時間：2022-04-12 05:31:02
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇村干部三年出納，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
當前群眾反映的主要問題：一是管理制度執行不力。有的村社根本就未建立與財務相關的管理制度；有的民主理財和村民代表會議制度不健全，不完善；有的雖有制度，但執行不力，制度形同虛設。二是監督糾正乏力。不少鄉鎮缺乏專門監督機構對村社財務進行監督檢查；有的鄉鎮雖有監督機構，但卻未認真履行職能，更缺乏保證工作正常運行的相關制度，甚至對有的村社五六年未進行過審計檢查。三是收支項目混亂。有的收支項目不按規定設置，或隨意設項攤派集資，有的項目應收卻未收足，有的項目又出現重復收費。四是會計帳目混亂。多數村社沒有成型的帳簿，記帳方式五花八門，有的半年甚至隔年做帳，極為混亂；有的單據無經手人、證明人、審批人，或以白條入帳；有的記帳單據散失，無據可查。五是財務人員素質低。絕大部份村社財會人員，未受過專業知識培訓，不懂財務管理的基本知識；有的村社無專人管理財務，村支書當家管錢管帳，既是財務審批人，又是會計、出納，一人獨攬，一個口袋裝票子，一個口袋裝條子。
如何解決好目前村社財務管理存在的熱點問題？
我區平昌縣采取建立村級財經組和鄉鎮財經辦的管理體制，是一個對癥下藥的好辦法。貴刊第2期作了概略報道。現將他們的具體作法，再作進一步論述。
一、建立新的管理機制一是工作機制。
鄉鎮財經辦按“五統一”、“四不變”的原則運行。五統一，即：統一辦公，統一調度使用人員，統一收取解繳稅費，統一規劃組織培植財源，統一按性質及用途使用資金。四不變，即：機構不變，職責不變，資金性質及用途不變，供給關系不變。鄉鎮財經辦在鄉鎮黨委、政府的領導下工作，業務受上級主管部門指導。村財經組在村黨支部、村委會的領導下工作，業務受鄉鎮財經辦指導。在帳務體系設置上，鄉鎮財經辦共設置總預算會計帳、稅費征解會計帳、單位預算會計帳和集體經濟會計帳，并在同一銀行(信用社)開設存款帳戶。村級財經組按代收稅費與本級收支分別設帳的原則，設稅費征解會計帳，農村合作經濟組織帳，“兩工”(義務工、積累工)使用帳。
二是崗位設置。
鄉鎮財經辦設置11個崗位，主任1人，由鄉鎮長兼任，副主任2人，分別由鄉鎮財政所長、農經站長兼任，設總預算會計、征解會計、單位預算會計、集體經濟會計、統計員、總出納員各1人，稅收征管員兩人。除稅收征管員由上級地稅部門確定外，其余崗位人選，均由鄉鎮黨委、政府征求上級財政、農業主管部門的意見后確定，并根據財經辦副主任德才素質和業務水平，確定其第一副主任，主持財經辦日常工作。財經辦的總預算會計、征解會計、單位預算會計，由財政人員擔任，集體經濟會計、統計員、總出納員，由農經人員擔任。鄉鎮財經辦人員編制除主任外，一律按鄉鎮總人口確定，1.5萬人以下的鄉鎮8人，1.5萬人至2萬人的鄉鎮9人，2萬人以上的鄉鎮10人，其人員編制少于崗位設置的，實行兼職。鄉鎮財政所、農經站人員，按照“定崗定責、公平競爭”的原則擇優上崗，其余富余人員，一律按有關規定合理分流。村財經組設組長1人，由村主任兼任，會計、統計及稅收代征員1人，由村文書兼任，出納員1人，由其他村干部兼任。村財經審查監督組設組長1人，由村黨支部書記兼任，各農業社社長和村民代表為成員，其村民代表不得少于成員總數的三分之一。村財經組和村財經審查監督組成員，由村黨支部報鄉鎮黨委、政府審批確認。村財經組成員一律兼職兼薪；村財經審查監督組成員，原則上不實行兼職兼薪，以利監督管理，但對其中的村民代表實行誤工定額補助辦法，列入村級財務預算支出。
三是監督機制。
鄉鎮財經辦帳務，除接受各自主管部門內審外，還必須接受審計、統計部門的監督。村財經組，除接受鄉鎮財經辦的審查監督外，還要接受村財經審查監督組的監督，并定期向群眾公布帳務，接受群眾監督。同時，還相應建立健全了各項規章制度和管理辦法，以規范和協調財經辦和村財經組工作。特別是村級財經組建立后，村級財權有所擴大，為防止貪污、挪用國家、集體資金，相應建立了票據管理、稅費解繳、村社干部財產抵押上崗制度，切實規范工作程序和工作行為。
四是激勵機制。
以前村級只有事權，沒有財權。財務管理改革后，統一了事權和財權，調動了村干部的積極性。對村干部實行基礎、職務、績效結構工資制，其績效工資上不封頂，下不保底；同時實行兼職兼薪，多勞多得，以激發村干部的工作熱情。對村干部還實行離職保障制度，任期滿三年的，可享受離職保障金，以解除村干部后顧之憂。
調整鄉村利益格局要充分發揮鄉鎮和村級兩個積極性，必須重點把握兩點：(1)有利于鄉鎮財政增收。鄉鎮財經辦統一收取稅費后，分別按資金性質入庫，統一調度資金，以杜絕稅費漏征。(2)村上應得的利益必須歸村，使其得到實惠。一是村上的集體經濟收入，不允許鄉鎮平調或提成；二是當年新增生豬屠宰稅和農業特產稅，按70％返還給村；三是按比例計付稅收代征手續費。農業稅按0.5％，農業特產稅、工商稅和其他稅收按1.5％計付；四是按比例提取代收鄉鎮統籌等手續費。鄉鎮統籌按3％提取，“兩金”按1.5％提取，代收款、以資代勞款按6％提取；除此之外的其它手續費，均由鄉鎮財經辦按照體制要求，統一提取撥付，村級一律不得自行提取。
提高了干部素質
要鞏固村級財務改革成果，認真執行改革后的村級財經管理制度，使之健康運轉，關鍵在于提高基層干部素質。一是認真實行鄉鎮及村級干部推選制，這是建立鄉鎮、村級財經制度的重要前提。要配好鄉鎮財經辦、村級財經組和財經審查監督組的班子，必須按德才兼備的原則，搞好鄉鎮長和村干部的推選，把思想政治好、業務能力強、作風正派、群眾真正信任的同志，選撥到鄉鎮長和村干部崗位上來，以確保農村財經工作的順利開展。有了健全較好的領導班子，才能徹底理清村與鄉鎮之間、村與社之間、村與農戶之間的經濟關系，摸清鄉鎮財政所、農經站和村委會的債權債務。至于村級財務改革前的債權債務，應明確責任，由財政所、農經站和村社，各自逐步消化，涉及經濟問題的干部，必須按有關法規進行處理。二是搞好業務培訓。由縣委組織部牽頭，以縣財政局、地稅局、農業局為主，首先對建立村級財經工作組成員進行系統培訓，然后分兩批對鄉鎮財經辦和村財經組成員、村財經組會計(文書)進行業務培訓。今后對村財經組會計，還將進一步組織業務培訓，經考核合格，持證上崗，并按
