時間：2022-06-21 15:06:26
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會保障法律制度，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、加大社會保障立法力度
加快社會保障的統一立法，已成為當前社會保障法制建設的首要任務。從社會保障立法的需要程度看，最緊迫的是制定和頒布《社會保險法》，推動當前仍以部頒規章為主要依據進行試點的工傷保險和生育保險的社會統籌步伐，加強養老保險、失業保險和醫療保險的法律實施，可以實現五保合一，統一管理，統一征繳，強化社會保險制度的實施機制，明確各主體的法律責任和義務，確保社會保險基金籌集到位、保值增值和社會保險待遇按時足額發放。并圍繞《社會保險法》，應出臺一糸列配套法律法規，包括《基本養老保險條例》、《基本醫療保險條例》、《失業保險條例》、《社會保險爭議處理條例》等。同時，適時出臺《社會福利法》、《社會救濟法》等法律，并在條件成熟的情況下，出臺《社會保障法典》。
二、切實解決社會保險金的支付風險問題和保證社會保險基金的保值增值
解決好社會保險金的支付風險問題尤為重要。導致社會保險金支付風險的主要原因是保險基金收支不平衡，特別是保險費不能及時足額征繳，如果政府拿錢支撐，勢必加重其負擔。社會保險基金的支付風險問題，其潛在風險并不亞于金融風險，它所涉及的是百姓的保命錢，如果社會保險金出現問題，將會嚴重影響著社會的穩定，因此必須通過立法來解決社會保險費的收繳問題，加大強制收繳社會保險費的力度，對欠繳、拒繳社會保險費的，追究相應的法律責任。這是強化社會保險費的收繳功能，達到社會保險基金收支平衡、防范社會保險基金支付風險的重要法律對策。
要從根本上解決社會保險金的支付風險問題，社會保險基金的保值增值也非常重要，如果社會保險基金不能有效的增值，長期下去會加重政府在社會保險方面的財政負擔，也會對被保險人未來能夠獲得的實際社會保障水平產生不利的影響。因此，應當通過立法建立社會保險基金的安全投資機制，如在規范金融秩序的條件下，嚴格規定社會保險基金的投資方向和各項投資比例的上限，強化投資監管措施，保證社會保險基金的保值與增值。
三、逐步完善農村社會保障法律制度
由于我國二元經濟結構顯著，城鄉差異大，農業人口比例高達80%以上，社會保障僅靠家庭保險。特別是近年來農民收入的提高和部分農村城市化進程的加快，農民的保障要求問題日益突出。外出打工人數的增多又使身處異鄉的農村工人的保險問題成為一個新課題，而目前這種保障很不完善。鑒于我國農村地域的廣闊性及地區差異，建議我國可分階段、有選擇地、低起點地推進農村社會保障，采取以個人賬戶積累為主、集體出資為輔、國家扶持的辦法，逐步建立起農村自社會組織。在銀行中開設儲蓄保險賬戶及商業保險，開辦保障養老、醫療、意外傷害等與農村生產方式相聯系的基本項目，并給予其較高的稅收、政策等方面的優惠；加快農村社會保障法制建設，對農村居民按最低生活保障標準實施生活救助的制度，完善農村合作醫療制度，建設農村社會養老保險制度，以提高農民參與社會保障的積極性。
四、健全社會保障的司法機制
完善的法律制度必然要包涵著健全的司法機制，因為健全的司法機制是解決糾紛的法律武器，為法律制度的健康運行提供最終保障。建議在人民法院設立勞動和社會保障法庭，專門從事審理勞動和社會保障案件，使當事人的合法權益受到不法傷害時獲得有力的司法保護。在條件成熟后，可借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動和社會保障法院，在審判中充分體現勞動和社會保障事務的特殊性。人民法院對社會保障領域里發生的違法、犯罪案件，應當依法及時審理；對拒不繳納法定的社會保險費、拒不履行支付保險金義務，不正當使用保險基金、貪污、挪用、侵占保險基金的行為人，應當依法分別追究其刑事責任、行政責任和民事責任。
五、適應經濟全球化的發展要求，適時對社會保障法律制度作出調整
隨著我國加入WTO，面臨經濟全球化的挑戰越來越大，社會保障法律的各項立法應不斷適應這一形勢。目前，世界各國積極參加國際經濟合作，按照平等互利原則處理雙邊、多邊的國際經濟關系，各國的法律也作出相應的調整。例如：勞動力的跨國流動必然帶來勞動者在就業、養老、失業、醫療等方面的社會保障問題，需要通過調整社會保障制度加以解決。近年來，許多國家如德國、法國、意大利、瑞士等，已經采取了簽定雙邊協議的辦法，解決勞動者在其他國家從事工作遇到的社會保障問題。德國、美國和韓國也對中國提出了類似的問題，要求中國在這些國家設立的公司為其員工參加所在國的社會保險。但我國的法律調整也一定要堅持從實際國情出發，站在一個發展中國家的立場上與國際接軌，適時作出立法調整，積極參與世界經濟競爭。
關鍵詞：農村；社會保障；社會安全；社會整體利益；社會公正
一、社會安全――農村社會保障法律制度之首要價值
在法學界，學者們大多將自由、平等、秩序、效率視為法的基本價值，而安全價值卻很少涉及。人們始終只是把安全視為實現正義價值的一個相關因素而已 。而事實上，安全有助于使人們享有諸如生命、財產、自由和平等等其他價值的狀況穩定化并盡可能地繼續下去。 無論在任何歷史階段，安全始終是法律價值體系中不可缺少的重要方面。英國著名法學家霍布斯的不朽格言：人的安全乃是至高無上的法律。 而在邊沁的功利主義理論中，安全也被視為法律所欲達到的十個目標中最基本的目標 。法律之于安全，是權利的穩定器，失控權利的抑制器，法律的各種制度規范直接或間接地確認和保護公民的生命、健康、財產，實現公民的安全需求。與此同時，通過構建法律框架，為各種行為及其后果進行明確的法律解讀，使得公民在行為之前能夠預測法律對自己行為的態度并以此來規范行為，可以維護安全。因此在法的一系列基本價值中，安全價值處于基礎性地位。我們有必要將安全價值置于法的基本價值體系之中。
安全是法律追求的重要價值取向和目標，人類在崇尚以自主意志生存發展進而實現幸福的同時，不斷尋求安全的實現與保護，并逐漸意識到僅以個體的力量不足以保障安全。與此同時，以強制力為保障的國家的出現，為因保護自身安全而日感實力不濟的個體，提供了新的發展空間與維度。通過這種“社會契約”，個人將管理社會事務的權利讓渡于國家，國家亦因此承擔起保障個體安全的職責。社會保障法律制度以滿足公民的基本生活需要，消除社會成員的不安全感，以維護整個社會的穩定。其目的就是實現社會成員生活安全和整個社會安全。俾斯麥談到實施社會保障制度之意圖時，曾直言不諱地說：“一個期待領取養老金的人，是最安守本分的，也最容易馴服。” 因此，社會保障法律制度對社會政治的穩定具有重要的價值，同時也是社會穩定的重要防線。
社會保障法律制度所要保障的社會安全不僅是社會成員的生活安全。個人生活安全是實現社會安全的前提和基礎，個人生活安全得不到保障，整個社會安全則無法維護和實現。社會保障法律制度對社會安全的保障與維持，正是遵循從個人生活安全到整個社會安全的邏輯，通過實現個人生活安全從而達到社會安全。社會安全不僅具有社會性、政治性，而且還具有經濟性。因此，社會保障所要保障的社會安全還包括社會成員的經濟安全。經濟安全是一切安全之本，經濟法追求的是國民經濟整體的安全。其目的在于保障國民經濟穩定、健康、可持續發展的協調狀態，抑制經濟風險，防止經濟疲軟和動蕩。經濟安全迫切需要和平、穩定的外部環境。社會保障法律制度是社會經濟持續穩定發展的不可或缺的體系和機制。農村社會保障法律制度不僅保護農村居民的生活安全和經濟安全，同時也為整個社會成員的政治安全和經濟安全的實現提供了內在與外在環境。農民作為中國最具代表性的弱勢群體，對其權益保障的程度直接影響到整個社會的安全與否。當農民遇到生活困難時，農村社會保障法律制度通過提供社會性的物質幫助，實現社會生活秩序的穩定性和連續性，并促進社會安定和統治階級秩序的穩定。因此，農村社會保障法律制度無疑要以社會安全為其首要價值。
二、 社會整體利益――農村社會保障法律制度之本位
社會整體利益是一個綜合的概念，它涉及各個方面的利益，既包括經濟上的，也包括社會、人文、生態等因素。社會整體利益是以促進社會成員個人財富增長為目的的社會整體的物質財富的增進，但并非是通過保障所有社會成員憑借個人理性實現個人利益最大化的方式去促進社會整體利益的增進。其之所以被提出，正是人們看到越來越多的個人在獲取自身利益的最大化的同時，損害著社會其他大多數人的利益從而使得社會整體的利益受到損害，并最終導致社會發展的停滯甚或倒退。正是因為人們認識到這種社會整體進步的重要性，保障社會整體利益的觀念才得以盛行于世。
本文之所以要在建構農村社會保障法律制度時視社會整體利益為本位，究其原因在于農村利益與國家利益之間，農民利益與全國人民利益之間，是一種局部利益與社會整體利益的關系，且農民個人則是個體利益的代表者之一。農村作為這個社會的重要組成部分，其成員利益能否實現最大化關乎社會整體利益的實現。我們之所以要對農村實行社會保障是因為整體利益植根于個體利益，不能實現個體利益的最大化也就談不上實現社會整體利益。然而社會整體利益是個體利益相互博弈的結果，只有盡量逼近絕大多數人的利益最大化的“帕累托最優”，并在不能實現最優的情況下盡量促進最小受惠者利益才是實現了個體利益向社會整體利益的初步進化。農民作為個體能夠持續的獲取利益是實現社會整體利益最大化的一個重要保障。當然，社會整體利益的維護必然會對個體利益構成限制。但這并不代表社會整體利益反對個人的權利和自由；相反，它的出現最終還是為了保護個體的利益。社會本位同時看到了人格的抽象平等和具體不平等，關注社會利益并在協調好個人利益與社會利益的基礎上，最大限度的保障弱勢群體利益進而實現對個體利益的推動。 社會利益正是通過社會保障等制度將微觀利益提升為中觀利益而形成的特殊利益，從而形成社會整體利益為本位。
從法律評價的視角來看，經濟法把對經濟主體行為的評價視角從自身延展到整個社會，也就是說，經濟主體追求自身利益的行為必須置于社會整體利益之中來評價。 如果我們以社會整體利益為農村社會保障法律制度的本位，這就可以超越狹隘私人利益，通過政府采取有限的干預手段進行有效的資源配置，從而最終使得農民能夠分享社會經濟發展所帶來的進步與成果。其次，從實現社會公平的視角來看，農村社會保障法律制度強調結果公平，要求國家對不平等的收入和財產實行干預，強調社會財富的再分配和對社會上處于不利地位的人予以一定的補償和救濟。農民由于歷史的原因，其自身從出發點就已經落后于社會的其他公民，要實現農民和其他社會公民之間的實質平等，必須依靠農村社會保障法律制度來調整國家的二次分配政策，從而彌補制度上對農民所造成的先天缺陷。農村作為國家最為重要的有機組成部分，其經濟能否繁榮，農民生活是否安定，是一項重要參考指標。因此，以社會整體利益為我們構建農村社會保障法律制度的本位思想是非常有必要的。
三、 社會公正――農村社會保障法律制度之最終目標
公平正義在法律的價值體系中，屬于目的價值的范疇。法律目的價值在法律價值體系中一直起著核心和支配作用。而在法律的目的價值中，公平正義尤為重要。因此，法律必須體現公平正義，離開公平正義的法律，實質上就不是法律，這就是所謂“惡法非法”。在法學領域中，《布萊克法律詞典》認為：“公平是指法律的合理、正當適用”。古羅馬法學家烏比安爾則認為法學就是“正義與非正義之學?！?亞里士多德明確寫道：“要使事物公平正義，需有無偏私的權衡，法恰恰是一個這樣的權威?！?用美國著名政治哲學家約翰•羅爾斯的話來說，正義就是公民衡量一個社會是否合意的標準。社會公正在現有的社會條件下不可能也不應該是絕對的不偏不倚，它是相對的。社會公正并不意味著一定要刻意地站在哪一個特定社會群體的立場上來制定帶有整體性的社會經濟政策和基本制度。否則將會不可避免地使基本政策或基本制度帶有明顯的傾向性，從而損害其他社會群體的合理利益。
在市場經濟社會中，社會公正所涉及的主要問題是利益格局和利益分配上的平等問題。如果國家不能發揮必要的、適當的調節作用，那么隨著市場經濟的發展，貧富分化的程度就會自發地不斷增加，從而導致經濟發展的成果不能惠及整個社會，由此而形成社會的總體不公正。因此給予所有公民以平等待遇，是建立公正合作體系、良好社會秩序和社會基本結構的基礎，也就是社會融合的基礎。社會保障制度是人們通過達致社會合作而形成的一種公共產品。每個人都可能成為弱者遭遇風險。社會保障就是人們達成的風險共擔的契約和道德的承諾。 只有建立起這種社會承諾，市場規則、法律規定才可能被遵守。從這意義上來說，市場規則、法律規定都以人與社會之間的公平契約為前提。 因此，市場經濟和社會保障法制都離不開公平正義契約這個基礎。而農村社會保障作為社會保障制度的重要組成部分，如何對其進行完善是我國在生產資料所有制結構、社會管理體制等發生重大調整時期亟待解決的難題。對于一個發展中國家而言，以并不充足的財力解決世界上最龐大農村人群的社會保障問題，無疑是一項空前艱巨的偉大事業。從我國農村的現實情況分析，由于農村社會保障體系的不完備，保障種類偏少、覆蓋面狹窄，加之公共救助不力，在一定程度上擴大了農民對城市居民在認知上的不公平。在社會發展的視閾下，農村社會保障法律制度要做到適時有力則必須與經濟發展相協調。
