時間：2023-03-24 15:33:16
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政許可法論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
政府職能問題是政府管理的核心問題。政府管理創新，關鍵在于政府職能轉變取得實質性進展。《行政許可法》的實施，從政府的角度來看，實現了從放權到控權的過渡。我國憲法規定，一切權力屬于人民，但是，在現實生活中，公民的權利受到限制，而政府的權力卻不受約束。《行政許可法》第一次改變了立法觀念，防止由于行政機關的不當干預而損害公民的基本權利。該法大幅度減少了行政審批的范圍，規定只有下列事項可以設定行政許可：(1)直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；(2)有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；(3)提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；(4)直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；(5)企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；(6)法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。并且，上述事項中，通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調節的；行業組織或者中介機構能夠自律管理的；行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。
根據該法的要求，在正式的法律、法規之外，只有國務院和省一級政府可以設定行政許可事項，國務院各部委、省級政府的廳局和省級以下地方政府，都不再有權自行設定審批項目，省一級政府設定的行政許可事項有效期只有一年。
二、《行政許可法》的實施，體現了公民權利和政府權力的動態平衡，實現了公民權利的回歸
任何公共權力的建立都是為保護公民的利益與權利，這是現代政治的一個基本原理。即權力源于老百姓的授權，權利高于權力。我國全部法律的70％、法規的80％，是由行政機關及其工作人員執行的，這些法律法規的絕大多數，都與公民的合法權益密切相關，行政機關執行法律的狀況，影響著公民對于法律的態度。依法行政首先是依法治權、依法治政。在公民遵守法律和政府依法辦事二者中，后者是主要方面，保障行政管理有效實施是以行政行為合法為前提的。由于體制上和行政機關自身存在的問題，行政機關漠視法律，不依法行政的現象屢見不鮮，隨意將“國家權力部門化，部門權力個人化”；該管的不管，不該管的瞎管；什么都想管，卻什么都管不好，越位、缺位、錯位的現象相當普遍。《行政許可法》最顯要的原則是限制政府的權力，而這一行為的直接結果則擴大了公民的權利。該法賦予了老百姓很多具體的權利，如信賴保護、補償請求權、賠償請求權等實體權利，以及聽證、獲得告知、及時得到服務等程序上的權利，這些權利是過去任何法律中所沒有的。權利的發展，意味著權利主體資格的提升、利益的擴增、能力的增強，因此，毫無疑問，意味著人的地位的提高，人格尊嚴的強化和個人自由的增進。《行政許可法》的實施，從整個社會來說，實現了公民權利印政府權力的動態平衡。對公民而言，實現了身份社會向契約社會的轉變，是一次權利的回歸。公民將真正成為權利的主人，他們可以自主決定任何事項，更加積極主動地投身到市場經濟運行機制中。但要真正實現權利的回歸，政府機關必須做到重大決策要定期向社會公開，要樹立服務意識。法律授予政府職權的根本目的，是為了使政府更有效地為公眾和社會提供最好的服務和最大的福利。政府使用納稅人的錢，理所當然要為公眾提供服務。為公眾服務，為社會服務，為國家服務，將是行政機關的首要職能。
三、行政許可改革之路仍任重而道遠
1．深化政府機構改革，強化職能，真正做到“以法為上”。依法治國由依法立法、依法行政、依法司法和依法監督等內容組成。在這些內容中，依法行政是依法治國的核心和重點。依法行政是現代法治國家里政府行使行政權力所普遍遵循的基本準則，也是實現依法治國的根本保證。
縱觀世界各國，政府機構總發生機構膨脹的問題。我國的政府機構也經歷過膨脹一精簡一膨脹的歷史“怪圈”。《行政許可法》的公布和實施的直接針對性就是要求政府該管的管，不該管的要退出。可借鑒國外的先進立法經驗，改變我國的行政領導體制，如英國上下級政府之間不是領導與被領導關系，而是法律關系，如果“上級”覺得基層政府的做法不對，只能建議其改正，如果人家不聽，“上級”就只能用來解決問題了。真正做到這一點，將會徹底消除權大于法的想象，必將大大推動我國法治化進程。
2．行政許可改革之路需警惕新一輪的權力擴張沖動。行政法律體系的日趨完善，政府擴張權力的領域總體來講是越來越小，空間被不斷壓縮。但是，行政權力無孔不入，具有自我擴張性。《行政許可法》實施后，需要警惕新一輪的權力擴張沖動。法治政府，必然需要法律約束。而約束政府的法律，并不僅僅只有《行政許可法》一部。還應包括之前的《行政訴訟法》《行政處罰法》《行政監察法》《行政復議法》以及剛剛完成草稿的《行政程序法》、正在起草的《行政強制法》。《行政許可法》只是這眾多規范和限制政府行為的法律體系中的一環。僅靠一個《行政許可法》并不能限制政府部門伸得過長的手。警惕變種的“許可”。行政權力的擴張，除了進軍新領域，在原來領域進行“內部挖潛”，也是一個行之有效的辦法。2004年7月1日之后，政府仍然保留了500項行政審批。也就是說，《行政許可法》并不是要取消所有審批，合理合法的審批仍將繼續存在。可能就會有一些不合理、不合法的審批，披著合法的外衣繼續大行其道。需時刻警惕“變種許可”的出現，以及新一輪的權力擴張的開始。要改變這種局面，從立法的角度，《行政強制法》和《行政程序法》就該適時出臺。政府權力必須細化，用具體的法律條款來固定。
雖然行政許可改革之路仍然復雜而艱巨，但從立法為民的高度來說，一部法律，不論其初衷如何美好，其最終目標不外是推動兩個文明建設，讓百姓們順心、滿意。《行政許可法》的頒布實施，讓我們從立法階段看到了政府行政與百姓生活水融的美好前景。
[論文關鍵詞]公民權利行政許可《行政許可法》
[論文摘要]《中華人民共和國行政許可法》的實施，體現了公民權利和政府權力的動態平衡，實現了公民權利的回歸。但還應看到，我國的行政許可改革之路仍任重而道遠。
參考文獻：
公民與政府，個人的主體性與，從來是既相克又相生。如何防止權力的濫用？如何規制自由的濫用？這是統治關系二元結構的兩大難題。為了防止任何一種極端的災難——專制和重返“霍布斯叢林”，人類智慧發明了法治和。
中國人對于法治和的認識主要是從十九世紀末和二十世紀二十世紀初開始的，自那時起中國一直在探尋走向現代國家的道路，其間歷經過多次解構的狂歡和重構的痛苦與失敗。實質的連續的進步是從二十世紀七十年代末開始發生的，到今天我們終于建立了一套市民社會日常生活和國家機關日常運作以為準繩的法制。
1989年通過的《行政訴訟法》是具有里程碑意義的法律，它第一次重構了行政權與司法權，第一次以權利的實在形態把公民和政府對峙起來。隨后的《國家賠償法》進一步沖破形而上的觀，把責任政府的原則落到實處。此后，我們按照行政權力的科學分類，分別對行政處罰、行政立法、行政許可、行政強制、行政收費等職能進行清理和規范。1996年通過的《行政處罰法》顯示了將行政權和行政行為的學理分類作為立法的觀念框架的可行性，證明我們的立法者有能力發現各種類型的行政權存在的實質理性和運用過程的程序理性，并將這些發現上升為法律規則。
《行政許可法》是繼《行政處罰法》之后對行政權的又一次重大反思與重構。這次反思和重構既是內發的，也是外引的。
從國內在看，行政審批制度改革直接起因于管制的無效，從社會心理層面說主要源于人們對自由的渴望。過度的管制必然導致民怨沸騰，美國一個學者在檢討美國行政管制的著作中寫道：“我們的脖子比牛脖子更不情愿上軛，一旦感受到軛套，我們比牛叫得還兇。”[1]進入二十世紀九十年代，中國公民越來越不習慣于被計劃經濟時代的軛套束縛，我們不可回避對政府在經濟生活中的地位和作用進行整體的反思與建構，否則前路唯艱。過度審批管制，加上極端的不規范，致使審批權被濫用，滋生嚴重的腐敗，這不僅增加了私人和公共的成本，而且腐蝕了共和國的根基，傷害民族的士氣和政府的威信。《行政許可法》通過之前，中國進行了審批制度的改革，大幅度地削減了行政審批的項目。《行政許可法》承擔了兩大使命，一是鞏固審批制度改革的成果，限制許可設定權，擴大市民社會自由、自主的空間；另一個是克服許可行為的失范[2]。
從外部環境看，敞開國門就意味著行政管制與國際的一般原則和做法必須一致。入世是一大關，這一關不僅僅是經濟關，而且也是中國走向現代行政、建設現代行政文明和法律文明的關口。世貿的基本原則是自由貿易，為此，入世文件規定了非歧視原則、管制措施透明原則、統一實施的原則及法律救濟原則。入世這一外力的作用，加快了《行政許可法》的制定速度，而且明確了改革的自由方向。
有限的、理性的政府不僅是國內經濟發展的內在制度需求，也是世界自由貿易的基本要求。雙重動力的驅動促成了行政審批制度的改革和《行政許可法》的出臺。立法的宗旨在于建立一個自由開放、富有活力而有秩序的社會經濟結構，樹立和保護公民的主體性，建設有限、理性、負責的政府。
本文試圖闡釋《行政許可法》中流貫的自由精神。文章應用分析法學的方法解析了許可和行政許可的法律本質，矯正了學界流行的認識錯誤和《行政許可法》隱含的觀念錯誤。在這個基礎上，論文提出行政許可的正當性和限度在于公共利益，創設和實施行政許可必須謀求個人自由與公共利益的平衡。論文指出了公共利益的復雜性和不確定性，以及公共利益的“羊皮化”傾向。論文最后強調治道與個人自由不可偏廢，并預示了《行政許可法》的實施障礙。
二、許可——創設自由或權利的構成性事實
如何從本質上理解行政許可呢？我們可以分兩步走，第一步追問許可概念在市民社會中應用時的含義和本質，然后再回到公法制度上來。根據詞典解釋，許可（license）作為名詞，最基本的意義就是自由（freedom,liberty），被允許。作為動詞，許可是指通過授權而準許，或者經由準許而取消法律限制[3]。注意，這里的“自由”不是先驗的自由，不是作為憲法權利的自由，而是指被授權免于限制。正如霍費爾德所言，自由作為一種法律關系，如果有任何確定的內涵，就指向“特權”（privilege）同樣的東西[4]。
上述詞典釋義把“許可”當成“自由”、“特權”的同義語使用，根據霍費爾德的觀點，這是不妥當的，準確地講，“許可”是一個種屬詞，表示創設一個特定的自由（特權）所必需的一組構成性事實（operativefacts）[5]。所謂構成性事實，也稱組構性事實、因成性事實或處置性事實，是根據適用的一般法律規則足以改變法律關系，即創設一個新的法律關系或消滅一個舊的法律關系或同時具有上述兩種作用的事實[6]。
從本源上考究，許可是普通法上關于土地通行的一個概念。任何人沒有進入他人土地，或在他人土地上從事某種活動（比如狩獵）的自由。一個人要進入另一個人的土地從事活動，須得到所有權人的準許。一旦獲得許可，被許可人就獲得了進入土地活動的“特權”；沒有所有權人的同意而進入他人土地就是非法侵入。土地進入的許可根據財產利益的有無分為兩個極端，即純粹許可和附利益的許可。所謂純粹許可，也稱為裸許可，就是單純許可或容忍進入土地的人身性準許（personalpermission），它不帶有任何利益，不改變也不轉讓任何物的財產權，而僅僅使一個未經許可即違法的行為合法化。裸許可既可能是明示的也可能是默許的，是可以隨意撤回的。通常的例子是宴會邀請，邀請就包含了進入主人住宅的許可。附利益的許可今天已罕見，指為了從別人土地上取走某物，如木材、魚、獵物、莊稼等，而進入別人土地的許可。在該利益的存續期間，許可是不可撤回的[7]。
后來許可這個詞也被延伸到知識產權領域，比如專利、商標、軟件的許可使用。知識產權許可通常采用書面合同的形式，以專利實施許可為例，有關合同稱為專利許可證、專利許可合同，其所涉及的是專利使用權有期限的租讓，許可方通過出售許可證取得一定報酬，未經專利權人許可，以法律禁止的方式對專利發明創造加以實施的行為是專利侵權行為[8]。知識產權的使用許可其實就是一種專門領域的合同，與租賃非常類似，在這里，“許可”創設的無疑是一種權利。看來霍費爾德的“許可——創設特權的構成性事實”的說法針對的乃是最原始意義的許可——進入他人土地的許可，而不是使用權轉讓的許可。
在私法領域，還有一個特許（franchise）的概念。特許本質上是一種附利益的許可，是權利的賦予，中文習慣稱特許經營。我國官方的定義為：“特許者將自己所擁有的商標（包括服務商標）、商號、產品、專利和專有技術、經營模式等，以特許經營合同的形式授予被特許者使用，被特許者按照合同規定，在特許者統一的業務模式下從事經營活動，并向特許者支付相應的費用”[9]的商業經營類型。
由上可見，許可牽涉兩個主體，即許可人——被許可人；牽涉兩個主體的意志表示，即被許可人的愿望——許可權人的準許。許可的概念在邏輯上預設了另一個概念——限制（restraint），沒有限制就無所謂許可，而限制的背后是權威，違背限制就構成違法侵權。許可就是創設自由（特權）或權利的構成性事實。許可權人的道德權威來源于財產權，只要人們不能否定財產權的道德正當性，就無法否定所有權人的許可權。財產權具有排他性，這就構成了對于他人的限制，經由許可的構成性事實，他人于是獲得了進入或使用的自由或權利。我將上述意義的許可籠統地稱為財產權利許可。
除此之外，我們每個人小時候都經歷過自己想干什么而需要得到別人批準或容忍的情況，即行為自由準許。最典型的經驗就是家長對于未成年子女的監護權，這種監護權和財產權一樣是天經地義的，也是一種不可推卸的責任。需要特別指出的是，中文的“許可”一詞在字面上可能比較含糊，但民事法律制度上的許可（license）并不包括監護權，兩種法律關系有本質的差異。對于許可來說，被許可人本來沒有使用他人土地或知識產權的權利或自由，未經許可而使用即構成違法；而對處于監護下的未成年人來說，不能說他們本來沒有行動的權利或自由，只是因為他們缺乏行為能力和責任能力才設定監護權，他們從事的行為可能違法，但他們“未經允許”的事實本身無法用合法性的語言評價，而屬于倫理的范圍。然而，絕大多數的行政許可和家長權威的聯系更強，歷史上王權合法性的一個論點就是父權權威，而絕對的父權和王權又自比喻為財產權。不管在專制國家還是在民主國家，行政許可制度都或多或少地與父母心態有關。中國行政許可制度的過剩及許多弊端也根源于父權式國家觀念，對中國行政許可的批評必須從父權式國家觀念和統治者自視為國家權力的所有者的意識入手，在自由原則的平臺上展開。目前對審批制度改革和《行政許可法》的多數論證主要是對許可管制措施的經濟分析，雖然我們不能否定這方面論證的必要性，但經濟分析無法切入許可的精神本質。
三、行政許可：通過行政過程創設財產權利或行動自由的構成性事實
許可分為私法意義上的許可和公法意義上的許可,公法意義的許可包括但不限于行政許可。在我國歸屬于行政權的一些許可事項，比如物權登記，酒業許可等在其他一些國家歸屬于司法機關，由于制度的局限，我們在意識上也將全部公法意義的許可理所當然地歸入了行政許可，《行政許可法》對于其他部門行使許可權的可能性并沒有給予考慮。
人們在觀念上區分政府職能和權力時發明了一系列的概念，行政許可就是其中一個種屬概念，它是對政府行使的各行各業的許可管制權的概稱。許可概念在行政領域的應用是對私法概念的借用，但內涵更復雜，更豐富。人們的常識里都或多或少地有著各種許可的具象，常見的如駕駛證、工商營業許可證，但要對各種具象進行抽象、從本質上作統一的界定是困難的，原因在于它使用的范圍太廣，采用的手段多樣化，且每個領域和每種手段差異太大。我想指出一個事實就可以證實，就我有限的知識而言，我不知道世界上還有哪一個國家制定了一部這樣宏大的從整體上厘定政府權力和公民自由邊界的法律。許多國家有建筑許可法、酒業許可法、娛樂業許可法、進出口許可法，但就是沒有一部統一的《行政許可法》（英國1964年的TheLicensingAct是指酒業銷售許可）。
《行政許可法》第二條提供了一個簡單的描述性定義，該條規定：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。”該立法定義區別于學理定義，不是對許可本質的揭示，而描述了了許可事實形成的基本過程：申請——審查——準予。申請是相對人的行為，審查與準予是行政機關的行為，一個行政許可便由雙方的行為組成。關鍵的是“準予”，“準予”在這里不能簡單地理解為肯定性的準許，應該包括否定性的“不予準許”。請注意“準予”的賓語——“其”、“從事特定活動”，這就意味著，“準予”的就可以從事特定的活動，未準予的就不可以從事特定的活動。換句話說，獲得許可，就獲得從事特定活動的自由或權利。
