規模和范圍等方面土地利用總體規劃與城市總體規劃進行銜接，并且同步開展規劃環境影響評價，做到了與土地利用總體規劃、城市總體規劃、產業發展規劃、環境保護規劃的相互協調、有機統一。
三、完善空間規劃體系的基本思路與框架
建立和完善空間規劃體系，核心是將目前多部門主導的，涉及空間開發與利用的各種規劃進行整合，合理界定各種空間規劃的功能定位和規劃內容，進一步理順現有空間規劃之間的內在聯系和相互關系[15].針對山西省各類空間規劃編制現狀，立足現有“多規并存”的規劃編制體系，完善空間規劃的基本思路是，遵循“強化龍頭，橫向協調；完善層次，縱向指導”路徑，改變現有空間規劃“群龍無首”的局面，確立國民經濟和社會發展規劃綱要的指導地位，明確主體功能區規劃的基礎地位和市縣域城鄉總體規劃的龍頭地位，理清規劃體系的功能分工，抓緊編制實施主體功能區規劃，做好相關規劃與主體功能區規劃的協調銜接，試點開展市縣域城鄉總體規劃，注重研究編制重點區域協調發展規劃，加快形成全域覆蓋、城鄉統籌、功能清晰、橫向協調、上下銜接的空間規劃體系。
1.省域層面：建立以國民經濟和社會發展規劃綱要為指導，以主體功能區規劃為基礎的空間規劃體系。
編制和實施“主體功能區規劃”,是推動形成人口、經濟和資源環境相協調的國土空間開發格局，加快轉變經濟發展方式，促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定的重要手段。“十”報告中提出，要加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局。國家“十二五”規劃綱要提出，“發揮全國主體功能區規劃在國土空間開發方面的戰略性、基礎性和約束性作用。按照推進形成主體功能區的要求，完善區域規劃編制，做好專項規劃、重大項目布局與主體功能區規劃的銜接協調。”因此，在省域層面要加快探索建立以國民經濟和社會發展規劃綱要為指導，以主體功能區規劃為基礎的協調銜接的省域空間規劃體系。
突出國民經濟和社會發展規劃綱要的戰略導向，切實增強戰略性和宏觀性，突出指導方針、戰略任務、空間布局和重大舉措。改變規劃內容無所不包、涉及領域過寬的狀況，減少由市場機制發揮作用領域的內容，進一步充實政府履行公共職責的內容。突出主體功能區規劃在國土空間開發方面的戰略性和基礎性地位，加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展；科學界定規劃編制領域，理清規劃體系的功能分工，推進相關規劃與主體功能區規劃的協調銜接。[ LunWenData.Com]
切實加強區域規劃編制，隨著經濟社會發展，以跨行政區的特定區域為對象編制的區域規劃已成為規劃體系的重要組成部分。要按照主體功能區確定的功能分區，加強都市圈、城鎮群等需統籌規劃、協調發展的重點開發地區和生態功能區、重點農業區等限制開發地區的區域規劃工作，強化區域規劃在相應特定區域的指導性、統籌性和約束性，增強編制工作中部門、地區之間的銜接和協調，發揮區域規劃統籌協調區域發展的作用。進一步明確專項規劃定位，堅持突出重點、有所為有所不為，合理界定規劃范圍與內容，切實改變目前專項規劃數量過多、內容空泛的狀況，努力增強針對性和操作性，使之成為本領域落實宏觀調控措施、審批項目和安排投資的依據。
2.市縣域層面：建立以國民經濟和社會發展規劃綱要為依據，以市、縣域城鄉總體規劃為主導的空間規劃體系。
市、縣域層面，規劃的空間面積比較小，自然和社會經濟的均質性比較強，各規劃的地域重疊、內容重疊相當嚴重。適應城鄉統籌發展的新要求，應將市、縣域城鄉總體規劃試點作為空間規劃編制體系改革的重要環節，以構建城鄉空間全覆蓋、各類規劃全銜接、專業部門全協調的城鄉總體規劃為平臺，以建立城鄉空間規劃管治制度為目標，推進各類專項規劃相互銜接，著力健全和完善城鄉規劃體系。
借鑒重慶市、廣州市、成都市、浙江省等通過編制縣市域總體規劃，實現“城鄉全覆蓋、空間一張圖”的經驗，突出市、縣域城鄉總體規劃在城鄉統籌發展和空間資源配置中的戰略導向作用，在開展市、縣域城鎮體系規劃基礎上，加快市、縣域城鄉總體規劃編制與實施的試點工作。以城鄉總體規劃為主導，統籌推進城鄉建設，加快形成“中心城市-縣城-中心鎮-中心村-特色村”一體化的城鄉體系，統籌安排城鄉產業發展和資源環境保護，統籌規劃城鄉基礎設施、公共服務設施和生態休閑設施，著力打造市縣域城鄉全覆蓋，集約、高效、可持續的空間格局，探索新型城鎮化和新農村建設有機結合的城鄉統籌發展的新路子。在城鄉總體規劃的宏觀指導下，重點在宏觀調控目標、區域發展方向、重要資源開發、重要空間保護、基礎設施等空間布局方面，做好各類規劃的銜接與協調，切實避免規劃內容自相矛盾。
3.城市層面：建立以國民經濟和社會發展規劃綱要為依據，城市總體規劃為主導的規劃體系。
以國民經濟和社會發展規劃綱要為依據，堅持城鎮總體規劃與土地利用、產業發展、基礎設施和生態環境等“多規融合”的原則，科學開展城鎮總體規劃修編，加強城鎮近期規劃、專項規劃和詳細規劃編制，形成以城鎮總體規劃為統領，近期建設規劃為重點，詳細規劃為基礎，各類專業、專項規劃為支撐的規劃編制體系。按照城鎮“擴容提質”和產城一體發展的要求，將各類產業園區納入城鎮總體規劃，統籌規劃建設城鎮新區和產業園區，推動城鎮建設與產業發展有機融合，使城鎮新區成為城市經濟社會發展新的增長點。
依據城鎮總體規劃，加快編制城鎮控制性詳細規劃，實現城鎮近期建設規劃范圍內建設用地控制性詳細規劃全覆蓋，為城鎮建設提供法定依據。同時，加強城鎮專項規劃編制，做好廣場、大型公共服務設施、重要交通設施和主干道兩側等重要地段的城市設計。
四、空間規劃整合與協調機制創新對策與行動
1.完善規劃編制的協調銜接機制，實現規劃目標、規劃標準、規劃內容、信息平臺“四個對接”.
建立城鄉建設、土地利用、產業發展、基礎設施和生態環境等規劃編制的協調銜接機制，是實現“多規融合”,保障經濟社會發展內容在空間上得到落實、空間規劃在經濟社會發展中得到體現的基礎。需要以城鄉規劃建設用地“一張圖”為平臺，按照定位清晰、功能互補，突出重點、側重空間，建立平臺、統一信息的思路，加快推進經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、產業規劃和生態環境規劃編制的協調銜接工作，保證發展“目標”、國土“指標”、規劃“坐標”、生態“底圖”的相互銜接。主要行動包括：
第一，科學界定各種規劃功能分工，加強各類規劃編制內容的創新。按照國民經濟和社會發展規劃定目標，主體功能區規劃定政策，城鄉規劃定布局，土地利用總體規劃定指標，生態環境規劃定底圖的分工模式，加強各類規劃編制內容的創新，突出規劃重點，減少重復編制、內容交叉。重點加強各規劃之間人口、經濟與用地規模，城鎮建設用地發展方向，產業用地布局，重要空間資源和生態環境保護的協調和建設時序安排。
第二，建設以“一張圖”為基礎的省、市、縣城鄉規劃空間信息平臺。利用第二次全國土地調查成果及年度地籍變更成果，推進“城鄉全覆蓋、空間一張圖”建設，以“一張圖”為基礎，建設城鄉規劃共同的地理空間信息平臺和管理系統，為規劃編制、實施、管理提供技術支持，促進各相關部門的信息互通、資源共享，促進各類規劃的“無縫銜接”.
第三，完善規劃協調法規與標準體系。制定與頒布《山西省“五規合一”指導意見》；完善國民經濟和社會發展規劃綱要、城鄉規劃、土地利用規劃、產業布局規劃、生態環境規劃等協調、銜接的地方技術標準體系。
2.完善規劃實施機制，建立近期規劃（五年規劃）和年度實施計劃制度。
發揮國民經濟和社會發展規劃綱要的統領作用，以五年為一個周期，滾動編制城鎮近期建設規劃和產業發展規劃等專項規劃，調整土地利用規劃，形成以近期規劃為抓手的規劃協調銜接機制，既可保證經濟社會發展規劃內容在空間上得到落實，又能使城鄉規劃、土地保護和開發利用規劃做到協調銜接。應依據國民經濟和社會發展規劃綱要，與政府任期目標相結合，滾動編制五年期的城鄉近期建設規劃、土地利用規劃、產業發展等專項規劃，在此基礎上制定國民經濟社會發展年度計劃、城鎮規劃年度實施計劃和土地利用年度計劃，建立規劃實施銜接機制。主要包括：
第一，抓好“十二五”后三年“五規”協調銜接工作。結合國民經濟與社會發展“十二五”規劃評估，同步制定各規劃“十二五”后三年行動綱要，重點抓好“五規”在發展目標及指標體系、人口與用地規模、建設用地范圍、建設用地與產業布局、重要空間資源與生態環境保護等方面的協調與銜接工作。
第二，與國民經濟和社會發展“十三五”規劃同步，開展城鎮近期建設規劃、土地利用近期規劃、產業發展專項規劃和生態環境專項規劃等與“十三五”規劃綱要相適應的近期規劃修編工作。
第三，編制城鎮規劃年度實施計劃，將近期建設規劃確定的目標任務和國民經濟社會發展年度計劃加以更具體的落實。強化各項規劃年度計劃的協調銜接，為政府協調各類建設項目、安排年度公共財政、調控年度土地投放提供支持。
3.健全規劃管理協調機制，形成職責明晰、分工有序、銜接順暢規劃協調管理工作制度。
按照城鄉統籌，全域覆蓋，多規融合的要求，加快推進規劃管理機構改革和管理機制創新，完善城鄉規劃委員會制度，健全規劃決策機制，強化規劃編制的部門聯動，逐步推進大中城市規劃管理機構改革，探索建立統一的規劃管理體制，加強村鎮規劃建設管理機構和隊伍建設，構建覆蓋城鄉的規劃管理網絡，建立全覆蓋的城鄉規劃監管體系。主要行動包括：
第一，健全城鄉規劃委員會制度。健全省、市、縣城鄉規劃委員會制度，修改完善《城鄉規劃委員會工作章程》，強化城鄉規劃委員會在規劃協同編制、聯合審查、成果匯交等方面的職能，建立健全城鄉規劃委員會審議、論證制度和工作規則，保障各層次、各部門規劃的有效銜接。先行先試，積極探索發展與改革、城鄉規劃、國土規劃等規劃管理部門的機構改革，逐步建立實體性城鄉規劃委員會。
第二，健全部門聯席會議制度和規劃專家論證制度。制定和頒布“山西省重大規劃協調會議制度實施辦法”,建立重大規劃協調會議制度，協調解決各類規劃編制、論證、實施過程中遇到的重大問題。
關鍵詞： 城鄉規劃；存在問題；解決方法
Abstract: in the rapid economic development of today's society, urban and rural civilization is the embodiment of modern urban and rural development, it is to measure the material civilization the main way. Urban planning, construction of the most fundamental purpose is to promote the social, economic and cultural comprehensive development, improvement and optimization of urban and rural residents live and life environment. Rural and urban planning and urban and rural development complement each other and mutual basis. No good for urban and rural planning, it is hard to make urban and rural economic develop rapidly. So the rural and urban planning in urban development in occupied first place.
