時間：2022-11-06 06:03:19
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇科技政策，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
在既定的科技政策實施了以后，就面臨著如何對科技政策進行反饋與評價的問題。這包括兩個方面的內容：一是如何評價科研與發展活動的結果――科研成果;二是如何評價指定的科技政策的結果，其一是對科研成果的評價，其二是對科技政策的評價，這兩方面是緊密結合在一起的。在對科技政策的反饋與評價問題上，科技政策的反饋與評價體系實際上只是全社會的社會經濟政策體系的一個子系統。在世界上的絕大多數國家，國際并不直接控制和管理國家的科技部資源，所以在一般情況下，不存在單獨的科技政策，科技政策只是全社會的社會經濟政策的一個子系統，所以科技政策也是社會經濟政策的一種表現形式。
一項政策從制定出來付諸實施到實施結束，其中可能會發生多次修改、調整。其原因是多方面的，但之所以要這樣做，就是要保證所執行的政策能符合當前和未來的一段時間的實際情況，保證所執行的政策能永遠充滿生機活力，保證所執行的政策能解決客觀實際問題，保證所執行的政策達到應有的政策效果。由于政策執行偏差的產生，使政策執行偏離了政策的既定目標，產生了一系列的不良后果，耗費了不應浪費的政策資源，造成了政策問題不能順利解決。這些都必須予以糾正，而糾正的途徑就是公共政策執行再決策。政策分析人員重新分析主客觀各方面的因素，再次審視原政策，通過對原政策的增刪、更新、撤換或修正等形式，對原政策進一步進行完善或針對同樣的政策問題重新制定出科學的政策，使它們符合各方面的客觀實際，從而起到糾正公共政策執行偏差的作用。一項政策是否能夠順利實施，成功地達到政策目標，受制于前面相關政策的執行情況，同時也會制約著以后相關政策的執行情況和結果。因為政策執行再決策的作用是使一項政策的執行能始終順應主客觀的實際情況，靈活地朝著一定的政策目標邁進，使一項政策的執行能在不斷的調整過程中趨于完善、合理，從而解決所要解決的政策問題，這樣也就為解決以后相關的政策問題，制定相關的政策提供了前提和保障。
1 我國反饋評估體系滯后與美國的對比
科技政策在實施過程中會遇到諸多不確定性與風險，例如，系統的慣性和滯后性會導致政策失靈。因此，應對科技政策執行過程進行監控，辨析環境的變化，找出科技政策中的不足之處，并進行調整，反饋控制，逐步完善。
（1）我國
我國科技反饋評價機制起步較晚;基礎較差，總的來說仍處于初步階段，處在逐步的規范化和社會化過程中。當前，我國科技評估機構的組建基本上是由政府各級科技管理部門進行，科技政策的反饋評估工作主要是為各級科技管理部門服務，科技評估公開化;市場化程度低，缺乏社會化的評估機構。由科技管理部門所屬的機構對科技管理部門的有關評估事項進行評估將不可避免地將受到科技管理部門的行政干預和影響，因此難保評估的準確性和公正度;另外，由于科技評估機構僅此一家，缺乏競爭，再加上監督力度不夠，評估水平難以提高。我國科技政策制定的反饋評估體系沒有得到應有的重視，這也是我國長期以來科技政策針對性比較差，效率不高的主要原因所在。眾所周知，當代的科技的投入非常大，然而任何一個國家在科技上的投入總量都是有限的，那么如何使這些資源效率高的配置而又能解決事關國家和人民切實需要的最關鍵的問題上，這些都是科技政策制定過程中應該加以考慮的。從這方面來看，我國科技政策反饋評估的滯后性導致科技政策制定不能及時調整以適應環境的變化需要：一方面，我國科技政策的反饋評估體系面臨的最大障礙是信息反饋渠道的不暢通。這種不暢通是雙向的，例如，政策受眾者不知道對一個政策的反饋意見應該向哪里反映，而制定者和評估者也無法及時獲得政策執行中的真實信息，這樣執行者與評估者之間的關系是不協調的。另一方面，我國科技政策的反饋評估模式陳舊，不能適應時展的需要。主要表現在我國科技政策重視事后的反饋和評估，而忽視了政策制定前和制定中信息的反饋，使政策制定中出現的偏差沒有進行及時的修正，一直運轉到政策的終結，造成了許多不必要的損失和大量的社會資源的浪費。在科技的獎勵問題上我國的獎勵主體是各級政府，絕大多數獎勵都是針對科技研究和和開發項目的。不能滿足科學家個體的要求。
（2）美國
美國的學術評價是由整個科學共同體進行的，很大程度上是通過微觀的，非組織的過程實現的。這個評價過程的外在表現形式是各種學術期刊和學術活學術會議的評價。這個評價過程的外部形式也往往是互不相同的，相互對立，爭論不休的，正是通過不斷的爭鋒和交流，才形成了科學共同體的意見，實現了對科技人員和科技成果的評價。而且美國的政治體制和官僚一般很少能夠影響科學共同體的決策過程和決策意見。美國的科技政策反饋系統與其他社會經濟政策的反饋系統一樣，也是獨立的和社會化的，決策權，行政權，司法權實行的是代議制形式的三權分立，而監督權則是沒有賦予某個特定的組織機構的，監督權是公共的保留權之一，是沒有讓渡的，是全體國民共同擁有的權利，所以，對國家機構的監督權是全社會化行使的，是社會化的。對科技政策的監督也是社會化的，但其發揮作用的主要形式有很多。普通新聞媒體主要反映民間大眾對科技政策的監督功能;國會的聽證主要反映社會上有代表性組織對科技決策的監督并能反映各方面的權威觀點;學術期刊和學會則主要反映科技界對科技政策的意見和科研成果的評價。這幾個方面的監督相互獨立，互不隸屬，同時發揮作用，能夠較快的科技政策或者科技決策中發生的錯誤和可能存在的問題。但是相互監督的結果也會造成相互牽制和制約，減低了決策的及時性和決策效率。所以也存在一定的問題。美國的科技獎勵體制絕大多數都是由非政府的民間科技協會做出的，包括世界上最著名的諾貝爾獎也是民間性質的科技獎勵，而且美國的科技獎勵是都是針對科學家個人的，是對人不對事的，是對科學家研究態度和所取得成果的贊賞。
2 總結
科技政策的評價與反饋機制對于正確有效的科技政策來說是至關重要的。良好的反饋機制能及時發現存在的問題并避免發生更重大的后果，同時也能將政策和決策中好的結果進行及時的推廣。良好的科技政策反饋與評價系統，必須要滿足公平，公正，公開，獨立，理性等要求。只有在良好的科技政策環境下，科學技術才能得到良好的發展。
【參考文獻】
[1]張懷明.科技政策比較研究[J].南京航空航天大學人文與社會科學學院，2003.
一、總量與結構
提起科技投入，人們往往將注意力放在投入總量上，將投入總量及占GDP的比重簡單地與發達國家進行比較，我認為在分析國家科技投入時如果只是簡單地觀察這兩個數字可能會產生片面的結論。
科技投入是一個國家綜合實力的反映，這里所指的并不僅僅是投入能力，即存在投入不足的問題，還有一個實際需求和實際能力問題。一些專家對計算1.5%、2.0%的熱情是可以理解的，但筆者認為當前和未來如果使用好寶貴的科技經費的問題更應引起全社會的關注，因為這些錢都是納稅人的血汗和企業的利潤。
在國家大力增加科技投入的同時，必須高度關注科技經費的優化配置問題，其中一個重點就是要分析科技經費的結構問題。如果科技經費的結構不合理，則總量再大也不會得到期望的效果。當前，科技經費投入中結構方面的問題很多，包括：
（1）層次結構：許多專家希望我國科技經費中基礎研究的比重達到美國的水平，即從目前的5-6%提高到10%以上，甚至15%。我們認為，必須認識到我國是個發展中的大國，我們既需要高精尖的技術和高水平的基礎研究文章，也必須解決十幾億人口的基本生活需要。盲目地與發達國家在基礎研究經費所占比重上進行攀比是錯誤的。
（2）學科結構：科學技術已經發展成為近3000個學科組成的學科群，各學科在自身發展的同時也影響著其他學科的發展。每個學科都有自身的發展規律，有也有低潮，有獨自發展也有與其他學科共同發展。在國家科技投入的宏觀布局中，在重大投資項目上需要有所為有所不為，但從總體上講，還必須考慮科學技術的總體平衡與協調發展。實踐中，可能某個時期某些學科會處于低潮，社會資金和人才都不愿意投向這些學科領域，這一時期這些學科最容易受到嚴重傷害，不僅得不到增量資源的投入，存量資源也可能流失。
二、供給與引導
在計劃經濟時期，國家財政科技投入的責任主要是向社會提供技術供給，政府投入資金研究開發經濟社會發展所需要的技術，而后再組織推廣應用。經過二十多年的改革，在建設創新型國家的今天，政府財政科技經費已經不能再負擔經濟社會發展所需技術的全部供給了，政府包辦科技的作法已經不能再繼續下去了。
企業是技術創新主體的基本內涵之一就是企業是科技投入的主體。目前我國企業的科技投入已經占到全國的60%以上，接近于發達國家的水平。在這種情況下，政府財政科技投入的主要職責應當轉向引導社會資金和解決特殊技術的供給兩個方向上，其中引導更多的社會資金投向科技發展，以及引導社會資金投向最關鍵的科技領域，應當成為主要的任務。
三、公平與效率
堅持科學發展觀，保證國家協調發展，在科技發展方面也是重要的問題。目前我國不同地區發展差距不斷拉大，其中很重要的因素之一就是地區間在科技發展與技術創新能力方面的差距在拉大。因此，只有大力促進落后地區的科技發展，提高落后地區企業的技術創新能力，才能從根本上改變落后地區的面貌。
在行業發展方面同樣存在不平衡現象，一些行業（象電子通訊等高技術產業，汽車、冶金等支柱產業）等受到各級政府、金融資本、外國資金的普遍青睞，大量的科技經費投向這些產業；而另外一些產業（例如涉農產業、服裝、家具、制鞋等）則很少能夠獲得來自政府的科技投入，恰恰是這些產業是我國在國際上具有一定比較優勢的產業，是涉及上億人就業的產業，目前又面臨提高自主創新能力的嚴峻任務，正處于歷史性的關鍵時期。
因此，政府財政科技資金的投入不能僅僅考慮優勢地區和優勢產業，也必須考慮落后地區和科技方面的弱勢產業。應當通過各種措施（例如通過轉移支付，通過西部地區企業科技投入的稅收減免由中央財政支付等措施）加大對落后地區和弱勢產業技術創新活動的支持。
四、直接與間接
在討論創新型國家和提高企業技術創新能力時，人們往往習慣于將眼光盯在財政投入上，希望從財政方面多爭取一些經費，以計劃、項目等形式分發下去，似乎這就是鼓勵創新了。應當認識到，國家鼓勵科技發展和技術創新的稅收減免也是一種科技投入。
我們認為，政府鼓勵技術創新應當直接手段和間接手段配合使用，當前應當更重視間接的政策工具。最主要的間接資助手段就是通過稅收減免來調控社會的創新活動。直接性的經費投入更適合于具有政府戰略意圖的重大項目，只有少數企業有可能獲得，鼓勵技術創新的稅收減免（例如鼓勵企業增加科技投入的所得稅減免）的適用范圍則大得多。
五、集中與分散
在建設創新型國家的討論中，一些學者和部門認為應當建立全國統一的科技經費管理、分配機制，由一個部門統管全國的科技投入。我們不同意這種看法。
1.科技創新稅收政策提高經濟收益率
經濟收益率的提高可激勵企業進行科技創新。首先，人們從事高風險的科技創新是為了提高經濟收益率，而稅收支出必然會影響該指標。因此，更為適宜的稅收政策可降低科技創新的投入成本，從而提高企業的經濟收益率。其次，政府可通過科技創新的減免稅優惠政策，更加激勵企業持續不斷地對科技創新進行投入，并且擴大投入力度，從而使企業獲得長期的高經濟收益率。
2.科技創新稅收政策減輕投入風險
科技創新的一個顯著特點是它的高風險性，而稅收特別是所得稅則加劇了科技創新投入的風險性，抑制了企業承擔風險的積極性。企業稅負越重，從事高風險投資的積極性越低。因此，適宜的稅收優惠政策因為減少成本而降低了企業對科技創新投入的不確定性，增強企業承受風險的能力，從而最終影響企業的投資決策向科技創新傾斜。因此，各國政府通常運用這一措施鼓勵科技創新投入。
二、我國科技創新稅收政策的不足
1.企業創新主體不夠突出
一是大部分企業經營管理者創新意識不強，只滿足于追求暫時的企業利潤，缺乏長遠的可持續發展的規劃;二是產業結構層次比較低，傳統中小企業比重大。一些民營企業想創新，也由于創新成本比較高，大部分創新僅停留在淺層次或市場層面的創新環節;三是企業內創新人才缺乏，人才分布不均，產學研結合不夠緊密。四是企業科技進步與經濟社會發展結合的不夠緊密，特別是在資源綜合利用、生態環境保護及防災減災等方面科技創新及開發應用的貢獻率不高。
2.科技創新配套機制不完善