社會公正是衡量社會發展和社會進步的一個重要尺度。因此，通過社會再分配和轉移支付來求助和扶持農村居民，確保他們的基本的政治權利、生存權利發展權利，不斷改善他們的生活狀況，就成了社會公正的應有之意。實現社會公正，需要農村社會保障這一法律制度。缺失了農村社會保障法律制度，就不可能有真正的社會公正。同時社會公正是和諧社會的核心價值理念和改革開放的總體性價值目標。所以，通過建立健全農村社會保障法律制度達致實現社會公正將為構建社會主義和諧社會奠定堅實的根基。因此，實現社會公正不僅是農村社會保障制度的一項社會功能、核心價值關懷，也是這項制度的靈魂。由此而知，農村社會保障法律制度也是以促進實現社會公正為最終目標。只有逐步解決好社會公正問題，讓最廣大的人民群眾共享改革發展成果，才能更好地推進我國的經濟發展和社會進步。
作者單位：華中農業大學文法學院
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科學發展觀強調了"五個統籌"的發展思路，而統籌城鄉發展被立為"五個統籌"之首，這是我們黨從全面建設小康社會全局出發作出的重大決策。因為農業是國民經濟的基礎，沒有8億農民的小康，就不可能實現全面的小康；沒有農村的現代化，就不可能有全國的現代化。全面建設小康社會，重點在農村，難點也在農村。以科學發展觀統籌城鄉發展，必須突破現有城鄉分割的格局、突破重城市輕農村觀念的束縛、突破各級財政只管城市社會保障不管農村社會保障的做法。要從社會經濟發展全局的高度，建立和完善農村社會保障體系，以農村社會保障立法形式明示：農民和市民一樣享受社會保障是法律賦予的基本權利，向農民提供社會保障作為國家和政府的一項基本義務。
統籌城鄉發展需要制度的支持，其中尤為重要的是需要社會保障法律制度的支持。建立健全農村社保法律體系是建設社會主義新農村，確保國家長治久安、經濟和社會可持續發展的重大舉措，國家要從戰略的高度上統籌安排、科學規劃、穩步推進。目前，與城市社會保障立法相比，農村社會保障立法明顯滯后，因此，在總的立法原則上，農村社會保障應與城鎮社會保障有所區別，不能一步到位，不能互相攀比，不能顧此失彼。目前，城鄉兩種社會保障制度應并行不悖，雙軌運行，但是社會保障理論體系應一脈相承，社會保障項目要基本一致，資金管理原則要基本一致，規定互相銜接立法要基本一致。要按照全面建設小康社會、統籌城鄉經濟社會發展的客觀要求，加快在農村建立健全社會養老保險、農村醫療保險、農村最低生活保障法制建設，憑借農村社會保障法律法規的權威性和穩定性，吸引和激勵廣大農民積極參加養老、醫療、生育和工傷保險，充分保證農村特困群體享受最低生活保障，不斷提高社會保障覆蓋率，最終達到“全民皆保”的目標，力爭到2020年實現城鄉社會保障的基本接軌，最終建立起城鄉一體化的社會保障法律體系。
二、確保農民基本生存權和應保盡保原則
生存權是人生存必不可少的權利，包括生命權、健康權、物質享受權等內容，是基本人權之一。社會保障法的宗旨在于當社會成員遇到生存困難時，國家和社會有義務對其進行物質幫助。因此，生存權的保障是農村社會保障法最基本的要求。生存權作為一項基本人權，要得到真正的保障，必須以法律的形式確立下來。最早在憲法中明文規定生存權的是德國的《魏瑪憲法》。該憲法賦予生存權以具體的內涵，即生存權不僅僅是活下去的權利，而且是能夠體現人的價值和人的尊嚴地生活下去的權利。我國《憲法》第33條第4款規定；“國家尊重和保障人權”。因而，作為憲法中的一項基本的權利，生存權保障成為現代社會保障立法的起點和歸宿。農村社會保障立法必須以滿足農民基本的生存需要為起點和歸宿，這當然是農村社會保障立法的一項基本原則。這一原則是評價農村社會保障立法的成敗得失的基本標準。不管從宏觀的法律制度設置，還是具體的法律實施，都應遵循這一原則，具體要做到以下幾點：
一是立法應明確農村社會保障主體的權利義務關系，特別是明確國家和社會的法律責任，賦予廣大農民維護自身應有的權利。二是立法應該考慮廣大農民的各項社會保障權利在得不到保障或生存受到威脅時，能借助社會保障法提供切實保護。三是立法要明確廣大農民維護自身權益的法律救濟程序，并引導廣大社會力量包括新聞媒體參與和監督等。四是立法要考慮到盡可能地滿足廣大農民自我發展的權利需求。
為了確保農民基本生存權，農村低保制度以全體農村絕對貧困居民為保障對象，確定保障對象的唯一根據是其全年人均收入水平低于當地農村規定的最低生活標準。根據社會保障理論，國際上通常將一定區域內人口的5%確定為最低生活保障的對象。在建立農村低保制度時，要面向全體貧困對象，做到“一個不漏，應保盡保”。隨著經濟的發展、改革的深入，我國由城鎮低保發展到農村低保，實施全民普遍享有社會保障權和共同分享經濟發展利益必將逐步成為現實。
三、突顯農村特色與因時因地制宜原則
我國地域遼闊，各地經濟發展極不平衡，有高有低，參差不齊，而且這種態勢在相當長的時間內都不可能根本改變。因此在制定農村社會保障法律法規時就應該考慮到這種差異，切不可搞一刀切，必須從農村經濟社會發展的差異性出發，因地制宜，因時制宜，因人制宜，穩步實施。
從地域上講，經濟發達地區建立健全農村社會保障法規的條件已基本成熟，可以一步到位，立足于建立覆蓋面廣、保障項目完備的農村社會保障體系；經濟中等發達地區全面推進農村社會保障立法的條件尚未完全成熟，應當重點抓好農村最低生活保障、農村合作醫療和農村養老保險立法，以后隨著經濟社會的發展和工作的深入再全面推開；經濟欠發達地區全面推進農村社會保障法制建設的條件還很不成熟，尤其是部分農民還沒有完全解決溫飽問題，農民籌資非常困難，地方財政也力不從心。因而對于欠發達的農村地區，應本著急用先立的原則，從農民最急需的保障項目入手，先制定農村最低生活保障法規，確保農民的基本生存權，并實行合作醫療和養老保險的立法試點。
從時間先后或具體步驟上講，必須貫徹“先易后難，重點突破，穩步推進”的戰略方針，先重點突破社會保障的最后“防線”---農村最低生活保障的立法。其次是制定農村合作醫療、農村養老保險和生育保險的立法。在條件許可的情況下，再制定農村社會福利和農村優撫安置等法律法規。
四自愿為主、強制為輔的原則
首先，我國農村地區還存在沒有解決溫飽問題的絕對貧困人口。國家統計局的“2008年全國國民經濟和社會發展統計公報”顯示，按2008年農村貧困標準1196元測算，截至去年年末，我國農村貧困人口尚有4007萬人。在部分農民尚不能解決溫飽問題的前提下，強制推行養老保險、醫療保險等社會保障項目，不但不能為農民所接受，反而造成他們的抵觸情緒。因此，在對農村社會保障中的養老保險、醫療保險等進行立法時，應考慮實際情況，給農民選擇的余地，而不應強制農民參與。但是對于保障農民基本生活需要的最低生活保障制度，在立法的過程中應有強制性的規定，這是因為相對養老保險、醫療保險來說，最低生活保障制度更多的是享有一種權利，不需要農民承擔更多的負擔，更容易為農民所接受和認可，應加大這一制度的建設力度，進行強制推行。
其次，我國地區間經濟發展水平差異大，不利于強制推行農村社會保障制度。不僅中西東部地區經濟差異巨大，即使是同一省份的不同地區和農村，經濟發展水平也存在差異，盲目追求全國農村社會保障工作同標準、同步進行是不現實的。因此，在繳納社會保障基金數額多少、項目選擇等問題上，應取決于當地農民自身的意愿，不應該由法律進行強制性規范。
最次，不同地區的農民對農村社會保障制度的認識程度和接受程度各不相同。在經濟較發達的農村地區，農村社會保障工作開展得較早，多數農民也己經了解和逐步接受農村社會保障制度。但在經濟相對閉塞、落后的農村地區，農村社會保障工作還未全面展開，少數地區甚至還未起步，農民群眾對農村社會保障制度的作用、目的等缺乏最基本的認識，更談不上接受農村社會保障。因此，在這些地區通過法律手段強制推行農村社會保障制度是不可取的，也是違背“法治”精神的，要采取措施加大宣傳力度，先讓廣大農民從心理上接受農村社會保障。
五、堅持保障標準與農村經濟發展水平相適應原則
社會保障是以國民收入為物質基礎的，因而必須與社會各方面的承受能力相適應，必須以社會經濟發展水平為基礎和條件。我國農村經濟發展相對緩慢，但如果將農村社會保障標準定的過低，便無法起到保障農民生活的作用。由此可見，農村社會保障立法建立起符合農村經濟發展狀況的農村社會保障制度。
農村社會保障立法的立足點必須是保障廣大農民的基本生活需要，這是我國農村當前和今后相當長時期的經濟發展水平所決定的。我國農村人口數量龐大，經濟基礎相當薄弱，社會保障制度殘缺不全，農民的收入水平和生活水平普遍落后于城市居民，加之我國還是一個發展中國家，人均財政收入不高，國家綜合實力不強。在制定農村社會保障標準時，不能高于農村實際生活水平，加重農民負擔，導致農民抵觸農村社會保障制度。從世界經驗看，西方發達國家都是在農業增加值占GDP比重降低到10%以下才開始建立農村社會保障制度的，也就是在國民經濟進入工業化發展的成熟時期開始普遍建立起來的。據有關專家測算，如果美國GDP年平均增長3%，中國GDP年平均增長8%，中國需要68年才能實現人均GDP與美國相同。目前，我國總體上還處于工業化發展的中期階段，現有的經濟水平和國家財力還難以給8億農提供民健全的、較高水平的社會保障制度。現階段農村社會保障還難以完全替代土地保障和家庭保障，農村養老和醫療保障仍然必須堅持和強調社會保障、土地保障和家庭保障相結合，必須堅持以個人繳費為主、集體與國家補助為輔，必須堅持量力而行與適度保障相結合。因此，農村的社會保障立法必須要制訂一個適度的保障標準，即社會保障的均衡點。在這一點上，既能夠使應該享受社會保障的農民在一定程度上得到法律的保障，同時又不會使他們喪失積極勞作的動力。因此，我們現階段社會保障立法必須立足農村實際，只能堅持低水平、低標準，隨著國家經濟的不斷發展，待遇水平逐漸提高。
六、反對歧視農民，體現社會保障權利平等原則
長期以來城鄉隔離的二元經濟社會體制，形成了一系列歧視農民的經濟社會制度。農民也是公民，“公民根據法律規定，享有同等的權利和承擔相同的義務”?！捌降葯嗍菓椃ㄒ幎ǖ幕緳嗬w系中的重要組成部分”。“禁止差別對待是平等權的基本內涵”。但現行的法律制度在若干方面把農民與市民區別對待，沒有給農民與市民平等權。如1951年2月政務院了《勞動保險條例》，詳細規定了城市國營企業職工所享有的公費醫療、公費修養與療養，職工退休(職)養老金，女職工產假及獨子保健，傷殘救濟以及死后喪葬、撫恤等勞保待遇。甚至規定了職工供養直系親屬享受半費醫療及死亡喪葬補助等。城市集體企業參照國營企業的辦法實行。這些社會保障與廣大農民無緣又令農民羨慕不已。這幾年城市社會保障事業又有了新的發展，城市社會保障體系基本形成。農民享受不到與市民平等的社會保障權，只能“自保”。到目前為止，農民生活保障仍然以家庭自保為主，親友互助為輔，政府、社區給予適當扶持。農村社會保障水平極低，失業（隱型失業）、疾病、養老已經成為農民最為頭痛的大事。相當一部分農民因為失業、疾病、衰老，對生活喪失信心?，F在，有一種論點認為政府財力不足，不可能建立面向全社會的保障制度，也就是說農民要得到平等的社會保障權還不現實。有人甚至煞有介事地把這種狀況稱為“中國特色的社會保障”。試問，我們的政府是全體中國人民的政府，為何不可以用有限的財力為貧困的農民先建立起“保障”來。難道農民對社會保障沒有迫切要求嗎？面對人口眾多的貧困農民，我們是否應該具有起碼的社會良知和道德責任感。這樣的法律制度其本質就是歧視農民的制度。不公平的法律制度使農民受到極大物質和精神傷害。農民迫切需要建立一個公平、公正、道義的法律秩序。
農村社會保障立法應充分體現農民的社會保障權是農民應享有的一項基本人權，農村社會保障立法應有明確的規定來保障這種權利的實現，不能以農民有土地保障和家庭保障，國家財力有限為借口剝奪農民應享有的社會保障權。有了社會保障的平等權，農民就不再是現代化的“邊緣人”，農村人就完全可以和城市人一起平等地融入現代主流社會，進入“人的全面發展”的“快車道”。
【關 鍵 詞】弱勢群體 法律保護 勞動法與社會保障法 經濟法