Keywords: urban and rural planning; Existing problems; solution
中圖分類號：TU984文獻標識碼：A 文章編號：
在城市化理論中,關于城鄉結合部概念的描述語較多,如“城市近郊區”、“城市化地”、“城市邊緣區”等，雖各有涵義,但其所表述的內含及其地理概念基本相似。本文所研究的城鄉結合部是指城市建成區周邊、介于傳統意義上的城市和農村之間的城鄉過渡地帶,是城鄉的社會、經濟等諸多要素相互碰撞、相互作用、相互滲透的交接地區。城鄉結合部是一個動態的概念,隨著所依附城市的發展而不斷產生地域變化,體現出從城市到農村在層次結構上的土地利用變化,其內層由于緊鄰城市區域而明顯具有較多的城市特征,而外層則主要以農村土地利用為主,但其中也穿插有一些城市景觀和城市設施。
一、城鄉一體化的含義
城鄉一體化是指城鄉之間通過資源和生產要素的自由流動,相互協作,優勢互補,以城帶鄉,以鄉促城,實現城鄉經濟、社會、文化持續協調發展的過程,主要包括城鄉職能一體化和空間一體化等內容。城鄉一體化的目標不是消滅城鄉差別,而是實現城鄉資源的優化配置及城鄉經濟、社會、文化的持續協調發展。城鄉一體化是城市化過程中的高級階段,其中城市規劃的作用必不可少。
二、當前城鄉規劃一體化中存在的問題
在城市化進程中，由于城鄉結合特有的區位優勢,便捷的交通環境,相對較好的城市基礎設施配套以及較低廉的土地價格,使之成為城市中最具有活力和吸引力的區域。但是,近年來城鄉結合部農民在市場化經濟利益的驅使下所產生的個體和集體的急功近利、各自為政,破壞了城市土地利用的整體性,造成城市土地資源巨大浪費,環境污染情況日益嚴重。由于城市政府對城鄉結合部的規劃工作重視程度不夠及管理工作力度上的欠缺,目前那些逐漸失控的農村集體和個人的建設已成為城市政府的一個沉重的包袱,對城市的可持續發展產生著愈來愈明顯的負面影響。其存在的主要問題有：
從宏觀的角度看:(1)城鄉一體化過程中產業發展不平衡。政府更注重城市的產業調整、投資環境的改善和基礎設施的建設,而忽視了鄉鎮的同步推進,以至于城鄉經濟發展水平、產業結構出現失衡。(2)城鄉規劃不科學,布局不合理。城鄉規劃受短期利益的驅動,缺乏長遠發展計劃。空間布局過于分散,“中心地”功能偏弱,工業的空間、產業和人口等集聚度很低。(3)條塊分割,整體協調不足。城鄉一體化的建設包含著城鄉社會經濟發展的方方面面并且需要有機組合協調發展,但行業之間,部門之間和地區之間發展相當不平衡,發展水平、速度和拓展面的落差都比較大。(4)生產要素的區域可流動性仍太低。上至城區之間,下至村與村之間,都在不同程度上形成自我封閉的區域單元,并力求自我發展和自我完善。它不僅使布局過于分散的產業和人口難以集聚和優化組合,而且不利于擴大經營規模,對城鄉的總體發展和城鄉一體化建設構成重要制約因素。(5)城鄉管理體制不健全。
三、解決城鄉規劃一體化問題的途徑
如何遏制城鄉發展的失衡現象,加快解決二元結構的突出矛盾?逐步實現工業反哺農業、城市支持農村的戰略轉變。而要實現這個轉變,最大的障礙就是現行的城鄉分割的體制。所以要從體制上下工夫,打破城鄉分割的管理體制,建立城鄉統籌的管理體制。
1、構建城鄉一體的規劃體制。將城鄉分立、多頭分設的規劃部門統一于一個統籌城鄉規劃的部門之中,對城鄉建設中涉及的土地利用、工業園區建設、城鎮建設、城鄉住宅建設、城鄉道路建設、水面和綠地分布、生態環境等進行統一規劃和空間布局。
2、構建城鄉一體的行政管理體制。把市政府有關部門的經濟管理和公共服務職能由只管城市或城鄉分割管理一律向農村延伸,實行統一管理,創造城鄉一體的行政管理模式。
3、構建城鄉一體的土地制度。依法保障農民對土地承包的各項權利。鼓勵和支持農民按照“依法、自愿、有償”原則,采取出租、入股、質押、置換等各種方式,流轉農村土地承包經營權,發展農業適度規模經營。改革征地制度,完善征地程序,及時給予農民合理補償。實行多種補償安置辦法,切實解決好土地被征占農民的社會保障和就業問題。城市要構建完善的土地開發制度。土地開發要適度。
4、構建城鄉一體的勞動力市場體制。深化就業制度改革,實行統一的勞動力市場和平等就業,加快清理和取消對農民進城就業的歧視性政策、不合理限制和亂收費行為。促進農村富余勞動力的轉移。健全農民進城就業的服務體系,建立適合進城就業農民的社會保險體系,加強對進城就業農民享有平等合法權益的保護。
5、構建城鄉基礎設施一體體制。①加快城鄉公路建設,構建城鄉一體的公路交通體系。②深化水利體制改革,建立城鄉一體的水資源管理體系;健全供水、防洪和水生態環境保障體系。重點抓好江河防洪安全工程、微水節灌工程和人畜飲水工程建設。③加快城鄉電網改造和建設,建立城鄉一體的電網輸送體系。
6、構建城鄉一體的社會保障體制。建立以養老保險、醫療保險和最低生活保障為主要內容的農村社會保障制度,并與城市社會保障制度逐步接軌。
四、加強規劃工作充分發揮規劃的宏觀調控作用
城鄉結合部地區作為城市發展的前沿地帶及城市職能的疏散地,是城市建設活動十分活躍的區域。因此,加強城鄉結合部地區的規劃工作,發揮規劃的宏觀調控作用,有著十分重要的意義。
1 重視城市總體規劃的修編工作,充實城市總體規劃的內涵，城市規劃是城市的靈魂,是城市建設和管理的依據,是城市政府指導、調控城市建設和發展的重要手段。目前城市政府已將城市總體規劃的編制工作放在重要位置,應進一步對城市總體規劃的內容進行調整完善,縮短城市總體規劃的編制周期,充實近期建設規劃的內容,增強城市總體規劃的可操作性,統籌安排空間資源和城市功能,促進城鄉布局與結構的調整優化,從而保障城鄉結合部的有序健康發展。
2 做好鄉鎮企業特色工業園區規劃,確保鄉鎮企業合理布局。鄉鎮企業的發展是符合現階段中國國情解決農業剩余勞動力轉移,加速城市化進程的科學選擇。近年來,隨著國民經濟的迅速發展,鄉鎮農民企業家追求規模經濟的內在動力使鄉鎮企業的空間集聚具有客觀必然性,鄉鎮企業特色工業園區的設置正是順應了這種客觀發展規律。因此,在城市規劃編制過程中,應重視對鄉鎮企業特色工業園區的規劃和建設,根據不同的產業特點和區位條件,利用當地已經形成的具有一定規模的生產、銷售或科研等產業鏈,建成生產要素集聚、資源共享的特色工業園區，實現土地利用方式由粗放向集約轉變,節約寶貴的土地資源,便于對基礎設施進行合理配置和布局,利用現代科學技術集中處理工業污染,提高環境質量。
3 做好農居點規劃工作,改變城鄉結合部環境“散、亂、差”的局面做好農居點規劃工作,促進農村居民點土地利用有序化、合理化、科學化。在農居點規劃中,應打破現有行政村界限,通過農居點的合理布局,實現農居用地的集中有序布置,最大限度地節約寶貴的土地資源,并使農居點的功能分區趨向合理布局,便于基礎設施的配套建設,加強綠化和環境衛生建設,改善居住環境。
關鍵詞:城市設計:法規體系:城市設計作用;城市設計地位“一體化”
中圖分類號:TU984
文獻標識碼:A
文章編號:1008-0422(2010)01-0079-02
歷經十余年,《中華人民共和國城鄉規劃法》(以下簡稱《城鄉規劃法》或新法)終于獲得通過并實施。從條款內容上我們無法直接得知與城市設計的條款信息。從某種意義上說是其對城市設計的法律體現進一步消失,從另外一種思路上也促使了城市設計的自身發展成為平行于城市規劃的運行體系。本文試圖從城市設計的法規角度闡釋城市設計的作用和地位,以期對城市設計法制體系構建作出建議性探討。
1 城市設計及城市設計法規體系的相關概念
1.1 城市設計
真正切實有效的城市設計首先是一種公共政策,而非簡單技術層面的規劃、建筑或景觀設計。即:城市設計不是設計城市。
城市設計是基于提高和改善城市環境質量和生活質量的目標,對城市形態環境進行的綜合性設計;是在客觀現實的理性分析基礎上,對各種層次的形態環境進行創作性的設計,并形成相應的政策框架,通過對后續具體工程設計的作用予以實施,是一種“二次設計”的過程。其運作充滿了公共利益和私人利益之間的協調和整合,是一個連續的復雜的動態的決策和作用的過程。
1.2 城市設計法規體系
1.2.1 城市設計法規體系存在的必要性
首先:現代民主制度與市場經濟下的城市開發模式決定城市設計存在的可能性。城市設計在我國的發展歷程大致有三階段,它的發展大致經歷了三個階段:一、維護公眾利益:二、促進人性空間的創造、保護:三、追求富有個性的高品質城市環境。由其對應的也是時代的制度變遷和完善,既有計劃經濟時代向市場經濟時代的轉變體現。目前我國正處于社會主義民主制度逐步完善和市場經濟運行穩定的時期,城市設計作為市場經濟對城市形態形成具有不可或缺的作用。
其次:城市設計實施層面對法律制度的需求。由城市設計自身要求,處于對自身設計的實施效果考慮,城市設計編制后的實體實施效果的好壞是決定城市設計成敗的關鍵。城市設計的整個思想過程不是一種終極藍圖的模式,這一點與建筑設計的思想過程不同,但是在區域城市設計以下的開發性城市設計方案,獲得良好實施就應當成為其編制的最終目的。
第三:作為一種公共政策的城市設計,在制定、實施過程中涉及的多種利益團體之間的社會、經濟關系及其糾紛,只能以法律的裁判加以調整、解決。城市建設中,政府、開發商、土地擁有者、市民等任何一方的利益被忽視或占據過分主導的地位,都將損害到城市的良好發展,城市設計的一個重要作用就是調整這一系列利益關系,而當矛盾激化無法調和時,只能尋求法律的裁決。因此,建立包括一攬子裁判方法的城市設計相關法律十分必須,這樣才能做到有法可依,避免人治與混亂。