《會計法》和《四川省會計管理條例》的規定，納入財政部門統一管理。
初見成效
建立村級財經組，實行村級財務預決算制度，是農村財經管理體制的一項重大改革。它對擴大農村基層民主，轉變鄉鎮工作方式，調動村級組織和村社干部積極性，落實“村務公開，民主監督”，改善黨群關系，以及促進農村經濟發展，都有著重要的作用。到1998年11月底，該縣60個鄉鎮財經辦，448個村財經組和村財經審查監督組，已相繼全部建立，并正式運行。從目前情況看，工作開展和機制運行較為順利，并初見成效。
(一)理順了財務關系，增強了財務透明度。
一是清理債權債務及其它財務關系。全縣共清出往來款項1.8億元，并具體制定了清結規劃。二是建立了兩套較為科學合理的帳務體系，明確劃分上交鄉鎮資金和村級的應得利益，相應制定了農戶稅費結算三聯單(征收聯、記帳聯、農戶對帳聯)，及時進行稅費結算。三是收支業務，堅持“一個口子進，一個漏斗出，一支筆審批”，出納與會計分設，錢帳分管，農民負擔核算分開，村級財務公開，從而改變了以往“一人當家”的包包帳，頗受農民歡迎。
(二)方便了群眾，減輕了農民負擔。
農戶可以隨時到財經組辦理結算業務，既不耽誤農時，又不會出錯亂，群眾深感方便。村上有了一定的財力，可以抵御農村小范圍的自然災害，也可以幫助特困戶、受災戶安排生活，發展生產。駟馬鎮龍臺村對5戶特困戶的農業稅全減，并用村級資金戶平購買200斤碳氨發展生產。該縣有30個村拿出73萬元資金，興辦竹木器及農副產品加工等村辦企業，以增加村級收入，逐步消化村社歷史債務，減輕農民負擔。
(三)防止了稅費流失，增加了財政收入。
村社干部對稅源增減變化情況心中有數，一有稅源即可隨時征收。特別是對全家外出務工，土地轉移承包，由誰承擔稅費，何時回家，都能掌握情況，隨到隨收。對走鄉串戶搞個體經營的商販，切實加強了納稅監督，堵住了稅費流失。通過上述措施，防止了稅收流失，相應增加了財政收入，該縣元山、蘭草兩區去年稅費任務完成較好，居全縣一、二位，并清回歷年尾欠達470余萬元，其中收回全家外出務工農戶歷年欠稅欠費12萬元。
(四)調動了村社干部當家理財的積極性。
過去村社干部工資由鄉鎮發給，對生產發展如何，收入完成多少，都無直接利害關系，致使村上無財力，實為一個空架子。建立村級財經組后，村級有了一定的財力，對村社干部的工資，采取績效工資制，按照兼職兼新的原則，由村財務支付，每月少則100元，多的300元，比原鄉鎮發給的標準工資大大提高。同時，建立了離職保障金，解除了村干部的后顧之憂。這樣，村社干部如果不抓生產發展，必然影響經濟指標的完成，使工資待遇得不到保障。因此，該縣的村社干部，都積極狠抓農業生產，努力開辟財源，為財政增稅，農民增收。既體現了他們的工作積極性和主動性，又適應了大力發展農村經濟的客觀形勢。
(五)有利于完成稅費任務。
建立村級財經組后，征管人員相對增加，征管力度隨之加強，改按季度征收為常年征收，克服了財政所、農經站坐點扣收，面對千家萬戶核對帳務，催收尾欠，而出現人力不足和進度緩慢的弊端。
該縣張公鄉泥池村1998年稅費任務24.8萬元，歷年尾欠8萬元，至當年11月底，不僅提前完成全年任務，而且收回尾欠3.2萬元。同時，該村還用自有財力新建了300平方米的財經組辦公室。
(六)有利于樹立政府形象，密切干群關系。
近年來，農村稅費尾欠愈來愈大，導致部份鄉鎮某些必要支出不能保證，甚至舉債度日，步履維艱。村級財務改革之前，為了完成任務，保障支出，只能由政府組織力量，集中抓回收工作，難免不出現一些強迫命令行為，在一定程度上影響了政府形象。建立村財經組后，由于村社干部接觸群眾近，掌握情況準，由他們負責征收稅費，可因人而異，見逢插針，改突擊征收為常年征收，不僅使農戶自覺交納各種稅費，而且化解了許多矛盾。這就改變了以往坐點扣收和強迫硬逼行為，使鄉鎮干部從“催種催收”中解脫出來，專心致志地抓環境建設，培植收入大戶，狠抓科技和流通，真正實現了工作重點轉移。
(七)有利于加強監管，培植重點財源。
鄉鎮財經辦的工作重點，從過去一味抓收入轉到抓財務監管和重點財源建設上來，著力對村級財經組進行業務指導和財務監管，清理整頓重點村和重點單位財務，積極組織資金供應，大抓項目發展。
該縣青鳳鄉財經辦用2萬元購買3畝水面堰塘養魚，投入5萬元辦起了養雞場，并與外地廠家合作建立了薯類粉絲加工廠，預計1999年可創稅利3萬余元。
(八)有利于精簡機構，加強基層建設。
【關鍵詞】村級財務管理；村會計
Village level financial control existence question and countermeasure
LIAOShu-hua
【Abstract】through to the Fujian Province country happy town village level financial control condition investigation, the research discovered that, Along with the recent years each item of countryside policy implementation, the village level financial control question unceasingly emerged, mainly displayed in the financial control chaotic, village accountant the structure was unreasonable, village cadre financial control situation awkward, the village level finance was public and the democratic management becomes a mere formality. This article in view of these asked how the topic on does improve the village level financial control condition to dig out factory some suggestions.
