時(shí)間：2022-05-26 01:10:05
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇法律援助申請(qǐng)書，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
（一）法律援助機(jī)構(gòu)作為一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)參與刑事訴訟活動(dòng)
原刑訴法規(guī)定人民法院指定的對(duì)象是承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師，新刑訴法規(guī)定司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知的對(duì)象是法律援助機(jī)構(gòu)，由法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)。由向律師轉(zhuǎn)達(dá)法院的指定，改變?yōu)榉稍鷻C(jī)構(gòu)根據(jù)公、檢、法機(jī)關(guān)的通知，指派律師提供辯護(hù)。經(jīng)過修改，法律援助首次寫入新法，法律援助機(jī)構(gòu)不僅進(jìn)入到刑事訴訟活動(dòng)中，而且進(jìn)一步明確了在刑事訴訟活動(dòng)中的法律地位，有助于更好地貫徹刑事訴訟保障人權(quán)的基本準(zhǔn)則。
（二）擴(kuò)大了法律援助的適用對(duì)象和范圍
由原來的盲、聾、啞、未成年被告人和可能被判處死刑的被告人擴(kuò)大到具有上述情形的嫌疑人和尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人以及可能被判處無期徒刑以上刑罰的犯罪嫌疑人。另外，新刑訴法將指定（通知）法律援助的適用范圍擴(kuò)大至偵查、階段的犯罪嫌疑人和強(qiáng)制醫(yī)療程序中的精神病人，使法律援助涵蓋了刑事訴訟偵查、、審判三個(gè)階段和強(qiáng)制醫(yī)療程序。
（三）明確司法機(jī)關(guān)的共同責(zé)任
新刑訴法明確了公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院在各自的職能階段均有應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為法律援助對(duì)象提供辯護(hù)的義務(wù)和責(zé)任。這一規(guī)定必然對(duì)偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和法律援助機(jī)構(gòu)的工作提出更高的要求，各階段各部門需要更好的協(xié)調(diào)配合，才能切實(shí)預(yù)防偵查階段的刑訊逼供，保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。
（四）增加申請(qǐng)法律援助的理由
新刑訴法明確規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒有委托辯護(hù)人的，本人及其近親屬可以向法律援助機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，明確了“申請(qǐng)”這一刑事法律援助啟動(dòng)程序。在刑訴法層面對(duì)國(guó)務(wù)院《法律援助條列》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了確認(rèn)。同時(shí)新刑訴法將申請(qǐng)理由從《法律援助條列》規(guī)定的經(jīng)濟(jì)困難擴(kuò)大至“其他原因”。另外新刑訴法刪除了公訴人出庭公訴的案件，被告人因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒有委托辯護(hù)人的，人民法院可以指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)的規(guī)定，取消了審判人員特定情形下對(duì)強(qiáng)制辯護(hù)的自由裁量權(quán)，使法律援助成為法定情形下必須進(jìn)行的法定程序。
二、建立檢援對(duì)接機(jī)制、進(jìn)一步落實(shí)刑事法律援助工作的幾點(diǎn)思考
目前我國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)在各級(jí)司法機(jī)關(guān)的配合下，在維護(hù)群眾合法權(quán)益、化解社會(huì)矛盾糾紛方面發(fā)揮了積極的作用。例如太原市委、市政府就建立全市法律援助新機(jī)制提出了實(shí)施意見。為共同做好法律援助工作，我市檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)共同出臺(tái)了《進(jìn)一步暢通刑事法律援助渠道的實(shí)施意見》和《未成年人刑事案件律師法律服務(wù)全程跟進(jìn)制度》等，在保障貧弱群體訴訟權(quán)益方面做了大量的探索工作。我市法律援助中心緊緊圍繞太原轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展，主動(dòng)介入社會(huì)難點(diǎn)問題，努力維護(hù)貧弱群體合法權(quán)益，積極參與刑事訴訟法律援助。檢援雙方密切配合，為維護(hù)我市和諧穩(wěn)定做出了積極貢獻(xiàn)。但是我們也看到當(dāng)前法律援助工作與太原轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的要求相比還有差距，法律援助工作在新刑訴法實(shí)施后與相關(guān)機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制不夠完善，法律援助大格局還未形成。我們要以新刑訴法實(shí)施為契機(jī)，建立法律援助新機(jī)制。
（一）明確加強(qiáng)刑事法律援助工作的重要意義
這次刑訴法修改不僅把尊重和保障人權(quán)作為基本原則寫進(jìn)新法，更重要的是體現(xiàn)在各項(xiàng)制度中。法律援助制度是體現(xiàn)司法文明及保障人權(quán)的一項(xiàng)重要法律制度，在保障當(dāng)事人合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定中發(fā)揮著重要的作用。刑事訴訟涉及對(duì)國(guó)家、集體和公民財(cái)產(chǎn)和生命權(quán)利的保護(hù)，涉及對(duì)犯罪嫌疑人人身自由乃至生命權(quán)的剝奪，刑事訴訟程序公平、公正對(duì)公民人權(quán)的意義重大。特別是十提出正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，暢通和規(guī)范權(quán)益保障渠道。所以，無論是檢察機(jī)關(guān)還是法律援助機(jī)構(gòu)都要進(jìn)一步提高對(duì)法律援助的認(rèn)識(shí)，以新刑訴法實(shí)施為契機(jī)，認(rèn)真學(xué)習(xí)，做好過渡、銜接與配合。
（二）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保刑事法律援助工作扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)
各級(jí)檢察機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)要高度重視加強(qiáng)刑事案件法律援助工作，將這項(xiàng)工作列入工作重點(diǎn)，保證各項(xiàng)工作有效落實(shí)。檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)都要成立專門工作領(lǐng)導(dǎo)組，領(lǐng)導(dǎo)組成員由雙方有關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)組成。領(lǐng)導(dǎo)組可設(shè)在法律援助機(jī)構(gòu)，定期召開工作例會(huì)，必要時(shí)隨時(shí)召開，聽取新刑訴法實(shí)施后法律援助銜接配合中出現(xiàn)的情況和問題，確保刑事案件法律援助銜接配合機(jī)制穩(wěn)步推進(jìn)。
（三）加強(qiáng)協(xié)作，建立完善刑事案件法律援助權(quán)利義務(wù)告知制度
檢察機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)和法律援助機(jī)構(gòu)要建立法律援助權(quán)利義務(wù)告知制度。檢察機(jī)關(guān)承辦人收到移送審查的案件材料之日起三日內(nèi)，在告知犯罪嫌疑人有權(quán)聘請(qǐng)律師的同時(shí)，對(duì)因經(jīng)濟(jì)困難無力聘請(qǐng)律師的，應(yīng)當(dāng)告知其有申請(qǐng)法律援助的權(quán)利。應(yīng)當(dāng)書面告知，并將回執(zhí)入卷。在押的犯罪嫌疑人可以把法律援助申請(qǐng)書通過檢察機(jī)關(guān)向當(dāng)?shù)胤稍鷻C(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)將申請(qǐng)書轉(zhuǎn)交法律援助機(jī)構(gòu)辦理。檢察機(jī)關(guān)在審查案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取法律援助律師的意見，在作出提起公訴、不決定后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件辦理結(jié)果告知承辦法律援助案件的律師。
（四）建立專門機(jī)構(gòu)，做好檢援對(duì)接工作
*縣地處江蘇省最北部，面積1450平方公里，地處蘇、魯、豫、皖七縣交界處，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心地帶。下轄14個(gè)鎮(zhèn)1個(gè)林場(chǎng)，人口110萬。改革開放以來,農(nóng)民生活狀況有了較大改善。但受自身與社會(huì)環(huán)境諸多因素的制約，不少農(nóng)民群眾在運(yùn)用法律維護(hù)自身利益方面存在著一些困難。進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村困難群眾法律援助力度，使他們能夠平等享有法律規(guī)定的權(quán)利，這對(duì)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，全面建設(shè)平安*縣、法治*縣、小康*縣、和諧*縣，具有極其重要的意義。
一、*縣法律援助工作基本情況和做法
*縣法律援助工作自1997年開展以來，在各級(jí)黨委、政府高度重視和各有關(guān)職能部門的大力支持下，健康發(fā)展，逐步提高。尤其是受當(dāng)前國(guó)際金融危機(jī)影響，農(nóng)民工就業(yè)壓力加劇，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工返鄉(xiāng)回流，農(nóng)民工就業(yè)和生活中的各項(xiàng)權(quán)益問題開始顯現(xiàn)的情況。對(duì)此*縣司法局按照國(guó)家及省、市關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民工法律援助工作的要求，結(jié)合我縣的實(shí)際情況，緊緊圍繞縣委縣政府“加快推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、率先蘇北脫貧達(dá)小康”的工作大局，結(jié)合實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀解放思想大討論活動(dòng),采取切實(shí)有效措施，積極為“三農(nóng)”提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的法律援助。具體的成效和做法如下：
（一）強(qiáng)化宣傳，不斷擴(kuò)大法律援助社會(huì)影響
開展法律援助宣傳的目的,就是傳播法治文明,增強(qiáng)弱勢(shì)群體的法制觀念、法律意識(shí)和維權(quán)能力。我局在做好常規(guī)宣傳的同時(shí)，重點(diǎn)抓好全縣的幾個(gè)大型活動(dòng)。一是聯(lián)合工會(huì)、青年、婦聯(lián)、建設(shè)、勞動(dòng)保障等18家單位開展大型送法上門、法律咨詢活動(dòng)。為加強(qiáng)這項(xiàng)工作的吸引力，法律援助中心還出資聘請(qǐng)縣小鳳凰劇團(tuán)一起隨同，以群眾喜聞樂見的形式開展活動(dòng)；二是在春節(jié)前夕，趁農(nóng)民工返鄉(xiāng)之際，我們深入車站和鄉(xiāng)村為農(nóng)民工發(fā)放自編的《外出務(wù)工服務(wù)手冊(cè)》等法律年貨。春節(jié)后我們還積極為外出務(wù)工人員送吉祥“三寶”——《外出務(wù)工服務(wù)手冊(cè)》、《法律讀本》、《法律援助聯(lián)系卡》。累計(jì)發(fā)放法律援助宣傳資料及法律援助聯(lián)系卡7萬余份。三是針對(duì)*縣民工去無錫集中務(wù)工的特點(diǎn)，和無錫濱湖區(qū)司法局聯(lián)手開展為農(nóng)民工搭建就業(yè)服務(wù)愛心橋活動(dòng)，共組織70家企業(yè)8000個(gè)用工崗位來*縣現(xiàn)場(chǎng)招聘，我縣有10000多名民工前往應(yīng)聘，場(chǎng)面非常火爆，深受農(nóng)民工和企業(yè)的高度贊揚(yáng)。
（二）深化服務(wù)，不斷加強(qiáng)法律援助服務(wù)能力