第四:城市設計技術管理層面對法律制度的需求,與規劃、建筑相類似,城市設計理論在實踐中同樣需要專業性規范的約束。而這些規范必須建立起一個制度化的控制體系,而法規體系是該城市設計運行的重要環境基準。
1.2.2 城市設計法規體系的主要內容
城市設計成果的編制和實施牽涉的機構數量眾多,利益取向不一,運行過程復雜,需要法律、法規的保障。這些法律、法規所構成的系統就是城市設計法規保障體系。
城市設計法規體系是一個寬泛的定義,它的內容包括一切有助于城市設計地位確立、機構組織架設,有助于城市設計目標實施管理、監督評價的正式法律、行政法規、法定審議及和約制度、以及擁有相應控制作用的技術性規范等。
這些法律、法規在內容上大致可分為四個層次:
1)城市設計主干法。這一主干法可以是以城市設計為題名關鍵字的專為城市設計而制定的法律,也可以是包含了城市設計運行所需的框架內容的非專項法。
2)有利于城市設計有效實施的一切其他法律、法規包含為城市設計實施提供可行性的經濟、社會手段內容的法規:例如容積率獎勵辦法、歷史街區保護辦法、自然生態區保護辦法。
3)從大量具體域市設計成果中抽象、提升出來的具有法律地位的城市設計導則。在城市設計過程中,設計導則是實現城市設計目標和概念的具體操作手段,它如同一個綱領性文件,指導城市設計思想的貫徹實施。
4)對開發項目進行的城市設計法定審議制度。
2 我國城市設計法規體系的現狀
我國法規體系的現狀是:缺乏國家一級主干法,具有適合地域實施性的城市設計地方法律及措施,城市設計法律地位不明確。
2.1 現行城市規劃的主干法一《城鄉規劃法》
《城鄉規劃法》雖有許多條款都包含了城市設計的實質精神,但卻沒有直接提出需要運用城市設計的技術手段。如《城鄉規劃法》第1條、第4條、第10條和第18條,而在2005年新的城市規劃編制辦法頒布以前,1991年通過的《城市規劃編制辦法第8條》也對此有規定。從時間軸上看,城市設計始終沒有正式登上我國國家層面空間法律體系的舞臺。
而現行的城市規劃編制辦法(2005)頒布以后,城市設計便失去了這一層法律上的肯定,而與此同時,《城鄉規劃法》也沒有對城市設計的技術手段予以一定的肯定和提倡?《城鄉規劃法》與《城市規劃編制辦法》在對城市設計的技術手段予以肯定和提倡的同時,明顯缺少真正能夠保障城市設計開展與實施的可操作性主干內容。這一內容的缺失也直接導致了對開發項目進行制度化的城市設計審議無法實現。
中國的法律體系屬于傳統的大陸法系,成文法典在司法審判中擁有絕對的約束力,并且各部法律專屬性很強。可以看出。在城市規劃的法律框架之下不可能完整闡述城市設計的理論思想、操作辦法和成果形式。《城鄉規劃法》或《城市規劃編制辦法》無法成為城市設計的主干法,至多只能起到為城市設計宣言的作用――認可了開展城市設計的重要性。
2.2 地方性的城市設計法規編制
個別城市如深圳在1998年編制實施了《深圳市城市規劃條例》,其內容包含了城市設計的編制辦法、審議制度等,成為了該市開展域市設計實踐可依托的主干法,這是我國第一部將城市設計上升為法律文件的地方性法規,但是這樣的城市還為數甚少,更重要的是,在國家一級層面尚未理清城市規劃與城市設計之間法律關系的情況下,這樣的地方性法規在實際的管理操作中將會缺乏足夠依據,并且由于我國開展城市設計是自上而下,有相對城
市化進程略偏早的特性。這種特區性質的地方法規對其他城市的影響較小,無法作為試點進行推廣。由于大多數城市尚未有城市設計的主干法,因此對城市建設項目的城市建設審議也沒有具體、明確的制度。
由上可知,中國的城市設計法規體系還遠未系統建成。其中,城市設計主干法的缺失是城市設計法規體系無法系統建立的根本原因。
2.3 城市設計在中國法律地位不明的歷史原因:
長期以來的計劃經濟體制是城市設計法律地位不明的根本性歷史原因。
中國在建國之初,為了適應計劃經濟條件下的城市建設需要。全部照搬了蘇聯的城市規劃設計模式,將城市設計的內容變相歸入了城市規劃,修建性詳細規劃即為這一體制下的典型產物。由于在過去很長一段時間內,政府在城市建設中擁有絕對的主導地位,無論從土地的所有權,到項目的設立、審批、投資、興建都由國家一手包辦,無需進行現代意義上的城市設計,但隨著經濟發展,城市面貌的日益重視,現代城市設計理論于80年代逐漸被引入中國。但是這一理論被引入之初,也大部分停留在城市設計的形態表達效果上,關注美化城市面貌所起的表面作用,而對這一手段調整城市中各團體間利益的深層作用卻沒有進行進一步的研究和實踐,城市設計往往只是城市規劃的形體翻譯工具。因此城市設計僅僅在技術層面得到了開展,而并未被賦予應有的法律地位,最終導致了大量的城市設計圖紙成果無法進行有效的實施。
3 我國城市設計法規體系構建的初步建議
3.1 與城市規劃相關法規體系的銜接
目前學者對于城市設計與城市規劃的關系,比較認同城市設計是“思想與方法”的論點,認為在接下來的城市規劃中應引入城市設計的思想,并運用城市設計的方法將規劃貫徹下去。在我國現階段的城市化進程中,城市規劃的“硬性”管束與城市設計的“彈性”引導共同作用,起到了西方國家依賴城市設計“二元職能”達到的目的。
因此上述城市規劃與城市設計關系也同樣體現在兩者相關的法規體系中,由城市規劃所制定的相關法規起到了“硬性”的控制作用,制定了城市化進程的大體框架:而城市設計的相關法規體系則保證了城市各個角落在這個框架中更加靈活、細膩的發展過程,是一種“彈性”的法規體系。
基于上述觀點,筆者認為目前應該分別從城市規劃和城市設計兩個方面人手完善并加強兩者相關法規體系的銜接:(1)應當明確城市設計在城市發展中所處的地位,應貫穿于整個城市規劃過程中的:應進一步明確城市設計在不同階段的內容及成果要求,以彌補城市規劃工作方法的不足:應當明確城市設計的成果如何納入規劃方法得出規劃設計要點,構成完整的控制指標,以獲得法律地位。(2)城市設計研究范圍應當與城市規劃基本對應,根據其本身工作特征可以分為整體城市設計和專項城市設計等,而其相應的法規體系也將主要包括兩個部分,城市設計要點(Code)和城市設計導則(Guide line 1,通過它們充分發揮城市設計的彈性特點,適時適地進行靈活而高效的調整,達到在制度性的規劃控制條件下進行日常城市建設管理的保障功能。
在以上討論的基礎上,本文嘗試提出對我國城市設計法規體系的基本組成建議,我國城市設計法規體系的建立應該是多層次和富有可操作性的法制體系:(1)國家一級的城市設計專項法,作為城市設計的主干法,其中需要確立城市設計方案制定選擇、實施管理、評價反饋的步驟、方法,與城市規劃建設設計之間的銜接關系,城市設計文本成果的一般形式、內容,以及在這一系列活動中所牽涉的各種組織機構的設置與權責關系。 (2)各省、市(尤其是各城市)級別的城市設計編制、實施法,這與上一級的主干法類似。只是中央與地方層次上的差別。
3.2 明確城市設計的法律地位,促進城市設計和規劃的“一體化”道路,全面體現城市設計對城市建設的空間作用和社會作用。
在我國現階段,城市規劃體系是具有法定地位的完整體系,是當前城市規劃管理的主干。而城市設計無論是整體的或局部的階段都不具備獨立的法定性和完整性,在以法制為核心的管理體制中更不能獨立運作。為了解決這一問題,很多學者提出了“城市設計與城市規劃一體化”的觀點,期望通過依靠強勢的規劃體系來實現城市設計目標。我們從法規體系看,城市規劃體系是具有法定地位的完善體系,而目前城市設計無論總體還是局部都不具備獨立的法律地位,所以在現在“法制”的管理模式下不能獨立運作。城市設計可以通過兩種方式來獲得法律效力:一是直接通過立法確立,這已經在深圳等地有所嘗試;二是通過“轉譯”。以規劃語言表達出來,城市設計導則通過獨立成本附于規劃文本或是打散后融于規劃條款中。顯然,第二種方法更容易操作也更符合目前國內大多數地區的實際,法規體系層面“一體化”就應該體現在城市設計以依附于城市規劃立法形式為主,在適當發達地區嘗試采用單獨城市設計立法。
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關鍵詞：區域分析與規劃;教學內容;優化
中圖分類號：G642.3 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2015）47-0156-04
我校發展正在經歷兩次關鍵轉型，第一次自2004年學校升格為本科院校開始直到現在仍未結束，即由專科向本科教育的轉型;第二次則剛剛開始，即我國高等教育正在發生的革命性調整，其調整重點是將1999年大學擴招后“專升本”的600多所地方本科院校逐步轉型做現代職業教育，重點培養技術技能型人才。這兩次轉型已經并正在影響各院系的專業設置、培養方案制定和課程教學內容的調整。在與學校發展定位同步前提下，資源與環境科學學院基于原有專業基礎、地理學強應用性和教育部地理類專業調整三方面考慮，最終確定了重點發展地理科學、人文地理與城鄉規劃、自然地理與資源環境、地理信息科學4個本科專業的發展戰略，其中前三者已經招生，地理信息科學計劃2015年增設。相應的專業培養方案和開設課程的教學內容也正在調整之中，《區域分析與規劃》則是其中之一。
一、開設《區域分析與規劃》課程的必要性