Key wordvillage level financial control; Village accountant
【中圖分類號】：F323
【文獻標識碼】：A
【文章編號】：1673-4041(2007)10-0016-02
隨著社會主義新農村建設任務的推進，村級自治組織作為基層單位發揮著越來越重要的作用。而財務管理作為村級各項事務運行的重要保證，其運作狀況好壞直接決定著村事務處理效率的高低，也間接影響著村民對政府的信任和依賴程度，因此了解村級財務管理在農業稅取消后運行的現狀及其存在的問題對新農村建設的推進具有十分重要的作用。本文以福建省國歡鎮村級財務管理為主要研究對象，對其目前存在的問題進行了系統的調查、整理和分析。
1國歡鎮概況
國歡鎮隸屬于福建省莆田市涵江區，位于區境內東北部，下轄15個行政村。據最新統計，本鎮現共有會計15人，全部持有會計任用證，其中持有專業會計師證的沒有一人，100%村子的會計是村莊內部的人。從近三年來的統計數字看，全鎮村財赤字04年129.01萬元，05年109萬元，06年110萬元，雖近兩年較2004年收入有一定的增加，但是80%的村莊仍不能收支相抵，負債村有11個，負債總額高達300萬元，村集體財力十分脆弱。在村會計待遇方面，專業會計師每月近千元，非專業會計師只有300-500元/月。由于村會計是聘用干部，故其退職后只能一次性領取按聘用干部待遇的補貼，低于其他村干部。
2財務管理存在的問題
自2001年村會計聘任制應用以來，該制度已經實施了6年，隨著中國近年來農村各項政策的調整，村級財務管理問題不斷涌現，具體表現及原因如下：
2.1村會計人員結構不合理。盡管在福建省2001年出臺的《福建省村集體財務管理條例》中要求聘任的會計人員年齡應小于55周歲，但目前該鎮的會計人員年齡普遍偏大，60%的財會人員年齡大于60周歲，身體狀況都不是很好，且70%的只有初中文化水平，大多數財會人員都沒有專門的財會學科背景，業務水平跟不上形勢的需要，相關財務管理方面的知識大多數是參加的一些為數不多的短期培訓獲取。而該鎮每年專業財會方面培訓只有1次，僅為3-4天。
同時，在農村會計可持續發展的人才儲備上，很多村均沒有后備人員可以上崗，主要原因是大多數年輕人都選擇在企業里工作，因為在那里會有較高的經濟收入，且財會人員還受村干部職數限制，多數為聘用干部，部分財會人員在離任時工資無法兌現。近幾年來，部分村莊的村委會也決心通過新會計培訓來選拔培養一批年輕人，但均事與愿違。
2.2村干部財務管理的尷尬處境。隨著2003年農業稅的取消，村財收入有了大幅度的減少，大部分村財政赤字。以往村級財務的開支大多處于“拆東墻補西墻”的境地，有時在資金短缺的時候是向村干部籌資借錢解決的。據3年來的統計數字表明，干部報酬年限補貼逐年增加，每3年可以翻一番，若村財繼續虧空，拖部的數額將越來越大，這直接影響到村干部工作的積極性和主動性。
2.3財務管理混亂。在村級財務管理方面，村干部財經觀念淡薄，隨意擴大補貼標準和范圍。同時，由于其在部分項目發票的制定上具有一定的自，導致發票樣式五花八門，存在不少不合理的開支，資金濫用手法也日益隱蔽。部分村干部利用職務之便，向集體借款，導致懸帳、死帳積少成多。如某村某書記曾向集體借款20萬元，村集體沒有向法院，現當事人已突發病故，人死債爛，導致村集體資金大量流失。
在財務銀行帳號開戶上，部分出納怕取錢麻煩，加上經濟活動頻繁，為逃避稅務部門檢查，便以全體村干部知情，某個干部專管私人印鑒為由，將大筆收入存入私人戶頭，由此種種公款私存現象導致村級財務管理出現混亂局面，也給有些不法分子有機可乘，進一步擾亂了農村財務的有序管理。
2.4財務公開和民主理財制度流于形式。為了規范農村財務的申報、審批和公示制度，2003年村集體財務管理條例中提出了建立財務公開、民主理財的制度，2005年又頒布政策對相關會計科目進行了調整，但是在具體操作層面仍顯得比較籠統。盡管每月8-10日為本鎮的村級財務公開日，但真正能夠按時保質保量公開的村級仍比較少，主要是因為部分財務開支透明度差，雖然財務管理如收入票據、報帳程序、帳簿等都有統一的規定，但對土地的賠償、補貼、工資等支出沒有統一發票，大部分都是各村自制的。
同時，盡管村會計作為完全獨立于村干部的職位存在，但其畢竟為村中的一員，某種程度上與村干部也有著一定的利害關系，再加上財會人員在最終的財務開支及非生產開支方面僅有一定的參與權，故財會人員在村級財務監督方面也較多的表現為無能為力。財務的混亂使得財務公開的賬目公開不全面，也不能及時公開，從而最終使財務公開僅僅流于形式，而沒有起到實質的村民監督作用。
3改善財務管理狀況的幾點建議
針對上述國歡鎮出現的村級財務管理方面的問題，本文認為應在以下幾個方面加強對村級財務的管理和改善：
3.1加強對農村財務管理的科學研究和對策的制定，培養合格專業化的農村會計人才，同時提高其工資待遇，采取異地任職的方式聘用，以減少與當地政府及村干部的利益沖突。
3.2針對村級會計及村干部不同程度的財務培訓，有的放矢，適時開展培訓活動，提高其理財意識及相關方面的技能。
3.3拓寬集體收入渠道，及時兌現村干部工資，以促進其工作的積極性和主動性，增強村干部的財經觀念，嚴格控制非生產性開支。
3.4對農村資金公款私存的現象，應在指定的信用社或銀行開戶，加強對村級財務貨幣資金和報銷憑證的管理。
3.5對于財務公開，應保證及時、完整、全面的公開。鎮級經管站應建立一個相關機構適時對其進行檢查監督，并多從農戶那里聽取反饋意見，而不是走馬觀花，只看表面現象。村級在公開財務時，部分村民關注的事項及資金使用應盡量完善、細化，同時在村務公開的日子里，可以設立一個臨時的辦事處對村民的疑問進行解答，加強提高村民對村財務的監督，充分發揮其參與權、決策權和監督權。
參考文獻
全縣現有村干部2420人，其中：女村干部810人，占33.4%；35歲以下的436人，占18%，36歲至45歲的605人，占25%，46歲至55歲的847人，占35%，56歲以上的532人，占22%；小學文化程度的654人，占27%，初中文化程度的1113人，占46%，高中、中專文化程度的605人，占25%，大專及以上的48人，占2%。
近年來，隨著農村改革開放和現代化建設的不斷深化，特別是農村基層組織“三級聯創”活動的深入開展，廣大農村基層干部的綜合素質和“雙帶”能力不斷提高，為發展農村經濟、夯實黨的執政基礎作出了重大貢獻。
1、結構日趨合理。在農村積極推行的黨支部換屆“兩推一選”和村委會換屆依法“海選”，使一大批農村優秀人才脫穎而出。從年齡結構看，班子成員年輕化的程度越來越大，45歲以下的村干部占了將近半數，60歲以上的占很少比例，還涌現了一批20來歲的年輕“村官”。從文化程度看，初中以上文化的村干部達到73%；大專以上文化程度的也開始逐步增加。從性別結構看，我們提出了“一村一名女干部”的配備要求，全縣70%以上的村有女性進入支部、村委會班子，100%的村配備了女性計劃生育專干。結構的不斷優化，提高了班子的整體合力，基層組織的發展意識、發展能力不斷增強。
