時間：2022-10-15 14:20:32
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇小額貸款公司章程，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
小額貸款是什么小額貸款(Micro Credit)是以個人或家庭為核心的經營類貸款，貸款的金額一般為1000元以上，20萬元以下。小額貸款是微小貸款在技術和實際應用上的延伸。 小額貸款在中國主要是服務于三農和中小企業。小額貸款公司的設立，合理的將一些民間資金集中了起來，規范了民間借貸市場，同時也有效地解決了三農和中小企業融資難的問題。小額貸款具有貸款范圍較廣、營銷模式靈活等特點。
從國際流行觀點定義，小額信貸指向低收入群體和微型企業提供的額度較小的持續信貸服務，其基本特征是額度較小、無擔保、無抵押、服務于貧困人口。小額信貸可由正規金融機構及專門的小額信貸機構或組織提供。
小額信貸組織按照業務經營的特點，分兩類：商業性和福利性，也稱制度主義和福利主義。前者更強調小額信貸管理和目標設計中的機構可持續性，以印尼的人民銀行為代表;后者則更注重項目對改善貧困人口經濟和社會福利的作用，以孟加拉鄉村銀行為代表。很多企業在小額貸款里脫穎而出例如紫清金融是一家集財富管理、信用風險評估與管理、信用數據整合服務、小額貸款行業投資、小微借款 咨詢服務與交易促成綜合性P2P領域的領航者之一，為客戶提供全方位、個性化的普惠金融與財富管理服務。唯我貸為小微企業和民間資本打造最高速的融資平臺，積極探索債權融資領域的最佳途徑，致力創建具有特色的高速、有效、合法的網絡借貸平臺。，將出借人和借款人進行自主配對，為國內廣大個人和中小企業解決最急需的貸款和融資問題。解決貧困人口問題是世界上大部分國家所面臨的巨大困難，因為，由貧困所引發的種種社會問題，會導致整個國家的動蕩，小額貸款通過改善低收人人群的經濟狀況，可以大幅度地增加社會整體上的有效需求，促進社會投資生產和國民經濟發展。
青海小額貸款公司管理辦法第一章 總 則
第一條 為加強對小額貸款公司監督管理，規范小額貸款公司的經營行為，保障小額貸款公司穩健運營，根據《中華人民共和國公司法》和《關于小額貸款公司試點的指導意見》(銀監發20xx〕23號)要求，結合本省實際，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱小額貸款公司，是指依法在本省境內由自然人、企業法人或其他社會組織出資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司和股份有限公司。
凡在本省行政區域內注冊并從事小額貸款業務的小額貸款公司的設立、變更、終止、經營活動和監管均適用本辦法。
第三條 小額貸款公司是企業法人，有獨立的法人財產，享有法人財產權，以全部財產對其債務承擔民事責任。小額貸款公司股東依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利，以其認繳的出資額或認購的股份為限對公司承擔責任。
第四條 第四條小額貸款公司應執行國家金融方針和政策，在法律、法規規定的范圍內開展業務，自主經營，自負盈虧，自我約束，自擔風險。合法的經營活動受法律保護，不受任何單位和個人的干涉。
第五條 青海省金融工作辦公室應當建立健全促進全省小額貸款公司健康發展的政策措施，負責全省小額貸款公司的準入、退出、日常監管和風險處置。州(地、市)金融工作辦公室負責本轄區小額貸款公司的準入、退出的初審工作和日常監管、風險處置。
第二章 設立、變更和注銷
第六條 小額貸款公司的名稱由行政區劃、字號、行業及組織形式依次組成，其中行政區劃指州(地、市)、縣級行政區劃的名稱，行業表述應當標明小額貸款的字樣，組織形式為有限責任公司或股份有限公司，且公司名稱應當符合我省工商企業注冊的有關規定。未經批準，任何公司名稱中不得標注小額貸款字樣，法律、行政法規另有規定的除外。
第七條 設立小額貸款公司應具備以下條件：
(一)有符合《中華人民共和國公司法》規定的公司章程。
(二)有限責任公司應由50個以下股東出資設立;股份有限公司應由2人以上200人以下股東出資設立，其中須有半數以上的股東在中國境內有固定住所。
(三)單一最大股東及其關聯方持股比例不得超過公司注冊資本總額的20%;其他單一股東及其關聯方持股比例不得超過10%，且不得低于公司注冊資本總額的1%。
(四)新設立小額貸款公司，組織形式為有限責任公司的，注冊資本不得低于20xx萬元人民幣;組織形式為股份有限公司的，注冊資本不得低于4000萬元人民幣;注冊地且業務范圍僅限于縣域的小額貸款公司可適當調低注冊資本，但有限責任公司注冊資本不應低于1000萬元人民幣，股份有限公司注冊資本不應低于20xx萬元人民幣;海南州、海北州、黃南州、玉樹州、果洛州可適當放寬準入條件。
注冊資本來源應真實合法，全部為實收貨幣資本，由出資人或發起人一次性足額繳納。
(五)小額貸款公司的股東資格應當符合法律法規及有關部門的規定。
(六)具備任職資格的董事、監事和高級管理人員。
(七)具備相應專業技術資格和業務經驗的業務人員。
(八)健全的組織機構和內部控制管理制度。
(九)符合要求的營業場所、安全防范措施和與業務相關的其他設施。
(十)青海省金融工作辦公室認為必要的其他條件。
第八條 建立小額貸款公司股東信用征信制度。小額貸款公司設立和變更股東時，應聘請專門的信用征集評估機構，對法人股東和自然人股東的信貸、納稅、合同履約、股東間關聯關系及遵守法律法規等信用情況進行征集和評價。股東信用評價合格并符合小額貸款公司投資人要求的才能成為小額貸款公司股東。
信用評估機構出具的股東信用評估報告，應真實反映股東的信用情況，并對其真實性承擔法律責任。
第九條 設立小額貸款公司，應當經過籌建和開業兩個程序。申請籌建的小額貸款公司將下列籌建申請材料報送所在州(地、市)金融工作辦公室，所在地金融工作辦公室自收到完整籌建申請材料之日起15個工作日內完成審核，經初審同意并出具書面審核意見后，上報青海省金融工作辦公室：
(一)籌建申請書。申請書應當載明擬設立小額貸款公司的名稱、擬注冊住所、注冊資本、股東及股權結構、業務范圍、機構性質、組織形式、出資人基本情況及設立目的等;
(二)工商行政管理部門出具的《企業名稱預先核準通知書》;
(三)可行性研究報告。應包括對當地經濟金融發展狀況分析、組建小額貸款公司的可行性和必要性、市場前景分析、未來業務發展規劃、風險處置預案等;
(四)出資人關于出資設立小額貸款公司的出資協議。協議內容應包括但不限于擬設小額貸款公司的名稱、住所、經營范圍、注冊資本金、出資人出資額及持股比例，出資人的權利義務等;
(五)出資人設立小額貸款公司的承諾書。法人股東和自然人股東應承諾其出資真實、有效、不抽回資金，自覺遵守公司章程、接受監管并承擔風險，自覺遵守國家相關經濟金融法律、法規規定，不吸收公眾存款、不參與非法集資活動等;
(六)出資人之間的關聯關系情況說明及相關證明材料;
(七)法人股東相關資料。提交的材料須包括法人股東的名稱、注冊地址、法定代表人、經上年度工商年檢合格的營業執照復印件、經營情況、未償還銀行業金融機構貸款本息情況及所處行業現狀、納稅記錄及企業信用評估報告等;股東(大)會或董事會關于同意出資設立小額貸款公司的決議;經具備法定資質的會計師事務所審計的最近兩年財務會計報表包括企業資產負債表、利潤表和現金流量表等;
(八)自然人股東相關資料。包括自然人股東姓名、個人簡歷、身份證復印件、資金來源證明、個人信用報告和戶籍所在地公安機關出具的個人無犯罪記錄證明等;
(九)聯系人及其手機、辦公電話、傳真電話、電子郵件、通訊地址(郵編);
(十)具備法定資質的律師事務所對籌建申請材料的合法合規性出具的法律意見書;
(十一)青海省金融工作辦公室要求的其他資料。
第十條 青海省金融工作辦公室自收到符合要求的籌建申請材料之日起30個工作日內，依程序約談擬籌建小額貸款公司股東，嚴格審核股東信用情況和持續出資能力，作出批準或者不予批準籌建的決定，并書面通知申請人。特殊情況下，可以適當延長審查期限，但延長期限不得超過2個月。
第十一條 申請人應自批準籌建之日起3個月內完成籌建工作，并向所在地金融工作辦公室提交開業申請。在規定期限內未完成籌建工作的，應當說明理由，及時報告青海省金融工作辦公室，可以延長2個月。在延長期內仍未完成籌建工作的，批準籌建文件自動失效。
第十二條 在本辦法第十一條規定的籌建有效期內，申請人應當將下列資料報送擬設小額貸款公司所在州(地、市)金融工作辦公室，所在地金融工作辦公室自收到完整開業申請材料15個工作日內完成審核，經初審同意并出具書面審核意見后，上報青海省金融工作辦公室：
(一)開業申請書。申請書應當載明擬開業小額貸款公司的名稱、住所、注冊資本、股權結構、業務范圍、擬任董事、監事和高級管理人員基本情況、經營方針及計劃、主要管理制度、營業場所安全性等信息及其他需要說明的情況;
(二)籌建工作報告。內容包括籌建過程、籌建工作落實情況以及是否符合開業要求等;
(三)股東(大)會通過的公司章程;
(四)股東名冊。包括股東名稱(自然人股東應提供身份證號碼，企業法人應載明注冊地址和組織機構代碼)、出資額以及持股比例;
(五)內控管理制度和組織機構圖;
(六)擬任董事、監事和高級管理人員相關資料。須提供擬任職人員或經其授權簽字人簽署的任職申請書、任職承諾書、基本情況登記表、個人信用報告、從業資格證書和其他任職資格證明文件復印件、身份證復印件和戶籍所在地公安機關出具的個人無犯罪記錄證明等;
(七)小額貸款公司承諾書和行業聯合自律聲明;
(八)具備法定資質的會計師事務所出具的驗資報告原件及銀行進賬單復印件(須核對原件);
(九)公安、消防部門對營業場所出具的安全、消防設施合格證明;
(十)聯系人及其電話、傳真電話、電子郵件、通訊地址(郵編);
(十一)具備法定資質的律師事務所對開業申請材料的合法合規性出具的法律意見書;
(十二)青海省金融工作辦公室要求的其他材料。
第十三條 建立擬任董事、監事和高級管理人員任前約談制度。
青海省金融工作辦公室自收到符合要求的開業申請材料30個工作日內，依程序約談擬任董事、監事和高級管理人員，嚴格審核其任職資格，作出批準或者不予批準開業的決定，并書面通知申請人。特殊情況下，可以適當延長審查期限，但延長期限不得超過2個月。
經青海省金融工作辦公室批準開業的小額貸款公司，工商行政管理部門予以注冊登記，頒發營業執照。
第十四條 擬任小額貸款公司董事、監事和高級管理人員應具備以下任職資格：
(一)無犯罪記錄和不良信用記錄;
(二)具備本科以上學歷，從事金融領域工作3年以上或從事相關經濟管理工作5年以上;或大專以上學歷，從事金融領域工作8年以上;
(三)具備與履行職責相適應的專業知識與能力;
(四)擬任董事、監事和高級管理人員應當參加由青海省金融工作辦公室組織的任職資格培訓，并取得任職資格證書;
(五)擬任職高級管理人員不得在其他任何經濟組織中兼職。
對不完全符合上述條件的擬任董事、監事和高級管理人員，申請人認為其具備擬任職務所需知識、經驗和能力的，可向青海省金融工作辦公室提交個案申請。
第十五條 新批準設立小額貸款公司應及時到當地稅務部門辦理稅務登記，并依法納稅。
第十六條 小額貸款公司自批準開業之日起5個工作日內，根據人民銀行西寧中心支行、青海銀監局等監管部門相關要求及時辦理備案登記手續。
第十七條 小額貸款公司有下列變更事項之一的，應當將變更申請材料報送所在州(地、市)金融工作辦公室，所在地金融工作辦公室自收到完整變更申請材料之日起15個工作日內完成審核，經初審同意并出具書面審核意見后，上報青海省金融工作辦公室。
(一)變更名稱;
(二)變更組織形式;
(三)變更注冊資本;
(四)變更公司住所;
(五)調整業務范圍;
(六)變更董事、監事和高級管理人員;
(七)變更股東和股權結構;
(八)分立或者合并;
(九)修改章程;
(十)青海省金融工作辦公室規定的其他變更事項。
青海省金融工作辦公室自收到符合要求的變更申請材料之日起30個工作日內，作出批準或不予批準變更的決定，并書面通知申請人。其中涉及本條第一款第(六)、(七)項的，依程序約談擬變更股東和擬任董事、監事、高級管理人員，嚴格審核股東信用情況、持續出資能力及擬任董事、監事、高級管理人員任職資格。特殊情況下，可以適當延長審查期限，但延長期限不得超過2個月。
變更事項涉及公司登記事項的，自青海省金融工作辦公室審核批準之日起15日內，向工商行政管理部門申請變更登記。
第十八條 小額貸款公司法人資格的終止包括解散和破產兩種情況。小額貸款公司可因下列原因解散：
(一)公司章程規定的解散事由出現;
(二)股東(大)會決議解散;
(三)因公司合并或者分立需要解散;
(四)依法被吊銷營業執照、責令關閉或者被撤銷;