《區域分析與規劃》的區域分析是指剖析不同區域內部的結構，包括不同要素之間的關系及其在整體之中的作用，區域之間的聯系，以及其間發展變化的制約關系;區域規劃是指根據國家經濟社會發展總的戰略方向和目標，對一定地區范圍內的社會經濟發展和建設進行總體部署（包括區際和區內）[1]。簡單講，《區域分析與規劃》是利用地理學相關理論，綜合、系統地分析不同類型和尺度區域的社會經濟發展條件，并在此基礎上對區域社會經濟發展進行科學規劃的課程。一方面，其充分體現了地理學所具有的綜合性和區域性特征，對提高學生的地理理論素養和綜合分析能力很有意義;另一方面，其制定的區域規劃是能夠有效指導國家和地方社會經濟發展實踐的，充分體現了地理學的應用性，對提高學生的動手實踐能力和職業技能作用很大。
開設《區域分析與規劃》課程的必要性和重要性長久以來得到了地理學和城市規劃學者們的一致認可。1977年恢復招生以來，中山大學和南京大學等院校經濟地理專業、同濟大學等建筑院校城市規劃專業相繼開設了《區域分析與規劃》課程。教育部新頒布了《普通高等學校本科專業目錄和專業介紹（2012）》[2]，將地理科學類原有的地理科學、資源環境與城鄉規劃管理、地理信息系統3個本科專業調整為了地理科學、人文地理與城鄉規劃、自然地理與資源環境、地理信息科學4個，相應的城市規劃專業名稱也改為了城鄉規劃。其為各個專業提供參考的三種核心課程示例方案中（見下頁表1），地理科學專業的核心課程實例三、自然地理與資源環境專業的核心課程實例二、人文地理與城鄉規劃的全部三種方案，以及城鄉規劃專業的核心課程示例二和三中，都涉及到了《區域分析與規劃》課程，雖名稱略有不同，但實質都是一樣的。
隨著資源與環境科學學院2005年開始招收地理科學專業本科學生，《區域分析與規劃》課程的開設也逐漸提上議事日程。特別是2008年資源環境與城鄉規劃管理專業本科開始招生，《區域分析與區域規劃》作為專業方向課程被列入了培養方案，其包括理論38個學時，課內實踐12個學時。緊接著，在2009級的地理科學專業培養方案中，《區域分析與規劃》作為專業方向課程被安排了42個學時。2013年，人文地理與城鄉規劃、自然地理與資源環境兩個專業開始招生，該課程也被列入了培養方案。至此，我院的3個本科專業都開設了《區域分析與規劃》課程，但由于本科總體學時的減少，以及試圖打通不同專業的相同課程，目前該課程統一開設32個學時，且都屬于專業模塊課程。
二、《區域分析與規劃》課程教材的選用
隨著各高校相繼開設《區域分析與規劃》課程，1989年和1991年西北大學陳宗興教授等先后編寫和翻譯了《經濟活動的空間分析》和《區域科學導論》，填補了國內區域分析研究與教學的空白。之后，中山大學魏清泉、同濟大學彭震偉等也先后出版了區域分析與規劃教材。1999年以后，國內陸續出版了多部關于區域分析與規劃的教材，影響最大的是崔功豪、魏清泉、陳宗興編著的《區域分析與區域規劃》。其是1996年教育部“高等教育面向21世紀教學內容和課程體系改革計劃”研究內容之一，是面向21世紀課程教材和教育部理科地理學“九五”規劃教材，由南京大學、中山大學和西北大學合作編寫，并由高等教育出版社出版。此外，北京師范大學的吳殿廷等也相繼出版了面向本科生的《區域分析與規劃教程》，以及面向研究生的《區域分析與規劃高級教程》。
近年來國內采用的教材主要是崔功豪等的《區域分析與區域規劃（第2版）》、吳殿廷等的《區域分析與規劃教程》、同濟大學彭震偉的《區域研究與區域規劃》，最近又增加了楊培峰等的《區域研究與區域規劃》（見表2）。其中，前兩者由地理學家編寫且首要專業對象面向的是地理科學類專業學生，后兩者主要由城鄉規劃學者編寫且首要對象面向的是城鄉規劃專業學生，同時各高校也可根據自身的專業基礎和培養方向選擇最適合自己的教材。但在地理類專業中，大家普遍選擇的還是前兩者，特別是以《區域分析與區域規劃（第2版）》為主導。我院也一直選用《區域分析與區域規劃（第2版）》作為教材。
三、優化后的《區域分析與規劃》課程教學內容體系
由于《區域分析與區域規劃（第2版）》內容更為系統和全面，因此我們主要是在其基礎上討論我們的教學內容優化問題。教學內容的優化將本著以下原則：①在32學時前提下優化原則，即要求對原來的教學內容進行大幅精簡;②與其他相關課程教學內容不重復原則;③針對不同專業培養要求錯位教學原則;④與學生素質和能力相匹配原則，很多教學內容只講結果，不講數學公式和推導過程;⑤過于細化或者說與地理相距較遠的規劃不講原則;⑥充分借鑒其他教材精華原則。
具體優化措施如下（見表3）：①“第十二章 區域產業規劃布局”和“第十三章 區域基礎設施規劃”屬于第五條原則涉及內容，其規劃很多是由專門的經濟、電力、交通等方面專家來參與完成，因此僅提供案例供學生課下參考與學習，不作為課堂講授內容。②《人文地理學》和《經濟地理學》課程涉及了很多經濟理論，因此與之重復的內容“第七章 區域產業結構與主導產業分析”和“第十章 區域經濟空間結構理論”不講。③《城市地理學》、城市規劃類課程涉及城鎮體系規劃內容，因此“第十四章 區域城鎮體系規劃”不講。④地理科學專業一方面課程中有《旅游地理學》、《環境規劃與管理》、《區域土地規劃》，因此與旅游規劃、環境規劃和土地規劃方面的內容不需要講;另一方面其主要是培養中學地理教師，不強調對規劃的實際操作能力，只需要了解規劃并具備解讀能力即可。⑤人文地理與城鄉規劃專業一方面課程中有《旅游規劃與設計》和《土地利用規劃》課程，相關內容不用講;另一方面其主要培養規劃設計類應用人才，因此至少應該安排1次模擬區域規劃訓練。⑥自然地理與資源環境專業一方面課程中設有《生態環境規劃》，“第十五章 區域生態環境規劃”不需要講;另一方面其更強調對生態環境評價與規劃人才的培養，對其他類型的規劃強調認知而非實際操作。⑦對各章中內容進行提煉、精簡、補充和完善，特別是先修課程中已涉及內容少講甚至是不講，同時注意將最新的發展動態、研究成果和規劃文本引入課堂。
經過上面的優化措施以后，《區域分析與區域規劃（第2版）》教材僅剩下了8章內容，即第一章 緒論、第二章 區域發展的資源環境基礎分析、第三章 區域發展的經濟社會背景分析、第四章 區域發展的技術支持分析、第五章 區域發展的整體評價、第六章 區域優勢與區域分工、第八章 區域規劃及其發展、第九章 區域發展戰略。在這8章內容中，實際缺少了區域規劃案例部分，即沒有專門的章節給學生展示具體的規劃樣貌，需要補充完整。優化以后的《區域分析與規劃》課程由9章內容構成，各章的名稱、學時和教學內容都進行了相應調整（見表4）。最終形成的教學體系由三部分構成，即區域分析部分，包括第一～四章，共14個學時;區域評價、分工和戰略部分，包括第五、六和七章，共10個學時;區域規劃部分，包括第九和第十章，共8個學時。
四、《區域分析與規劃》課程教學內容優化的保障措施
1.《區域分析與規劃》主講教師加強交流。我院的《區域分析與規劃》課程由孫中偉和王佳兩位教師主講，其中前者負責地理科學專業，后者負責資源環境與城鄉規劃管理專業。由于該課程都安排在了三年級下半學期即第六學期開設，而我院的人文地理與城鄉規劃、自然地理與資源環境兩個專業2013年才開始招生，因此目前還只在地理科學、資源環境與城鄉規劃管理專業開設。兩位主講教師應該繼續加強交流和研討，以便進一步對該課程教學內容進行優化，并有效保證教學效果。
2.與其他相關課程主講教師加強交流。《區域分析與區域規劃（第2版）》教材編寫的一個重要特征是內容非常系統與完整，這既是其優點，也是教學中要特別注意之處。由于各院校即使是同一專業先期開設課程門類及課程教學內容的不同，導致學生在學習該課程之前所具有的地理理論基礎和整體地理素養存在很大差異，而該教材的許多內容是和其他如人文地理學、經濟地理學、城市地理學、城市規劃、生態環境規劃、土地利用規劃、旅游規劃等課程重復的，因此就需要和相關課程主講教師加強交流，盡可能地將教學內容錯開，同時又需要形成良好的互補關系。
3.認真聽取學習過該課程學生的意見。由于不同專業、不同年級學生的專業基礎和素質存在較大差異，同時教學又是以提高學生的地理素養、專業技能和就業能力為目的的，因此在課程的教學過程中和結束后，應認真聽取學生對教學內容、教學進度、講授方法、考試形式等的意見，并在科學分析基礎上吸收其合理成分并加以改正。
4.適當調整該課程原有的教學方法。《區域分析與規劃》課程原有的教學方法以教師講授為主，其優點是可以充分發揮教師在該領域的知識儲備優勢，將盡可能多的知識和經驗傳授給學生，也有效保證了教學內容的系統性和完整性;其缺點是學生的能動性較差，教學效果打了一定折扣。今后將在教學方法中適當增加學生討論和實踐環節，特別是對于人文地理與城鄉規劃專業學生。同時，考慮到學時減少的情況，相關環節需要增加學生課外準備與工作的時間，課堂之上以學生匯報和講評為主。
5.有效保證教學內容調整的動態性。《區域分析與規劃》課程的教學內容將會一直保持其動態性。因為其會受到不同專業培養方案的調整特別是課程設置和學時變化，教材的改動，最新研究和規劃成果出現，教學效果以及教師認知等諸多因素的影響，所以需要在提高教學效果特別是學生區域分析與規劃素養的目標下每年進行一定程度的優化。
參考文獻：
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[4]吳殿廷，喬家君，曹康，等.區域分析與規劃教程[M].北京：北京師范大學出版社，2008.