美國《聯邦行政程序法》將行政許可分為名詞性許可和動名詞性的許可（行為）。名詞性許可的定義是：“行政機關作出的準許證、證明、批準、登記、章程、成員資格、法定免除或其他形式的準許的全部或部分。”該定義列舉了通過許可事實形成的新的法律關系的證據性事實（霍費爾德用語）的諸種書面形式。動名詞性的許可（行為）的定義是：“行政機關授予、續展、拒絕、吊銷、暫扣、廢止、收繳、限制、補正、變更許可，或設定許可條件的處理過程。”該定義比較完整地概括了許可作為構成性事實的諸種行為的具體表現。
根據前面的分析，行政許可的基本邏輯結構可以展現為（權威）限制——準許——自由或權利。行政許可就是行政機關為公民創設財產權或自由的構成性事實，行政許可的結果是創設法律權利或自由，據此我將行政許可粗略地分為兩大基本類型——財產權利轉讓許可和行為自由許可。實際存在的許可除了上述兩類外，還有混合型的許可。
（一）、財產權利轉讓許可。
財產權利轉讓許可是指政府基于其對資源的所有權或壟斷經營權而通過與公民締結合同的方式將使用權、開采利用權或經營權有償轉讓給公民的許可。公用事業的特許經營和國有土地使用許可具有代表性。
公用事業原來由政府壟斷經營，現在國家提倡引入市場競爭，實行特許經營。“特許經營不能簡單地等同于一般行政審批”[10]，Black’sLawDictionary有一段引文闡述了兩者的區別：“特許”一詞指向政府授許（而非專利、商標、著作權）時，往往用來表示更多的實質性權利，而“許可”這個術語表示較少的權利。因此，公用事業公司進行運轉的必要權利通常稱為特許權。另一方面，建筑或修理的權利，操行某個行業的權利，以及使用或駕駛機動車的權利，通常都稱為許可[11]。
當下存在大量的政府違背土地使用權出讓合同，從開發商手中強制收回土地使用權而僅退回已繳納的出讓金不給與其他補償的糾紛。政府往往強調土地使用權出讓的行政行為屬性，從而明確地推導出行政機關基于公共利益的單方特權，暗含地推導出受讓人權利的非獨立性和不充分性，進而得出結論認為受讓人在補償方面沒有討價還價的權利。與此相對，開發商自然會強調他們的財產權利和出讓行為的合同性質——和民事合同一樣的性質，從而推導出受讓的土地使用權的法律保護和政府收回土地使用權的征用本質以及他們討價還價的權利。在我看來，合同性和行政性不是非此即彼，而是混合存在的，二者是國有土地使用權出讓許可的構成性事實的兩個屬性，即為受讓人創設使用權的一組構成性事實的兩個形式特征。問題的關鍵在于：該許可是附利益的許可，是有償的許可，因此是不可撤回的。但是，同時行政機關作為的機構和公共利益的代表，有權征用公民的財產，但征用行為是對屬于公民的財產權利的剝奪，而不是像通常所謂的對國家自己的財產權利的“收回”。人們之所以誤用“收回”，是因為我國城市土地實行國有，因為我們缺乏私有財產權的意識。在城市土地使用權的出讓與“收回”過程中，國家既是所有者又是者。在形式上我們看到的是國家收回土地使用證，廢止一個許可，但是實質上國家應該是在征收公民手中的土地使用權。因此，除開發商違約的情形外，從開發商手中收回土地使用權的糾紛都應該按照征用的原則和程序來解決。首先是公共利益的原則，國家不能因為另外一個開發商的利益而損害現有的開發商和房主的利益；其次是公平的原則，國家不能要求個別人為公共利益承擔一般份額以外的負擔。
（二）、行為自由許可。
在一個非公有制的社會，行政許可主要的不是財產權利轉讓的許可，而是關于行為自由的許可。
關于為什么要對行為自由實行許可制度，什么情況下可以進行許可管制等問題，本文將在后面予以回應。這里，我們將根據經驗觀察分析一些具體的許可形式。美國《聯邦行政程序法》列舉了許可主要的識別標志——“行政機關作出的準許證、證明、批準、登記、章程、成員資格、法定免除或其他形式的準許”。我國常見的許可形式主要有以下幾種：
1、登記。人們通常在兩種意義上——即創設法律自由的構成性事實和證明特定主體擁
有某種法律自由的證據性事實——使用登記這個概念。前者就是許可，后者是一種證明。兩種意義可能獨立存在，也可能存在于一個事件中。比如結婚登記，首先它是許可，因為結婚登記是有明確的法律條件限制的，而且只有通過結婚登記的構成性事實，公民才實現婚姻的自由；其次，結婚登記也是證明婚姻合法成立的證據性事實。工商登記也一樣有條件的限制，不經過工商登記的構成性事實，一個組織就不具有市場主體資格，不能實現經營的自由；同時工商登記也是一種證明，包括營業資格證明和產權（股權）證明。產權登記是一種證據性事實，只證明某種權利的歸屬，它不創設自由或權利，因此不是許可。至于產權登記是由行政機關做出的還是由司法機關做出的，并不影響行為的本質。
除上述兩種意義外，登記還可能具有第三種意義。當登記機關只要求如實登記有關信息，并不設定特定標準——比如工商登記中一定底線的注冊資金、結婚登記中的健康證明等——時，登記就只具有信息披露的作用，實質上如同備案。
2、標準認定。標準認定包括公共服務資格認定和公共產品技術核準。
A、公共服務資格認定。國家認為某個職業直接關系到公共利益，不能放任自由時，可
以創設資格認定制度。在美國，對于職業的控制，存在三種不同層次的手段：第
一、登記；第
二、資格證明；第
三、許可。登記是指要求從業者在官方登記機構登記姓名的制度安排，登記機關沒有否決權。資格證明就是由政府機構證明某人具有某種技能，但不能阻止不擁有該種證明的人從事該行業的做法。嚴格的許可是指要想從事某行業就必須從公認的權威機構取得批準的制度安排。許可不是一個形式，而要求申請人證明具有特定能力或合乎特定標準，未取得許可的不能從事該行業，如果從事將受到罰款或監禁[12]。
在中國，一般認為資格認定就是許可，但嚴格地講，資格認定按照該資格是否具有排他性可以分為兩種類型。一種稱為選擇性資格認定，比如有些國家的注冊護士和注冊會計師制度，這些制度本身不排斥沒有取得資格的人從事該職業，資格無非證明資格證持有人具有突出的業務能力，從而提高信用而已。因此，這種資格認定不具有許可的本質，而是一種證明。另一類資格認定稱為職業許可或排他性資格認定，這種資格認定是強制性的要求，不具有資格的人便不能進入特定行業。職業許可制是對職業自由的限制，對公民生存權的限制，應該慎用。《行政許可法》第十二條第三款在這一點上犯了簡單化的錯誤，把公共服務資格認定等同于職業許可，給人一種錯誤的印象，似乎中國的行業保護和管制極其嚴格。在西方的行業發展史上，某些行業很早就有嚴格的行業保護體制，并且具有巨大的影響力足以說服立法機關實行許可制度，以排斥一般公眾的競爭。律師行業、醫師行業是兩個范例。中國現在許多行業紛紛實行資格考試和執業許可制度，不能排除存在一些不正當的考慮。
B、公共產品技術核準。對某些公共產品，國家設定了技術標準，未滿足標準的就
不允許進入市場，比如食品、藥品檢疫制度，機電產品的核準。對于生產、銷售不合格產品的行為，法律往往規定了制裁。這類許可是基于公共安全對市場的事先介入，對自由貿易的事先干預。目前國內產品質量問題嚴重得無以復加，許多的產品是打著“合格證”進入市場的，這些經過檢驗的產品造成公民人身、財產損害，國家是否要承擔連帶責任呢？從原理上說，產品合格證對于生產商來說是一個許可，為生產商創設了進入市場的自由；對于公眾而言就是一個證明——合乎規定質量標準的證明，使其“放心”使用。雖然我們不能把證明等同于擔保，但如果國家對自己的證明行為不承擔任何責任，那么還有什么有效的辦法可以防止行政機關濫用“核準”的權力呢？人們憑什么要相信政府的“合格證”呢？
上述三種許可，許可機關都沒有自由裁量權，凡是符合條件的就必須批準，無須行政機關作政策上的權衡。除上述形式外，行政機關還大量地行使審批的權力。人們在廣義和狹義上使用“審批”一詞，廣義上將其等同于行政許可，狹義上指行政機關具有裁量權的許可，區別于審核、核準、備案等形式[13]。審批表現形式多樣，諸如批準文件、許可證，很難根據形式的不同推斷其內涵的區別。比較典型的裁量型審批就是高風險活動和高風險行業許可。某些活動或行業對于生態環境、公眾健康和安全、國家安全或宏觀經濟秩序直接具有較大風險，從事該類活動或行業需要政府批準。這種許可的政策性很強，政府擁有相當大的裁量空間，可以因時因地設定數量限制。除此之外，實際上還存在大量的審批，姑且稱之為一般風險活動許可，比如建設規劃許可、施工許可證、營業演出審批、旅行社設立審批、出入境許可、機動車行駛證、運輸證，等等。
（三）、財產權利轉讓許可與行為自由許可的區別與混合
上述兩分法的理論意義是使我們明確行政許可權的不同權威基礎——國家財產權和治權。在法律上，不同權威基礎產生的許可規則不同。首先治權受到人權和憲法權利的制約，盡管管制措施是由普通立法設定的，但對什么自由領域需要設立許可是一個憲法制度的問題，也就是說可以實行違憲審查（如果存在該機制的話）；而政府基于國有財產權的許可是一個一般立法的問題，一般不涉及違憲審查。目前一般論者闡述《行政許可法》的意義時，并沒有將其置于憲法原則和價值的高度予以審視。其次，許可的程序不同，財產權利轉讓許可一般采用公開拍賣、競標、掛牌等公開競爭方式，還需締結合同，行為許可不受此限。再次，收費標準不同，財產權利轉讓許可原則上謀求經濟效益最大化，而行為自由許可一般實行最小收費原則。最后，造成損害的責任不同，在財產權利轉讓的許可中，許可的撤銷（除受讓人違約、違法外）就是征用，而對于行為自由的許可的撤銷，即便行政機關違法，賠償的范圍仍然極其有限。
在兩種典型類型的中間地帶還存在許多許可。這些許可既涉及行為自由，同時由于特定的行為需要利用或破壞自然資源或公共資源，因此在不同程度上適用財產權利轉讓許可的規則。比如，排污許可雖然是一種行為自由許可，但由于排污對于空氣或水等自然資源造成損害，因此實行有償許可，征收排污費，有些國家排污許可證還可以有償轉讓。機動車在道路上行駛許可也是一種行為自由許可，但因為機動車行駛必須利用公共道路，因此實行收費制度。出租車許可證一方面可以看成營業自由許可，但因為出租車純粹依靠利用公路——國有或地方政府所有——贏利，所以現在許多城市對出租車許可證實行拍賣。航線、微波頻段等稀有公共資源由國家調配使用，一定程度上類似于國有資源。如果許可私人企業使用，也可按照國有自然資源的權利轉讓許可規則實行。
四、尋求個人自由與公共利益的平衡
解析了許可和行政許可的法律本質之后，讓我們來思考一個在審批制度改革和許可法制定過程中反復纏繞我們的問題：到底哪些審批或許可需要保留，哪些又需要廢除？為了正確回答上述問題，我認為有必要將上述問題進一步往前推，而追問一個根本性的問題：為什么公民利用某些公共資源或從事某些社會活動需要得到政府的批準呢？是因為那些資源天生就屬于國家所有或管理嗎？是因為個人天生就不自由，就無權從事某些社會活動嗎？
（一）、個人自由與行政許可
自由是第一位的，還是權威是第一位的？這是對國家權力正當性的追問，不是歷史學家可以作出“科學”回答的一個問題，而是一個國家的基本政治哲學觀念的問題。這里無意追溯國家學說的歷史，也不打算敘說自由主義的各種學說，對于本文來說只需設定這樣一個論斷：個人自由先于國家并決定了國家的目的。
為什么要設定這樣一個命題？一方面我們必須為市場經濟取代計劃經濟尋求終極的精神價值和正當性，另一方面我們必須為法治、、人權保障奠定理論基礎。如果我們不能在上述假定上達成共識，那么許可管制的放松乃至整個改革開放就無法在精神層面得到規范論證，而只能在效益層面尋求其合理性。《行政許可法》大刀闊斧地削減行政權力，擴大市場和個人自由，不能僅僅看成是對市場有效性的肯定和政府干預能力的懷疑，或者僅僅看成是對自由（主要是經濟自由）工具價值的認可，而應當同時理解為對自由內在價值的追求，對自由意志的崇尚。我不是要否定經濟分析對于中國改革的解釋作用和建構意義，而是想凸顯和高揚自由價值。
實際上，這個命題在一定程度上已經被接受，成為我國憲法文化的一部分，因為2004年修憲把人權保護作為國家的任務規定下來了。人權是超驗的道德權利，它假定了人的道德主體地位——自由意志主體地位，這個主體性不以國家權威為前提，相反卻構成了國家權威的基礎和限制。
既然我們承認個人自由是先驗的并決定了國家的目的，那么，為什么某些領域的行為自由（不包括思想自由）需要國家設定法律限制，并通過一系列的構成性事實重新創設或轉換成法律自由呢？理由很簡單，因為個人的某些行為容易對他人或社會構成危害。個人自由的限度，也是唯一的限度，是不妨礙他人享有自由。為了保障相互的自由就需要道德與法律。理想的法律與自由是一枚硬幣的兩面，法律是自由的強制性法則，是對個人自由的限制也是個人自由的保障。法律限制有程度的區別，在理論上，我們可以設定這樣的原則：個人自由給他人和社會公共利益帶來的危險越大，限制就應該越嚴，特別危險的行為在法律上就要禁止（比如搶劫、殺人）。對付危險的行為可以采用多種法律手段：許可防范、強制、法律制裁（包括行政處罰、通過司法體制實現的民事制裁和刑事懲罰）。許可是防患于未然，對于那些具有一定風險的行為實行準入制度，排除那些不符合條件的人的介入；強制是事中直接地消除危險，以實現行政目的；制裁是否定性的事后限制，懲前以毖后。這些手段并不必然互相排斥，可以結合采用。是否設立許可，除防范危險的必要性考慮外，還取決于許可作為控制手段的“效益——成本”比例，也就是說，許可是可以有效達到目的的，而且優于其他替代性制度安排。《行政許可法》第十一條、第十二條和第十三條分別從正面和否定面規定了設定許可的必要性和可行性。
行政許可作為一個具體的行為，是創設法律權利或自由的構成性事實；作為一項管制制度而言直接地構成個人自由的限制，同時也是相互自由的保障。沒有限制就無所謂許可，正因為存在立法限制，所以某些先驗的自由必須經過行政過程的創設才能“實現”，成為法律自由，但是限制本身不是目的，真正的目的在于保障相互的自由。明確這一點至為重要。對于政府而言，除非有足夠的理由不要隨意設定許可干涉個人的自由——那本來就屬于個人的東西；在實施許可的過程中，不要誤以為是在給相對人“施恩”，可以隨意增加法外的條件刁難，同時負責許可的官員也必須認識到自己的職責是“法定條件和限制”的守衛者，是自由公民的仆人，而不能拿“法定條件和限制”尋租徇私。對于個人而言，必須認識到自由行使的條件和限度，以“責任心”對待自由，這在時下公共道德淪喪，對市場的行政管制失靈，產品質量問題造成公共恐慌的背景下尤其需要強調。
（二）、個人自由與公共利益的平衡
不管是在行政許可制度的設計過程中還是在具體許可的實施過程中，始終存在個人自由的限度難題，即一個人的自由與其他人的自由如何可能和諧的難題。政府什么情況下可以干預個人自由呢？為了保障相互自由，在公法領域我們擬制了者，為了限定者行為的邏輯，我們制造了一個概念——公共利益。這樣，個人自由之間的矛盾就轉換成了和公共利益的矛盾，國家就具有了干預的理由。在法律上有一個古老的原則，那就是，人民或公眾的利益是最高的法律（Saluspopuliestsupremalex）。其基本的內涵是，在所有必要的情況下，個人利益必須為眾人的利益讓步，即便延及其生命[14]。公法領域如此，私法領域亦不例外。公共利益是多層面的，國家的干預方式也是多樣化的。個人自由的行使可能直接構成對公共利益的損害，比如公共安全和健康，國家可以以者的身份直接介入。但有時個人自由的行使并不傷及個別當事人之外的人，比如民事侵權，我們一般不認為侵害公共利益，但該行為觸犯的法律規則本身具有公共性，因此國家應請求以裁決者的身份干預。不能說全部公共利益的領域都屬于或只屬于國家權力，否則就無法解釋社會道德對于個人自由的內在約束和輿論評價，也無法解釋其它社會組織存在的根據。我想表明的是，行政對于個人自由的干預的正當理由和原則界線是公共利益。
如此一來，人類社會被置于個人自由和公共利益的窘境。在理想的意義上，行政許可的正當性和限度在于個人自由與公共利益的平衡。客觀地說，不同國度或者同一國度在不同歷史時期總是在兩個極端之間來回擺動，不斷調適。《行政許可法》體現了中國在轉型時期的自我調適和對平衡理想的追求。專制的歷史反復地告訴我們，公共利益是一張“羊皮”，要么是立不起來的死物，要么被狼群盜用以生吞自由的羔羊。為了防止公共利益的“羊皮化”，在行政許可領域，有必要指出以下幾點：
第
一、財產權利轉讓許可與個人自由。上面說到，財產型許可乃基于國家所有權，難道也需要謀求個人自由與公共利益的平衡嗎？是的！為什么呢？因為個人自由是先驗的，是生而有之的，是第一位的，國家所有權是歷史的，是制度創設的產物，是公共利益的產物。為什么土地、礦藏等資源不能由私人隨意開發利用而要由國家所有呢？理由只有一個，那就是為了公共利益。但這個所有權如果無所不包，公民便喪失了自由的空間，社會就失去了活力，因此必須把它限定在一定的范圍之內。中國古代雖然揚言“普天之下，莫非王土”，但是依然存在世外桃源的傳說，仍然存在天高皇帝遠的山林可供歸隱。按照今天的觀點，世外桃源屬于非法用地，也沒有經過規劃許可，應該受到制裁。此一時，彼一時，自由的范圍和程度殊異！