一、弱勢群體概念界定與闡析
（一）提出弱勢群體的背景。自1978年中國改革開放和社會轉型時期以來，我國經濟迅速發展，由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，打開國門，面向世界。雖然我國在這一時期的偉大事業取得了舉世矚目的巨大成就，但同時也產生了一系列問題，生成了許多矛盾。在諸多社會問題中，中國市場信用的缺失、信用機制失靈和中國社會弱勢群體范圍不斷擴大，保護需求日益強烈，這兩個問題已成為社會關注的熱點，尤為突出。弱勢群體是在對我國改革開放歷程回顧和反思的基礎上提出的。我國改革開放以來，伴隨著經濟的高速發展，貧富差距也越來越大。在我國社會轉型期間，市場化程度進一步擴大，競爭日益激烈，社會階層的分化更趨明顯，貧富差距擴大速度加快。于是乎，占我國人口大多數的農民，大批的國有企業事業單位和集體單位的職工在改革開放本應快速發展的時期，沒能抓住機遇，符合不了時展的步伐，在前進隊伍中落入了后列，為改革開放承擔了過多成本與代價，以下崗職工，失業者，農民工、農民和殘疾人等為主體的的社會弱勢群體初具規模。
（二）弱勢群體之概念界定。弱勢群體是近年來在法學、政治學、社會學以及經濟學等領域中出現頻率很高的一個詞語。弱勢群體，有的也稱之為社會脆弱群體、社會弱者群體或者是生活困難群體、低收入人群等概念來表達。弱勢群體可以用于分析現代社會的經濟利益分配和社會權力分配的不平等現象，用于處理社會結構不協調、不合理問題。在國際社會，以是否喪失具有市場競爭力的能力資本，是否遠離社會權力中心和社會對于社會弱勢群體的既定評價角度來定義弱勢群體，即認為弱勢群體是由于某些障礙導致缺乏經濟，政治和社會機會，而在社會上處于不利地位，并缺失相應發展潛能的人群。[1]
在我國，對于弱勢群體概念的界定并沒有統一的確定與說法，不同的學術領域有不同的研究。不過目前法學界對社會弱勢群體的法學概念界定也基本有了統一的共識，即認為弱勢群體是指由于主客觀原因所導致的，在社會生活中權利欠缺或實現障礙的處于社會不利地位的人群。[5]而我認為，既然要對弱勢群體的概念進行法律闡述，那么應當將弱勢群體置于我國法律體系中，根據我國現有的法律、將制定的法律或者應當制定的法律，根據不同的法律體系將弱勢群體置于不同的法律之中，并加以特定化、確定化，即所謂的“具體問題具體分析”，比如下崗職工、失業者、農民工、殘疾人退休人員以及消費者等群體。
基于以上對弱勢群體的了解，筆者認為在認識弱勢群體時，還應該注意以下幾個方面。第一、弱勢群體是一種普遍的、客觀的現象，是社會生活中客觀存在的，不可避免的事實，其存在有著復雜而深刻的社會原因、歷史原因，我們應該正確對待這一現象，客觀、公正，而不是認為其存在是某些人為因素所造成的。第二、弱勢群體是一個動態概念，其內涵以及弱勢群體的具體成員是變化發展著的，應當以一個動態觀念來看待弱勢群體，因為弱勢群體中的某些具體成員可能會因為自身的奮斗、努力，國家和社會的扶持與幫助或政策改變而改變其弱勢地位，甚至成為社會強者。反之亦然，某些具有強勢地位的人群也可能因自身或外界原因而成為弱勢群體中的一員。第三、社會弱勢群體不是描述弱者個體的概念，而是闡析弱者群體的概念，它必須超越每個弱者千差萬別的具體情況，抽象出作為弱者“類”的群體特征。因為法律不可能只針對某個具體的人提供特別保護，只能針對具有相同特征的某一類人提供保護。第四、社會弱勢群體與貧困群體并不是同一個含義，是包含關系，貧困群體只是弱勢群體中的一部分，是弱勢群體的一種具體表現。
二、中國弱勢群體的現狀與不足
雖然在改革開放以及社會轉型時期以來，我國加強了對弱勢群體的保護，在勞動與社會保障方面已經制定和修改了不少法律規范，但是從總體上來看，對弱勢群體的保護和社會的全面進步仍不相適應，甚至是相差甚遠的，存在諸多不足。
（一）社會保障制度不健全。社會保障是調節社會、經濟的“穩定器”和“安全網”，是城鎮下崗失業人員、老人、婦女和殘疾人等傳統弱勢群體在內的城鎮弱勢群體生存的避風港。然而，我國的社會保障制度并沒有切實發揮它的作用，保障資金不充分、保障措施不到位，保障政策存在過多空白，保障體制斷代，有些政策雖然看起來華麗，讓人為之一振，但其實可行性不強，最終也只不過是一張空頭支票而已。再進一步說，國家本應用于社會保障的資金，由于一些地方的官員或者其他機關，利用其職務之便，或者運用其權力，將保障資金私自挪用用于他處，或貪污枉法，挪用公款等，導致社會保障之路舉艱難行。以上諸多原因導致我國的社會保障實施范圍過窄，保障水平過低，切實需要得到保障的弱勢群體并沒有得到真正保障。
（二）我國社會轉型時期就業機制不健全。隨著改革開放逐步深入和經濟結構優化調整，市場競爭日益激烈，優勝劣汰規則一直扮演著主角角色，引導著社會發展。國有企業多余人員和下崗失業人員大量涌現，就業困難現象也日益凸顯。總而言之，我國勞動力要素配置未達到全面優化，就業崗位仍待發掘。
（三）農村勞動者享受的社會保障太少。農村勞動者與以往相比，得到的保障雖然已增加了許多，但是農村保障資金來源得不到保障，有些保障制度過于形式化，并未真正實施。而且，我國的社會保障目前仍是城鎮人口享受較多，農村人口享受的范圍過窄。
（四）缺乏對弱勢個體切實利益的人文關懷?，F在就我國社會而言，對弱勢群體整體人文關懷大多都只在觀念和形式上，多是出于某種目的的需要，而不是真正從實質、從內心出發去關懷弱者們。雖然在整體上重視了弱勢群體，但缺少對弱勢群體切實利益的人文關懷。倘若真正保護了每一個弱勢個體的利益，也就實現了對弱勢群體的保護目的。
弱勢群體的存在雖然是客觀的，不可避免的，但其本質是一種社會消極現象，會影響我國經濟發展和社會穩定，影響社會公正，不利于構建社會主義和諧社會。因此，保護弱勢群體是當務之急，勢在必行。
三、弱勢群體法律保護之構想
（一）弱勢群體法律保護應注意的幾個問題：
（1）將保障性與發展性并重。弱勢群體本身就缺乏相應的生存權與發展權，因此給予他們充分保障，讓他們維持基本生活是必需的，同時培養弱勢群體的發展能力，改善社會弱勢群體的社會參與能力，向他們提供發展機會，更多的依靠他們自己的力量，從而實現擺脫貧困的目的。
（2）要公平優先兼顧效率。保護弱勢群體也涉及到分配問題，從某種意義上說，改變弱勢群體的境遇在很大程度上是通過分配實現的。因此，在實現再分配環節中，國家應從社會公平理念出發，加大收入分配調節的力度，重視部分成員收入擴大的問題，逐步提高扶貧標準和最低工資標準，建立企業職工工資正常增長機制和支付保障機制。創造條件讓更多群眾擁有財產性收入，逐步扭轉收入分配差距擴大趨勢。國家還應通過強制性的社會保險，實施公共工程計劃，降低房價，抑制房價過快增長，穩定物價等法律措施，對弱勢群體進行更符合實際、貼近生活的保護。
（3）消除貧困與消除社會排斥并重。對弱勢群體的法律保護不能僅局限于消極的，一味的補償和幫助，還應與消除社會排斥的觀念結合起來，從內界和外界兩個方面保護弱勢群體。在我國，這種社會排斥現象主要表現為農村與城市的差別。農村與城市在制度方面享受不同的待遇，農村的資源配置制度、分配制度、教育制度、醫療制度等方面均存在缺陷與不足。因此，我們要樹立一個這樣的理念，無論是農村人還是城市人，無論是殘疾人、患有疾病的人還是健康的人，都應同等看待，一視同仁，同等的享有社會保障的權利。
（二）弱勢群體保護的法律制度之構想。弱勢群體的保護需求日益強烈，而在法學視角看，弱勢群體的保護可以特定為市場信用機制的法律構建與保障問題和社會弱勢群體的法律保護問題。市場機制的法律構建與保障的任務主要由經濟法等法律部門承擔，而社會弱勢群體的法律保護問題，從各部門法的立法目的和內容看，勞動法與社會保障法等以維護社會實質公正為使命的社會法毫無疑問地擔當主角。從以上的闡析可以得出結論，要使弱勢群體真正擺脫“弱”的地位，必須發展弱勢群體的生存權與發展權。因此，關于弱勢群體法制建設的基本內容應包括兩個方面，一是保障性法律制度，這部分建設主要由勞動與社會保障法等社會法發揮作用，包括對弱勢群體的社會保險、社會救助、社會福利、就業政策等各項社會保障制度。第二是發展性法律制度，這部分建設主要是經濟法擔當主角，包括針對弱勢群體的就業法律制度、國家宏觀調控法律制度、積極扶貧法律制度、教育法律制度以及合理退出機制法律制度等。由此，由勞動法與社會保障法保障弱勢群體的生存權，由經濟法發展弱勢群體的發展權，以此為基礎來建立以勞動法、社會保障法建立弱勢群體保障性法律保護制度和以經濟法構造弱勢群體發展性法律保護制度的構想。
1.保障性的法律保護制度
該法律制度的建設既包括完善已有的保障性法律制度，也包括還可建立的其他保障性法律制度。
第一、進一步完善對弱勢群體的最低生活保障制度。積極探索實現農村最低生活保障資金的途徑。例如，實現農村最低生活保障制度，可以與扶貧開發、促進就業以及其他農村社會保障政策、生活性補助措施相銜接，堅持政府救濟與家庭贍養、扶養、社會互助、個人自立相結合、鼓勵和支持有勞動能力的貧困人口生產自救、脫貧致富。農村最低生活保障的資金應建立多元化機制，除來源于當地政府財政外，中央財政也可以給予適當補助，建立地方本級財政自然災害專項救濟事業費，同時，鼓勵和引導社會各界力量為農村最低生活保障提供捐贈和資助，農村最低生活保障資金應實行專項管理、專項核算、專款專用，嚴禁擠占挪用、私吞、貪污。
第二，建立自然災害緊急救助制度。國家應進一步完善自然災害救助立法，建立自然災害救助體系，設立自然災害救助專項資金，完善災后重建、救助形式，切實實施和完善《突發事件應對法》。
第三，建立和完善農村社會保障制度?，F有的城鄉二元體制以及農業的高市場風險和高自然風險，農民很容易淪為弱勢群體，應加快農村社會保障制度建設，積極創造條件，建立適應農村特點的，以互助合作為基礎的農村醫療保障體系，農村養老保險制度等，加快城鄉一元體制建設。
第四，建立和完善社會保險法律制度。主要完善基本養老保險、失業保險和工傷保險法律制度。黨的十七大報告指出，要促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革，探索建立農村養老保險制度。養老保險應以制度建設為重點，逐步實現普惠式的國民養老金與差別性的職業養老金制度。工作傷害與職業病已成為當前我國工業勞動者的重大風險，是造成弱勢群體的一個重要原因，因此應加快完善工傷保險制度，加大賠償力度。
第五，建立和完善貧困地區救助制度。將救濟式扶貧與開發式扶貧結合起來，幫助貧困地區的貧困人口開發經濟、發展生產、提高文化教育水平，積極提高貧困人口的自力更生的能力。
第六，建立和完善廉租房保障制度。確定符合條件的弱勢群體能得到廉租房，簡化廉租房保障對象的認定程序，豐富廉租房保障的方式，建立廉租房保障資金額多渠道籌措途徑，確保資金充裕。
第七，完善社會保障責任分擔機制，實行社會共同責任原則。筆者認為，在分擔社會風險時，富人可以承擔更多的責任，因為富人有足夠的金錢或者權力，他們更能保障風險的承擔。其次，若富人這樣做，不僅是其良好道德的體現，也表現出其社會責任感，也會為其增加無形資產，增加其效應，同時也是回饋社會的良好方式。
第八，進一步完善法律援助制度。在我國的當今社會中，大部分弱勢群體法律意識比較淡薄，他們缺少專業的法律知識，當他們遇到問題時，一般很少運用法律知識解決問題，而通過法律的途徑恰好是他們最應該選擇的方法。然而在實際生活中，對弱勢群體而言，訴訟的的費用過高，他們負擔不起或者若選擇訴訟則無法維持基本生活。再者，訴訟的程序比較繁雜，對他們而言效率太低，時間過長，這樣將會使他們的訴求在短時期內不能得到有效地解決，他們的合法權益也就得不到維護。因此，筆者認為在各地政府中，可以設立專門針對弱勢群體的法律援助機構，還可以開通通過電話和網絡的法律咨詢方式，方便弱勢群體咨詢。該法律援助機構可聘請法律專職人員，為弱勢群體提供法律咨詢或幫助其進行訴訟，而相應的訴訟程序應當簡化，可制定適用于弱勢群體的特別訴訟程序，以快速、公正、有效為原則，確保弱勢群體的合法利益能在短時期內得到維護。
第九，建立較完整的就業促進政策支持體系。實行有利于靈活就業的勞動和社會保障政策，各級人民政府采取措施，逐步完善和實施與非全日制用工等靈活就業相適應的勞動和社會保障政策，為靈活就業人員提供幫助和服務。還可實行失業保險就業促進政策，國家應建立健全失業保險制度，依法確保失業人員的基本生活，并促進其實現就業。
2.發展性的法律保護制度
該部分法律制度建設主要在于培養弱勢群體的能力，為他們的發展提供機會，創造條件，幫助其改變弱勢地位。