(五)人民法院依照公司法的規定予以解散。
小額貸款公司解散，依照《中華人民共和國公司法》進行清算和注銷。
小額貸款公司被依法宣告破產的，依照有關企業破產的法律實施破產清算。
小額貸款公司因解散、被撤銷和被宣告破產而終止的，應當向青海省金融工作辦公室繳回批準開業文件，及時到工商部門辦理注銷登記，并予以公告。
第十九條 小額貸款公司依法合規經營，無不良信用記錄，符合規定條件的，可在股東自愿的基礎上，按照中國銀監會的《村鎮銀行組建審批指引》和《村鎮銀行管理暫行規定》規范改造為村鎮銀行[1]。
第三章 股東資格及義務
第二十條 小額貸款公司的股東應為境內的自然人、企業法人或其他社會組織，其中最大股東應為小額貸款公司所在地區的自然人、企業法人或其他社會組織。
有犯罪記錄和不良信用記錄者，不得成為小額貸款公司股東。
第二十一條 境內企業法人作為小額貸款公司股東的，應符合以下條件：
(一)在工商行政管理部門注冊登記，具有法人資格;
(二)有良好的社會聲譽、誠信記錄和納稅記錄，能按期足額償還銀行業金融機構的貸款本金和利息;
(三)財務狀況良好，入股前兩個會計年度連續盈利，且法人股東權益性投資余額不得超過公司凈資產的50%，資產負債率不高于70%;
(四)入股資金來源合法，為真實自有資本，不得以借貸資金或他人委托資金入股;
(五)有較強的經營管理能力和資金實力;
(六)青海省金融工作辦公室要求的其他條件。
第二十二條 境內自然人作為小額貸款公司股東的，應符合以下條件：
(一)有完全民事行為能力;
(二)有良好的社會聲譽和誠信記錄;
(三)入股資金來源合法，為真實自有資本，不得以借貸資金入股，不得以他人委托資金入股;
(四)青海省金融工作辦公室要求的其他條件。
第二十三條 境內其他社會組織投資入股小額貸款公司的，應符合國家對其他社會組織投資管理的相關規定，具備良好的社會聲譽和誠信記錄，具備投資主體資格，具有資金實力，不得以借貸資金或他人委托資金入股。
第二十四條 小額貸款公司不得以本公司股份作為質押權標的。小額貸款公司股東在公司設立后3年內不得轉讓、質押其持有的股份。
第四章 資金來源
第二十五條 小額貸款公司的資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金、來自不超過兩個銀行業金融機構的融入資金以及經國家有關部門同意的其他資金來源。
第二十六條 在法律、法規規定的范圍內，小額貸款公司從銀行業金融機構獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50%。融入資金的利率、期限由小額貸款公司與相應銀行業金融機構自主協商確定。
第二十七條 小額貸款公司應向人民銀行申領貸款卡。向小額貸款公司提供融資的銀行業金融機構，應將融資信息及時報送青海省金融工作辦公室、人民銀行西寧中心支行和青海銀監局，并跟蹤監測小額貸款公司融資的使用情況。
第五章 業務范圍和資金運用
第二十八條 我省小額貸款公司應在其名稱記載的行政區劃內經營，不得跨區域經營，也不得開展對外投資業務。
第二十九條 小額貸款公司可自主選擇貸款對象，但每年向小型微型企業和三農發放的貸款總額不得低于全年累計放貸金額的60%。
第三十條 小額貸款公司發放貸款，應堅持小額、分散的原則，鼓勵小額貸款公司面向小型微型企業、三農事業、自主創業、城市居民提供信貸服務，著力擴大客戶數量和服務覆蓋面，但對同一借款人的貸款余額不得超過公司資本凈額的5%。
第三十一條 小額貸款公司按照市場化原則進行經營，貸款利率上限不得超過司法部門規定的上限，下限為人民銀行公布的同期同檔次貸款基準利率的0.9倍，具體浮動幅度在上下限內按照市場原則由借貸雙方協商確定。
第三十二條 貸款合同參照銀行貸款的標準化合約，由借貸雙方在平等自愿的原則下依法協商確定。
第三十三條 小額貸款公司不得有以下經營活動：
(一)非法集資或變相吸收公眾存款、發放高利貸、使用非法手段催貸;
(二)向本公司股東、董事、高級管理人員及其關聯方提供貸款;
(三)為銀行業金融機構業務提供擔保。
第六章 公司治理
第三十四條 小額貸款公司的組織機構及其職責應按照《中華人民共和國公司法》的相關規定執行，并在其章程中予以明確。
第三十五條 小額貸款公司應根據其決策管理的復雜程度、業務規模和服務特點，設置簡潔、高效、靈活的組織機構。明確股東(大)會、董事會、監事會、高級管理層的議事規則和決策程序。
第三十六條 小額貸款公司設總經理1名，根據需要設副總經理1至3名。
小額貸款公司董事會應對總經理實施年度專項審計。審計結果應向董事會、股東(大)會報告，并報青海省金融工作辦公室。總經理、副總經理離任時，須進行離任審計。
第三十七條 小額貸款公司董事和高級管理人員對小額貸款公司負有忠實守信和勤勉盡責義務。
董事違反法律、法規或小額貸款公司章程，致使小額貸款公司形成嚴重損失的，應對公司承擔相應賠償責任。
總經理、副總經理違反法律、法規、公司章程或超出董事會授權范圍做出決策，致使小額貸款公司遭受嚴重損失的，應對公司承擔相應賠償責任。
第三十八條 小額貸款公司董事會和經營管理層可根據需要設置專業評審委員會，提高決策能力和管理水平。
第三十九條 小額貸款公司要建立適合自身業務特點和規模的薪酬分配制度、正向激勵約束機制。
第七章 內部控制
第四十條 小額貸款公司應根據各類貸款業務的性質和特點制定相應的貸款管理制度，應針對貸款業務的盡職調查、審批、授權授信、貸后檢查、風險管理、關聯交易、違規處罰等內容建立健全相關業務流程和操作規則。
第四十一條 小額貸款公司的金融服務創新應在審慎經營和合法規范的基礎上進行，周密考慮業務創新的法律性質、操作程序和經濟后果，嚴格控制新業務潛在的法律風險和運行風險。
第四十二條 小額貸款公司應當按照我國反洗錢的有關規定，逐筆記錄和保存單筆或者當日累計交易相當于20萬元人民幣數額以上的現金繳存、現金支取、現金匯款、現金票據解付及其他形式的現金收支記錄。
第四十三條 小額貸款公司應當依據《金融企業財務規則》等有關法律法規制訂并實施本公司的財務制度、會計工作操作流程和會計崗位工作手冊。小額貸款公司在同級財政部門辦理財政登記備案，執行國家財務會計制度，依法接受會計監督。
第四十四條 小額貸款公司應按照有關規定，建立審慎規范的資產分類制度和撥備制度，準確進行資產分類，充分計提呆賬準備金，確保資產損失準備充足率始終保持在100%以上，全面覆蓋風險。從事信貸業務，須執行《金融企業呆賬核銷管理辦法(20xx年修訂版)》(財金20xx〕21號)、《銀行抵債資產管理辦法》(財金20xx〕53號)等相關金融財務管理制度，并根據上述規定的修訂及時調整財務管理制度。
第四十五條 小額貸款公司可自建或依托具有一定資質的銀行業金融機構建立完善的計算機信息系統。建立電子數據的即時保存和備份制度，重要數據必須異地備份并且長期保存，也可租用相關共享服務中心進行系統和數據備份。
第四十六條 小額貸款公司應建立信息披露制度，按要求向青海省金融工作辦公室、所在州(地、市)金融工作辦公室、人民銀行西寧中心支行、青海銀監局、公司股東、為其提供融資的銀行業金融機構、有關捐贈人披露經中介機構審計的財務報表和年度業務經營情況、融資情況、大額貸款、重大事項等信息，必要時應向社會披露，并保證信息披露的真實性、準確性和完整性。發生突發事件和突發業務風險等重大事項應及時上報主管部門。
第四十七條 小額貸款公司應按照中國人民銀行《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》、《關于企業信用信息基礎數據庫試運行有關問題的通知》的相關規定，依照先建立制度、報送數據，后開通查詢用戶的原則，申請加入企業和個人信用信息基礎數據庫。
第四十八條 建立小額貸款公司從業人員資格認證制度，所有從業人員必須持證上崗。青海省金融工作辦公室定期組織小額貸款公司從業資格培訓，培訓合格的頒發小額貸款公司從業人員資格證書。
加強小額貸款公司從業人員培訓，由青海省金融工作辦公室委托行業協會定期或不定期組織各種形式的培訓，提高小額貸款公司從業人員素質[2]。
第八章 監督管理
第四十九條 小額貸款公司應接受社會監督。小額貸款公司應在營業場所醒目處公示公司基本信息，并承諾不吸收公眾存款，不參與任何形式的非法集資、非法放貸和非法證券買賣。
第五十條 青海省金融工作辦公室和各州(地、市)金融工作辦公室每年至少對轄區小額貸款公司進行一次全面現場檢查，并根據監管需要適時安排專項檢查。對檢查中發現的重大問題及時通報相關部門。
小額貸款公司應當予以積極配合，并按照監管部門的要求提供有關文件、資料。
現場檢查時，檢查人員不得少于2人，并向小額貸款公司出示檢查通知書和相關證件。
第五十一條 青海省金融工作辦公室和各州(地、市)金融工作辦公室根據監管需要，有權要求小額貸款公司提供專項資料或約談其董事、監事和高級管理人員，并對有關情況進行說明或整改。
青海省金融工作辦公室和各州(地、市)金融工作辦公室對日常監管中發現的重大問題和突發事件應及時通報其他相關部門。
第五十二條 小額貸款公司應按要求向所在州(地、市)金融工作辦公室報送經營報告、財務會計報告、合法合規等文件和資料，各州(地、市)金融工作辦公室匯總后上報青海省金融工作辦公室。小額貸款公司報送的各類文件和資料應真實、準確、完整。小額貸款公司應于每年1月31日前向所在州(地、市)金融工作辦公室報送上年度經營報告、年度審計報告、年度信用評級報告等文件資料，各州(地、市)金融工作辦公室匯總后應于每年3月31日前報送青海省金融工作辦公室。
第五十三條 青海省金融工作辦公室于每年2月1日至3月31日期間對小額貸款公司進行年審，年審結果作為工商行政管理部門年檢的前置條件。小額貸款公司應于每年1月31日前將年審材料報送所在州(地、市)金融工作辦公室，經初審合格后，上報青海省金融工作辦公室。
對符合本辦法規定且年審合格的小額貸款公司予以公示;對年審不合格或連續兩年未開展業務的小額貸款公司限期整改，情節嚴重或整改后仍不符合規定的，按照國家有關規定給予行政處罰。
第五十四條 人民銀行西寧中心支行負責對小額貸款公司的利率、資金流向進行跟蹤監測，并將小額貸款公司信用情況納入信貸征信系統。小額貸款公司應定期向信貸征信系統提供借款人、貸款金額、貸款擔保和貸款償還等人民銀行西寧中心支行要求的業務信息。
第五十五條 為加強監管，規范運營，提升服務，小額貸款公司應委托一家提供農村金融服務范圍廣、網點多、實力強并能為小額貸款公司提供相應服務支持的銀行業金融機構開立存款賬戶作為小額貸款公司資金托管銀行，并為其統一提供支付結算業務。托管銀行應切實履行資金安全監督責任，如發生任何資金支付結算等資金使用違規行為，應及時報告青海省金融工作辦公室和小額貸款公司所在州(地、市)金融工作辦公室。
第五十六條 成立小額貸款公司行業協會，強化協會服務功能，加強行業自律，維護小額貸款公司合法權益，充分發揮橋梁和紐帶作用，促進政府、小額貸款公司和企業溝通協調，推動小額貸款公司行業有序、規范、健康發展。
第九章 法律責任
第五十七條 青海省金融工作辦公室和各州(地、市)金融工作辦公室從事小額貸款公司監管工作的人員有下列情形之一的，依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：
(一)違反規定批準小額貸款公司的設立、變更、終止以及業務范圍的;
(二)違反規定對小額貸款公司進行現場檢查的;
(三)未按照規定報告重大風險事件和處置情況的;
(四)其他違反法律法規及本辦法規定的行為。
第五十八條 對小額貸款公司的違規行為，監管部門有權采取風險提示、約見其董事、監事和高級管理人員談話、監管質詢、責令停辦業務、建議吊銷營業執照等措施，督促其及時進行整改，防范風險。
小額貸款公司在經營過程中出現下列情形之一的，監管部門和相關部門應依法責令其整改、罰款、停業整頓、吊銷營業執照;構成犯罪的，依法追究刑事責任：
(一)非法集資、吸收公眾存款;
(二)以各種形式抽逃注冊資本金;
(三)擅自設立分支機構的;
(四)未經批準擅自變更登記事項的;
(五)未經工商部門注冊登記擅自以小額貸款公司名義從事經營活動的;
(六)違反利率政策的;
(七)暴力收貸;
(八)未經核準擅自變更法定代表人和任命主要管理人員的;
(九)拒絕或者阻礙監管部門和有關部門依法監管檢查的;
(十)不按照要求和規定提供報表、報告等文件、資料的，提供虛假或隱瞞重要事實的報表、報告等文件、資料的;
(十一)未按照規定進行信息披露的;
(十二)法律、法規規定的其他情形。
第十章 附 則
（一）基本情況。自從2009年12月__市第一家小額貸款公司成立以來，__市小額貸款公司的數量增長較快。至2015年5月末，__市共有開業運營的小額貸款公司16家，總注冊資本5.87億元，經營資金總額5.92億元，貸款余額為4.37億元，當年累計發放貸款0.86億元；從業人員105人，單家平均從業人員5人。單家公司最高注冊資本為5.90億元（桂平市金桂小貸公司），最低為0.1億元（平南縣安怡達小貸公司）。