同樣，在中國既定的國家所有權制度下，如果個人不能通過某種法律機制分享使用權或經營權，那么，這個社會的經濟自由就受到限制，相應地其它方面的自由也會受限制。中國當代的經濟改革和自由發展史就是以公有財產權利的轉讓發祥的，設若當初沒有修改法律規定城市土地使用權的有償出讓，哪來今日房地產行業的興旺發達和居住、辦公空間的擴展？在轉讓制度的設計中，我們必須認真地考慮到個人自由與公共利益的平衡，以決定哪些方面的國家財產權利可以轉讓，以什么方式和條件轉讓。
第
二、公共利益概念的不確定性與判斷機制。公共利益是法律上的一個不確定的概念。
不確定的法律概念是指這樣一些概念，它們的客體是法律事實要件，對哪些事實要件可以充分構成判斷的基礎，法律沒有明確的規定，因此在很大程度上是一個主觀認識問題，即便在個案中也離不開權衡，甚至需要預測未來，只有在謹慎、全面考慮和權衡各種觀點的情況下才能作出正確的結論[15]。
什么是公共利益？《行政許可法》第十二條列舉了國家安全、公共安全、宏觀經濟秩序、生態環境、人身健康、生命財產安全，但是，這些都是不確定的法律概念，需要在特定許可的立法創制過程、行政決策過程以及司法過程中具體化和權衡。哪些事實要件構成上述任何一種公共利益？如何確定公共利益的大小？重要的不是抽象的玄思，而是建立一套有效的形成性判斷機制和反思性判斷機制。《行政許可法》創設了立法聽證會和論證會的形成性判斷機制，該法第十九條規定，立法起草擬設定行政許可的，“起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關說明設定該行政許可的必要性、對經濟和社會可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況。”該法第二十條規定了非正式的反思性判斷機制，該機制包括設定機關自我評價、實施機關的評價和建議、公民的批評建議權。同時，該法第四章《行政許可的實施程序》專設了聽證程序。要特別指出的是，我國尚未建立違憲審查機制，因此對于違背自由的立法沒有法律救濟。
第
三、比例原則。公共利益有大有小，公民的活動和公共利益的聯系有弱有強，
法律對個人自由設定許可管制時必須證明有直接的、足夠的公共利益牽涉，在個人自由與公共利益之間慎重權衡選擇。《行政許可法》充分地體現了平衡精神，該法第十一條規定，設定行政許可應當“有利于發揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態環境協調發展。”如若只要牽涉公共利益就可以設定許可，那么有什么事情不能和公共利益或強或弱、或遠或近地掛上鉤呢？政府想介入什么事情不可以假公共利益之名以行？比如吃飯，吃多少糧食多少肉，穿衣，穿多少布料和什么檔次，今天看來完全是私人的事，但是我們曾經就認為這些屬于重要的“公共事務”，從而實行過糧票、布票制度。美國歷史上有些州要求立法對鐘表匠、花匠、下水道工人實行職業許可，似乎這些行業和公共利益休戚相關。威斯康星州一個女議員見大勢已定、無可挽回時悲嘆道，看來我六歲的兒子今生無望成為鐘表匠人了，但幸運的是，他還有望當上美國總統。[16]為什么這樣說呢？因為當總統不需要許可證。
許可是一種成本，既需要公共支出，也構成被許可人的負擔，如果為了一點小小的公共利益而增加公共成本和私人成本，在經濟學上是一種虧本的行為。因此，一方面，很多事務，我們首先應該考慮通過市場和社會自我調節來處理，國家進行事后補救。另一方面，我們可以考慮由行業組織實行自治而減輕政府的負擔。再者，申請人的許可成本應該限于法律規定的范圍。
第四，利益分化與公共利益的羊皮。從實證觀察的結果來看，許多情況下，集團利益和部門利益才是行政許可立法真正的推動力。社會利益是多元化的，許多許可的設定往往是利益集團游說立法機關的結果，公眾未必受益。在國外，許多行業為了抬高行業的地位，保護既得利益者的特權，限制未來人們進入，紛紛請求立法設立許可。而一般大眾是沒有組織的，或對此不關心，對立法沒有影響力。弗里德曼在分析美國許多州立法對理發師設立許可管制時有一段精彩而又淺顯易懂的分析：
“我們每個人都既是生產者又是消費者，然而我們作為生產者比作為消費者要專業得多，投入的精力要多得多。我們消費成千上萬的東西。結果是，同一行業的人比如理發師或藥劑師，對于該行業的特定問題具有濃厚興趣，并愿意為之投入可觀的精力。另一方面，我們中間那些請理發師理發的人并不頻繁理發，在理發店只花掉我們收入的很少一部分。我們的利益是隨機性的。我們幾乎沒有人愿意投入很多時間到立法機關去作證說明嚴格限制理發行業是如何的不公平。”[17]
我國《行政許可法》規定對一些提供社會服務的行業可以設定資格認定，目的似乎是為了保證公眾享受高質量的服務，但客觀上正好迎合了業內人士的利益。
在中國，我們還必須注意到另外一個立法勢力，那就是行業管制部門。許可越多，管制部門權力越大，收費越多，而且利用許可“尋租”的機遇越多。試問，有多少許可是由部門直接設定而不經過人大立法程序的？行業許可立法是由誰起草的？有哪一個許可的設定不是用公共利益的名目來論證其必要性的呢？正是有鑒于此，《行政許可法》把設定權集中，剝奪了部門規章的設定權。
第
五、缺席的第三人和一般公眾“最痛”。在民事許可中，許可就是許可權人和被許可
人之間的關系，但是行政許可在實施階段的一個重要的特征就是，申請人之外往往存在利害關系人和一般可能受害的公眾，因此行政許可的程序結構應該區別于民事許可。如果照搬民事許可的模式就會把第三人和公眾排除在外。其實，許可一旦批準，最痛的就是他們。比如，有人申請在某地段開設一家酒吧，按照我們的習慣做法，行政機關審查就決定了。結果呢？周圍鄰居被攪得不得安寧。再比如規劃審批，我們的做法也是由規劃部門暗室操作，所在地段的居民最后得到的是一個拆遷通知，結果弄得政府、開發商和居民劍拔弩張，也可能城市的某些景觀或文物被破壞，結果民怨沸騰。
法律上現在賦予第三人原告資格，公眾是否具有原告資格是一個爭議的話題，但是畢竟是事后補救，有時是無力回天的。怎么辦？上訪！這就是為什么上訪這條崎嶇的道上擠滿了潦倒的人群的原因之一。因此，我要強調，應該讓第三人和公眾代表直接參與行政許可決策，不要由政府機關完全、直接代表——取代了，篡奪了。
五、結語：治道與自由
《行政許可法》是對自由（主要是經濟自由）的實在追求，力圖尋求個人自由與公共利益的平衡。同時它也體現了對立法決策和政府管理的科學性與實效性的追求，我們甚至將社會規律當作法律可以確定認識的事物，《行政許可法》第11條明確規定，“設定行政許可，應當遵循經濟和社會發展規律”。應當肯定的是，通過改進制度和技術以提高政府管理公共事務，特別是完成由非市場經濟向市場經濟過渡的使命上的效能，這種追求順應了世界銀行及其專家小組關于“治道”（governance）的倡導和二十世紀九十年代以來國際政治學結合經濟學界的新潮流[18]。
然而，片面強調國家治理的實效容易誤入歧途，這種觀點的極端代表就是詩人亞歷山大.泊普，他說，
“讓傻瓜去爭論政府的形式吧——
管理得最好的就是最好的。”
【關鍵詞】企業登記；法律制度；行政許可；自由裁量
中圖分類號：F275文獻標識碼：A文章編號：1006-0278（2012）06-026-02
企業登記管理制度是社會主義市場經濟法律制度的重要內容，是市場機制有效發揮作用的前提和基礎。在經濟全球化和我國正處于加快轉變經濟發展方式、推動產業結構優化升級的背景下，從完善管理制度、服務科學發展的視角去探究當前我國企業登記制度存在的問題與對策，具有深遠的現實指導意義。
一、企業登記管理制度存在的問題
（一）企業登記信息失實
企業登記信息主要是指企業在登記管理機關法定的登記事項。企業登記信息失實包括登記時的失實和登記后的失實兩種情況。"企業登記信息失實反映了企業登記準入標準的失衡，破壞了市場的信用體系，危及市場交易安全。"①
1．企業提交虛假信息。"三虛一逃"是企業登記中常見的違法現象，包括虛報注冊資本、虛假出資、提交虛假材料和抽逃出資。當前，在虛假材料登記中，圍繞出資、股權等內容的虛假登記現象日趨增多。
2．企業怠于變更信息。企業登記信息是交易相對人參考的重要信息，企業及時辦理變更登記、更新信息，有助于交易的安全和效率。為此，法律明確規定，企業登記事項發生變更，應當到登記部門辦理變更登記，未按要求辦理的，登記機關將予以處罰，但有些企業對此并不關注。
3．登記部門形式審查的局限。對于企業登記信息的審查，登記部門采取以形式審查為主、實質審查為輔的原則，這也是提高登記效率，節約行政資源的需要。正是形式審查的局限性一定程度上為登記造假者留下了空間。
（二）企業登記規則龐雜
我國尚未制定頒布統一的企業登記法，有關企業登記的規則依據正如前所述，可謂多重并舉、復雜多樣。一是立法標準不統一。有按企業所有制性質的立法；有依據企業資本組合方式的立法等。二是從效力等級上，不僅包括法律、法規和規章，還有企業登記實務中常用的有關部門的答復、意見、通知等規范性文件。不同的規定之間存在著沖突和交叉問題，往往令登記人員無所適從。三是龐雜的登記規則，反映在登記程序上就是多軌并舉，造成企業登記條件、企業行為能力和法律責任的不統一。
（三）企業登記前置審批責任不清
企業登記前置審批又稱前置許可，必要的前置許可對于把好市場準入關，減少市場隱患，維護生產、交易和消費安全，維護良好市場秩序，保障經濟快速協調可持續發展有著重要意義；不必要的前置許可或低效率、高成本的前置許可則不利于企業成立和生產經營，不利于市場公平競爭秩序的形成和經濟發展，也不利于政府管理職能的有效發揮。
一是企業登記前置許可項目不明確，執行困難。法律、行政法規對有些許可項目登記要求和程序規定不明確，這在前置許可部門與企業登記部門的意見不一致，導致無照經營行為大量存在的情況下，就帶來了部門責任如何界定和承擔問題。二是企業登記前置許可項目范圍廣、調整快、登記人員把握難度大。雖然國務院對行政許可事項已進行了大幅度的刪減和調整，但目前許可項目仍可謂涉及行業廣、部門多，且有些許可項目專業性很強，給企業登記人員的審查和甄別帶來相當大的難度。
（四）企業登記自由裁量權過大
企業登記自由裁量是指登記機關實施企業登記行為時，依據法律、法規和規章的規定，在職權范圍內選擇對申請人是否予以登記以及如何登記的裁量。在實踐中，企業登記大量存在的涉及自由裁量的問題，已成為企業登記機關不容回避的疑難問題之一。
1．企業登記規則的局限
根據《行政許可法》第三十四條規定，企業登記需要對申請材料的實質內容進行核實的要啟動實質審查程序，但對哪些事項屬于實質審查的內容未作規定。《行政許可法》第三十六條規定，行政許可事項直接涉及他人重大利益的，應當告知利害關系人并應聽取申請人和利害關系人的意見。如果這里的"重大利益"屬實質審查的事項，那么"重大利益"的判斷標準又是什么？
2．客觀事物的具體豐富使然
企業登記涉及的行業廣、事項多，內容非常豐富具體。法律法規對企業登記不可能規定的過細、過死，否則限制了登記機關職能作用的發揮。伴隨市場經濟的深入推進，一些新的經營項目，以往法定的經營范圍類別中并未涵蓋，因此，如何界定新的經營項目的經營范圍，也是一個涉及登記裁量的問題。
二、完善企業登記管理制度的對策建議
（一）構建以信息交互機制為支撐的企業信用體系
所謂信息交互機制是指在企業登記管理部門、企業、相關群體、社會等信息主體的共同參與下，既有信息和交互過程的新信息不斷地相互作用，形成關聯信息并通過對數據的挖掘和分析，信息主體能夠對企業的信用和違法風險進行有效的判別，從而采取相應的應對措施。信息交互機制對于預測企業違法風險具有重要意義，也將為整個信用體系的建設提供基礎。
1．信息銜接。工商機關登記監管信息與其他行政機關的前置許可信息以及企業產品信息之間存在一定程度的割裂，往往導致監管盲區的存在，對此，必須處理好兩個方面的銜接：一是前置許可信息與登記監管信息的銜接。根據《行政許可法》的規定，行政機關應按照"誰發證、誰監管"的原則，加強對許可事項的事后監管。工商機關負責企業營業執照方面的管理，前置許可機關負責前置許可證件方面的管理。二是企業登記監管信息與企業產品信息的銜接。產品信息的提供主要依賴于負有質量監督職責的機關，其對企業特定產品的規制信息與企業的存續關系重大，有關機關應將真實的產品信息向登記機關及社會及時公布。
2．信息形成。通過以上信息銜接，企業登記管理信息已不再是最初登記時的原始信息，它比原始信息更具真實性和時效性，客觀上提升了信息價值。企業登記管理機關必須把記錄足夠的企業登記信息并維持其真實性和動態時效性抓實抓好。企業登記信息不真實，企業主體資格的有效性被質疑，投資各方的權益將帶有不確定性，難以對社會提供準確、有價值的信息服務。
3．信息公開。信息公開促進信息真實，當前虛假廣告充斥市場，官方信息缺位可以說是不可忽視的原因。企業登記管理信息的公開和使用，有利于減少市場相關主體和公眾的交易費用，交易者不僅可以準確了解交易相對人的資信狀況、履約能力和相關重大信息，而且還可以通過甄別真假，為行政機關提供有針對性的信息資源，加大打擊違法行為的力度。
4．信用體系。信用是市場經濟的基石。整合企業登記、監管、生產、流通、信貸等全方位信息的基礎上，逐步建立和完善企業信用體系，推動經濟社會持續發展。為保障企業信用體系的權威性和規范性，應當通過建立和完善企業信用法律制度，"規范銀行信用、非銀行信用、商業信用和消費者信用行為、商業授信行為，規范信用中介服務行業，完善失信懲罰機制"。②
（二）建立企業登記規則規范化制度
1．確立規則的統一性。要對現有的登記規則重新梳理，根據"統一、開放、競爭、有序"市場理念和有關世貿規則進行立、改、廢，按照法律位階重新制定頒布統一的登記管理規則。市場經濟在本質上是平等經濟，"平等乃是法律這個概念所固有的"③，市場經濟的平等需要法制來保證。規則設計要注重科學劃分調整對象，盡可能囊括各種不同登記管理情況，做到具體明確，操作性強。
2．強化規則的指導性。以地市級企業登記管理機關轄區為單元，結合本地實際情況對上位法未規定或比較原則的問題予以細化，制定企業登記管理操作指導辦法，避免同一地市各縣區操作大相徑庭，使工作處于被動，影響規則權威性。例如，由地市級政府牽頭，制作各地市級及以下企業登記許可事項目錄，明確登記許可事項的許可條件、申請材料、許可環節、許可時限、許可證件名稱等相關事宜，為公眾提供便捷的查詢服務。企業登記許可事項目錄編制完成后要逐級上報備案，最大限度地保證在全國范圍內行政許可的統一性，同時，隨法律、行政法規的制定、修改，及時調整、變更。總之，堅持普遍規定與地方指導相結合，不斷推動企業登記管理工作規范化、程序化、法治化。
（三）理順登記與前置審批的關系
1．精減、規范前置審批。《行政許可法》第十二條規定，設定審批僅限于安全、有限資源、相關資格資質等必要事項，這為清理和規范前置審批提供了法律依據。國家有關部門應對企業登記前置審批事項進行一次更加深入全面的清理整頓，"對無關緊要的、人為設置的、過時的前置審批堅決取消，對保留項目要予以重新明確，做到統一和規范。"④要簡化前置審批手續，統一內、外資企業審批標準，降低企業準入門檻。
2．通過立法明確審批責任。明確前置審批部門與登記部門的責任劃分，可考慮改前置審批為并列許可，一方面將工商部門的登記審查限定在對注冊資本、經營場所、非許可的經營范圍等登記事項的審查，另一方面將環保、衛生、消防等專業性強的資格審查交給專業部門單獨審查，并對其審批行為負責。這有利于行政許可各部門專注自己的職責領域開展許可事項的監管，形成權責一致、協調共管的監管機制，使諸如無照經營這樣的老大難問題得以有效解決。
（四）建立企業登記疑難問題解決機制
企業登記工作是一項專業性很強的工作，在實務操作中經常遇到疑難問題。正如前文所述登記裁量問題，常常令登記人員不知所措。這些疑難問題處理不好，同樣會產生責任承擔問題，必須通過落實一系列制度加以解決。
1．集體論證。建立疑難問題集體研究制度，對于疑難復雜的登記管理問題，在深入調查研究的基礎上，采取集體討論的方式，進行集體研究，集思廣益、民主決策，從法律層面、服務發展方面拿出切實可行的處理意見，制定出切實可行的解決方法和有效措施。
2．公開聽證。對于涉及利害關系人、易引起民事或行政糾紛的登記事項，開企業登記管理聽證會，邀請相關群眾、人大代表、政協委員參加，發表對登記相關問題的意見和看法，同時發揮人大代表、政協委員密切聯系群眾的優勢，爭取群眾的理解和支持。
3．多方求證。登記問題不僅與工商部門有關，與其他前置許可部門、專業技術部門的業務聯系亦非常緊密，有些問題的解決不能靠閉門造車，要及時加強與相關部門的聯系與溝通，提請其研究、協調、確認。必要時，要及時向上級提交詳實的調查分析資料請求上級部門答復解決。
注釋：
①鄒偉明.淺談公司股權虛假登記現象[DB].中國工商報，http：//.cn/docroot/200907/22/kw01/ 22030102.htm
②顧愛平.行政許可制度改革研究[D].2009屆蘇州大學博士學位論文：158.