中圖分類號：F062.19 文獻標識碼：A
內容摘要：城鄉互動一直是學術界探討研究的重點問題之一，城鄉互動機制的構建是推進統籌城鄉發展的重要內容。本文分析了河北唐山市城鄉發展現狀，并對國內外城鄉互動機制發展模式進行了研究，從建立城鄉規劃的互動機制、建立城鄉資源要素配置的互動機制、構建城鄉金融互動機制等角度，提出了適合河北省唐山市自身實際的城鄉互動機制選擇。
關鍵詞：城鄉互動機制 發展模式 構建
國內外關于城鄉互動機制研究文獻綜述
趙勇（2004）認為，城鄉互動是指在我國經濟建設和社會發展的全過程中，牢固確立實現城鄉良性互動的指導思想，堅決摒棄城鄉二元經濟社會結構賴以存在的各種政策和制度安排，通過積極推動城鄉產業結構的調整，人力資源配置、金融資源配置和社會發展等各個方面的良性互動，形成以市場機制為基礎的城鄉之間全方位的溝通、聯系、交流與互動新機制，并逐步使之規范化、制度化、法制化，使城鄉購買力在全面提高的基礎上逐步實現動態平衡，從而加快城鄉一體化發展進程，促進城鄉經濟社會協調發展，推進我國全面建設小康社會、加快社會主義現代化建設的歷史進程。
范海燕等（2005）認為城鄉互動是從區域角度出發，以市場機制調節，使資源等生產要素在城鄉之間有序流動，促進城鄉社會、經濟、生態可持續發展的過程；這種互動是在承認城鄉差別、明確城鄉分工的基礎上，城鄉相互依賴、相互影響、共同提高發展水平的過程；這是一個有效聚集、有效擴散、高度協作的過程；互動的目地是改善城鄉結構，完善城鄉功能，協調城鄉利益再分配，優化合理配置生產資源。
張軍濤、梁志勇（2005）認為城市化的主導方向就是發展數量與質量并重的集約型城市化模式，主要途徑是城市拉動和農村推動，動力來源于兩種力量：行政力與市場力，最核心的是要找到一個區域的均衡作用點，這一點就是中心城鎮。
段娟等（2006）認為城鄉互動與關聯發展是指資本、勞動力、物質、信息等社會經濟要素在城鄉空間的雙向流動與優化配置，它是城鄉之間因社會、經濟、技術、文化等多種交流與聯系而形成的一種空間關聯的地域關系，這種交流、互動與關聯構成了城鄉這一有機的系統。
總之，城鄉互動機制指的是統籌城鄉資源配置，促進城鄉協調發展，建立城鄉國民經濟分配新體制，消除城鄉分割下的歧視制度，并從行政管理體制上打破城鄉隔閡的新管理模式。其實質內容為打破城鄉二元結構體制，建立有利于統籌城鄉全面發展的體制和機制。這種機制要求必須遵循經濟發展規律，把城市和農村發展協調中存在的不協調因素綜合研究、統籌解決。
國內外城鄉互動機制發展模式分析
（一）城市-工業導向模式
該模式由劉易斯首先提出，后經拉尼斯-費景漢補充得到完善。從城鄉聯系的角度來看，這個模式主張以位于城市的現代工業作為經濟發展的主體，把城市中的資本主義維持生計部門（主要是農業部門）的資源（主要是勞動力資源）吸收到城市工業部門。在工資不變的情況下，資本形成與技術進步的結果就是促進了農民收入中利潤份額的提高，這些利潤可以用于再投資，從而使發展過程循環持續下去，直到農村中的剩余勞動力資源開發、利用完畢。該模式強調城鄉聯系的主體在于城市，認為發展只能是從城市或少數工業主導部門開始，再通過自然的途徑或引導的方法，在系統中擴散到其他部門或農村地區，最終使系統趨于均衡。
（二）小城鎮發展模式
該模式強調農村地區小城鎮的發展，以這些小城鎮為節點，實現城鄉聯系。弗里德曼和道格拉斯提出了農業城鎮發展模式，其核心是強調通過合理的城鄉聯系在全國范圍內建立經濟與社會均衡發展的新格局。他們提出在農村區一級管理層次（5萬人口-15萬人口，相當于我國的縣一級）集中地發展農業城鎮，一方面可以分散過度集中于大城市的規劃與權利機構，另一方面為農村居民提供一個有利于他們自身發展的場所。
我國著名學者先生也認為，鄉鎮企業以及中小城鎮的建設對城鄉聯系意義重大。鄉鎮企業的出現首先打破了城鄉隔絕的封閉狀態，使城鄉要素隨鄉鎮企業在農村的不斷發展在兩大社會之間能夠實現相互流動和重新組合，從而實現城鄉之間在產業上的協調發展，而農村小城鎮的出現則可以把城市和農村有機地銜接起來。
河北省唐山市城鄉互動發展現狀
（一）城鄉居民收入絕對差增大
改革開放30多年來，河北唐山城鄉居民收入絕對值差距不斷擴大，呈逐漸擴大趨勢。如表1所示，1978年城鄉居民收入水平差306元，2010年擴大到11205元。2005-2010年，農村居民人均純收入四年共增加3728元，比同期城鎮居民可支配收入增加9027元少5299元，僅僅相當于城鎮居民2000年左右的水平。
（二）城鄉社會保障存在較大差距
河北省唐山市的社會保障體系目前主要限于城鎮，而涉及到農村的很少。主要表現在：一是城鄉養老保險覆蓋率差距。城鎮職工養老保險覆蓋范圍不斷擴大，除部分個體工商戶和靈活就業人員尚未覆蓋進來外，已基本實現了全覆蓋。而參加農村養老保險人數為124.3萬人，比例還非常低。二是城鄉失業保險覆蓋率差距。唐山城鎮參加失業保險人數74.25萬人，農村幾乎為零。三是城鄉最低生活保障覆蓋率。唐山享受城市最低生活保障居民5.4萬人，覆蓋面較高，農村低保為116902人，覆蓋面較低。
（三）城鄉產業結構不協調
傳統的二元經濟嚴重制約城鄉經濟繁榮和社會進步。受城鄉二元結構體制的影響，在國家“以農補工”政策格局的主導下，規劃編制、資金投放、項目安排都向工業傾斜，造成生產要素在工農之間進行了不合理的流動和配置。工農業之間的結構性矛盾日益凸顯，農業與工業發展相對失調，農業為工業發展提供資金積累及其他資源，但卻得不到合理的補償，不能從工業發展中獲得相應的利益回報。
河北省唐山市城鄉互動機制的構建
（一）建立城鄉規劃的互動機制
長期以來，在城鄉一元結構的模式下，我國城鎮和鄉村規劃分離，我國傳統規劃關注的重心在于城鎮空間的發展。隨著時代的進步，傳統規劃從概念、內容都存在問題和面臨挑戰。完善城鄉互動機制，統籌城鄉協調發展，規劃是龍頭、是先導。政府必須樹立新的發展理念，健全和發揮宏觀的調控、指導和管理功能，以規劃引領作為互動發展的鮮明導向，并作為城鄉體制改革和產業結構調整的突破口，統籌城鄉規劃建設，尤其是縣級規劃建設。改變城鄉規劃分割、建設分治的狀況，把城鄉經濟社會發展統一納入政府宏觀規劃，協調城鄉發展，促進城鄉聯動，實現共同繁榮。
一是要真正克服、摒棄城鄉二元理念，把互動發展貫穿在城鎮化、工業化和農業現代化的整個過程中，把城市和農村作為一個整體進行統籌考慮，充分發揮規劃在經濟社會全面協調發展中的先導作用、調控作用。二是以制訂社會經濟發展規劃為抓手，構建“以城帶鄉”的互動機制。科學統籌城鄉規劃是當前城鄉協調發展的必然要求。立足實現協調城鄉效益最大化，注重城鄉并重發展，城鄉產業發展、城鄉基礎設施布局與建設、城鎮與村莊建設、城鄉社會保障、城鄉社會事業發展等方面規劃城鄉發展。三是參考先進地區經驗，按照城鄉規劃編制、管理、監督工作全覆蓋的要求，把規劃費用列入市、縣兩級財政預算，保證規劃需要。市設立規劃執法監督機構，鄉鎮設立規劃建設辦公室，市政府設立派駐縣（市）區城鄉規劃督察員，健全城鄉規劃工作體系。四是要強化國民經濟與社會發展規劃、土地利川總體規劃和城鄉規劃三大規劃的主導地位，探索建立“三規合一”的協調機制，要構建城鄉一體規劃體制，改變城鄉分立、多頭分設的規劃體制，全面實現城鄉空間布局規劃、城鄉控制性詳規、鎮村建設規劃、產業體系規劃、交通、電力、生態環境建設等專業規劃全覆蓋。
（二）建立城鄉資源要素配置互動機制
要大力推動城鄉之間勞動力、技術、房地產、信息等生產要素流動，形成城鄉良性互動，城鄉相互依托，互為市場，各種要素交流和組合，為建立符合市場經濟規律的工業化與城鎮化互動機制提供多維取向。
一是調整國民收入分配格局，健全“以工促農、以城帶鄉”的長效機制，將政府的公共資源更多地投向農村，推動公共資源在城鄉之間均衡配置，促進城鄉基本公共服務均等化。改革農村基本公共服務的資源配置方式，破除行政性體制安排和壟斷經營，形成政府、市場、社會相結合的多元復合安排，提高農村基本公共服務的效率。綜合運用財政、投資、保險、購買服務等多種措施，鼓勵和引導城市資金、技術、人才、管理等要素向農村流動和聚集，促進土地增值收益更多地用于農村建設，盡快扭轉資源要素配置向城市傾斜的局面。
二是以勞動力這一生產要素的流動為主要著力點，把促進農村人口向城鎮集聚、農村勞動力向一、二產業轉移作為城鎮化的根本任務，形成中心城市、縣城、中心鎮分工明確、布局合理的城鎮體系，把農民就業的著眼點從農村內部轉移、就近轉移轉向跨區域、城鄉間的大范圍轉移，充分發揮城鎮一、二產業在吸納農村勞動力就業中的主渠道作用。
三是構建城鄉統一的人力資源市場，促進人力資源在城鄉之間有序流動。建設面向農民出售的限價房，保障農民土地承包、宅基地使用、計劃生育等方面的合法權益，消除農民進城后在子女入學、勞動就業、社會保障等方面的后顧之憂。
四是培育土地使用權市場，建立“依法、自愿、有償”的土地流轉機制，在穩定土地承包經營基本制度基礎上，允許和鼓勵農戶之間、農戶與其他經濟組織之間進行土地轉包經營。可以嘗試允許農村集體土地以合作、股份、聯營等多種有效使用形式參與到城鎮的開發和建設，同時依法出售、轉讓、抵押和拍賣等。
（三）構建城鄉金融互動機制