我們?cè)陂_展法律援助工作別注重做到四個(gè)結(jié)合：一是把法律援助與普法宣傳有機(jī)結(jié)合，送法下鄉(xiāng)，送法入戶，傳播法制文明。二是把法律援助與矛盾調(diào)解有機(jī)結(jié)合。全面開展矛盾排查，提前介入，及時(shí)化解糾紛。在元旦、春節(jié)、元宵節(jié)期間，我們動(dòng)員全縣各行政村的普法宣傳員、人民調(diào)解員、法律援助聯(lián)絡(luò)員750人分別上門入戶，以拉家常的方式疏導(dǎo)婆媳情緒、鄰里情緒等，及時(shí)制止突發(fā)性激情糾紛，形成了群眾有話好好說，有事依法辦的良好氛圍。三節(jié)期間，*縣未發(fā)生一起因調(diào)解不力引發(fā)的民轉(zhuǎn)刑案件，未發(fā)生一起惡性討薪事件，未發(fā)生一起重大惡性刑事案件，刑事發(fā)案率創(chuàng)十年同期最低。三是把法律援助與法律服務(wù)有機(jī)結(jié)合。*縣法律援助中心組織律師、法律援助志愿者組成法律援助團(tuán)，深入車站、貧困群眾集中地、和集革命老區(qū)等地，為農(nóng)民工、弱勢(shì)群體進(jìn)行法律咨詢、法律服務(wù)，去年以來共接待群眾2000余人次。四是嘗試擴(kuò)大援助范圍，簡(jiǎn)化程序，更快更好的辦理法律援助案件，為農(nóng)民工開辟綠色通道，涉及工傷、索酬、交通事故案件一律不再審查經(jīng)濟(jì)狀況，提高了法律援助工作的效率和質(zhì)量。
（三）求實(shí)創(chuàng)新，不斷提升法律援助服務(wù)水平
近年來，*縣突出工作重點(diǎn)，強(qiáng)力推進(jìn)法律援助中心規(guī)范化建設(shè)。一是在局辦公樓大廳制作了5塊法律援助公示欄，對(duì)法律援助的條件，范圍、對(duì)象，應(yīng)提交的材料、救濟(jì)渠道以及申辦程序向群眾公示，增強(qiáng)法律援助工作的透明度。二是在臨街處設(shè)置法律援助接待站，并制作醒目標(biāo)志，為群眾方便快捷地申請(qǐng)法律援助創(chuàng)造條件。三是縣局為法律援助中心配備液晶屏電腦3臺(tái)，并以1500元/月的費(fèi)用安裝了因特網(wǎng)，方便法律援助的信息化辦公。四是法律援助工作網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步健全。整合社會(huì)團(tuán)體力量，先后在縣婦聯(lián)、工會(huì)、殘聯(lián)成立了法律援助站。依托各鎮(zhèn)司法所建立14個(gè)法援助工作站，在全縣所有行政村均配備了法律援助聯(lián)絡(luò)員，使法律援助工作網(wǎng)絡(luò)前廷至全縣各鎮(zhèn)村，更加方便群眾就近申援，從而形成以縣法律援助中心為樞紐，以律師事務(wù)所、公證處、基層法律服務(wù)所、法律援助工作站為基礎(chǔ)的縣法律援助組織網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)了法律援助工作向深度和廣度發(fā)展。五是建立農(nóng)民工法律援助異地協(xié)作機(jī)制。*縣司法局與沛縣、銅山、無錫灌湖區(qū)等其他司法行政單位之間，農(nóng)民工輸入地與輸出地之間建立農(nóng)民工法律援助案件的異地協(xié)作機(jī)制，對(duì)確需協(xié)作的事項(xiàng)通過發(fā)函或以通訊聯(lián)絡(luò)的方式加強(qiáng)合作和協(xié)作。
另外，法律援助中心緊扣援助案件的規(guī)范管理工作，開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)。*縣首羨鎮(zhèn)農(nóng)民張某駕駛?cè)嗆囆兄?順路23K處，突然被對(duì)向行使的大型客車越過路中線撞擊身亡。瞬間的慘禍帶給張的家庭帶來難以承受的傷痛和悲哀。最慘的是張的哥哥5年前在新疆意外死亡，怕家人受不了打擊，親戚鄰居隱瞞著他家人，將其骨灰一直存放著沒有下葬。*縣法律援助中心得知后，指派法律援助工作者立即承辦此案，及時(shí)收集證據(jù)，遞交訴訟狀和訴訟保全申請(qǐng)書。在我局法律援助中心的幫助下，最后受援人劉某、張某等拿到近27萬元的巨額賠款，對(duì)此，張某家人感動(dòng)的涕淚交流。
二、*縣法律援助工作的困難和問題
（一）外出務(wù)工人員維權(quán)難度大。*縣外出人員多，從事職業(yè)復(fù)雜。農(nóng)民工維權(quán)案件有以下幾種情況：一是工資被拖欠、克扣；二是工傷事故得不到應(yīng)有的救治；三是缺乏合法、完備的用工合同，一旦發(fā)生糾紛，農(nóng)民工的權(quán)益無法保障，其他如勞動(dòng)安全防范教育、勞動(dòng)保險(xiǎn)、休息權(quán)等情況農(nóng)民工一般不作計(jì)較，吃啞巴虧。造成這種情況的原因：一是仲裁、訴訟環(huán)節(jié)多，農(nóng)民工維權(quán)成本高。工傷申請(qǐng)、工傷認(rèn)定、勞動(dòng)仲裁前置及一裁二審的法律程序，法院一審、二審、強(qiáng)制執(zhí)行才能完成，導(dǎo)致農(nóng)民工維權(quán)之路過于漫長(zhǎng)。二是農(nóng)民工維權(quán)案件調(diào)查取證難。農(nóng)民工案件普遍存在著無勞動(dòng)合同、無養(yǎng)老保險(xiǎn)和無福利待遇的“三無”現(xiàn)象。三是農(nóng)民工維權(quán)案件執(zhí)行難度較大。
（二）農(nóng)民依法維權(quán)的能力偏低。農(nóng)民文化素質(zhì)普遍較低，法律意識(shí)淡薄。他們往往怕“官官相衛(wèi)”，怕“法律白條”，怕復(fù)雜而漫長(zhǎng)的訴訟程序，耗時(shí)費(fèi)力。在人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)益受到侵害時(shí)，往往走私了或上訪的路子，失去了寶貴的取證時(shí)間和訴訟時(shí)效。
（三）經(jīng)費(fèi)不足，制約著農(nóng)村援助工作的開展。法律援助相對(duì)于其他案件來說，所需費(fèi)用更多，受援人一般都沒有家庭電話和手機(jī)，交通工具更無從說起。援助人員要詢問當(dāng)事人、調(diào)查取證、各類法律文書、復(fù)印有關(guān)資料等。援助工作者在取證和其他訴訟活動(dòng)中缺乏必要的經(jīng)費(fèi)保障，不僅嚴(yán)重挫傷了援助工作者的積極性，同時(shí)也將造成法律援助的服務(wù)質(zhì)量不高，難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的權(quán)益保障。
（四）法律援助隊(duì)伍人員偏少，難以使符合受援條件的困難農(nóng)民都能得到及時(shí)有效的法律服務(wù)。
（五）相關(guān)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不夠流暢；咨詢、、代書等的無償援助還不能涵蓋訴訟費(fèi)用的減免。
三、法律援助工作的對(duì)策及建議
（一）提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)法律援助工作的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)黨委和政府要高度重視法律援助工作，認(rèn)真貫徹落實(shí)《法律援助條例》、《江蘇省法律援助條例》，采取積極措施，推動(dòng)我縣法律援助工作全面發(fā)展。司法行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真履行監(jiān)督管理法律援助工作的職責(zé)，努力把法律援助工作辦成為政府分憂，讓群眾滿意的民心工程。全縣各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)要全面履行職能，積極探索新形勢(shì)下提供法律援助的新形式。
（二）加大投入，保障法律援助工作的運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)國(guó)家有關(guān)文件精神的要求，法律援助機(jī)構(gòu)所需經(jīng)費(fèi)要列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和法律援助工作發(fā)展?fàn)顩r，逐年增加對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)的投入，以保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
（三）健全體系，促進(jìn)法律援助工作的完善。拓展法律援助組織網(wǎng)絡(luò)，大力推進(jìn)法律援助機(jī)構(gòu)延伸工作。在各鎮(zhèn)設(shè)立法律援助工作站，各村設(shè)立法律援助聯(lián)絡(luò)員。重視法律援助工作信息化和現(xiàn)代化建設(shè)，確保提高法律援助工作效率和質(zhì)量。積極引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位等社會(huì)組織參與法律援助工作，整合法律援助資源。進(jìn)一步完善以政府法律援助機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，社會(huì)力量積極參與的法律援助工作格局。認(rèn)真抓好法律援助人員的培訓(xùn)，努力建設(shè)一支高素質(zhì)的法律援助隊(duì)伍。
成立岳陽(yáng)樓區(qū)社會(huì)救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)長(zhǎng)李少怡任組長(zhǎng)，副區(qū)長(zhǎng)張*明、陳建紅、賀景福、徐蘭喜任副組長(zhǎng)，王夢(mèng)華、黎煒、王武中、田新華、彭端生、程岳華、袁久經(jīng)、許晉為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（即社會(huì)救助管理辦公室設(shè)區(qū)民政局），王武中兼辦公室主任。各鄉(xiāng)（街）、村（居）分別設(shè)立社會(huì)救助管理站和社會(huì)救助申報(bào)點(diǎn)，并成立民主評(píng)議小組，負(fù)責(zé)各類救助對(duì)象的申報(bào)、調(diào)查和監(jiān)督工作。
二、救助對(duì)象
（一）動(dòng)態(tài)管理中現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保對(duì)象、城鄉(xiāng)五保戶、城鄉(xiāng)特困戶、殘疾人。
（二）因自然災(zāi)害導(dǎo)致正常生活無法維持或房屋全倒的重災(zāi)戶。
三、救助項(xiàng)目
（一）城鄉(xiāng)低保救助。系對(duì)人均月收入低于本區(qū)最低生活保障線以下（現(xiàn)為180元）的城市居民實(shí)行的一種基本生活保障。由區(qū)低保中心組織落實(shí)，具體按《岳陽(yáng)樓區(qū)城市居民最低生活保障制度實(shí)施細(xì)則》（*政發(fā)〔20*〕11號(hào)）進(jìn)行操作。
（二）大病醫(yī)療救助。系對(duì)凡持本區(qū)戶口且長(zhǎng)期居住本區(qū)轄區(qū)內(nèi)的五保戶、特困家庭的成員，因患大病，家庭無力承擔(dān)其醫(yī)療費(fèi)用，且一年內(nèi)支出區(qū)級(jí)（含區(qū)級(jí)）以上醫(yī)院醫(yī)療費(fèi)用城市3萬元、農(nóng)村2萬元以上的家庭。有工作單位且已參加醫(yī)保的原則上不在救助范圍。
上述對(duì)象之外的其他對(duì)象患大病，醫(yī)療費(fèi)用數(shù)額巨大，導(dǎo)致家庭生活特別困難，家庭無力承擔(dān)巨額醫(yī)療費(fèi)用的，可納入醫(yī)療救助范圍，給予一次性救助。由區(qū)低保中心負(fù)責(zé)日常管理工作，具體按《岳陽(yáng)樓區(qū)城鄉(xiāng)大病醫(yī)療救助實(shí)施辦法（試行）》（*政發(fā)〔20*〕13號(hào)）進(jìn)行操作。
（三）醫(yī)療援助。系專對(duì)低保對(duì)象實(shí)行醫(yī)療收費(fèi)優(yōu)惠的一項(xiàng)政策。由區(qū)衛(wèi)生局在全區(qū)區(qū)屬醫(yī)療衛(wèi)生單位中貫徹落實(shí)，醫(yī)療衛(wèi)生單位憑對(duì)象本人戶口本、身份證及有效《低保證》，采取“免收掛號(hào)費(fèi)”和“優(yōu)惠住院總費(fèi)用的5%”的辦法。
（四）臨時(shí)性救助。系針對(duì)需緊急救助的特困對(duì)象進(jìn)行的一種專項(xiàng)救助。主要有三種對(duì)象：因自然災(zāi)害需緊急救助的困難對(duì)象；因重大意外事故需緊急救助的困難對(duì)象；特困群眾上訪求救需臨時(shí)性生活費(fèi)和交通費(fèi)救助的對(duì)象。
申請(qǐng)民政臨時(shí)性救助對(duì)象須有本人書面申請(qǐng)，并如實(shí)填寫《申請(qǐng)民政救助審批表》，經(jīng)鄉(xiāng)（街）、村（居委會(huì)）兩級(jí)初審上報(bào)，即經(jīng)村（居）委會(huì)審核評(píng)議和本村（居）委會(huì)民政義務(wù)監(jiān)督員入戶調(diào)查認(rèn)定，由鄉(xiāng)、街道辦事處民政辦簽署意見后，統(tǒng)一報(bào)送區(qū)民政局救災(zāi)救濟(jì)股。特殊情況下，申請(qǐng)救助對(duì)象可直接將申報(bào)材料報(bào)送區(qū)民政府局。區(qū)民政局負(fù)責(zé)審核落實(shí)，具體按《岳陽(yáng)樓區(qū)民政臨時(shí)性救助辦法》（*民發(fā)〔20*〕12號(hào)）進(jìn)行操作。
（五）住房救助。系對(duì)城鄉(xiāng)特困無房戶、因?yàn)?zāi)倒房戶進(jìn)行的一種專項(xiàng)救助。由區(qū)民政局負(fù)責(zé)落實(shí)，具體按《岳陽(yáng)樓區(qū)城鄉(xiāng)特困戶及災(zāi)民倒房戶住房救助辦法》（*民發(fā)〔20*〕13號(hào)）進(jìn)行操作。其審批程序：
1．農(nóng)村特困無房戶由區(qū)民政部門每年核查一次。即各鄉(xiāng)、街道辦事處于年初（三月底前）將轄區(qū)內(nèi)需給予住戶救助的特困無房戶情況（含報(bào)表和照片）上報(bào)區(qū)民政局，區(qū)民政局會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)上報(bào)情況逐戶進(jìn)行實(shí)地核查后，報(bào)救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，確定當(dāng)年住房救助對(duì)象。