第一，完善促進就業法律制度。實行有利于就業促進的產業政策，有利于就業促進的財政政策，有利于就業的稅收政策，有利于就業促進的金融政策，實行統籌就業政策。
第二，建立弱勢群體教育法律制度。弱勢群體處于弱勢地位的一個重要原因，在于他們的文化水平不高，文化的貧困往往導致生活的貧困。國家應加大對弱勢群體教育的投入，優化教育環境，改進教育設施，提高教育的師資隊伍，提供職業培訓，多建設希望學校，公共工程、圖書館、組織文化教育活動等。鼓勵、引導、號召社會各界積極參與到弱勢群體的教育事業中來，為弱勢群體的教育工作盡一份社會責任。讓弱勢群體用知識、用文化、用自己的技能創造財富，走出弱勢。
第三，完善開發式扶弱法律制度。將“輸血式扶貧”與“造血式扶貧”結合起來，并以“造血式扶貧”為主。根據貧困地區的的資源情況，按照市場需求，通過資金、技術、人才的支持，幫助貧困地區開發具有競爭力的名優產品，興辦各種經濟實體，優化資源配置，加強貧困地區與發達地區的經濟交流，增強貧困地區的經濟實力。
第四，建立專項弱勢群體發展機構。該機構主要向弱勢群體提供信息，針對弱勢群體自身的特殊性，通過對當今社會的分析，發展形勢的考慮，對弱勢群體的發展指點方向，提供建議，讓他們不再感到茫然無措。該機構還可以舉行交流會，邀請成功的弱勢人員來分享他的成功經驗，相互借鑒。
第五，建立弱勢群體合理的退出機制。弱勢群體是一個動態的概念，他們不會一直處于弱勢的狀態中。因此，當通過自身的努力或者外界的變化，他們已不滿足弱勢群體的條件時，應建立相應的合理退出機制，退出弱勢群體的隊伍，他們不應再享有弱勢群體所享有的特殊待遇與保護，而應該讓進入弱勢群體的其他成員享受該權利，這樣關于弱勢群體的各項工作才能有序的展開、進行。
以勞動法和社會保障法建立弱勢群體保障性法律保護制度和以經濟法構造弱勢群體發展性法律保護制度的構想的建立，意義重大，任重而道遠。弱勢群體若真正得到保護，社會才能真正和諧，經濟才能健康發展。
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伴隨著經濟的跨越式發展和進步，整個社會的經濟結構正在翻天覆地的調整，農民本能的對生活標準和質量的要求越來越高、本能的對社會保障權的渴望越來越強烈，而城鎮化速度正在快速前進折射出我們社會農民社會保障問題依然存在、亟需解決。
( 一) 立法根據不足，立法體系缺失目前我國關于農民社會保障權的依據單一、籠統，不成熟，多數都是參考國務院頒布的相關行政法規，整體上社會保障權可謂形同虛設、缺少強制性、意義不大。
( 二) 法律監管機制缺失中國農民的經濟基礎薄弱，又處于國家的弱勢群體行列，其法律地位必然處于較低的位置，法律意識沒有達成共識，缺失維護農民社會保障權的法律組織和機構。
( 三) 法律實施系統缺失有法必依要求我們對于法律必須嚴格實施，才會保障法的有效性、強制性、存在性和延續性。中國目前對于農民社會保障權的法律已經處于劣勢地位，沒有引起足夠的重視，如果對于現有的法律不去實施，農民社會保障權無法得到保障，也難以發展更有效的相關法律，廣大農民長期仍然處于弱勢地位。
( 四) 國家經濟支持不足中國農民保障權所面臨的問題最直接、根本的原因是中央政府資金投入不足、經濟支持力度不夠。一方面，我國地區發展不平衡，對于農村地區的財政支出相對較少。另一方面，對于當地政府，會把較大部分的經濟用于落后的農村的經濟發展、甚至有的當地政府把用于保障權的經濟資金用于經濟建設中，出現保障權基金被掏空而又無法彌補的不良現象。
二、中國農民社會保障權的法律視角
作為社會群體中的每一位成員，都會經歷困難時期，如今的城鎮群體各方面都比農民優越、因此對于廣大農民我們應該更加關愛給予照顧。
( 一) 農民社會保障離不開正義
我國深度改革發展正處于非常時期，社會上公平和正義問題有所彰顯，隨著人們法律意識的逐步提高和文化水平的提升，人們開始呼吁社會要公平、社會要正義。正義和公平的呼聲也標志著社會更加成熟、人類文明更加進步。正義被認為是人類思想上最崇高的愿景，而法被認為是維護正義標尺。如今學術界的鼻祖也主張能夠維護和承載正義的最好手段是法律。構建中國特色的社會體系離不開正義的力量，有了正義我們的權利和義務才能合理和科學的分配，有了正義農民社會保障權的機制才能良性發展。我們的農村經濟水平比較落后，如果我們不能給廣大農民社會保障的權利來支持他們發展，農村發展將會與社會發展的軌跡越來越偏離，我們的正義就失去了條件，國家將會在發展道路上跛行?？v觀歷史，每個時期的國家發展都離不開農村的發展，農村的發展離不開農民社會保障權的構建和完善，社會的發展離不開社會正義的彰顯，很早以前便成為人類追求的最高境界和終極目標。尤其處于經濟落后的農村，國家層面也采用有效的宏觀調控等法律手段進行收入再分配，來幫助廣大農村、農民的建設、以縮小貧困差距，來維持社會公平、消除影響社會和諧的因素。因此我們要時刻將正義感銘記于心，我們國家的農民社會保障體系才會今早完善、健全弱勢全體才會享受到權利。
( 二) 農民社會保障離不開平等
法律的魅力和權威源于法律面前人人平等，任何人無法超越法律的權限。平等是法律所追求的最終目的，同樣平等也是我們人類畢生所追求的價值觀。農民是我們社會大家庭中重要的分子卻無法和其他城鎮居民的待遇一樣，農民往往被邊緣化，往往沒有好的社會保障顧及到他們，越是弱勢全體，越是沒有得到格外關注，實質上這是極其不公平、不平等。一方面我們國家制定的、沒有平等的惠及到農民、保障制度、相關法律需要徹頭徹尾的修正，另一方面，應該提高農民保障制度的法律地位、將其與城鎮居民的法律待遇相同。只有這樣才能體現法律本身的平等性、才會維護法律的尊嚴、法律的正義性。例如、切切實實對農民有利的醫療制度、養老制度、也讓廣大農民能感受到病有所醫的便利和欣慰。
( 三) 農民社會保障離不開人權
法律最光輝的一面是有利于保障人權，人權是社會發展到一定階段的產物，如今是人權的時代，我們社會中的每一成員都可以享受到的最基本的權利，即可以從國家、組織及其他全團及個體得到幫助的權利，而我們的權利無法得到保障、落實、或者根本沒有充分享有時，我們可以借助法律的力量來捍衛自己的權利，爭取到最基本的、公平的、可以享受國家及社會團體或者個體幫助的權利。三農問題同樣也是當今改革發展中亟需解決的難題、只有農村發展好、實現現代化、我們中華民族的偉大復興才指日可待，只有農民的生活幸福安康，我們全中國才會太平，廣大農民的人權得到保障是農村發展的最終目標。我們以農民人權為出發點和落腳點，來實現廣大農民的社會保障權利意義深遠，即使農村地區狀況難以改變，例如老齡化人口集聚多、環境臟亂、文化水平低、人們法律意識薄弱、當自己的基本權益受到威脅時相對比較麻木而不是采取有效手段去捍衛、農民的人權沒有受到足夠的重視、這些難題都不是我們極力捍衛人權的障礙。因為人權不光對于個人的生存權有一定的保障作用，同時也是我國社會主義國家公民的人格尊嚴的彰顯。
三、應對中國農民社會保障權的法律思路
( 一) 完善憲法中有關中國農村社會保障權的相關規定
憲法是國家的根本大法，是其他法律的母法，其他法律都是憲法的子法，憲法的規定是最基本的原則，而其他法律規定都是憲法規定的具體化，憲法規定公民最基本的權利和義務。中國農村社會保障權的憲法性規定是指通過憲法這一國家根本法的形式來以憲法規范的形勢確認農民社會保障權的基本權利，已達到對農民社會保障權益的法律維護。憲法上的確認對農民社會保障具有最高效力，最高的權威，處于首要的地位。1982 年憲法以及2004 年的憲法修正案都對中國公民社會保障權作出了相應的規定，在我們看到中華人民共和國憲法對公民社會保障權利有明確規定的同時，我們還要審視這部憲法中的憲法規范對公民社會保障權利的不足: 1 許多條款具有宣示性的特征，問題的規定不確定，操作性不是很到位。2 概念規定不清晰，沒有規定到具體的細節處，比如物質幫助權，應不當使用社會保障權。
( 二) 中國農民社會保障權需要通過立法來保障統一性
建立健全我國現代中國農民社會保障法律制度，摒棄我國落后的社會保障制度是當務之急，完備的社會保障法律制度是我國步入現代保障國家的前提條件。在現階段，我們要努力確認改革社會保障機制的法律成果，為中國農民社會保障權的鞏固打下了良好的法治平臺。世界各國的完善的社會保障制度的構建完全是以制定社會保障法來作為自己邏輯的起點的，沒有全國規范明確的，實施操作性強的法律就不可能稱得上具備完善成熟的現代化國家。應當將中國農民社會保障權利法律制度作為建立我國社會主義市場經濟法律制度的身份關鍵的部分，放在突出的位置上來抓，抓緊制定中國農民社會保障法。
關鍵詞：社會保障；政府責任；不足；對策
中圖分類號：D6 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）16-0200-02
一、社會保障與政府責任
社會保障制度是市場經濟體制不可或缺的“安全網”和“穩定器”，是保持社會經濟穩定協調發展的必備條件。關于社會保障的定義，最早出自美國1935年頒布的《社會保障法》，被譯為“社會安全”。到了20世紀70年代，歐美各發達國家普遍陷入經濟膨脹，人們對“福利國家”有了較清醒的認識。20世紀80年代中期，國際勞工組織組織有關專家經過對發達國家社會保障制度調查之后，提出“社會保障”的目標不只是防止和減輕貧困，應該更為廣泛。
中國學術界對社會保障內涵的界定有其共識的一面，但在具體闡述其定義時，卻仍然有著差異。在學術界，比較有代表性的是陳良謹的觀點，他認為，“社會保障是國家和社會通過國民收入的分配與再分配，依法對社會成員的基本生活權利予以保障的社會安全制度”。而鄭功成教授則認為，“社會保障是各種具有經濟福利性的、社會化的國民生活保障系統的統稱”。因此，社會保障可以被定義為以政府為主體參與國民收入（或者GDP）分配活動和再分配的活動，是政府依法對勞動者報酬和社會剩余產品部分扣除所建立的一筆消費基金，用于社會成員由于生、老、病、死、傷殘和自然災害等原因而面臨生活困難時給予的物質或資金的幫助，保障每個成員的基本生活需要和維持勞動力再生產。
現代社會保障不同于一百多年前傳統家庭保障和濟貧保障的最明顯標志，就是強調政府的責任。所謂政府責任，既包括國家有責任建立起完善的社會保障制度，以保障公民享受社會保險的權利，也包括國家必須承擔必要的財政支出，以及通過行政手段具體實現勞動者社會保障權利的義務?，F已推行社會保障制度的國家，都毫無例外地把提供社會保障納入政府的職能范圍，這就把社會保障活動與宗教團體、民間慈善機構所舉辦的救助活動區別開來。尤其是發達的社會保障制度，沒有政府來主持實施是不可能實現的。
二、政府在社會保障中應承擔的責任
要有效地發揮政府在社會保障領域中的作用，就必須對政府在社會保障領域中的責任有一個明晰的界定。根據政府的角色定位，政府在社會保障中應承擔的責任是：
（一）對社會保障制度進行整體規劃
對社會保障進行制度設計和制度創新是政府的當然責任和重要職能。在制度維持方面，相對于發達國家而言，發展中國家，特別是處于由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的國家，政府機制應發揮更多的作用。在這些國家，現代市場體系發育尚不充分，尤其是資本市場、保險市場和社會保障服務市場更是存在嚴重欠缺。因此政府機制在維持制度的有效運營方面應發揮更積極的作用，政府必須在這方面負擔大量的資金投入、組織投入和服務投入，特別是承擔社會保障制度的“轉制成本”和新制度建立的“啟動成本”；同時政府機制重點還應培育市場，并使其運行機制逐步規范和完善。
（二）為社會保障提供完備的法律框架
社會保障制度的基本特征之一就在于社會保障的強制性，這一強制性必須通過國家立法才能得到有效的保證。世界上任何一個國家社會保障制度的建立，無不以制定和實施社會保障法律為起點，沒有健全的社會保障法律體系，就沒有健全、完善和成熟的社會保障制度。因此，政府現在一個重要職能就是規范制度：一方面，應充分依靠現有法律、法規，理順和規范中國現階段社會保障存在的主要問題及原因分析社會保障制度運行；另一方面，應加快專項立法特別是加快地方立法，依法推進社會保障制度的改革和完善，進一步規范社會保障制度的運作。
（三）為社會保障提供財政支持
實行社會保障首先必須建立統一、規范、完善的社會保障制度，同時還必須有充足的社會保障資金，否則，再好的社會保障制度也是一紙空文。政府的財政撥款是籌措社會保障資金的一個固定的、主要的來源渠道，沒有國家財政作為堅實的后盾，很難建立起健全的社會保障制度，或者即使建立了相應的社會保障制度也難以獲得持續穩定的發展。
三、社會保障中政府責任不足的表現
（一）當前政府責任不足的表現