一是企業風險投資機制不完善，已建立的風險投資機構運作緩慢，企業風險投資意識不強，效率不高。二是技術轉化的體制、機制不健全，具有自主知識產權的產品少，許多具有自主產權、產業前景好的高新技術成果難以形成產業規模，難以開發出具有自主知識產權的名牌產品，產品附加值低。加之科技工作基礎薄弱，信息、資金、人才等生產要素相對匱乏，公共科研平臺少，公共信息網絡體系還不夠健全，科研設備和一些重要數據和信息技術不能夠共享，制約了科技成果的轉化速度和引進科技成果的力度。三是激勵機制不完善，有些企事業單位人才的科技創新熱情度低，大部分非公企業的技術人才雖能夠得到較高的工資福利待遇，但技術要素參與分配的機制沒有真正體現，絕大部分的非公企業科技人才始終擺脫不了“高級打工者”的身份，缺乏歸屬感、安全感，挫傷了科技創新的積極性。
三、運用稅收政策推動科技創新的建議
1.完善國家科技創新稅收優惠政策體系
我國現行稅收優惠政策對促進我國高等學校、科研院所和企業的自主創新，推動高新技術產業發展以及提高我國自主創新能力發揮了一定的積極作用。但是，從現行稅收優惠政策體系來看，還存在著主體稅種制約自主創新和高新技術產業發展等問題，從自主創新和高新技術產業的發展需要看，在一些領域又存在著政策真空等問題。因此，急需借鑒國外的經驗，進一步優化和完善我國科技創新稅收優惠政策體系。
2.爭取國家對不發達地區科技創新工作的稅收政策支持
建立靈活多樣的稅收優惠手段，增強企業自主創新能力。尤其是爭取國家對不發達地區科技創新工作的稅收政策支持，以符合國家的區域優惠政策，增加加速折舊、投資稅收抵免、稅前扣除、延遲納稅、虧損結轉等稅基式優惠手段的運用，更好發揮稅收優惠政策的投資誘導作用。同時針對不發達地區的特點，制定特殊的稅收優惠政策，以吸引內外資的投入幫助不發達地區盡快縮小與發達地區的差距。
3.增強科技創新工作稅收政策的實施力度
增強科技創新工作稅收政策的實施力度是實現稅收公平和促進科技創新的關鍵。稅收優惠政策的落實，首先要從符合稅收公平的原則出發，取消對企業的限制范圍。如目前企業所得稅15%的優惠稅率只適用于國家重點扶持的高新技術企業，這樣的范圍限制就制約了促進科技創新稅收優惠政策的實施力度。為了加快優惠政策的落實，應擴大企業所得稅優惠稅率的適用范圍:凡是符合條件能夠進行科技創新投入的企事業單位都可享受稅收優惠稅率。并且還可將優惠稅率分為不同的檔次，分別給予不同的稅收優惠待遇。這樣做的結果是不僅可以提高企事業單位進行科技創新的積極性，而且可以擴大整個社會對于科技創新的關注，增加更多的支持與扶持。其次，應開辟科技創新稅收優惠政策綠色通道，對可以享受稅收優惠的企業提供更為優質的服務，對納稅咨詢和納稅申報等工作給予更便利的程序。并且，盡量縮短適用優惠政策的審批時間，使企業有更多的熱情投入到科技創新的工作中去，為社會為人類奉獻更多更好的科技成果。
四、結語
關鍵詞:科技進步;財稅政策;對策
中圖分類號:F81文獻標識碼:A
一、政府財政科技投入的概念
財政科技投入是指國家通過財政預算和相關科技稅收政策等方式直接和間接用于科學技術活動的經費,是一國政府支持科技進步的最直接的切入點和最有效的著力點。
二、支持科技進步的稅收政策分析
財政收入的主要形式包括稅收、國有資產收益、公債、規費收入等,稅收收入是財政收入的最主要組成部分,因此研究財政收入政策的重點就是考察稅收政策。
(一)我國科技稅收政策中存在的問題。我國在科技創新、支持高新技術產業發展方面給予了一定的財稅政策支持,但在某些方面還有進一步提升的空間。
1、稅收優惠縱看有優惠,橫比無優惠。當前,地區之間的競爭相當激烈,為了促進本地區經濟的發展,各地政府紛紛出臺優惠政策,致使高新技術產業地區分布不均衡。與上海、江蘇等省市相比,絕大部分地方由于受自身財力的限制,還無法實施同樣的地方稅收優惠。現行的稅收優惠政策,基本上是根據國務院、財政部以及國家稅務總局的要求而出臺的,也就是說一個地方發展高新技術產業的財稅支持政策,在其他地方是同樣實施的。
2、稅收優惠零散,缺乏目標性和系統性。準確地說,現行科技稅收優惠政策只是各項稅收優惠措施的簡單羅列,沒有形成一個獨立的政策體系。作為促進科技發展的稅收政策應該有其明確的政策目標,而不應是各項稅收優惠措施的簡單羅列。但現行稅收優惠政策的目標不明確,具體表現在通過稅收優惠來支持和鼓勵哪些方面的科技發展缺乏傾向性以及如何協調發展基礎理論研究和應用技術研究、發展高新技術和改革傳統技術等方面上。從前面的分析可以看出,我國科技稅收政策非常零星、分散,散見于各種決定、辦法、通知、函件等行政法規和部門規章之中,很少在稅收法律或條例中明確,基本上是針對某個或某些事項,因臨時性需要而倉促出臺一項或數項政策措施,沒有總體上的規劃,政策措施之間缺乏必要的協調性和系統性。這種方式雖然較易體現稅收政策的靈活性,但一方面會造成政策目標不明確,即從總體上看不出稅收優惠促進科技進步的目標性,在如何協調基礎研究與應用開發、引進技術與自我開發、發展高新技術與改造傳統技術的關系方面目標不清晰;另一方面也容易造成稅收優惠過多過濫,而效果卻甚微的狀況。更重要的是,這種缺乏系統的政策格局,表面上給企業科技進步提供了足夠的扶持,但企業的一些實際問題卻沒有得到解決,給企業的正常生產經營造成不利影響。
3、近年的優惠措施主要集中在稅率優惠和稅額的減免上,沒有普遍采取國外通行的加速折舊、投資抵免、加大費用列支和提取投資風險準備金方面的措施。在我國企業所得稅法和企業財務制度中,雖然也規定企業可以申請實行加速折舊,但有較多限制,且并不直接針對技術進步方面的設備。稅收減免雖然有操作簡便、易為征納雙方把握等優點,但其缺點也很明顯:一是稅收直接減免只能在一段時間內使用,對于高新技術企業發展中持續的創新行為缺乏有效的激勵;二是稅收減免一般在高新技術企業成立初期使用,而成立初期企業很難或很少獲利,因而該項政策難以給企業帶來實際利益;三是稅收直接減免容易導致稅收流失。
4、科技人員稅收激勵不足。國際競爭實際上就是人才的競爭。企業研發成功與否取決于企業是否有高技術的研發人才。而現行稅收政策在激勵企業培養科技人才和調動科技工作者的積極性上存在不足,主要表現在以下幾個方面:
(1)職工教育經費提取比例過低。按新《企業所得稅》的優惠規定,企業發生的職工教育經費支出,不超過工資薪金總額2.5%(含)以內的,準予扣除;超過部分,準予在以后年度結轉扣除。現實情況是,這一比例(2.5%(含)以內)對一般性企業可能已經夠用,但對技術要求高、知識更新快的研發企業而言,還遠遠不能滿足其用于科技人才培養和員工培訓方面的需要。當然,可以在以后年度結轉扣除。但問題是:以后年度仍然需要支出較大的職工教育經費,如此結轉,何時才能結平?結果會造成企業大量的職工教育經費作為待攤費用。據不完全統計,高新技術企業每年用于職工教育培訓的費用已占其應稅所得額的5%左右。因此,從實際需要看,這一比例還過低。
(2)個人所得稅不利于調動科技人員的創新積極性。個人所得稅不利于調動科技人員的創新積極性表現在:一是我國現行個人所得稅對高新技術人員的優惠政策僅限于個人取得省級人民政府、國際組織頒發的科學、教育、技術、文化、衛生、體育、環境保護等方面的獎金及國務院規定發給的政府特殊津貼免征個人所得稅;二是個人所得稅沒有考慮高科技人才教育投資成本大的情況,在稅前扣除時,沒有考慮居民的教育支出等因素,致使居民對高層次教育投入不足。科研領域缺乏吸引力,科技人員隊伍不穩定;三是房補不能作為個人所得稅扣除項目,增加了高新技術產業從業人員的稅收負擔。住房問題是高科技企業的大問題,員工較多的大型高新技術企業為了方便管理,在住房上無力統一租賃,而是發放房屋補貼由個人自行解決。稅法沒有明確規定企業個人房補能否作為個人所得稅的扣除項目,或按多少標準扣除,在實際執行時,一般要全額征收個人所得稅,極大地增加了高新技術企業人員的稅收負擔;四是對高科技人才的創造發明、成果轉讓收益征收所得稅,導致科研成果轉化率低。目前,國際市場競爭日趨激烈,這種競爭說到底是資本和技術的競爭,尤其是人才的競爭。國外大型跨國公司以高薪挖掘人才,引起我國高科技人才的外流,我國技術進步和技術創新必然受到很大的影響。
(二)完善我國科技稅收政策的構想
1、完善科技稅收法律體系,提升科技稅收法律效力。針對科技稅法體系不夠完善的現狀,我國應加快有關科技稅收政策方面的立法步伐,提高科技稅收法律的權威性,并創造條件盡快對科技稅收優惠實施單獨立法。我國現行的科技稅收法律的層次較低,權威性差,難以發揮稅收的調節作用。因此,對一些已經相對成熟的條例、法規需要通過必要的程序使之上升到法律層次,這樣既有利于克服由于經常修改而造成稅法不夠穩定的缺陷,也在一定程度上提升了有關科技稅收的法律效力。
2、稅收優惠政策應從以區域優惠為主轉向產業優惠和區域優惠相結合,以產業優惠為主。通過建立高新技術開發區,對進入開發區的企業給予稅收優惠,是各國通行的做法。但這種稅收優惠方式主要用于吸引外資并且存在較多的副作用,因此在改革發展到一定階段之后,我國的稅收優惠政策應從以區域優惠為主轉向產業優惠與區域優惠相結合,以產業優惠為主。首先要看企業是否真正從事高新技術產業,然后看企業從事的研究開發項目、科技開發投入等,只要符合稅收優惠條件的,不論其在何處投資都應享受稅收優惠政策。在具體操作上可進行如下考慮:根據國家產業政策和科技發展的現狀,將科技研究開發項目分為重點鼓勵項目和一般鼓勵項目,分別給予相應的稅收優惠待遇;實行科技投資項目立項登記制度,以便監督管理;實行科技成果的驗收鑒定制度,對已被認定為高新技術企業但名不副實的要從稅收上給予懲罰。
3、采取事后鼓勵和事前扶持相結合、以事前扶持為主的稅收優惠政策。事后鼓勵的稅收優惠表現為對最終經營成果的減免稅,包括稅率式優惠與稅額減免,強調的是事后的利益讓渡。事前扶持的稅收優惠表現為對稅基的減免,亦即稅基式優惠,強調的是事前調整。兩種稅收優惠方式各有特點,也各有利弊,因而西方發達國家往往注意兩者的搭配使用。近年來,西方國家的科技稅收政策側重點已普遍轉向事前扶持的稅基式優惠方面,特別是對加速折舊、稅前列支、投資抵免等方式的運用尤為偏愛,原因在于稅前扶持能充分調動企業從事科研技術開發的積極性,充分體現了政府科技創新的政策意向。
就我國來講,目前科技稅收優惠側重于對科技成果的收入給予減免稅的事后鼓勵上,而對事前的科研開發活動本身或科研開發活動過程的稅收支持不夠,所以需要盡快加以改進。具體可以從以下方面考慮:一是實行科技產業的固定資產的加速折舊政策;二是允許企業稅前列支一定比例的“科技開發準備金”,用于技術開發、技術培訓、技術革新和引進研究設施等。對企業的R&D費用準予當年稅前列支,對比上年新增的R&D費用給予一定的稅額扣除;三是允許企業稅前列支一定比例的科技風險投資基金,為企業進行科技風險投資分散部分風險。
4、稅收優惠的稅種應從以所得稅為主轉向所得稅和流轉稅并重。我國現行稅制結構盡管是雙主體稅制模式,實際上流轉稅仍占第一位,比重占了全部稅收的70%以上,諸如增值稅、營業稅等流轉稅稅種,對我國科技進步和成果轉化的影響顯然是不容忽視的。但是,目前我國科技稅收優惠卻以所得稅為主,這顯然與稅制結構不相符合,影響了稅收優惠政策發揮作用的力度。因此,從近期來看,應注重從流轉稅角度促進科技創新的稅收優惠措施。目前,在營業稅方面也可以作適當考慮,比如擴大與科技有關的營業稅應稅行為的免稅范圍。從長遠來看,隨著經濟的發展,企業效益的不斷提高,稅制的逐步調整完善,企業所得稅所占比重也會提高,到時,支持科技創新的稅收優惠政策還是應以所得稅為主。但是,目前稅收優惠的稅種應考慮從以所得稅為主轉向所得稅和流轉稅并重。
5、強化促進人力資本形成的稅收政策。針對現行科技稅收政策中人力資本激勵措施存在的缺陷與不足,強化促進人力資本形成的稅收政策,完善與高新技術企業發展相適應的稅收優惠措施應從三方面入手:首先,改革高新技術企業的計稅工資標準,最為直接和徹底的辦法是比照軟件行業對高新技術企業的工資費用予以稅前扣除。作為過渡措施可以較大幅度提高高新技術企業的計稅工資標準,以減輕高新技術企業的實際稅收負擔;其次,強化對高科技人才個人所得稅的優惠措施。對高科技人才在技術成果和技術服務方面的收入可比照稿酬所得,按應納所得稅稅額減征30%或者更多一些,適當擴大對科技研究開發人員技術成果獎勵個人所得稅的免稅范圍;最后,對高等院校、科研機構以股份或出資比例等股權形式給予科技人員個人的有關獎勵,予以免征個人所得稅的優惠政策,并且將這一政策規定的實施擴展到企業范圍,鼓勵和提高各類科技開發人才開展科研創新的積極性與創造性。
(作者單位:河北經貿大學研究生院)
主要參考文獻:
[1]王鯤鵬.我國現行科技稅收優惠政策存在的若干問題及對策分析.財金貿易,1998.8.