今年以來，**區煙草專賣局在省、市局的正確領導和指示下，圍繞“保增長、促發展”的首要任務，按照省局“打假破網有新突破、內部監管有新提升、隊伍建設有新成效”的要求，結合市局“管理年”創建活動和**轄區卷煙市場的實際，嚴格履行卷煙市場日常監管，涉煙違法犯罪懲處，零售許可證審核發放等基層縣級局的工作職能。經過一年的努力，專賣管理各項工作都在原有的基礎上實現了新的提高，為明年爭創優秀縣級局奠定了良好的基礎。
一、轉變管理理念不斷增強卷煙市場監管能力
**區局作為基層縣級煙草專賣局，作為基層專賣執法的先鋒，肩負著穩定煙草市場根基的重要使命，卷煙市場監管和涉煙犯罪查處始終是專賣工作重中之重。今年以來，在市局公司的正確指導下，在專賣人員的忘我工作下，截止到11月底，區局專賣科共查處涉煙違法案件624起，其中5萬元以上案件28起，其中5-20萬元的25起，20-50萬元的2起，50-100萬元的2起。查處各類涉案卷煙32377.7條，其中假煙4390.3條。移送公安案件25起，判刑5人，刑拘3人，上網追逃2人，上繳罰沒款114萬余元。
二、鼓勵全員參與不斷加強內部監督管理機制
今年以來，區局認真貫徹落實國家局《煙草行業內部專賣管理監督工作規范（試行）》，按照“全面覆蓋、良性互動、注重實效”的監管原則，完善機制，狠抓落實。成立了內管工作領導小組，在專兼職內管員到位的情況下，完善了一系列內部專賣監督管理規范，確保內管工作流程明確、節點清晰，實現對卷煙營銷配送和行政執法情況的有效監督。在督察考評上，專賣科本著獎懲并重的原則，加大考評量，凸顯考評中出現的問題，就事論事，針對解決。全年以來，督察考評組共出動考評人員570人次，參與考評人員340人次，考核零售戶1819戶。
三、加強規范管理不斷提升專賣依法行政水平
2009年以來，區局在上級煙草系統和地方政府正確領導下，在區法制辦和市局公司法制辦的具體指導下，在公檢法、工商、質檢等部門通力協作下，嚴格依照《煙草專賣法》、《專賣法實施條例》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政訴訟法》等相關法律法規的規定履行職能，嚴格執法。首先，區局專賣科根據煙草專賣行政執法特點和要求，對原有各項規章分類梳理，結合實際情況變化，查遺補缺，揚長補短，建立起分類清晰、目錄詳細、內容完善、執行便捷的執法工作制度體系，確保執法人員在執法過程各節點的行為都有明確的責任要求，規范的行為方式，嚴格的監督考評和有效的獎懲措施，以制度的完善和剛性，保證執法行為的規范性。其次，區局通過健全和完善權責分明的執法責任制度體系，確保執法工作有序、規范、公正。
在11月份，區委法制辦公室來區局專賣科檢查全年法治建設的詳細情況，在聽取了相關匯報，檢查了相關臺賬和卷宗后，對區局全年以來的依法行政工作給予了高度的贊賞，并鼓勵區局繼續努力，做好**區內依法行政的排頭兵。
四、完善培考體系不斷提高專賣執法隊伍素質
[論文關鍵詞]公眾參與權 行使途徑 完善機制
一、問題的提出
昆明“PX項目”從2012年底開始引起公眾關注。2013年5月4日，3000多名昆明市民齊聚市中心南屏廣場對傳聞中新建PX煉油項目表達抗議，就此，傳聞演變成群體性事件，這時官方才出面回應，并召開新聞會，表示將充分尊重群眾意愿，利益方中石油也稱項目“不含PX裝置，也不生產PX產品”，但輿論質疑聲依然不斷，于是昆明市政府于5月13日召開懇談會，邀請市民、網民、專家互動，聽取不同的意見。
無獨有偶，2007年的廈門“PX項目”事件，起初院士的建議及政協委員的提案，未能阻止該項目的上馬，反而有加速的趨勢，直至2007年市民上街“散步”，才引起了相關部門的重視，隨后召開新聞會、公眾座談會、并發起網上投票，最終因公眾反對，該項目終才得以拆建。
依筆者看來，在群體性事件中，公眾的不滿情緒一旦被激發，極易產生嚴重的后果，輕則造成財產損失，重則危及人身安全，諸如公眾上街“散步”、集體上訪等群體性事件，只是人們在訴求無門后的無奈之舉。同樣的PX項目，為何兩次引起公眾上街“散步”，且直到公眾上街“散步”，才引起政府的重視，開始召開新聞會、懇談會，聽取公眾的意見？難道說公眾參與政府決策就只有上街“散步”這一種途徑可行嗎？為此，本文將對公眾參與權的實現問題予以探究。
二、公眾參與權的概念分析
“行政決策中引入公眾參與機制是現代民主政治的產物，在發達國家，公眾參與已經成為行政法的核心價值之一”，而我國由于行政法本身起步較晚，發展不夠完善，相應的政府決策中公眾參與權的發展也并不是十分充分。公眾參與權概念是學者在研究相關公眾參與理論的過程中提出的。
有學者提出“公眾參與權是一種集知情權、 參與權、 表達權、 監督權四權于一體的復合性的權利”。筆者認為，這種將公眾參與權劃分為知情權、參與權、表達權、監督權四權的做法欠妥，因為這四種權利的界限并不是十分明晰且有重疊：第一，表達權可否被參與權所吸收？第二，監督權可否被知情權與參與權共同吸收？第三，公眾參與權又包括參與權，這兩個參與權含義是否相同？表面上看，前者的含義廣于后者，可同樣的詞語表達不同的含義，就讓參與權的概念更加模糊不清了。公眾參與的定義有如下觀點，著名學者俞可平認為，公眾參與是“公民試圖影響公共政策和公民生活的一切活動”。賈西津的觀點是，公眾參與“指公民通過各種途徑影響政府及其決策的過程，包括選舉中的投票參與，以及公共政策參與等”。蔡定劍教授認為是：“公共權力在進行立法、制定公共政策、決定公共事務或公共治理時，由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產生影響的各種行為。”
綜合各學者之意見，筆者認為，政府決策中的公眾參與權是指社會普通民眾以及受行政決策影響的利害關系人、組織以及專家學者等通過法定的程序直接參與到行政決策過程中，表達自己的意見，以促進政府決策民主、公正與科學的權利。公眾參與權在內容上至少要包括公眾對政府信息的知情權、公眾意見的表達權以及意見不被采納的救濟權。首先，知情是表達意見的基礎，公眾只有在充分掌握信息的前提下，才能保證所表達之意見的合法性與合理性。其次，意見表達是公眾參與的關鍵一步，公眾只有將意見表達于行政機關，決策者才能了解到公眾的意見，進而影響到決策的制定。最后，在公眾意見不被聽取，致使其合法權益遭受損失時，應有相應的救濟渠道。
三、公眾參與權的法律依據
（一）憲法依據
公眾參與權作為公民的一項權利，在我國憲法中雖沒有明確列舉于公民基本權利與義務一章，但這并非意味著公眾參與權無憲法依據。《憲法》第2條中規定：“人民依照法律的規定通過各種途徑和方式管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務。”本條實質上就是憲法賦予了公民在國家事務、經濟和文化事業、社會事務中的參與權。需指明的是，法條中使用的是“管理”二字，而“管理”二字的介入程度明顯重于“參與”，根據法理的“舉重以明輕”原則，管理權尚有，況參與權乎？
（二）法律、法規依據
公眾參與行政決策是民主政治建設的必然趨勢，然而，我國現行法律、法規并未全面建立公眾參與行政決策的制度，只是在一些單行法中有些原則性的規定，例如，《價格法》第22條規定：“政府價格主管部門和其他有關部門制定政府指導價、政府定價，應當開展價格、成本調查，聽取消費者、經營者和有關方面的意見。”再如，《婦女權益法護法》第9條規定：“婦女有權通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”此外，還有公眾參與環境決策方面的法律如：《環境影響評價法》、《環境信息公開辦法》等；公眾參與城市規劃的法律、法規主要有《城鄉規劃法》、《城市規劃編制辦法》以及各地方制定的城市規劃的地方性法規等。
從總體上看，我國的公眾參與立法不少，但大部分沒有詳細的程序性規定，在現實中也就難以真正落實。
四、公眾參與權的行使途徑問題分析
目前，我國行政決策中公眾參與權的行使途徑主要有申請政府信息公開、聽證、座談會、論證會、民意調查等，方式多樣，規制有限。公眾參與在我國目前尚處于初始階段，公眾參與方式還存在眾多問題。
（一）信息公開
按照政府信息公開條例的規定，政府信息公開分主動公開和申請公開兩種。對于涉及公民、法人切身利益的信息；需要社會公眾廣泛知曉的信息；反映行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的信息行政機關要主動公開。除此之外的其他信息須依申請公開。申請公開的結果可以是公開，也可以是不公開，決定權在行政機關。且不說行政機關會不會以各種理由拒絕公開，即使同意公開，公開的程度如何，是公開內容還是公開結果，在法律沒有做出具體要求的情形下，行政機關往往會選擇公布結果，缺乏詳細的解釋說明。 “三公”經費的公開就是一個例子，“三公”經費直接牽動著每個納稅人的神經，其公開意義重大，可結果人們看到的只是一個個驚人的數字，數字背后又是怎樣的情形，人們依舊無法知曉。
（二）聽證
政府決策中聽證，是指政府機關在決策過程中，公開聽取利害關系人意見的行政程序，《行政許可法》、《行政處罰法》中都有關于聽證范圍和聽證程序的規定，在幾種公眾參與權的行使途徑中是規定的最詳細的一種。可在中國聽證卻備受學者批評，聽證會“走形式”、價格聽證會“逢聽必漲”……依《行政許可法》第46條之規定，是否舉行聽證的事項除了法律、法規、規章規定的少數事項外，其余事項是否舉行聽證一律由行政機關決定。其次，在聽證過程中，聽證主持人的選擇至關重要，而在目前的制度下，申請人、利害關系人在主持人的選擇上，擁有的僅僅是申請回避權，而是否回避，由行政機關決定，行政機關與關系人處于不平等地位，無法有效保障申請回避人的權利。再次，聽證筆錄的效力問題，依《行政許可法》之規定“行政機關應當根據聽證筆錄，做出行政許可決定”。規定已相當明確，可究竟該如何保障行政機關根據聽證筆錄，做出決定？
（三）座談會
關于座談會，法律并沒有詳細的程序性規定，其召開之具體方式都是由行政機關自己決定。其不足之處有：第一，召開比較隨意 ，在政策制定中是否要召開以及如何召開由決策者根據其現實情況來決定，并沒有制度化的約束，有時這取決于決策者的素質。第二，公眾參加座談會是被動的，是否能參加由決策者來決定。第三 ，能夠參加座談會的人員未必就是多數民眾真實意見的代表，有時他們只能代表自身或者代表決策者的意見。第四 ，決策者對與會者之意見，聽還是不聽由自己決定，無法保障其政策建立在民意的基礎之上。
（四）論證會
論證會是由行政機關召集一部分專家、學者就某些專門性問題進行討論，據此做出決策的方式。論證會可在一定程度上保證政府決策的科學性，但同時論證會的參與主體僅有部分專家、學者，參與人數一般比較少，普通公眾一般不參加。在此過程中，究竟哪些人可以參加，是由決策者來決定，在決策者的控制之下：第一，專家、學者能否秉持科學的態度，從專業的角度大膽講真話無法保障。第二，如果專家的意見是科學的，決策者是否會采納，仍由決策者自己決定。論證會會同樣“走形式”也并非不可能。
（五）民意調查
民意調查往往針對不特定多數人調查，也多是以不記名方式進行，能夠盡可能讓多數人充分、真實地表達自己的意見。但民意調查結果究竟能對決策起到多大作用，公眾也無法得知。
綜上，盡管法律、法規賦予了公民在政府決策中的參與權，也提供了參與途徑，但這些途徑能否真正落實，落實到何種程度，決策者享有最大的話語權。再者，即便形式上落實后，公眾的意見究竟能對政府決策起到什么樣的作用，公眾無法知曉。
五、公眾參與權的實現機制
公眾參與權包括知情權、表達權及救濟權，即利害關系人有權了解政府的信息；有權對政府的決策發表意見，提出疑問，或者參與實施；如果利害關系人的知情權或者參與權受到侵害，有權要求救濟。因此，可從以下方面保障公眾參與權的實現：
（一）完善信息公開制度
信息公開是公眾參與的前提，信息公開不僅要公開結果，更重要的是公開決策過程、決策的依據。
（二）行政決策中公眾參與權的法律化
有學者提出將公眾參與權入憲，以此來保證參與權的實現。而筆者認為，即便入憲也難以保障其實現。公眾參與權的法律化不該流于表面，僅僅規定公民有權怎樣，法律應為公眾參與權的實現提供保障，就該規定相應的程序，行政機關應履行的義務，以及不履行時負責人應承擔的法律責任。
（三）完善公眾參與權的啟動機制
不論是公眾申請信息公開、還是要求聽證均由行政機關決定是否啟動，而行政機關啟動的標準不夠明確，座談會、論證會、民意調查更是由行政機關自行決定是否啟動。法律能做的就是為參與權的啟動提供具體量化的標準，在此，可借鑒美國動議權的啟動模式，對某項事件的決策，可規定人數限制，當達到一定的人數后，政府就該啟動某項公眾參與途徑。
（四）創設公眾參與權意見聽取機制
公眾參與到行政決策中，并在行政決策中表達了自己的意見。但意見是否對政府決策發揮作用，公眾往往無從得知。為此，可實行公眾參與的書面化，公眾意見及決策者對意見的答復均要求書面，如果決策者不作為，公眾可以此為證據提出救濟。再者，可適當引入第三方，由第三方來監督公眾意見的采納。
（五）建立公眾參與權的救濟機制
關鍵詞：新形勢，路政，服務，管理
公路路政管理是公路養護管理的重要組成部分，隨著公路事業的迅速發展，新形勢下如何抓住歷史機遇，以公路法規為武器，有計劃、有步驟、有目標、有實效地加強路政管理工作，綜合運用經濟的、行政的、法律的手段管好公路，使公路更好地為當地經濟建設和社會發展服務，已成為一個突出的問題。
帶著這個問題，利用半個月的時間，對保定市外環路的路政管理工作進行了綜合調查。
保定市外環路全長51.245公里，加上四個城市出入口11.3公里，全部路段約62.5公里，大部分路段地處保定市城鄉結合部，隸屬市區范圍，人員結構復雜，給路政管理工作帶來一定的難度。外環路除了減輕市區通行壓力、保障車輛安全通行的公路基本功能之外，由于各類企業不斷的“入住”外環路兩側，越來越成為商家的“生財寶地”，外環路也逐漸擔負起助飛企業經濟發展的責任。但同時，路政管理工作和服務經濟發展的需要也隨之衍生出了一定的矛盾，主要表現在以下幾點：