一是以市場化為方向，健全多層次的農村金融體系。目前，農村信貸支持總量不足，農村金融機構內部信貸結構失衡，農民和中小企業從金融機構獲得貸款較困難。盡快建立農村政策性金融、商業性金融、合作性金融、農業保險等相互補充、分工協作、功能完備、布局合理的多層次的農村金融服務體系，以滿足農民多元化的金融需求。政府也要為農村金融機構創造公平競爭的外部經營環境，并針對農村金融機構的特殊性給予積極扶持。應允許不同所有制性質的金融市場主體進入農村，同國有銀行和信用社進行公平競爭。
二是創新金融服務內容，繼續深化農村信用社改革，增強其支農服務能力，積極推進金融創新，提供適合于農業經濟的金融產品和服務，金融部門在貸款投放上要積極配合農業產業結構調整，促進“三農”發展。
三是引導建立農村資金回流機制，要充分發揮各類商業性銀行的作用，引導它們把資金投入到農村基本公共服務體系建設上來。農村金融中郵政儲蓄是農村資金流失的主渠道，引導郵政儲蓄的資金回流是解決問題的關鍵。郵政儲蓄可委托其他金融機構發放“三農”貸款，對存放農村信用社的大額協議存款，當地財政應給予適當貼息優惠等方式引導縣及縣以下的郵政儲蓄資金回流農村，從而實現農村資金的體內良性循環。
參考文獻：
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關鍵詞：鄉鎮;規劃;管理機構;覆蓋;調查
近年來隨著南寧市城鄉建設的飛速發展，城市規劃區的范圍擴大，為體現《中華人民共和國城鄉規劃法》城鄉統籌的原則，落實南寧市人民政府提出的城市規劃區范圍內規劃管理全覆蓋目標，南寧市規劃管理局組織了市轄各縣住房和城鄉規劃建設局成立了專門的課題組研究設立鄉鎮規劃管理機構的問題。從2008年4月起，課題組深入南寧市六城區、六縣及區外，以召開座談會、實地考察等方式開展調研，分析南寧市當前鄉鎮規劃管理機構的基本情況、存在問題，提出下一步設立鄉鎮規劃管理機構的設想建議。
1設立鄉鎮規劃管理機構的必要性
1.1有利于開展規劃編制工作
2008年1月1日起施行的《城鄉規劃法》第二條“城鄉規劃分為城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃。城市規劃、鎮規劃分為總體規劃和詳細規劃”；第四十二條“城鄉規劃主管部門不得在城鄉規劃確定的建設用地范圍外作出規劃許可”。可以看出，加快編制城市規劃、鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃就成為保障南寧市城鄉建設的一項急迫而重要工作。但目前南寧市各鄉、鎮的規劃編制工作仍然滯后和不平衡，截止2011年6月，市域范圍內的102個鄉鎮只有37個批復實施了總體規劃。村莊規劃自2006年開展新農村建設試點工作以來，總共完成了大約1500個自然村屯的村莊整治規劃的編制，僅占全市1392個行政村和4000多個自然村的一小部分。為了符合城鄉規劃編制“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的原則要求，鄉鎮一級規劃管理機構在鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃的編制中充當著組織、協調、配合的角色，具有不可替代的作用。
1.2規劃審批覆蓋城鄉
《城鄉規劃法》重新定義了“一書三證”的審核界定，并提出了“鄉村建設規劃許可證”的概念。第四十條“在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證”；第四十一條“在鄉、村莊規劃區內進行鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設的，建設單位或者個人應當向鄉、鎮人民政府提出申請，由鄉、鎮人民政府報城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門核發鄉村建設規劃許可證”。按此規定可以看出，在鄉村建設規劃許可證審批上，鄉、鎮人民政府具有初審權，在建設工程規劃許可證的審批上，經依法指定的鎮人民政府具有審批權。因此，只有配置了鄉鎮一級規劃管理機構，鄉、鎮人民政府才能有專門機構審查此類的申請。
1.3強化規劃監督檢查
《城鄉規劃法》第六十五條“在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。按此規定可以看出，鄉、鎮人民政府具有了一定的行政處罰權。因此配置鄉鎮一級規劃管理機構可以協助當地政府及時發現和有效制止村鎮違法建設，保證各項建設按規劃實施。
2.南寧市鄉鎮規劃管理機構的基本情況和問題。
2.1基本情況
2.1.1市轄六城區
六城區下轄24個鄉鎮，面積6559平方公里，全部屬于城市規劃區的范圍，鄉鎮一級沒有單獨的規劃管理機構，只有建設管理機構，機構名稱一般為：某某鄉（鎮）村鎮建設站，由鄉鎮和城區住房和城鄉建設局雙重領導，以鄉鎮管理為主。自2004年規劃管理職能從南寧市建設委員會改由南寧市規劃管理局承擔以來，基本上各城區鄉鎮的村鎮建設站就不再履行規劃管理的職能。
2.1.2市轄六縣
六縣下轄78個鄉鎮，在2002年鄉鎮機構改革之時，原鄉鎮一級的村鎮建設管理站大多撤消或和土地管理所、環衛所進行合并，鄉鎮一級的村鎮建設管理主要由縣規劃建設管理局統一管理，但是往往出現管理缺位的現象，大多鄉鎮的村鎮規劃建設管理處于癱瘓狀態。這幾年南寧市規劃管理局一直積極奔走呼吁各縣盡快設立鄉鎮一級的村鎮規劃建設管理機構，至2007年，賓陽、上林、橫縣、隆安設立了鄉鎮的村鎮規劃建設管理機構，武鳴、馬山未恢復。設立的機構名稱一般為：某某鄉（鎮）規劃建設管理站，由鄉鎮和縣規劃建設局雙重領導，以鄉鎮管理為主。
2.2面臨的問題
六城區的鄉鎮由南寧市規劃管理局城區規劃分局負責履行規劃管理職責。但是目前遇到的困難較多，一是規劃管理范圍擴大后，南寧市規劃管理局派駐各城區的規劃分局人員、編制并未隨之增多，以原有人力、物力難以適應新形式下的管理要求；二是在2004年原隸屬于南寧市建設委員會的村鎮規劃管理職能移交南寧市規劃管理局后，原城區建設局系統的各鄉鎮村鎮建設管理站由于職能不明確，不再開展村鎮建設的管理工作，造成邊遠鄉鎮群眾報建不便，規劃業務審批時限增長等問題；三是由于南寧市規劃管理局派駐城區規劃分局人員少，對邊遠鄉鎮規劃管理覆蓋很難到位，以致這些地區的違法建設現象未能得到及時發現和制止。為解決上述問題，南寧市規劃管理局曾先后于2006年和2007年提出由規劃部門授權各城區住房和城鄉建設局協助開展規劃管理工作的思路，由于考慮到條件未成熟等種種原因，尚未獲得上級批復同意。
從縣轄鄉鎮設立了的規劃建設管理站來看，主要為一是應受理量和實際量之間存在較大的差距，戶主沒有主動報建的就沒有受理，而且對于集體土地上的農民建房基本上管理缺位；二是工作經費不足，難以開展正常工作。
3.設立鄉鎮規劃管理機構的法律及政策依據。
3.1《城鄉規劃法》第六條“各級人民政府應當將城鄉規劃的編制和管理經費納入本級財政預算”及文中涉及的條款。
3.2自治區人民政府《關于進一步加強城鄉規劃工作的通知》（桂政發〔2007〕42號）中提出“各級人民政府要切實抓好縣、鄉（鎮）、村規劃建設管理工作，健全各地城鄉規劃建設管理機構，落實人員和經費”。
3.3自治區人民政府《關于加快重點鎮發展的若干規定》（桂政發〔2005〕42號）中提出“加強重點鎮規劃建設管理機構建設。各重點鎮要建立健全規劃建設管理機構或設專人管理，做到規劃建設管理機構、人員、經費三到位”。
4.設立鄉鎮規劃管理機構的設想和建議。
4.1整個城市規劃區范圍內的城鄉規劃管理網絡的設計。
根據南寧市目前的管理體制，《南寧市城市總體規劃（2010-2020）》劃定的規劃區范圍內的城鄉規劃管理機構由四個層級構成，力求管理做到“縱到底，橫到邊”。
4.2城區鄉鎮規劃管理機構的設置。
思路一：參照國土系統的管理體制，在城區鄉鎮一級設立規劃管理站（所），隸屬南寧市規劃管理局，由南寧市規劃管理局進行統一組織培訓和管理。每個規劃管理站（所）擬配備人員3～5名，優先考慮各鄉鎮原有鄉鎮村鎮建設站的管理人員，缺額人員通過社會公開招錄。
思路二：利用城區各鄉鎮村鎮建設站現有人員，在規劃審批權不下放的前提下，由南寧市規劃管理局派駐各城區的規劃分局委托城區各鄉鎮村建站實施規劃審批的初審及相關工作。實施要求是一、城區政府要在各鄉鎮村建站的管理職能上增加規劃審批的初審、規劃管理和執法監察職能；二、在目前實行鄉鎮和建設部門雙重領導，以鄉鎮管理為主的管理體制下，增加規劃部門的領導，形成鄉鎮和建設、規劃部門共同領導，以鄉鎮管理為主的管理體制。三、對于已納入南寧市規劃區核心區和重要發展地區的鄉鎮，仍由南寧市規劃管理局派駐城區的規劃分局全權負責。
5結束語
通過鄉鎮規劃管理機構的設立，實現城鄉規劃管理全覆蓋，使我市的廣大村鎮能逐步擺脫無人監管，違法亂建局面，使村鎮規劃管理工作納入規范化、法制化的軌道。
參考文獻:
[1] 王瑜玲.關于優化中小城市規劃管理體制的思考[D].天津大學,2005年.