一、引言
科技金融是為科學技術研究和科研成果轉化等方面提供的金融服務，它是金融與高科技產業有機結合的產物，是對傳統金融的完善和創新，是國家科技創新體系和金融體系的重要組成部分。政府、金融企業和中介機構的協作是保證科技金融發展的必要條件，尤其是政府的政策措施，如科技擔保、信用貸款、財政補貼等政策的陸續出臺，更加有力地促進了科技金融的發展。當前我國正處于經濟轉型和產業升級的關鍵時期，更應該強化政府政策對企業技術創新的激勵和支持作用。本文從地方政府公共政策選擇的視角分析了政府政策保障科技金融發展的必要性，以及地方政府在促進科技金融發展過程中應采用的政策。
二、文獻綜述
對于科技金融的研究最早由Schumpeter（1912）在《經濟發展理論》中提出，他強調銀行可以通過識別和支持那些能夠成功運用新產品和生產過程的企業家來促進技術創新 [1] 。由于高科技活動存在著外部性和高風險性，政府在科技金融中必須調節、平衡各種利益關系以保證其發展， 所以有關科技金融的相關政策也是學者們的重要研究方向。Freeman（1997）等為代表的一些學者提出包括金融政策在內的科學技術政策對技術創新起重要作用的觀點， 他們把技術創新看作是經濟增長主要動力的同時，更強調科學技術政策對技術創新的刺激作用 [2] 。Nelson R（2003）研究認為，科技創新具有積極的外溢性作用，由于新科技的社會效益要大于其個體效益，所以政府需要在科技創新外溢性的社會效益和個體效益之間進行衡量，從而實現最優化的整體產出 [3] 。Saperstein和Rouach D（2003）認為，在一國科技金融發展初期， 政府主導型科技金融模式往往占有主導地位，隨著科技金融環境的不斷改善，如政策環境、市場機制的建立和完善，政府主導模式會向市場主導模式逐步演進 [4] 。國內學者王濤、李石柱（2002）認為， 科技創新的正外部性會降低企業對其投入的積極性， 進而導致市場在科技研究與發展方面投入的不足， 這就決定了政府參與科技資源配置的必要性，并對研究與發展活動給予支持 [5] 。王耀德等（2006）認為，政府科技投入不是直接導致技術創新， 而是起到提高一個國家整體科學水平的作用， 政府科技投入主要側重于基礎研究， 部分應用研究和其他公益性研究 [6] 。曾梓梁和胡志浩（2006）通過對政府研發投入的國際比較后指出， 政府研發投入的規模決定了一國的科研投入水平，新型工業化國家在科技追趕階段，更需要政府投入研發經費的超速增長 [7] 。王宇偉、范從來（2012）指出，國內科技金融領域普遍存在對創新初期的企業支持不足的現象， 通過合理的制度安排實現創新者和各類科技金融機構之間的風險分擔和收益共享，是解決這一問題的關鍵 [8] 。趙稚薇（2012）通過研究表明，政策性科技投入對技術創新的作用效率有顯著正向作用，科技貸款的作用效率不太顯著，而創投資金則對技術創新效率有顯著的抑制作用 [9] 。
從科技金融活動本身來看它是微觀經濟的表現，盡管宏觀政策可以促進科技金融的發展，但微觀政策從一定程度上更加符合以微觀經濟活動為主要特征的科技金融活動，所以從地方政府的微觀政策層面來研究地方制度政策如何促進科技金融發展具有較大的研究價值，這也是本文的主要研究目的。
三、政府支持科技金融的分析
技術創新是一種高風險性活動，需要面對如技術風險、市場風險等諸多風險。同時，技術創新又具有知識和效益外溢性等特點，一項新技術的社會效益一般來說要大于個體效益。科技創新企業在獲得技術突破后，其技術成果會通過各種途徑“外溢”到其他企業，其他企業可以通過復制、模仿等手段快速掌握新技術，企業從事科技創新活動的經濟和社會利益不能完全為科技創新者所獨占。科技創新的研發投資收益比傳統項目投資的收益具有更大的風險， 這使得私人部門在新技術上往往投資不足。研發實施者同投資者之間高度的信息不確定性也限制了投資者對研發項目的資助。投資機構一般愿意在技術的產業化階段進行投資，而不愿意在技術的研究階段，特別是基礎技術研究方面進行投資，都希望在其他企業取得技術突破后自己搭便車。由于投資規模和風險都較大，高科技企業回避或者無力承受戰略性關鍵技術的創新，銀行面對此類項目也不愿意去發放貸款，高科技創新活動面臨著極大的資金瓶頸障礙。
科技金融的發展離不開政府的支持，需要地方政府通過政策設計對科技金融市場進行扶持以及社會機制的輔助來促進高技術創新。在企業自主創新的過程中，政府也是利益相關者，由于企業的科技創新是一種高風險的投資行為，一旦創新成功，企業的經濟效益會大大改善， 政府也可以從企業利潤中獲得更多的稅收。 企業科技創新也可以推動我國經濟結構升級和戰略性調整，實現節能減排目標，促進國民經濟的可持續發展， 這也構成了政府參與科技金融體系建設的重要原因。 下面構建一個科技金融創新模型來論證政府政策在科技金融發展中的作用。
首先假設市場中只存在高科技企業、銀行和政府三個部門， 高科技企業擁有技術但缺乏將技術轉化為產品的資金， 銀行以收益為目標進行科技金融活動， 政府則通過稅收和相關政策進行市場調節。
高科技企業以利率r從銀行獲得數量為m的貸款，且r∈[0，1]。設定高科技企業的生產函數為Y（m），在單位資金產量y（m）=Y（m）/m=1的條件下，可將生產函數簡化為Y（m）=m。假設高科技企業產品價格為單位價格，則其利潤函數為L=（1-r）m；銀行利潤主要來自借款利息，也就是rm，其成本主要是逾期貸款帶來的資金損失， 假定高科技企業貸款的違約率為？茁，且？茁∈[0，1]，則銀行部門的利潤函數H=（r-？茁）m； 政府收益來自于高科技企業和銀行繳納的稅款，那么政府的利潤函數G=（L+H）t，其中t為稅率且t∈[0，1]。
銀行只有在獲得正常利潤的情況下才會進行科技金融業務，如果政府不進行政策扶持，銀行會根據科技企業高風險的特點，為科技貸款制定較高的利率，至少要保證r>？茁，使得H>0。對于銀行而言，r越高越好，但是對于高科技企業而言，r越高意味著企業利潤越低。 上述條件下， 最終結果是高科技企業很難獲得貸款，阻礙了高科技企業進一步的技術創新， 但政府從產業和宏觀層面考慮不會僅僅充當“市場經濟的守夜人”，而會以實際政策推動銀行向高科技企業融資，推動銀行進行金融創新。對于政府而言， 可以采取直接和間接兩種方式對銀行金融創新過程進行干預。
（一）直接干預
具有強勢地位的政府可以直接干預銀行貸款利率r， 例如要求銀行以普通貸款利率向高科技企業放貸， 因為高科技企業的經營風險遠高于一般企業， 政府的干預實際上是對高科技企業變相的信貸支持。政府會制定較低的利率，甚至讓其低于違約率？茁，在r（？茁-r）/（1-r）。盡管高稅率能夠讓政府征收充足的稅款，讓其有能力對銀行進行激勵，促使銀行向高科技企業貸款，但是卻將高科技企業的利潤壓縮至（1-r）（1-t）m，嚴重擠壓了其利潤空間，進而會降低其融資需求。所以政府將企業收益補貼給銀行，并不能真正改善局面，而且帶來的經濟扭曲會隨著稅收和補貼的增加而不斷增大， 高科技企業通過銀行貸款獲得的經濟利潤不斷減少，受政府直接激勵的金融創新也將停止。因此，政府直接調節手段雖然可以延長金融創新的時間，但其措施以降低高科技企業的利潤空間為代價，科技金融活動難以持續進行。
（二）間接干預
政府通過推動市場建設，建立相應中介服務體系，中介機構通過信用評級、項目可行性咨詢等方式遴選出優質項目，優質項目的風險低、收益高，降低了貸款違約率？茁， 使銀行的利潤H=（r-？茁）m由負值變為正值。這種方式增加了銀行利潤，卻不以犧牲高科技企業利潤為代價，為銀行自身盈利能力的提高以及高科技企業進一步增加收入創造了條件，從而使高科技企業、銀行和政府的互動關系進入良性循環的軌道，科技金融業務在更大范圍被采納。在此基礎之上政府再進行政策扶持，如財政貼息、信用擔保等活動會更加促進優秀科技企業進行科技創新活動。因此，政府采取間接干預方式的效率比直接干預要高，科技金融活動更加具有可持續性。
通過以上分析可知，政府有充分的動機去干預銀行的金融創新，這就是說政府在科技金融體系中起到了重要的作用，但是如果選擇的干預方式不當，則不僅不能推動銀行開展金融創新，反而會抑制科技金融活動的開展，所以政府要選擇適當的政策，綜合考慮科技金融體系的整體效能，因地制宜進行政策設計。
四、 地方政府促進科技金融發展的政策選擇
如上所述，高科技創新的融資需求與金融支持不足的矛盾，是金融市場失靈的結果，政府為市場和經濟組織提供創新性的制度安排，為企業的技術創新提供金融支持，是解決這一問題的最優選擇，因此地方政府在其中起到關鍵的作用。地方政府可以通過稅收優惠、 損失補貼等使企業技術創新的風險與收益關系發生變化， 也可以通過制度創新中具有的強制優勢、組織優勢等來推動市場建設，促進科技金融的發展。 地方政府要從戰略角度著手制定相關的政策體系，從振興經濟的全局出發，按照科技與金融的發展規律，制定科技產業發展戰略和實施計劃，建立多元、高效的資金運作機制，實現科技和金融、經濟的結合，以推動科技金融的發展。地方政府在促進科技金融發展的政策構建時應著重于以下幾個方面：
1. 金融市場體系建設。 自主創新企業的金融支持體系需要一個完善的市場環境與之相配套。 為科技創新企業提供全方位融資支持的金融市場體系應包括銀行借貸市場、債券市場和資本市場，資本市場中又應包括主板市場、 創業板市場和場外市場等不同層次。完善的市場中介服務機構，為技術創新提供相關服務的技術市場等也是市場體系建設的重要組成部分，是促進科技金融持續健康發展的保障。地方政府要勇于創新，對不適合企業自主創新的地方性法規進行調整，在實踐基礎上及時修改完善，使其能夠與自主創新企業的融資需求相適應， 與自主創新的金融支持體系要求相適應。
2. 科技金融引導政策。 地方政府可以通過財政支持設立引導基金的方式， 支持本地科技企業的科技創新活動。要創新財政資金的使用方式，充分發揮財政資金的引導和獎勵作用， 吸引銀行增加貸款。還可以通過設立專項資金， 建立銀行貸款風險補償機制，用于補償銀行的貸款損失，降低銀行向科技型中小企業貸款的風險。 引導政策扶持應該通過風險收益的再分配， 使投資機構的收益與風險相匹配。 增加投資機構預期收益的扶持政策包括降低投資所得稅率、稅收抵扣和稅收返還等，降低投資風險的扶持政策則包括投資損失補償、再融資擔保等。地方政府還可利用財政資金設立擔保風險補償金， 降低擔保機構的貸款擔保風險， 鼓勵擔保機構積極為科技型中小企業貸款提供擔保。
3. 發展創投體系。在投資基金方面，開展投資基金試點， 大力發展創業風險投資和私募股權投資基金，吸引社會資金參與創業投資，提高財政資金的推動作用，實現財政資金的杠桿效用。地方政府可以引進并參與設立創業投資基金，通過先期參股、后期跟投等多種方式逐步構建既能體現政府推動意圖又能實現市場化運行的融資體系。此外，政府還可以利用其在產業規劃和經濟管理方面的信息優勢，向金融機構和證券市場推薦優秀的投資項目和創新企業，促進社會資本投向政府支持發展的產業領域和有良好發展前景的企業。
4. 建立科技金融服務平臺。 高科技企業與金融機構之間的最大問題還在于信息的不對稱，只有建立起信息共享、利益共贏的服務平臺，才會充分調動金融機構參與科技創新的積極性。構建高科技企業與金融機構之間的服務平臺，首先要充分考慮平臺運行的全面性以及政府制度保障的要求，從頂層設計上構建高效的組織協調機制。該平臺是以政府各職能部門和相關科技金融機構參與為前提，以政策推進和協同合作為保障，以科技金融綜合服務平臺為建設目標，實現各方信息流的成功對接是關鍵。地方政府在區域性科技金融服務平臺建設中發揮引導作用的同時，要充分調動銀行、創投機構、證券公司以及企業等各方面的積極性，參與平臺整合與建設。
五、武漢東湖國家自主創新示范區案例
2009年武漢東湖高新區被國務院批準建設國家自主創新示范區，是繼北京中關村之后獲批的第二家國家自主創新示范區。目前東湖高新區的科技金融體系已初具規模，形成由“兩個平臺，五種方式”為核心內容的科技金融創新體系。兩個平臺分別指以武漢科技投資公司和武漢科技創新投資有限公司為主體的科技投融資平臺，以及由武漢科技擔保有限公司為主體的擔保平臺。五種方式包括創新財政投入方式、科技創業投資引導基金資助方式、科技型中小企業信貸融資方式、星火科技示范戶小額貸款貼息方式、科技保險融資方式 [10] 。通過推行這一系列的科技金融政策，東湖示范區的科技金融實踐取得了較好的效果。
（一）東湖高新區科技金融發展現狀
東湖高新區建立了高科、高農等國有平臺，這些平臺為重點支持中小企業提供貸款擔保，高新區國有平臺對高新區中小高新科技企業擔保余額3.6億元，支持了三特索道、興谷鴻景等一批企業的壯大發展。2008年湖北省高新技術產業投資有限公司利用湖北省財政專項資金， 建立了湖北省創業投資引導基金， 武漢市也成立了科技創業投資引導基金，兩個引導基金的規模分別達到1億。2009年湖北省高投、 武漢科技創新投資公司分別代表湖北省及武漢市兩支創投引導基金與四家著名創投企業簽約，引導其在武漢設立新的創業投資基金。
東湖高新區在原有的政策體系基礎上，建立了包括信用貸款、 質押貸款等在內的8種融資渠道。除并購重組、信用保險及貿易融資以外，其余幾項科技金融改革工作已經出臺了相應的具體配套措施。省、市相關部門和高新區在企業信用體系建設、信用貸款實施、融資擔保等深化科技金融改革創新方面，制定出臺了14項支持示范區科技金融發展的配套政策。在關于高新區整體規劃的政策綱要中，也有6項政策涉及到科技金融的發展，這些相關的政策都為區內高科技企業的發展提供了制度性的保障 [11] 。
東湖高新區引入了多家科技金融服務機構，包括商業銀行、小貸公司、創投機構、保險類機構等，積極為創業企業尋找融資渠道， 為創投機構尋找融資項目搭建平臺。 目前在高新區注冊的風險投資機構超過15家，注冊資本達42億元。在直接融資方面， 初步形成了以主板市場主， 以中小企業板、 創業板為輔的多層次資本市場。 高新區上市公司總數已達30余家， 占湖北省上市公司總數的三分之一，利用資本市場累計融資超過兩百億元。
為解決初創企業貸款“兩高一長”的問題，武漢市與工商銀行、交通銀行、浦發銀行、漢口銀行等銀行合作，設立高新區孵化共同擔保資金，通過1∶5的比例放大，為在孵企業提供流動資金貸款。武漢市在共同擔保平臺建設中，探索出了“機制”，即聯席會議機制、擔保費補貼機制、貸款貼息機制、企業信用和無形資產評估機制、擔保品種拓展機制、審放貸快速機制、貸款風險控制機制、平臺建設激勵機制。
東湖高新區的融資結構如圖1所示。
（二）東湖高新區科技金融發展中存在的問題
東湖高新區在促進科技金融體系創新中取得了可圈可點的業績，并形成了具有“東湖特色”的發展模式。高新區科技型企業呈現出大量涌現的態勢，戰略性新興產業的復雜性和多樣性也愈發明顯。 作為東湖高新區科技金融服務的重點， 高科技企業獲取金融支持的要求， 不論就結構而言還是就規模而言都發生了重大變化， 現有的科技金融體系已經無法滿足區內企業的實際需求，科技金融的“東湖模式”也面臨著新的困境。
中關村在2007年開始實施信用評級和信用貸款業務，已經積累了豐富的經驗，而東湖高新區則是初步開展區內企業信用體系工作； 中關村對企業信用評級工作制定了詳細的規定 [12] ，但東湖高新區還沒有這方面的詳細政策。目前，商業銀行擁有企業和企業家個人的信用資料和記錄， 但由于商業銀行較多且分布較廣，使得這一資源不能有效整合，影響了信用評級機構提供信用報告的工作，也使得企業信用評級活動無法落地，這就間接阻礙了信用貸款活動的開展，具有高信用的科技企業無法獲得資金支持開展科技創新活動。