2．因?yàn)?zāi)倒房戶由鄉(xiāng)、街道辦事處及時(shí)報(bào)送區(qū)民政局，區(qū)民政局組織實(shí)地核定后由區(qū)低保中心按廉租房管理規(guī)定核實(shí)并向區(qū)房管部門申報(bào)審批。
（六）助學(xué)救助。系對(duì)低保戶、五保戶家庭中無法上學(xué)的適齡兒童、輟學(xué)中小學(xué)生，無法繼續(xù)深造的品學(xué)兼優(yōu)的高中生、大學(xué)生進(jìn)行的一種救助。由區(qū)教育局組織實(shí)施。“政府助學(xué)”憑個(gè)人申請(qǐng)（書面申請(qǐng)、《低保證》、《五保供養(yǎng)證》或《殘疾證》、村（居）委會(huì)調(diào)查證明、學(xué)校證明，高中、大學(xué)生附考試成績(jī)單和學(xué)校鑒定），由所在學(xué)校和村（居）委會(huì)公示，經(jīng)鄉(xiāng)（街）民政所、鄉(xiāng)聯(lián)校初審，報(bào)區(qū)民政局、教育局審批，采取“義務(wù)教育階段免收學(xué)雜費(fèi)”、“非義務(wù)教育階段高中每期救助500元，大學(xué)生每年救助2500元”的辦法；“結(jié)對(duì)助學(xué)”憑個(gè)人申請(qǐng)（同上要求），由民政所初審，報(bào)區(qū)民政助學(xué)辦公室調(diào)查核實(shí)，介紹結(jié)對(duì)幫扶對(duì)象，采取“原則上不低于政府助學(xué)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)”的辦法。
（七）就業(yè)幫助。系針對(duì)有勞動(dòng)能力而未就業(yè)的城鄉(xiāng)特困群眾進(jìn)行的專項(xiàng)幫助。由區(qū)人事勞動(dòng)和社會(huì)保障局組織實(shí)施。申請(qǐng)人憑《下崗失業(yè)證》、《再就業(yè)優(yōu)惠證》、《低保證》或《特困戶救助證》、申請(qǐng)書及其它有關(guān)材料到所在村（居）委會(huì)申請(qǐng)，由村（居）委會(huì)、鄉(xiāng)（街）勞動(dòng)和社會(huì)保障站逐一審核并公示后，上報(bào)區(qū)人事勞動(dòng)和社會(huì)保障局，由區(qū)人事勞動(dòng)和社會(huì)保障局采取“提供就業(yè)培訓(xùn)、提供就業(yè)信息、進(jìn)行勞務(wù)輸出”的具體措施進(jìn)行幫助。
（八）法律援助。系對(duì)本區(qū)戶籍的民政救濟(jì)對(duì)象實(shí)行的一種專項(xiàng)救助。由區(qū)司法局法律援助中心組織落實(shí)。當(dāng)事人持有效的救濟(jì)證件（《五保證》、《低保證》、《特困證》或《殘疾證》）和申請(qǐng)，經(jīng)村（居）委會(huì)出具特困證明、鄉(xiāng)（街）審核后，并經(jīng)區(qū)民政局初審轉(zhuǎn)區(qū)司法局法律援助中心，主要采取對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行維權(quán)的辦法。
（九）司法援助。系指人民法院對(duì)當(dāng)事人為維護(hù)自己合法權(quán)益，向人民法院提起民事、行政訴訟，經(jīng)濟(jì)確有困難的，實(shí)行訴訟費(fèi)用的緩交、減交、免交的一種救助。由區(qū)人民法院組織實(shí)施，具體按《岳陽(yáng)樓區(qū)人民法院關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的試行辦法》（*法〔20*〕12號(hào)）進(jìn)行操作。
（十）殘疾人扶助。系專對(duì)殘疾人在康復(fù)、就業(yè)、維權(quán)、住房以及殘疾人學(xué)生、特困殘疾人子女就學(xué)等方面進(jìn)行的一種扶助。由區(qū)殘聯(lián)組織實(shí)施，具體按《岳陽(yáng)樓區(qū)殘疾人扶助方案（20*—20*年）》（*殘字〔20*〕18號(hào)）進(jìn)行扶助。
（十一）科技援助。系專對(duì)從事種養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)的特困農(nóng)戶進(jìn)行的一種科技援助。由區(qū)農(nóng)林畜牧水產(chǎn)局組織實(shí)施，具體按《關(guān)于對(duì)我區(qū)特困農(nóng)戶實(shí)行農(nóng)業(yè)科技優(yōu)惠政策的通知》（*農(nóng)林畜水〔20*〕22號(hào)）進(jìn)行操作。其主要內(nèi)容：
1．免費(fèi)為農(nóng)戶開展種、養(yǎng)殖、加工生產(chǎn)方面的技術(shù)咨詢，免費(fèi)為特困農(nóng)戶提供各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、信息資料；
2．免費(fèi)在各鄉(xiāng)、街道辦事處組織開展3—5期各類種、養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)班；
3．免費(fèi)為各特困農(nóng)戶在區(qū)農(nóng)林畜牧水產(chǎn)局網(wǎng)站上各類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)資料及產(chǎn)品供求信息；
4．免費(fèi)為特困農(nóng)戶各類動(dòng)植物重大疫情預(yù)測(cè)信息、防治辦法，并免費(fèi)為其提供畜禽防疫疫苗；
5．對(duì)國(guó)家森林生態(tài)實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)，發(fā)放本文來自新晨生態(tài)效益補(bǔ)助（每畝扶持4.5元）。
四、監(jiān)督實(shí)施
自2015年2月1日起，《最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》正式實(shí)施。該《規(guī)定》共13條，規(guī)定了巡回法庭的設(shè)置地點(diǎn)、巡回區(qū)域、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、受案范圍、巡回法庭的當(dāng)事人向巡回法庭提交材料程序，并且對(duì)社會(huì)所普遍關(guān)心的巡回法庭工作方式、合議庭組成、裁判文書簽發(fā)、審判管理等問題也作出了回應(yīng)。
法律福音：第三條：巡回法庭審理或者辦理巡回區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)由最高人民法院受理的以下案件：（一）全國(guó)范圍內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政案件；（二）在全國(guó)有重大影響的第一審民商事案件；（三）不服高級(jí)人民法院作出的第一審行政或者民商事判決、裁定提起上訴的案件；（四）對(duì)高級(jí)人民法院作出的已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政或者民商事判決、裁定、調(diào)解書申請(qǐng)?jiān)賹彽陌讣唬ㄎ澹┬淌律暝V案件；（六）依法定職權(quán)提起再審的案件；（七）不服高級(jí)人民法院作出的罰款、拘留決定申請(qǐng)復(fù)議的案件；（八）高級(jí)人民法院因管轄權(quán)問題報(bào)請(qǐng)最高人民法院裁定或者決定的案件；（九）高級(jí)人民法院報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)延長(zhǎng)審限的案件；（十）涉港澳臺(tái)民商事案件和司法協(xié)助案件；（十一）最高人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由巡回法庭審理或者辦理的其他案件。巡回法庭依法辦理巡回區(qū)內(nèi)向最高人民法院提出的來信來訪事項(xiàng)。
第六條：當(dāng)事人不服巡回區(qū)內(nèi)高級(jí)人民法院作出的第一審行政或者民商事判決、裁定提起上訴的，上訴狀應(yīng)當(dāng)通過原審人民法院向巡回法庭提出。當(dāng)事人直接向巡回法庭上訴的，巡回法庭應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)將上訴狀移交原審人民法院。原審人民法院收到上訴狀、答辯狀，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)連同全部案卷和證據(jù)，報(bào)送巡回法庭。
第七條：當(dāng)事人對(duì)巡回區(qū)內(nèi)高級(jí)人民法院作出的已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定申請(qǐng)?jiān)賹徎蛘呱暝V的，應(yīng)當(dāng)向巡回法庭提交再審申請(qǐng)書、申訴書等材料。
法眼觀象：巡回法庭“開張辦案”，推進(jìn)司法改革破局。
最高法：辦理死刑復(fù)核案件聽取辯護(hù)律師意見
2015年2月1日，由最高人民法院制定并公布的《最高人民法院關(guān)于辦理死刑復(fù)核案件聽取辯護(hù)律師意見的辦法》正式實(shí)施。該《辦法》主要規(guī)定了最高法相關(guān)審判庭在辯護(hù)律師提出有關(guān)事項(xiàng)時(shí)的處理辦法和流程，包括查詢立案信息、提交書面材料和查閱、摘抄、復(fù)制案卷材料以及當(dāng)面反映意見、送達(dá)裁判文書等。
法律福音：第二條第一款：律師接受被告人、被告人近親屬的委托或者法律援助機(jī)構(gòu)的指派，擔(dān)任死刑復(fù)核案件辯護(hù)律師的，應(yīng)當(dāng)在接受委托或者指派之日起三個(gè)工作日內(nèi)向最高人民法院相關(guān)審判庭提交有關(guān)手續(xù)。
第四條：辯護(hù)律師可以到最高人民法院辦公場(chǎng)所查閱、摘抄、復(fù)制案卷材料。但依法不公開的材料不得查閱、摘抄、復(fù)制。
第七條：當(dāng)面聽取辯護(hù)律師意見時(shí)，應(yīng)當(dāng)制作筆錄，由辯護(hù)律師簽名后附卷。辯護(hù)律師提交相關(guān)材料的，應(yīng)當(dāng)接收并開列收取清單一式二份，一份交給辯護(hù)律師，另一份附卷。
第八條：當(dāng)面聽取辯護(hù)律師意見時(shí)，具備條件的人民法院應(yīng)當(dāng)指派工作人員全程錄音、錄像。其他在場(chǎng)人員不得自行錄音、錄像、拍照。
【關(guān)鍵詞】司法救助和諧社會(huì)重構(gòu)
引言
民主法治、公平正義、安定有序是社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要要素，司法救助對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義法治社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、安定有序，以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧具有重要作用。黨的十六大把“社會(huì)更加和諧”作為全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一提出，十六屆四中全會(huì)又把“提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力”作為黨執(zhí)政能力的一個(gè)重要方面重申，十六屆五中全會(huì)再次把“加強(qiáng)和諧社會(huì)建設(shè)”作為“十一五”計(jì)劃的重要目標(biāo)。黨的執(zhí)政理念實(shí)現(xiàn)了由追求社會(huì)穩(wěn)定到追求社會(huì)和諧的重大轉(zhuǎn)變，建設(shè)和諧社會(huì)已成為整個(gè)社會(huì)的共識(shí)。人民法院作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家審判機(jī)關(guān)，其根本職責(zé)就是化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧，實(shí)現(xiàn)公平正義，它既是和諧社會(huì)的建設(shè)力量，又是和諧社會(huì)的保障力量。2007年1月15日，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法保障的若干意見》，提出了要“完善司法救助制度，彰顯司法人文關(guān)懷”。因此，在和諧社會(huì)目標(biāo)下完善司法救助制度刻不容緩，通過對(duì)現(xiàn)行司法救助制度缺陷的分析，探析尋求解決的措施，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
一、正辯：司法救助制度與和諧社會(huì)
司法救助（AccesstoJustice）是世界各國(guó)目前普遍實(shí)行的一種司法救濟(jì)制度，也是社會(huì)民主和法制進(jìn)步的表現(xiàn)。司法救助，又稱訴訟救助（AssistanceJudiciaye，Armenrecht），有的學(xué)者稱之為訴訟費(fèi)用豁免制度（IntitutionofExemptionfromCosts），或用早先的術(shù)語來說叫“窮人規(guī)范”（PoorLaw,PoorPersonsRules）。（1）司法救助是隨著歐美市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)福利國(guó)家的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，最早產(chǎn)生于英國(guó)。據(jù)考證，一種相當(dāng)原始的獲得司法程序上的公正的權(quán)利可追溯到15世紀(jì)的英格蘭，蘇格蘭，還一度創(chuàng)立了窮人登記冊(cè)，在冊(cè)者若提訟，則可免費(fèi)得到法律顧問和人幫助。（2）對(duì)于窮人、弱者的訴訟救助，始終是該制度的核心內(nèi)容。經(jīng)過多年的發(fā)展，歐美國(guó)家司法救助制度已形成了完備的法律制度體系，對(duì)救助對(duì)象、范圍、主體等作出具體規(guī)定，有力地保護(hù)了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。