（二）業務范圍和經營模式。按小額貸款公司管理辦法及其他相關法律法規，小額貸款公司的經營范圍：辦理各項小額貸款；辦理小企業發展、管理、財務等咨詢業務；其他經批準的業務。目前__轄區16家小額貸款公司經營的業務基本上只限于貸款業務，其中信用貸款余額3.12億元，擔保貸款余額1.05億元，其他貸款形式余額0.21億元。
（三）內控管理情況。目前，__市16家小額貸款公司均實行獨立核算，自負盈虧，高層管理人員設有董事長或執行董事、總經理，下設客戶業務部、風險監管部、財務會計部等部門。各家小額貸款公司制定有比較嚴格和合理的內控管理制度，具體包括：公司章程、小額貸款公司業務管理制度、財務管理制度、風險監控制度、信息披露制度、檔案管理制度、公司股東會議規則、人事管理辦法等涉及公司運營的各方面的規章制度，各家小額貸款公司的經營管理比較規范。
（四）財務狀況和違規狀況。截至2015年5月末，__市小額貸款公司實現利潤總額為329萬元，其中有6家利潤為正數，9家為負數，1家正在轉讓過程中。主要是部分小貸公司經營管理出現風險，利息收入無法正常等原因導致利潤為負數。目前__市各家小額貸款公司在發起設立、資金籌集、經營范圍、利率設定、非法集資等各方面都沒有發生違法違規現象，在合法經營的基礎上健康發展。
(一) 資金來源受到限制，公司規模難以擴大。小額貸款公司大部分資金都來自公司的股東，而股東本身經營著多種行業業務，難以抽調更多的資金來增資。另外，金融機構受到上級行或監管部門監管限制，禁止信貸資金融入小額貸款公司；小額貸款公司缺乏有效的抵押資產，而只有股權質押，也難以通過其他渠道獲得資金。因此，信貸需求旺盛與貸款資金供給矛盾嚴重，小額貸款公司規模難以擴大。
（二）抵押業務手續繁瑣，費用高。
目前，小額貸款公司在土地、房產部門辦理抵押業務時，不僅手續繁瑣，而且手續費還很高。比如，一筆普通的抵押登記，各種手續辦下來，大概要花幾天時間，這與小額貸款公司“快”的特點相悖。再如，辦理一筆200萬左右的抵押登記，需要的費用大概為1萬元左右，目前這筆費用主要由客戶承擔，增強客戶融資成本，這在一定程度上制約小額貸款業務的發展。
（三）未能納入征信系統，客戶信用信息嚴重缺失。
目前，__市16家小貸公司接入征信系統，不能像商業銀行一樣在貸款發放前通過征信系統查詢企業和個人征信情況，也不能將貸款人有關貸款情況錄入征信系統，這給小額貸款公司控制貸款風險增加了難度。
（一）建立有效的資金供給機制，促進可持續發展。
一是擴大小額貸款公司融資比例。放寬對經營情況良好、內控水平高的小額貸款公司從銀行業金融機構融入資金的比例，將其融入資金上限由現在的不超過資本凈額的50%提高到100%，以增強其放貸能力，改善其造血功能。二是建立小額貸款公司再融資基金。由政府財政、政策性銀行和其他金融機構共同出資建立小額貸款再融資基金，將資金“批發”給小額貸款公司，小額貸款公司則充當貸款零售商，按照“小額、分散”的原則，重點解決小企業和“三農”的資金需求問題。三是建立貸款擔保機制，由政府為小額貸款公司設立相應擔保公司或擔保基金，通過擔保基金的杠桿效應擴大小額貸款規模。
（二）制定落實優惠政策，營造良好發展環境。
一是地方政府在評先評優、政府獎勵資金安排等方面，對小貸公司與金融機構一視同仁，鼓勵小額貸款公司做大做強。二是提供抵押登記便利，在辦理貸款過程中涉及的抵押、擔保、評估和公證等程序，降低或免除相關費用。
（三）建立健全的信息共享機制，有效防范信用風險。
建立金融辦與人民銀行、銀監部門的聯席機制，加強日常溝通、信息共享。實現信用信息資源共享，切實防范信貸風險。
（四）進一步加強對小額貸款公司的監管工作
關鍵詞] 小額貸款公司 現狀問題 解決途徑
當前,新農村建設正開展的如火如荼,但支農資金的匱乏卻成為發展農業、建設農村、提高農民生活水平的最大障礙。一方面,正規金融機構出于監管費用高和缺少抵押擔保等多方面的考慮,缺乏對農放貸的熱情;另一方面,正規金融機構的貸款手續繁雜且需充足的抵押,貸款難度也使農民望而卻步。對此,小額貸款公司的發展在一定程度上解決了這一問題,小額貸款公司主要針對農民和中小企業發放小額貸款且手續簡單、擔保寬松,極大地適應了新農村建設的現實需要。
一、制約我國小額貸款公司發展的現狀問題
小額貸款公司雖然在我國發展勢頭良好,但其本身也存在著固有的缺陷。突出問題表現在:
1、小額貸款后續資金匱乏
由于被套上了“只貸不存”的緊箍咒,小額貸款公司目前主要依靠自有資本金來開展業務。但是,單單依靠股東的注資并非長久之計,股東不可能向一個“無底洞”沒完沒了地投入資金。注入資本的嚴重不足和貸出資金回籠的緩慢性,致使小額貸款公司面對日益擴大的市場需求以及自己做大做強的良好愿望顯得力不從心,在貸盡資金后往往因無資金可貸只得暫停業務。
2、小額貸款公司身份尷尬
在《小額貸款公司指導意見》中,對小額貸款公司的法律地位做了規定:小額貸款公司在法律上只能是有限責任公司或股份有限公司,不屬于銀行金融機構,不能吸收公眾存款。由于被嚴格限定為“只貸不存”的公司,導致小額貸款公司既歸《公司法》所規范,但又無法被《公司法》所涵蓋,因為在現行《公司法》中,沒有對涉及貸款類業務的公司規定。另外,由于小額貸款公司不經營存款,所以銀監會又不認可其為金融機構。小額貸款公司在實踐中扮演著一種“名不正言不順”的角色。這種尷尬的身份制約著小額貸款公司的持續發展,體現為兩個方面:一方面,小額貸款公司難以獲得像銀行金融機構一樣的融資渠道;另一方面,難以像農村信用社所一樣享受國家稅收優惠。
3、小額貸款公司市場準入難
首先是設立程序復雜,小額貸款公司主要發起人要向所在區(縣)政府遞交小額貸款公司設立申請材料,區(縣)政府完成預審后上報市金融辦復審。小額貸款公司申請人憑市金融辦批準批文,依法向工商行政管理部門辦理登記手續并領取營業執照,并在5個工作日內向當地公安機關、銀監局和人行分行報送相關資料。不僅僅是設立程序復雜,法定最低注冊資本也是小額貸款公司設立的“攔路虎”,《關于小額貸款公司試點的指導意見》中規定,小額貸款公司要么是最低注冊資本不低于500萬的有限責任公司,要么是最低注冊資本不低于1000萬元的股份有限公司。并且單一自然人、企業法人、其他社會組織及其關聯方持有的股份,不得超過小額貸款公司注冊資本總額的10%。小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金,以及來自不超過兩個銀行業金融機構的融入資金,其中從銀行業金融機構獲得融入資金的余額,不得超過資本凈額的50%。這些規定都給小額貸款公司的設立架起了一道又一道的關卡,極大地打擊了社會投資者的投資熱情,不利于對農村小額信貸的支持。
4、小額貸款公司監管難
就目前我國小額貸款公司的監管狀況而言,主要由當地政府下設的金融辦公室對小額貸款公司負責宏觀監管,日常監管工作則交由工商局履行,銀監部門迄今為止尚未介入小額貸款公司的監管。然而,金融辦公室并不具有行政主體資格,容易導致監管形式化、走過場;而基于小額貸款公司業務專業性極強的特點,工商局作為日常監管主體也不適宜。
5、小額貸款公司轉制難
銀監會和人民銀行大力推行小額貸款公司的同時,也對小額貸款公司的前景予以了一定考慮,允許小額貸款公司在自愿的原則下,可以依據《村鎮銀行管理暫行規定》和《貸款公司管理暫行規定》轉制為村鎮銀行或貸款公司,從而發展成為正規金融機構獲取更多的融資渠道和經營項目。但是,小額貸款公司的轉制過程是十分痛苦的,因為根據銀監會的《村鎮銀行管理暫行規定》,村鎮銀行最大股東或唯一股東必須是銀行業金融機構。最大銀行業金融機構股東持股比例不得低于村鎮銀行股東總額的20%,單個自然人股東及關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的10%,單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及其關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的10%。而《貸款公司管理暫行規定》規定的股東條件更加嚴格,限定投資人必須為境內商業銀行或農村合作銀行。從以上規定很明顯的看出,國家對于小額貸款公司的轉制還是嚴格控制的,希望通過大型商業銀行的介入降低金融風險。小額貸款公司如果要轉制成為村鎮銀行和貸款公司必須由商業銀行控股或經營,這就意味著小額貸款公司的原始發起人和投資者們不得不讓出控股權和經營權,而這對于那些視小額貸款公司為其心血的原始發起人無疑是難以接受的。
二、解決小額貸款公司現狀問題的途徑
1、解決小額貸款公司后續資金匱乏問題的途徑
(1)放寬對小額貸款公司股東人數的限制
由于小額貸款公司在我國被限定為“只貸不存”的公司,那么增資擴股將是其融資的最好渠道。2008年,銀監會和人民行的《關于小額貸款公司試點的指導意見》中規定了小額貸款公司的股東人數:有限責任公司應由50個以下股東出資設立;股份有限公司應有2至200個發起人。考慮到小額貸款公司支農功能的特殊性,筆者建議在未來的立法中應取消小額貸款公司股東人數的上限,充分吸納社會閑置資金入股。
(2)允許商業銀行向小額貸款公司批發貸款
請求大型商業銀行批發貸款其實一直是小額貸款公司的強烈要求,但由于沒有明確的政策指引,貸款必須通過政府嚴格地行政審批。筆者建議國家應出臺相關政策或法律將向小額貸款公司批發貸款納入到商業銀行的正式業務之中,商業銀行有向小額貸款公司批發貸款的自和決定權,無須通過政府審批。與此同時,考慮到小額貸款公司獲取貸款資金的目的主要是用來進行支農服務,國家應當對商業銀行向小額貸款公司批發貸款規定較低利息,并對商業銀行的每筆放貸予以利息補貼。
(3)逐步松開小額貸款公司“只貸不存”的緊箍咒
國家出于金融安全目的對小額貸款公司的業務進行限制無可厚非,但這無形中又與國家所提倡的支農政策相沖突。要想最大限度的發揮小額貸款公司的支農功能首先應當保證小額貸款公司的貸款資金的持續性,而存款業務的開展無疑是解決貸款資金來源的最重要渠道,能大大調動開辦小額貸款公司的積極性。筆者建議政府應出臺相關政策,先對小額貸款公司進行存款業務試點,從眾多的小額貸款公司中挑選開辦時間長、規模大、信譽好的公司開展存款業務,并在利率政策上進行扶持,允許其存款利率可在一定限度內高于一般商業銀行同期的利率水平。試點資格由銀監會進行審批,日常經營由銀監局監管。以試點作示范,逐漸放開對小額貸款公司的存款業務限制。
2、解決小額貸款公司身份尷尬問題的途徑
我國小額貸款公司的運作尚處于摸索階段,相關的法律、法規還不完備,這種法律、法規的欠缺使小額貸款公司的身份尚不明確,由此面臨著一定的法律風險。使小額貸款公司的業務行為出現了法律監督的空白狀態。筆者建議要盡快完善能覆蓋小額貸款公司的配套法律法規,特別制定《小額貸款公司監管法》、《小額貸款公司融資法》,使小額貸款公司的發展有法可依。對于小額貸款公司的法律地位,雖然目前《關于小額貸款公司試點的指導意見》將其定為一般的公司企業法人,但筆者認為將其視為“小型商業銀行”更適合,因為它比一般的公司企業法人在業務上更具特殊性、專業性、審慎性。所以對小額貸款公司相關法律的制定應更多的參照商業銀行的法律法規。
3、解決小額貸款公司市場準入難問題的途徑
為了充分調動社會投資者興業創辦小額貸款公司的熱情,有效利用社會的大量閑置資金用于支農建設,筆者建議取消繁雜的行政審批程序,對小額貸款公司的市場準入實行“低門檻嚴監管”的原則,強調對其的后端控制。對于小額貸款公司的設立程序應采用一般公司設立的準則主義,即只要小額貸款公司符合了相關法律的設立條件并經登記機關依法登記就可以成立,無須政府行政機關的事先批準或核準。而針對小額貸款公司較高的法定最低注冊資本,筆者建議大幅下調小額貸款公司的法定最低注冊資本甚至是取消最低注冊資本,因為小額貸款公司的實力是否雄厚并非光看注冊時的資本,最重要的是公司運行時可用于放貸的資金,而小額貸款公司的行業信用度、與銀行金融機構的良好關系等都是可以進行轉化的無形資本。此外,還要取消單一股東持股不得超過小額貸款公司注冊資本總額的10%的限定條件,以及取消“不超過兩個銀行業金融機構的融入資金,其中從銀行業金融機構獲得融入資金的余額,不得超過資本凈額的50%”的限定條件。
4、解決小額貸款公司監管難問題的途徑