1、毀壞路產。論文大全。損壞路面、綠化帶等設施，污染路面，并肇事逃逸：路政管理工作由于客觀條件限制，不可能完全做到現場發現并抓獲肇事者。論文大全。特別是故意破壞公路綠化、附屬設施的人員多為沿線的村民或未成年人，即使現場發現，由于管理職能的限制，只能暫扣工具或車輛，無法對人采取進一步的措施，不能從根本上解決人為故意的問題。
2、侵犯路權。違章架設、埋設管線、電纜等設施：近年來跨越公路及在建筑控制區內架設、埋設電線、通信線路、通信光纜甚至出租通信管道的現象較為普遍。論文大全。
3、超限運輸。隨著經濟的發展，廣大車主片面追求短期經濟效益，而外環路沿線未設置治超點，使得超限運輸車輛越來越多地駛向公路，造成公路路面、橋梁的使用壽命、養護周期縮短，公路通行能力降低等危害，也給交通部門造成很大的經濟損失。
分析產生以上各類矛盾的原因，主要有以下幾點：
1、宣傳不夠。平時對《公路法》和《公路路政管理條例》的宣傳力度較小，導致部分企業和居民并不清楚什么事項需要審批、到什么部門審批，甚至部分群眾不知道路政執法到底管什么，因此容易發生侵犯路權的案件。
2、多方聯動機制不健全。由于與公安、交警、城管部門的協調溝通不夠，聯合處理相關案件的機制不夠健全，加上路政執法職能的局限性，導致對部分案件的處理效果不理想。如：毀壞路產后逃逸車輛的追查、毀壞路產現場對當事人的行為限制、對占用公路或公路用地擺攤設點的控制和清理等。
3、路政管理工作銜接性較差。主要表現在行政許可過程中受理、辦理人員和外勤執法人員間的銜接不緊密，甚至造成脫節，許可完成后外勤執法人員尚不知情，造成部分許可項目在施工過程中缺乏外勤人員及時、有力的監督，使得后續監督缺乏，需要恢復的項目沒能及時得到恢復，給后期的管理工作帶來很大的被動，也給路產造成一定的損失。
4、責任追究力度不夠。對于沒及時發現的案件和“重案輕辦”的現象，在考核評議和責任追究上缺乏制度上的支持，導致“領導發現再補辦手續”的現象和隨意使用自由裁量權的現象時有發生。
為了更好地發揮外環路助飛經濟發展的使命，讓外環路在保障安全通暢的行車環境的同時，為沿線企業和居民創造更多的價值，同時又有效地保護路產路權的完整，在以后的路政管理工作中，應著重加強以下幾個方面的工作：
一、加強宣傳力度。進一步加大對《中華人民共和國公路法》、《河北省公路路政管理條例》和《路政管理規定》等公路交通法律法規的宣傳力度，為路政管理工作創造良好的外部環境。新的形勢、新的要求需要我們加大對《公路法》、《規定》和《條例》等相關法律法規的宣傳力度，要嚴格做到企業有畫冊、村莊有廣播、路旁有標語，使宣傳活動既轟轟烈烈，又扎扎實實，把公路法規宣傳到千家萬戶，家喻戶曉，人人皆知，進一步優化公路路政管理工作環境。
二、完善路政基礎性工作，建立健全路產檔案。明確建筑控制區和路產范圍，建立健全所轄路段的路產檔案，將全線公路路況、道口具體情況、公路附屬設施情況、路界內管線情況、路界內標牌情況、綠化完整度、已審批管道運營情況、路政案件的發生處理情況、行政許可事項的受理許可和過程監督等情況全部收入到路產檔案，每月進行更新，不斷量化路政狀況和工作情況，做到心中有數，方向明確，促進日常工作的條理性和路政管理的規范性。
三、加強橫向協調溝通。建立定期橫向協調溝通機制，切實加強與沿線公安派出所、交警部門、城管部門的協調溝通，定期采取聯合行動，實現管理職能上的盲區互補，切實解決路政管理工作中的難點問題。同時為了增強發現路政案件的及時性，應進一步完善舉報獎勵制度，充分利用本單位上路作業人員和沿線群眾的時間優勢，鼓勵發現損壞路產案件后第一時間進行舉報，以便于案件的及時發現和處理。
四、增加工作預見性。在日常的路政巡查過程中，嚴格堅持“治早、治小、治苗頭”的原則，注意分析沿線的一些異常變化，從中研究是否會產生涉及路產路權案件的可能性，并及時介入，從根源消除路政案件的發生。
五、完善行政許可和延續監督管理機制。嚴格遵循行政許可規定的程序和審批時限要求，路政協議的簽定必須嚴格執行行政許可法的相關規定，從內容、簽定主體、責任劃分上嚴格把關，從法律規范上杜絕可能產生的漏洞，從根源上消除路政后期管理的隱患。
六、強化責任追究。建立健全“兩錯”追究責任制和責任倒查制度，對違反規定的責任人，嚴格按規定進行責任追究，并依據相關規定進行嚴肅處理。
總之，在新形勢下，要實現既服務經濟發展又維護路產路權的完美結合，就必須從外在和內在兩個方面進行完善，在獲得社會各界理解和幫助的同時，下大力提高執法人員的整體素質，出重拳完善路政管理的各項規章制度和辦事程序，從真正意義上加強考核評議工作，使各項管理規定和程序切實發揮作用，從而保證路政管理工作健康有序地開展，在保障公路完整、安全、暢通的同時，更好地為沿線區域的經濟發展服務。
“當代立法的趨勢是放寬起訴資格的要求，使更多的人能對行政機關提起申訴，擴大公民對行政活動的監督和本身利益的維護（注：王名揚著：《美國行政法》，中國政法大學出版社1995年版，第618頁。）。”我國行政訴訟制度的改革導向也應如此。
西方發達國家對原告資格的拓寬，主要是通過拓寬對個人權益的保護范圍和創設對公共利益保護渠道兩條主要途徑進行的。前者大體經歷了由“法定權利”標準向“法律上的利益”標準邁進的過程，甚至某些國家發展了“法律值得保護的利益”標準或“事實損害”標準（注：美國、德國、日本等國家的司法實務上已有運用此標準的嘗試。）。對后者，各國情況相異。如英國有“告發人訴訟”（elator action），美國有私人檢察總長理論，日本有民眾訴訟。
目前，我國行政訴訟仍缺乏對公共利益保護的訴訟渠道，而對個人權益保護也基本處于“法定權利”標準階段。《若干問題的解釋》第12條規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”此規定立意在于拓寬原告資格，但由于“法律上利害關系”屬高度不確定法律概念，導致我國行政訴訟原告資格拓展的方向并不明朗。
在我國，實現對原告資格的拓寬，首要目標是爭取實現從“法定權利”標準向“法律上的利益”標準邁進。自然，要實現這一轉變并非易事，更為困難的是，如何能將這一標準落到實處。從現實的角度考慮，修訂《行政訴訟法》更多的努力是能在立法上盡量明確“利益”的界限和運用這一標準的基本方法下功夫。
（四）充實和細化相關證據規定：
《行政訴訟法》中有關證據的規定條文不多，但其中確立的由被告對被訴行政行為承擔舉證責任的規定卻有領先意義，對充分保護公民、組織的權益和促進行政機關依法行政具有十分重要的作用。
為細化《行政訴訟法》的規定，最高人民法院曾在1999年的《若干問題的解釋》中就證據問題作了一些規定，繼而又在2002年制定的《關于行政訴訟證據若干問題的規定》更是對行政訴訟證據問題作了系統性規定。相比之下，后者不僅內容充實、具體，而且更符合行政訴訟法立法精神和發展導向，值得修訂《行政訴訟法》時吸收。
（五）明確設立行政附帶民事訴訟制度：
《行政訴訟法》并沒有規定行政附帶民事訴訟制度，行政訴訟能否附帶民事訴訟，及行政附帶民事訴訟的范圍和適用條件，在我國一直存有爭議。《若干問題的解釋》第61條規定：“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。” 此規定似乎隱含著對行政附帶民事訴訟制度的認可，但適用范圍卻有嚴格限制，僅限于行政裁決。
從我國行政訴訟實踐來看，除行政裁決這類典型涉及平等主體之間民事爭議的行政行為外，還有相當大比例的被訴行政行為也都涉及到雙方甚至多方的民事權益之爭；同時，在司法實踐中經常出現的情形是，源于原告與第三人之間民事爭議的被訴行政行為被撤銷或部分撤銷，原告勝訴，而原告與第三人之間的民事爭議仍無從解決，即所謂的“官了而民不了”，導致當事人的合法權益無法從根本上得以保護的結局。出現這種情況的原因在于，行政訴訟的審理和裁判對象是被訴行政行為，而不是原告與第三人之間的民事爭端，法院在行政訴訟中去解決雙方的民事爭端就超越了行政審判權的界限。行政附帶民事訴訟的提出即是為了避免此種現象的發生，為當事人提供一條便利的根本解決問題的途徑和機制，它除了具有達到實現訴訟經濟的功用外，從根本上說目的在于能更有效地發揮行政訴訟保護公民、組織權益的作用。
因此，修訂《行政訴訟法》，應明確確立行政附帶民事訴訟制度，對其適用范圍、條件、審判方式及裁判方式作出具體規定。當然，對因行政裁決引發的行政附帶民事訴訟與其他類型的行政附帶民事訴訟，在啟動條件和審理等方面是否應有所區別，需要進一步研究。
（六）完善判決制度：
現行《行政訴訟法》為一審判決設置了四種判決形式，即維持判決、撤銷判決、履行判決和變更判決，并對每類判決形式的適用條件作了規定。這些判決形式，尤其是維持判決與撤銷判決的存在及適用條件，首次系統地確立了判斷行政行為合法與違法的標準，對我國行政法制建設具有積極的引導作用。不過，《行政訴訟法》所設定的四類判決形式基本是以行政行為為中心的，忽視了當事人的訴訟請求，從而在司法實踐中遇到了一定障礙。《若干問題的解釋》將當事人的訴訟請求引入判決所考慮的因素，增加了確認判決和駁回訴訟請求判決兩類判決形式，一定程度上彌補了《行政訴訟法》規定的缺失。
《行政訴訟法》的修改除吸收司法解釋的成果外，需要在以下三個方面加以細化：
1、明確履行判決的適用范圍。
《行政訴訟法》第54條規定：“被告不履行或者拖延履行法定職責的，判決其在一定期限內履行。”該規定確立了對行政不作為的救濟方式，類似于德國、我國臺灣地區的課以義務判決。然而，由于這一款規定的簡單和模糊，造成認識上的不統一，不利于保護公民、組織的權益。有些學者和司法部門，從形式意義上來理解行政不作為，認為行政機關明確拒絕相對人申請的行為，不屬不作為的行政行為，如果錯誤，法院不應適用履行判決而應適用撤銷判決，而此規定中“不履行”僅指行政機關對相對人的申請不予答復的行為（注：參見林莉紅著：《行政訴訟法學》，武漢大學出版社1999年版，第86、246頁；羅豪才主編：《中國司法審查制度》，北京大學出版社1993年版，第169、179頁；章劍生：《判決重作具體行政行為》，載《法學研究》1996年第6期，第29 頁。）。按照此種理解，我國對行政不作為的救濟被分化，導致履行判決的適用范圍縮小。從德國、美國、英國等國家對行政不作為的救濟來看，均是從實質意義上理解行政不作為和確定課以義務判決的適用范圍的。我國臺灣地區在修訂“行政訴訟法”之前也曾采用撤銷判決制度，但鑒于撤銷判決救濟的不充分性和違背訴訟經濟原則，而改為現在的課以義務判決。目前日本學界和司法界也熱烈倡導改革日本對不作為的救濟途徑，代之以課以義務訴訟形式。我國在修訂《行政訴訟法》時，應充分注意這一點，進一步明確履行判決的適用范圍，以利于法律的真正實施。
2、進一步確立違反法定程序的裁判效果。
違反法定程序的行政行為應當不附加任何條件予以撤銷，這是《行政訴訟法》的一項重要貢獻，凸顯了程序與實體在判斷行政行為合法與否方面的同等地位，從而推動了行政程序法制度在我國的發展。但行政行為僅因程序違法被撤銷之后的法律效果如何，并不明確。根據《行政訴訟法》的規定，行政行為被撤銷后人民法院可以根據情況判決被告重新作出行政行為，同時在實踐中有不少行政機關即使沒有法院判決也在自行重作行政行為。不過，《行政訴訟法》為被告重作行政行為設制了限制，第55條規定：“人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。”但最高人民法院1991年制定的司法解釋和現行的司法解釋均又作出例外規定：“人民法院以違反法定程序為由，判決撤銷被訴具體行政行為的，行政機關重新作出具體行政行為不受行政訴訟法第五十五條規定的限制。”（《若干問題的解釋》第54條第2款）這樣規定造成的結局是，法院對違反法定程序的行政行為應當判決撤銷，但行政機關可以不受限制作出同樣的行政行為。這一結局對不單追求形式意義勝訴的當事人來說，意義甚微，結果使當事人喪失了起訴的動力，行政機關單純的程序違法得不到追究，最終置程序低于實體的地位。
為改變程序不被充分重視的狀況，1996年頒布的《行政處罰法》和2003年頒布的《行政許可法》都要求追究造成程序違法的相關責任人員的行政責任。不過，從《行政處罰法》實施情況來看，鮮有這樣的事項出現，這些責任追究機制被束之高閣。
為發揮程序對行政機關的約束機制，使行政機關能認識到程序與實體的同等重要性，制定《行政程序法》和修訂《行政訴訟法》必須重新考慮對行政機關程序違法的責任追究機制。一個基本設想是，在現階段，在行政機關程序觀念淡薄、重實體輕程序的情況下，除強化《行政處罰法》、《行政許可法》追究相關責任人員的行政責任實現機制外，應加強對行政機關程序違法的責任追究力度，具體可通過以下兩種主要機制實現：一方面，對不涉及第三人利益而單純對原告施加不利影響的行政行為，該行為因違反法定程序被撤銷后，法院不得判決被告重新作出行政行為，行政機關也不得自行重新作出行政行為；另一方面，對于授益行政行為，除非受益人存在過錯，法院和行政機關均不得僅以該行政行為程序違法為由將其撤銷，但如果此授益行政行為的實施將給第三人帶來不利影響，在第三人起訴（或向行政機關提出撤銷請求）的情況下，由法院（或行政機關）根據具體情況作出駁回第三人訴訟請求或撤銷此行政行為的裁判（或相應的行政決定），不過無論結果如何，行政機關均應補償或賠償受益人或第三人因此而遭受的損失。有關以上兩種機制的設計細節，特別是如何演化為具體規定，或許需要在修訂《行政訴訟法》和起草行政程序法過程中繼續深入加以推敲和斟酌，但以下理念和精神應當始終予以堅持和貫徹：即對違反法定程序的行政行為的處理，應以不損害無過錯的公民、組織（包括當事人和第三人）的利益為前提，行政機關必須為因其過錯而遭受損失的公民、組織承擔賠償責任。惟其如此，公民、組織的權益才能得以保障，正當程序的觀念才能在行政管理中轉化為現實。
3、對顯失公正作出界定。
《行政訴訟法》規定對顯失公正的行政處罰，法院可以判決變更。但對何種情況下可構成顯失公正，沒有具體規定判斷的標準，造成司法實踐中理解和掌握的尺度不一致，理論界的看法也很不統一。修訂《行政訴訟法》需要在總結實踐經驗基礎上，歸納、概括出一些典型情況，給顯失公正一些基本的判斷標準。
自然，除以上內容和制度外，還有許多內容值得關注。隨著《行政訴訟法》修訂的展開和討論的深入，修訂的重點也會有所變化。
三、修正所要處理的兩個關系
（一）行政訴訟法與單行法的關系：