我國(guó)正在構(gòu)建的和諧社會(huì)是一個(gè)民主法治、公正正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)，是一個(gè)公平、穩(wěn)定、利益協(xié)調(diào)的社會(huì)。但和諧社會(huì)并不是一個(gè)沒有矛盾與沖突的社會(huì)，而是一個(gè)能夠有效化解矛盾沖突的社會(huì)。人民法院就是法治社會(huì)中專門處理社會(huì)矛盾的機(jī)構(gòu)，人民法院職能作用的發(fā)揮，對(duì)于建立和諧社會(huì)具有重要意義。我們當(dāng)今的這個(gè)社會(huì)還是一個(gè)相對(duì)和諧的社會(huì)，還存在許多不和諧的現(xiàn)象和因素，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、階層之間等不同方面的利益變動(dòng)也進(jìn)一步加劇，在社會(huì)生活的一些領(lǐng)域，不同程度地出現(xiàn)了貧富差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差異拉大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)仍有592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣和5000余萬處于城鎮(zhèn)農(nóng)村最低保障線以下的困難群眾。（3）對(duì)這些經(jīng)濟(jì)困難群眾進(jìn)行幫助，使他們不因經(jīng)濟(jì)原因和認(rèn)知能力而使其合法權(quán)益得不到法律的有效保障，就是我們現(xiàn)階段的一個(gè)重要任務(wù)，這是實(shí)現(xiàn)司法公正、保障人權(quán)的內(nèi)在要求，也是建設(shè)和諧社會(huì)的必然要求。
司法救助是一項(xiàng)人道的、正義的陽(yáng)光事業(yè)，最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)提出：“司法救助是社會(huì)主義救助制度的組成部分，是人民法院承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的一種重要方式。”（4）司法求助制度的建立解決了確實(shí)需要救助的涉訴群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，體現(xiàn)了司法為民宗旨，維護(hù)了司法權(quán)威，更重要的是，它是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然條件。
（一）體現(xiàn)司法為民：和諧社會(huì)的民本基石
目前，司法救助已成為我國(guó)公民實(shí)現(xiàn)公正和權(quán)益保障必要條件之一。“在目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍不平衡，貧富差距仍在擴(kuò)大的情況下，如果沒有對(duì)困難群眾特別的制度保護(hù)，法庭就容易變成訴訟技巧的競(jìng)技場(chǎng)，強(qiáng)者和弱者在形式正義面前就很難獲得正義的平衡。”（5）現(xiàn)實(shí)中，一些弱勢(shì)群體，請(qǐng)不起律師、交不起的訴訟費(fèi)，權(quán)利無法得到保護(hù)。即使打贏了官司，因?yàn)橥瑫r(shí)面對(duì)被執(zhí)行人也是弱勢(shì)群體，執(zhí)行難以到位，權(quán)益實(shí)現(xiàn)不了，同樣使他們的生產(chǎn)和生活陷入困難。例如一些涉及農(nóng)民工工資、刑事附帶民事、交通肇事、人身傷害等雙方當(dāng)事人都是特困群體的案件。這些案件的當(dāng)事人即使不打官司，也需要政府照顧，打贏了官司，卻因?yàn)閷?duì)方同樣是特困群體而得不到執(zhí)行，權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)，這不僅嚴(yán)重傷害了他們的感情，而且損害了司法甚至黨和政府在他們心目中的威信。實(shí)行司法救助，不僅僅是幫助弱勢(shì)群體打得起官司，而且要保證有理有據(jù)的弱勢(shì)群體打得贏官司，更重要的是要實(shí)現(xiàn)他們的權(quán)益。建立司法救助制度，有利于樹立人民法院司法為民、親民的良好形象，鞏固和諧社會(huì)以民為本的堅(jiān)強(qiáng)基石。
（二）實(shí)現(xiàn)平等原則：和諧社會(huì)的內(nèi)在要求
實(shí)行司法救助，是實(shí)現(xiàn)“公民在法律面前一律平等”原則的需要。在我國(guó)，憲法明確規(guī)定了“公民在法律面前一律平等”的原則，公民具有政治、文化、社會(huì)、家庭等各種權(quán)利，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)雖制定了各種程序法和實(shí)體法予以保障，但要實(shí)現(xiàn)“公民在法律面前一律平等”的原則，還需相關(guān)法律的完善和司法機(jī)制的保障。因?yàn)槲覈?guó)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，公民的經(jīng)濟(jì)收入有差異，還存在一部分公民因經(jīng)濟(jì)困難支付不起必要的法律費(fèi)用、不能平等地實(shí)現(xiàn)自己的合法權(quán)益的情況下，這就需要國(guó)家和社會(huì)對(duì)這部分公民提供司法救助。司法救助制度對(duì)“公民在法律面前一律平等”原則的保障作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，無論公民的條件是好還是差，都能夠平等地獲得司法救助，進(jìn)入訴訟程序；第二，經(jīng)濟(jì)確有困難的公民，不論其居住地、工作所在地有何不同，都能夠平等地獲得司法救助，進(jìn)入訴訟程序。這兩個(gè)問題的解決，關(guān)系到國(guó)家法制的統(tǒng)一實(shí)施和公民民利的保障，確保了法律不受財(cái)產(chǎn)多少、社會(huì)地位高低的限制。司法救助制度是對(duì)實(shí)現(xiàn)在法律面前人人平等原則制度化的闡釋。它是“公民在法律面前人人平等原則”在司法上的價(jià)值體現(xiàn)，為和諧社會(huì)的構(gòu)建提供必不可少的法律保障，體現(xiàn)和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。
（三）有效化解矛盾：和諧社會(huì)的外在表現(xiàn)
實(shí)行司法救助，是化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的需要，對(duì)弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)司法救助是得民心，順民意的事情，切實(shí)保護(hù)特困群體的利益，幫助實(shí)現(xiàn)他們的權(quán)益，就會(huì)減少不和諧因素。司法實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)弱勢(shì)群體的案件法院已無力執(zhí)行又得不到救助而上訪，有時(shí)當(dāng)事人采取各種辦法甚至極端手段尋求問題的解決，致使大量涉訴案件及不穩(wěn)定因素發(fā)生，嚴(yán)重危害了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。對(duì)于一些弱勢(shì)群體的救助，有利于理順群眾情緒，化解社會(huì)矛盾，保持社會(huì)安定有序，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。
（四）維護(hù)公平正義：和諧社會(huì)的價(jià)值追求
司法救助制度是法制觀念不斷發(fā)展完善的結(jié)果。對(duì)于司法救助的理論依據(jù)主要有：第一，保護(hù)人權(quán)觀念的影響，消除因經(jīng)濟(jì)能力或個(gè)人條件不平等而產(chǎn)生人權(quán)利實(shí)際不平等的現(xiàn)象；第二，保護(hù)公民訴訟權(quán)的需要；第三，對(duì)實(shí)有權(quán)利保障的需要。實(shí)現(xiàn)司法公平正義，需要參加訴訟的雙方當(dāng)事人享有平等的訴訟權(quán)利，通過法院的司法救助，從客觀上使弱者能夠抗衡強(qiáng)者，使劣勢(shì)上升為均勢(shì)，實(shí)現(xiàn)公平、正義的裁判，司法救助還有助于加快人類社會(huì)邁向文明步伐，在勝訴的特困群眾由于權(quán)利無法得“兌現(xiàn)”時(shí)，由法院發(fā)放救助金，這不但體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)公民的人身、財(cái)產(chǎn)負(fù)有保護(hù)的責(zé)任，也體現(xiàn)了司法的公信和權(quán)威。
二、反思：現(xiàn)行司法救助制度的缺陷
我國(guó)司法救助制度起步較晚，相關(guān)規(guī)定最先見于刑事、民事、行政三大訴訟中。例如，我國(guó)刑事訴訟法對(duì)盲、聾、啞或者限制行為能力的人，未滿18周歲的未成年人，可能被判處死刑的人，沒有委托辯護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)為其指定辯護(hù)人。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》若干問題的解釋規(guī)定，進(jìn)一步完善了對(duì)指定辯護(hù)人的相關(guān)規(guī)定。《民事訴訟法》第64條規(guī)定：當(dāng)事人及其訴訟人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)，或者人民法院認(rèn)為審理案件需要收集證據(jù)，人民法院應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集。2003年8月，最高人民法院提出的23項(xiàng)司法為民措施中的相關(guān)規(guī)定：對(duì)涉訴群眾在民事、行政訴訟中的訴訟權(quán)利和義務(wù)以及申請(qǐng)執(zhí)行等行為進(jìn)行指導(dǎo)，使群眾正確適用法律保護(hù)自身合法權(quán)益；依法提供法律援助，保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利，維護(hù)司法公正。
目前我國(guó)有關(guān)司法求助的比較全面和系統(tǒng)的規(guī)定是2000年7月12日由最高人民法院頒布的《關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》，（該規(guī)定于2005年4月5日由于最高人民法院進(jìn)行了修訂和完善，以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），《規(guī)定》第一次提出了司法救助這一概念，并將司法救助定義為：“人民法院對(duì)于當(dāng)事人為維護(hù)自己的合法權(quán)益，向人民法院提起民事、行政訴訟，但經(jīng)濟(jì)確有困難實(shí)行訴訟費(fèi)用的緩交、減交、免交。”《規(guī)定》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)司法救助制度的確立。2006年12月19日國(guó)務(wù)院頒布并于2007年4月1日起實(shí)施的《訴訟費(fèi)用交納辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第六章規(guī)定了司法救助的主體、條件等內(nèi)容，其中對(duì)緩、減、免訴訟費(fèi)用分別規(guī)定了具體的適用情形。2003年、2004年、2005年、2006年全國(guó)法院實(shí)施司法救助案件、人次和減、緩、免交訴訟費(fèi)的金額依法為：228282件、10.57億元，263860件、10.9億元，266732人次、12.65億元，282581人次、12.11億元。（7）司法救助制度的設(shè)立，確實(shí)讓困難當(dāng)事人獲得了司法救濟(jì)，充分體現(xiàn)了人民法院司法為民的理念，為構(gòu)建和諧社會(huì)起了積極的推動(dòng)作用。然而現(xiàn)行司法救助制度仍存在許多不足和缺陷，主要表現(xiàn)在：
（一）立法缺陷。到目前為上止，最高法院的《規(guī)定》、國(guó)務(wù)院的《辦法》構(gòu)筑了我國(guó)司法救助制的原則和框架，是我國(guó)司法救助制度的重要法律根據(jù)，其它有關(guān)規(guī)定只散見在三大訴訟法與有關(guān)司法文件中。司法救助制度立法上所面臨的問題主要是立法層次不高，現(xiàn)有司法解釋和司法文件、行政法規(guī)過于粗糙，缺乏統(tǒng)一完整的立法，難以全面對(duì)司法救助制度進(jìn)行規(guī)范。
（二）定義上的缺陷。最高法院《規(guī)定》將司法救助的概念定義不準(zhǔn)確，僅僅將司法救助限定為訴訟費(fèi)用的減、緩、免交，即司法活動(dòng)中對(duì)弱勢(shì)者給予的司法負(fù)擔(dān)的豁免，沒有將為當(dāng)事人提供訴訟上的便利、為困難者提供司法救濟(jì)界定進(jìn)來。
（三）范圍上的缺陷。司法救助的范圍應(yīng)涵界訴前、訴中、訴后的各個(gè)階段。按照構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，在訴前，人民法院有義務(wù)，有責(zé)任通過司法救助，切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人打不起官司；在訴中，人民法院有義務(wù)對(duì)處于弱勢(shì)的當(dāng)事人提供必要的訴訟指導(dǎo)和釋明，指導(dǎo)他們充分行使訴訟權(quán)利，方便他們參與訴訟進(jìn)程，提醒他們注意訴訟風(fēng)險(xiǎn)；在訴后，人民法院有義務(wù)對(duì)生活極度困難的申請(qǐng)執(zhí)行人或刑事被害人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)救助。而現(xiàn)階段，我們重視了訴前司法救助卻忽視了訴中、訴后司法救助。