考慮到小額貸款公司經營的業務具有極強的專業性,筆者認為應在相關立法中明確各監管者的職責,建議應由銀監局負責對小額貸款公司的日常監管,由金融辦公室負責宏觀的政策引導。其中銀監局應當對小額貸款公司的每筆業務進行記載并隨機檢查,特別是對于小額貸款公司從商業銀行獲批的貸款的用途及流向進行監控,防范小額貸款公司出于非用于貸款業務目的從商業銀行套取貸款。另外,銀監局應強化對小額貸款公司貸款利率的監督檢查,防范高利貸違法行為,確保農民可以獲得較低利息的貸款。為了鼓勵創辦小額貸款公司進行支農服務,國家應允許其貸款利率水平高于一般的金融機構,但不應超過太多,筆者認為不應超過同期銀行貸款利率的2倍為宜,國家應當對低利率的小額貸款公司給予財政補貼或稅收優惠,抑或授意國有銀行批給其更多的低息貸款從事支農放貸業務。
5、解決小額貸款公司轉制難問題的途徑
筆者認為金融風險的防范重在監管而不是在濫設門檻,只要監管部門在日常的監管工作中做到全面、細致、及時,小額貸款公司在轉制后能夠審慎經營,那么金融風險是可以被扼殺的。建議在小額貸款公司轉制的問題上,應當充分照顧小額貸款公司原始發起人和投資者們的感情和創業熱情,弘揚公司法的民主與自治精神。取消《村鎮銀行管理暫行規定》、《貸款公司管理暫行規定》中的商業銀行必須控股以及必須是最大股東的強行規定,是否吸納商業銀行入股應當由小額貸款公司的公司章程規定或股東大會決議,是否由商業銀行控股經營則應當按照公司法資本多數決原則來決定。
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一、尋甸縣小額貸款公司總體情況
截至2013年11月末尋甸縣5家小額貸款公司資金運用總計16453萬元，其中貸款余額共15939萬元，比年初增長7892萬元，增幅98%，其中短期貸款10378萬元，主要集中在個人貸款及透支方面，中長期貸款5561萬元，主要集中在個人經營性貸款。
尋甸縣域內小額貸款公司按照《公司法》和小額貸款公司成立相關文件規定，制定了符合要求的公司章程和公司治理結構，設立了與貸款業務相適應的業務部門和相應規章制度，業務流程和內控控制管理框架基本齊備并運行良好。明確了各部門工作職責，制定了審貸委員會工作規程，建立健全了信貸業務集體決策、分級審批的信貸管理機制，制定信貸操作規程，設置信貸資產風險分類實施細則，對信貸資產實行動態、實時的跟蹤監測，分析判斷信貸資產的內在風險，但貸款業務實際操作過程中存在更多的主觀判斷因素影響。
二、小額貸款公司的融資和資金運用情況
（一）融資需求存在不足，經營業務主要依靠自有資金
通過問卷調查結果顯示，我縣轄區小額貸款公司未向銀行融入資金，一方面向銀行系統融資難的問題未能得到有效解決；另一方面，由于自身業務規模發展限制，對外融資需求不大，主要依靠其自有資金，近幾年小額貸款公司貸款占其資產總額的97%左右，資產總額中所有者權益占96%左右。
（二）貸款業務正常開展，但還存在結構不合理因素
1.截至2013年11月，尋甸5家小額貸款公司提供支農類貸款共計14166萬元，占貸款總額88.9%；小企業貸款余額250萬元，占比1.6%；其他貸款1685萬元，占比10.6%。詳見下表。
2.貸款按信用形式劃分來看，全縣小額貸款公司貸款主要集中于信用貸款和保證貸款。2013年11月末信用貸款余額7389萬元，占比47.13%，比去年末增長110.93%；保證貸款5990萬元，占比38.20%，比去年末增長105.49%。具體情況如下圖所示。
3.從期限結構來看，2013年與2012年，同期相比貸款期限小于3個月的余額環比增長了153.61%，期限在3～6個月的環比增長了126.254%，期限在6個月至1年的下降了23.32%，1年期以上的增長了13.19%。從圖表中可以看出2012年與2013年各期限貸款余額趨勢大致相同，期限在6個月至1年的余額占比相對較大。
4.從貸款額度來看，2011年、2012年、2013年11月，小額貸款公司貸款中單筆款金額50萬元以上的貸款占其總貸款余額比重分別為58.14%、83.58%、91.08%；小于等于10萬元的貸款占其總貸款余額比重分別為2.39%、0.96%、0.45%。全縣小額貸款公司2012年貸款累計發生額10061萬元，累計貸款95筆，平均每筆貸款105.91萬元。貸款呈現“頭重腳輕”的現象，與“小額貸款”名不副實，沒有很好落實了“小額、分散”的信貸原則。
三、小額貸款公司經營發展中的風險因素和未來發展趨勢
（一）資本跨界經營，高管人員對金融市場了解不深，金融風險控制能力不足
尋甸縣目前營業的5家小貸公司，股東大多來自房地產業、建筑業、批發零售業等行業，這些行業大都受益于中國經濟高速發展的“黃金十年”，從而積累了大量的產業資本，在產業資本向金融資本轉化的過程中，盲目追求短期利潤，相對粗放的發展模式使得產業資本所有者大都沒有經歷過一個完整的經濟運行周期。對于“金融”、“金融市場”的認知程度參差不一。在調研中發現，絕大多數產業資本所有者將資金投向小額貸款公司，看中的是未來部分經營良好的小貸公司可以轉型為村鎮銀行，能夠吸收存款、發放貸款、經營范圍擴大的美好藍圖。但小貸公司轉型為村鎮銀行的前提條件是“經營良好”，這就要求必須有一定的風險控制能力，合規合法經營，降低經營風險，才能實現這一目標。在調查中發現，各小貸公司都設立了“業務審批部”、“風險控制部”等部門，看似將業務經營與風險管理、審批決策分開，但實際執行中，風險控制和業務審批往往形同虛設，放貸決定還是由董事會和高層拍板。這樣的現象與當前小額貸款公司還是傾向于運作一些“短、平、快”的大額過橋貸款項目有關，但是也充分暴露了這些小額貸款公司并未形成風險管理的企業文化，缺乏與行業特點緊密結合的內控運營機制，這些將會成為制約小貸公司健康發展的瓶頸。
（二）員工素質不一，內部控制制度欠缺，可能引發操作風險
小額貸款公司屬于新興行業，發展歷程短，人員素質薄弱。調查中了解到，我縣小額貸款公司的從業人員主要以下三個方面構成：民間資本所有人、產業資本所屬企業原有人員以及會計、財務等專業聘用員工。這些人員都缺乏銀行業從業經驗，對信貸業務的了解程度比較有限，可以說，當前小貸公司的從業人員與銀行業金融機構相比，人員素質在經濟金融領域存在一定差距，對金融產品、金融風險管理的掌握程度遠低于銀行從業人員。同時由于小貸公司大多處于起步階段，內控制度相對不完善，人員素質因素和內控因素相互作用，可能會在一定程度上引發操作風險。
（三）融資能力不強，缺乏足夠資金來源，可能引發流動性風險
調查發現，目前小額貸款公司資本金來源局限性較大，主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業金融機構的融入資金。相對旺盛的市場需求，小額貸款公司的融資規模僅限定注冊資本凈額的50%，融入資金的利率、期限由小額貸款公司與相應銀行業金融機構自主協商確定。同時，“只貸不存”的經營模式，難以從金融機構融入資金，僅依靠股東提供的資金經營，很大程度制約了小額貸款公司業務的持續發展，小額貸款公司在民間放貸和金融機構之間的尷尬處境中生存前景堪憂。在當前資金需求旺盛而現有資金規模有限的情況下，如果資金來源狹窄問題得不到有效解決，小貸公司將會面臨“無貸可放”的尷尬局面。但據各小貸公司反映，目前從銀行業金融機構融資問題較難解決，農村信用社甚至對小貸公司股東的貸款進行了嚴格的限制。融資渠道不暢，經營風險又較大，可能會引發小貸公司流動性風險。
（四）發展路徑不明確，與改革設計目標出現脫節化，可能引發持續經營風險
一是監管主體不明晰，造成監管的虛擬化，不利于其健康發展。小額貸款公司是經工商部門注冊的工商企業，人民銀行只在內控制度建設、信息披露等方面進行指導。國家的政策是誰審批誰負責，審批部門承擔了市場準入管理、人民銀行負有報備管理的責任。作為特殊的企業，政府確定的部門都可以監管，多頭監管容易產生形式化。同時，現行由省級政府指定的主管部門對小額貸款公司進行監管的操作方式，法律依據不足，且政府部門人員缺乏金融業監管經驗和有效地監管手段，在監管的有效性和操作性方面也存在一定的問題。在我省的實際情況中，各級政府金融辦雖是小貸公司的主管部門，但其只對前期的審批籌建比較關注，對小貸公司的日常運作和有效監管尚無力估計，導致小額貸款公司實際上處于“無人監管、無人負責”的局面，監管主體的不明晰，監管職責履行不到位等因素的存在有可能導致監管有效性降低。
二是擴大創新業務范圍與政策規定的沖突。在小額信貸試點組織管理辦法中，明確強調了“只貸不存”的原則，盡管符合監管原則，但捆得過死限制了小額貸款公司的自由度，嚴重約束了小額貸款公司業務的可持續發展，致使其業務停留在單一的發放貸款上，經營成果過分依賴于利息收入，盈利能力不強。
三是小額貸款公司選址不科學、經營同質化，缺乏優質客戶。從目前已經營業和正在籌備中的小額貸款公司設立的情況看，大部分選址都設在縣城中，沒有設在基層鄉鎮，沒有設在金融機構稀缺的地方，勢必引起同行業之間的競爭，也堵住了改制成為村鎮銀行的出路。金融機構不再僅是存款之間的競爭，而是全方位的競爭，包括信貸營銷的競爭。縣城中不僅有國有商業銀行，而且還有農村信用社、郵政儲蓄銀行等多家金融機構，網點多，競爭激烈。在這種環境里，小額貸款公司由于貸款利率水平較高，只能把不符合銀行業信貸條件的客戶作為貸款對象，貸款對象風險大，決策難，業務難開展。同時我縣大多中小微型企業在銀行難以獲得貸款的情況下多以個人身份向農村信用社申請貸款，因為小額貸款公司執行借款利率仍高于農村信用社，融資成本較高，中小企業仍不愿向小額貸款公司融資，小貸公司企業客戶選擇面仍過于狹窄。
四、促進小額貸款公司健康發展的建議
（一）加大政策創新步伐，引導小額貸款公司合理定位業務發展重心
一是要盡快制定覆蓋小額貸款公司的配套法律法規，讓小額貸款公司的發展有法可依、有章可循，合法合規經營，壯大小額貸款公司商業盈利模式的制度基礎，保障其健康發展。二是著眼于趨于飽和的城市金融機構和日益旺盛的農村市場需求，小額貸款公司應該施行“差異化”、“專業化”“細分化”的市場策略，“抓小放大”明確自己的市場定位，引導小貸公司向郊區、鄉鎮發展。通過發放“小額”、“快速”、“信用”貸款，真正實現為城鄉低收入群體、廣大農村地區的農戶和微小企業提供金融服務，從而回到服務“三農”，支持“三農”的主業上來。三是建議外部管理部門在對小額貸款公司的經營管理中，投向“三農”和中小企業領域的貸款可以給予適當的營業稅、所得稅的優惠政策支持。例如，可參考農村信用社改革中的稅收優惠政策，對該部分貸款按照營業稅3%征收，并適當減免所得稅。對于沒有立足與服務“三農”和中小企業的小貸公司業務，不予以支持，從而引導市場上的小貸公司回到合理的市場定位與業務領域。
（二）積極推動小額貸款公司加強內部控制制度建設，完善公司治理結構，提高抗風險能力
一是要加強對從業人員的金融知識培訓和職業道德、風險教育，努力提高從業人員的業務素質和風險識別能力。二是要建立健全貸款管理制度，明確貸前檢查、貸時審批、貸后檢查的業務流程和操作規范。除了要充分利用替他商業銀行共有的客戶信用信息外，還要積極參與當地人民銀行征信系統，從而實現資源共享，切實防范信貸風險。對貸款質量變化及時反饋，對貸款呆賬充分計提準備金，增強貸款風險抵補能力。從而有效地防范、控制、化解經營風險。三是完善內部管理制度，加強對從業人員的管理，允許職工持股，增強其主人翁意識和團隊合作精神。在強調激勵的同時，要加強考核和落實。責任追究，積極防范信貸人員的道德風險。四是小額貸款公司要健全內部治理結構，切實按照《公司法》規定建立健全公司治理結構，確保合法、穩健、有序經營。同時要建立有效地信息披露制度，及時向人民銀行、監管部門和利益相關人披露相關信息，確保股東、相關部門等外部監管的有效性。
（三）加快產品創新，強化小額貸款公司盈利能力
當前小額貸款公司提供的信貸產品較為單一，無法更好地滿足市場上的“三農”和中小企業及個體經營者的合力資金需求，當然這與企業自身資源有限有關，但是小額貸款公司產品創新能力較弱也是重要因素。小額貸款公司要在未來激烈的市場競爭中做到健康持續發展，必須不斷強化內功，在產品創新領域下工夫，通過分析“三農”和中小企業客戶群體的實際金融需求，在政策允許的范圍內創新業務產品。在貸款保證上，創新抵押擔保方式，如可增加股權質押、有價證券質押、商戶聯保、農戶聯保等方式，合理拓寬借款人的擔保措施，并可引入貸款保險，可通過自身信貸產品和其他金融機構的信貸保險產品的合理組合，盡可能簡化借款人融資手續，有效化解貸款抵押擔保難的問題，拓展小貸公司的盈利能力，實現借款人、小貸公司、保險機構的“三贏”局面。
銀監會的批文中稱，同意中國郵政集團公司以全資方式，出資組建中國郵政儲蓄銀行有限責任公司（即郵儲銀行），并核準了《中國郵政儲蓄銀行有限責任公司章程》。這多少有點出人意料。此前，外界多認為郵儲銀行的成立準備工作并沒有完成。事實上，獲準“開業”的郵儲銀行至今亦未正式掛牌。
“什么時候掛牌還沒確定――現在連中國郵政集團都未正式掛牌。”國家郵政儲備局儲蓄部有關人士向記者證實。
相比其他商業銀行，即將誕生的郵儲銀行有著許多令人垂涎的優勢：沒有任何歷史包袱（不良貸款），坐擁逾萬億元存款及幾乎遍布城鄉的全國性結算網絡。不過，郵儲向銀行轉型亦存在著明顯的短板，即信貸能力的缺位。