通過多年來的努力，中國社會保障改革取得了巨大成就，在維系經濟改革和國民經濟持續增長的同時，也實現了社會保障制度的整體轉型，但我們也應看到社會保障制度的轉型仍沒有最終完成，社會保障制度依然落后于經濟社會的發展，不公平現象依然十分嚴重。主要體現在：
1.財政責任的混亂。政府在化解歷史責任時向企業轉嫁責任。1998年以前，政府事實上回避著對社會保險制度改革的財政責任。在養老保險由過去單位包辦的現收現付型向社會化的統賬結合型制度轉型的過程中，“老人”的全部養老金和“中人”的過渡養老金都是由新制度中的社會統籌基金支付的。這種歷史債務，企業已將保障這一部分權益的錢以利潤的形式完全上繳給政府，因此，政府應該補充這一部分錢。然而，政府通過向企業征收超高的養老保險費將這一債務部分地轉嫁給了企業。1998年以后雖然開始承擔責任，但迄今為止仍然沒有明確轉制成本的化解方案。
2.覆蓋面狹窄。2006年以前，農民和農民工基本未納入社會保障范圍。中國的社會保障事業一直將重點放在城鎮，而占全國總人口80%的中國農民卻依然被拒之于社會保障的大門之外。據國家統計局最新數據顯示，已市民化的外來農民工參加養老保險、醫療保險的只有4%和2.7%，而尚未市民化的農民工更不可能進入社會保險范圍。社會保障自去年開始才逐步的開始向農村覆蓋，但無論從保障項目，保障水平還是保障范圍都遠遠不夠。
3.立法滯后。中國的社會保障改革是在實踐中摸索、在探索中前進的。現有的社會保障制度的法律法規立法層次低，缺乏較高的法律權威和必要的法律責任制度。在國務院已經制定的條例中，也很少有關于專門規范社會保障制度的法規。當前有關社會保障的規定，主要是由相關部委來制定。所以，政府社會保障立法滯后使得中央政府與地方政府、政府與企業和被保障人之間事權不清，社會保障的歷史責任與現實責任不明。這種狀況不僅不利于制定解決歷史負擔的長期而有效的計劃，而且還使我們對社會保障制度的改革效果難以做出準確評判。
（二）監管不力
社會保障制度的良性運行，社會保障宏觀關系的正確處理，均需要建立健全的社會保障監控機制。中國經濟在轉軌過程中，社會保障體制的管理處于分散狀態，人事部、勞動和社會保障部門、衛生部、民政部保險機構及體改部門分別承擔著社會保障的部分工作。由于部門對問題的認識差異及受部門利益驅動的影響，造成政策不統一、業務交叉、成本上升、資金分散、管理混亂、效率低下。扯皮、推諉、不負責任、甚至挪用、濫用社會保險基金的問題時有發生。
四、增強政府社會保障責任的對策
（一）加大財政投入
作為保障和改善民生的重要途徑的社會保障，政府財政的投入更是責無旁貸。實際上近年來，中國財政支出方面已增加了對社會保障的投入，但中國社會保障資金的缺口依然不能輕視。尤其是社會保險中養老保險部分的資金缺口。加大社會保障財政收入不僅可以有效緩解保險基金的統一籌劃問題，還可以應對老齡化帶來的養老金支付風險和各種潛在問題，因此政府的介入和財政支持是必不可少的。
（二）擴大覆蓋面惠及全體城鄉居民
社會保障最基本的原則就是公平性和普遍性，因此它天然的要求國家設計一種公平保障的制度，以使國民不因某種特權而得益或受害。這就決定了勞動者之間只存在著社會保障交費額和享受水平的不同，而不應該存在有無保障的差別。實行社會保障的普及化，即對勞動者而言，不論其所屬部門和行業，就業單位所有制形式，就業或失業，只要遭遇暫時或永久喪失勞動能力，生存發生困難，都應無例外地得到社會給予的基本生活的物質保障。
（三）完善社會保障立法
建立健全社會保障法律制度是工業化國家建立和實施社會保障制度的重要經驗。現階段，改革和完善社會保障法律制度是發展社會主義市場經濟、完善市場經濟體制的迫切需要。沒有強有力的立法措施，沒有完善的法律制度，就不可能建立有效的社會保障制度，也就難以為市場經濟的發展提供必要的社會條件。改革和完善社會保障立法制度，是深化經濟制度改革的迫切需要，也是社會主義法制建設的一個重要組成部分。
（四）堅持有所為有所不為，重視市場作用，培育社會組織
在社會保障領域，政府的失效的政府行為可能會使社會產生新的不公平狀況，引起新的社會問題。政府的失效行為存在讓我們必須慎重劃分政府和市場的參與范圍，過分推崇市場和過度依賴政府的行為都是非理性的。政府與市場之間應該合理分工，相互改善。我們應該根據具體的社會背景和經濟發展階段，使政府能夠科學、合理地主導社會保障事業的建構，有效地參與調控和規范市場運行，在增進社會福利利的同時，避免政府行為對市場本身正常運行機制的損害，重視市場和社會組織在社會保障事業發展中的作用。
參考文獻：
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關鍵詞：社會保障法；行政法；法律關系；法律關系主體
社會保障法作為一個獨立的、基本的、重要的法律部門已被理論界所認可。但是，由于社會保障法成立較晚，不僅從其他部門法中汲取了不少立法理論、立法技術上的成果，而且在調整的社會關系領域上與其他法律有交叉之處。因此，為加深理解社會保障法的地位和作用，有必要把社會保障法置于整個法律體系中與其他法律進行比較。本文僅對社會保障法與行政法的關系做初步探討。
一、社會保障法和行政法分屬于社會法部類和公法部類
自從古羅馬法學家烏爾比安（Domitiusuipianus）（約170—228年）提出公法與私法的分類以來，大陸法系國家的學者對法律體系的劃分一直沿用公法與私法的“兩分法”。他們認為近代的國家和市民社會是相分離的，存在著對立統一的關系，與此相對應，出現了公法部類與私法部類的劃分。[1]
古羅馬人認為公法是有關國家事務的法律，現代人認為公法是有關整個社會或國家利益的法律，它規定的是國家組織、政府機構及其機構的設置、管理、權限和責任等事項。一般認為，憲法、行政法、刑法和訴訟法等屬于公法部類。烏爾比安認為，私法是與個人利益有關的法律?，F代西方學者認為，私法關系的主體雙方都是私人或私人團體；私法以保護私人利益為目的，民法和商法屬于私法。
現代西方學者認為，資本主義進入壟斷階段之后，國家為緩和社會矛盾，避免社會危機，通過社會政策性立法對私法產生干預，此種現象被稱為“私法公法化”，由此產生了介于公法私法之間的第三部類即社會法。社會法是國家為干預社會經濟和社會生活而制定的各種社會法律規范的總稱。社會保障法與經濟法、勞動法、環境保護法等都歸屬于社會法。
社會保障法是社會法中的核心。社會法中的各個部門法是基于國家的社會政策性立法所涉及領域不同而劃分開來，例如，對社會經濟領域和社會教育領域的立法分別形成經濟法、教育法。社會保障法則是對社會生活領域的立法，社會生活不但關系到公民的生存、社會的安定，而且對社會經濟發展產生深刻的影響。由此可見，社會保障法在社會法中是居于核心地位的。
二、社會保障法和行政法均以行政機關為法律關系的主體
行政法是調整國家行政機關在履行其職能過程中發生的各種社會關系的法律規范總稱。一般情況下，國家行政機關是各類行政法律關系必要的當事人，[2]行政機關的參加是法律關系具有行政性質的必要前提和根本標志。因此，行政機關又被稱為行政主體，行政法律關系的另一方稱為行政相對人，它可以是國家機關、社會組織、企事業單位和公民，外國人、無國籍人和外國企業也可以成為行政法律關系的相對人。行政機關即行政主體，作為行政法律關系的主體一方是確定的、惟一的，行政相對人則是廣泛的、不確定的，某一個組織或個人不管何時何地都是潛在行政相對人，它能否變為現實的行政相對人，則依賴于行政法律關系的成立。
社會保障法律關系中，既有主體一方為行政機關的法律關系，又有雙方主體都不是行政機關的法律關系。我們可以從社會保險、社會福利、社會救助這些主要的社會保障項目的分析中看到這一特點。社會保險法調整的社會關系包括：（1）行政機關與社會經辦機構之間的關系；（2）行政機關與被保險人（公民或其親屬）或者投保人（用人單位）之間的關系；（3）社會保險經辦機構與被保險人的關系；（4）用人單位（投保人）與職工（被保險人）的關系。很顯然，（1）、（2）兩種法律關系中，因為行政機關（我國的勞動和社會保障部門）是依法履行管理社會保險事務的主體，因此形成的法律關系是行政法律關系。（3）中的社會保險經辦機構是事業單位，是政事分開原則貫徹的產物，它是由國家指定的、依法負責保險受理、保險費計收、保險金給付和保險基金管理的機構。從性質上說，社會保險經辦機構與被保險人之間的權利義務關系不完全是一種行政法律關系，而是兼具民事和行政的法律關系某些特性的一種獨立的法律關系。（4）中的用人單位（雇主）往往以投保人身份出現，它與被保險人（職工）的法律關系是基于現存勞動關系和勞動合同而發生的具有勞動法律關系的特征。[3]此外，在社會醫療保險中，還會有保險經辦機構與醫院、藥店的法律關系，被保險人與醫院、藥店的法律關系。這些法律關系則具有民事法律關系的性質，比行政法律關系要復雜得多。
社會福利與社會救助中，其法律關系雖然更多地表現為國家行政機關（我國的民政部門）與保障對象之間的行政法律關系，但隨著市場經濟的發展、社會化管理與服務的推行，在這些社會保障項目中還會有行政機關與福利機構之間的法律關系、福利機構與保障對象之間的法律關系、社會慈善團體與福利對象之間的法律關系、社區組織與福利機構或者保障對象之間的法律關系等。這些法律關系可以是行政法律關系，也可以是民事法律關系。以上情況是社會保障法律關系復雜的多角關系的體現，既有垂直關系又有橫向關系的這種特點反映了社會法和行政法的區別。
綜上所述，雖然行政法和社會保障法均以行政機關為法律關系的主體，但也存在著差異，即行政法律關系的主體一方必須是行政機關，而社會保障法律關系的主體一方可以是也可以不是行政機關。
轉貼于
三、社會保障行政法構成社會保障法體系的主要組成部分
按照法律在實施過程中的作用，社會保障法由社會保障行政法、社會保障給付法和社會保障爭議法三部分組成。[1]社會保障法中直接具有行政法的內容，這是社會保障法與行政法的關系區別于社會保障法與其他部門法的關系之最具特色的表現。
社會保障給付法是社會保障法的主體部分，國家通過給付法的實施，最終實現社會保障的目標，使公民享受到社會保障的權利。給付關系是社會保障法律關系中最基本的關系。保險給付，使遭遇風險的公民得到了補償；救濟給付，使陷入貧困中的公民得以維持社會最低生活；優撫給付，使社會有功人員和承擔社會特殊責任的人員得到應有的待遇和保障；福利給付，使公民的基本生活有質的提高。
社會保障爭議法的立法目的在于保障公民在社會保障方面的合法權益。具體表現為：保護公民的社會保障權，限制社會保障權的不正當行使；保證國家、用人單位、個人履行社會保障義務，杜絕社會保障領域的違法行為；保證社會保障方面的爭議能夠得到公正的調解、仲裁和審判。
社會保障行政法產生于社會保障事業的需要。社會保障，總是由國家通過立法強制施行的。由于其施行范圍廣，施行內容繁多，施行與否事關重大，為了從行政上保證社會保障立法得到實施，國家必須建立相應的社會保障管理機構。社會保障管理機構是社會保障事業的組織者、實施者和管理者，由此產生了社會保障行政法。
社會保障行政法是調整國家行政機關在行使社會保障管理職能過程中，與行政管理相對人關系的法律規范的總稱。社會保障管理體制和管理機構的層次、結構、管轄范圍和權限，行政工作人員的招聘、培養、考核機制等，通過立法予以確定即形成社會保障行政組織法。有關繳費、給付申請、查詢等行政手續方面的立法，有關社會保障行政處罰、行政處分的立法，有關社會保障行政爭議和訴訟方面的立法，都必須遵循“行政程序法”的法律規范。有關社會保障基金的籌集、計賬規則、統計方法、會計制度、財務管理、發放辦法等方面的法律規范構成社會保障基金管理法。為保證國家有關社會保障的法律能夠嚴格地執行和實施，監察管理機構在實施社會保障過程中有無違反法律和政策的行為，需要進行社會保障的行政監督；對基金籌集、管理、發放過程實行同步監督，形成基金監督，對此進行立法形成社會保障行政監督法?？傊?，社會保障行政組織法、基金管理法、行政監督法構成了社會保障行政法體系。
四、社會保障基本法律關系的實現以社會保障行政法的實施為前提
給付關系是社會保障法律關系中最基本的關系。如前所述，社會保障法律關系非常復雜，但是無論是社會保障管理機構與用人單位、醫療服務機構之間的關系，還是社會保障管理機構在經辦具體業務時與社區、工會、金融系統等發生廣泛的委托關系，其發生的目的都在于形成一種給付關系，即社會保障管理機構能夠履行給付義務，公民可以享有給付的權利。