（四）規(guī)則上的缺陷。《規(guī)定》及《辦法》對(duì)實(shí)施司法救助的程序作了一些原則性的規(guī)定，沒有具體操作細(xì)則，審批程序不透明，不利于當(dāng)事人進(jìn)行司法救助。
（五）資金困境。我國(guó)沒有設(shè)立專項(xiàng)的司法救助基金，我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)訴訟費(fèi)用管理上是貫徹“收支兩條線”，由于財(cái)政撥給法院的公有經(jīng)費(fèi)仍需訴訟費(fèi)來彌補(bǔ)，司法救助與法院“自身的利益”之間常常存在直接沖突，兩者此消彼長(zhǎng)，因法院自身的利益關(guān)系救助被怠于實(shí)施的情況在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)地區(qū)的法院經(jīng)常發(fā)生。同樣，一些地方的法院依靠當(dāng)?shù)攸h委、政府的支持啟動(dòng)了執(zhí)行救助和刑事被害人救助，但政府大多也只是撥付了一部分啟動(dòng)資金，大部分需要法院自籌和社會(huì)捐助，司法救助常常面臨資金難籌的困境。
三、對(duì)策：重構(gòu)司法救助制度。
存在權(quán)益的損害，就存在救濟(jì)的必要，存在權(quán)益上的弱勢(shì)者，就存在救濟(jì)的必要，因?yàn)椤皼]有救濟(jì)的權(quán)利就不是權(quán)利”（Arightwithoutisnotaright）。（8）司法救助制度的重構(gòu)，應(yīng)體現(xiàn)合法權(quán)益及時(shí)救濟(jì)、弱勢(shì)群體優(yōu)先救助、公開、公正的原則，體現(xiàn)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的本質(zhì)要求，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行司法救助制度的缺陷，需要在立法上提升層次，在內(nèi)涵上擴(kuò)大范圍，在成本上體現(xiàn)國(guó)家責(zé)任，在適用上界定具體案件類型，在程序上重新設(shè)計(jì)。
（一）從司法救助規(guī)則制定的主體：提升立法層次
據(jù)有關(guān)資料表明，司法救助工作開展得比較好的國(guó)家，不僅在其國(guó)家憲法或憲法性文件中作出有關(guān)司法救助的原則性規(guī)定，而且都制定了有專門的司法求助法，如英國(guó)有《法律援助法案》，加拿大有《法律援助法》，韓國(guó)也有《法律援助法》，等等，司法救助（在歐美國(guó)家被稱為法律援助）的具體實(shí)施被納入了高規(guī)格的法律化、制度化的軌道。（8）在我國(guó)社會(huì)貧富分化加劇而導(dǎo)致客觀上出現(xiàn)不公，時(shí)代呼喚構(gòu)建和諧社會(huì)的環(huán)境下，我們必須充分認(rèn)識(shí)提高司法救助立法層次的重要性。由立法機(jī)關(guān)制定詳細(xì)完備的《司法救助法》，把司法救助工作提升到依法救助的高度，制定出符合現(xiàn)代司法理念的《司法救助法》，用法律規(guī)范、約束司法救助工作，使司法救助逐步走上法制化、科學(xué)化的發(fā)展軌道。
（二）從司法救助的內(nèi)涵：擴(kuò)大內(nèi)容范圍
如此所述，司法救助的內(nèi)涵不僅僅是訴訟費(fèi)用緩、減、免交的代名詞。而法官在審理案件過程的釋明制度及司法為民措施的開展，則是訴中救助。近年來，各地法院探索建立的執(zhí)行救助制度及刑事被害人司法救助制度，將司法救助從訴前、訴中延伸到訴后。一些地區(qū)在執(zhí)行救助制度的試行上還取得了成功的經(jīng)驗(yàn)，例如，山東省三級(jí)法院在2006年開始設(shè)立執(zhí)行救助制度，2006年共救助特困當(dāng)事人1287人，救助金額達(dá)663.7萬元。（9）2007年1月29日最高人民法院了《關(guān)于為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法保障的若干意見》中提出要探索建立訴后司法救助制度，包括刑事被害人國(guó)家救助制度和執(zhí)行求助基金制度。前者，是罪犯確無賠償能力，而犯罪行為給受害人造成重大經(jīng)濟(jì)損失，導(dǎo)致其生活困難，應(yīng)當(dāng)以國(guó)家的名義給受害人一是救濟(jì)；后者，是被執(zhí)行人無還款能力，而對(duì)生活極度困難或急需醫(yī)療救治的申請(qǐng)執(zhí)行人進(jìn)行救助。
結(jié)合以上分析，筆者認(rèn)為應(yīng)該給司法救助下這么一個(gè)定義：人民法院為了維護(hù)司法公正，確保法律面前人人平等的法律原則得以真正實(shí)現(xiàn)，以法律化、制度化的形式，對(duì)訴前、訴中、訴后陷入困境或者需要法律或經(jīng)濟(jì)幫助以及特殊案件的當(dāng)事人提供的經(jīng)濟(jì)救助和法律幫助。這一定義和原來的定義相比在救助階段、求助對(duì)象、救助方式、救助內(nèi)容上都進(jìn)行了擴(kuò)展，它將更好地滿足人民對(duì)司法的需要。
（三）從司法救助的成本：體現(xiàn)國(guó)家責(zé)任
在現(xiàn)代法治國(guó)家，當(dāng)事人依法獲得司法保護(hù)乃是一項(xiàng)憲法權(quán)利，而保證經(jīng)濟(jì)確有困難者亦能有機(jī)會(huì)平等地利用司法程序在本質(zhì)上則是一種國(guó)家責(zé)任。基于此理，現(xiàn)階段，司法救助所導(dǎo)致的成本耗費(fèi)由法院自己承擔(dān)顯然是極為不妥的，畢竟法院作為審判機(jī)關(guān)并沒有扶貧濟(jì)困的專門義務(wù)。因此，在對(duì)法院的財(cái)政撥款中應(yīng)有專門的司法救助經(jīng)費(fèi)，以體現(xiàn)國(guó)家責(zé)任，法院進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)管理制度做到專款專用，以更好地保護(hù)弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，體現(xiàn)社會(huì)的公平與正義。
（四）從司法救助的適用范圍：界定類型標(biāo)準(zhǔn)
我國(guó)訴前救助案件范圍，可嚴(yán)格執(zhí)行最高法院的《規(guī)定》和國(guó)務(wù)院的《辦法》；對(duì)訴中救助案件的范圍，可涵蓋所有需要救助的弱勢(shì)群體的案件；對(duì)訴后司法救助的案件應(yīng)嚴(yán)格審查，嚴(yán)格把關(guān)。目前對(duì)訴后司法救助無相關(guān)的法律規(guī)定，筆者認(rèn)為對(duì)于刑事被害人的救助應(yīng)參照《規(guī)定》中“經(jīng)濟(jì)確有困難”這一標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于執(zhí)行救助案件的范圍，筆者認(rèn)為不宜過寬，應(yīng)界定在如下案件：1、追索贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)案件；2、交通肇事或其它人身傷害賠償案件；3、追索勞動(dòng)報(bào)酬案件。而且需具備兩個(gè)案件：一是執(zhí)行不能，人民法院盡了一些執(zhí)行措施，被執(zhí)行人確無履行能力的；二是申請(qǐng)執(zhí)行人經(jīng)濟(jì)困難不能維持當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的。
（五）從司法救助的途經(jīng)：厘清程序之設(shè)計(jì)
1、啟動(dòng)審批程序。人民法院依照當(dāng)事人的申請(qǐng)，由審理或者執(zhí)行案件的審判組織或者執(zhí)行組織進(jìn)行審查合議，對(duì)于申請(qǐng)減交、緩交、免交訴訟費(fèi)用、申請(qǐng)刑事救助金及執(zhí)行救助金等救助事項(xiàng)的，需報(bào)請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)批準(zhǔn)，并在七日內(nèi)作出是否決定救助的決定；對(duì)于經(jīng)審查決定予以司法救助的，應(yīng)當(dāng)制作《司法救助決定書》，書面告知當(dāng)事人辦理相關(guān)手續(xù)，對(duì)于沒有獲得救助的，應(yīng)當(dāng)制作《不予司法救助決定書》，書面告知其不能救助的原因及理由，并告知其申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利。對(duì)其他救助內(nèi)容的，則由審判人員或合議庭審查并口頭決定即可。
2、撤銷、復(fù)議程序。如果當(dāng)事人申請(qǐng)司法救助有不當(dāng)企圖或行為時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)作出撤銷司法救助的決定。對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)司法救助未獲批準(zhǔn)的，當(dāng)事人可以在接到書面決定后五日內(nèi)向作出決定的上級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)議一次，上級(jí)法院應(yīng)在接到復(fù)議申請(qǐng)書五日內(nèi)予以復(fù)議并書面答復(fù)。
3、建立相關(guān)罰則。（1）對(duì)于濫用訴權(quán)應(yīng)取消司法救助，并予以相應(yīng)罰款制裁；（2）對(duì)于明顯敗訴的在決定訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)時(shí)，可根據(jù)其申請(qǐng)司法救助中的不同行為給予訴訟費(fèi)用補(bǔ)償或懲罰；（3）當(dāng)事人騙取訴訟費(fèi)用救助的，人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令其補(bǔ)交訴訟費(fèi)用，拒不補(bǔ)交的以妨害訴訟行為論處；（4）申請(qǐng)執(zhí)行人或刑事被害人弄虛作假騙取救助金的，應(yīng)依法追回，并以妨害訴訟行為論處。
結(jié)語
司法救助制度在我國(guó)的發(fā)展只短短的七年，在取得一定成就的同時(shí)，我們應(yīng)看到也應(yīng)該重視司法救助制度所面臨的困境。而且司法救助制度所面臨的困境是多方面的，解決其困境的方法也應(yīng)該是多樣化的，本文中由于筆者學(xué)識(shí)有限所論述的觀點(diǎn)存在局限性也是必然的。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，司法救助不僅要對(duì)弱者施以及時(shí)有效之救濟(jì)，而且還要主動(dòng)出擊，積極維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建安定有序、公平正義的和諧社會(huì)，但就目前而言，構(gòu)建和諧社會(huì)，司法救助任重而道遠(yuǎn)。
注釋：
（1）李雙元、謝石松：《國(guó)際民事訴訟法概論》（修訂版），武漢大學(xué)出版社2001年版，第358頁(yè)。
（2）徐宏：《國(guó)際民事司法協(xié)助》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第97頁(yè)。
（3）馬勇霞：《開展法律援助，共建和諧社會(huì)》，載《人民網(wǎng)》，2005年7月20日。
（4）肖揚(yáng)：《用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)審判工作，大力促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)》，載《求是》，2007年第5期。
（5）同（4）。
（6）分別引自當(dāng)年度的《最高人民法院工作報(bào)告》。
（7）齊樹潔主編：《民事司法改革研究》，廈門大學(xué)出版社2000年版，第95頁(yè)。
一、司法行政復(fù)議的特征
1、司法行政復(fù)議是司法行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)
司法行政機(jī)關(guān)是行使司法行政權(quán)力，執(zhí)行國(guó)家司法行政法律、法規(guī)、規(guī)章，管理國(guó)家司法行政事務(wù)的機(jī)關(guān)。司法行政機(jī)關(guān)在司法行政復(fù)議過程中運(yùn)用了行政機(jī)關(guān)的工作原則和方法，這是它的行政性。然而，司法行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行司法行政復(fù)議過程中，又擁有準(zhǔn)司法職權(quán)。如復(fù)議申請(qǐng)必須在規(guī)定的期限內(nèi)提出，復(fù)議必須向管轄權(quán)的司法行政主管機(jī)關(guān)提出，復(fù)議決定也必須在規(guī)定的期限內(nèi)提出。這表明，司法行政復(fù)議是集行政性和司法性于一體的。
2、司法行政復(fù)議是司法行政機(jī)關(guān)處理司法行政爭(zhēng)議的活動(dòng)
司法行政部門的行為既有行政行為，也有民事行為，兩種行為產(chǎn)生的爭(zhēng)議表現(xiàn)為行政爭(zhēng)議和民事爭(zhēng)議。司法行政爭(zhēng)議主要指行政主體在行政管理過程中因?qū)嵤┚唧w行政行為而與相對(duì)人發(fā)生的爭(zhēng)議，這種爭(zhēng)議的核心是該具體行政行為是否合法、適當(dāng)。司法行政復(fù)議是司法行政機(jī)關(guān)處理司法行政爭(zhēng)議的活動(dòng)，如果司法行政主體實(shí)施解決民事爭(zhēng)議的具體行為，這種行為即不是行政復(fù)議，而是行政調(diào)解或行政裁決。
3、司法行政復(fù)議是司法行政機(jī)關(guān)按照法定程序和要求解決司法行政爭(zhēng)議的活動(dòng)