在這樣一個獨特的背景下，郵儲銀行的挑戰是顯而易見的。如何解決郵儲龐大的資金出口，如何量身定做盈利模式？在業內專家看來，缺乏清晰的使命、戰略定位和良好的公司治理架構，這些都使得倉促上陣的郵儲銀行前途布滿荊棘。
據《財經》記者了解，郵儲銀行的“早產”，恰恰體現了監管當局的思路，即通過派發執照，把郵儲銀行成立起來以納入銀行監管的視野，使得監管機構能在郵儲銀行的機構建設、能力培養、轉型路線等問題上發揮更主導的作用。
郵儲“斷奶”
郵政儲蓄是此前剛成立不久的中國郵政集團公司（下稱中郵集團）的經營業務之一。
中國的郵政儲蓄自1986年恢復辦理以來，已成為一支重要的金融力量。截至2006年8月，郵政儲蓄存款余額達到1.54萬億元，規模僅次于四家國有商業銀行；網點超過7.6萬個，其中三分之二以上分布在縣及縣以下農村地區，成為中國連接城鄉的最大金融網。
按照2005年國務院確定的郵政改革方案，郵儲銀行是由中郵集團公司控股或全資擁有的子公司，其行業監管部門是銀監會。不過，郵儲銀行從郵政系統獨立出來專業化經營之后，郵政系統普遍擔心，以往靠郵儲利潤補貼郵政業務的方式何去何從？國家財政對于郵政業務承擔的普遍服務義務將給予何種形式的補貼？
1998年之前，郵政虧損主要由電信業務的盈利彌補。1998年郵政與電信分家后，國家曾出臺了針對郵政部門的“8531”補貼計劃。按照此計劃，國家從1999年到2003年的四年內，分年補貼郵政部門80億元、50億元、30億元、10億元，到2004年已全部取消。
2003年之后，郵政系統的利潤主要來自郵政儲蓄。在現行郵政業務仍有嚴重虧損的現實下，郵儲的收入實際上成為國家對郵政的一種“隱性補貼”。據業內粗略估計，一旦郵儲從郵政主業中剝離，整個國家郵政系統將減少30%的收入，有些基層鄉鎮，這一比例甚至高達60%至70%。
根據2005年制定的郵政改革方案，郵儲銀行組建并納入銀監會監管體系后，郵政將不再依賴郵儲利差收入這一隱性補貼，郵政的普遍服務虧損重新需要國家財政補貼。《財經》記者獲悉，根據郵政體制改革方案的精神，財政部已于2005年起恢復對中國郵政的補貼，建立了臨時補償機制，2005年、2006年度共計補貼近50億元。但這是否能完全彌補郵政虧損，以及郵政還在多大程度上依賴郵儲收入，外界不得而知。
“普遍服務補償機制的正式建立，是一個長期的過程。”財政部經濟建設司有關人士告訴《財經》記者。
“現在清產核資還沒有結束，資產不好界定，郵儲和郵政仍是一個合并報表，還沒有獨立出來。”國家郵政儲匯局一位官員表示。專家分析，業務剝離牽涉到整個郵政系統的利益分配，這也是郵儲銀行遲遲未能正式掛牌的主要原因之一。
不過，眼下如何合理安排運用巨額郵儲資金，才是郵儲銀行的燃眉之急。“2007年、2008年將是郵儲發展最困難的時期。原來上存央行的存款轉出和存款利率升高，形成對儲匯業務收入增長的巨大壓力。”在不久前的全國郵政儲匯局長座談會上，國家郵政局的一位高層坦言。
燃眉之急
郵儲業務自1986年恢復以來，長期以來執行只存不貸、資金轉存央行享受無風險利差的政策。到2003年8月后，央行才允許郵儲資金“新老劃斷”，其舊有資金仍然轉存央行，新增資金可自主運用，但渠道非常狹窄，僅包括購買債券和大額協議存款。后者由于受近年商業銀行資金流動性過剩的影響，收益率在不斷下滑。
按照有關規定，在2003年8月“新老劃斷”之前，原有的“老存款”可以繼續按4.131%的利率轉存人民銀行，此后新增的儲蓄存款資金由郵政儲匯局自主運用，新增存款轉存人民銀行的部分，利率降低為1.89%，郵儲資金收益率因此大受影響。加上存放央行“老存款”轉出的金額不斷增大，郵儲原有靠利差盈利的局面將難以為繼。
至2006年8月，郵儲的自主資金運用余額超過8000億元。根據2005年出臺的《郵政體制改革方案》，郵政儲蓄存在央行的8290億元必須按比例分五年轉出，這意味著2007年、2008年將分別有1658億元和2072億元資金進入郵儲自主運用資金賬戶。
按此計算，2007年郵儲自主運用資金余額將突破10000億元大關，2008年將超過12000億元。加上新增儲蓄資金，自主運用資金賬戶上的余額還會更加驚人。
面對巨額自主資金的壓力，郵政儲蓄的發展正在陷入尷尬境地。2006年以來，銀監會先后批準郵儲開辦定期存單小額質押貸款業務的部分試點、同業存款和國際開發機構人民幣債券投資、銀團貸款、開放式基金銷售等多項業務。
定期存單小額質押貸款是郵政儲蓄恢復開辦以來首次推出的零售信貸業務。2006年3月開始，銀監會陸續批準郵儲在北京、天津、山東、安徽、浙江等13個省份開展試點――客戶可以用自己在郵政儲蓄的存單申請貸款，也可以用他人的存單申請貸款。
據悉，截至2006年10月底，郵儲系統13個試點省（區、市）局累計發放貸款5.5億元，結余貸款2.25億元，目前尚未形成規模。
據郵儲銀行信貸部人士透露，目前其他信貸業務暫無進展，比如銀團貸款等。實際上，郵儲的大部分資金仍用于投資債券和銀行存款。
上述做法并未能解決郵儲資金運用的燃眉之急。在郵儲向商業銀行轉型的過程中，除了從中間業務尋求突破，通過貸款賺取利差收入是必然之選。但由于缺乏審貸經驗，又有放貸壓力和沖動，業內人士普遍擔心，郵儲銀行如果貿然放開貸款業務，如何避免出現大量壞賬的風險？
進軍農村金融
銀監會副主席蔡鄂生曾在公開場合表示，郵儲系統如何適應信貸和信用卡這些陌生的銀行業務，順利向銀行改造，是當前最緊要的任務。
按照郵儲銀行的公司章程，銀行成立后，將繼續依托郵政網絡經營，按照公司治理架構和商業銀行管理要求，建立內部控制和風險管理體系，實行市場化經營管理；與其他銀行一樣，郵儲銀行在機構、業務和高管人員等方面，將依法納入銀行監管體系，并實行以資本充足率為核心的審慎監管。
章程亦描述了郵儲銀行的市場定位，即充分依托和發揮網絡優勢，完善城鄉金融服務功能，以零售業務和中間業務為主，為城市社區和廣大農村地區居民提供基礎金融服務，與其他商業銀行形成互補關系，支持社會主義新農村建設。
多位專家認為，郵儲銀行的這一定位不夠清晰，沒有明確郵儲銀行的使命，即所有者（目前是政府）給郵儲銀行的任務到底是什么？
現在，有的政府部門要求郵儲銀行成立后要擔負一定的政策功能，為西北開發和農村資金回流作出貢獻；與此同時，其它部門又在強調郵儲銀行的商業可持續問題。如果使命模糊，郵儲銀行就會陷入國有銀行曾經有過的困境：既不能商業化經營，也無法實現所謂的政策性目標，而虧損可以賴到政府規定的政策性任務上來。只有明確了使命，郵儲的戰略定位、戰略制定才有方向和基礎。
專家指出，公司治理是郵儲銀行完成使命，制定和執行戰略的制度保證。郵儲銀行如果在這些根本性領域沒有突破，草草組建機構，過分關注跟郵儲分錢、分房子、分人，等于從一開始就沒打好基礎。
過去，郵政儲蓄吸收到的存款，除了存放在中央銀行，均由各地統一轉到郵儲銀行的前身即國家儲匯局，由其統一進行資金運作，是一種批量的中央集權式資金運作。專家指出，只要進行此項操作的人控制得當，并且購買的產品安全，就不會出現太大問題和大量的損失。
“但是，一旦有了銀行牌照可以發放貸款，信貸決策權必然要大量下放到3萬多個網點。因為越是小額貸款，就越要由離客戶最近的機構決策，甚至包括信貸員決策，比如5000塊錢的貸款，可能就會由信貸員拍板。這時，機構控制能力的薄弱性就暴露無遺。”一位專家這樣說。
另外，一些郵政儲蓄機構違規經營嚴重，內控薄弱，資金案件不斷發生。在基層網點得到有效治理之前，自上而下的貫徹方式勢必影響政策執行的效果。以郵政儲蓄的現有人員構成、知識結構以及運作方式來看，郵儲部門幾乎不具備對貸款風險的識別和控制能力，一旦開展銀行經營業務，經營風險不可低估。
為了彌補缺乏審貸經驗的短板，郵儲已經選擇國家開發銀行（下稱國開行）作為其貸款業務的合作伙伴。2006年6月，郵儲與國開行簽訂了《全面合作協議》。根據該協議，國開行將利用現有的系統幫助郵儲銀行放貸；雙方在資產管理、資金運用、咨詢服務以及勞務、結算等多方面進行合作。但國開行有關人士向《財經》記者透露，目前，雙方的這一合作尚未進入正式操作階段。
2006年6月22日，郵儲也曾與農發行簽訂了“協議存款合作協議”，通過協議存款形式，將資金輸送給農發行，以實現資金回流農村。對于這些做法，一位商業銀行人士認為，這種合作委托的模式不失為一個資金運用的好辦法，但是并沒有實現向銀行轉型的目標。
在世界銀行高級金融專家王君看來，剛剛成立的郵儲銀行，應當充分發掘自有優勢，以微型和小額貸款為主要業務特色，覆蓋農村金融市場的中高端客戶。郵儲銀行有著健康的資產負債表和資金實力、大量的存款人信息數據，可以據此判斷借款人的資信、現金流、還款能力。郵儲在城市和鄉村都有網點，尤其是城鄉結合部這種大型商業銀行都忽略的地方，完全可以城鄉并舉，發掘潛在的很好的盈利機會。郵儲又有建于1995年的全國郵政計算機網絡，到2004年底，郵政儲蓄聯網已覆蓋了31個省份，且能實現城鄉聯網，這是農信社所不具備的優勢。
民間金融是一種傳統的融資形式，可以定義為國有金融體系之外所發生的在個人或非國有制企業之間的各種形式的資金融通活動的總稱。目前，中國民間金融的規模已十分龐大，為民營經濟提供了良好的融資渠道，很大程度上解決了民營企業發展的瓶頸。但令人尷尬的是，盡管中國民間金融發展迅速，在中國金融業已經占到一定的比重，卻一直處于非法地位，不被中國金融體系所承認，民間金融一直游離在正規金融體系之外。若對其不加監管，便會影響中國的宏觀調控，導致政府經濟政策失控，甚至引發市場風險。在法治社會，對中國民間金融進行法律監管已勢在必行。
一、民間金融法律監管的理論基礎
在金融監管理論中，監管包括規制和監督兩個方面的內容。規制指在法律的授權下，由監管當局制定一系列法規和規章，規定金融中介機構進入、運營和退出的規則[1]。監督指金融監管當局或其他授權機構通過一定的措施和方法，監督既定的法律、法規和規章的落實[2]。金融監管理論在經歷了實踐的檢驗后得到了進一步的修正，逐漸走向成熟，為監管實踐提供了理論支持。
對于民間金融法律監管的理論基礎，我們可以從兩個方面著手分析。
一是從金融監管法的目標方面分析。金融監管的目標由三項構成，即維護金融體系的安全和穩定；保護存款人、投資者及其他社會公眾的利益；促進金融體系公平有效競爭，提高金融體系效率。在以上三項目標中，前兩項可歸納為“穩定”目標，后一項可視為“效率”目標[3]。在金融體系中，“穩定”和“效率”一直存在矛盾沖突，因為要穩定金融體系，就要實行金融管制，這會導致金融機構運營成本增加，金融業的市場效率隨之下降；如果追求效率而不求穩定，又必然導致金融體系的混亂。分析中國現有的金融監管法規，可知中國金融監管在兼顧穩定和效率目標上，采取的是單一的穩定目標模式，只注重穩定金融秩序，在金融運行效率方面沒有相應的監管。在穩定目標的指導下，中國金融立法對正規金融系統之外的其他金融機構和金融活動采取壓制的態度，造成了金融資源被少數銀行壟斷，直接導致中國金融業的低效率。所以，中國應該對內開放金融市場，允許民間金融的存在并將其合法化，增加金融競爭，提高金融效率。
二是從法經濟學方面分析。在經濟學中，均衡是指有關經濟主體在外部條件的約束下，各自達到最優的一種相對穩定狀態，具體說是供給和需求通過市場發揮作用，從而產生了均衡價格和均衡數量的狀態[4]。聯系到法律領域，法律均衡就是法律供求的均衡。在金融監管法領域，供求均衡定義為有關金融監管的法律供給適應法律的需求，沒有法律過剩和法律短缺，處于一個相對穩定的狀態，而且法律的數量、內容和結構安排是大多數人所滿意的。在中國，民間金融的發展得不到制度的支持，無法合法地轉為經濟金融發展所用。而另一方面，正規金融機構的資金供給又不能滿足經濟發展的資金需求。以上兩方面的問題導致了有關民間金融的法律監管處于一種非均衡的狀態，民營企業得不到大量的資金支持和多樣的金融服務。由于民間金融法律監管的缺位，中國民間金融的存在和發展面臨巨大的風險，2011年溫州民間金融危機的爆發就是一個鮮活的例子。因此，越來越多的學者認為應該開放民間金融市場，將民間金融合法化、規范化的呼聲越來越高。
二、民間金融法律監管的現狀及困境
（一）民間金融法律監管的現狀
要分析民間金融法律監管的現狀需從政府的態度入手。中國金融業長期由國家壟斷，民間金融因為被排除在正規金融體系之外而常受到歧視和政策的打壓。然而，在這樣的生存環境下，中國的民間金融反而存在并迅猛發展，這使得政府的政策也開始逐漸趨暖。中國第一次正面肯定民間金融是在央行《2004年中國區域金融運行報告》中，其指出要正確地認識民間金融在中國金融業起到的補充作用。其后，2005年出臺的《鼓勵支持非公有制經濟發展的若干意見》即“非公36條”指出，允許非公有資本進入法律法規未禁止的行業和領域；允許外資進入的行業和領域，也允許國內的非公有資本進入，并放寬股權比例的限制。隨后，央行在陜西、山西、貴州、四川四省進行“農村小額信貸組織”試點。隨著2005山西平遙的“日升隆”和“晉源泰”兩家小額貸款公司的正式掛牌，小額貸款公司進入了“合法”行列，意味著中國民間金融開始從“地下”走到“地上”。 2012年3月28日，國務院常務會議針對2011年溫州民間金融危機，批準實施浙江省溫州市金融綜合改革試驗區總體方案，確定了溫州金融綜合改革的十二項主要任務。浙江省溫州市將以此為契機，率全國之先開啟金融改革的新道路。