在高新區科技金融創新體系中，各職能部門間自成體系、條塊分割，導致了部門間的信息封閉和信息扭曲。相關金融機構和信息服務平臺結合不緊密，沒有發揮出信息平臺應有的資源共享作用。由于信息平臺共享和更新不及時等因素，使得這一資源不能有效整合。從目前的情況看，一方面在一個服務平臺上還無法直接完成立項、申貸、補貼、上市培育、引入風險投資機構等各個步驟；另一方面，職能部門工作效率較低、服務周期較長、手續繁雜。科技型企業為獲得融資或補助，前期準備工作耗時較多，職能部門間的合作和上下聯動不夠， 對高科技企業的持續長效融資服務還有待提高。
東湖高新區在資本市場建設方面同國內其他示范區相比仍有差距。以中關村為例，中關村共有境內外上市企業150余家， 東湖高新區上市公司數只有 26家， 中關村境內上市公司數量是東湖高新區的2.35倍，境外上市數量是東湖高新區的10倍，創業板上市企業數量更是高達19倍 [11] 。東湖高新區只有那些產品技術先進、 市場廣闊的高科技產業能夠爭取到在中小板及創業板中直接上市籌資。 另外東湖高新區在債券融資領域發展滯后， 無法滿足企業的實際需求。 雖然東湖高新區在股份轉讓系統試點方面積極推進代辦股份轉讓系統的試點， 但進展緩慢，資本市場的發展依然有很大的提升空間。
（三）推動東湖高新區科技金融發展的對策
1. 推動高科技企業直接融資。 積極促進完善多層次資本市場，建立股權報價轉讓制度，每年通過篩選重點輔導上市企業， 助推合格企業在創業板和中小板上市。積極探索中期票據、短期融資券、信托計劃等多種適合高新區企業的債券融資方式， 逐步設立多層次的債券交易市場。 借鑒中關村代辦股份轉讓試點工作的先期經驗， 盡快啟動非上市股份公司代辦股份轉讓系統， 加快建立面向高科技企業的非公開上市公司股權轉讓柜臺交易市場。
2. 進一步細化信用貸款實施規則， 讓更多的企業能夠獲得資金支持。信用貸款門檻根據區內企業實際運營情況來確定，且年度信用等級要與金融機構相對應的信用評定級別相符合。高新區要設立信用貸款風險補償機制，用于企業的信用評級費用補貼、貸款貼息以及信用貸款銀行的風險補貼。加快設立東湖高新區信用貸款扶持資金，為符合條件的高科技企業提供無抵押擔保的信用貸款服務，同時對貸款銀行給予一定比例的風險補貼，以降低銀行的信貸風險水平。
3. 完善東湖高新區科技金融服務平臺， 設立統一的企業融資服務平臺體系。加快建立產權交易所、技術交易中心、信息與咨詢公司等領域的科技中介服務機構與政府部門以及企業信息的互聯互通機制，提高科技金融服務平臺的運行效率。積極發揮創業投資協會等行業協會團體的中介作用。通過科技金融服務平臺，提高中介服務機構的專業化和規范化，疏通中介服務機構與企業之間的溝通渠道，為科技金融各個參與主體的良性互動發揮紐帶作用。
關鍵詞：中小企業；科技創新；財稅政策
基金項目：2015年東莞職業技術學院科研基金資助項目（項目編號：2015C28）
中圖分類號：F81 文獻標識碼：A
收錄日期：2016年9月27日
一、引言
東莞作為一個中小企業制造名城，在經過30多年改革開放大格局下的高速增長之后也步入“新常態”，正處于結構調整和轉型升級爬坡越坎階段，產業層次整體不高的局面亟待改變，突破關鍵就在于大力實施創新驅動，大力培育新的經濟增長點。因此，能否準確識別阻礙中小企業科技創新的瓶頸因素，并采取適宜的措施予以消除，無論是對于中小企業的可持續性發展還是東莞經濟的轉型升級都具有重要意義。
二、東莞中小企業科技創新現狀及影響因素
（一）東莞中小企業科技創新現狀
1、創新活動的研發投入強度不夠。企業的自主研發投入是技術創新的核心基礎，技術創新是中小企業可持續發展的根本因素。本文以研發費用與企業銷售收入比值來說明創新活動的科研經費投入強度。根據以往的經驗，研發費用不足銷售收入1%的，企業難以生存；達到3%的，企業可以勉強維系；達到5%的，才有可能與其他企業競爭；而只有達到8%的，才有機會發展壯大。通過對東莞在中小板、創業板和新三板上市企業中的惠倫晶體、正業科技、碩源科技、粵林電氣等8家資源較豐富的企業財務年報的測算，近三年研發投入平均也只有4%上下，而其他數量眾多、資源貧乏的中小企業的研發投入就更不樂觀。
2、創新成果有限，產業化程度低。由于東莞過去多數民營企業以出口加工貿易為主，從事低附加值的生產環節，沒有掌握核心技術，整個產業鏈也比較低端，導致中小企業長期未能形成良好技術創新意識。盡管在大眾創新和產業轉型升級的大背景下，中小企業技術創新狀況明顯好轉，但是由于中小企業自身經濟資源先天薄弱，導致技術創新的研發投入嚴重不足，直接影響技術創新成果的數量和質量。即使企業形成了專利技術，由于技術創新市場導向機制不健全、創新成果商業化與產業化程度不高，導致許多授權專利成果只停留在紙面上，沒有完全轉化為現實生產力，進一步削弱了中小企業進行技術創新研發投入的積極性。
（二）東莞中小企業科技創新的影響因素
1、企業經營成本過重，融資困難。節能減排和量化寬松貨幣政策的實施導致各類生產材料、能源價格上漲，用工荒致使企業人工成本迅速增加，在各種生產要素聯合漲價的壓力下，中小企業運營成本也大幅度攀升。由于中小企業規模小，抗風險能力弱，對宏觀經濟形勢更加敏感，在外需低迷、內需收縮的局面下，中小企業發展指數（SMEDI）自2011年第一季度開始下降到100以下，至今仍然未超過100這一“枯榮線”。中小企業科技創新由于天然高風險性和規模弱勢，在經濟不景氣且經營持續成本上升情況下，很容易出現資金短缺，靠自身積累獲得技術創新資金比較困難；同時，銀行等金融機構更傾向于為大型企業提供資金支持，以降低貸款風險，加上風險投資、信用擔保制度等還不夠完善，以致中小企業外源性融資渠道極其有限。中小企業受制于資金短缺，難以制定和實施長期的技術創新規劃，是一直以來限制中小企業科技創新發展的瓶頸因素。
2、中小企業創新人才基礎薄弱，人才流失嚴重。盡管中小企業提供了大量的城鎮就業崗位，但對高素質創新人才吸引力明顯不足。因為中小企業無論工作穩定性、薪金待遇、職位晉升等方面在短期內都無法和大型企業相比，導致多數高素質人才不愿意選擇高風險的科技創新型中小企業就業。根據課題組成員對東莞松山湖高新技術產業開發區部分中小企業人力資源的隨機抽樣問卷調查顯示：企業員工本科學歷絕大部分都未超過50%，這對于以創新為使命和生存手段的高新技術企業來說無疑折射出人才儲備不足。代表東莞最高科技水平的松山湖開發區中小企業況且如此，其他鎮區的中小企業人才資源就可想而知了。由于中小企業人力資源管理水平有限，企業并未進行系統的職位分析和職位價值評估，導致制定薪酬制度不合理，績效工資或期權沒有起到足夠激勵作用，同時企業內部人才培訓體系不完善，影響員工對企業文化的認同感，以上原因都是加速中小企業科技創新人才流失的主要因素。
三、東莞促進中小企業科技創新財稅政策存在的問題
（一）政府財政科技支出強度不夠。近年來東莞在產業轉型升級和創新驅動的背景下，財政科技支出絕對量不斷增加，對企業的科技扶持力度持續增強。由于無法獲得具體的中小企業創新財政科技投入，但東莞是中小企業制造名城，所以用總的財政科技撥款數據來替代中小企業財政科技支出也不影響總體判斷。地方政府對中小企業科技創新的扶持力度用財政科學技術支出占地方財政總支出比例來衡量。深圳作為產業轉型升級成功典范的創新之城，近五年深圳市財政投入科技創新的資金占地方財政支出的比例基本維持在5%以上高水平，帶動了全社會研發投入強度穩步提高。如圖1所示，盡管東莞的財政科技投入力度不小，相對強度基本都在3%以上，但是和深圳這種標桿性的創新之城比較，差距還是十分明顯。在2009～2013年度期間，從絕對財政科技投入來看，東莞的最高投入年份是2012年的18.54億元，而深圳即使是最低投入年份2011年也有70億元；從財政科技投入強度來看，東莞除了在2011年的財政科技投入強度略微高于深圳之外，其他的四個年度都遠遠落后于深圳。所以東莞在財政科技投入強度上有待于加強。（圖1）
（二）扶持中小企業融資擔保財政政策不到位。目前，東莞還沒有建立起健全的有效支持中小企業創新發展的投融資體制，中小企業融資難、融資貴的問題還沒有得到徹底緩解。首先，財政補貼的重點本應向吸納就業和促進技術創新的中小企業傾斜，而在實際操作中，財政補貼在一定程度上具有普惠性，財政補貼面廣量小，對中小企業創新的支持力度非常有限；其次，政府扶持中小企業融資擔保的杠桿效應還不突出，還不能夠以有限的財政資金撬動整個信用擔保體系的大發展。盡管政府財政直接投資設立的政策性信用擔保機構有一定規模，但是對互助擔保機構投入不足，對再擔保投入建設滯后，也影響了財政資金扶持中小企業信用擔保體系的杠桿作用，不利于形成社會多元化投資、機制靈活有效、面向市場的擔保機構體系；最后，財政扶持推動擔保風險分擔和補償機制建設滯后，同時由于創新性中小企業具有天然的高風險性和規模劣勢，最終導致金融機構對中小企業資金融資扶持積極性不高。
（三）政府采購政策不利于中小企業。政府采購是“需求拉動”政策，既可以為中小企業創造穩定的市場需求，降低中小企業的科技創新風險，又可以通過其示范效應引導全社會對高新技術產業的投入，對中小企業科技創新發展有極大促進作用。雖然東莞政府采購制度也有鼓勵自主創新的相關規定，但是由于對中小企業高新技術產品的政府采購比例不高，同時缺乏可行產品認證制度和自主創新企業評價標準，且政府采購實施細則也不夠完善、政府采購的監管不到位等一系列問題，導致政府采購對中小企業科技創新的扶持作用并不明顯。
（四）稅收優惠政策中小企業難以享受到位。現行促進科技創新的稅收優惠政策側重所得稅為主，流轉稅優惠相對較少，且對中小企業科技創新的優惠政策覆蓋面窄、優惠力度較小、設計內容分散、扶持環節較片面、地方財政執行力度也不夠，導致現行稅收優惠政策對中小企業科技創新促進效果不顯著。同時對人力資本加速形成的稅收激勵措施也不夠完善，削弱了科技人員的創新意愿等，增加了中小企業科技創新投入的負擔和風險。這種不以科技研發投入為核心優惠對象的稅收政策，容易脫離激勵科技創新的初衷，也嚴重影響了中小企業創新能力培養的成效和質量。
四、完善中小企業科技創新財稅政策建議
（一）建立穩定的財政科技投入增長機制。東莞近年來財政科技支出的絕對總量雖不斷增長，但財政科技支出占一般財政支出的比重相對量卻波動幅度過大。政府應該通過地方立法明確規定每年財政預算中財政科技投入的增長幅度應高于經常性財政收入的增長幅度，并且財政科技支出占一般預算財政支出的比重不得低于5%，實現財政科技投入的制度性增長，充分發揮財政科技支出的導向作用和乘數效應。同時科學合理編制年度財政預算，優先安排對中小企業科技創新投入，并加強預算的監督管理工作，確保預算中安排的中小企業財政科技創新支出能夠得到嚴格的執行。另外，在提高地方政府對中小企業財政科技投入的同時，必須確保企業科技投入的主體地位。
（二）健全和完善多元化、多渠道的融資體系。地方政府除了繼續改善銀行抵押和擔保貸款這種傳統的中小企業融資環境，也要大力發展融資租賃、知識產權質押融資等比較新型的融資渠道。中小企業的融資風險是金融機構無法回避的現實問題，所以政府要從政策層面緩解中小企業融資難的問題，就必須按照國家相關政策的指引，貫徹政府主導的理念，建立健全的中小企業貸款風險補償機制。對擔保機構為符合條件的中小企業提供新增貸款擔保而產生的風險，財政給予擔保風險資金支持，通過這種財政資源配置給政策性擔保、再擔保機構，間接促進中小企業的發展。地方政府應該設立產業投資基金及中小企業技術創新投資引導基金，完善其風險投資機制，并聘請專業的創業投資機構進行運作和對其所投項目進行跟蹤管理，立體構建“撥、貸、投、貼”的財政金融聯動投入機制，推動金融機構為中小企業科技創新提供融資支持。
（三）加大政府采購對中小企業科技創新的激勵。政府采購政策可以為創新的中小企業提供穩定的產品市場，有助于降低中小企業研發風險和市場競爭風險。因此，地方政府應該制定比較完善的政府采購管理辦法，明確政府采購規模占GDP的比重，逐步擴大政府采購范圍。同時逐步完善《東莞政府采購實施細則》等配套措施：一是要建立對自主創新產品的認定標準和認證制度，進一步明確中小企業專用采購目錄和采購比例；二是要初步探索中小企業創新產品的“首購”和“優先購買”制度，以便降低中小企業科技創新市場競爭風險，為中小企業創新發展開拓市場；三是要降低中小企業參與政府采購的準入條件，比如降低單筆采購合同金額，降低對企業資質信譽的要求等，并適當給予其投標價格一定優惠。
（四）加大中小企業科技創新的稅收優惠力度。國家近年來大力推行結構性的減稅，多項促進企業科技創新的稅收政策也陸續出臺，但經濟下行壓力局面依然十分嚴峻，中小企業經營依然困難重重。東莞作為中小企業制造名城，應該進一步加大稅收優惠力度便于促進中小企業在有限財力中加大創新投入，釋放更大經濟活力。建議允許科技創新型的中小企業建立科技開發準備金，借款利息支出允許企業所得稅稅前據實列支，并可以無限期遞延扣除政策。科技開發準備金用于企業研發、引進技術吸收、知識產權保護利用、技術培訓等方面。鼓勵科技型中小企業及時更新設備，允許其采用加速折舊方法，同時對技術轉讓或提供技術服務實行免于征收增值稅。對初創期科技型中小企業實行三年免征房產稅和土地使用稅。財稅部門要提高對中小企業稅務服務意識和服務質量，減少中小企業獲得創新稅收優惠的成本，把提升中小企業的科技創新能力和促進中小企業發展作為培育稅源的重要保障。
（五）完善科技創新人才優惠政策。高水平的科技人才是中小企業創新的源泉，所以政府不僅應該鼓勵企業對現有員工進行再教育培訓，而且應該為中小企業引進科技創新人才搭建平臺，提高科研創新人才的優惠待遇。因此，東莞地方政府可以對中小企業的職工教育經費實行一定配套補貼，對于企業購置的用于員工培訓的設備等投資提高貼息貸款，以降低員工培訓成本。在提高科技創新人才的優惠政策方面，對中小企業發放給科技人員從事科研創新活動的各類獎金、津貼允許在稅前據實扣除。對中小企業科研人員參與自主創新項目所取得的收入給予一定的稅收優惠，因參加研發項目所獲得的獎金和專利權等特許權使用費收入，可將繳納的個人所得稅實行一定比例的稅收返還。同時，應進一步完善企業科技人才在子女入學、住房福利補貼、戶籍、醫療保健、職稱評審、科研經費資助等方面配套措施。
（六）建立財稅政策監督管理和績效評價機制。大力推進績效評價，完善項目管理制度，提高績效意識，切實加強對財政專項支持中小企業科技創新資金的監督檢查。東莞政府應首先明確劃分權力與責任范圍，組織財政、審計、中小企業局等部門聯合調查組對科技專項資金的使用情況進行全程監督管理；其次，結合東莞中小企業實際情況，研究制定績效評價管理辦法、實施方案、實施細則、指標體系，明確績效考評管理要求，推進績效評價管理體系建設。在財稅政策實施之前，對科技創新型的中小企業進行科技資金申請流程和使用范圍進行輔導，同時不定期的進行常態化期中檢查，對發現的問題及時尋找原因并提出相關整改措施；最后，項目結束后進行總結和評估，其結果也同時作為今后立項、確定預算及改進管理的重要依據。對專項資金使用、管理中騙取、擠占、挪用專項資金等行為，按相關法律規定予以處罰，并追究有關單位及相關人員責任。
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關鍵詞:科技稅收;技術創新;R&D投入
政府可以采用多種政策工具,通過不同的方式對企業技術創新活動加以影響。科技稅收政策由于其所具有的間接性與滯后性等特點,在諸多的政府政策工具中占據了不可替代的位置。那么,稅收政策是怎樣影響企業技術創新的?稅收政策對企業技術創新的促進作用如何?