行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)作為第三方解決行政爭(zhēng)議糾紛的活動(dòng)。行政復(fù)議的這一特性要求司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)和作出行政行為的司法行政機(jī)關(guān)必須分開，同時(shí)也要求司法行政復(fù)議必須按法定程序進(jìn)行，這就是司法行政復(fù)議程序的準(zhǔn)司法性。司法行政復(fù)議的準(zhǔn)司法性使司法行政復(fù)議和人民法院審判一樣，有許多制度貫穿其中。如申請(qǐng)制度、管轄制度、移送制度、回避制度等。《司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議應(yīng)訴工作規(guī)定》第11條規(guī)定：“辦理行政復(fù)議案件的法制工作機(jī)構(gòu)人員與申請(qǐng)人有利害關(guān)系的，可以提出自行回避，申請(qǐng)人也有權(quán)申請(qǐng)其回避，但應(yīng)說明理由”。司法行政復(fù)議程序的特點(diǎn)又體現(xiàn)在行政性方面。如復(fù)議機(jī)關(guān)自收到復(fù)議申請(qǐng)書至作出決定止，時(shí)間最長(zhǎng)不超過六十日，司法行政復(fù)議作為行政活動(dòng)，必須充分體現(xiàn)行政的效率原則，復(fù)議組織可以利用這些特點(diǎn)，迅速查清事實(shí)、解決司法行政爭(zhēng)議。所以，就解決司法行政爭(zhēng)議而言，司法行政復(fù)議程序比行政訴訟程序更經(jīng)濟(jì)、更具有效率。
4、司法行政復(fù)議是上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的一種層級(jí)行政監(jiān)督
司法行政監(jiān)督可以在司法行政行為實(shí)施過程中進(jìn)行，也可以在司法行政行為完成之后進(jìn)行;可以是上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)主動(dòng)實(shí)施，也可以由利害關(guān)系人請(qǐng)求作出具體司法行政行為機(jī)關(guān)的上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施，司法行政復(fù)議就是有權(quán)的上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)依據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求，復(fù)查原具體行政行為的一種司法行政監(jiān)督措施。通過司法行政復(fù)議，上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正下級(jí)司法行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為;同時(shí)也可以發(fā)現(xiàn)具體司法行政行為所依據(jù)的司法行政規(guī)范性文件，是否與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸。
5、司法行政復(fù)議主要采用書面審查的方式，必要時(shí)也可以采取聽證的方式審理
《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見”。司法行政復(fù)議采用書面審查的方式的目的，在于確保司法行政復(fù)議必要的行政效率。這一點(diǎn)顯然不同于司法審查制度。因此，司法行政復(fù)議又不能簡(jiǎn)單地照搬行政訴訟的程序。
書面審查是指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件時(shí)，僅就復(fù)議案件的書面材料進(jìn)行審查。這里的書面材料主要指復(fù)議申請(qǐng)書和復(fù)議答辯書。書面審查時(shí)，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)，僅對(duì)申請(qǐng)人向司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)遞交的復(fù)議申請(qǐng)書和被申請(qǐng)人提交的答辯狀，結(jié)合有關(guān)證據(jù)進(jìn)行復(fù)議，不傳喚申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人，證人以及其他復(fù)議參加人也不必到場(chǎng)。所以，書面審查是行政效率原則在司法行政復(fù)議制度中具體表現(xiàn)，也是司法行政復(fù)議中及時(shí)、便民原則的體現(xiàn)。
二、司法行政復(fù)議的范圍
司法行政復(fù)議的范圍。對(duì)行政相對(duì)人來說是申請(qǐng)行政復(fù)議的范圍，而對(duì)司法行政機(jī)關(guān)而言是受理行政復(fù)議的范圍。行政相對(duì)人包括公民、法人或者其他組織以及外國(guó)人、無國(guó)籍人。公民是指具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的自然人。外國(guó)人和無國(guó)籍人在中國(guó)境內(nèi)也必須遵守中華人民共和國(guó)的法律，同時(shí)其合法權(quán)益也受中華人民共和國(guó)法律的保護(hù)，在對(duì)等原則下他們與我國(guó)公民一樣有權(quán)作為申請(qǐng)人提出司法行政復(fù)議。法人是指符合法定條件而成立的一種組織，它可以分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人和社團(tuán)法人。如律師事務(wù)所、公證處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所、法律援助中心、人民調(diào)解中心等。其他組織是指不具備法人條件的組織，如合伙組織、聯(lián)營(yíng)企業(yè)等。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議應(yīng)訴工作規(guī)定》，公民、法人或者其他組織對(duì)下列具體行政行為可以向司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。
1、認(rèn)為符合法定條件，申請(qǐng)司法行政機(jī)關(guān)辦理頒發(fā)資格證書、執(zhí)業(yè)證、許可證手續(xù)，司法行政機(jī)關(guān)拒絕辦理或者在法定期限內(nèi)沒有依法辦理。
2、對(duì)司法行政機(jī)關(guān)作出警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停止執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證等行政處罰決定不服的。司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，必須在其職權(quán)范圍內(nèi)嚴(yán)格依照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定以及有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行，堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，堅(jiān)持責(zé)任與處罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，充分保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)等權(quán)利的行使。當(dāng)事人對(duì)行政處罰不服的，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
3、認(rèn)為符合法定條件，申請(qǐng)司法行政機(jī)關(guān)辦理審批、審核、公告、登記的有關(guān)事項(xiàng)，司法行政機(jī)關(guān)不予上報(bào)申辦材料、拒絕辦理或者法定期限內(nèi)沒有依法辦理的。2001年12月22日國(guó)務(wù)院《外國(guó)律師事務(wù)所駐華代表機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第10條規(guī)定，外國(guó)駐華代表機(jī)構(gòu)及其代表，應(yīng)當(dāng)持執(zhí)業(yè)執(zhí)照、執(zhí)業(yè)證書在代表機(jī)構(gòu)住所地的省、自治區(qū)、直轄市司法行政部門辦理注冊(cè)手續(xù)后，方可開展本條例規(guī)定的法律服務(wù)活動(dòng)。代表機(jī)構(gòu)及其代表每年應(yīng)當(dāng)注冊(cè)一次。省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)自接到注冊(cè)申請(qǐng)之日起2日內(nèi)辦理注冊(cè)手續(xù)。
4、認(rèn)為符合法定條件，申請(qǐng)司法行政機(jī)關(guān)注冊(cè)執(zhí)業(yè)證，司法行政機(jī)關(guān)未出示書面通知說明理由，注冊(cè)執(zhí)業(yè)證期滿六個(gè)月內(nèi)不予注冊(cè)的。2000年3月31日司法部《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》第51條規(guī)定，注冊(cè)機(jī)關(guān)經(jīng)審核，對(duì)有下列情形之一的基層法律服務(wù)工作者，暫緩執(zhí)業(yè)證注冊(cè)：①因違反執(zhí)業(yè)紀(jì)律或者有關(guān)管理規(guī)定，正在接受司法行政機(jī)關(guān)或者基層法律服務(wù)所查處的;②有犯罪嫌疑被立案查處的;③采用弄虛作假手段企圖騙取通過年度注冊(cè)的;④因患病或者其他原因已連續(xù)停止執(zhí)業(yè)六個(gè)月的。
5、認(rèn)為符合條件，申請(qǐng)司法行政機(jī)關(guān)參加資格考試，司法行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的。2001年10月30日最高人民法院、最高人民檢察院、司法部《國(guó)家司法考試實(shí)施辦法(試行)》第14條規(guī)定，有下列情形之一的人員不能報(bào)名參加考試，已經(jīng)辦理報(bào)名手續(xù)的，報(bào)名無效：①因故意犯罪受過刑事處罰的;②曾被國(guó)家機(jī)關(guān)開除公職，或曾被吊銷律師執(zhí)業(yè)證的;③依本辦法第18條的規(guī)定，曾被處以2年內(nèi)或終身不得報(bào)名參加國(guó)家司法考試處理的。
6、認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)違法收費(fèi)或者違法要求履行義務(wù)的。2000年8月14日司法部《司法鑒定機(jī)構(gòu)登記管理辦法》第18條規(guī)定：“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立司法鑒定機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)繳納登記費(fèi)。登記費(fèi)的具體數(shù)額，應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)匚飪r(jià)部門核定的標(biāo)準(zhǔn)收取”。第30條規(guī)定：“司法鑒定機(jī)構(gòu)辦理年度檢驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)繳納年度檢驗(yàn)費(fèi)。年度檢驗(yàn)收費(fèi)的具體數(shù)額，應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)匚飪r(jià)部門核定的標(biāo)準(zhǔn)收取”。
7、對(duì)司法行政機(jī)關(guān)作出的撤銷、變更或者維護(hù)公證機(jī)構(gòu)關(guān)于公證書的決定不服的。根據(jù)司法部《關(guān)于外國(guó)人收養(yǎng)公證若干問題的通知》的規(guī)定，公證處發(fā)現(xiàn)有下列情況之一的，應(yīng)拒絕公證：①當(dāng)事人身份與《指定管轄通知》、《收養(yǎng)通知書》不符;②當(dāng)事人不符合收養(yǎng)法規(guī)定的條件;③我國(guó)收養(yǎng)法律與收養(yǎng)人經(jīng)常居住地國(guó)收養(yǎng)法律有法律沖突;④當(dāng)事人意思表示不真實(shí)、不合法或沒有意思表示;⑤當(dāng)事人未履行公證前的法定程序;⑥當(dāng)事人提供的材料不真實(shí)或不合法;⑦送養(yǎng)人對(duì)被收養(yǎng)人沒有合法的監(jiān)護(hù)權(quán);⑧公證之前，送養(yǎng)人與收養(yǎng)人事實(shí)上已經(jīng)移交被收養(yǎng)人的監(jiān)護(hù)撫養(yǎng)權(quán);⑨收養(yǎng)通知書、收養(yǎng)登記證有嚴(yán)重錯(cuò)誤的;⑩公證處查明的其他足以影響涉外收養(yǎng)公證真實(shí)性、合法性情況。但公證處或司法行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)外國(guó)人收養(yǎng)公證有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)依照《公證程序規(guī)則》的規(guī)定辦理。