從以上事件的分析可知，中國政府對民間金融的態度有較大轉變：由最初的打壓、限制到默許、放任，再到規范引導、適時管理。政府已經意識到民間金融在中國金融業中所起的重要作用，采取了科學有效的態度。
2.法律現狀
雖然中國政府對民間金融的態度有很大的轉變，但民間金融的法律現狀仍不樂觀，其法律地位并沒有獲得明確的認可。現有的關于民間金融的法律制度只將以下民間金融形式歸為合法，主要有：一部分民間借貸、城市信用社、農村信用社、農業銀行與農業合作銀行、小額信貸、典當行等。對以上合法的民間金融形式，中國在法律法規中雖然有所提及但規定不全面，還有很多沒有解決的問題。例如，民間借貸的相關問題在《中華人民共和國合同法》、《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》以及《關于如何確認公民與企業之間借貸行為效力的批復》等司法解釋中，只作了簡單的規定，在其他的規范性法律文件、部門規章和行政法規中，稍有涉及但法律效力較低且不成體系。對于沒有列入合法行列的民間金融形式，中國現行的法律體系都存在抑制民間金融發展的傾向。在這樣的監管環境下，民間金融沒有也不可能被完全禁止，反而更多地走向隱蔽的地下，發展成為民間金融法律監管盲區中的“灰色金融”。再者，金融領域的競爭十分激烈，灰色金融中很容易滋生出洗黑錢、腐敗等“黑色金融”，而監管當局在現今監管法律制度缺失、信息嚴重不對稱的情況下進行調查取證，無疑是場惡性循環，增大了危機爆發的可能性。
（二）民間金融法律監管的困境
1.沒有確立民間金融的合法地位
民間金融一直被政府予以禁止。這與中國長期堅持的“重正規、輕非正規”的指導思想有關。當正規金融出現問題時，政府會予以扶持，而非正規金融的難題則無法獲得法律的保護。雖然中國對民間金融的態度有過幾次轉變，甚至近年由于政府自身利益的需要對其存在已經默許，但從整體上來說從來沒有承認其合法地位。
由于國有金融資源的偏向性，正規的金融資源供給與市場需求嚴重不均衡，民間金融中地下錢莊、集資等事實的存在符合經濟人尋求獲利機會的本性，有其合理性。如果國家再片面地、一味地打擊取締民間金融，維持金融資源的嚴格壟斷，不僅浪費了法律資源，還增加了社會的交易成本。中國立法應該正視民間金融的作用，法律規范的制定要以事實為基礎并回到事實中去，這樣才能達到雙贏的效果。
2.民間金融立法上存在缺陷
現有的對民間金融進行監管的一些法規和制度較為零散，還沒有一部法律或法規明確民間金融交易主體及民間金融參與者的權利與義務，缺乏系統性和穩定性，造成了民間金融監管法律制度的不合理。例如，1998年7月13日，由國務院實施的《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》規定，任何非法金融機構和非法金融業務活動，必須予以取締。同時，該辦法將非法金融界定為沒有經過中國人民銀行批準，擅自設立從事或主要從事吸收存款、發放貸款、辦理結算等金融業務活動的機構。這就將許多民間金融形式都列入了非法的范圍，從根本上否認了民間金融的積極作用，而且與《合同法》中合法民間借貸行為受法律保護的規定沖突。從《合同法》和相關的司法解釋可以得知，約定有息借貸但不高于銀行同期貸款利率四倍利息的借貸不違法，而且一個企業向一個或多個公民借貸也是合法的民間借貸。但在《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》中，以上合法的民事行為可能會變成非法金融活動，承擔相應的法律責任。因此，不同位階的法律之間的不協調、甚至沖突，是中國民間金融立法上的缺陷之一。
另外，筆者認為中國民間金融立法還存在以下問題：法律對高利貸行為沒有相應的處罰措施；沒有規定民間金融的具體監管部門；缺乏有效的市場準入和退出機制；融資服務體系不夠健全，導致企業融資困難；缺乏相應的信用制度，民間社會信用環境狀況較差，民間資金需求難以轉化為金融需求。
3.民間金融執法上存在不足
除了立法方面，中國民間金融的執法也存在不足。如果沒有法制的真正落實，非法民間融資的性質認定及司法執行就會受到損害；如果沒有多部委暢通的協調機制，處置非法民間融資的工作就會出現“無人監管”與“重復監管”并存的局面，并且削弱工作效率[5]。
民間金融執法上的不足，主要表現為多個執法主體并存，容易出現執法權沖突與真空現象。銀監局、工商部門、公安機關等都有可能成為民間金融執法上的主體。銀監部門只能對銀行業的金融活動實施監管，對企業、個人等非銀行領域無權介入，即使是非法融資行為也沒有權力進行監管，致使工商管理部門的監管難度加大。當出現非法融資行為，而又沒有群眾向工商部門舉報時，工商部門很難介入調查，只能由公安機關進行犯罪行為的調查。由于對民間金融的執法主體較多，各部門執法未能進行較好的溝通與協調，導致各部門的執法力度不夠。
綜上，中國現行的針對民間金融監管的法律制度不論在立法還是執法上都存在不足，不管是刑法、經濟法與行政法還是民法的相關規定，對民間金融的發展態度在一定程度上都是抑制性的，民間金融發展的法律環境面臨困境。
三、民間金融法律監管的完善對策
（一）完善民間金融法律監管的原則
金融自由化是金融業發展的一大趨勢。在金融自由化浪潮下，各國相繼破除了嚴格的金融管制制度設置。中國也相應更新了監管理念，對金融監管進行了有針對性的適當調整。中國一向重視金融市場的風險控制，卻忽視了效率和公平，而這些價值理念會對民間金融監管法律制度的構建產生一定的影響。因此，要完善民間金融法律監管，必須轉變制度設計存在的價值理念問題，確立如下原則。
1.適度干預原則
戈德史密斯曾說過：發展經濟的同時要重視金融的發展，而且還應加快金融工具和金融組織的發展，盡量發揮金融發展對經濟增長的引致作用。并且隨著經濟的發展，銀行系統在金融機構資產總額中的比例趨于下降，而其他各種金融機構的這一比例卻相應上升[6]。在把合理的民間金融納入正規金融體系之后，政府應該對其進行適度的引導和規范。因為政府在市場經濟中的作用只能是為克服市場失靈而進行的最低限度的干預，所以，政府對民間金融的監管也只能以尊重市場主體的意愿為前提，不能進行完全的干預。當民間金融發展出現問題時，若問題能夠通過市場自身得以解決，政府就不應該進行干預；若民間金融發展中出現金融風險、市場失靈、市場信息不充分、公共產品缺失等問題時，政府就應該進行及時有效的監管。我們要充分認識到，對民間金融進行干預是為了引導其更好更快地發展，政府只是起到一個監管和引導的作用，并不能代替民間金融的主體。
2.經濟安全原則
金融是現代經濟的核心，金融市場運行的好壞直接關系到國家經濟是否安全。2009年的金融危機，引發了全球性的經濟危機，這足以表明金融市場的安全對經濟安全的重要性。2011年中國溫州爆發的民間金融危機，引起了全國的關注，對中國金融業的影響較大。因此，在對民間金融進行法律監管時，要考慮維護國家經濟安全，監管制度要與經濟的發展相適應。我們要正視民間金融對國有金融的壓力和積極作用，正確看待民間金融與正規金融的競爭關系，開放金融市場，實行公平競爭。金融業要發展，風險肯定存在，不能因為有風險就不發展，我們要做的是將風險降到最低，效益提到最高。民間金融在公平、合理的市場環境下，才能將其原本的優勢發揮出來，才能處于良性發展的軌道中，并進行相應的升級和轉型。
3.平衡協調原則
平衡協調原則既是經濟法的社會性和公私交融性所決定的一項普遍原則，也是商法對商事關系規制的一項基本要求。所謂平衡協調原則，是指經濟法的立法和執法要從整個國民經濟的協調發展和社會整體利益出發，來調整具體的經濟關系，協調經濟利益關系，以促進、引導或強制實現社會整體目標與個人利益目標的統一[7]。從民間金融的商事規制視角看，在對民間金融監管進行立法時，要面臨經濟發展和金融安全兩個問題，要平衡民間金融對經濟發展的積極作用和國家對金融安全方面的要求。在維護中國金融市場安全的基礎上，要盡量尊重經濟規律，允許民間金融在一定法律范圍內的發展。
（二）完善民間金融法律監管的具體對策
1. 賦予民間金融合法地位
規范民間金融的首要前提是確立民間金融的合法地位。隨著市場競爭的加劇，社會分工的細化，金融市場必將進一步細化，像以前一樣僅僅依靠國有金融機構或者跨國外資金融機構難以滿足多元化的市場融資需要。民間金融靈活多變，表現形式多樣，在經過合理的引導和規范之后正好充當后備軍，不僅能提高中國整體的產業素質，還能有效減少民間金融采取不正當手段破壞社會法制和道德環境所帶來的危害。
中國民間金融的生命力十分頑強，在多次嚴厲打擊下仍能蓬勃發展，說明了民間金融的存在符合中國經濟發展方向和要求。我們應該及時承認民間金融的合法地位，在賦予其合法地位時，還要注意區別對待不同的民間金融形式。以民間金融是否能適應市場經濟的發展要求為標準，可將民間金融劃分為“灰色金融”和“黑色金融”。對于能夠適應市場經濟發展要求的“灰色金融”應給予其生存和發展的空間，加以合理的規范、正確的引導、積極的監管，促使其健康發展、不斷完善；對于不能適應市場經濟發展客觀要求的“黑色金融”，如高利貸、金融欺詐及洗錢等金融犯罪活動要堅決予以取締。
2. 建立健全市場準入機制
中國民間資本投資渠道很少，因為有許多投資渠道都存在身份不合法的問題，民間資本在利益的驅動下只能被迫轉入地下。筆者認為，中國應該建立健全金融機構的市場準入機制。金融機構的市場準入機制若設計較寬松，則能夠降低從事相應行業的成本，為經濟的發展注入更多的新活力。但進入門檻低導致的機構實力不均衡、不易管理問題也會隨之突顯；若設計較嚴格，則為交易安全和市場秩序提供了保障，但成本會增加，一定程度上影響經濟的發展速度。所以，在建立金融機構的市場準入機制時，要根據中國金融市場的實際情況進行合理設計，然后在運行中依據具體情況的變化進行調整和完善。
第一，在民間金融機構的組織形式方面，應盡量保持原有民間金融的多種形式并予以法律上的確定，而不是將形式進行完全的統一。如民間借貸本質上是合同關系，其特點是數額較小，且發生在一定區域內的具有一定社會關系的當事人之間，風險較小，一般由合同法調整即可。第二，在民間金融機構的資金要求方面，相比于正規金融，民間金融的業務規模小、影響力弱，因此對資金準入的門檻設定也要相應調低。同時，考慮到民間金融機構形式的多樣性，資金的準入門檻也應該設置多個標準。第三，在民間金融機構的業務范圍方面，民間金融機構規范之初，其規模、實力、組織性等都不如正規金融機構，因此，業務范圍不宜擴大太快，應從基本的吸收存款和發放貸款等業務做起。
3.建立健全市場退出機制
市場競爭就是優勝劣汰的過程，保留高效率的經濟主體，淘汰不適應經濟發展的主體。因此，建立民間金融機構的市場退出機制，對出現問題的民間金融機構及時進行相應的處理顯得十分重要。目前，中國對正規金融的退出機制作了較為詳細的規定，但在對民間金融機構監管時并沒有建立其市場退出機制，《破產法》也沒有涉及民間金融機構倒閉時的處理條款，當民間金融機構出現資不抵債等問題時，經常是通過追加資本金的方式保護投資人的利益，這些措施遠遠不夠。
筆者認為，在退出機制方面，國家只需要根據對民間金融整體評估后設置一個退出的條件，市場自然會決定民營金融機構能不能繼續發展，該不該退出。進一步細化，可以對經營不合規的民營金融機構進行兼并、聯合或者重組；對風險達到一定程度的民營金融機構可進行清理或者關閉。
建立退出機制時，應主要確立民間金融機構退出的標準和程序。正規金融的退出標準主要有合并、分立、公司章程規定、違法行為和資不抵債五種。在退出程序上，對不同經營情況的民間金融機構應給予不同的程序：當民間金融機構出現可能退出市場的情況時，首先應該由民間金融組織協會責令其進行整改，事前預防，及時采取補救措施；若經整改后依然沒有擺脫退出的標準，則此時進入退出程序，一般先考慮自動退出的方式，因為這種退出方式成本更低，且影響較小，由民間金融機構自己清算即可。不愿或不便自動退出的，由民間金融組織協會組織專門的清算機構對其進行債權債務清算，及時保護投資人的利益。
4. 對民間金融實行分類監管
關鍵詞：農業；專業合作組織；調查
中圖分類號：F832.35 文獻標識碼：B 文章編號：1007-4392（2011）05-0026-04
一、基本情況
（一）農村牧區專業合作社發展現狀
在全市農村新型經濟組織中，正式登記的有1036個，其中工商部門登記的專業合作社有735個，民政部門登記的協會有301個。工商部門注冊的占71％；民政部門登記的占29％；其中農業部門備案登記的占61％。農村牧區專業合作社是農村新型經濟組織的主要形式，占比達71％，協會占29％。