一、稅收激勵與技術創新投資
稅收激勵與企業技術創新投資的關系可以從兩個方面進行研究,即稅收政策如何影響企業的技術創新投資決策與投資能力。
稅收的作用體現在兩點:一是降低技術創新投入成本,技術創新成本包括科技研究設備成本、人工工資等,政府可以通過對科技投入的要素提供稅收優惠,從而起到降低技術創新投入成本的效果。二是影響技術創新成果的收入,政府可以通過對技術創新成果收入的減稅或免稅措施,來提高技術創新的預期收入。稅收政策通過對需激勵對象的優惠措施,改變技術創新的收益預期,從而影響企業技術創新投入決策,促進企業技術進步。
首先,假定企業長期內的都追求利潤最大化,即:
Pt•MPk=Ct
代Pt表產出品的價格,MPk代表資本邊際收益,Ct代表資本使用者的成本。
凈投資It可以表示為預期資本存量過去變化的一個加權平均數:
It=ω0ΔK*t+ω1ΔK*t-1-ω2It-1
可得到如下投資函數:
It=αω0Δ+αω1Δ-ω2It-1+εt這里εt為誤差項。
從公式中可以看到,稅收激勵措施的變動引起資本使用者成本的變動,進而影響資本的預期存量即預期收益的變化。資本預期存量的變化于是又導致了投資的變化。
二、稅收激勵與技術創新風險
技術創新的高風險,不僅表現在研究結果的不確定性還表現在因技術方面的激烈競爭而存在的技術價值的無形損失。對高新技術企業課稅,抑制了公司承擔風險的積極性。其原因在于,公司稅負中的某一部分就可理解為對承擔風險的課稅。如果稅收政策像對待普通投資行為那樣對待技術創新這樣的風險投資,由于風險投資特有的高風險和不確定性,稅收侵蝕過多的風險酬金,將抑制企業進行技術創新活動與投資。
三、稅收激勵與R&D投入關系模型
按照新古典投資理論,企業的意愿資本存量就是當資本的邊際收入等于其資本使用成本時的資本存量。企業的資本成本是影響企業資本投入量的關鍵因素。在較低的資本成本下,企業將加大資本投入量,直至企業資本的邊際收入等于其資本使用成本。
當存在企業所得稅時,假設企業所得稅稅率為u(0
Ct=(r+δ)(1-uz-uy)/(1-u)①
z為價值1元資本的將來折舊扣除的現值,y為價值1元資本的利息扣除的現值。
由公式①得,Ct=,如果z+y(1-u),那么決定的資本的使用成本大于無稅情形的資本使用成本。說明此時,企業所得稅抑制了投資。同理,z+y=1時,可認為企業所得稅是中性的,對投資沒有影響。而在z+y>1的情況下,就可以認為資稅前扣除資本的正常折舊和利息降低了資本使用成本,鼓勵了投資。
當政府允許企業加速折舊,實行投資稅收抵免政策時,資本的使用成本決定式為:
Ct=(r+δ)(1-u(z+y+h+l))/(1-u)②
與公式①相比,在z+y+h+l>1的情況下,進一步降低了資本使用成本,更進一步的鼓勵了投資。
公式②表明了稅收優惠政策與資本使用成本之間的關系:稅收激勵政策通過降低企業投入技術創新的資金使用成本,相對增加了企業技術創新資金的來源,從而增加了企業技術創新投資的能力。
四、結束語
分析可得,在國家科技、產業政策的指導下,利用稅收手段可以有效刺激企業研究開發投入,鼓勵企業的技術創新活動,從而提高國家的總體科技創新能力。科技稅收政策應當是政府制定技術創新激勵政策時,重點采用的政策手段。
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關鍵詞：農業科技成果；轉化；政策；文獻綜述
農業科技成果轉化是指把無形抽象的知識形態的生產力轉化為具體可見的物質形態的生產力，并通過相關生產實踐環節實現此轉化的過程。現階段提高糧食產量、增加農民收入、解決“三農”問題、實現可持續發展、縮小城鄉差距、建設和諧農村等都迫切需要農業科技成果的快速轉化。我國作為農業大國，農業科技成果總量基數較大，但中國的政治體制、經濟現狀、科技困境等制約著科技成果的快速有效轉化，成果轉化率較低，不到50%，遠低于歐美等發達國家，同時面臨農業科技成果與實際需求想脫軌、推廣機制不健全、科技成果轉化中介服務工作不到位等疑難雜癥，國內外許多學者做過關于此類“熱點和難點”問題的研究。
一、改革農業科研管理體制，提高農業科技成果質量
為建立適應我國經濟現狀的農業科技體制，農業特色院校和相關科研單位應提升科研實力，精簡在編科研人員，強化對外交流，加大與兄弟單位的交流合作，定期開展科研研討會等；同時集中力量促進農業科技主導型企業的快速發展。為充分發揮中介服務機構的橋梁和紐帶作用，加大對中介服務機構的物力、人力投入，定期對中介服務人員開展專業技能培訓；還應進一步加強農業主導型企業、農業科研機構、農業大專院校之間的溝通與交流；構建農業科技創新體系，提高科技成果的創新性；建設農業科研基地，從而提升農業科技成果的實用性、經濟性。
二、加大農業科技成果保護力度，強化法制觀念
依法保護科技成果不但能激發科研人員的工作潛力，創造出更多農業科技成果，提高農業綜合生產能力，而且能夠確保農業科技成果的轉化工作有法律保障，有條不紊地前進。一是開展法律講堂進農村的活動，向大眾宣傳知識產權的相關法律政策，不斷修訂、補充相關法律法規、政策文件。農業主導型企業及相關單位機構定期開展員工法律知識培訓的同時優化知識產權保護制度。二是加大對農業知識產權的保護和執法力度，嚴厲打擊各種不端行為，依法保護農業科研人員的利益，確保農業科技成果的依法有序轉化并安全推廣到農村。
三、加強科技中介服務體系建設，促進創新資源的優化配置
農業科技成果轉化中介機構負責農業科技信息的上傳下達，將科技成果加工組裝推廣到農戶手中，是農業科技成果轉化的橋梁和紐帶。應優化農業科技中介服務機制，收集農戶關于科技成果的需求，向科研機構傳達農戶需求，科研機構生產出農業科技成果后向農戶傳遞農業科技成果轉化相關信息，中介通過農民反饋評估農業科技成果，根據農戶的最新需求預測農業市場走向，協調農業科研單位與涉農企業之間的關系，后期跟蹤科技成果的應用情況，解決可能出現的各種糾紛，為農戶提供相關的資金借貸等服務。
四、調整農業科技鉆研重點，改革農業科技投資立項方式
農業科研機構應適時改變研究目標，從注重科技成果數量轉變到注重成果質量，從注重科技成果回報率到注重科技成果的實用性。提高農業高校農業生產技術，重視符合可持續發展型的技術開發。改變過去單一的政府投資方式，逐步向政府投入帶動機構投入，個人和社會團體投入為補充的多元化投資方式轉變。從農業的可持續發展和提高農業產量、增加農民收入、發展高校農業的角度確定農業科研目標，通過公平競爭的方式選定科研項目負責人，確保農業科研項目順利進行。
五、建立完善的科技市場體系，保證農業科技成果有效運行
農業科研院所應時刻關注市場動態，研究市場規律，根據市場需求變化逐步建立規范化的農業科技市場，完善科技市場體系，解決現今市場體系的相關問題，充分促使農民最大限度地應用科技成果，享受科技成果帶來的利益，提高農業科技成果轉化效益。農業科技成果研發單位要通過中介服務機構將轉化速度快的科技成果于第一時間推向市場；對于研發周期長、投入資金多、推廣難度大的科技成果，采取政府扶持與市場機制相結合的辦法，集中力量將科技成果應用到市場，使農戶第一時間應用科技成果。
六、設立農業科技成果轉化專家委員會，開展宏觀戰略研究
科技成果的轉化離不開專家學者的指導建議，農業部門應設立“國家科技成果轉化專家咨詢委員會”，財政部門加大財物投入，高薪聘請業界權威專家為農業科技成果轉化工作出謀劃策，權威專家緊密圍繞當下農業發展局勢，以國家農業發展重點和優勢產業為依據，與農業科研機構專業人員商討出農業科技成果轉化的發展規劃綱要。農業科技成果轉化發展規劃綱要堅持高效、實用、新穎的原則，緊密結合農民的實際需求和當下農業產業的發展趨勢，對準農業發展重點，早日實現綠色農業。
七、推進農科教與產學研合作機制建設，加速構建農業科技成果轉化體系
科技成果轉化項目實施前政府組織各行各業專家評估此項目實施的可行性、項目的回報率等，預測此科技成果的市場前景、農戶滿意度等，而后通過公開招標競爭確定合作伙伴，促使農業高校、涉農企業包括政府機構合作完成成果轉化任務。農業主導型企業、農業科研機構和各級政府等為科技成果的有序轉化出臺相應鼓勵優惠政策，制定并完善相應激勵機制，對參與成果轉化工作的個人給予相應的獎勵，使個人付出得到相應回報，從而使農業科技成果的轉化良性循環，推進農業科技成果轉化工作的發展。
八、鼓勵科技成果產業化國際合作，提高科技成果轉化率
在經濟全球化的影響下，農業領域也將不可避免地面臨全球化的競爭和合作。首先，在各部門各自努力的前提下，涉外機構為農業科研部門和農業高校等相關單位提供國際農業協會的最新動態，全球最新農業科技成果信息，隨時準備開展國際交流合作，從而為農業科研單位提供吸收發達國家先進農業科技成果的機會，完善農業裝備，創新農業技術，提高農業科技水平。其次，高薪聘請掌握先進農業科技知識的華僑回國興辦涉農企業，為中國的農業大事貢獻一份力量。再次，國內農技企業與海外先進農機企業強強聯合，在農業資源豐富地區合資興辦農業科技企業，海外先進企業的引進可確保國內農機企業接觸國際消息，提高我國農業科技成果的國際知名度。
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關鍵詞：農業科技創新；農技推廣；農業科技人才；分類評價
黨的十以來，中央明確提出必須把創新擺在國家發展全局的核心位置，加快推進以科技創新為核心的全面創新。當前，我國農業發展進入轉方式、調結構的新階段，也迫切需要強化農業科技對產業發展的引領支撐，進而推動農業供給側結構性改革。為更好地貫徹實施創新驅動發展戰略，加快提升農業科技創新科技自主創新能力、協同創新水平和轉化應用速度，本文重點圍繞具有自主知識產權的重大農業科技創新、提升農技推廣效能、農業科技人才隊伍建設、農業科研機構和人員分類評價等四個方面內容進行分析，并提出對策建議。
一、關于具有自主知識產權的重大農業科技創新問題
近年來，農業科技事業取得了長足的發展，但具有自主知識產權的重大農業科技創新成果供給不足，農業科技進步貢獻率徘徊不前，對農業供給側結構性改革支撐乏力。主要問題有：一是投入結構不合理制約了重大科技成果產出。近年來，國家農業科技投入雖然逐年增加，但穩定支持的科研經費僅占20~40%，競爭性比例高達60~80%，這一方面導致重大、關鍵和長期性農業問題難以得到持續攻關，另一方面導致一流科研人員爭項目、二流人員做項目，農業科研短期化、功利化現象普遍存在。二是產業導向的科研組織管理模式尚未建立制約了科技與經濟緊密結合。農業科研產業導向、問題導向堅持不夠，科研項目指南編寫、組織實施、驗收評價都由同一圈子專家完成，專家“自娛自樂”的項目管理模式普遍存在，導致不少科研項目的立項與生產脫節，沒能充分體現農業產業部門的重大需求，科研成果有效供給不足，對產業發展支撐不足。三是農業科研與推廣相互分割制約了農業科技成果快速轉化。長期以來，我國農業科研和推廣分段運行、各成體系，一方面農業科研項目很少有推廣和用戶單位參與，另一方面科技成果中試、熟化、轉化經費嚴重不足，加大了科技成果轉化的技術風險和不確定性，成為整個創新鏈條上的突出短板。四是協同創新機制尚待完善制約了集中力量辦大事。產學研推協同創新明顯滯后，跨部門、跨單位、跨學科的科技資源整合亟待加強。中央、省、地三級農業科研機構分工不清晰，競爭有余、協作不足。此外，科技“大牛”、項目“寡頭”壟斷科技資源，成為新階段農業科研“專家傾向”的新特點、新表現。為此，加快具有自主知識產權的重大農業科技創新需重點抓好以下四個方面。一是建立兼顧農業特點及體量與結構的投入機制。充分考慮“三農”工作重中之重的特殊性，在增加農業科技投入總量的基礎上，調整資金投入結構，重點增加穩定投入和基本公用經費，聚焦品質、節本、高效、綠色等與農業供給側結構性改革密切相關的關鍵領域和重大技術，促進前沿技術、重大理論和自主知識產權成果創新，推動農業科技從過去的跟跑、并行向超越、引領轉變。以解決重大科技問題為目標，將產學研企科技創新聯盟科研和運行費用納入中央財政支持范圍，促進協同創新和集中力量辦大事。二是在新一輪科技計劃管理改革中有效發揮農業行業部門作用。充分考慮農業在國家供給側結構性改革中的基礎和民生保障作用，發揮農業行業部門熟悉產業需求的優勢，在國家重大科技計劃需求征集、指南編制、項目評審、組織實施、監督評價中，強化農業行業部門的作用，為農業供給側結構性改革提供強有力的科技支撐。三是建立農業科研和推廣一體化組織管理方式。借鑒美國科研、教育、推廣“三結合”和韓國科研、推廣一體化管理的成果經驗，完善頂層設計，建立科研與推廣一起布局、同步驗收的機制，應用型科研項目的研發要把推廣單位參與作為重要環節，確保科研成果落地生根；農業技術推廣要把新技術研發和熟化作為的源頭活水，確保推廣技術的先進性和針對性。四是優化農業科研體系和主體結構。貫徹《國家創新驅動發展戰略綱要》精神，明確中央和地方農業科研機構職能和定位，中央農業科研單位側重于全局性、基礎性、長遠性工作，地方農業科研機構側重于技術開發和轉化應用，改變農業科研單位“上下一般粗”，競爭有余、協作不足的局面，構建集中力量辦大事的體制機制。同時，完善農業科研主體結構，創造條件，充分發揮企業在農業科技創新、成果轉化中的重要作用。
二、關于提升農技推廣效能問題
我國農業技術推廣體系的機構、條件、隊伍建設得到明顯加強，但實力不強、手段落后、似有似無的現象仍然存在，嚴重制約體系功能和作用的發揮。主要問題有：一是無財難推。農技推廣走村進戶，面廣量大，既需要穩定經常的工作經費支持，也需要中試、熟化和試驗示范投入，而普遍存在“有錢養兵，沒錢打仗”實際，致使許多應推技術難到位、亟需技術難熟化、先進技術難儲備、試驗示范難實施。二是無技可推。由于科研、教育、推廣結合不緊密，源頭技術供給針對性不強、實用性不夠，不能有效解決實際問題，面對出現的生產實際問題，一些農技推廣機構出現“無技可推”的窘境。三是無力能推。長期以來，農技推廣系統普遍存在年齡老化、隊伍斷層、知識陳舊、手段落后、方法單一等問題，加上機制不活，不少地方的農技推廣機構面對農戶綜合、集成、高效的技術需求和全程、全產業鏈、保姆式的服務需求，顯得無能為力。為此，要大力提升農技推廣效能需抓好以下三個方面。一是加大投資強度，解決“無財難推”。增加公益性農技推廣機構人員經費、條件保障、試驗示范等方面的投入，特別要加大對農機、畜牧、水產等分設的基層農技站條件建設投入，提升體系整體功能。對經營性農技推廣機構，依據服務效果，采取政府購買服務方式給予補貼。鼓勵社會資本進入經營領域，滿足多元化需求。二是強化需求導向，破解“無技可推”。建立“政產研學推”科技創新聯盟，完善以需求為導向的技術供給體系，加強對農民經驗和創造的總結提升，增加適銷對路技術和產品供給。加快構建“專家+科技示范基地+農技推廣人員+示范戶+輻射帶動戶”等農技推廣服務新模式，提高技術入戶率、到位率。三是提升推廣能力，改變無“力”能推。繼續實施特崗計劃，解決農技人員“進得來”的問題。實施新一輪農技推廣人員能力提升培訓計劃和骨干農技人員培訓工程，對人員學歷提升給予學費補貼，解決“用得上”的問題。加大“一銜接”政策落實力度，優先解決基層農技人員職稱晉升等切身利益，解決“留得住”的問題。充分利用移動互聯等信息化手段，普及農民田間學校，創新服務方式，解決“推得廣”的問題。
三、關于農業科技人才隊伍建設問題