社會保障管理機構作為社會保障行政法的主體是國家向保障對象提供給付的直接履行者。給付關系是國家通過社會保障立法，約定給予符合法定要件的公民以各種社會保障給付，而社會保障管理機構則代表國家履行約定的內容。因此，給付關系實質是一種合同關系，不存在依賴行政權利而產生的管理與被管理的關系，這就是說，給付關系直接發生于社會保障行政機關（管理機構）與保障對象（公民）之間，而實際上體現的是國家根據憲法對公民承擔的義務。[4]就給付本身而言，給付者即社會保障管理機構，由國家賦予其義務（或權利），接受者即受保障的公民，由憲法賦予其權利，因此，給付者與接受者之間是平等主體之間基于法律規定產生的權利義務關系。但是給付多少，接受多少又不能依當事人的意愿而確定。由此可見，給付階段的關系既不是當事人地位平等依自愿原則產生的民事法律關系，又不同于體現國家行政權利的行政法律關系，這正是給付關系作為社會保障法律關系的最基本關系的原因，也正是社會保障法不屬公法也不屬私法而是社會法的原因。
社會保障活動中的上述給付行為相對于保障對象而言，是整個過程的結果。這一結果的實現必須以基金的籌集為前提，尤其是市場經濟條件下基金籌集與管理，作為社會保障法律行為幾乎存在于社會保障活動的整個過程。在基金籌集與管理過程中，社會保障管理機構（行政機關）的參與必不可少，由此形成的社會保障行政法律關系，其行政權利的色彩十分濃厚。例如，社會保障管理機構強制用人單位繳納社會保險費，必要時可以作出行政處罰、行政處分的決定等。由此可見，社會保障行政法對社會保障的基本關系即給付關系的實現起著前提性的作用，既可以保證社會保障基金足額籌措到位，又能依靠行政權利管理好社會保障基金。
社會保障行政法除了對社會保障的上述核心作用外，還有一些基本作用。如前所述，通過行政法確定社會保障管理體制；確立管理機構的層次、結構、管理范圍和權限；確立社會保障行政工作人員的招聘、培養、考核機制；審核給付對象的資格和條件，監督社會保障的運行，等等。這些都影響著社會保障基本給付關系的實現。
[參考文獻]
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一、經濟法社會公平的具體內容
所謂公平，就是表示人與人利益關系及關于人與人利益關系的原則、制度、做法、行為等合理之義。作為維護社會公平法律制度之一的經濟法，其追求的社會公平包括以下內容：
(一)競爭公平經濟法在維護競爭公平方面的主要任務就是保證各個市場主體共同遵守這種平等的市場競爭機制，一方面確保市場主體法律地位平等。即參加市場經濟交易的主體應適用相同的法律規貝fJ，享受同等的待遇；另一方面強調市場主體競爭機會均等，即使其能夠機會均等地占有社會提供的生產經營條件，并享有同等地進行市場交易的權利和機會。
(二)分配公平分配公平本質上是指對資源成果的分享公平，其主要關注的是如何將權利、權力、義務和責任分配給一個社會或群體的成員問題。分配公平并不是指社會財富的平均分配，而是利用國家經濟能動力，在調整產業結構、均衡收入分配和協調地區發展方面發揮積極作用。
(三)結杲公平經濟法的結果公平觀認為社會差距應當控制在一個合理的限度內才是公平的對于過大的差距，國家應當采取合理的宏觀調控，矯正失衡利益，達到利益分配結果的公平。現實中造成結果不公平主要表現為：地區發展不平衡，產業畸型發展和個體貧富懸殊等(四)代際公平指對自然資源和社會財富應當在當代人與后代人之間公平分配。其內容包括：
(1)代際權利和機會公平，指人類各代對于共同生存的地球上的資源、空間擁有均等的享用權和發展機會；(2)代際的財富和福利公平，指每代人既是財富的繼承者，又是財富的積累者、使用者和遺傳者；(3)代際資本公平，指為了使后代子孫最大限度地獲得生活不至于比我們差的機會，必須考慮所有能決定其幸福的和遺贈給其后代有形的、人力的和自然的資本；(4)代際資源與環境公平，即人與自然關系的和諧，人與自然只能相互適應和尊重。
二、社會公共利益——經濟法是維護社會公平的天然基石
隨著商品經濟不斷發展，法的指導理念發生了歷史性變化。在自由市場經濟發展階段，主要運用價值規律這個“無形之手”調節社會經濟生活，自由競爭、適者生存、優勝劣汰成為市場主體遵循的競爭法則，民法成為保護平等市場主體權益的基本法．而民法的法理念是個人權利本位。隨著生產社會化程度的提高和壟斷的逐步形成，價值規律的作用被大量無序競爭扭曲，周期性經濟危機、戰爭等不斷爆發，導致了自由經濟的先天性缺陷暴露無遺，各國開始運用“有形之手”干預經濟生活，以保證整體經濟的良性運行和發展。民法的契約自由、私權神圣等理念黯然失色，法理念從個人權利本位讓位于社會權利本位，現代意義上的經濟法應運而生。作為對民法的補充和矯正的法部門，經濟法的出發點和歸宿都是以社會本位為指針的。
經濟法所強調的不是簡單的平等，而是包含正義與公正的公平。競爭公平、分配公平、結果公平和代際公平應是形式公平和實質公平的有機統一，其中包含著經濟法追求社會本位的價值訴求。經濟法從產生之日就以社會為本位，它立足于社會整體，以維護社會公共利益為其歷史使命。經濟法所維護的社會公共利益以社會公平為核心．具體表現為經濟領域內的社會公平。經濟法所維護的社會公平，必須通過不斷努力實踐，在不斷的糾偏、矯正的過程中逐漸得以完成。
三、社會公平得以實現的經濟法保障機制
(一)市場規制法律制度市場規制法即保護經濟主體平等有序市場交易之法。通過對市場主體經濟行為的管制和約束，引導平等競爭，合法經營，在公平的競爭環境中提高經濟效益，依法保護參與主體的合法權益不受侵害。在我國已經形成以反壟斷法、反不正當競爭法、產品質量法等為主體的規制市場主體經濟行為的法竄體系，對于促進公平競爭，實現經濟主體行為規范化、市場經濟秩序正常化，發揮著重大作用。公平有序的競爭秩序又促進市場機制作用的充分發揮，提高市場運行的整體經濟效率，使公平與效率在市場競爭過程中最大限度地統一起來。
(二)宏觀經濟調控琺律制度宏觀經濟調控法是以市場失靈和政府失靈理論為基礎的規范國家干預經濟的法律體系，它以包括正義的經濟制度和經濟結構在內的實質正義、社會整體利益的公平以及經濟和諧運行及有序發展作為自己追尋的目標。通過授權政府對市場經濟的運行做出各項中長期規劃，并充分發揮價格、利率、稅率等經濟杠桿的調節功能，增強政府在調控市場經濟運行的主動性、自覺性，減少市場經濟運行的盲目性和經濟主體行為的短期性，使市場經濟的運行始終符合政府的宏觀經濟意志和社會整體利益，使市場能夠克服自身缺陷，更充分、有效地發揮其配置資源的功能；當市場功能發生紊亂，導致利益結構失衡，分配不公、貧富懸殊比較嚴重時，運用經濟法調整機制，保障各個經濟主體在利益分配上更為均衡、合理，實現市場經濟運行公平與效率的雙重目標。
(三)社會保障琺律制度政府實施宏觀分配調節的另～個重要措施，就是建立和完善社會保障法律體系，以便在市場優勝劣汰法則發生作用而出現企業破產和職工失業的時候，能由社會提供基本的安全環境和生活條件．以維持社會公平和穩定。社會保障法律制度體現了人類追求盡可能公平的歷史足跡對于市場經濟的失敗者，社會應該給予新的機會，對于暫時或永久性退出市場競爭的社會成員，社會應該提供最基本的保護，凡此種種，都要求社會有一種向公平的傾斜。因此，社會保障法律制度才被譽為社會的“安全網”和“穩定器”。
一、社會保障法中的公平與效率
我國的社會保障法對于效率與公平講究的基本原則就是注重兩者之間的結合，通過公平中體現效率，效率中包含公平的原則實現社會保障法的至高境界。社會保障法中表現最為明顯的就是通過將再分配與儲蓄相結合，實現二者作用方面的互補，進而構建比較完善的社會保障系統。此外，社會保障法的另一原則就是實現多支柱的保障系統建設，就是從國家、企業和個人三方面實現多重保障，完成社會保障的至高目標。社會保障法的制定就是要通過國家的宏觀調控手段弘揚社會公平，國家通過相關措施和強制手段的實施，能夠實現對于社會資源的管理和再分配，為全體社會成員在精神和物質上提供保障措施，維持國家和社會的持續健康發展目標。目前，我國要實現社會保障制度的公平性，本著共享發展的理念，鼓勵全民參保，形成真正意義上機會均等的社保體系建設。社會保障法的公平性要體現在制度能夠給予所有社會成員以平等的發展和保障機會，同時針對弱勢群體要適當給予基本的社會生存保障，使社會成員享有過程公平。社會保障法的公平性還體現在國家要通過強制手段利用再分配來調節當前嚴重的收入差距問題，通過調節收入再分配，讓社會成員享受結果公平。社會保障法中體現的效率是社會保障系統為全體社會成員提供的基本保障，提升整體社會成員生活質量，促進社會、經濟的持續高效發展。對于社會保障法中公平與效率的關系研究，大多數學者認為在社會保障中，公平應是首要任務，且這種公平應該體現在起點公平、過程公平、社會公平和底線公平等眾多方面。雖然國家無法實現全體成員的結果公平，但是可以采取積極措施盡可能大的減小這種結果的不公平，為社會成員創造有利條件，保證他們能夠實現起點公平和過程公平。從社會層面上看，統籌城鄉發展就是國家采取相關制度措施實現城鄉公平發展機會的手段，公平與效率不是魚與熊掌，不可兼得，只要輔以有效的指導和制度保障，就能實現公平和效率的共贏。
二、公平效率原則在社會保障法的作用
我國社會保障立法的基本問題：一是確定什么樣的保障水平，二是如何保障，三是如何改革。在我國保障法學界，如何看待公平與效率問題，對于該問題研究之初，考慮到經濟社會發展的需要，提倡“效率優先，兼顧公平”原則，在效率與公平之間有限考慮效率。效率固然重要，但是也不能忽視公平，甚至以犧牲公平為代價來保障效率，對于效率與公平之間關系的處理，要堅持以效率優先，但同時不能輕視公平，必須兼顧公平，因為公平是提升勞動者和創造者工作效率的前提和保障，能夠在一定程度上調動他們的工作積極性與主動性。而如果一味強調效率，而讓勞動者和創造者在過程中感覺到公平的喪失和權利的侵犯，就會使他們的工作和創造熱情大打折扣，此時不但不能提升效率，反而是效率大大降低。
社會保障法
三、效率與公平在社會保障法中的具體體現
1、土地流轉中的效率與公平研究
我國是一個人口眾多，土地較少的國家，目前耕地面積大約在18.26億畝左右，約占全世界耕地面積的7%左右。但是我國人口卻占全世界總人口的22%左右，人均耕地面積為世界平均水平的40%左右。近些年，我國人口不斷增長，耕地面積缺日益減少，糧食問題日益突出。我國發展面臨如何增加糧食產量，保證糧食安全的重要問題，對于依安縣而言，此問題更是亟待解決。要想解決此問題，實行土地規模經營，實現農業的現代化，從而不斷提高農業生產能力是及時有效的途徑。土地流轉政策是國家本著城鄉公平發展的原則，根據我國基本國情，為農民量身打造的新時期發展戰略，能夠不斷提升農業的機械化、規?；F代化生產，此舉能夠大大提升我國農村地區農業生產效率。自從我國惠農政策實施以來，農業發展成績可喜可賀，農業效益不斷提高，農業合作組織不斷壯大。各地農村大力推廣農業合作社作為土地規模經營模式，主要使用“合作組織+基地+農戶”的運作模式。農業合作組織通過轉讓、轉包、租賃和入股等土地流轉方式從有土地流轉意愿的農戶手中獲取土地的經營權，規模經營土地，運用較為先進的農業機械與農業科學技術，將農業生產資源進行優化組合，不斷提高農業生產的效率。農業合作組織具備規模化的優勢，可有效的集體生產組織成員，提供有償服務的活動，它們的產生，收集和的農民在該地區的其他方面，形成規模經營。對農業合作組織進行管理是一種操作方法，適應性較強，也更為靈活，發展農業合作組織可以在很大程度上幫助農民擺脫市場弱勢地位，不斷調動農民的生產積極性，從而達到提高農業生產效率的目的。先進機器與科技、農業生產等等推行和利用需要土地規模經營。就目前而言，從事土地規模經營的生產大戶對于科技認識具有較高的水平，實踐經驗使得生產大戶愿意運用并推廣較為先進的農業機械。土地流轉經營的實施，使得生產成本降低，農民收入增加。農業空頭企業與育種公司簽訂了訂單，不斷提高農產品的市場競爭力，擴大規模，提高標準價格，畝效益與單產水平都有著明顯提高，進一步增加農戶收入。鼓勵自主創業的政策在很大程度上為農民提供了動力與機會，很多農民外出務工或者發展養殖業。大多數農民擺脫思想束縛，將土地流轉，想要從事更為廣闊的事業。農民將土地流轉出去，不僅能夠得到土地租金還能從事其他行業，得到更多的收入。要想實施土地流轉經營，其必須建立在具備完善的土地制度的基礎上，這是保障土地流轉制度有效實施的前提。要想穩定土地承包經營權，關鍵在于保證合同權利，兼顧效率與公平，并非由于土地流轉動搖農民的土地承包權。土地流轉制度中體現了社會保障的公平和效率，該措施能夠不斷加快農村地區經濟發展和進步，城鄉差距不斷拉大的局面將得到有效緩解，社會成員將享受過程和結果的公平。
2、個稅中的效率與公平實踐