2、素質日趨提高。通過大力實施“亮創奔”活動，著力把經濟能人培養成黨員、把黨員培養成經濟能人、把黨員中的經濟能人培養成村干部，農村基層干部中懂技術、會經營的干部所占比例越來越高，具有“雙帶”能力的村干部越來越多，隊伍的整體素質有了較大的提升。為提高在職村干部素質和加強村級后備干部培養，我們積極實施“一村培養一名大學生”的計劃，三年來招收人數已達到500余名。同時，通過大力發展農村現代遠程教育，扎實開展農村實用技術培訓，全縣很多黨員干部掌握了農村實用致富技術，帶頭致富和帶領群眾致富的能力明顯增強，在群眾中享有較高威望。
3、管理日趨規范。近年來，我縣逐步開展了村干部規范化管理，我們制訂下發了《關于建立激發農村黨支部書記干事創業工作機制的實施意見》，建立了選拔任用、教育管理、干事創業、待遇保障、考評獎懲五個機制，進一步激發村干部的創業熱情，形成了良好的聯創態勢。這一作法得到省委組織部的肯定，并在《湖南日報》頭版頭條進行了推介。激勵機制的出臺，如招聘優秀村干部為公務員、逐步提高村干部待遇、對離職村干部按標準實行補貼、重視并探索為村干部解決社保問題等，較好地調動了村干部的工作積極性，全面促進了村級工作“村為主”的落實。
各鄉鎮建立了各自的村干部管理1000分制考核辦法和細則，使得村干部工作考核進一步細化和量化，并最終分解到村各項工作中去。考核結果也直接和村干部的報酬相掛鉤，通過獎優罰劣，拉大差距，進一步調動和提高了村干部在開展工作中的主動性和積極性。
4、隊伍日趨穩定。村干部待遇、報酬有所提高，并基本得到保障。全縣村干部工資主要分三種情況：一是主職村干部（支部書記、村主任）約為2000元至2800元，其中“支部書記村主任一肩挑”的村干部要適當高點；二是非主職村干部工資約為1600元至2000元；三是聘用制村干部（如一部分村的會計、出納等）工資按實際出勤時間計算工資，日工資約15元。各鄉鎮各村因經濟條件不同，村干部工資標準不盡相同，但差別懸殊不是太大，浮動范圍在1000元以內。村干部待遇、報酬除工資以外，主要是鄉鎮對村的目標管理考核及工作獎勵，每年總數在2000元以內，發放到村，由各村根據村干部工作情況發放到人，平均每名村干部可獲500元左右。由此可見，我縣村干部工作一年所得經濟報酬，主職村干部約2500至3000元左右，非主職村干部約1800至2300元左右。我們建立了離職村干部生活待遇保障制度，縣財政每年拔付20萬元專項資金，對離職村干部進行補助，同時建立了正常增長機制，逐年按比例增加撥付數額。
5、作用日趨強化。我縣實施的黨員民主評議、村干部目標管理考核工作，充分調動村干部的主觀能動性。特別是開展先進性教育活動以來，農村黨員干部找準了工作差距，帶領群眾解決了一大批影響及改革、發展、穩定的重點、熱點、難點問題，在推進發展農村經濟、加強基礎設施建設、維護社會治安、倡導文明風尚等方面發揮積極作為，為確保農村的穩定、基層政權的穩固起到了中堅的作用。
從總體上，我縣的村干部隊伍建設取得了長足的進步。但隨著農村改革的深化以及新農村建設的推進，村干部隊伍建設還不能完全適應新形勢新任務的要求。主要表現在：
1、村干部的結構還需要進一步優化。盡管這幾年拓寬了用人范圍，但由于村內優秀人才多數外出從事二、三產業，加上回鄉高中生、復退軍人等能任職者寥寥無幾，導致村干部選擇余地較少，少數村的村干部換來換去還是老面孔，干部缺少活力和戰斗力。長期以來村干部的選拔面偏窄，后備干部不足，造成了目前村干部結構不盡合理，呈現出年齡結構偏老，文化程度偏低，男性多、女性少，懂種植會養殖的多、懂管理會經營的少，等等。
2、村干部能力還不適應形勢的需要。村干部存在缺少學習，忙于事務、家務的現象，缺乏崗位所需的政策法規等基本知識，分析問題、剖析問題缺乏科學性和前瞻性，在困難和問題面前常常是束手無策，也不善于做群眾思想政治工作；從發展上看，一些村級班子缺乏駕馭市場經濟的能力，在帶領群眾調整產業結構、發展農村經濟、增加收入方面顯得辦法不多、能力不強。發展經濟的思路不清、路子不明、步子不快。村干部的培訓還需要進一步系統化。村干部的實用技術和科技致富培訓很多，但是存在著不夠系統、扎實的現象。一方面，培訓的針對性不強，村干部不感興趣；另一方面，村干部的認識不足，缺乏主動性。
3、市場經濟大潮的沖擊使村干部心難穩、人難留。一些村特別是一些特困村，存在沒有人想當村干部的現象，即使是在任的村干部，也是經鄉鎮黨委反復做工作才勉強留任。究其原因，主要是：農村工作任務繁重。當前，農村各項工作實行“村為主”，不少鄉鎮還把各項工作分解指標落實到村級，村干部的工作壓力和責任越來越大；村干部事多利少。村級集體經濟普通較為薄弱，不少地方還是經濟“空殼”村，開展工作基本上“無米下鍋”或靠“墊米下鍋”。而村干部普遍待遇較低，一些村干部不但多年領不到誤工補貼，還要自己墊錢為村里辦事。他們覺得經濟上沒有甜頭，政治上也沒有奔頭，生活上沒有想頭，工作的積極性勢必受到影響；工作保障堪憂。農村社會保障不健全，村干部為黨和群眾工作多年，老了只有標準不高的微薄補助，有的甚至沒有。此外，村干部在工作中難免得罪人，打擊報復村干部的事也有發生，合法權益得不到很好的保障。隨著改革開放的深入和經濟的進一步發展，村干部無法面對任務重、工作難、報酬低的現實，村干部心難穩的現象較為突出，致使一些村的村干部任職“曇花一現”，一有門路，就丟下沙帽走人，給村級管理及工作的落實帶來很大的影響。
二、進一步加強村干部隊伍建設的對策和建議
1、提高待遇，增強村干部崗位吸引力。去年向省黨代會建言獻策時,毛紹武部長提出了關于加強村干部隊伍建設的建議,得到省委重視。該建議包括：政治上給奔頭。建立擇優錄用村干部為國家公務員制度，每年拿出一定指標，在政治素質好、工作作風過硬、工作業績突出的優秀年輕村干部中，通過組織推薦、公開考試的辦法優先錄用為公務員。經濟上給想頭。實行村干部固定待遇補貼制度，采取財政撥專款措施，保障村干部待遇補貼標準每月不低于300元；采取村黨支部書記、村委會主任“一肩挑”和撤組并村等措施，大力精減村組干部職數;采取上級支持一點、有集體經濟來源的村級補助一點、本人出一點的措施，大力完善村主職干部養老保險制度。保障上給靠頭。實行離職村干部固定生活補貼制度，省、市出臺相應政策，對累計任職10年以上、15年以上、20年以上的離職村干部，分別按每年不少于200元、300元、500元的標準給予補貼。省委10號文件的出臺，已經解決了很多政策性問題，但市縣配套實施還要加大力度，落到實處。通過建立村干部定額補貼規范化管理、村干部正常進入養老保險和農村大病統籌醫療保險等制度，調動村干部的工作積極性，使他們覺得工作生活都有盼頭，因而倍加珍惜現有的工作崗位。同時，使得村干部崗位吸引更多有志青年的目光，從而使村干部選拔范圍進一步拓寬，為吸引高層次的人才到農村工作提供良好的氛圍與條件。