根據《行政訴訟法》第11條第2款、第12條第（4）項、第37條第2款、第38條第1款和第2款、第39條、第44條第（3）項、第65條第 2款、第66條等條款的規定，《行政訴訟法》允許單行法就有關行政訴訟事項作出例外規定。按照特別法優于一般法規則，這些例外規定具有優先適用力。因此，在我國，《行政訴訟法》的淵源除從《行政訴訟法》來尋找外，不少情況下還需要看單行法的規定。大量單行法律、行政法規、地方性法規中有關行政訴訟的規定，構成了我國行政訴訟規范的重要組成部分。
從歷史發展角度看，我國行政訴訟制度發展的初期階段，基本是靠單行法推進的。1982年《民事訴訟法（試行）》始建行政訴訟制度時，就明確了單行法在規范行政訴訟中的作用。到1989年《行政訴訟法》頒布前，已有上百部法律、法規對有關行政訴訟事項作出規定（注：參見應松年主編：《行政訴訟法學》（修訂2版），中國政法大學出版社2002年版，第31頁。）。單行法的地位因其為我國制定《行政訴訟法》提供了大量素材和積累了豐富經驗而被《行政訴訟法》所認可和接納，從而造成了《行政訴訟法》與大量單行法共存的局面。
允許單行法對某些行政訴訟事項作出規定，可以通過單行法發展新型的行政案件，給予特殊領域的行政訴訟予以特別規定，能夠使行政訴訟制度保持一定的開放性和靈活性，避免《行政訴訟法》單一規定的僵化。但大量例外規定的存在所導致的結果，是行政訴訟制度支離破碎般的不統一，既給普通公眾了解和使用行政訴訟制度帶來相當大的困難和麻煩，也給法院受理和審理案件造成不便。從上述允許例外規定的條款來看，除第11條第2款、第44條第（3）項和第66條具有積極作用外，其余規定所帶來了的負面影響似乎更大。典型的是有關行政訴訟起訴期限、提起行政訴訟是否需要先行復議的規定，不僅數量龐大，內容極不統一，且例外規定的層次也不統一，有些是法律，有些是法規。
以1996年《行政處罰法》頒布為起點，我國在行政法領域開始了對一般法與單行法關系調整的嘗試，其目的是努力構建相對統一的行政法律制度。1999年《行政復議法》和剛剛頒布的《行政許可法》，承襲了《行政處罰法》精神，繼續推進此種統一工作。
《行政訴訟法》的修訂，同樣需要審慎考慮《行政訴訟法》與單行法的關系調整問題，一是要研究允許作例外規定的單行法的范圍，即法律、行政法規、地方性法規中哪些規范可以對有關行政訴訟事項作出規定；二是要研究究竟哪些事項由單行法作特別規定具有意義和價值。相比較而言，后者更為重要。
（二）行政訴訟法與民事訴訟法的關系：
獨立的行政訴訟制度建立以來，行政訴訟法與民事訴訟法的關系漸遠。但行政訴訟與民事訴訟之間千絲萬縷的聯系，尤其是對行政訴訟脫胎于民事訴訟的國家和地區而言，行政訴訟制度總難以脫離與民事訴訟法的關聯。不少國家和地區所制定的行政訴訟法并不是完全自足的，而是對與民事訴訟相同或相似的內容略而不作規定，準予援引民事訴訟法的相關規定參照執行。日本（注：日本《行政案件訴訟法》第7條規定：“（本法無規定的事項）有關行政案件之訴訟，就本法中未規定的事項而言，皆依民事訴訟法之例。”）和韓國（注：韓國《行政訴訟法》第14條規定：“本法沒有特別規定的事項，準用法院組織法和民事訴訟法。”）的行政訴訟如此，我國臺灣地區（注：臺灣地區舊“行政訴訟法”第33條規定：“本法未規定者，準用民事訴訟法。”）舊日行政訴訟制度同樣如此。我國《行政訴訟法》中雖沒有這樣的規定，但最高人民法院兩次對行政訴訟法解釋中都有準用的規定。現行的《若干問題的解釋》第97條規定：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關規定。”
從歷史角度來看，行政訴訟法之所以準用民事訴訟法的規定，很大程度上源于行政訴訟制度建立初始，經驗不足，而民事訴訟制度歷史悠久，法典完備。行政訴訟法僅作簡單規定，準予行政審判援引和準用民事訴訟規定，實與行政訴訟不發達有關。今天，在行政訴訟制度發展已相對成熟，特色愈加明顯的情況下，仍允許參照民事訴訟法有關規定更多是基于立法技術上的考慮。作為某種意義上同為解決紛爭的機制，行政訴訟與民事訴訟在運用程序和技術層面具有不少的共通之處和相似一面。民事訴訟法以其發展早、體系完整、內容充分完備、相對成熟的優勢，居于被準用的地位，似乎理所當然。日本有學者指出，日本在制定現行《行政案件訴訟法》時，并不是將其作為與民事訴訟法并列的意義上自足完備的法典而制定的，凡與一般訴訟相通的內容，該法都沒有作出規定。在這一點上，它與以自足完備的法典為目標的1932年《行政訴訟法案》有所不同（注：參見［日］鹽野宏著：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第301頁。）。
不過，在準用民事訴訟法情況下，如何保持行政訴訟法的獨立性和完整性，尤其是如何保證被準用的規定能適應行政訴訟的特殊性，是一個重要課題。在我國的司法實踐中，時常會出現在行政訴訟法沒有規定的情況下，如何參照民事訴訟法規定及參照是否恰當等問題。
我國臺灣地區修訂行政訴訟法時在此方面進行的嘗試或許值得我們學習、借鑒。臺灣地區1998年修訂行政訴訟法時力爭在各項問題上均有自行規定，而在立法技術上對需要援引民事訴訟法時，一改過去概括準用民事訴訟的規定方式，而采用具體準用的方式，即在各章節之后具體列明民事訴訟法的相關條文，從而保證了準用范圍的明確，減少因選擇法條援用而生之歧見（注：參見昊庚著：《行政爭論法論》（初版），三民書局1999年版，第6頁。）。因而，我國臺灣地區的新“行政訴訟法”“在內容上，固然有部分條文是參考”民事訴訟法“的規定，但多數條文仍是基于行政訴訟之目的而作審慎考量與設計。（注：翁岳生：《臺灣近年來行政法之發展》，2000年第四屆東亞行政法學研討會論文。）”最近，臺灣地區又重新對準用“民事訴訟法”方式進行檢討，準備將現行具體準用“民事訴訟法”的方式，改為例示準用方式，即在保留于各章節之具體準用民事訴訟法規定的同時，增加概括性準用規定，對《民事訴訟法》的規定，除《行政訴訟法》明確規定準用的內容外，只要與行政訴訟性質不相抵觸的也可以準用。
論文摘要：會計人員繼續教育能夠提高會計人員的政治素質、業務能力和職業道德水平，使他們的知識和技能不斷得到更新、補充、拓展和提高，但，會計人員所在單位及會計人員自身對繼續教育的必要性和重要性認識不足，本文就會計人員繼續教育的必要性及在實際運作過程中的問題做一闡述。
會計人員繼續教育是會計管理工作的重要組成部分，是會計隊伍建設的重要內容。《中華人民共和國會計法》第三十九條規定：會計人員應當遵守職業道德，提高業務素質。對會計人員的教育和培訓工作應當加強。新修訂的《會計從業資格管理辦法》第二十條也作出規定：持證人員應當接受繼續教育，提高業務素質和會計職業道德水平。財政部頒布的《會計人員繼續教育辦法》，對繼續教育的內容和形式、組織與實施、檢查與考核等內容作了詳細的規定，促進了會計人員繼續教育工作的規范化與制度化。
一、對會計人員繼續教育的意義
會計人員繼續教育是一種成人教育，是會計人員終身教育的重要組成部分，它的主要任務是提高會計人員政治素質、業務勝任能力、職業道德水平，使其知識和技能不斷得到更新、補充、拓展和提高。但是在實際工作中，很容易將會計人員繼續教育與一般的成人教育等同，認為既然是成人教育，不必投入大量人力物力，將這項教育制度全面市場化，由市場來操作，由市場來監管。這種認識的誤區使得培訓質量下降，培訓市場混亂，嚴重違背了《會計法》的立法初衷。在新形勢下，我們的企業所面臨的任務是要如何在高度開放的，全面融入世界經濟體系的市場環境下尋得生存與發展。對于財務人員的要求已不是簡單記好賬，而是全面參與管理，提升職業判斷能力，從而成為企業決策的重要參與者。會計人員繼續教育是各項新準則、新制度和新規定貫徹執行的需要，更重要的是我們的財會人員要學會與市場直接打交道，要學會在瞬息萬變的資本市場中掌握最新信息。而這些能力已非傳統的會計知識所能涵蓋。因此，構建會計人員終身教育體系，是企業的需要，是市場的需要，同時也是建設社會主義市場經濟的需要。
二、對會計人員繼續教育的缺失及建議
（一）會計人員繼續教育的對象為在職會計人員，具體包括在國家機關、企業、事業單位、社會團體和其他組織從事會計工作并已取得會計從業資格證的會計人員。事實上，有相當數量的初級、中級、高級會計人員（包括政府審計人員、社會審計人員等）因不在會計崗位或其它原因而不持有會計證，無須參加繼續教育，失去接受再教育的機會。因此，如何將這類會計人員涵蓋在繼續教育對象中是應該引起關注的。
（二）根據會計人員繼續教育的任務研發教材，從開始繼續教育至今，財政部門陸續出版了繼續教育教材，及時將國家出臺的相關會計法規、制度、準則傳遞給廣大會計人員，并通過集中培訓等方式加以貫徹實施。從總體上說，培訓教材凝聚了廣大編寫人員的心血，體現了他們的智慧，但在局部仍存在不足：一是教材以灌輸知識為主，缺乏實務操作性，不能與會計人員工作實踐相結合；二是以會計相關知識為主，涉稅處理操作較少。大多數培訓教材主要篇幅以相關會計政策為主，較少涉及稅務實務處理。由于廣大會計人員在一線工作，其很大工作量是在處理與稅收相關的事務，包括納稅申報、匯算清繳等，因此基層的會計人員尤其是企業會計人員對于這方面知識需求強烈，希望能在繼續教育中得到解答；三是教材開發缺乏針對性。現行的各種培訓教材多以工業企業為例展開，對于金融行業、非營利性組織的會計沒有適應性，若全部以此為范本，不僅降低了學員的學習積極性，而且與培訓的初衷相違背；四是對技能與判斷能力的培訓知識缺乏。我國與世界各國現行的各項會計制度和會計準則都賦予會計人員較大的自主職業判斷空間，這就需要會計人員有較高的專業勝任能力去判斷、去選擇、去應用。但在實際培訓中應用的教材卻并沒有相關的知識。因此，建議新開發的教材應注重對學員技能與判斷能力的練習，加強對涉稅內容的講解，廣泛采用案例教學，充分滿足不同層次、不同類型學員的需要。
（三）承擔教學任務的人員不僅要有豐富的會計知識及教學能力，而且要有相關的實踐操作能力，更重要的是必須首先具有為人師表的能力及高尚的會計職業操守。長期以來，在會計培訓一線工作的教員大多是從事理論研究的財會專業人員，所講授的大多以教材的理論為主，培訓下來能把會計政策解釋清楚就算達到培訓效果，學員有沒有掌握，會不會在實踐中加以應用卻不會引起高度重視。培訓的教材年年變，但承擔培訓任務的教師卻一成不變，不僅要教會計知識，稅收政策及實踐操作方法，甚至還要講解法律知識。有些教師對于繼續教育的性質及目的認識模糊，認為成人培訓只要走走過場就行，完全不負責任。因此，各培訓機構要加強對教學人員管理，強化責任意識，保證師資質量。
（四）按照規定會計人員繼續教育包括接受培訓和自學兩種形式，且兩種形式的繼續教育必須按規定的時間完成。但在實踐中卻常常很難操作：第一，自學形式的時間量化很難掌握與判斷，作為部門規章缺乏可操作性，顯得不夠嚴謹；第二，會計人員素質參差不齊，卻在培訓時間與進度上同一個標準，挫傷學員學習積極性，建議采取分班制教學，在教學時間及進度上采取差別管理。第三，為方便操作，對于從事不同行業的學員采取同一教材，既不經濟，也不科學。因此有必要按對象把所有參加培訓的會計人員分為三類，第一類是金融企業的會計人員，由財政部門會同人民銀行共同組織培訓，學習內容重點放在金融企業會計制度和相關規定及知識上。第二類為行政事業性單位會計人員，由財政部門和相關管理部門共同組織培訓，學習內容包括通用的會計法規制度和行政事業單位特定的會計制度及相關規定。第三類為上述兩類以外所有會計人員，參加財政部門認定的培訓機構的培訓，培訓內容包括相關會計制度和企業會計準則，稅收政策及稅務處理新制度等。
三、對會計人員繼續教育管理的思考
（一）加強對會計人員繼續教育的管理是財政部門會計管理機構的日常重要工作之一。特別是《行政許可法》頒布實施以來，行政機關與中介組織的職能劃分日益明細化，大量事務性工作都由法律授權交由中介組織去執行。但在日常工作中，如何加強管理與監督，促進法制化、規范化建設是財政部門研究的重要課題。根據法律法規的要求，對于會計人員繼續教育的管理，財政部門主要做好以下幾個方面的工作：第一，提出培訓目標，制定培訓規劃和培訓要求；第二，制定培訓單位的資格審查標準及備案工作；第三，會同具體培訓單位，制定教學計劃；第四，年度會計人員繼續教育內容及教材；第五，檢查和監督培訓單位的培訓質量等。
（二）積極引進競爭機制，建立健全培訓機構從事培訓工作資質條件及管理制度，在宏觀上加強引導，不斷規范培訓市場。同時加強培訓機構教學人員的管理，確保承擔繼續教育培訓任務的教學人員符合財政部的有關規定，同時重視教學人員的教學經歷和經驗。會計人員繼續教育的培訓目標是具有綜合素質的職業教育，而不是唯一的會計專業方面的知識培訓。培訓單位僅有會計專業人才，不能有效完成綜合素質培訓的任務，因此，有必要建立專家咨詢組及專家評議制度，根據專家組的審查意見建立會計人員繼續教育教學人員儲備庫，挑選會計、稅收、金融、審計、法律等各方面的專業人才或相應政府公務員入庫，并且規定所有的培訓機構承擔教學任務的人員必須從儲備庫中選擇。儲備庫實行競爭淘汰機制，綜合專家及學員的意見定期進行評價及更新。對于教學人員資格的管理，是財政部門加強對繼續教育管理的重要措施及手段之一，有利于規范培訓機構的師資隊伍建設，提高培訓質量。
（三）財政部門要加強對會計人員繼續教育的監督檢查，確保培訓質量。要加強對培訓機構的定期備案管理，并根據相關管理規定進行檢查。財政部門會計管理機構應當重點檢查培訓機構存在的如下問題：第一，在指定培訓地點之外進行培訓；第二，委托無資格的單位進行培訓；第三，任用不具備資格的人員授課；第四，擅自改變或變相改變收費標準；第五，改變講課內容，未按教學大綱進行授課；第六，借機兜售其他書籍、資料；第七，管理混亂，不能保證正常授課、考勤、考試秩序等。避免部分會計人員認為財政部門組織的繼續教育是走走過場而已，這不僅影響了繼續教育作為會計人員知識更新重要途徑的作用，還影響了繼續教育作為政府強制培訓的意義所在，也在部分程度上影響了財政部門的公眾形象。因此，財政部門作為會計管理的法定部門，應該切實承擔起對繼續教育培訓機構的管理與監督責任，堅決糾正不符合規定的行為。