我國農業科技隊伍建設取得了積極的成效，但農業科研領軍人才缺乏、中青年骨干培養緩慢、創新團隊建設滯后、后備人才總量不足，嚴重制約了現代農業發展。主要問題有：一是農業科技人才成長環境不寬松。受“平均主義”“大鍋飯”“論資排輩”等傳統思維的影響，人才脫穎而出的氛圍很難形成，已有激勵機制難落實。現有人才流動機制不健全、社保政策不配套、服務培養不到位，制約了人才特別是中青年人才的成長和作用發揮。二是農業科技人才評價標準不科學。由于對各類科技人才特點、評價導向、個性需求、考核指標缺乏深入研究，制定的評價標準系統性、針對性、操作性不強，不能完全體現各類農業科技人才的能力與貢獻。三是用人單位選人用人不自主。主管部門對用人單位人才培養、引進、使用、管理等方面管得過寬過細，用人單位的主導作用沒有得到充分發揮。用人單位對特需人才的薪酬分配和福利待遇等缺乏自，特需人才引進受限，統一考試招考的農業科技人員與專業崗位匹配性較差。為此，加快農業科技人才隊伍建設需重點抓好以下三個方面。一是完善人才激勵機制，解決動力問題。加強對人才成長和使用規律的研究，制定科學合理的人才激勵政策，營造干事創業的良好氛圍。制定出臺農業部促進科技成果轉化法意見及實施方案，建立與崗位職責、工作業績、實際貢獻緊密聯系的科技人員分配激勵機制。破除人才流動障礙，促進人才合理流動。二是完善人才評價標準，解決導向問題。以德才兼備、注重實績、分類指導為重點，制定符合新常態人才理念的綜合評價標準，克服唯學歷、唯論文、唯職稱的評價傾向，切實發揮人才評價的導向作用，促進各類人才脫穎而出。開展科技人才評價標準的試點工作，不斷完善符合現代農業發展需求的人才評價體系。三是探索擴大用人單位自，解決活力問題。充分發揮用人單位在人才培養、引進和使用中的主導作用。創新事業單位編制管理方式，改進事業單位崗位管理模式，建立動態調整機制。建立政府人才管理服務權利清單和責任清單，加強人才工作的監督管理，確保相關政策落到實處。
四、關于農業科研機構和人員分類評價問題
我國農業科研機構在分類評價方面開展了一些有益的探索，但尚未建立科學、合理的農業科研機構和人員分類評價體系。主要問題有：一是評價主體的確定與管理不規范，評價質量亟待提高。政府、市場、專業組織、用人單位等評價主體的確定程序不規范、隨意性強，各類評價主體不能有序參與評價。政府評價形式簡單，準確性不夠；市場評價趨利明顯，客觀性不足；專業組織良莠不齊，權威性不夠。二是評價指標針對性不強，評價導向亟待轉變。沒有建立適合不同類型科研機構和人員的分類評價指標體系，評價工作不規范、不科學。已有評價指標過于強調經費、論文、專利等指標，對能否解決實際問題、實現轉移轉化、支撐產業發展等重視不夠。評價周期過短，功利色彩濃厚，不符合農業科研規律。三是評價結果使用不科學，評價指導亟待增強。評價結果存在不用、濫用、誤用的現象。評價結果與獎懲措施結合不緊密，沒有起到鼓勵先進、激勵后進的作用，對改進工作的指導作用沒有得到切實體現。為此，開展農業科研機構和人員分類評價需重點抓好以下三個方面。一是明確職責，積極發揮多元評價主體的作用。政府負責制定分類評價規范，認定、考核和監督其他評價主體。發揮政府在行業重大公益性創新活動評價中的主導作用；增強市場主體在應用型研發活動和產業化技術成果評價中的話語權；增強專業組織開展評價工作的可信度。積極引入國際同行參與評價。二是加強研究，建立科學的分類評價指標體系。基礎研究重點評價重大原創性成果產出和高層次創新人才培養；應用研究重點評價技術成果的突破性、帶動性和轉移轉化效益的顯著性；示范推廣重點評價服務能力、服務質量和實際效果；農業經濟和管理研究重點評價理論創新、支撐決策和智庫建設能力；科研、管理、服務等不同崗位科研人員重點評價職責履行、實績貢獻和建功立業，實現人盡其才。三是完善政策，強化評價結果使用的導向作用。完善收入分配機制，重點向關鍵崗位、業務骨干和作出突出貢獻的人員傾斜，調動科技創新、轉移轉化、示范推廣、科研輔助等不同崗位科技人員的積極性。加大評價結果與科技人員工資待遇、職務晉升、職稱評定等掛鉤力度，將評價結果作為對科研機構經費和項目支持的重要參考。
參考文獻
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文章編號：1004-4914（2016）01-080-02
一、引言
政策網絡作為新型的政策分析工具，逐漸成為政府部門與其他行動者之間具有制度化、互動性的一種模式，尤其在研究現今的公共政策與公共治理等問題上發揮著重要的作用。但由于政策網絡理論注重政策主體之間的多元性和相互獨立性，強調各主體基于平等協商出發在決策過程中互相博弈，為了實現政策目標，各主體在解決問題方面達成一定的共識。
因而政策網絡理論在處理科技資源共享問題方面，開闊了政策主體的視野，提出一種新的分析思路。文章以政策網絡相關理論為分析框架，研究分析政策網絡理論對于我國科技資源共享主體互動存在的相應問題與解決對策。
二、政策網絡：一種分析視角
政策網絡理論于20世紀80年代興起，被認為是對公共政策研究的一大貢獻，彌補了以往政策研究的不足，已經逐漸成為西方國家研究公共政策的重要途徑之一。政策網絡模式作為一種新的分析模式被引入公共政策領域，肇始于美國，經過英國、德國、荷蘭等國學者的不懈研究，流行于整個歐洲，乃至我國。這種模式的特點表現為參與主體的多元化、關系聯結的復雜化以及各主體之間的相互依賴與相互影響。政策網絡實際上是建立在各參與主體相互關聯與相互作用的基礎之上的一種協同運動，政府不再是政策形成過程中單一的主導者。一般而言，政策網絡是指“在公共政策制定和執行過程中，政府和其他行動者圍繞共同的實際是不斷協商的信念和利益而結成的正式的和非正式的聯系。這些行動者之間相互依賴，而政策就是從他們的相互作用中產生出來的。”政策網絡理論認為，政策主體之間因資源的相互需要、交流信息和意見的需要、追求權力和利益協調的需要而參與政策網絡。
三、科技資源共享的困境――政策網絡的視角
科技資源是當前經濟發展必不可少的重要戰略資源，科技資源是指從事科技活動的人力、物力、財力以及組織、管理、信息等軟、硬要素的總稱。它為科技活動提供了物質保障，也為科技管理、決策和科學研究提供了基本條件保障，是國家的重要戰略資源。科技資源共享是指在不損害科技資源利益相關人合法權益的前提下，運用先進的技術手段，通過政策調控和法規體系以及有效的管理體制與運行機制，避免或減少科技資源不必要的重復建設，最大限度地利用資源，提高科技資源使用效率，并將科技資源面向社會開放的整個過程。這個概念包含以下幾層涵義：一是在科技資源的積累和建設期間共同參與和共同建設，以節約有限的資源，避免不必要的重復建設；二是在資源使用上，提倡開放和共享，以最大程度提高使用效率，發揮最大效益；三是科技資源共享必須以保障相關利益者的權益為基礎，充分尊重行動者知識產權權益及其他合法權益，同時補償有可能因資源共享而造成利益相關者的權益損失。
然而，研究分析發現，一些政府層面的共享平臺建設與發揮效果狀態不是特別理想，在科技資源共享過程中出現或遇到了許多的問題。探討其原因發現，眾多的平臺研究人員僅僅是從政府立法和科技政策層面考慮，認為科技資源共享存在的問題是強調整體的利益，忽略考察參與共享活動的主體利益。然而科技資源共享成功與否涉及到法律、安全保障、參與渠道和信息流通等方面影響，更受到主體互動的影響，任何共享行為都需要多方主體的共同參與，科技資源共享過程中處處涉及主體互動與利益問題，科技資源共享體系只有充分考慮參與主體的互動因素，才能保證在實施上的可持續。
（一）互動合作少
通過對政策網絡分析，各個行動參與者在遵循妥協和談判的行為邏輯基礎上，分別對政策的具體內容進行探討，希望能夠通過相互間的溝通合作形成政策聯盟并達成一系列的擁有共同價值觀、情境觀的利益共識。因此，政策網絡理論在科技資源共享中的運用，能夠有效地促使各行動者對其他主體的合作、認同等意識的形成。此外，各利益行動者需按照政策網絡理論規則進行互動，在此過程中增加各主體之間的相互信任，從而減少不必要的信息成本、交易成本以及不確定的外在風險。但在實際中，科技資源共享涉及的主體有很多，例如政府、政府直屬機構、科研院所、企業、中介機構和行業協會等都在其中扮演了不同的角色，但因為各自主體的社會職能、管理體制以及利益目標不同，因此造成的各利益主體之間互動較少，不利于科技資源的共享。
（二）信息不對稱
從政策網絡層面上分析，網絡主體必須依賴其他主體才能獲得實現自己目標的手段，不同的參與主體組成了不同的網絡結構，包括網絡的開放程度，網絡的規模以及網絡的秩序等等。而科技資源信息在獲取方面存在的不對稱性問題成為制約我國現階段科技資源共享的重要因素。科技資源的擁有者與使用者相互之間不清楚其他資源的分布情況，一方面，許多單位或科研人員不知道從何處獲取到自己科研有用的且已經存在的科技資源，也沒有具體的方法得到資源；另一方面，自己又可以提供資源共享服務，但卻不知道如何讓公眾或有需求的使用者找到并運用此資源，因此資源共享這一復雜的互動雙向循環過程變成簡單的單向個體傳遞過程。當需要科技資源的使用者在需求得不到回應或拒絕后，其尋求資源共享的積極性與主動性便會大大的降低，同時也會在當其他行動者需求自身的資源時拒絕他人的共享需求，這樣形成的惡性循環是致使我國科技資源共享程度較低的另一個客觀因素。因此，科技資源擁有方和科技資源使用方在利益沖突方面上存在著信息不對稱，造成了科技資源大量閑置，浪費嚴重。
（三）參與渠道不暢
政府部門雖然建設了儀器設備共享網絡平臺，但由于推廣力度不夠，導致科技資源信息、平臺不完整，對資源的調查、收集和整合的力度不夠，此外，很多有需求的用戶對網絡平臺不是很了解，宣傳工作不到位，再者科技資源共享涉及的利益主體沖突較多，在科技資源共享的具體實施進行中參與度不高。科技資源信息網絡沒有及時地建立起快捷高效的網絡途徑，缺乏相應的關于科技資源共享中供求信息渠道或平臺，致使高校與科研院所在所能提供的科技資源共享服務中找不到合適的資源用戶，科研企業也無法找到相對應的所需科技資源。在科技資源共享過程中，資源擁有方想多獲取利益與資源使用方想少付出費用之間的沖突，也致使各網絡主體不愿意或較少程度地參與到科技資源共享中。
（四）法規不到位
從國外的經驗分析來看，確立高效的規章制度能夠保障科技資源共享工作的平穩進行，發現歐美國家特別重視對文獻資源共享的合作，并為此頒布了很多法規、條例來保證收集整理文獻資源的可行性，更好地服務于大眾。我國科技資源重復建設嚴重，浪費很大，在這方面沒有制定關于科技資源共享的具體法律，也沒有法規嚴格要求占有國有科技資源的單位或個人必須同時承擔科技資源共享的相應責任和義務，而已頒布的一些建設綱要和指導意見在微觀層面上的執行力較弱。致使高校、企業與科研院所等主體并沒有將其自身科技資源面向社會共享，阻礙了科技資源共享的順利進行。
四、政策網絡視野下構建科技資源共享的路徑
政策網絡視角從一種新的模式方面提供政府、政府直屬機構、科研院所、企業、中介機構和行業協會等科技資源各利益相關主體共享科技資源的路徑。
（一）加強主體互動，開放合作模式
政府應盡快加強科技資源投入的頂層設計和宏觀調控，明確各自主體的利益需求和所擁有的科技資源，并對其各自的科技資源進行分門別類的劃分，采用具體問題具體分析的方法，嚴格地把科技資源收集整合在一起，正所謂“眾人拾材火焰高”，發揮各網絡主體的優勢之處，加強各利益相關者的互動，政策社群出臺相應的科技資源共享政策，其他網絡主體強制地執行該具有權威性的政策，同時對出臺的政策提出符合自身網絡主體的參考意見，向政策社群施加影響。通過各主體之間的交流互動，開放資源共享合作模式。
（二）增進信息交互，共享科技資源
政策網絡理論提出五種網絡主體，各網絡主體之間可依據本身的特征進行科技資源的收集、整合和共享，調整政府的施政之道，加強中央政府、各職能部門和地方政府的協調，主動加強與其他網絡的合作和信息交流，提高政府公信力和執政力。在科技資源共享的信息方面，若想使擁有科技資源的一方共享出自身的科技資源，就必須給予其相應的利益好處，如政府提供補貼、獎勵或工作經費、對外服務收費等。各政策網絡主體按照自身的科技資源價值獲取到對應的利益預期時，才能使科技資源信息共享達到實處，各主體之間的信息交流才會順暢，科技資源的共享和使用效率得到大幅度的提高。
（三）優化參與渠道，打破溝通障礙
政策網絡提供的網絡模式，可使各網路主體之間溝通順暢，交流方便。依賴政府的積極作用，構建政府、市場和社會相互補充的社會網絡結構，爭取各種政策主體的廣泛參與，尤其要發揮專業網絡和議題網絡的積極作用。通過建立的各網絡主體間形成網狀交流渠道，促使科技資源共享的信息更快地獲取和使用，各利益相關者參與的渠道也更加廣泛，減少了不必要的溝通障礙。因此，對各利益相關者來說，積極參與到科技資源共享的網絡中來，不僅能夠獲得自身所需要的科技資源，還能夠較大程度地獲取利益和發展。
（四）完善政策法規，提供合法平臺
科技資源共享是一項政策性很強的工作，直接涉及上級主管部門、科研單位、科研人員的切身利益，復雜程度高。政府或國家應該出臺關于科技資源共享的具體法律、法規，例如：修改《中華人民共和國科技進步法》，明確規定政府對科技條件建設與管理的職責，研究制定《中華人民共和國科技資源法》，制定有關科技資源保護和共享方面的法規；制定《國家科技文獻信息資源建設管理條例》，明確政府科研項目產出的共享義務與責任；依法確立科技資源擁有主體的權利與責任，做到有法可依，防止科技力量分散、低水平重復。對實行資源共享的地區，給予一定的補貼，降低共享主體在資源共享過程中的成本，引導處于封閉的科技資源向社會開放，實現科技資源高效配置和資源共享； 同時對背叛或者不愿意合作的地區進行罰款。
五、結論
關鍵詞：科技人員；股權激勵；障礙
中圖分類號：F272.92 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2012）11-11 -02
引言
股權激勵一直是理論界和實務界關注的話題，通過使管理者擁有一定的股份，能夠參與分紅或通過出售股份獲利，使其與企業的股東利益保持一致，從而解決委托理論中的逆向選擇和道德風險等問題。借鑒國外發達國家的經驗，我國2006年正式頒布了 《上市公司股權激勵管理辦法（試行）》、《國有控股上市公司（ 境內）股權激勵試行辦法》和《國有控股上市公司（ 境外） 股權激勵試行辦法》，我國的各類上市公司就開始了積極進行股權激勵探索活動。 特別是在我國的3個國家自主創新示范區：北京中關村、武漢東湖高新區及上海張江高新區，都開始積極進行股權激勵試點。在它們的示范帶頭作用下，各地政府、各類企業也對股權激勵進行積極的探索和試點。而對科技人員的股權激勵，作為一種有效激勵機制，對吸引和留住人才，激發廣大科技人員的創新性和創造性，具有十分重要意義。如2012年初，南京人民政府《深化南京國家科技體制綜合改革試點城市建 設，打造中國人才與創業創新名城的若干政策措施》中（簡稱“南京九條”），明確指出“在高校、科研院所以科技成果作價入股的企業、國有控股的院所轉制企業、高新技術企業實施企業股權（股權獎勵、股權出售、股票期權）激勵以及分紅激勵試點”。可見，研究對科技人員實行股權激勵的問題，排除科技企業中股權激勵的障礙，提升企業的創新力和創造力，具有重要的現實意義。
一、股權激勵理論概述
《上市公司股權激勵實施辦法（試行） 》對股權激勵作了明確界定： “股權激勵是指上市公司以本公司股票為標的，對其董事、 監事、 高級管理人員及其他員工進行的長期性激勵。”從國內外學者的研究和企業的實踐中，我們也可以看到，股權激勵，就是企業為了使經營者與股東的價值目標一致，有條件的給予管理者或技術骨干等一定數量的公司股份或以優惠價格購買公司股份的權利，共同承擔風險分享利潤，實現公司的長遠發展目標。與工資、獎金、提成等傳統的激勵措施相比，股權激勵是一種長期的激勵機制，可以使優秀的管理人員或技術骨干能夠在較長的期限內在企業中盡心盡力的工作，創造更多的股東財富。