2、創新制度，優化村干部選任機制。一是推進村干部選拔制度改革。一方面要進一步擴大基層民主在村干部選拔過程中的作用。在村黨支部中全面推行“兩推一選”，在村委會成員中全面推行“公推直選”，真正將懂市場會管理善經營、素質過硬，群眾信任的優秀人才選拔到村干部隊伍中來；另一方面要進一步擴大村干部選拔范圍。積極采取招考大學生“村官”、選派機關年輕干部掛職鍛煉等多種形式，改善村干部隊伍結構，提高村干部隊伍整體素質。二是加強村干部后備隊伍建設。要切實加大從致富能手、大中專畢業生、科技示范戶、務工經商人員、復退軍人中選拔后備人才的力度，建立村干部后備人才庫；要以黨員發展來帶動村干部后備人才培養，將優秀的青年通過政治培養的方式來加快成長；要健全完善村干部后備人才培養的責任機制，將村級后備干部培養列入村黨支部年終考核內容；要加大工青婦等群團組織的推優力度，注重從優秀青年、工人和婦女中培養村級后備干部。三是建立村干部資格準入制度。從村干部的年齡、學歷和培訓入手，根據農村工作的實際，科學合理地確定村干部資格標準體系，建立資格準入制度，從源頭上把好村干部的質量關，切實提高村干部隊伍的整體素質。
2006年至2008年，我院共立案查處涉農貪污賄賂等職務犯罪案件共計21件21人（2006年至2008年我院共查處職務犯罪案件41件42人，其中含省院指定管轄立案6件6人，在我市三年間查辦職務犯罪案件是35件36人），約占同期貪污賄賂等職務犯罪案件立案總數的60%，所立案中，5萬元以上大案8件，要案2件2人，涉及貪污18件，受賄2件，挪用公款1件。通過對這些案件的查處，我們發現，涉農職務犯罪除了在農村滋生蔓延以外，目前出現了也開始在農業發展和農村基礎設施建設領域滋生和蔓延，這不僅直接阻礙了農業發展的進程，損害了廣大農民的切身利益，更嚴重地影響了農村經濟和社會穩定。因此，加強對涉農領域職務犯罪的懲治和預防，有助于為推動我市農業發展，促進農村經濟政治穩定，為新農村建設提供有力的法治保障。
一、犯罪的主要特點
（一）從涉案人員的身份看，主要是直接負責項目實施的人員和配合實施項目的村干部。21人中，直接負責項目實施的人員12人；配合項目實施的村干部5人；分管項目實施的領導2人；其他人員2人。
（二）從犯罪的表現形勢看，窩案、竄案、共同犯罪的情況較為明顯。所查辦的案件中，共同貪污、合伙作案的情況較為普遍。如2006，我院在涉農領域查獲了一起利用國家退耕還林政策實施的職務犯罪案件，共立案9件10人。10人中，除1人屬單獨作案外，其余9人均屬相互之間有牽連的窩案、竄案，占立案總人數的90%。如2008年，我院又在涉農領域查獲了一起利用國家農業機械購置補貼資金項目實施過程中的共同犯罪案件，即廣水市農業機械局辦公窒主任毛某利用職務之便，伙同東方紅拖拉機廣水市商李某以虛假手段共同騙國家農機專項補貼資金24000元并據為已有；同時，毛某利用職務之便，為李某謀利并收受李的賄賂。
（三）從犯罪涉及的領域看，開始出現從農村向農業發展和農村基礎設施建設領域蔓延。從以前查辦的涉農案件看，主要是集中在村干部采取欺上瞞下、收入不入帳、記假帳、體外循環等貪污、挪用村集體收入；或有關國家工作人員利用職務之便貪污、挪用各種名義的救濟款、補償款等案件。但從近三年查處21件21人涉農案件看，集中體現在農業發展和農村基礎設施建設領域。21件案件中，涉及農村生態環境保護領域9件；支農惠農管理環節2件；農村基礎設施建設領域1件，土地征地補償環節9件。
（四）從犯罪的結果看，影響農村社會和諧穩定，阻礙了新農村建設的進程。在查處的涉農職務犯罪案件中，這些人的工作常常與“三農”分不開，平時老百姓對他們有較高的期望和信任度，一但他們的犯罪行經被揭穿，不僅造成群眾對干部的不信任，影響了黨和政府在群眾中的威信，還嚴重影響了農村社會穩定，制約農村經濟的快速發展。一是影響了農村社會和諧穩定。如2006年，我院查處退耕還林系列案件中，林業部門相關人員利用村民對退耕還林政策不了解，將村民個人已栽種的樹木或村集體栽種的樹木違規規劃為個人退耕還林面積，利用職務之便，大肆進行貪污、受賄，從而損害應該享受國家退耕還林政策農戶的合法利益。案發后，老百姓強烈憤慨，造成社會不安定因素。又如我院查處廣水辦事處陡坡村書記程某、副主任胡某，村會計程某共同貪污征地補償款6萬元的案件，嚴重侵犯了農民的利益。案發后，導致村民到檢察機關上訪，要求嚴懲并將補償款分發給農戶，他們三位村干部的行為嚴重影響了陡坡村的和諧穩定。二是影響了農村經濟的發展和新農村建設的進程。國家制定農機購置補貼系列支農惠農政策，推進先進生產技術在農村的普及和應用，促進新農村建設。但我院在2008年卻查獲了一起廣水市農業機械局辦公窒主任毛某利用其作為農業機械購置補貼項目實施人的職務便利，伙同東方紅拖拉機廣水市商李某共同騙取國家農機補貼專項資金案件。其行為影響了該工程項目在我市的推廣進程，在一定程度上影響了我市農業經濟的發展。
二、犯罪的主要原因
（一）政策宣傳不到位。2006年，在辦理退耕還林系列案件時，辦案人員了解到，由于林業部門對退耕還林政策宣傳不到位，對哪些耕地應納入退耕還林規劃，對退耕還林者應享受國家哪些優惠政策，怎樣才能獲得退耕還林指標等均不清楚，僅有少數村民了解大概情況。另外，在查辦案件過程中，找相關村民調查取證時，有的還不知道自己栽種的樹木或村集體栽種的樹木已被規劃為退耕還林面積，有的知道被規劃為退耕還林面積，但由于對國家退耕還林政策不了解，也不知道林業部門的這些人員的行為是違法犯罪的。而林業部門的這些人員就是利用村民對退耕還林相關政策的不了解，利用職務之便，將村民個人已栽種的樹木或村集體栽種的樹木違規規劃為個人退耕還林面積，大肆進行貪污、受賄。如：2004年底，犯罪嫌疑人劉某、胡某伙同個體經營人員楊某某，利用檢查、驗收退耕還林工作的職務之便，通過自行勾圖、虛假驗收等手段，將廣水市蔡河鎮樓坊村村民李某栽種的白楊120畝面積虛列為個人退耕還林面積，騙取國家退耕還林款27600元。又如2004年9月，廣水市寶林鄉調整不合格退耕還林面積100畝，吳某讓寶林鄉林管站站長李某安排調整，李某就承諾給吳某某安排一點退耕還林面積，吳某表示同意。李某利用袁剛的桃林進行退耕還林，市林業局退耕還林辦公室工作人員吳某為李某規劃設計了60畝。吳某為這60畝辦理了2004年度驗收合格證和糧食補助兌現通知等手續。2005年初，李某領取了60畝退耕還林糧食補助款后，送給吳某現金3000元。
（二）部分基層干部法律意識淡薄。從查處的案件看，特別是村級干部表現出明顯的思想政治素質不強，法制觀念淡薄，大多數犯罪嫌疑人在被查處后根本沒有認識到自己的行為是犯罪。如2007年我院辦理的武勝關鎮培龍村支部書記吳某，貪污鐵路征地補償款15000元就是一個典型的例子。京九鐵路的修建經過培龍村，征地面積是用航拍來確定，為此，征地既包括老百姓的耕地，同時也包括村集體土地山溝、田埂、道場、塘堰等，所以鐵路補償費高于老百姓應得補償款，作為村支部書記的吳某將鐵路占用老百姓的耕地補償款付給了老百姓，剩余占用村公共用地面積的15000元補償款他據為已有。案發后，吳某認為自己沒有損害老百姓的利益，自己的行為不是犯罪，只是利用書記發放補償款職務之便占了一點村里小便宜。法律知識欠缺、法律意識淡薄是導致吳福明走上職務犯罪道路的一個重要原因。又如2006年，我院辦理的李店鄉林業站站長何某貪污受賄一案，李在悔罪書中說過這樣一段話：“由于自己長期在基層林業站工作，不愛學習，從而放松了對自己的要求，久而久之，對法制的認識比較模糊，法律意識淡薄，總是憑經驗辦事，才導致自己今天走上犯罪道路的結果。”