從2008年元旦開始，《中華人民共和國城市規劃法》――這部頒布于1989年12月26日的舊法，將帶著它的權威與缺陷，悄悄退出歷史舞臺，被《中華人民共和國城鄉規劃法》所取代。新法是在新的發展背景下，總結舊法實施十多年經驗與不足，對城鄉規劃建設管理提出的新規范。
規劃控制與利益協調的統一
由于歷史原因，舊法在很多方面反映了計劃經濟時代的內容，過度強調由政府統一配置資源原則。這使舊法具有了一個顯著特點：帶有很強的計劃經濟色彩，它試圖對城市發展空間進行強有力的計劃性控制。
例如舊法中曾規定“國家實行嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市”。事實上，隨著市場經濟的發展，城市規模不是行政能力可以控制的。大城市基礎設施比較完善、投資環境比較優越，市場支持其快速發展，而中小城市大都自我發展能力較弱，市場支持度有限。這就讓舊法不可避免的具有了一定程度的“形式主義”。
剛性過強，柔性不足使舊法在社會主義市場經濟發展中經常捉襟見肘，疲于應付。并且，過長的審批過程使城市規劃的時效性打了折扣，難以應對市場經濟的快速變化。實施過程中出現了無規劃先操作或規劃遷就項目的諸多案例。
舊法對城市發展的強規劃控制措施，在施行過程中遇到較大困難。新法通過強調應該加以控制的環境、資源、文化、民生、設施等方面外，采取了利益協調的方式促進規劃實施的彈性，體現了規劃控制與利益協調的統一。
舊法第一條“為了確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，合理地制定城市規劃和進行城市建設，適應社會主義現代化建設的需要，制定本法。”而新法第一條提出，“為了加強城鄉規劃管理，協調城鄉空間布局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展，制定本法。”二者的區別體現在前者主要從工程技術手段出發，更多的關注土地利用和物質空間；后者則主要從利益協調的角度，更多的關注整體的人居環境和全面協調的可持續發展。
二元分割時代的結束
過去國家管理空間開發秩序主要有兩個規劃，一是城市規劃，一是土地利用總體規劃。城市規劃法適用于城市規劃控制區范圍，土地利用規劃適用于農村地區土地利用。在地方實際工作中，這兩個規劃盡管各有分工，但也有沖突。
城市管理者希望把城市規模做大，要求提供更多城市建設用地，希望求得土地利用規劃的妥協；而土地利用規劃要求嚴格保護農用地，控制城市建設用地規模，以此迫使城市規劃在城市建設用地規模上做出讓步。這兩個規劃分屬的部門不同，目標不同，在實際落實中就存在互相打架的情況，城鄉邊界問題存在爭議。
一些地方政府就鉆了這兩個規劃不協調的空子。用五花八門的手段繞過城市規劃管理控制，出現了大量打“球”的情況，客觀上使規劃宏觀調控的功能失效，使城市發展失序。
在新法中，對空間資源的控制與引導仍是整個規劃的核心內容。但內容有了較大變化，一是新法在傳統中心城區空間資源規劃的基礎上，向市域擴展，形成行政區域內城鄉規劃的全覆蓋，防止“球”現象的再次發生。例如第三十條第二款規定：“在城市總體規劃、鎮總體規劃確定的建設用地范圍以外，不得設立各類開發區和城市新區。”二是新法對空間資源采用“負控制”的理念，注重保護和合理使用各種資源，明確空間管制的要求，從而劃定禁止發展與限制發展地區，作為發展的底線。
新法充分貫徹科學發展觀的內涵，對空間資源的利用與保護提到新的高度，更加強調對資源、環境的保護和對地方特色、公共安全的關注，將之作為發展的底線，作為規劃的強制性內容。
規劃權威與發展延續性
規劃編制是一個技術過程而非立法過程。規劃審批過程中雖有同級國家權力機關和上級國家權力機關的執行機關介入，但也僅是對編制成果實行的一種特殊評價程序。規劃成果難以具備法律規章要求的剛性約束，給予了地方政府，尤其是不同屆的政府在規劃實施及修改方面的隨意性。
這樣的情況下，一些地方政府貪圖政績，法律制度上又留了口子，加之規劃強制性不夠，不斷修改既定規劃就成了地方政府常有的事。一任新領導一個新規劃，有的規劃甚至是天天在修改，有的工程今天建明天拆，造成很大的浪費。
由于上述原因，使規劃，尤其地方一級政府可以掌控的規劃變成了“規劃規劃,紙上畫畫,墻上掛掛,不如領導一句話”。規劃的法律效力與權威性受到挑戰。
針對規劃修改的隨意性，加強對城鄉規劃編制、審批、實施、修改的監督檢查至關重要。新法中對規劃的修改、監督及檢查相比于舊法，更為完善。在共7章的新法中單列了2章，專門針對目前舊法施行過程中存在的一些突出問題，如規劃的調整和修編的隨意性較大，規劃實施中對規劃的改動和突破較為隨意，對規劃編制、審批、調整等環節的監督檢查不力等問題，制定了相應條款。
在新法中強調規劃修改必須符合相應的法定程序，強調對規劃前期研究工作的重視，突出對原有規劃實施情況的總結，嚴格控制規劃的隨意調整和修編。同時，吸收近年來對城市發展戰略規劃的編制思路和方法，為城市總體規劃做好鋪墊。
城鄉規劃中的公眾參與
舊法在某種程度上，將權力主體、責任主體、執行主體和監督主體集于一身，規劃的朝令夕改，一方面嚴重損害了城市規劃法律的嚴肅性，另一方面使城市建設主體對規劃無所適從，又沒有適當的途徑進行表達。
因為在舊法中，雖然規定了“任何單位和個人都有遵守城市規劃的義務，并有權對違反城市規劃的行為進行檢舉和控告”，以及“城市規劃經批準后，城市人民政府應當公布。”但也僅給予了單位與個人的知情權與義務，缺乏相關主體參與權的規劃帶來諸多社會問題，影響社會穩定，使政府的公信力受到挑戰。
和諧社會的構建需要社會各方的廣泛參與，城鄉各利益主體間的協商協調，才有可能取得利益分配的平衡。共建共享不僅需要對城鄉建設的知情，還要有充分的渠道參與、反饋及監督。新法中更加注重公眾參與機制的建設及對弱勢群體的關懷，注重化解發展產生的社會沖突，體現了構建和諧社會的內在需求。
新法中第二十條第一款規定“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于30日。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。”第二十二條規定“村莊規劃在報送審批前，應當經村民會議或者村民代表會議討論同意。”及第八條“組織編制機關應當組織有關部門和專家定期對規劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。”第五十四條“監督檢查情況和處理結果應當依法公開，供公眾查閱和監督。”這些相關規定，賦予并保證了普通公眾的知情權、參與權和監督權。
同時，新法中對弱勢群體也給予了相當的關注，第二十九條第一款規定“城市的建設和發展，應統籌兼顧進城務工人員生活和周邊農村經濟社會發展、村民生產與生活的需要。”第三十四條中規定“近期建設規劃應當以重要基礎設施、公共服務設施和中低收入居民住房建設以及生態環境保護為重點內容”。
新法走向執行
新法即將走向執行，雖然規范嚴密，但不代表沒有阻礙。在目前行政管理體制下，規劃研究、編制與審批的時間過長，從編制到批準，許多城市往往要經歷好幾年時間，編制規劃時對發展的判斷到批準實施時可能已經過時，不足以對發展構成引導。一邊是快速的市場變化，另一邊是規劃編審的時效，新法通過控制發展底線對城鄉發展加以引導的策略，實施過程中的效果如何，還有待于觀察。
近年來，全省各地各部門按照省第十次黨代會和第三次全省城市工作會議要求，認真貫徹落實《省委、省政府關于進一步加強城市工作的意見》（蘇發〔*〕17號），加強領導，落實措施，切實推進城市化和城市現代化進程，取得了明顯成效。全省城市化水平已由*年底的41.49%提高到44.7%，城市發展質量提升，城市綜合功能增強，人居環境明顯改善。城市化已成為全省經濟社會發展的重要推動力。但城市化發展過程中也還存在一些薄弱環節和問題，主要是城鄉規劃的綜合調控作用尚未充分體現，相關配套政策不夠完善，經營城市思路不夠開闊，多元化的城建投融資體制尚未完全建立，城市建設質量有待進一步提高，城市管理需要繼續加強。為了加快推進全省城市化進程，促進全省經濟社會發展，現提出如下意見：
一、堅持發展不動搖，加快推進城市化和城市現代化進程
今后一個時期，是我省加快推進改革開放和現代化建設，富民強省、在全面建設小康社會的基礎上率先實現現代化的重要時期。城市化是經濟社會發展的重要推動力，加快推進城市化和城市現代化進程，仍然是當前和今后一個時期擴大內需、拉動經濟增長的戰略舉措。各地各部門要進一步認清形勢，因勢利導，正確處理城市建設與經濟發展的關系，促進兩者協調發展。推進城市化，要堅持以發展為主題，以提高城市綜合競爭力為主線，堅持可持續發展戰略，不斷增強城市綜合實力。推進城市化，必須尊重客觀經濟規律，根據區域經濟社會發展的客觀需要，實事求是，量力而行，統一規劃，分步實施。推進城市化，要與推動經濟結構調整和產業升級相結合，城市發展要為經濟結構調整和產業升級創造必要的空間和環境，促進第三產業發展，創造更多的勞動就業機會。推進城市化，既要注重數量推進，更要注重質量提高，使內涵建設與外延發展有機結合，不斷優化城鎮結構，完善城鎮功能，提高城鎮質量，最大限度地提升和發揮城市功能，增強城市的綜合實力。