由委托理論可知，企業的經營管理團隊受董事會委托，股東對企業進行經營管理，企業的技術骨干掌握著企業的核心技術，為使經營管理團隊更好地完成委托，留住管理和技術精英，在支付薪酬的同時，可以對他們采取必要的激勵措施，股權激勵是一種很好的選擇。股權激勵的實施使一些管理人員和技術骨干成為了公司的股東，而且享受公司的部分股權，將公司的利益與其個人的利益直接掛鉤。隨著中國市場經濟和資本市場的快速發展，對管理人員的股權激勵已經被廣泛的在實踐中得到應用和肯定，日漸成熟和完善。但是對科技人員的股權激勵制度，除在3個國家自主創新示范區內鼓勵高科技企業廣泛開展對科技骨干進行股權激勵的探索和試點外，國內其他地區和企業在對科技人員的股權激勵也在不斷摸索，但在實踐中還存在不少問題，亟需深入研究探討和解決。
二、對科技人員實施股權激勵的障礙分析
2012年8～9月，我們對南京市的科技企業關于對科技人員的股權激勵實施現狀、效果及對企業創新動力影響，進行了問卷調查研究。通過南京市財政局企業處共向南京各類科技企業科技人員發放問卷120份，回收有效問卷92份。通過對問卷的整理分析，我們發現，對科技人員實施股權激勵在企業實踐中還存在一些問題和障礙。
（一）對科技人員實施股權激勵的企業范圍有限
在我們調查的企業中，有67%的企業未制定或剛剛開始制定股權激勵政策， 52%的企業未對科技人員實施股權激勵政策。技術人員參與收益分配的形式主要為崗位技能工資，占比67%。可見，在南京市的科技企業中，股權激勵已經開始成為大家都比較接受的一種激勵手段，但是各科技企業在實施時還是比較謹慎，只有小部分企業對科技人員采取了股權激勵的政策，大多數企業對于科技人員的股權激勵機制還未實施或正在制定中。大多數科技人員的主要收入來源還是工資性質的收入，只有31%的人員選擇有技術入股的收益。針對科技人員的股權激勵政策在企業中實施的范圍十分有限。我們應進一步研究和借鑒國外發達國家的經驗，鼓勵科技企業充分使用各種激勵手段，包括股權激勵措施，吸引和留住科技人才，使得科技人才能夠安心、盡心的長期在企業工作，為企業創造更多價值。
（二）激勵幅度較小，且激勵內容不確定
我們所調查的科技企業均非上市公司，規模不大。企業在制定股權激勵政策時可以直接依據的法律文件不多，實施激勵的企業結合自身的情況制定股權激勵制度。從我們調查的結果來看，在持股的技術人員中，只有23%的人員持股比例在10%以上，科技人員持股比例主要集中在5%以下，激勵幅度較小。科技人員對于股權激勵的政策滿意度也不高，在“股權激勵政策實施是否滿意”的問題上，僅有13%的人員表示非常滿意。在原因的追查中，激勵的內容難以確定成為選擇比例最高的選項，達到38%，是排名第二的“缺乏結構合理的資本市場”比例（13%）的幾乎三倍。可見，科技企業在對科技人員的股權激勵的政策制定上還需要進一步明確激勵內容，如指標的設計、價格的設定、行權時間的限制等，需要結合科技人員的特點與管理人員的股權激勵政策應有所區別，更具有針對性，才能更好的刺激和提高科技人員的積極性。
（三）監督約束缺乏，會產生一定風險
調查結果中，54%的調查對象認為應當對股權激勵政策進行法律監督約束，同時48%的調查對象認為還應當加強公司治理結構的約束。但是可以看到，股權激勵在我國還是一個比較新興的事物，有關的法律法規還不是非常的健全，與發達國家還有不小的差距。而我國的公司治理結構一直都是理論和實務界詬病的焦點，所以從這兩個方面對股權激勵政策的制定和實施進行有效的監督和約束必然會產生相應的風險和無效。調查中，有56%的調查對象認為股權激勵會拉大了科技人員和普通員工的收入差距造成對立情緒，影響工作，48%的調查對象認為企業利潤可能被高估，25%的調查對象認為股票期權有獎無罰，可能導致科技人員向企業股東轉移風險。而以上的風險，均是股權激勵政策在制定和實施過程中缺乏監督和約束造成的后果。可見，對科技企業科技人員的股權激勵的研究和實踐還應加強，特別是政府在相關法律的制定上應加快步伐，緊密結合現實，能對股權激勵的實施發揮有效的法律監督作用。各科技企業也應加強內部管理建設，理清產權關系，完善公司治理結構，避免在對科技人員的股權激勵中缺乏內部的有效控制和監督。
（四）政府科技政策落實困難
在調查問卷中，我們特意設計了有關南京市相關科技政策和科技激勵政策的問題。從整理的結果中，我們發現，絕大多數調查對象都希望得到政府對科技人員政策和資金的支持，比例都在75%以上。但是科技人員對南京市有關科技激勵扶持政策的了解卻很欠缺，在我們所列示的南京市近期的8項有關科技激勵扶持文件里，請調查對象對其所知曉的政策進行選擇。除“南京創業人才321計劃”外（達到69%），其他政策沒有一項有超過40%的人選擇，就連南京市在今年初大力宣傳的”南京九條”也只有37%的對象選擇，甚至還有4%的對象對所列8項政策都一無所知，沒有勾選任何一項。這一方面可能是和科技人員一心只埋頭做研發，兩耳不聞窗外事有一定的關系，但另一方面，也說明政府的有關政策還需要進一步有針對性的向企業進行宣傳落實。在宣傳落實中還需要進一步做細工作，在調查對象中有21%的人知道政策卻不夠了解，不知道是否能夠享受政策，還有27%的調查對象認為符合條件但操作困難，有45%的對象認為政府政策無明顯作用或無作用。可見，我們政府出臺了許多科技鼓勵政策，大力發展科技創新，但落實到企業中，讓科技人員享受到政策的優惠還需要做更多更細的工作，才能達到政策目標。
三、結語
穩定核心技術骨干對高新技術企業來說是非常重要的，關鍵的技術發明都在科技人員的腦子里，一旦他們離開，連人帶項目就都沒有了。但是很多科研人員在研發時激情不斷，一旦研發成功之后，從科研成果到產業化仍存有一段距離，但科研人員對此積極性明顯減弱，所以在科技企業中對科技人事實施長期的股權激勵就顯得特別重要。在歐美等國家實施中長期的股權激勵是多數高薪技術企業的必然選擇，在人才流動如此頻繁的今天，設計出合適的股權激勵方法，吸引人才，留住人才，充分抓住政府目前大力發展科技創新的契機，加快企業的發展，是每個科技企業都應當認真考慮的問題。
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關鍵詞：澳大利亞 科技政策 政策研究 科技戰略 ARC
Abstract: As a Commonwealth R&D funding agency， Australian Research Council (ARC) play an important role in giving advice on national S&T policy and its coordination while it makes an effort to policy research and strategic planning for its own development. The paper examines policy research and strategic planning in ARC and their effects in-depth in the context of Australian innovation system， in order to learn lessons for R&D management of our government， especially during this socio-economic transition time of China.
Keywords: Australian S&T Policy; Policy Research; Strategic Planning; ARC
科技政策與戰略是科學技術事業的重要組成部分，在科技發展中占有舉足輕重的地位，不同的國家或機構從不同時期國家社會經濟和科技發展的需求出發，制定與其總體發展目標相適應的政策與戰略，構成了各具特色的科技體制的基石。20世紀下半葉以來，特別是冷戰結束后，隨著國際政治經濟格局的新變化、全球化進程的加劇以及知識經濟的崛起，許多國家的科技政策與戰略發生了很大的變化，對各國的科技、經濟、社會等方面產生了深遠影響，科技政策與戰略的重要性也被提升到前所未有的戰略高度，其制定過程也逐步規范化與制度化。了解這些制度與方法，對于我國制定科技政策與戰略、特別是國家中長期科技發展規劃和“十一五”科技發展戰略具有積極的現實意義。
與美國、英國、日本等國相比，澳大利亞的研究與發展（R&D）規模相對較小，但其研究領域又呈現出往往是科技大國才會具有的多樣性，更接近于如我國等發展中大國可能達到的狀況，因此，其R&D管理應當是我們關注的研究對象，而國內現有的研究多以美國、日本等科技大國為主，對澳大利亞的研究相對較少。而且，近年來面對知識經濟時代的到來，澳聯邦政府在推動科技為解決國家社會經濟重大問題服務以及在科技管理部門推行績效管理等方面的改革，和我國轉型時期科技體制改革也有相似之處，其科技政策研究和戰略制定中的許多方法和經驗值得我們借鑒，但國內關于澳大利亞的研究多針對其政策戰略的具體內容，缺乏對其制定過程及方法的分析。本文試圖以澳大利亞研究理事會（Australian Research Council，ARC）作為政策研究與戰略制定的范例，把對ARC的分析置于澳國家科技政策與戰略演變的背景下，深入考察其政策研究與戰略制定過程及其產生的作用與影響，提示對我國R&D管理的借鑒與啟示意義。
1 ARC的改革與發展
1.1 澳大利亞的科技政策與R&D管理體制
澳大利亞具有較強大的科學基礎，在科學發現與技術創新的世界舞臺上表現活躍。迄今為止，已有7位澳大利亞科學家獲得諾貝爾科學獎，SCI統計數據表明，1993-1997年澳研究人員發表科學論文的數量占世界論文總數的2.7%，平均每百萬人每年發表的論文數高于美國、德國和法國等科研規模更大的國家。[ ]“澳大利亞的科學基礎比許多國家更具多樣性，……在地球和環境科學、生物學和醫藥研究方面特別具有優勢”[ ]，這與澳大利亞獨特的自然資源狀況有關。在一定程度上用以說明科學研究與技術創新間關系的指標——專利對科學論文的引證——顯示，在如生物技術和信息技術等知識密集的高技術行業，澳大利亞專利對化學、物理學、工程學和生物學等學科的高質量論文有很高的引用率，而且，這些專利所引用的澳大利亞論文中有95%產生于公共資金資助的研究。[ ]
澳大利亞政府從20世紀20年代后期開始資助科學研究，但直到70年代初以前，聯邦政府沒有統一的R&D或科技預算，沒有全國性的科學咨詢機構，沒有一個負責制定科技政策或協調全國研究工作的政府部門。[ ]進入70年代后尤其是80年代以來，聯邦政府的科技政策理念發生了根本性變化，認為創新對國家的繁榮至關重要，科技政策逐步從對科學研究的自由放任轉變為強調科技為國家的經濟社會發展作貢獻，與此同時，政府也加大了R&D的投入和支出水平。澳大利亞的R&D支出從20世紀80年代起保持快速增長，到90年代中期R&D占GDP的比例已接近經濟與合作發展組織（OECD）國家的平均水平，1996-1997澳大利亞R&D的總支出為87億澳元，約占GDP的1.65%，其中公共部門的R&D支出占GDP的0.85%，在OECD國家中排第四位。[ ]近年來，隨著政府進一步鼓勵公共部門R&D成果的商業化和私人部門向R&D投資，產業界的R&D支出占GDP的比例持續上升，政府及公共部門對R&D的支持也在加大，但公共資金支持的主要領域仍然是基礎研究。
澳大利亞的R&D管理體制呈現由聯邦政府起主導作用的多元化格局，政府通過投資和政策引導等方式，在推動科學發展的同時促進技術創新和經濟繁榮，其活動范圍覆蓋了從基礎研究、應用研究到實驗開發乃至商業化等R&D的各種類型。目前，澳聯邦政府資助R&D活動的主要部門和機構有聯邦教育、科學與培訓部（DEST）、國防科學技術組織（DSTO）、聯邦科學與工業研究組織（CSIRO）、國家健康與醫學研究理事會（NHMRC）、澳大利亞研究理事會（ARC）、澳大利亞核科學技術組織(ANSTO)等，其中只有ARC是以支持醫學研究之外的所有學科的科學研究和研究培訓為主的資助機構。
1.2 ARC的成立與發展
ARC的前身是成立于1965年的澳大利亞研究撥款委員會（Australian Research Grants Committee，縮寫為ARGC），負責資助大學的高水平科研，澳全國范圍的同行評議系統就是自那時起建立和發展起來的。如前所述，70年代、特別是80年代以來，澳大利亞的科技政策發生了很大變化，政府開始質疑使用公共資金的科學研究到底為納稅人貢獻了什么，要求研究人員走出“象牙塔”，參與更廣泛的競爭，為解決國家社會經濟發展中的重大問題服務。[ ]ARC于1988年依據《就業、教育與培訓法（1988）》成立，取代ARGC，成為國家就業、教育與培訓委員會（National Board of Employment，Education and Training，縮寫為NBEET）的組成部分，與原機構相比其職能也得到了拓展，負責資助與管理大學和大學以外的科學研究及其教育計劃及項目，完成NBEET和聯邦就業、教育與培訓部交付的任務，以及就國家優先研究領域或研究政策的協調等問題向NBEET提供咨詢。
然而，在ARC成立近10年后，對其整體運行狀況開展的評估發現，ARC在履行資助管理和政策咨詢這兩項職能時不能很好地協調——ARC本身更多地關注資助活動的管理，而負責聽取其政策建議的直接主管和決策部門NBEET又對高等教育部門之外的研究政策興趣不大。[ ]因此，為了使ARC更好地履行職責，同時也是借鑒其他發達國家（特別是美國）的經驗，聯邦國會于2001年3月通過了《澳大利亞研究理事會法案（2001）》（簡稱為ARC法案），決定同年7月起，ARC成為聯邦就業、教育與培訓部（2001年11月26日更名為教育、科學與培訓部）下一個法定的獨立機構，擁有自己獨立的決策部門——ARC委員會，在資助活動及其管理中享有更大的自主權，在國家政策和戰略制定中也將發揮更為積極的作用。
1.3 ARC法案及其影響
根據ARC法案，ARC的作用是對聯邦政府的研究資助和科學政策提出建議，并推動開展最高水平的、有益于澳大利亞全社會的科學研究與研究培訓。在研究資助方面，ARC繼續支持除了臨床醫學和牙醫研究以外所有學科領域內具有高度競爭性的科學研究和研究培訓；在政策與戰略方面，除了ARC原有的就國家優先研究領域和研究政策協調提出建議之外，政府于1999年12月的白皮書《知識與創新：研究與研究培訓的政策聲明》，向ARC提出的3項重點要求也仍然適用于作為獨立機構的ARC：幫助形成與保持學術界和產業界、政府組織和國際社會的有效聯系；促進公眾理解科學及其對社會的貢獻；比較澳大利亞與其他研究活躍的國家的科研績效，并評估國家對科研投資的回報。[ ]
新法案實施后，ARC最大的變化是在其組織結構、資助框架和管理模式等幾方面。在組織結構方面，作為獨立法定機構的ARC有著自己的決策部門ARC委員會，成員由14位來自有關政府部門、聯邦研究資助機構、學術界、產業界和相關社會各界代表組成，ARC的日常工作由具有卓越科研水平和突出研究管理能力的首席執行官（CEO）負責。ARC下設三個部門，即：學科與項目管理、政策與計劃協調以及合作部門。其中最大的是學科與項目管理部門，分為6個學科群（生物科學與生物技術；工程學與環境科學；人文學科與創造性藝術；數學、信息與通訊科學；物理學、化學與地球科學；社會、行為與經濟科學），每個學科與項目管理機構都有一個專家咨詢委員會，負責對研究申請進行同行評議。[ ]