（四）會計人員繼續教育量大面廣，涉及不同行業不同部門 ，協調及聯絡困難，在工作任務較重但工作人員較少的情況下，會計管理部門要以人為本，切實改進工作作風，強化為民服務，著重做好以下幾個細節工作：第一，利用廣播、電視、報紙等媒體積極宣傳會計繼續教育的意義，同時將每年度會計人員繼續教育的時間、地點、內容及承擔培訓任務的機構向社會公示，以便讓廣大基層的會計人員及時了解相關信息，合理安排學習時間。第二，提高辦事效率。在培訓機構完成培訓任務后，要盡快核準考試成績，并在培訓記錄上做好相關記錄。
總之，我國的會計體系已經與國際接軌，會計隊伍要不斷地進行知識更新，以適應新形勢的需要，充分利用會計人員繼續教育這個培訓基地，努力鍛造一支德才兼備、具有創新與開拓精神的會計隊伍，為經濟發展保駕護航。
參考文獻：
1. 蔡秀勇：新形勢下會計人員繼續教育的幾點思考，《求實》 2005年1期
內容摘要：在我國公用事業逐步市場化、社會化的背景下，供熱領域發生的臨時接管作為一種緊急保障措施，在性質上是一種行政行為，體現了政府的監管責任，具有法定性、必要性、臨時性、強制性及救等特征。目前我國公用事業經營中的臨時接管大都處于無法可依或低層次規范的狀態。應盡快完善公用事業臨時接管相關立法，各級政府及主管部門在啟動和實施臨時接管中既要依法行政、保證公用事業的公益性、安全性，還應保護經營者合法權益。
關鍵詞： 公用事業 臨時接管 政府 立法
問題的提出
近幾年來，供熱領域發生的臨時或緊急接管以及由此引發的官民糾紛在我國時有發生。例如：2005年吉林省集安市政府決定由新建的集中供熱公司兼并興亞供熱公司，兼并不成便臨時接管了興亞供熱公司的供熱設施，并引發了行政訴訟；2007年供暖期間，北京月桂莊園供暖被接管、永泰園新地標小區供暖被接管。
我國的城市集中供熱始于上個世紀50年代，帶有明顯的計劃經濟和國家壟斷色彩。隨著市場經濟的建立和發展，從上個世紀90年代開始，這塊“計劃經濟最后一塊堅冰”逐漸被打破，開始了市場化、社會化改革，但非企業化、非社會化供暖在各地仍大量存在，不同年代、不同方式、不同規模和不同管理水平構成了城市供熱的基本現狀。為了預防和處理停暖、斷暖等突發事件的發生以及由此引發的社會穩定問題，接管作為一種政府監管和應急處置手段也應運而生。可見，即使在供熱市場化的大趨勢下，供暖問題也并非一個簡單的供熱與用熱的合同關系。那么，臨時接管或緊急接管在法律上到底如何定性？其法律依據是什么？有無適用條件和程序以及糾紛解決救濟機制？這些亟待深入研究和解決的問題不僅考驗著政府的法治水平和應對公共危機的能力，也對我國公用事業的進一步改革與發展提出了挑戰。
公用事業領域臨時接管的法律界定
嚴格地說，接管并不是一個專門的法律術語，目前，我國有關公用事業的一些法規、規章如《市政公用事業特許經營管理辦法》、《北京市城市基礎設施特許經營條例》等對“接管”也有所規定，但這些法律文件都沒有明確給出“接管”的定義。
一般來講，作為一種公用事業緊急保障措施，接管是指行政主體為了保證公用事業的連續性和穩定性，維護社會公共利益，在具備法定條件時對某一公用事業的供應者或經營者采取的強制性接收和管理行為。由于公用事業領域的接管是在緊急情況下的一種臨時應對措施，故又稱為“臨時接管”或“緊急接管”。
（一）臨時接管的性質
1.臨時接管是一種行政行為，體現了政府監管責任。臨時接管是由對公用事業具有監管職責的政府部門或監管機構在公用事業經營者因自身原因而中斷服務或因客觀原因而無法提供服務的情況下，為了避免或化解己經或可能發生的公共服務危機從而保障公共利益和公共安全而采取的具有法律效果的行為。
臨時接管作為一種行政行為，屬于行政接管，不同于一般市場主體之間的民事接管，根本原因在于它滲透了政府監管責任，表現為一種行政監管關系。供熱等公用事業所提供的產品具有不同于一般商品的公益性、強烈的外部性、地域壟斷性等特點，這決定了市政公用事業不能單靠市場機制和民事法律規范矯正、規范，還需要政府對公用事業進行必要的、手段多樣的監管。
2.臨時接管是對被接管方經營管理權的中止或取消。臨時接管是對被接管方經營管理權的直接干預和監管，根據不同情形可能導致被接管方經營管理權（包括特許經營權）被中止或取消（終止或收回）的不利后果。需要注意的是，接管在法律性質上不同于公用征收（用）或國有化，也不等于撤銷或關閉被接管方，更不是企業兼并，接管并不發生所有權和債權債務關系的轉移。實施臨時接管時，只是由接管方全面介入被接管方的日常運營管理，其運行管理權臨時轉移到接管方手中，由接管方具體負責該項公用事業的運營。因此，在接管后被接管方的獨立主體資格并不發生法律上的變化，仍舊要承擔接管前所發生的債務和接管期間發生的費用，接管方并不因接管而承擔上述的債務和費用，也不能將接管期間收回的債權（如補繳的取暖費）直接轉入自己的“口袋”（當然，接管方受政府的命令或委托為了公共利益所受到的“特別犧牲或損失”應得到政府補償或補貼）。這一性質使得接管與實踐中名為“接管”實為兼并（有些是政府的“拉郎配”）、不當征收等行為區別開來。
3.臨時接管是一種緊急保障措施。臨時接管不同于一般性行政措施，它的適用前提是某一公用事業的供應者停止或中斷合格服務嚴重危害或威脅公共利益、公共安全的突發事件或緊急情況發生，這種緊急情況主要有兩種原因：一是公用事業經營者違反義務或經營困難而中斷或停止服務；二是由于自然災害、事故災難、戰爭等導致無法正常提供合格服務。緊急保障措施的性質意味著政府不能濫用臨時接管，從而損害公用事業經營者的合法權益。這意味著平常狀態下或未達到法定標準的緊急情況就不能隨意實施接管。
（二）臨時接管的特征
法定性。臨時接管是法定的行政監管主體在法定條件下依照法定程序，決定和組織實施接管的一種行政行為，和其他行政權力的行使方式一樣應當依法行政。另外，接管涉及政府、被接管企業、接管企業等多方主體及其復雜的權力（利）義務關系，這都需要通過法律予以規范化、制度化。
必要性。臨時接管是為了解決發生或即將發生的“燃眉之急”，其必要性主要體現在兩個方面：一是臨時接管是在警告、責令限期改正、罰款以及協調指導等一般性行政措施難以或不能奏效時才采用的更具強制性的干預措施；二是臨時接管是在公用事業經營者不能自己解決危機或者不能自律甚至惡意拒絕提供公共服務時才采取的強制措施，如發生一般性的事故企業能夠通過自己的應急預案或應急機制應對的，就不需要政府介入。
臨時性和過渡性。作為一種應急保障措施，臨時接管具有臨時性或過渡性。對于被接管方而言，倘若通過政府的接管“拯救”后恢復正常，則接管就喪失了存在的意義和法律基礎，行政主體必須終止接管，讓被接管方自行管理運營；若被接管方在接管期間繼續惡化，已經無可救藥，則應終止接管，轉入解散、合并或破產清算程序。
強制性。臨時接管的強制性是由其法定性所決定的。首先，臨時接管不同于一般市場主體之間純粹的民事接管，盡管臨時接管并不排除接管決定作出之前行政主體的協調或說服工作，甚至也不排除被接管方與政府之間的“討價還價”，但它最終由行政主體依法做出決定，無論被接管方是否同意和接受；其次，行政主體的接管決定一經宣布，被接管方就有義務配合而不能拒絕，即使在復議或訴訟期間基于公益目的接管決定原則上也不停止執行。
目前我國公用事業臨時接管的立法現狀及其問題
至今為止，我國并沒有制定有關公用事業經營及其臨時接管的專門法律和行政法規。《行政許可法》第67條規定了被許可人不履行普遍、安全、穩定的公共服務義務時，行政機關可依法采取有效措施督促其履行義務；《突發事件應對法》第45條規定了縣級以上地方各級人民政府針對即將發生的突發事件可采取必要措施確保包括供熱在內的公共設施的安全和正常運行。但這些“有效措施”、“必要措施”是否包括對公用事業的接管，并不明確。
目前，公用事業臨時接管的規定主要散見于（原）建設部規章《市政公用事業特許經營管理辦法》（簡稱《辦法》）及部分地方人大和政府制定的關于公用事業特許經營的地方性法規和規章中，此外，僅有極少地方（如北京）的《供熱管理辦法》（規章）規定了供熱領域的臨時應急接管。這種現狀除了立法層次偏低之外，還存在兩個突出問題：一是隨著《行政許可法》的實施，規章尤其是建設部規章對特許的設定自身存在合法性問題；二是關于公用事業特許經營臨時接管的規定并不適用于所有情況。實踐中，我國供熱并未完全市場化，存在大量由單位后勤部門管理的鍋爐供暖設施，有些還承擔著為其他社會公眾供暖的責任，這些單位如果出現擅自停業、歇業，對其進行臨時接管仍適用特許經營的有關規定顯然不當。
另一方面，在上述低層次規范中，除了剛實施的《北京市供熱管理辦法》對“應急接管”作了較為詳細的規定外，現有規范中多數對臨時接管的規定很不詳備，缺乏可操作性。
完善公用事業臨時接管法律制度的思路和建議
（一）明確臨時接管的條件和時機
一般而言，公共利益受到或者可能遭受損害是臨時接管的基本條件。這種危險或損害的直接原因可能是自然災害等不可抗力、經營管理不善導致的事故或經營危機，還可能是經營者違反法律法規規定或特許經營協議約定不履行公共服務義務等情形。這些情形導致的后果必須滿足兩個前提：危機嚴重到一定程度已經或可能損害公共利益；經過常規的先行處理仍不能有效消解的。這是“比例原則”的要求，從而避免臨時接管這一激烈手段的濫用。接管條件、標準應盡可能量化與明確化。為此，應建立起對市政公用事業經營單位運轉經營的評估和預警體系，進行相應的資產評估、經營能力評估和風險評估。
（二）規定臨時接管的實施主體
從接管一般原理和已有實踐看，可由以下主體來實施臨時接管：市政公用事業主管機關委托同行業運營良好的其他市政公用事業經營單位；成立專門的臨時接管機構。從目前供熱領域接管實踐看，臨時接管實施主體多為第一種情形，即政府通過委托或指令方式引入第三方――有資質且運營良好的其他供熱單位，這種方式在目前體制下較易操作、成本相對較低。值得一提的是，從長遠來看，第三方的選定機制需要有規范化制度保障。
（三）規范臨時接管的程序
1.啟動。公用事業臨時接管措施基于保障公共利益和社會秩序的目的，現有法規和規章均規定由主管機關主動采取臨時接管，而實踐中已有不少經營單位申請接管的情形，為適應實踐需求并增強制度的彈性和適用性，立法中應規定依特許經營者或者利害關系人的申請啟動的臨時接管種類。另外，市政公用事業的消費者、使用者與市政服務直接關聯，應賦予消費者、使用者提出申請臨時接管不合格經營單位的權利，以保障其合法權益，這也是對市政公用事業的有效社會監督手段。
2.決定。主要包括以下三點：一是告知擬被接管方、利害關系人和公眾。市政公用事業的運營情況關系到“社會公眾的切身利益”，應當向公眾公開相應信息和政府擬采取的措施；二是組織調查，主管部門應該對出現的臨時接管情形進行調查，收集證據材料，查明事實；三是聽取意見，主管部門應當聽取特許經營者的陳述和申辯、利害關系人和專家意見等，必要時可以舉行公聽會。政府作出臨時接管的決定后，應當啟動臨時接管應急預案，同時將臨時接管的決定送達被接管者和利害關系人并予以公告，公告內容主要包括被接管對象的名稱及地址、接管的事由、接管組織、接管的項目及范圍、接管期限等。
3.執行。臨時接管組織進駐接管對象企業實施接管，其主要職責是保證公共產品和服務供給的連續性和穩定性，被接管企業對接管組織的接管行為應予以配合。
4.終止或后續程序：接管期限屆滿后如接管事由消失或化解的，應及時終止接管措施，恢復原經營單位的經營權利；否則，對拒不整改，無能力恢復正常生產的，應當按法定程序終止特許經營協議，取消其特許經營權，重新招標擇優選擇后續特許經營者。對存在違法情形的被接管單位及相關人員依法追究相應的法律責任。
（四）規定臨時接管行政補償（貼）制度
臨時接管，需要引入合格第三方主體――接管單位，對于接受政府指令或委托完成臨時接管任務的單位而言，接管原來業務范圍或專營區域以外的公共服務等于提供了“額外”延伸服務。雖然公用事業經營者一般都具備一定的服務“儲備”能力或設施富余能力并且在大多數情況下出于規模效益的考慮都愿意使其服務向新的市場地域延伸，但是政府要求經營者超出現有服務地域范圍向新的區域提供延伸服務時，依據為公共利益所受到的“特別犧牲”應獲得補償的基本法理應建立臨時接管行政補償制度。
參考文獻：
1.評析興亞公司與市府在接管案中的法律沖突.，2010年10月27日
摘 要:客觀證據在生產許可證現場審查中非常重要的環節，審查員要客觀公正的采集證據，以滿足獲證企業和發證機關的需要。
關鍵詞:許可證 現場 審查 證據
生產許可證制度是根據國務院440號令。2005年9月1日起正式實行的《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》（以下簡稱《條例》按照《中華人民共和國行政許可法》的精神要求，總結了20多年來實施生產許可證制度的成功經驗，借簽了國外生產許可管理的有效做法，突出了確保產品質量安全，貫徹國家產業政策，促進經濟健康協調的立法宗旨。體現了科學公正，公開透明。程序合法，便民高效地工作原則。《條例》及（實施細則）等一系列的配套規章和規范性文件，進一步明確了具體工作機構職責，細化完善了相關工作制度，突出強調化了獲證后監督檢查及法律責任。
核查人員指具備一定資質，從事審查申請工業產品生產許可證企業的保證產品質量必備生產條件的人員。山東省生產許可證辦公室及山東省質量認證中心采取了科學客觀的層層選拔篩選的模式。經過嚴格的資格初選、培訓、考試、注冊、面試、入職專業培訓、實習、評價等環節，優勝劣汰選拔造就了一批素質高，品質好，專業能力強，吃苦耐勞的生產許可證審查（專家）隊伍。大大地降低了現場專業審核風險。審查員的作用是以客觀公正的對生產許可證申請企業現場采集信息，并做出評價。