（三）制度不嚴，管理松懈，給腐敗分子以可乘之機。一是管理制度不健全。在辦理退耕還林案件中，辦案人員發現，林業部門對退耕還林指標分配、面積規劃、檢查驗收和資金發放等環節，雖然都有相應的管理制度，但不嚴格，不全面。如指標分配和審批制度不嚴，可以跨鄉鎮隨意調整，或對檢查驗收不合格而栽減下來的退耕還林面積指標，如何重新分配沒有具體規定，完全由林業局退耕還林辦公室工作人員處理，為他們以權謀私提供了機會。如在面積規劃上，林業部門退耕還林辦公室可以規劃，鄉鎮林業站也可以規劃，由于沒有從制度上嚴格劃清職責范圍，導致他們相互勾結，合謀作案。如檢查驗收制度，林業部門對退耕林實行是劃片管理，由退耕還林辦公室管片工作人員對其管轄的鄉鎮退耕還林質量進行檢查驗收，內部沒有規定二次交叉抽查驗收制度，導致管片的退耕還林工作人員，為了謀取私利，明知沒有達到驗收標準或在沒有驗收的情況下，仍然發放驗收合格證。在調查中還得知，對真正從事退耕還林的農戶，在檢查驗收過程中，林業部門的檢查驗收人員把關嚴格，并想方設法把不合格的一部分面積裁減下來，而裁減下來的面積指標，不是按規定分配給需要退耕的農戶，而是想方設法虛列為自己退耕還林面積，并且在沒有重新造林的情況下，以自己親屬名義辦理退耕還林驗收合格證，騙取國家退耕還林資金據為己有。或者，有關檢查、驗收人員為了得到他人許諾的好處費或收取了他人賄賂，對退耕還林面積在沒有檢查驗收的情況下，擅自發放退耕還林證，讓他人“合法”領取國家退耕還林資金。造成這部分退耕還林者投機取巧，每年將國家免費發放的種苗應付栽一下，對栽種的樹苗也不去進行有效的護理，因而達不到要求的成活率，呈現出年年栽，年年荒的現象，資金浪費了，生態環境也無改善。如2003年11月份，該市林業局種苗站職工胡某找營林科科長吳某要求幫忙搞些退耕還林指標，由其連襟胡某（任該市余店鎮余店管理區書記）在余店鎮塘寨村租賃土地搞退耕還林，所得利益平均分為三份，送給吳某一份。吳某表示同意。2003年12月份，吳某從該市長嶺鎮調整了110畝退耕還林指標到余店鎮，以種苗站職工胡某某之妻趙某的名字辦理110畝退耕還林證，同時辦理了2003年度驗收合格證和糧食補助兌現通知等手續。2004年7月5日，趙某領取了110畝2003年度國家退耕還林補助款20460元之后幾天，送給吳某某現金5400元；2004年，吳某仍然在沒有進行驗收的情況下，為這110畝辦理了退耕還林驗收合格等各種手續。2004年12月9日，胡某領取了110畝2004年度國家退耕還林補助款23100元后，送給吳某現金7700元。2005年1月份，胡某某在領取了110畝2004年度退耕還林生活補助2200元后，送給吳某某現金700元。由于退耕還林管理制度的不健全，使這些心懷不軌的人鉆了制度上的空子，利用職權或貪污或受賄，走上職務犯罪道路。二是管理制度得不到嚴格落實。在調查中發現，案發的行政村各項管理制度基本上是形同虛設，僅僅是寫在紙上、掛在墻上，應付上級檢查，村務公開不全面。財務管理混亂，有的是出納、會計一人兼并保管公章；有的村支部書記直接經手財務，收取的公款長期不交財務，自收自支，以白條虛假發票沖帳，隱瞞收入等等。如2008年12月，我院辦理廣水市城郊鄉城西村支部書記王某挪
關鍵詞：城市化進程；失地農民；土地制度
作者簡介：張鳳珍(1963－)女，河南三門峽人，經濟學碩士，鄭州大學教育學院副教授，主要從事經濟理論與教育經濟研究。
中圖分類號：F127.61；F290 文獻標識碼：A 文章編號：1006－1096(2009)01－0071－04 收稿日期：2008－10－11
近年來，河南省城鎮化進程不斷加快，城市化建設在促進河南經濟發展的同時，也帶來了大量的失地農民。如何保護廣大失地農民的合法權益，為他們尋找適當的出路，便成了當務之急。解決失地農民的就業和發展問題不僅有利于社會的穩定和國家的可持續發展，也有利于構建社會主義和諧社會和實現全面小康社會的目標。
一、河南省失地農民的抽樣調查與分析
作為成員，我參加了河南省社科規劃辦《河南省城市化進程中失地農民發展模式與制度安排研究》課題組的調研究活動。從調查情況看，河南省失地農民的合法權益保護狀況不容樂觀，從某種程度上說，甚至十分令人擔憂，主要表現在以下幾個方面：
(一)征地力度大，且呈上升趨勢。據河南省國土資源廳統計，2001－2004年，全省每年征占耕地20.4萬畝，約有20萬農民失去口糧田。以鄭州市為例，僅2005年1－7月份就消耗土地2500畝左右。據鄭州市金水區不完全統計，截至2004年底，祭城鎮就有18 000名農民失去土地，其中需要安置就業的達6 000人之多，其他地區也存在著類似情況。各種名目的開發區層出不窮，大量侵占農民的耕地。
(二)土地征用費過低，與市場價格相差過大。鄭州市征用土地價格一般為2萬元/畝，鄭東新區為8萬元/畝，即便如此，群眾仍感到無法接受。按鄭東新區CBD地塊每畝80萬元(2006年的價格)計算，土地增值收益為10倍。“低征高賣”獲得的巨額利益大多裝入了政府與開發商的口袋，農民從中只獲得了很少一部分，而且還要為今后的生活、醫療、養老、孩子的教育等發愁，于是產生了強烈的被剝奪感，認為損害了他們的利益，把政府部門稱為“土地販子”。漯河市源匯區、盧氏縣、輝縣等地的農民普遍認為每畝萬元左右的土地補償費太低，而且有的還沒有完全兌現到農民手中，因而上訪不斷。
(三)拆遷程序不符合法律程序。《土地管理法》第四十四條和《土地管理法實施條例》第二十條規定，征用基本農田，必須由國務院批準，地方人民政府無權審批。但許多地方政府在實施土地拆遷的過程中往往從地方利益出發，千方百計避開法律的規定。2003年3月，登封市人民政府以有批準的規劃為借口，在未經過征用程序的前提下，對少林寺景區實施大規模拆遷整治，拆遷總面積達7萬多平方米，擅自改變農村集體土地用途30年之久，將土地使用權變更為事實上的政府行使權。
(四)“以租代征”，侵害農民利益。政府出面“租用”農民的土地進行公共建設，這是近年來在一些地方悄悄興起的新的政府用地方式。公共建設如修橋、建路、城市擴建等具有不可逆性，農民一旦出租土地就不可能再收回，這種租地行為一方面規避了國家農用地改為非農用地的法律規定，另一方面規避了依法進行征地補償和安置，以及履行耕地占補平衡的法定義務。2004年，濮陽市政府為修建S101鄭吳線濮陽城區段改建工程，“租用”王助、胡村兩鄉共1000余畝土地。又如焦作市修武縣云臺山風景區管理局向方莊鎮政府所轄的韓莊村委會租用土地8000多畝，修建了一個所謂的“亞洲第一大停車場”。
(五)征地工作透明度不高，缺乏公平、公開和公正性。《土地管理法》第四十八條規定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。但事實上，在征地過程中，地方政府和征地單位很少聽取集體和村民的意見。從最初土地征用的認定，到補償費的確定、分配和勞動力的安置等等，統統都是政府和有關部門說了算。調查顯示，26.7％的村干部明確表示土地征用方沒有出示正式的土地批文，18.8％的被調查農戶表示征用土地沒有公示；許多農戶反映，地方政府、有關部門或村委會在征用土地前后工作的透明度不夠。鄭州市二七區黃崗寺村的征地協議，就是村委會在村民毫不知情的情況下同嵩山南路開發建設指揮部簽訂的，至于多少錢一畝更是無從知曉。