調查顯示，鄂爾多斯農村牧區專業合作社發展呈現以下特點：
1. 發展速度較快。在國家政策的鼓勵和引導下，呈現快速發展的趨勢。在工商部門登記的農村牧區專業合作社發展迅速，而在民政部門登記的大幅減少，說明農村牧區專業合作社的組織結構逐步規范。特別是《農村牧區專業合作社法》頒布以后，進一步規范了合作社的組織形式和行為方式，調動了農民興辦和發展合作社的積極性。2007年《農村牧區專業合作社法》頒布當年僅有301家，如今在工商部門登記注冊的已達735家。截至目前為止，農村牧區專業合作社成員數達到5068人，帶動戶數達140000戶人，注冊資金達564977萬元。
2. 形式多種多樣。在組建形式上，既有各類專業合作社，又有各類協會；在合作內容上，既有以技術信息服務為主要內容的，也有產加銷統一經營的；在牽頭領辦人員上，既有農業產業化龍頭企業，又有農產品經紀人、技術人員和鎮村組織；在成員構成上，既有以農民個體成員為主，也有農業產業化企業、基層供銷社等團體成員參加的組織；在經營門類上，既有傳統的種養業，又有農機等服務業；在發展區域上，既有村域、鎮域范圍內的，也有跨鄉鎮甚至跨旗縣的。全市正式登記的1036家農村合作組織當中，專業合作社763家，協會301家，經營范圍涉及糧油、生豬、蔬菜、農機、農資等多個門類。合作的深度也已從單純的生產環節擴展到產前、產中、產后等生產經營活動全過程，合作的廣度正在從技術信息、銷售服務為主日益擴展到實體經營，以及資產、土地股份合作等領域。
綜上所述，鄂爾多斯農村牧區專業合作經濟組織的合作經營模式有以下幾種：“龍頭企業帶動型”、“大戶帶動型”、“龍頭企業+專業協會+專業大戶聯合帶動型”、“服務型”專業合作經濟組織。
（二）農村牧區專業合作社促進了地方經濟發展
農牧民專業合作組織的發展，不僅發展了農村生產力，推動了農牧區經濟發展，提高了農牧民的組織化程度，給農牧民帶來了實實在在的好處，得到了廣大干部和農牧民群眾的普遍擁護。而且圍繞當地特色農業，通過產業組合模式和多樣化的利益連接機制，提高了農牧業生產的規模效益，獲得了較高的經濟效益，主要表現在以下方面:
1. 促進了產業結構調整，是產業化經營的“載體”。農牧民專業合作組織是從事生產、加工、銷售等一體化服務的群眾自治組織，同時也是經濟實體，它長期活躍于市場與生產者之間，能及時捕捉市場信息，掌握市場動態，并通過為農牧民提供種苗、仔畜(禽)、技術和營銷服務，傳遞市場信息，指導農牧民按市場需求進行生產經營。如鄂托克前旗城川鎮的辣椒產業協會，2001年，該鎮生產的辣椒通過了農業科學院測試研究中心檢測，衛生安全指標符合NY5005-2001無公害食品標準，被評為“名牌農畜產品”，同時被國家工商總局授予“碧玉牌”品牌商標。啟用印有“中國城川”字樣的專用紙箱進行包裝，有效提高了辣椒的商品性及我旗的社會知名度。大量訂單種植辣椒、洋蔥、黃瓜等反季節蔬菜，產品遠銷廣東、湖南、江西、湖北、北京、西安等十多個省區，由于當地無工業污染，加上獨特的水土氣候條件，非常適合辣椒生長，生產出的辣椒綠色無污染、色澤好、外觀美、營養豐富、耐貯運，深受廣大客商和消費者青睞。農牧民依靠種植辣椒實現了連年增收，種植的積極性越來越高，面積不斷擴大。2009年，辣椒種植面積再創新高，僅城川鎮的辣椒面積就達20000畝，實現產值7680萬元，種植戶人均從中獲得純收入2300元以上。
2. 提高了農牧民種養殖技術，是農牧業技術推廣的“引擎”。鄂爾多斯農牧業技術推廣協會，主要以農業種植、牲畜養殖；農牧業生產資料購銷、農畜產品銷售；提供農牧業相關技術、信息、科技推廣等服務為主的農牧民專業經濟合作組織。始終堅持走引進、開發、推廣、服務相結合，科工貿一體化之路，積極有效對接市場，轉變農牧業生產經營方式，加大科技推廣力度，農牧業經濟增長方式由粗放型向集約型轉變。充分遵循市場規律，發揮區位優勢，在與山西、陜西、寧夏三省交界地帶農牧民自發形成的農牧產品集散地的基礎上，因勢利導，加強管理，加大投入，興建各類農畜產品交易市場。2009年，全市牲畜市場交易量達到646萬頭只，占全市牲畜出欄總量的80%，交易額達13億多元，集市貿易成為全市農畜產品銷售的主渠道。鄂托克前旗三段地集貿市場已成為三省區周邊地區重要的活畜交易和集散地，被農業部認定為西部地區惟一的“國家定點活畜交易市場”。同時，依托市場建設了集科技培訓、信息、技術推廣、疫病監測等功能為一體的農牧民培訓中心。在全旗范圍內建立了完善的科技服務支撐體系，為農牧業經濟健康發展營造了良好的外部環境。
3. 拓展了農畜產品市場，是農牧民通向市場的“橋梁”。農牧民專業合作組織就像一條扁擔，一頭擔著企業，一頭擔著農戶，既解決了龍頭企業與千家萬戶對接的問題，又解決了入社農戶與龍頭企業進行對話、協調，維護自身權益的問題。在市場競爭激烈的條件下，沒有規模、沒有“品牌”的農產品很難打開市場銷路。鄂爾多斯一些專業合作組織由于經營的農產品數量大，質量好，已形成規模效應和品牌效應，且誠信水平相對較高，建立了比較穩定的客戶群體，搶占了一定的市場份額。依托“熹里牌羊肉”打造商標品牌，提升當地羊肉知名度。“三段地土雞”不僅在當地知名還銷往陜西、寧夏等周邊省市，成為當地農牧民發家致富的主要途徑。
4. 促進了產業標準化生產，是培育新型農牧民的“課堂”。一家一戶分散種植時，對農牧民素質要求不高，相反，合作協會把農牧民組織起來時，對農牧民的素質提出了很高的要求。農牧民專業合作組織是典型的社會化、專業化服務組織，能有效地解決一些集體經濟組織“統”不起來，政府部門“包”不了，而農民單家獨戶又“辦”不了的事。農村牧區各種合作組織通過發揮本組織成員的整體技術優勢，相互學習，相互交流，相互幫助，有力地促進了新技術、新品種的推廣普及和標準化生產設施的建設，大大提高了農業生產力發展水平。
5. 促進了農牧民收入的增加，是農牧民增收致富的“龍頭”。在帶動農牧民增收中，農牧民專業合作組織發揮了很大的作用。專業合作組織是否有強大的生命力，關鍵是能否給參加合作組織成員增加經濟收入，創辦合作組織的出發點，也是廣大農牧民加入合作組織的最終愿望。因此，政府部門在組建和引導農牧民專業合作組織發展的同時，始終緊緊抓住增加農牧民收入這一主線，充分發揮專業組織助農增收的“龍頭”作用。如鄂托克前旗大場則養豬協會從蘭州引進新品種，分配到會員戶。出售價格比當地每公斤多1元錢。每頭豬多收入100多元。溫棚種養技術協會為會員提前、產中、產后各種服務，戶均增收2000元以上，全市各農牧民專業合作組織在提供市場信息、推廣科學技術、提高農產品質量和競爭力，特別是市場銷售等方面做了大量工作，增加了社員收入。
（三）金融支持及服務情況
1. 農村牧區專業合作社獲得金融支持多是間接性的。從調查情況看，占60％以上的農村牧區專業合作社沒有法定的注冊資金，還不是一個真正意義上的法人經濟體，因而金融機構對于農村牧區專業合作社的貸款不多。農村牧區專業合作社的貸款多數是間接取得的，通過龍頭企業、農戶、法人代表等取得貸款，由合作社使用。
2. 適合農村牧區專業合作社的貸款品種較少，差異化服務欠缺。目前鄂爾多斯只有農發行、農行、村鎮銀行和農村信用社4家涉農金融機構。以農村牧區專業合作社為特定對象開發信貸產品的僅農村信用社和村鎮銀行2家，且尚未全面推開。其他涉農金融機構依托農戶、龍頭企業向專業合作社社員提供服務，具有同質性，差異化服務欠缺。
3. 農村牧區專業合作社資金需求量大，信貸支持資金缺口大。首先是由于農村牧區專業合作社管理缺失，信用體系不健全，組織運作不規范，缺乏必要的約束和制衡，難以融合支農信貸資金；其次是由于農村牧區專業合作社組織結構形式較松散，部分農民入社的初衷是為爭取優惠政策或項目支持，未能有效構建信用體系；再次是由于農村牧區專業合作社聯保連帶責任不清晰，主要表現在貸款承貸與使用主體不清，信用資質沒有跟進，容易在貸款償還時產生權利義務糾紛，極易出現違規。這些原因的存在導致農村牧區專業合作社貸款難，資金需求難以得到有效支持。
二、影響農村牧區專業合作社發展的主要問題
（一）制約農村牧區專業合作社發展的外部因素
1. 農業基礎薄弱，農村牧區專業合作社發展受制約。從鄂爾多斯農牧業的實際情況看，農牧業產業化、規模化水平都不是太高，農村牧區專業合作社發展缺乏農牧業基礎的支撐。第一，分散經營嚴重，不利于規模化發展。在當前土地流轉還未大規模開展的情況下，農牧業生產分散化程度高，限制了先進技術的作用發揮，也增加了農牧業成本。第二，農牧產品加工業落后，嚴重制約了農產品附加值的提高，難以改變初級產品的競爭劣勢，不利于農牧民增收。
2. 政府引導作用有待進一步加強。國家相繼出臺了一系列促進農村牧區專業合作社發展的政策措施，國家只是從宏觀上對合作社的發展起引導作用，從制度上為農村牧區專業合作社的發展搭建了運行的基本框架，要落實國家的惠農、支農政策，還需要政府部門出臺具體的具有可操作性的實施細則，促進合作社規范化運營，維護農民的切身利益。
（二）農村牧區專業合作社自身建設不完善
1. 農村牧區專業合作社組織不健全。目前農村牧區專業合作社中，在農業主管部門備案和民政部門登記的為非法人組織和非贏利性的社團法人，無營業執照，不從事生產經營活動，一般無法承擔法律責任。在抽樣調查的合作組織中，絕大多數屬于松散型組織，組織不健全是主要問題。
2. 大多數農村牧區專業合作社不從事實體經營。在調查中發現，大多數農村牧區專業合作社不從事實體經營，而只是充當合作社內部龍頭企業與農戶成員間的橋梁與紐帶作用，為農戶提供一些技術指導或市場信息服務。這些合作社的成立一般是在龍頭企業的倡導下，為其成員之間提供協作的協調機構，主要是為了便于管理和銷售。合作社本身不具有穩定、連續的經營業績。
3. 農村牧區專業合作社公司章程不規范。部分專業合作社沒有工商登記注冊，沒有規范的公司章程。目前依附于龍頭企業的合作社，“民辦、民有、民管、民受益”的合作制原則不能很好的體現，這樣既不利于廣大農民利益的維護，也不利于合作社的長期穩定發展，信貸風險難以規避。當前農村牧區專業合作社還沒有建立一套適應市場經濟的管理機制，缺乏有效的民主管理與監督機制。專業合作社財務管理制度落實不到位，收益分配和資金使用不規范。
4. 農村牧區專業合作社缺乏人才。人才的匱乏，尤其是管理人才奇缺。從調查情況看，農村牧區專業合作社的經營管理者主要由合作社內部人員擔任，其文化知識、管理能力、技術水平等都相對較低，適應市場的意識和能力不強，在很大程度上制約了農村牧區專業合作社的發展。
（三）金融支持農村牧區專業合作社發展不夠
1. 農村牧區專業合作社缺乏符合條件的抵押、擔保物，制約了信貸的投放。對農村牧區專業合作社擁有的農產品、土地經營權、農房等資產認同度較低，有些還存在一定的法律障礙，導致農民合作社難以獲得信貸支持。另外，由于村鎮銀行、小額貸款公司等新型機構發展不足，信貸資金供求不平衡。
2. 農村金融機構金融創新動力不足，適應農村牧區專業合作社需求的金融產品供應不足。在調查中，很多農村牧區專業合作社都有貸款需求，但因為農村金融機構的貸款要求不符合農村現有條件，使得貸款難以滿足。
3. 農村牧區專業合作社發展還很不規范，不具備承擔債權債務的能力。大部分農村牧區專業合作社自身規模小，抗風險能力差，難以成為合格的信貸主體。從目前合作社貸款主體的情況看，多是以農戶、龍頭企業、股東的名義取得銀行貸款，合作社自身很難貸到款。
4. 農業保險不健全，農村牧區專業合作社的信貸風險的分擔、補償機制未建立。農村牧區專業合作社經營的是農產品，作為自然風險和市場風險都非常大的農業生產，決定了金融支持農村牧區專業合作社的風險大，需要建立風險補償機制來保證金融機構加大對農村牧區專業合作社的投入。
三、對策與建議
農村牧區專業合作社是我國農村新型的經濟組織，在我國農業現代化發展進程中起到了重要的推動作用，代表著我國農村的發展方向，前景十分的廣闊。金融支持農村牧區專業合作社的發展是金融部門履行社會責任幫扶弱勢群體的一種體現，也是建立普惠制金融制度讓金融惠及民生的一種趨勢。但金融支持農村牧區專業合作社是個系統工程，需要方方面面的努力。為促進金融更好地支持和服務農村牧區專業合作社的發展，建議從以下方面做起：
（一）規范農村牧區專業合作社的發展
根據合作社法的規定，對農村牧區專業合作社實行嚴格的規范管理。要求所有的合作社都必須按照法律法規設立和管理。比如要有規范的公司章程和財務制度，配備專職的財務人員。明晰產權關系和管理制度，建立有效的組織架構體系，由合作社統一運作，使之具備獨立承擔債權債務的條件；保證社員股東的監督權得到有效的行使。
（二）鼓勵融資多元化
規范統計臺帳，全面核算對農民專業合作組織的金融支持；金融機構，特別是涉農金融機構要積極拓展業務領域，方便涉農貸款。鼓勵農村金融市場引入競爭機制，改變目前只有農村信用社一家的局面，壯大金融支持的力量。
（三）實行專業合作社的聯合征信，解決信息不對稱問題