在推進城市化工作中，要按照《江蘇省城鎮體系規劃（*—2020）》要求，繼續大力推進特大城市和大城市建設，積極合理發展中小城市，擇優培育重點中心鎮，全面提高城鎮發展質量，逐步建立起與現代化進程相匹配，符合省情，大、中、小城市（鎮）相互促進、協調發展的城鎮體系格局，力爭提前實現全省城市化發展的目標。到*年，全省城市化水平達到45%以上，其中有條件的地區要達到55%以上；到2010年，全省城市化水平達到50%以上，其中有條件的地區要達到60%以上。
二、強化城市規劃工作，切實維護規劃的權威性
城市規劃是城市建設和發展的“藍圖”，是調控城市發展的重要手段，是依法管理和建設城市的重要依據。城市規劃要體現前瞻性、全局性、綜合性，遵循城市建設和發展的客觀規律，立足當前，面向未來，因地制宜，統籌兼顧。要充分發揮城鄉規劃的龍頭作用，合理部署城鎮體系的空間布局，強化城鄉規劃的綜合調控作用。各類專門性規劃必須與城鄉規劃相統一和協調，體現城鄉規劃的基本原則。當前，各地要根據《江蘇省城鎮體系規劃（*—2020）》和蘇錫常、南京、徐州三個都市圈規劃的要求，抓緊編制和修訂完善各類城鄉建設規劃，切實提高規劃的編制質量和水平。
城市規劃是優化城市用地和空間資源配置的依據。要切實加大城鎮體系規劃、都市圈規劃和協調區域空間規劃建設管理力度，全面協調城鎮發展，綜合安排區域性基礎設施和公共設施建設，嚴格防止破壞區域資源和環境的開發建設。要遵循市場經濟的規律，協調跨行政區域的規劃、建設問題，建立健全區域空間管理、資源保護、生態環境建設、重大基礎設施建設的協調機制。嚴格執行城鄉規劃的編制和修編、調整審批程序，城鎮體系規劃、城市總體規劃和詳細規劃必須明確規定強制性內容，規劃的強制性內容不得隨意調整。規范城鄉規劃“一書兩證”制度，推行城市規劃公示制度，加強規劃實施的監督管理。提高居住小區的規劃設計水平，努力創造良好的人居環境。要重視地下空間的規劃利用，加大開發力度，使人防工程建設與城市建設有機結合。
高度重視城市區域規劃和區域協調發展，切實加強南京、蘇錫常、徐州三大都市圈建設的引導和整合，優化都市圈內的產業結構和生產力布局，避免無序競爭和重復建設。建立和完善互惠互利的都市圈協調發展機制，按照市場經濟的規律和要求，促進都市圈內各種要素的有序流動，著力提升都市圈的綜合實力和對周邊區域的輻射能力。努力做好都市圈區域性基礎設施共建共享工作，實現資源的充分有效利用。加快都市圈軌道交通、區域供水和綠地系統的研究、規劃和建設，大力改善都市圈生態環境質量，促進都市圈的可持續發展。
三、加快城市建設經營機制改革步伐，大力推進制度創新
要積極探索適應市場經濟需要的城市建設經營機制。整合社會資源，促進城市加快發展。要加強城市土地資源的利用和開發，建立和完善土地規劃的宏觀調控機制。在全省總量不變的前提下，允許以縣為單位，實行建設用地指標異地有償調劑制度。積極探索基本農田保護指標的異地有償調劑，相應落實基本農田的定位。健全土地供應的市場配置機制，全面推行統一征地和統一收購儲備制度，政府集中統一供地，壟斷土地一級市場，控制建設用地的供應渠道，為城市建設提供用地保障，積累建設資金。改革現行的土地補償機制，嚴格執行“占一補一”，確保耕地占補平衡。
深化城市基礎設施投融資體制改革，放開城市基礎設施的經營領域。對于適宜通過市場化運作的領域和項目，要全面推向市場，逐步建立由多元化投入主體、多種經營模式構成的新型城市建設、經營機制。城市政府要逐步退出競爭領域，把支出重點轉移到難以市場化的公共服務領域。改革城市基礎設施建設和經營體制，積極推行特許權經營，吸引外資、社會資本參與城鎮基礎設施建設。通過資本經營，盤活城市基礎設施資產，對能確定受益者并能計價的設施，通過調整價格和收費，逐步形成“投資—經營—回收—建設”的良性循環機制。改進和完善城市公用事業價格管理辦法，按照“企業成本+稅費+合理利潤”的原則，確定供水、供氣、供熱、公交、垃圾污水處理等行業的產品和服務價格，并適時進行調整。規范城市維護建設稅征收和使用，確保專款專用，逐步建立持續的城市建設資金投入機制。加快制定城市建設相關法規、規章和政策規定，使外資和社會資本參與城市基礎設施建設、經營有法可依、有章可循，對專營行業運營主體的產生機制、價格形成機制、服務質量、經營期限、收費標準、價格調整等進行規范，以改善投資環境，保障投資者權益和公眾利益。
進一步打破城市市政公用的行業壟斷，開放市場，建立適應社會主義市場經濟要求的運行機制。積極推進市政公用設施資產經營，鼓勵有條件的城市開展資產證券化試點。開放城市公用事業經營市場，通過特許經營，鼓勵有資質的企業獲取經營權。抓緊培育形成公交、環衛、供水、供氣等行業的競爭機制，增強活力。放開市政設施維護、綠化養護、道路清掃、垃圾清運、公廁保潔等作業市場，引導和鼓勵社會企業參與經營。加大市政公用企業改革力度，通過整體改制、引資改制、切塊改制、國有股出讓等多種形式，加快企業產權制度改革，減持國有股權，建立現代企業制度。按照集約化、規模化、市場化的方向，積極推進區域供水、污水處理和垃圾處理設施建設，鼓勵有條件的企業組建市政公用企業集團，開展跨地區、跨行業經營。
鞏固完善近年來行政區劃的調整成果，妥善處理好人員分流安置、資產債務處置等問題，確保社會穩定。繼續積極穩妥地調整行政區劃，優化省轄市市區行政區劃結構，進一步解決好市縣同城問題。妥善解決鄉鎮行政區劃調整后存在的問題，盡快撤消鄉鎮區劃調整后設立的辦事處等過渡性組織，進一步做好規模過小鄉鎮合并的調查研究和實施工作。按照擇優培育重點中心鎮的要求，調整現有重點中心鎮數量，實施動態管理。以縣（市）為單位，按照縣（市）域城鎮體系規劃要求，加強鄉鎮工業小區的規劃布局，做好統一規劃，合理布局，量力而行，分步實施，促進鄉鎮工業小區和城鎮建設協調發展。深入研究城市基層管理體制改革，加強對撤消縣級市駐地鎮設立街道辦事處的調查研究，開展試點，待條件成熟后逐步推開。開展城市街道辦事處調整撤并的調查研究，積極穩妥地推進這項工作。
加快城鄉戶籍制度改革步伐，按照整體規劃，有序放開，公正公開，方便群眾的原則，打破城鄉分割的戶籍管理二元結構，逐步建立起以實際居住地登記戶口為基本形式，以合法固定住所或穩定職業（生活來源）為落戶條件的新型戶籍管理制度。
四、加強城市環境建設，著力改善城鎮人居環境
依法加強各類污染源的監督管理，全面實施污染物排放總量控制和排污許可證制度，鞏固提高工業污染源達標排放成果。嚴格執行城市環境綜合整治定量考核制度，將城市水污染防治等主要工作納入環保目標責任制。通過實行清潔生產和推行ISO14000環境管理體系認證工作，全過程控制污染物排放，提高資源重復利用率，降低能耗、物耗，全面削減各項污染物排放量。
各地要根據城市總體規劃，制定垃圾污水處理等環境衛生設施專項規劃和建設計劃，抓緊開展項目前期工作，積極組織實施。切實推進垃圾污水處理項目建設、運營的市場化改革，多渠道籌措建設資金。全面實行城市垃圾污水處理收費制度，合理制定收費標準，加強收費管理，保證垃圾污水處理的良性循環，促進垃圾污水處理產業化。推行垃圾處理經營權（包括垃圾的收集、分揀、儲運、處理、利用和經營等）公開招標，鼓勵符合條件的各類企業參與競爭。
加強城市環境建設，改善人居環境質量。各地要加強城市改造和生態環境建設力度，有效解決城市中心區開發強度過大、人口密度過高、公共設施短缺、交通擁擠和環境臟亂等問題，堅決關停或遷移城區內污染嚴重的項目。積極開展園林城市創建活動，大力發展城市園林綠化事業，特別要重視城市中心區、住宅小區的綠化建設，提高綠化覆蓋率，提高綠化品位，使綠化與美化有機結合。促進節能技術的普及推廣，改善城市民用燃料結構，控制和減少城市大氣污染。進一步做好“江蘇人居環境獎”評選活動，引導和促進各地改善人居環境，提高廣大群眾生活質量，增強城市競爭力和發展潛力。
五、加強法制建設，提高城市管理水平
制定完善城市管理法規、規章，調整、理順和規范城市建設、管理各方面的關系，使城市管理規范化、制度化。加快行政處罰權相對集中的改革步伐，完善行政執法責任制，提高城市管理執法水平。加大執法力度，嚴肅查處違反城市規劃，危害城市可持續發展的違法建設行為。繼續整頓規范建筑市場和房地產市場秩序，查處工程建設和房地產開發中的違法行為。規范市政公用行業經營秩序，查處非法從事城市公共客運、燃氣供應等經營行為，維護正常市場秩序。強化市容和環境衛生管理，加大對無證攤點、違法搭建、破壞城市市容環境衛生等行為的查處力度。深入開展全省“城管創優”活動，全面提高城市管理水平。
推進城市社會治安綜合治理，創建和諧、健康、安全、幸福的城市人居環境，保障人民群眾安居樂業。搞好城市交通秩序整治，完善交通安全設施，合理調控交通流量，嚴格行車秩序，規范停車行為，依法嚴肅處理違章占用道路及各種違規行為，提高路網通行能力。搞好城市暫住人口和流動人口的動態管理，把外來人口管理納入城市日常管理軌道，切實加強公共場所治安管理，努力營造良好的治安環境。