(六)土地征用款管理和使用不當，監管乏力，貪污、挪用現象嚴重。調查顯示，失地農民對補償和安置費的發放表現出強烈的不信任。事實也證明，他們的擔心并不是多余的。例如，在鄭東新區的建設中，金水區祭城鎮邢屯村被征用的土地高達2000多畝，土地補償款上億元，2005年8月初，該村部分村民反映，近三年內村干部用公款旅游就多達7次，花掉公款200多萬元。同時，土地征用款采用直接支付到村里的方式，給少數人貪污征地款和土地補償款提供了可乘之機。例如，鄭州市高新區大里村原村主任，利用職務之便貪污上級財政撥給村里的資金達88萬余元，挪用公款53萬余元，侵占各項工程款67萬元。截至2004年2月，河南省共查出拖欠農民征地補償安置費達10.55億元，除已償還的7.25億元外，尚欠3.3億元(盛華仁，2004)。
(七)補償方式單一，補償款費用偏低且發放不及時。現有的土地征用補償費用大多是采用一次性貨幣發放的辦法，數量十分有限，既沒有考慮土地所有權的價值因素，也沒有考慮到農民的長遠利益和社會保障，一旦補償費用被花光，基本生活沒有來源時，失地農民的生活立即陷入困境。河南省農調隊調查結果表明，金水區磨李村、姚橋村等土地補償為一次性的，每個勞動力補償10000元，非勞動力補償5000元；中原區后河蘆村為分10年補償，每人每年補償2000元；管城區大孫莊，每畝每年補償2000元，共補償20年。耕地被占用后，5個村的60個農戶收到了補償款，3個村的40個農戶未及時領到補償款。
(八)失地農民再就業困難重重。耕地被占用后，大量的勞動力從土地上解放出來，但耕地的出讓并沒有為全部被占地農民提供相應的就業崗位。調查顯示，有近四成的勞動力處于失業、半失業狀態。漯河市源匯區和孟津縣的調查顯示，失地農戶中賦閑在家的勞動力所占比重分別高達43.5％和47.8％，被培訓安置的人員主要是素質好、比較年輕具有相對優勢的農民。失地農民中身體有缺陷的殘疾人、體弱多病者、45歲以上的婦女和55歲以上的男性農民等“弱勢群體”，基本上找不到工作，他們又沒有庭院和村落空間，無法從事庭院經營，只好靠摸麻將、打撲克混日子。
(九)失地農民收入水平下降，進城后普遍生活拮據。在鄭東新區開發拆遷的10個村中，9個村農民人均純收入下降，下降最小的比上年減收122元，最多的4509元，減幅48％。據盧氏縣的調查，在2000年前耕地未被征用時，失地農戶的年人均純收入為1301元，而耕地被征用后的2003年，年人均純收入為1045元，下降了25％。開封縣調查戶中，有83％的失地農民收入水平下降。同時，由于不再是自己種自己吃，大部分生活用品都要到市場上去購買，生活成本上升。河南省農調隊調查表明，失地農民平均年人均生活消費支出較耕地占用前增加280元，增長幅度為16.2％。特別是城中村的農民，過去主要依賴房屋出租過活，生活相對優裕，房屋拆遷后他們失去這部分收入，心理落差巨大。
二、保護失地農民合法利益的思考
大量的失地農民對河南省乃至我國經濟社會產生了廣泛而深刻的影響，成為社會不穩定的重要因素。為此，必須花大力氣解決。
(一)轉變觀念，糾正工業化必須以犧牲農民利益為代價的錯誤觀念。工業化是經濟社會發展的必由之路，也是實現中華民族復興的唯一選擇，工業化初期，我國政府不得不采取了犧牲農業發展工業的辦法。據專家計算，在全國范圍內，在1953～1978年計劃經濟時期的25年中，通過工農業產品“剪刀差”政策，農民受到的損失大約是3000億元左右；而改革開放后的23年(到2001年)中，通過征地從農民手中剝奪的權益超過了2萬億元(李忠健，2006)，農民為我國的工業化作出了巨大的犧牲。目前，我國已經到了工業化發展的中后期，隨著經濟社會的發展，國家的財力大大增強。適當提高土地征用標準，反哺農業，讓農民分享經濟增長的成果，不僅符舍公平的原則，也是工業化國家的普遍做法。
(二)完善、細化有關失地農民的法律法規體系。失地農民利益的缺失在很大程度上是由于法律法規過于籠統、模糊和細化不夠造成的，以至于人們在執行過程中，政府量裁權過大，隨意性過強。因此，必須完善、細化法律法規體系，從根本上杜絕征地混亂、補償費不一，失地農民利益受損的現象。要從以下幾個方面著手：第一，完善土地征用程序。要充分落實《征用土地公告辦法》，將之上升到法律的高度。賦予農民征地知情權和參與權，土地征用要公開、透明，讓農民知道征什么地，干什么用，價格是多少。同時，要落實相應的配套措施，具體如下：(1)實行土地征用聽證制度，允許農民參與征地的全過程，不能由政府說了算，或者村干部與開發商秘密協商決定。(2)建立土地評估制度，盡量縮小市場價與土地征用價格之間的差距。(3)完善征地補償爭議司法救濟制度，實行行政救濟與司法救濟相結合的征地補償救濟制度，為生活困難的失地農民提供幫助。(4)設立土地爭議法庭，對土地糾紛進行仲裁。第二，按“土地換保障”的思路，用法律的形式強迫性地要求征地的地方政府為失地農民提供最低生活保障。可在經濟狀況較好的地區率先實行，逐步將失地農民納入社會保障體系，最終覆蓋所有的失地農民。第三，切實落實《物權法》，規范拆遷安置，反對暴力拆遷、野蠻拆遷，在不損害公共利益的前提下，維護拆遷農民的合法利益。
(三)嚴格劃定“公共利益”的范圍，避免公共利益的無限擴大。我國《憲法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。但我國《憲法》和相關法律對什么是“公共利益”，卻沒有明確規定。一些地方利用法律的模糊，把經濟開發區建設、招商引資項目、大型商用建設、房地產開發和商業性的城市改造統統都說成是“公共利益”，“公共利益”的無限擴大直接導致了土地征用權的濫用。據有關資料顯示，2000年和2001年兩年全國共征用247萬畝建設用地，其中交通、能源、水利等基礎建設項目占52％，經濟適用住房、市政公用設施等城市公益性項目占12％，工商業、房地產等城市經營性項目占22％，道路、學校、企業等鄉鎮村建設用地項目占13％(國土資源部征地制度改革研究課題組，2004)。可見，其中相當一部分是非公益性用地。因此，有必要通過立法的手段來界定“公共利益”，明確“公共利益”的范圍，防止地方政府和開發商隨意征用農民的土地。
(四)深化土地制度改革，承認農民的土地財產權。由于我國現行土地制度的制約，農民并未從快速發展的經濟社會中得到足夠的土地增值收益，反倒淪落為生活在城市邊緣上的人，成為新一代城市貧民。因此，改革現有的土地制度勢在必行。第一步，明確集體土地所有權主體。我國將農村集體土地所有權規定為“鄉(鎮)農民集體所有”、“村農民集體所有”和“村內兩個以上的集體經濟組織中的農民集體所有”，但是法律并未明確界定各自擁有土地的邊界，導致大量的土地補償費用流入鄉鎮組織和村級組織。調查顯示，目前大量的土地交易中，土地補償費用真正到農民手里的只有5％－10％，村集體留下20％－30％，60％－70％上繳鄉以上各級政府(劉曉英，2005)。因此，有必要確認三級所有的土地權屬關系，保證一塊土地只對應一個產權主體，從而保障失地農民在征占地補償和農村土地收益分配中應享有的權利。第二步，改革我國現有的土地制度，承認農民的土地所有權。2004年3月修改后的我國憲法明確規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”2007年出臺的《物權法》第四條規定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯，保護公民的私有財產。”當然，也應該保護農民最基本的生產資料――土地。從發達國家農業發展的歷史進程來看，對個人財產權包括對土地財產權的尊重和保護是這些國家經濟繁榮、社會穩定的根本原因(巴洛維，1989)。擁有土地，實際上等于賦予農民一定的財產權，就意味著農民有了一定的生產資本，他們既可以用土地做擔保，獲得一定的銀行貸款，用于發展農業生產，也可以將出售獲得的收益作為今后生存與發展的資金，不再是游蕩在城市邊緣一無所有的無產者。