在資助框架的變化方面，新的ARC將原有支持項目、人員、設備和機構的資助類型進行重新整合，避免資助活動中的分散與重復。新的資助框架稱為“國家競爭性資助計劃”（NCGP），分為兩種資助類型“發現”和“合作”——“發現”旨在發展和保持澳大利亞在廣泛的學科領域范圍內具有國際水準的高水平的科學基礎，而“合作”則是試圖通過加強澳大利亞國家創新系統內部以及澳大利亞與國外創新系統的聯系，鼓勵和拓展各種合作方式，以使科學研究更好地為社會經濟發展服務。[ ]
在管理模式方面，《知識與創新》白皮書提出，新的ARC必須建立計劃透明、重在績效的管理體制。因此，ARC聲明每年將提交一份覆蓋未來三年的戰略計劃，設立擬達到的目標，并提出戰略實施行動的時間表以及結果形式，以實現真正的績效管理。[ ]事實上，從2000年到目前為止，ARC共制定兩份戰略計劃，即2000-2002年戰略計劃和2002-2004年戰略行動計劃，是ARC資助及管理工作的政策與戰略指南。
2 ARC的政策研究與戰略制定
ARC不僅在國家科技政策與戰略的制定、協調和實施中發揮重要作用，與此同時，ARC也十分重視針對自身資助和管理工作而開展的政策研究和戰略制定，以下將分別進行分析。
2.1 國家科技政策研究與戰略制定
由于ARC負有向聯邦政府提出有關科技活動及其資助政策建議的責任，從成立之日起，ARC就開始了一系列國家科技政策研究和戰略制定工作，其中有些是由ARC主持的，有些是ARC參與的工作。
由ARC支持的國家科技政策研究包括政策分析、政策評估和政策建議等多種形式，政策分析重在理論研究，為政策制定奠定理論基礎；政策評估重在對已有政策進行評估，為政策調整提供實際依據；而政策建議則針對具體問題，提出可操作的政策措施建議。其政策研究多是利用其與學術界（特別是科技政策研究專家）的廣泛聯系，以委托研究課題方式或由ARC人員牽頭、政策專家參與的方式進行，課題或研究任務完成后形成的專題研究報告、評估報告或政策建議由ARC提交有關部門，其內容涉及國家創新體系的發展、產學研結合、科學研究的資助模式、學科交叉研究、科學研究的評估指標、科學研究及其教育活動的國際化等國際科技政策界也普遍關注的問題。特別是近年來，關于科學研究的商業化問題、知識產權管理問題、科學研究的評估問題等在ARC的政策研究中占到相當的比重，如《將科學研究的效益最大化：ARC和高等教育理事會關于知識產權的聯合建議》（1995）、《評估大學的研究：英國和澳大利亞的研究評估實踐之比較》（1997）、《學科交叉研究》（1999）、《向未來投資：澳大利亞專利與基礎研究的關系》（2000）、《為了國家利益的研究：澳大利亞大學研究的商業化》（2000）、《多樣性與集中性：澳大利亞大學的研究資助與研究活動模式》（2000）等。這些政策研究為國家科技政策制定奠定了科學的基礎。
ARC主持的國家科技戰略制定主要圍繞資助戰略展開，如90年代制定若干前沿學科的國家資助戰略，2000年主辦基因組學與基因技術國家戰略研討會，2002年制定國家的優先研究領域等。而ARC參與制定的國家科技戰略議題廣泛，形式多樣。以1999-2000年度為例，1999年針對其參與起草的聯邦政府關于21世紀發展高等教育部門研究與研究培訓的政策性文件《新知識、新機遇》討論稿，ARC向學術界和產業界廣泛征詢意見，以完善這一國家科技發展戰略；1999年ARC還參與了國家科學技術普及戰略和產學合作戰略的討論和制定；2000年3月ARC主席參加了國家創新峰會，負責主持《向思想投資》主題的討論；同年3月，ARC主席赴歐洲參加歐盟政策研討會和出席澳大利亞與歐盟科學技術合作聯合委員會會議，推動雙方的科技合作；2000年6月ARC主席參與主持了在巴黎舉行的OECD全球科學論壇，代表澳大利亞政府提出建立全球創新平臺，促進科學研究的國際合作，等等。[ ]可以說，這些戰略制定大多是以ARC開展的政策研究為基礎的。
轉貼于 2.2 ARC政策的評估與研究
在開展國家科技政策研究和戰略制定的同時，ARC也十分重視自身決策與管理水平的提高。由于評估是提高決策與管理水平的重要手段乃至前提條件之一，尤其是隨著近十多年來OECD國家科研評估之風興起和澳大利亞本國政府對績效評估的重視，因此ARC的政策研究常常伴隨有評估。ARC政策領域的研究和評估主要對象有其學科政策、資助政策和管理政策等。
第一類是學科評估與學科發展戰略研究。1990-1997年ARC對其在自然科學、工程學、社會科學和人文學科幾大領域中發揮重要作用的24個學科的5年資助結果進行了評估，以說明其“分配資源的管理工作”是否有效。[ ]評估由3-4位專家（包括聘請的國外專家）組成的評估專家組獨立進行，內容涉及資助結果和資助過程及管理，如：資助項目的產出和影響如何？受資助方向和人員是否合適？資助強度是否足夠？項目遴選和評議工作如何？等等。專家組根據評估結果對ARC所資助的學科研究水平做出判斷，并就相關管理問題提出建議。ARC有義務回答評估專家的問題，針對接受的建議提出解決設想，對不接受的建議則需說明理由。因此，評估過程既是ARC了解其資助績效的過程，也是改進其政策和管理工作的過程。在開展學科評估的同時，ARC也結合評估結果開展學科資助政策研究工作，為制定學科發展戰略提供依據。
第二類可稱為資助類型的評估與研究。在1992-1998年間，ARC還針對其項目類型的運行情況進行了評估，包括研究項目類型、教育項目類型、研究設施資助計劃和研究中心資助計劃等。以小額項目類型評估和研究為例，其內容主要有：小額項目類型作為一個整體是否合適？與大額項目的關系是否協調、在實現其近期和長期目標方面有效性怎樣？該項目類型的整體性（項目人員、規模和用途等）如何？經費分配的機制和準則是否需要改進以及其他與項目運行有關的問題。[ ]
第三類是管理政策的評估與研究，通常委托專業的政策研究專家進行，對象包括ARC的同行評議過程、對學科交叉研究的資助政策、任命學科評審組成員的程序、ARC的組織結構，等等。專家開展這類評估和研究，往往是基于較為深入的理論研究，并進行國際比較，分析ARC存在的問題，提出改進意見。以評估ARC的同行評議為例，評估報告分析了同行評議的定義和起源、開展有效的項目申請同行評議所需條件、同行評議的局限與受到的批評等，同時還介紹了美國國家科學基金會（NSF）和國立衛生研究院（NIH）等相關機構的同行評議，研究了ARC大額項目申請同行評議的情況，最后提出政策建議。[ ]
上述三類政策評估與研究工作在ARC的政策制定和改進管理工作中發揮了重要作用，受到ARC的高度重視。而且，多數評估與研究報告都可從ARC網站獲得，從而使得ARC的工作與澳大利亞更多的政府部門、更廣泛的科學界和更廣大的社會各界公眾構成了公開、透明、活躍的互動關系，推動了科學的社會化，也提高了ARC自身的影響力。
2.3 ARC戰略的制定
ARC自身戰略可分為學科戰略和總體戰略兩個層次，關于學科戰略的制定前面已經提及，主要結合學科評估進行，而總體戰略的制定如前所述，在《知識與創新》白皮書對ARC提出績效管理的要求以來已成為ARC工作必不可少的內容。ARC的戰略制定從機構的使命出發，首先明確制定戰略的指導原則，然后設立主要發展目標，再將總體戰略分解為幾個主要領域，結合經費預算，形成戰略實施的行動時間表，并提出衡量其結果的績效指標。
以ARC的2002-2004年戰略行動計劃為例。[ ]其制定戰略計劃的指導原則為卓越性、集中性、靈活性、戰略性、伙伴關系、橋梁作用和績效管理，與7個主要發展目標相對應的7個戰略行動領域是：發現、合作、研究培訓與職業發展、研究設施、優先領域制定、公眾理解科學和績效管理。限于篇幅，不可能對這些領域的戰略逐一介紹，僅以“發現”領域為例。“發現”的戰略目標是“發展和保持澳大利亞在廣泛的學科領域范圍內具有很高國際水準的科學基礎”，這一目標又可分為3個子目標：卓越性、靈活性和創造性，在每個子目標下制定不同的投資戰略，采取不同的實施措施。（1）在“卓越性”目標下的投資戰略是通過同行評議遴選具有高國際水準的研究，確保澳大利亞擁有實現研究卓越性的廣泛基礎。正在采取的行動包括：繼續改進ARC的同行評議，并在保證研究質量的基礎上，對學科間的資助經費進行調整；通過提供研究的直接成本，確保ARC的資助達到可與國際競爭的水平。（2）在“靈活性”目標下的投資戰略是保持與加強反應迅速的靈活資助機制，以滿足不同研究的需求，抓住新出現的研究機會。正在采取的行動是在NCGP框架下保持“發現”領域的資助靈活性，并在廣泛的研究領域內保證都有資助活動；從2003年開始的行動是在不同的計劃間實現靈活資助，以滿足不同學科群的需求；2004年開始的行動是縮短項目申請處理周期，每年實行多輪受理與批準。（3）在“創造性”目標下的投資戰略是支持多學科研究和早期研究人員提出的創新性方法，正在采取的行動是，向最優秀和最具創造力的研究人員提供長期項目支持，保留對早期研究人員的資助計劃，向創新性研究提供約100萬澳元的種子資金資助。
在制定發展目標、投資戰略和具體行動的同時，ARC還提出了“發現”領域的預期結果——即促進知識進步以推動新發現與創新產生——以及衡量結果是否成功的指標：（1）“卓越性”的績效指標有兩項：通過國際同行和終端用戶的評估顯示，并輔以投入-產出定量分析的支持，表明“發現”在廣泛的學科范圍內產生了國內外具有競爭力的產出與結果；澳大利亞具有競爭優勢的研究領域其實力得到加強。（2）“靈活性”的績效指標也有兩項：對ARC受資助者所來自的國別進行調查和分析顯示，“發現”吸引國際水平的研究人員來到并留在澳大利亞；對“發現”領域ARC資助計劃的靈活性和敏捷性進行調查，人們表示滿意。（3）“創造性”的績效指標為一項：評議報告和國際同行的評估顯示，ARC通過申請書評議和項目遴選過程而支持的研究具有新穎性特征，采用了創新方法。
從上述指標的具體化程度可以看出，ARC的戰略絕非“大而無當”或“空洞無物”，每個戰略目標都有可測度的績效指標，真正能夠發揮“宏觀指導、微觀操作”之功效。需要強調的是，ARC從2000-2001年度報告起，每年在年度報告中根據戰略計劃提出的績效指標，列出本年度采取的措施和取得的進展，以檢驗其實現戰略目標的績效情況，使得戰略計劃最終能夠落到實處。
3 結論與借鑒
制定科技政策與戰略是政府R&D管理部門和機構的主要職責之一，其公開性、科學性、合理性、可行性是國家R&D管理水平的重要體現。從ARC的政策研究和戰略制定可以看到，作為一個政府機構不僅要積極參與國家相關政策的制定，而且要重視自身的政策研究與戰略制定，以此提高決策的科學性，并提升自身的影響力；科學合理的評估是制定政策與戰略的重要依據，也是檢驗政策與戰略實施結果及效果的手段之一；政策和戰略制定的過程可看作是實施的基礎，因為政策與戰略制定過程中的公開討論與磋商能夠使相關各方的思想進行充分的交流與協調，以求達成必要的共識，并產生廣泛的社會影響，而這正是政策與戰略得以順利實施的重要保障。對比我國的科技政策與戰略制定工作，我國存在重制定、輕實施的現象，在戰略制定中又存在重設想、輕論證的問題，在公開性、科學性和可行性等方面也有許多可改進之處。考察ARC的狀況，有以下幾方面的經驗可以借鑒。
3.1 戰略制定是績效管理的重要組成部分
實行績效管理是近年來發達國家政府公共管理改革的一大趨勢。美國于1993年頒布了《政府績效與結果法案》（GPRA），率先通過法律在聯邦政府部門和機構實行績效管理，要求各部門和機構制定5年戰略規劃（且每3年修訂一次），并每年提交年度績效規劃和績效報告，年度經費預算的批準與績效報告的審議直接相關。[ ]澳大利亞也于1997年通過了《財政管理和績效法案（1997）》，1999年通過了《公共服務法案（1999）》，規定了要對政府的工作實行績效管理。ARC法案的第6章對“規劃和報告”制度作了詳細規定，明確指出制定戰略計劃在其整個工作中的重要地位，要求年度報告中必須包括根據戰略計劃中設立的目標對ARC當年的實施情況進行績效評估的內容。因此，對于ARC來說，戰略制定不是一種姿態的展示，更不是爭取經費的手段，而是法律所要求的實行績效管理的重要組成部分。這種制度將其工作置于政府和社會的公開監督之下，結果恰恰是增強了政府和公眾對ARC工作的信心，政府對ARC的投資在2001-2005年間將增加一倍！
我國近幾年也在公共管理中引入了績效管理的概念，但實施中只是在局部有所試點，沒有明確的法律依據和制度安排。在戰略制定中往往仍然沿用計劃經濟時期的做法，偏愛制定宏大的中長期規劃，缺乏包括具體績效指標的實施方案、特別是年度績效規劃，而且，在規劃或計劃覆蓋的時期結束時也不要求開展評估，易造成“虎頭蛇尾”的現象。
3.2 評估是制定科技政策與戰略的重要依據
ARC凡有重大的政策變動或戰略出臺，必評估先行，評估已成為政策與戰略制定的重要依據乃至必要前提。ARC在2001年轉變為獨立機構前，對其組織結構、資助計劃、評議過程等開展了一系列評估，包括對國外職能類似的組織進行比較研究。在專門針對機構改革而開展的評估中，政策研究專家從科學研究與技術創新對澳大利亞的重要性出發，就ARC的組織機構、運行機制和管理成本等與美國、英國、加拿大、荷蘭等國的類似機構進行比較，充分討論現有體制的利弊，探討組建新機構的可能性，并提出具體建議。無獨有偶，日本國會于2002年秋通過法案，決定從2003年10起將日本學術振興會（JSPS）轉變為一個獨立機構。此前，JSPS也委托包括國外專家在內的外部評估委員會，于2002年2月開始對JSPS的組織結構及運行狀況等進行評估，充分考慮將來作為獨立機構的JSPS的地位、組織、功能與作用等方方面面，以此為依據提出政策建議。通過這樣的嚴格評估過程制定出來的政策與戰略，自然很有針對性，而缺乏評估的政策與戰略制定則如同“盲人摸象”。近年來我國科技界也開展了廣泛的評估活動，但評估對象還多限于研究人員、研究機構和研究項目等，以科技政策為對象的評估還不多見。隨著我國科技體制改革的不斷深化，評估活動也將逐步成為政策與戰略制定工作的重要組成部分。
3.3 公開的政策與戰略制定過程是實施的重要保障
現代政治的特征之一就是其公開性，從問題的提出到公眾參與的各方討論，再到政策制定與實施，都要求公開進行。ARC的經驗表明，公開的政策與戰略制定過程不僅是民主政治的內在要求，也是政策戰略得以順利實施的重要保障。制定優先資助領域戰略以及在不同的學科間分配經費一直是政府科研資助機構工作的重點和難點，因為每個學科都有其要求增加資助的理由。ARC的策略是，讓本機構以外的其他相關政府機構、澳大利亞科學界以外的國外科學家、科學界以外的產業界以及更廣泛的公眾參與這一過程，通過對其他機構資助活動及重點的了解，對與國家經濟社會發展密切相關的關鍵技術和科學問題的把握，以及聽取國外科學家的咨詢意見，制定的優先領域具有廣泛的代表性與可行性，不僅得到科學界的理解，也得到公眾的支持，保證了優先領域資助戰略的順利實施。而我國以往在科技政策與戰略實施中多有不到位的情況，除了政策與戰略目標不夠明確、內容不夠具體等原因，也和制定過程缺乏公開性和相關各方的廣泛參與有一定的關系，這也應是今后改革的一個重點。顯然，ARC的策略值得借鑒。
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