現場核查：核查人員是對申請生產許可證的企業現場以客觀公正抽樣的方法獲取客觀證據。是生產許可證必不可少的重要環節，是審查組依照核查辦法和實施細則的要求，運用抽樣的方法尋找客觀證據，對申請企業的基本條件進行核查并做出評價的一系列具體活動。（1）首次會議結束后審查人員由企業負責人帶領，按照申請產品的生產工藝過程對企業的主要生產場地，設施的做一次比較完整的觀察，通過現場觀察，審查組對企業概況，場地設施和現場管理，生產過程，工藝水平等比較全面的基本了解，有利于審查組對核查的重點項目進行有針對性的檢查評價，做出客觀的結論。重點查看企業名稱。住所。生產地址。申請單元。設備名稱精度，檢測儀器，原(輔)材料，是否與申請書記載一致。（二）審查組與企業和實地核查組織單位的溝通（三）核查的企業生產線應該是企業正在生產運行的生產線。（四）審查員在對生產現場進行核查時，應有企業陪同人員在場，有利于核查出不合格問題時，便于企業確認。（五）在對企業的生產現場以及管理文件，技術文件，標準，工藝文件等進行核查時，如發現不合格，應做準確的記錄，以保持記錄可追溯性（六）審查員在分工范圍內發現的情況或問題涉及其他審查員分工范圍的，應及時與相關審查員溝通予以核實。（七）審查員應指導和督促企業填好產品型號規格確認表儀器設備確認表。（八）對不合格項及輕微不合格的確定，應反復核實并與組長溝通。以保證其客觀性和準確性。2.審查組內部會（一）審查組要召開內部會對各自介紹負責的核查情況，主要是存在問題（二）填寫核查記錄（三）互相討論，確定企業現場核查中的不合格項，有爭議的問題取的一致意見。并與審查組長溝通，做出決定。（四）企業存在問題不構成不合格項的對企業提出整改要求，提出整改意見（五）對不合格項形成書面材料的整改要求。（3）《工業生產許可證企業實地核查辦法》將核查項目分為七部分（一）質量管理職責企業應有負責質量的領導并設立相應的質量管理人員及機構，管理職責應規定有關部門，人員的職責和相互關系，在企業制定的質量管理制度中應有相應的考核辦法并嚴格實施。（二）生產資源提供1.企業必須具備滿足生產和檢驗所需要的工作場所和設備，必須具備實施細則5.2中規定的必備生產設備和工藝裝備，其性能和精度應滿足生產合格產品的要求，2.企業的生產設備和工藝設備應維護保養完好。3.企業必須具備具有實施細則5.2中規定的檢驗，試驗和計量儀器，性能和精度滿足生產合格產品的要求，并在檢測合格有效期內使用（三）人力資源要求1.企業領導應具有一定的質量管理知識，并具有一定的專業技術知識。2.企業技術人員應掌握專業技術知識，及一定的質量管理知識。3.檢驗人員應熟悉產品檢驗規定，具有與工作相適應的質量管理知識及檢驗技能。4.工人應能看懂相關文件。（圖紙。配方和工藝文件），并能熟練地操作設備。5.企業應對與質量相關人員進行必要的培訓和考核。（四）技術文件管理企業應具備和貫徹實施細則5.1中規定的產品標準和相關標準。如有需要。1.＜企業制定的標準應不低于相應的國家標準或行業標準的要求，并經當地標準化部門備案。技術文件應具有正確性，且簽署。更改手續。技術文件應具有完整性，文件必須齊全完備配套。技術文件應和實際生產相一致，各車間。部門使用的文件完全一致。2.企業應制定技術文件管理制定，文件的應經過正式批準，使用部門可隨時獲得文件的有效版本，文件的修改應符合規定要求。3.企業應有部門或專（兼）職人員負責技術文件管理。4.企業的技術文件包括〈1〉標準文件〈2〉設計文件〈3〉〈工藝文件〈4〉檢驗文件〈5〉包裝。存儲，運輸等文件。〈6〉其他文件。采購過程一般包括〈1〉采購文件控制〈2〉對供方的評價控制〈3〉采購合同的控制〈4〉采購產品的驗證控制。（五）工藝管理1.企業應制定工藝管理制度及考核辦法，并嚴格進行管理和考核。原（輔）材料，半成品。成品，工裝器具等應按規定放置，并應防止出現損傷或變質。2.企業職工應嚴格執行工藝管理制度，按操作規程，作業指導書等工藝文件進行生產操作。3.企業應明確設置關鍵質量控制點，對生產中的重要工序或產品關鍵特性進行質量控制。4.企業應制定關鍵質量控制點的操作控制程序并依據程序實施質量控制。名詞解釋：（程序為進行某項活動或過程所規定的途徑。）（特性可區分的特征）（特征產品、過程或與要求有關的固有特性。）對產品質量不易或不能經濟的進行驗證的特殊過程應進行設備認可工藝參數驗證和人員鑒定，并按規定的方法和要求進行操作和實施過程參數監控。5.企業應規定產品標識方法并進行標識。6.企業應制定不合格品德控制程序，有效防止不合格產品出廠。(六)產品質量檢驗1.企業應有獨立行使權利的質量檢驗機構或專（兼）職檢驗人員，并制定質量檢驗管理制定及檢驗和計量管理制定。2.企業有完整、準確、真實的檢驗原始記錄和檢驗報告。根據質量特性，取得科學的數據，出具科學可靠檢驗報告。3.企業在生產過程中要按規定開展產品質量檢驗，做好檢驗記錄，并對產品的檢驗狀態進行標識。4.企業應按相關標準的要求，對產品進行出廠檢驗和試驗，出具產品檢驗合格證，并按規定進行包裝和標識。如產品標準要求型式試驗或定期檢驗而需要進行委托時，應委托有合法地位的檢驗機構進行檢驗。（七）安全防護及行業特殊要求1.企業應根據國家有關法律法規制定安全生產制定并實施。2.企業的生產設施、設備的危險部位應有防護裝置，車間、庫房等地應配備消防器材，易燃、易爆等危險品應進行隔離。3.企業應對員工進行安全生產和勞動防護培訓，并為員工提供必要的勞動防護。4、企業應在建廠初期或申請生產許可證前，進行環境評價。
審查員在對生產許可證申請企業現場審查時，應按《實施細則》和作業指導書要求，根據分工逐一進行，做到勤、望、聞、問、記。審查現場和詢問時，應耐心大方得體，語言簡練，有必要和條件時可對重點合格項及重點不合格項進行拍攝，并遵守保密原則。新申請的生產許可證企業從建廠始查驗證據。換證企業應對其生產許可證獲證時起抽查證據。但至少抽查一年的證據，證明申請換生產許可證的企業持續穩定生產質量合格產品的能力，為行政機關審批發證提供客觀、公正、準確的技術評價材料地保持獲證時狀況。
作者：鄒元增,山東省淄博市質量技術監督局周村分局質檢所,郵政編碼255300。
作者簡介:山東省淄博市質量技術監督局周村分局,鄒元增,男,本科,經濟管理專業,從事質量管理30余年，國家注冊工業生產許可證審查員,國家注冊食品生產許可證審查員,中國旅游信息報特約記者,香港攝影報特約記者,山東省科學技術協會會員,中國攝影家協會聯誼會會員,發表國家級刊物科技論文10余篇,論文《淺析安全視角下的產品質量監督》《論企業質量檢驗機構責權義》《淺析生產許可證現場審查客觀證據》三篇論文被中國管理科學研究院人文科學研究所(中管人文2011第02號)”中國科學發展與人文社會科學優秀創新成果“評為一等獎獲獎編號NO:98-2-11 NO：98-20-36,郵政騙碼,255300,參選論文。
一、通過不斷學習，努力提升綜合素質
作為一名分管轄區文化體育工作的干部，我深深懂得新形勢下學習的重要性。我把學習作為提高綜合素質和工作能力的重要手段，把注重學用結合作為做好工作的立足點。
一是政治學習做到主動。我十分注重政治學習，不斷強化自身思想政治素質。今年以來，我始終保持了良好的精神狀態，堅持政治的高標準，主動加強“三個代表”重要思想等政治理論的學習，積極參與社會主義榮辱觀教育學習活動，寫了3萬余字的心得體會。并用業余時間為局里及老體協、人民醫院辦起了網站，利用網站這塊陣地宣傳黨的政策法規、各項規章制度；利用網站積極宣傳我局的工作重點及組織轄區居民開展的各項活動，受到了群眾的一致好評。通過認真學習，樹立了正確的政績觀，做到了講紀律、講原則、講風格，時時處處從嚴要求自己。
二是業務學習做到經常。一年來，我盡可能多地從較為繁忙的行政事務中擠出時間，加強業務學習，做到邊工作邊學習。在一些學術研究活動中，我虛心向兄弟單位的領導、專家請教，為搞好業務管理工作打下理論基礎。我還經常主動和業務干部交流溝通，盡一切可能掌握業務工作規律，進而引發新的思考，有針對性地指導實際工作。年內，我針對新農村建設的需要，下鄉對我區五個村的文體工作進行了調研，對我區農村文化體育工作有多次最直接的接觸，掌握了第一手資料。并為盛洪卿村、木欄村、熊家境村送去了健身苑、蘭球架、乒乓球臺健身器材，還在盛洪卿組建培訓了秧歌、腰鼓隊，使她們和城里人一樣，用自已的歌聲、舞姿、鼓點抒發自己的情懷。
三是學用結合到位。學習是為了應用，理論與實踐相結合是做好工作的法寶。我十分注重理論聯系實際，能從理論的角度思考一些實際問題，并寫出了《如何加強農村文化體育工作的建設》等論文，受到市體育局的好評。
二、通過開拓創新，切實提高工作實效
在本職工作方面，我堅持著眼全局、突出重點，注重開拓創新。一年來，我和局里的同志們、老體協同志一道，本著為單位負責、為事業負責的精神，扎實開展各項群眾文化體育工作，并取得了實效。
1、在發展中拓寬了業務路子。一是多次組織社區群眾開展激情廣場演出，激活了文化市場。滿足了群眾不同文化類型的需求。今年我們組織各類文體宣傳演出二十多個場次，超額完成了區里下達的演出任務。二是組織創辦了群眾文體協會4個，舉辦了一些高規格詩、書、畫、花卉、盆景、奇石展，和一些大規模的文體活動。如趣味體育進社區，受到市、區業內人士及群眾的好評，為整個文化體育系統的大局穩定作了應有的貢獻。
2、在活動中收到了社會效益。一年來，我們努力貫徹省、市文件精神，請愛樂電影公司來我區各大廣場放映了黨教片《任長霞》和禁毒教育片《死亡之吻》及當前學生正確對待網絡問題的啟迪教育片《網絡少年》，還有一些戰爭故事片，觀眾突破30000人。同時，我們十分注重公益性文化活動，利用新春期間和夏季時節，在縣城及縣城周圍如火如荼地開展了“優秀電影進社區”、“夏季廣場電影月”活動，極大地豐富了群眾文化生活，更好地普及了科技知識，受到了廣大居民和村民的一致好評。
3、在困境中堅持開展群眾的文體活動。由于經費緊張，我們利用與個體戶聯辦等形勢，積極開展各類體育活動。
三、嚴格網吧管理，杜絕未成年人上網
為了規范網吧市場經營秩序，打擊網吧違規經營行為，保障《互聯網上網服務營業場所條例》的貫徹實施，促進精品、魅力、和諧鐵山的建設。一年來，我們在全區范圍內開展了為期半年的網吧專項整治行動。經過努力，全區網吧經營也日漸規范有序，專項整治工作取得了顯著成效。主要作法如下：
1、加強學習，提高水平，進一步促進執法隊伍建設。
【關鍵詞】煤礦安全；政府監管；監管體系
1、引言
近年來，我國的煤礦安全生產總體呈現平穩的態勢，但安全事故時有發生，事故總量仍然過大，尤其是重特大事故仍時有發生，煤礦安全形勢依然十分嚴峻。一般我們認為企業是煤礦安全的第一責任主體，但是如何落實這份責任，按照國家法律法規來組織生產就離不開政府的監管。本文就對我國煤礦安全監管系統的現狀進行分析，找到癥結所在才能更好解決和完善。
2、我國煤礦安全監管系統的現狀
2.1實行垂直型安全監管體系
從2005年開始國家安全生產監督管理局改革為國家安全生產監督管理總局，單獨設立國家煤礦安全監察局。我國的省級煤礦安全監察局均為國家煤礦安全監察局的直屬機構。這樣改革后，所有的不論在哪里工作的煤礦監察員，都是由國家煤礦安全監察局直接進行任命，所有的省局和地方辦公室的財政支持也都來自總局。在這樣安排下，監察人員的監察工作就能夠不受到地方政府的干涉，有效預防，的現象發生。但是這種垂直型的監管體系在執行起來并不是真正意義上垂直，實際上我國實行的是以國家煤礦安全監察局為主，國家煤礦安全監察局與所在省政府的雙重領導的管理體制。這就造成了地方煤監局與當地政府還存在著或多或少的聯系，當監管部門發現的問題觸及當地利益時，政府很有可能會向監管部門施壓，并干涉其監管工作，如本應關閉的煤礦卻因政府的原因不肯關掉，進而可能引發事故發生。
2.2政府煤礦安全監管逐漸突出以人為本
我國對煤礦安全監管工作的重視也充分體現了對生命的尊重，煤礦安全監管工作說到底就是要以人為本，這是所有煤礦安全監管的立足點和出發點。但是我國現行的煤礦安全監管過度依賴行政機構，但是上下級政府之間的矛盾對于煤礦安全監管帶來諸多不便。其實在當前的安全監管體系下我們沒有重視到礦工和煤礦企業的工會這兩個第三方監管力量。礦工是煤礦生產的主體，是煤礦安全生產的關鍵，也是我國煤礦安全監管機制的漏洞。目前我國并沒有賦予礦工們足夠的權力，最可怕的是，即便礦工對井下情況提出質疑，甚至知道事故即將發生也沒有權利拒絕下井。工會在我國的煤礦企業也沒有起到相應的作用，其僅僅是一個行政部門，企業管理層直接任命工會工作人員，這樣一來他們就只會對企業領導負責，當企業和員工發生沖突時本應站在員工一方的工會卻要維護企業的利益。
2.3有關煤礦安全監管的法律不完善
近年來，我國一直的在不斷的完善有關煤礦安全生產的法律法規， 同時出臺了許多有關煤礦安全生產的法律法規，也已建立了包括勞動法、行業專門法律和行政許可法等一套比較完善的法律體系，但仍存在一些不足，尤其是對于安全監管這個區域的法律有待完善。《煤礦安全監察條例》規定要向大中型煤礦企業派駐安全監察機構，這就使小型煤礦這成為一塊盲區，失去了對其的監督，很容易造成小型煤礦事故頻發。其實小型煤礦資金少，效益低，跟容易為了最大利益而無視安全生產，因此，對于小型煤礦更應該派駐安全生產監察員。還有，在對各級安全監督機構的組建上是靠各省自行解決安全執法機構的建設問題，國家對此沒有明確規定，這就很容易造成責任分工不明確，而且有些省份將煤監局和煤炭局合并，一個是國家監察部門，一個是地方煤炭部門，兩個單位本應相互監督，合署辦公就不能起到監管作用。
我國的大部分關于煤礦安全監管的法律法規都只注重于煤礦的正常安全生產方面的監管，而忽略了煤礦職業危害監管。采煤礦屬于高危職業，不僅是其本身易發生事故，還有在煤礦生產中的產生噪聲、粉塵和有害氣體等都會嚴重危害煤礦工人的身心健康，已成為煤礦員工健康安全的“隱形殺手”。對于這方面的疏忽也違背了“以人為本”的理念。
2.4監管力量嚴重不足
隨著經濟和社會的發展，煤礦需求量日益增長，煤礦企業數量也隨之不斷增多，煤礦安全監管任務也日趨繁重。但是我國的煤礦安全監管系統長期的反復調整，又由于煤礦安全監管責任重大，使得部分地區的相關部門相互推脫，不愿承擔煤礦安全監管工作，導致現有的煤礦安全監管部門人員少，規格低。監管力量的嚴重不足必然會導致監管力度的降低，進而引發安全事故，使得監管人員變成了安全事故的“消防員”，哪里有事故就去哪里，不能做到盡早發現、提前預防。
3、結語
作為一個煤礦大國，在發展中遇到這些問題在所難免，但我相信，通過進一步完善煤礦安全監管法律法規，加大監管力度，增加監管投入和力量，把“以人為本”真正落實到煤礦安全監管中去，我國就一定能走上煤礦生產安全之路。
參考文獻
[1]隋國民.我國煤礦安全監管體系現狀及分析[J].2011（09）.
[2]石磊，李勇輝，孫中學.地方煤礦安全監管的現狀及對策[J].江西煤炭科技，2011（04）.
[3]趙芬.我國煤礦安全監管問題研究[D].山東大學，2011.
[4]宋耀.我國煤礦安全監管問題探析-論以人為本在煤礦安監中的運用[D].四川大學，2006.