日前，國務院印發《關于激發重點群體活力帶動城鄉居民增收的實施意見》（以下簡稱《意見》），對增收潛力大、帶動能力強的七大群體實施激勵計劃，推出差別化收入分配激勵政策。此次分配政策改革凸顯了公平、效率并重的原則，既有利于改變不合理的收入分配結構性問題，縮小居民收入差距，同時激發的落腳點也有助于生產率提升及經濟增長。《意見》提到的七大群體大致可以分成兩部分。一部分是中低收入者，如技能人才、新型職業農民、基層干部隊伍、有勞動能力的困難群體。一個社會的公平來自于低收入群體福利最大化，這也是改革要“讓人民群眾有更多獲得感”的內在要求。另一部分是科研人員、小微創業者、企業經營管理人員，增加這部分人的收入是為了體現收入分配的激勵原則、經濟效率原則。這有利于提升全社會的生產率，因為效率是公平分配的重要基礎。尤其應該看到，我國仍是發展中國家，以效率激發各方力量促進經濟增長仍是現階段的主要任務。因而，收入分配必須找準公平與效率的平衡點，為社會保障法切實保障社會群體的生活打好基礎。通過提高個稅起征點以解決當前問題，并結合通脹、居民收入等指標進行合理的動態調整，使中低收入者少交稅。要發揮好初次分配和再次分配在收入分配中的協同效應。社會收入分配的公平和效率，需要“初次”和“再次”兩條腿走路，才會均衡。個稅改革等初次分配需要效率優先，再次分配則需要堅持公平優先。因此，我國應盡快研究遺產稅等財富稅的開征事宜。
四、總結
社會保障法就是要保障社會中的全部成員能夠實現優質的生活目標，保障他們享有同等權益?，F階段，我國各地尤其是城鄉之間收入差距較大，這是一種不公平的社會現象，但國家正在積極采取措施為鄉村地區的經濟發展提供支持和動力，已經實現了明顯的成效。實現公平和效率的共贏是社會保障法一直努力的方向，在社會保障法中，公平和效率要明確定位，兼顧效率與公平，就需要國家和政府強有力的制度措施加以支撐?；ヂ摼W經濟發展在為社會帶來高速發展的同時，還需要國家不斷加強相關法制規范的建設，為公平和效率的雙贏目標實現打好堅實的基礎。
（作者單位：大連財經學院）
作者簡介：畢秀竹，女，遼寧省大連市在讀本科生，法學專業。
導師：林俏
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關鍵詞:失地農民;社會保障;農村
項目成果:保定市社科規劃課題“新形勢下保定市農村社會保障問題研究”研究成果(課題號:200901002)
中圖分類號:F323.89文獻標識碼:A
保定新市區M鄉位于保定市西北郊,距市中心4公里,境內交通便利,M鄉現轄13個行政村,總人口17,000人,總面積20平方公里,耕地面積10,794畝,人均耕地面積0.64畝。全鄉年社會總產值約12億元,人均收入5,100元。2010年保定市新市區計劃征地15,000畝,一期征地面積達到5,000畝,為保定高新區建區以來規模最大的一次征地,地處城鎮化建設關鍵位置的M鄉作為征地的重點。截至2010年8月,M鄉已經有6個村的土地被征用。在土地征用中,新市區堅持對征地全過程公開、公正、透明,規范操作,統籌兼顧各方利益;對于土地補償價格嚴格執行國家統一區片地價標準,即每畝80,866元。針對地面附著物的賠償:(1)按照國家現行標準,地上青苗、樹木等附著物平均按每畝1.6萬元進行賠付。具體賠付標準,由鄉政府指導村委會制定;(2)集體所有的農田水利設施及其他地上附著物,參照實際評估價值和有關賠付標準賠付。經大致推算,失地農民得到的賠付款大約為人均6萬元左右。
一、失地農民社會保障現狀
1、失地農民缺乏最基本的生活保障。失地農民在我國城鄉二元制結構下是一個特殊群體,他們擁有農民身份卻失去了賴以生存的土地,沒有土地卻又被排斥在城鎮居民社會保障之外,沒有土地就缺乏最基本的生活保障。雖然每個家庭在土地被征用后都得到一大筆土地補償款,但這筆數額固定的補償款需承擔他們今后的養老、醫療、失業、生育、子女教育、就業、住房等方面的支出,而這些支出的數額是不固定的,且還存在隱患。以保定市新市區M鄉一個五口之家為例,五口人得到征地補償款約為30萬元,老人的養老問題、子女的教育問題都是家庭的敏感問題,假定老人養老費用為每人5萬元,子女完成9年義務教育后還要繼續深造,高中3年費用大約2萬元,大學4年費用最低也得4萬元,這兩項支出就占去補償款的一半還多,余款還要支付五口之家衣食住行的日常支出。因此,有限的征地補償款遠遠不足以補償農民永久的損失。農民既不能靠有限的補償款來維持今后最基本的生活,更不能分享由農用地轉為非農用地的巨額增值,嚴重影響農民自身的既得利益。
2、政府對失地農民保障資金投入不足。失地農民社會保障面臨的最為棘手的問題就是資金問題。在我國,農村社會保障起步較晚,政府對于社會保障資金的投入仍然偏重于城市,對農村社保資金投入水平較低。農村社會保障實際上仍然停留在救濟層面上,農村養老保險、最低生活保障、農村合作醫療等制度還處于起步試點階段,有待進一步完善。以M鄉為例,政府制定了失地農民養老補助金實施辦法,被征地農民女年滿55周歲、男年滿60周歲的在征地協議簽訂后的次月開始每月發放200元補助金,標準由區財政給予補助,并隨保定市城鎮居民最低生活保障標準的提高而做相應幅度的提高。但這點補助金相對于不斷攀升的物價來說實在是微不足道的。資金供給不足與需求不斷增長的雙重壓力制約農村社會保障制度的完善,同時也制約了對失地農民社會保障制度建設的逐步推進。由于多數農村地區經濟落后,地方財力非常有限,因此地方政府在安排資金時往往選擇那些獲利高、見效快的投資項目上。政府只注重于短期效益卻忽略了長遠發展,這也直接導致針對失地農民社會保障的投入力度較低,重視程度不夠。
3、五保供養制度不健全。保定在2010年推行“院戶掛鉤”供養模式,由縣、鄉、村出資聘用護理人員,對不愿加入集中供養的農村五保戶進行護理。但各縣、各鄉、各村自身財力有限,因此截至目前為止,只有25%的農村五保戶簽訂了“院戶掛鉤”供養協議。對于M鄉失地農村五保戶來說,納入農村低保每月也只能得到150元的救助,這遠遠滿足不了他們日常生活支出的需要。而因為失地得到的補償款畢竟非常有限,失去土地就沒有了生活來源,今后的生活還需靠補償款艱難維持。因此,失地農民尤其是五保戶的供養問題尤為突出。
4、缺乏就業培訓與就業指導。由于廣大農村地區教育基礎薄弱,農村中具有高中學歷的寥寥無幾。即便是擁有高中學歷在校期間他們接受的也是以“應試”教育為主;更談不上接受良好的職業培訓了;回到農村后根本不能將所學知識直接運用到生產實踐中去。教育的薄弱直接導致絕大多數失地農民的文化素質偏低,缺乏基本就業技能。一旦失去土地,就只能謀求一些對技能要求不高而報酬又極低的勞動密集型崗位,甚至一些自身條件相對較差的失地農民的安置工作至今未能到位。這嚴重影響了我國農民向非農業轉移,也難以在城鎮實現穩定就業。M鄉在土地出讓金收入中按0.5%的比例提取失地農民就業培訓基金,區政府規定對有再就業意愿的失地農民,無償提供多種方式的再就業、創業培訓,還會為培訓合格者推薦工作。但對于龐大的失地農民隊伍來說,這點少的可憐的培訓基金根本滿足不了培訓的需要。更何況由于培訓基金少,需培訓的人員多;由于供需矛盾的存在導致M鄉至今也無法合理有效的使用這筆基金,失地農民就業培訓基金成為區政府的一筆閑置資金。
5、社會保障法律制度不健全。由于我國“二元制”的社會特征,從而導致有關農村社會保障的立法遠遠滯后于城市社會保障的立法工作。目前,我國還沒有一部完整的“農村社會保障法”,僅有一部《農村五保供養工作條例》,其余僅僅停留在政策層面上,至今未上升到法律層面。對于失地農民社會保障的立法更是空白。法律制度的欠缺給失地農民社會保障帶來一系列問題。如,失地農民土地補償缺乏穩定性與規范性、保障資金來源不穩定、保障標準不一致、保障管理工作隨意性和盲目性等。保定市新市區M鄉征地補償標準就出現了前后各期不一致的情況,引起了部分農民制度不公心理;而區政府工作人員針對失地農民社會保障工作無法可依,無章可循;只是解釋區政府的征地政策,甚至部分基層工作人員對于農村社會保障的相關政策不甚了解。有關部門應根據新情況、新問題,進一步完善現有的社會保障制度,抓緊制定社會救助法規和規章,進一步完善并規范相關規章、政策、制度的執行情況并及時監督。
二、完善失地農民社會保障制度的對策
1、加大保障資金投入力度,加快征地改革步伐。失地農民社會保障覆蓋面低,保障力度不夠的直接原因是保障資金投入不足。因此,政府應加大農村社會保障資金投入力度,調整財政支出資金結構,建立穩定、規范的財政支持體系。將失地農民社會保障資金納入財政預算,嚴格制定土地征用程序,區分不同用途土地的征收方式,建立公平的土地補償機制。2010年5月國務院辦公廳下發《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》。通知要求尚未按照有關規定公布新的征地補償標準的省區市,必須于2010年6月底前公布實施。已公布實施,但標準偏低的地區,必須盡快調整提高。新標準的實施使征地補償標準測算方式更加合理,改變了以往按被征耕地具體地塊的年產值測算征地補償標準的方式。這次補償標準普遍提高,提高幅度平均在20%～30%。另外,體現了同地同價的原則,強調在同一區域或區片范圍內,征地補償應執行同一標準。
2、建立失地農民就業培訓機制。解決失地農民社會保障問題的關鍵所在,就是要不斷提高農民自身的綜合素質,更新觀念,改變該群體在就業中的劣勢地位。這就要求當地政府首先要高度重視并不斷加大資金投入,將提高農民素質列入日常工作計劃,把提高農民素質作為新農村建設的大事來對待,切實搞好就業培訓以提高其勞動技能,帶動他們自主創業。政府可利用失地農民就業培訓基金,也可拓寬資金來源積極吸收當地的民間資金,在居住較集中的村建立圖書館、文化站等文化設施,組織農民舉辦有益的文化活動,允許有條件的個人招聘人才舉辦各種形式的培訓班,給農民更多方便的選擇機會;其次,在就業政策上給予大力支持,在資金上政府可制定優惠政策發放小額貸款,鼓勵農民自主創業,拓寬當地農民的就業門路。此外,對于當前失地農民來說,提高素質的主要途徑就是參加培訓。各級政府要積極與當地企業直接接軌,對口培訓,對口輸出。不僅要進行職業技能培訓,還要提供安全生產培訓、文明規范及法律法規培訓等。對參加培訓的人員要進行技能考核,考核合格者還要頒發相應的職業資格證書,鼓勵受培訓的農民參加全國通用的技術等級證書及上崗證的考試,增強農民自信心,擴大培訓機構的影響力,讓更多的失地農民踴躍地加入到培訓隊伍中來。同時,各級政府還要承擔起責任,積極組織各種類型的企業舉行人才招聘會,鼓勵優秀人才外出務工。
3、建立多層次的農村社會保障法律體系。社會保障的發展和完善需要法律、法規的支持,因此各地應盡快組織相關部門制定《農村社會保障法》,其中還應對失地農民社會保障問題做出全面界定,使農村社會保障的主要內容法律規定具體化,以增加可操作性。盡管各地在農村保障工作執行上有相應政策,但都未形成完整的法律法規體系,這嚴重制約了農村社會保障工作的發展,同時失地農民的社會保障更是無從談起。各地應根據農村實際情況,抓緊地方立法,針對各地區之間經濟發展和社會結構方面存在的不平衡性,各地可在農村社會保障基本法未出臺前,制定臨時的、更加細致的、可操作的地方性法規來規范失地農民社會保障工作;在基本法出臺后可結合當地的實際情況,逐步由地方性法規過渡到基本法。在制定地方法的同時,還要健全各種法律法規,加大勞動保障檢查范圍與力度,切實保障失地農民的利益。
(作者單位:河北農業大學商學院)
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Abstract:Since our country is working to create a harmonious socialist society, the social security fund problem is significant because it not only influences the healthy development of the social security system, but also impacts on economic development and social stability directly. However, many things happened like stealing the social fund, encroachment and corruption, we have to should pay more attention to the supervision of the social security fund.