8、對(duì)司法行政機(jī)關(guān)作出的留場(chǎng)就業(yè)決定或根據(jù)授權(quán)作出的延長(zhǎng)勞動(dòng)教養(yǎng)的期限決定不服的。如根據(jù)1982年1月21日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定，勞動(dòng)教養(yǎng)人員有下列行為：①散布腐化墮落思想，妨礙他人改造的;②不斷抗拒教育改造，經(jīng)查證確系無理取鬧的;③不斷消極怠工，不服從指揮，抗拒勞動(dòng)的;④拉幫結(jié)伙，打架斗毆，經(jīng)常擾亂管理秩序的;⑤拉攏落后人員，打擊積極改造人員的等。根據(jù)不同情節(jié)，勞動(dòng)教養(yǎng)管理所可以批準(zhǔn)勞動(dòng)教養(yǎng)人員警告、記過，勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)可以批準(zhǔn)延長(zhǎng)勞動(dòng)教養(yǎng)期限。但延長(zhǎng)勞動(dòng)教養(yǎng)期限，累計(jì)不得超過一年。但本文認(rèn)為，勞動(dòng)教養(yǎng)這種限制人身自由的行為，隨著我國(guó)民主法制化進(jìn)程的加快發(fā)展，應(yīng)當(dāng)被摒棄，取而代之的由人民法院審判而確定是否勞動(dòng)教養(yǎng)，并確定勞動(dòng)教養(yǎng)期限最長(zhǎng)不超過一年。
9、對(duì)司法行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于行政賠償、刑事賠償決定不服的。司法行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)依照《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》等有關(guān)法律、法規(guī)給予受害人行政賠償或刑事賠償。根據(jù)《司法行政關(guān)于行政賠償、刑事賠償辦法》第18條的規(guī)定：“賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的決定持有異議的，可以向上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)提出復(fù)議，復(fù)議申請(qǐng)可以直接向上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)提出，也可以通過原承辦案件的司法行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交”。對(duì)監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)管理所作出的決定不服的復(fù)議申請(qǐng)，分別由監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)管理所所屬的省一級(jí)或市一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。負(fù)責(zé)復(fù)議的司法行政機(jī)關(guān)在收到復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)及時(shí)調(diào)取案卷和有關(guān)材料進(jìn)行審查。
10、認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)作出的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。這是一個(gè)兜底條款，是一種概括性規(guī)定。公民、法人或者其他組織凡認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，行政管理相對(duì)人均可申請(qǐng)行政復(fù)議。這里的“認(rèn)為”是申請(qǐng)人的一種主觀認(rèn)識(shí)，具體司法行政行為是否確實(shí)侵犯了其合法權(quán)益，必須等到行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查后才能確定。只要行政管理相對(duì)人認(rèn)為司法行政的具體行政行為侵犯了合法權(quán)益，即可以提起司法行政復(fù)議。同時(shí)，公民、法人或者其他組織認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法(法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件除外)，可以一并向司法行政機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)。
另外，根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》等的規(guī)定，抽象的行政行為和國(guó)家行為不屬于司法行政復(fù)議的范圍。抽象行政行為的特點(diǎn)在于它的普遍約束力和往后拘束力，司法行政相對(duì)人“對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者具體普遍約束力的決定、命令不服的”，不能單獨(dú)申請(qǐng)行政復(fù)議。我國(guó)《行政復(fù)議法》第8條規(guī)定：“不服行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理的，依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提訟”。綜上說明，不列行為不屬于司法行政復(fù)議范圍。
1、執(zhí)行刑罰的行為。
2、執(zhí)行勞動(dòng)教養(yǎng)決定的行為。
3、司法助理員對(duì)民間糾紛作出的調(diào)解或者其他處理的。
4、資格考試成績(jī)?cè)u(píng)判行為。
5、法律、法規(guī)規(guī)定的其他不能申請(qǐng)行政復(fù)議的行為。
三、司法行政復(fù)議的管轄
司法行政復(fù)議的管轄，是指各級(jí)司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議案件在受理上的具體分工。即司法行政相對(duì)人在提起行政復(fù)議之后，應(yīng)當(dāng)由哪一級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)來行使行政復(fù)議權(quán)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)，司法行政復(fù)議的管轄如下：
1、對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，由上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)管轄。為促進(jìn)司法行政機(jī)關(guān)依法行政水平，保障行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，規(guī)范司法行政機(jī)關(guān)行政處罰程序，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，司法部于1997年2月13日了《司法行政機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》。該規(guī)定第8條規(guī)定：“司法行政機(jī)關(guān)處罰案件，由違法行為發(fā)生地的司法行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。對(duì)同一違法行為，兩個(gè)以上的司法行政機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的，由先立案的司法行政機(jī)關(guān)管轄，司法行政機(jī)關(guān)對(duì)管轄權(quán)有爭(zhēng)議的，由共同的上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)指定管轄。如《公證程序規(guī)則》第58條第2款規(guī)定：“申訴人、公證處或者其他當(dāng)事人對(duì)前款決定不服的，可以在規(guī)定期限內(nèi)向有管轄權(quán)的司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議”。
2、對(duì)監(jiān)獄機(jī)關(guān)、勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的具體行政行為不服，向司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，由其主管的司法行政機(jī)關(guān)管轄。
3、對(duì)司法部的具體行政行為不服而向司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，由司法部管轄。申請(qǐng)人對(duì)司法部行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決。
對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服直接向人民法院提起的行政訴訟，由作出具體行政行為的司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴。經(jīng)行政復(fù)議的行政訴訟，行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，由作出原具體行政行為的司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴;行政復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴。但公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)依法受理的，或者法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提訟。因?yàn)槲覈?guó)《行政復(fù)議法》第16條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經(jīng)依法受理的，不得申請(qǐng)行政復(fù)議。”
四、司法行政復(fù)議的程序
司法行政復(fù)議的程序，是指司法行政復(fù)議案件所應(yīng)遵循的步驟。它性質(zhì)上屬于行政程序。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，司法行政復(fù)議的程序大體上依次經(jīng)過四個(gè)階段，即申請(qǐng)、受理、審理和決定。
1、司法行政復(fù)議的申請(qǐng)
由于司法行政復(fù)議是一種依申請(qǐng)的行政行為，即司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)司法行政相對(duì)人的申請(qǐng)，在審查被申請(qǐng)的行政行為是否合法、適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，依法作出的一種行政行為。因此，沒有司法行政相對(duì)人的申請(qǐng)，則不能啟動(dòng)司法行政機(jī)關(guān)受理、審查的程序，司法行政復(fù)議作為監(jiān)控司法行政權(quán)的一種法律制度就不可能發(fā)揮其功能。因此，保護(hù)司法行政管理相對(duì)人的申請(qǐng)權(quán)，以及設(shè)置便利于司法行政相對(duì)人行使申請(qǐng)權(quán)的法律程序具有重要的法律意義。
司法行政復(fù)議的申請(qǐng)是指司法行政相對(duì)人不服司法行政機(jī)關(guān)的具體行政行為而向復(fù)議機(jī)關(guān)提出要求撤銷或變更具體行政行為的請(qǐng)求。司法行政復(fù)議申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)符合以下條件：①申請(qǐng)人是認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。這里的“認(rèn)為”是指申請(qǐng)人主觀上認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到具體行政行為的侵害，至于在客觀上是否受到侵害，則需要通過審理才能確定;②有明確的被申請(qǐng)人。沒有明確的被申請(qǐng)人，復(fù)議機(jī)關(guān)無法進(jìn)行審理，申請(qǐng)人的請(qǐng)求也無法實(shí)現(xiàn);③有具體的復(fù)議請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)。復(fù)議請(qǐng)求是申請(qǐng)人復(fù)議時(shí)向復(fù)議機(jī)關(guān)提出的具體要求;④屬于司法行政復(fù)議的范圍，否則復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理;⑤法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。如申請(qǐng)人向有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，應(yīng)當(dāng)在知道具體行政行為之日起60日內(nèi)提出。因不可抗力或者其他特殊情況的應(yīng)在障礙消除后的10日內(nèi)申請(qǐng)延長(zhǎng)期限;申請(qǐng)人向人民法院的，人民法院已經(jīng)受理的，不得申請(qǐng)司法行政復(fù)議。
申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議，可以書面申請(qǐng)，也可以口頭申請(qǐng)。書面申請(qǐng)的申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)包括：①申請(qǐng)人的姓名、性別、年齡、職業(yè)和住所、法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù);②被申請(qǐng)人的名稱、住址;③申請(qǐng)復(fù)議的理由;④申請(qǐng)的年、月、日。口頭申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)記錄申請(qǐng)人的基本情況、行政復(fù)議請(qǐng)求、申請(qǐng)行政復(fù)議的主要事實(shí)、理由和時(shí)間，并由申請(qǐng)人簽字。
2、司法行政復(fù)議的受理