建議各級政府加強社員聯合征信方面的合作，以解決金融支持農村牧區專業合作社發展信息不對稱問題。目前，農村適合銀行貸款條件的抵押物十分匱乏，專業合作社可探索建立信用合作體。通過社員共同出資，設立貸款擔保基金，或實行合作社內社員聯保、互保，以達到銀行貸款的準入條件。
（四）加大政策扶持力度，真正落實優惠政策
設立專項貸款擔保和風險補償機制，并給予相關的貸款貼息。鼓勵農村保險的發展。建立政策性保險和商業保險、相互保險的全方位保險體系；政府要加強對農業保險的財政補貼力度，加大對合作社的稅收優惠。金融機構要大力開展金融創新。努力創新適合農村情況的金融產品。各級政府也要與金融部門實行合力，共同為開展金融創新提供政策優惠。比如嘗試辦理農房抵押，政府相關部門要對農戶辦理房產證實行政策優惠。
（五）完善擔保和保險機制
支持發展具有擔保功能的農村牧區專業合作社，探索建立農戶、農村牧區專業合作社、農村企業和保險公司等各有關農村市場利益主體間的利益聯結機制和互動合作機制。加強和改進貸款風險管理，防范貸款風險，完善內部控制和業務運作機制，嚴格執行貸款“三查”制度，確保新增貸款的高質量、信貸支持的可持續。加強對農村牧區專業合作社的信用等級評定和持續監測，建立健全農村信用體系。
關系型借貸建立在關系專用投資的基礎上，是一種“軟”信息。企業與金融機構通過這種“軟”信息建立起長期的、多維的合作關系，從而實現“雙贏”。文章在對關系型借貸理論簡述的基礎上，通過分析調查問卷結果，總結出農村中小企業融資難的原因，最后從企業、銀行和政府三個方面提出解決農村中小企業融資問題的建議。
關鍵詞：
農村；中小企業；關系專用投資；借貸
農村中小企業融資難的實質是經濟發展與金融資源配置的關系問題。農村中小企業本身存在先天的缺陷，特別是可用于融資擔保的資產規模小，缺乏信用支持，以及由于信息不對稱導致的逆向選擇和道德風險等因素。所以中小企業融資條件與正規金融機構信貸政策本身就是一對矛盾，這種矛盾既是市場選擇的結果，也是市場失靈的表現，而具有準市場交易特征的關系型借貸，可以成為正規金融機構特別是中小銀行有效克服這種市場失效的選擇。
一、關系型借貸的內涵
關系型借貸（Relationshipbanking），是在關系專用投資的基礎上，貸款方獲得專有客戶非公開的私人信息，并提供特定的金融服務給客戶，借貸雙方開展長期、多維的合作。非公開的私人信息是關系型借貸的基礎，它包括借款人的性格、品德、可信賴性以及個人影響力等。這種“軟信息”一般是通過借貸雙方長期的接觸、多次的借貸以及其他形式取得，如通過上下游企業及經營者的道德品行、供應商的情況等各種渠道獲知一些信息，然后根據平時信息的積累加以判斷形成的。與財務報表、抵押擔保等標準的數碼信息相比較，它們對形成正確的中小企業融資決策作用更大。所以，關系型借貸在解決信息不對稱方面具有獨特的價值，可以改善農村中小企業的貸款可得性，有效避免道德風險和機會主義行為，減少交易成本。關系型借貸在我國具有極強的生命力。特別在浙江民間金融最為發達，這主要得益于該地區以中小企業為主體的民營經濟發達、民間資本充裕。在溫州，中小企業和“地下錢莊”的關系就是一種典型的關系型融資雛形。一般來講“，地下錢莊”大多集中在鄉鎮，具有很強的地緣性，其放貸對象一般是本鄉鎮的企業，由于它們對個人信用及私人關系網絡的依賴性較強，所以它們對其所服務的中小企業經營狀況及相關信息較為熟悉。
二、農村中小企業融資難原因
為了深入剖析農村中小企業融資現狀，筆者對河北省石家莊市郊縣中小企業進行了調查。調查始于2014年10月，結束于2014年12月，采用調查問卷方式。總共發放問卷300份，回收286份，回收率95.3%，有效調查問卷為272份，有效率90.7%。從調查問卷的回收結果來看，這次調查的有效回收率較高，調查結果基本滿意，達到這次調查的目的。此次樣本數據主要涉及到農村中小企業基本情況和融資狀況，樣本企業基本情況主要包括企業建立時間、雇員數量、所屬行業、法人代表受教育程度和企業財務狀況等問題。融資狀況主要包括：銀企關系情況、企業資信情況及其他貸款渠道等。通過對調查結果的分析可知，影響農村中小企業融資難的內外部原因主要有：
1.農村中小企業融資難的內部原因。通過調查農村中小企業融資難的內部原因主要是企業規模小且抗風險能力差、抵押物不足、缺乏有效擔保、企業信用等級低、財務制度不健全、交易成本高、自由資金比例達不到銀行最低要求、信息不對稱、等內部因素。調查結果發現，認為企業規模小且抗風險能力差樣本企業有185家，占68.01%；認為抵押物不足和缺乏有效擔保的分別占65.44%和66.54%；樣本中有163家企業認為財務制度不健全是影響融資的內部原因，占59.93%；超過85%的企業認為信用等級低是導致融資困難的主要原因；融資成本高被認為是最重要的內部因素，高達93.01%；70.59%的樣本企業認為自由資金達不到銀行最低要求也是融資難的一個原因；另外，80.88%的樣本企業認為信息不對稱是阻礙企業融資的重要原因。具體情況見表1。通過上述調查問卷相關數據的分析，本文將農村中小企業融資難的內部因素歸納為以下幾個方面：第一，信用觀念不強，信用狀況不佳。不少農村中小企業的領導者缺乏必要的法制觀念及信用觀念，隨意改變貸款的用途，更嚴重者惡意拖欠貸款，逃避債務的現象日趨嚴重，從而影響了金融機構對中小企業貸款的積極性，最終導致農村中小企業通過銀行進行融資的可能性變小。第二，財務制度不透明，信息不對稱。多數企業的財務報表不經過會計師事務所審計，財務狀況不透明,信息不對稱，容易發生“逆向選擇”和“道德風險”，銀行無法對企業基本經營情況和財務狀況進行判斷,很難及時收集到真實有效的信息，對企業資信狀況進行客觀的評估，因此農村中小企業的融資難度較大。第三，治理結構不規范，管理水平低。農村中小企業多是家族式企業,沒有公司章程,產權制度不明晰,易受內部人控制。多數中小企業法人治理結構不規范，缺乏必要的監督和約束，致使農村中小企業在利潤分配過程中注重短期利益，缺乏長久經營的意識。農村中小企業制度不健全，管理粗放，整體業績不高，這些都在一定程度上影響農村中小企業的融資。第四，農村中小企業的規模小。農村中小企業的經營規模小，一方面，企業自有的資金少，很難達到銀行要求的自有資金的比例；另一方面，由于企業規模小，就不如大企業的抗風險能力強，極容易受到經濟波動的影響，并且容易退出市場。所以，企業難以獲得長期貸款融資。
2.農村中小企業融資難的外部原因。農村中小企業的發展也深受外部因素的影響，這些因素包括金融環境、政策環境、經濟發展等多方面的因素。本文按照外部因素對農村中小企業融資影響程度的大小進行排序，見表2。從調查的結果來看，政府政策環境對農村中小企業融資難度影響最大，排在第一位，所占的比重為31.61%；市場環境和金融環境對農村中小企業融資影響次之，排在第二位和第三位，比重分別占25.57%、22.10%。這三個因素對農村中小企業融資難度的影響很大。接下來的因素是經濟環境、社會法律環境、社會信用環境和文化環境，它們對中小企業的融資難度也有著不同程度的影響，但相對之前的三個因素來說，它們對農村中小企業融資難度的影響程度較小。第一，金融資源的供給與需求不平衡。國內的金融市場尚不發達，企業通過上市直接融資門檻較高，只能通過間接融資的方式尋求滿足。金融資源配置效率低，資金供給方提供的資金得不到及時的償還，造成了資金方面的損失，導致金融資源的有效供給不足，造成金融資源的配置效率低下，使得企業的資金需求得不到滿足。此外，針對農村中小企業專門設立的金融機構數量少，借貸供給的總量不足。目前我國農村金融機構主要包括農業銀行、郵政儲蓄、農村金融合作社等金融機構，而農村村鎮銀行、農村小額貸款機構在部分地區進行試點，由于金融機構的數量較少，所提供的資金借貸量遠遠不能滿足我國農村中小企業對資金的需求量。第二，目前，我國關于中小企業融資的相關法律有待完善，融資法律的缺失，使得企業“逃債”行為嚴重，導致銀行損失增加。對拖欠債務不還的行為制裁效率越高，農村中小企業就越愿意遵守借貸合約，履行還款義務；但是，相關法律條款漏洞多，企業失信所付出的代價低，農村中小企業故意不還貸的行為嚴重。第三，由于企業的投融資主要是通過資本市場進行的，所以對于市場環境主要是從資本市場的角度進行分析的。首先，資本市場機構單一。資本市場是企業進行投融資的重要場所，然而，我國資本市場的結構不合理,市場層次少、交易品種不夠豐富,缺少適合不同企業不同階段需求的多層次市場體系。其次，資本市場發展緩慢，進入門檻高。我國農村中小企業尚不能在資本市場上直接融資。由于我國資本市場尚處于起步階段，場外市場不夠發達，增加了農村中小企業在資本市場直接融資的難度。第四，目前，我國針對農村中小企業的融資政策還相對較少。中央及各省市雖然出臺了相關政策來支持農村中小企業的發展，使得農村中小企業融資環境有了一定的改善，但是很多政策難以落實，融資難問題依然嚴重。
三、農村中小企業融資狀況分析
1.銀行貸款是企業融資優先考慮的融資方式。雖然目前銀行貸款不是農村中小企業的主要融資方式，但是當企業需要資金需求時，首先考慮的仍然是銀行貸款。樣本企業中82.72%的企業在融資時會首先考慮銀行貸款，62.87%的企業優先考慮個人儲蓄，優先考慮合伙投資和其他的企業超過20%，其他方式均低于20%。此外親朋借貸也是一項主要的資金來源，但并不是企業優先考慮的融資方式，這是因為親朋借貸具有局限性，不適合作為企業長期穩定經營的資金來源。所以，目前來看，銀行貸款仍是企業優先考慮的融資方式（見圖1）。
2.生產經營資金缺口較大。資金是企業正常運轉必不可少的要素之一，尤其對于農村中小企業來說，沒有資金就難以得到長久穩定的發展。通過調查，多數企業認為制約其發展的主要因素是資金問題，占樣本企業總數的40.07%。現階段農村中小企業的生產經營資金缺口依然較大，絕大多數企業的資金缺口在50~100萬元之間，占35.29%。其次是資金缺口在50萬以下的占25%。雖然資金缺口在500萬以上的只有5.89%，但這依然表明農村中小企業的資金缺口較大。因為農村中小企業規模小，經營范圍狹窄，短期資金需求量較大且額度較小。所以50萬元左右的資金缺口對于農村中小企業來說已經是一個較大的數字（見表3）。
3.農村中小企業的融資方式多樣化。從生產經營資金來看，超過40%的企業主要通過個人儲蓄、親朋借貸、來獲得資金。70.59%的樣本企業選擇其他，這里的其他應該是指企業的資本積累，所以比重較高，僅有不到40%的企業能夠通過銀行獲得貸款。而無論是創業資金還是生產經營資金，信用投資、政府投資、海外投資和風險投資的比重均較低，低于20%，這與農村企業所處地位和環境有很大關系。
四、促進關系型借貸在農村中小企業的應用
金融工作者要轉變觀念,充分認識“軟信息”和關系型借貸在“三農”融資中的重要性。“軟信息”和“硬信息”一樣,都可以作為金融機構發放貸款的依據,都可以降低貸款風險,保障貸款安全。金融機構可以選擇基于“軟信息”的關系型貸款,也可以選擇基于“硬信息”的交易型貸款。具體選擇那種方式取決于金融機構獲得相關信息的成本和貸款對象所能提供的信息兩個方面。在“三農”缺乏“硬信息”的現實下,開發和利用“軟信息”、重視和采用關系型貸款技術對于緩解“三農”融資難題具有重要現實意義。基于此，本文對關系型借貸今后的發展提出以下幾點建議：第一，促進中小商業銀行發展。鑒于小銀行在中小企業貸款中的優勢，要從根源上解決中小企業融資難的問題，必須建立一個以產權明晰、自負盈虧的中小銀行為主體的中小金融機構體系。此外，要吸引民間資本對現存城市商業銀行、農村和城市信用合作社進行產權和治理結構改造，增強現有中小銀行的資本實力。第二，利率市場化。由于中小銀行一般要以相對較高的資金收益率來吸引民間資金，因此必然要求較高的貸款利率作為風險補償。利率市場化可以使銀行通過利率調整與抵押變化的結合完善信貸條款，為中小企業提供量身定制貸款標準，在通過長期接觸獲得信息的同時贏得必要資金，激勵其與中小企業發展有價值的、密切的借貸關系。第三，中介機構與信用環境。政府應提供支持，健全社會中介服務，完善中小企業擔保體系，鼓勵建立多形式、多層次貸款擔保公司，尤其應鼓勵民間建立和發展社會信用調查評估等中介機構，允許這些機構在以獨立法人身份承擔民事責任的基礎上對有關用戶有償提供中小企業信用成果；減少資產評估環節、降低貸款擔保、資產評估的收費標準，規范抵押管理辦法；加快社會信用制度建設，培育良好的社會信用意識，創造更好的中小企業融資環境。第四，監管與扶持。政府需要對中小金融機構與中小企業之間的融資行為提供扶持，引導中小企業關注長遠利益，扶植產業發展；維護和管理信用秩序，即打擊虛假信用、嚴懲騙取信用等信用欺詐行為，對信用信息失真的企業和中介機構一定要根據相應法律加以懲治。
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