(五)建立合理的征地補償機制，確保土地補償和安置費用的合理分配和使用。要貫徹公平合理的原則，兼顧國家、土地征占主體和農民的利益，糾正現行按土地農業產值來計算補償標準的辦法。為此，要做到以下幾個方面：一是提高土地補償標準。據有關部門測算，當前法定最高補償標準大約為24000元/畝，按目前城鎮居良人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。因此，要綜合考慮產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等多方面因素，根據城市發展狀況，適當提高土地的補償標準，延長失地農民補償的期限，并使之隨物價指數和通貨膨脹指數進行修訂。二是要統一年產值標準，在制訂年產值標準時要考慮被征收耕地的類型、質量、農民對土地的投入、農產品價格及農用地等級等因素。三是探索土地征用的新路子，建立按土地征用目的分類
管理的土地補償制度，根據土地的不同用途，給農民適當的補償。就我國目前的情況看，要根據公益性用地和非公用性用地確定合理的補償標準。與此同時，還要強化對違法占地、侵害農民利益行為的懲戒性條文，加大對違法用地的懲處力度。
(六)建立和完善失地農民的社會保障制度，對失地農民實行“國民待遇”。社會保障制度是實現社會安定的一項重要政策。失地農民社會保障體系的建立，可以有效地避免發展中國家如印度、拉美等國出現的城市貧民窟現象。從河南省目前的情況看，要從以下幾個方面著手，推進和完善“土地換保障”農村社會保障制度的建立，延續土地的社會保障功能：第一，承認土地對農民的社保功能。長期以來，由于我國經濟社會發展程度較低，積累有限，政府無力為農民提供基本的社會保障，于是土地被賦予了一定的社會保障功能，農民的生老病死無不與土地緊緊相連。因此，當農民失去僅有的土地時，只考慮土地的生產資料功能顯然不夠了，還必須考慮土地的社會保障功能。第二，為失地農民提供最基本的醫療保險。目前，我國醫療費用昂貴，支出巨大，許多農民“小病拖，大病扛，重病回家見閻王”，看病就醫成了失地農民的一大心病。基本醫療制度的建立與完善，為失地農民拉起了一道生命的保護網。第三，為失地農民提供基本的養老保險。養老保障資金可由國家、地方政府、農村集體經濟組織和農民個人共同負擔，使他們老有所依、老有所靠、老有所養。第四，為失地農民提供失業保險。要建立失地農民失業登記制度，由征地單位為在勞動年齡段、已參加養老保險且符合其他規定條件的征地農轉非人員辦理失業保險，由社保機構發放失業保險金。第五，進一步完善最低生活保障制度。要改變只有城鎮居民才享有最低生活保障的狀況，將廣大的失地農民納入最低的生活保障范圍，使他們不因失去土地而使基本的生存權受到挑戰。
(七)建立失地農民的教育和就業培訓機制，幫助失地農民就業。中國有句古話“授人以魚，莫如授人以漁”。提高失地農民勞動素質和技能，是失地農民實現轉崗就業最好和最可靠的保障。為此，應做到以下幾個方面：第一，真正落實《九年制義務教育法》，為失地農民的子女提供必要的基礎教育，嚴防青少年流落街頭，成為新一代的文盲和流民；籌集一定的資金，為失地農民的孩子接受職業教育提供必要的條件，使他們學有所長，學有所用，成為有一定技能的人才。第二，要加強對失地農民的基本素質教育。一方面，要幫助失地農民轉變就業觀念，端正就業心態，要教育失地農民樹立自立、自強的精神，摒棄“等、靠、要”的思想；另一方面，要對失地農民進行愛崗敬業的職業道德教育，培養他們一定的職業道德觀念和良好的職業習慣，做一個合格的勞動者，干一行、愛一行，而不是四處打游擊、“打一槍換一個地方”。第三，要對失地農民進行市民化教育，引導他們接受現代城市文明，由農民向城市居民的角色轉換。許多失地農民進入城鎮以后，還保留著在農村形成的不良習慣以及與鄉土意識，如不講衛生、不遵守時間、自由散漫、狹窄、偏執、保守等。不良的生活習慣和思想意識使城市居民不自覺地排斥他們，也使他們感到自卑和無助。第四，建立完善的失地農民就業培訓體系，為失地農民提供就業的基本技能。可以利用政府部門、國有企業現有的培訓基地和一些大中專院校現有的場所，在晚上或周末，針對失地農民的年齡、性別、文化、技能等狀況對他們進行計算機、園藝、家政服務、市場營銷等方面的培訓。培訓的內容要與市場對勞動力的需求相適應，使他們很快能找到工作，避免學無所用現象的發生。同時，還要建立城鄉統一的勞動力市場，允許失地農民進入城鎮勞動力市場求職。
(八)建立鄉村民主決策機制，加強對“村官”的監督。要加強對村干部的監督和管理，完善失地農民的自我保護機制。一是對村干部進行廉潔自律教育、法制教育和職業道德教育，提高他們依法行政、依法辦事的自覺性。二是積極推行村財務公開。要建立健全切實可行的村級財務管理制度，實行收支兩條線管理，做到先收后支，杜絕以收抵支、差額入賬、坐支現金等現象；細化收支項目，實行“流水賬”管理，使群眾看得見，看得懂；實行財務公開，定期張榜公布財務收支情況，增加透明度，避免財務公開留于形式；建立農村集體財務的審計監督制度。縣鄉(鎮)農經管理部門作為農村集體資產的管理部門和審計監督部門，要切實負起責任，加強對村級財務賬目的監督、檢查和指導，改變村里財務管理混亂、財務制度形同虛設，一些村支書和會計、出納聯手做假賬，偽造單據，中飽私囊的現象。與此同時，還要加強對村級財會人員的培訓，提高他們的業務水平和素質，防止他們與村干部串通一氣侵害公共利益。三是加大對群眾反映的鄉村干部違法亂紀問題查處的力度，對違法亂紀分子堅決處罰。
(九)為失地農民提供貸款、稅收、場地等方面的優惠，鼓勵他們自謀職業或自主創業。部分被調查農民表示，在耕地被征用后，有意自謀職業或發展種養殖業，但苦于沒有資金場地支持。因此，政府要從以下幾個方面著手：一是適當放寬信貸條件，降低貸款門檻，為失地農民提供小額低息或無息貸款，鼓勵和扶持失地農民發展生產；通過貼息貸款鼓勵失地農民從事運輸、餐飲服務、個體經營等與其自身條件相適應的行業；支持能夠為失地農民提供就業崗位的農村工商企業的發展，鼓勵他們創辦勞動密集型的中小型企業和專業市場。二是對失地農民實行稅收優惠。對失地農民投資創辦的企業在一定時期免征營業稅和企業所得稅，增強其造血功能。三是失地農民要免收各種工商、行政管理費。同時還要對失地農民使用的場地費用適當進行減免。