關鍵詞:社?；?監管;困境
Key words:social fund;supervision;difficulty
中圖分類號:D912.29文獻標識碼:A文章編號:1006-4311(2010)04-0017-01
1 我國社?；鸨O管存在的主要問題
1.1 社保基金的構成容易引發監管漏洞。目前,我國“社?；稹卑ㄒ韵滤膫€部分:其一,全國社會保障基金。它是通過國有股減持、財政撥款等方式籌集資金而建立的。2000年全國社會保障基金理事會成立后,這部分資金由全國社會保障基金理事會直接運作,也可以由其委托投資,即通過投資管理人運作,并對投資渠道和投資比例做出明確規定。其二,省級統籌基金。它是從1993年社會保障制度改革后行業統籌向地方統籌轉變中城鎮企業繳納保險費的集中。其三,個人賬戶基金。它也是1993年社會保障制度改革后主要由職工個人繳費而積累起來的。這部分資金實行完全積累制,主要用于職工本人退休后使用。這部分資金的管理模式與第二部分資金相同,即由省級社保機構管理,投資渠道限定在銀行存款和國債上。最后,企業補充養老保險基金。它也是從1993年后由各企業依據自愿原則在基本保險費外為職工繳納的保險費的積累。這部分資金實行完全積累制,從2004年5月1日起,這部分資金實行個人賬戶方式管理,投資渠道也已經放開。
1.2 社會保障立法薄弱。一方面,社會保障立法不健全。國家立法滯后,地方立法分散,統一的社會保障制度被分割。社會保險法1994年就列入立法計劃,但是目前還沒有建立起統一的、適用范圍比較大的社會保險法律制度,社會保險費用的征繳、支付、經營、統籌管理也不規范;社會救濟、社會福利和優撫安置的立法相當欠缺。在城鎮方面,《社會保險費征繳暫行條例》、《企業職工養老保險基金管理規定》、《社會保險基金財務制度》、《社會保險費征繳監督檢查辦法》等等,法律等級不高,效力有限。
另一方面,社會保障的法律實施機制薄弱。合法的籌資機制、穩定的保障機制、嚴格的管理機制、有效的運行機制、有力的監督機制都不夠健全。社會保障管理機構和監督機構沒有嚴格劃分開來,缺乏對欠繳社會保障費的行為、拖欠離退休人員和失業人員保險金行為的法律制裁措施,對非法挪用、擠占保險金的違法甚至是犯罪行為得不到及時地懲處,社保基金的運營處于不安全狀態。
1.3 統一的監管體制長期缺乏。當前,我國社保基金管理體系呈現多元化、分散化的特征,各部門自設機構、多頭管理。有人形象稱其為“多駕馬車”。我國社會保障的管理格局為:勞動部門負責城鎮職工的養老、失業、工傷、生育、醫療、死亡等政策的制定和基金的管理;人事部門負責機關事業單位工作人員的部分社會保險政策的制定;衛生部門負責機關事業單位的公費醫療保險;民政部門負責農村養老保險和社會救濟、社會優撫;各級工會尤其是基層工會,承擔了相當一部分職工福利的事務性管理工作和服務工作。
1.4 社?；鸨Ｖ翟鲋祲毫Υ?但投資風險更大。一方面,社保基金增值渠道有限。全國社會保障基金除部分投資于股票和債券二級市場外,基本養老保險基金和企業的資產基本是投資于收益較低的國債、存款,基金運作回報率低微。如2003年全國社?；鹜顿Y收益為34.07億,如果按成本計價法計算,收益率為2.7%,而同期的居民消費價格指數則同比上升3.2%。全國社會保障基金理事會理事長項懷誠曾經表示,即使每年的收益率能夠達到5%,2億萬元的基金,一年至少有1000億元收益,仍然不足以補充4億人口養老費用。
另一方面,社?；鹈つ客顿Y,造成社會保險結余資金的大量損失和浪費的現象卻時有發生。由于社保基金置于地方政府的分散管理之下,再加上沒有嚴格的基金投資法律規范和約束,就難以避免社會保險基金被挪用和浪費現象的發生。有的地方將社保資金投資于地方的重點建設和技改項目,有的地方將社保資金投資于房地產等高風險的領域,致使部分投資積壓沉淀、成為呆賬和死賬,極大地損害了社?；鸬陌踩院托б嫘?給社?；鹜顿Y造成許多負面的影響。
2 在社?；鸨O管上各國的做法
2.1 法國社?；鹗罩Х蛛x制度。法國社會保障基金的征收與支付,分屬于不同的機構?；鸬恼魇沼伞吧鐣ｋU和家庭津貼征收聯盟”負責,征集全國高度集中、統一。各地征收聯盟將征集到的基金匯入全國社會保障組織中央管理局的專門賬號?；鸬闹Ц秳t由全國社會保障中央基金管理局協調安排。
2.2 瑞士社?；鸸芾眢w制。政府要求雇主按一定的費率繳納行業養老基金,由雇主代表和雇員代表共同管理,在職工退休時以年金的方式支付。職工個人不能自主選擇基金管理人和基金投資策略。除了總體政策由政府制定外,養老金管理的各個環節都交與私營機構,包括費用的收繳、賬戶的登記、投資管理以及個人賬戶資金的支付。其特點是使基金交納者掌握基金管理、基金運營的過程,確?；鸬陌踩?。
2.3 美國的社會保障立法。美國1935年公布了《社會保障法》;1939年增加了傷殘保險和老年配偶養老保險;1950年通過立法確定了養老保險待遇標準;1965年增加了老人醫療保險;1972年又增加了殘廢者醫療保險。經過50多年的逐步發展和健全,現形成了龐大的社會保障體系。美國每一次政策出臺,每一次制度變革,隨之都會有相應立法的相繼而生。
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一、勞動者合法權益維護與政府監管社會保障的責任
由于一部分勞動者文化水平低等因素，沒有法律意識常識，不能事先預算可能發生的社會風險而進行自我保護，同時在權益受損害后不知道怎樣用法律武器來維護自己的權益。勞動者沒有組織能力，比如非公企業的勞動者。由于許多非公企業沒有組建工會，因而在其中就業的勞動者，他們得不到工會組織的保護，使這部分勞動者缺乏利益表達和權益維護的渠道與載體，在權益受到侵害時，不能通過集體的力量，社會的呼吁，更好地?S護自己的權益。部分勞動者對自身社會保障權益認知度不清楚，不會維護自身社會保障權益。有一些勞動者只關心工資收入和工作機會，怕失去工作，而忽視自己合法權益的維護與社會保障權益維護；部分勞動者尤其是許多農民工作為傳統小生產者比較注重眼前利益而忽視長遠利益，并不認同和理解社會保障制度，更談不上維護自身的社會保障權益。一部分勞動者怕失去工作機會而不敢向用人單位爭取自己的合法維權與社會保障權利的維護。然而勞動者合法權益保障缺失的原因不在于法律制度供給不足，而恰恰在于法律、政策沒有得到有效實施。社會保障是一種公共產品，它是國家和社會依法對社會成員的基本生活提供保證的社會安全制度。獲取社會保障是每一個社會成員享有的基本權利，我國社會保障發展在醫療、養老、教育等各方面，政府必須維護勞動者應有的保障。社會保障屬于政府職能的范圍，扶弱濟貧、保障全體社會成員，特別是勞動者的合法權益的保護是政府義不容辭的責任。
二、務工勞動者社會保障存在的問題根源
社會保障是現代工業文明的產物。要積極推進各項配套改革，建立社會保障體系，實行社會統籌和個人賬戶相結合的養老、醫療保險制度，完善失業保險和社會救濟制度，提供最基本的社會保障。隨著市場經濟的完善以及城鄉二元社會結構裂痕的彌合，目前針對不同身份的勞動者實行不同的社會保險制度，必然會被包括各類勞動者在內的統一的社會保險制度所代替。但在當下，需要設計一套合理有限的過渡制度以實現這個目標?？偟膩碚f，完善所有務工人員的社會保障制度，結合自身的特點，循序漸進，采取分類分步的保障辦法，以社會保險為主，輔之于社會救助和社會福利。解決務工人員的社會保障的問題，對促進地方經濟社會和諧發展有著十分重要的現實意義和理論意義。大量務工人員的流入是一把雙刃劍，一方面創造了經濟財富，另一方面大量人口的流入對當地政府的社會管理帶來了巨大壓力。當前務工人員的社會保障存在著問題，《勞動法》規定用人單位必須依法與勞動者簽訂勞動合同，但實際上，許多用人單位根本不與務工人員簽訂勞動合同，不能享受養老，醫療待遇。很多地方企業多從自身利益出發，設立種種限制務工人員的措施，在外來務工人員問題上長期不作為，不重視解決其社會保障問題。政府將外來務工人員，直接納入城鎮職工社會保障體系，即根據外來務工人員自身的情況，適當降低門檻，讓其與城鎮職工實行同等繳費、享受同等待遇。但在參保內容上可以有選擇性，目前主要參加養老、醫療和工傷三項基本社會保險，一般不強制要求參加失業保險和生育保險。再有外來務工人員工作不穩定，導致反復參保、退保，這就直接損害了他們享受社會保障的對等權益。
三、維護勞動者社會保障權益的對策與機制
社會保障是國家和社會根據立法，對勞動者和社會成員因年老、傷殘、疾病而喪失勞動能力或喪失就業機會，或因自然災害和意外事故等原因面臨生活困難時，給予一定的物質幫助和社會服務，從而保證其依法賦予的基本生活權利，維系社會穩定的社會安全制度。改革和完善勞動合同制度，在現有的勞動合同法的基礎上細化對勞動者的規則和保護。從勞動時間、勞動報酬、勞動安全衛生等方面落實、完善勞動法。落實工會制度，提高工會在保護勞動者權益中的作用。工會組織就是這樣一個能組織、團結和代表勞動者與資本對話的機構。工會應積極參與勞動法制建設，從源頭上維護勞動者的合法權益。應多層次地參與勞動法律法規和規章的起草和制訂工作，代表和反映職工的意愿，使勞動立法實現維護勞動者權益的價值取向，健全和完善工會立法。
（一）政府應發揮作用，維護勞動者權益
社會保障是一項社會政策，政府作為政策制定和實施的主導部門，在健全和完善社會保障制度建設、維護勞動者權益保護方面應發揮主要作用。把全體社會勞動者納入到統籌城鄉的社會保障體系中，實現社會保障的全面覆蓋，從根本上維護勞動者社會保障權益。要建立相互銜接、統一的社會保障制度體系，通過立法完善社會保險制度、社會救助制度和社會福利制度的有效銜接，同時發揮國家基本社會保障制度與社會和商業保障制度的有效銜接，使勞動者無論在失業還是在職期間或者在遭遇各種社會風險時都能獲得合理的社會幫助，確保所有勞動者社會保障權益得以實現和維護。
（二）健全和完善法律法規
完善司法救濟程序，健全法律援助制度，使勞動者社會保障權益受到侵害時能尋求司法保護，得到應有的法律幫助。加強宣傳教育力度。要進一步加大立法的力度，建立行之有效的社會保障法律體系，以使我國社會保障工作納入法制化的正常軌道，確保社會保障資金在征繳、管理、運用、保值和增值等方面都能做到有法可依。形成比較穩定的社會保障法律體系，從立法層面維護勞動者社會保障權益。其次，要加強執法檢查，強化對勞動者社會保障權益保護的監察力度。
社會保障是一個非常重要的經濟和社會問題，改革開放以來，特別是伴隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，社會保障事業取得了重要進展，社會保障體系的建立，己經逐步建立起與市場經濟體制相適應，已經覆蓋全國各地，實實在在體現到了社會進步和經濟發展的成果。