司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)自收到行政復(fù)議申請(qǐng)書之日起5日內(nèi)，對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)作出如下處理：
①行政復(fù)議申請(qǐng)符合法定受理?xiàng)l件并屬于《司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議應(yīng)訴工作規(guī)定》所規(guī)定的受案范圍的應(yīng)予受理。
②行政復(fù)議申請(qǐng)不符合法定受理?xiàng)l件的，不予受理并書面通知申請(qǐng)人。
③行政復(fù)議申請(qǐng)符合法定受理?xiàng)l件的，但不屬于本機(jī)關(guān)受理的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。
除不符合行政復(fù)議的法定受理?xiàng)l件或者不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)外，行政復(fù)議申請(qǐng)自行復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日即為受理。作出具體行政行為的司法行政機(jī)關(guān)自收到行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)送的行政復(fù)議申請(qǐng)書副本或申請(qǐng)筆錄復(fù)印件后，應(yīng)書面作出答復(fù)，并將作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，在10日內(nèi)提交行政復(fù)議機(jī)關(guān)。
3、司法行政復(fù)議的審理
司法行政復(fù)議的審理是對(duì)復(fù)議案件的事實(shí)、證據(jù)、法律適用及爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)進(jìn)行審查的過程。審理是司法行政復(fù)議中的最實(shí)質(zhì)性階段。通過審理，查清事實(shí)，為適用法律即作出決定打下夯實(shí)的基礎(chǔ)。
①審理的方式。司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)可以向有關(guān)組織和人員進(jìn)行調(diào)查，聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見。采取書面審理較為簡(jiǎn)便，具有較高的效率，符合行政效率的要求;采取調(diào)查的方式適用于較為復(fù)雜、影響較大的司法行政復(fù)議案件。
②審理的依據(jù)。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)規(guī)定，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，以及上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)依法制定和的具有普遍約束力的決定、命令為依據(jù)。司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為被申請(qǐng)人作出的具體行政行為依據(jù)的規(guī)定不合法，本機(jī)關(guān)有權(quán)處理，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)依法處理;無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按機(jī)關(guān)文件送達(dá)程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查。
③審查的內(nèi)容。司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法對(duì)具體行政行為是否合法和適當(dāng)進(jìn)行審查，復(fù)議機(jī)關(guān)既有權(quán)審查具體行政行為是否合法，也有權(quán)審查行政行為是否適當(dāng)。
4、司法行政復(fù)議的決定
司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過對(duì)復(fù)議案件的審理，最后作出決定。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理案件之日起60日內(nèi)作出行政復(fù)議決定。如遇有因不可抗力延誤機(jī)關(guān)文件抵達(dá)的，有重大疑難情況的，需要與其他機(jī)關(guān)相協(xié)調(diào)的，需要對(duì)具體行政行為依據(jù)的規(guī)定進(jìn)行審查的，以及其他經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)需要延長(zhǎng)復(fù)議期限等情況的，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)，并告知申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人，但延長(zhǎng)期限最多不超過30日。司法行政復(fù)議決定有以下五種：
①維持決定。是指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的維持具體行政行為的決定，對(duì)被申請(qǐng)的具體行政行為，司法行政復(fù)議相關(guān)認(rèn)為事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，符合法定程序和內(nèi)容適當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)作出維持該具體行政行為的復(fù)議決定。
②履行決定。指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令被申請(qǐng)人履行某種法定職責(zé)的決定。
③補(bǔ)正決定。指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的責(zé)令被申請(qǐng)人補(bǔ)正具體行政行為的決定。如果具體行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，事實(shí)清楚，符合法定權(quán)限，而只是程序上有些不足，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)可作出責(zé)令被申請(qǐng)人補(bǔ)正的決定。
④撤銷或變更決定。指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的撤銷或變更具體行政行為的決定。司法行政的具體行政行為事實(shí)不清、證據(jù)不足的，適用依據(jù)錯(cuò)誤的，違反法定程序的，超越或者的，具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)模痉ㄐ姓?fù)議機(jī)關(guān)可以決定撤銷或變更。
⑤重作決定。指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令申請(qǐng)人重新作出具體行政行為的決定。司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)在依法作出撤銷決定后，有時(shí)尚需被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為，在這種情況下，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)可決定責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為。
此外，申請(qǐng)人在申請(qǐng)司法行政復(fù)議時(shí)一并提出行政賠償請(qǐng)求，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予賠償?shù)模痉ㄐ姓?fù)議機(jī)關(guān)在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認(rèn)行政行為違法時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)決定被申請(qǐng)人依法賠償。申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)沒有提出賠償要求的，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)在依法決定撤銷或者變更罰款，沒收違法所得以及沒收非法財(cái)物等具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)責(zé)令被申請(qǐng)人返還財(cái)物或者賠償相應(yīng)的價(jià)款。
主要參考文獻(xiàn)：
20世紀(jì)60年代后，隨著日本經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，日本國(guó)民在金融理財(cái)方面開始從注重儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)向關(guān)注投資。伴隨而來的問題之一是金融糾紛不斷增加，而糾紛是否能夠獲得有效解決直接影響著金融消費(fèi)者對(duì)金融市場(chǎng)的信心。傳統(tǒng)的金融糾紛解決方式主要是民事訴訟，但嚴(yán)格的程序、漫長(zhǎng)的審理周期、高額的律師費(fèi)用、金融消費(fèi)者舉證困難、法官金融知識(shí)不足等問題影響了糾紛的有效處理。因而，日本決定在金融領(lǐng)域進(jìn)一步推進(jìn)金融糾紛非訴訟處理機(jī)制的建設(shè)，并借助20世紀(jì)90年代末開始的司法改革運(yùn)動(dòng)展開了這項(xiàng)工作。2000年日本金融審議會(huì)提交了《支撐21世紀(jì)的金融新框架報(bào)告書》，指出金融領(lǐng)域的糾紛解決應(yīng)注重迅速性和便利性，糾紛解決結(jié)果應(yīng)被雙方當(dāng)事人理解和接納。建立金融糾紛非訴訟解決制度既有利于糾紛雙方在合意基礎(chǔ)上化解矛盾，也有利于金融消費(fèi)者對(duì)金融業(yè)經(jīng)營(yíng)者給予積極評(píng)價(jià)。在該報(bào)告書中，金融審議會(huì)呼吁建立金融糾紛聯(lián)絡(luò)調(diào)整協(xié)議會(huì)，具體研究金融糾紛非訴訟解決機(jī)制的完善問題。2000年9月，由消費(fèi)者行政機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者團(tuán)體、金融業(yè)機(jī)構(gòu)、金融行業(yè)協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)、金融廳等多方人員組成的金融糾紛聯(lián)絡(luò)調(diào)整協(xié)議會(huì)正式成立，對(duì)金融糾紛非訴訟解決制度的發(fā)展進(jìn)行廣泛研究。
為規(guī)范各金融糾紛非訴訟解決機(jī)構(gòu)的程序，金融糾紛聯(lián)絡(luò)調(diào)整協(xié)議會(huì)于2004年4月制定了糾紛解決指針供各機(jī)構(gòu)參考。該指針主要由糾紛解決機(jī)構(gòu)職責(zé)、投訴處理規(guī)則、糾紛解決規(guī)則等構(gòu)成，該指針對(duì)于當(dāng)時(shí)各金融行業(yè)組織完善糾紛處理程序、提高糾紛解決效果起到了重要作用。同年12月，日本出臺(tái)了《訴訟外糾紛處理程序法》（ADR法）。該法規(guī)定了訴訟外糾紛解決制度的基本理念、國(guó)家的職責(zé)和任務(wù)以及具體的制度標(biāo)準(zhǔn)等。該法的出臺(tái)預(yù)示著日本必須通過修改金融法律建立全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的金融糾紛解決制度。對(duì)此，金融糾紛聯(lián)絡(luò)調(diào)整協(xié)議會(huì)經(jīng)過調(diào)研，于2008年12月向金融廳提交了金融糾紛非訴訟解決制度報(bào)告書，金融廳根據(jù)該報(bào)告書起草了法律修正案提交國(guó)會(huì)。2009年3月，日本通過修改《金融商品交易法》、《銀行法》等16部金融法律，在金融領(lǐng)域建立了“指定糾紛解決機(jī)構(gòu)”制度，至此，日本的金融糾紛處理機(jī)制獲得了前所未有的新發(fā)展。根據(jù)法律規(guī)定，解決金融糾紛的行業(yè)組織應(yīng)向金融廳申請(qǐng)成為“指定糾紛解決機(jī)構(gòu)”。一旦被指定為糾紛解決機(jī)構(gòu)，其必須依據(jù)法律確立的標(biāo)準(zhǔn)建立糾紛解決程序，糾紛解決具有中斷訴訟時(shí)效或中止訴訟的效果。截至2011年4月，共有8個(gè)金融糾紛解決組織被確定為“指定糾紛解決機(jī)構(gòu)”，分別是證券及金融商品斡旋咨詢中心、全國(guó)銀行協(xié)會(huì)、信托協(xié)會(huì)、日本貸款業(yè)協(xié)會(huì)、生命保險(xiǎn)協(xié)會(huì)、日本損害保險(xiǎn)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)投訴所、日本小額短期保險(xiǎn)協(xié)會(huì)等。金融廳作為金融監(jiān)管部門對(duì)金融行業(yè)協(xié)會(huì)的糾紛解決制度的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，對(duì)此，專門出臺(tái)了金融廳訴訟外糾紛解決制度（ADR）監(jiān)督指針，該指針對(duì)技術(shù)及財(cái)力基礎(chǔ)、糾紛解決人員的選任和排除、程序的進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用負(fù)擔(dān)、各機(jī)構(gòu)的合作、業(yè)務(wù)宣傳、糾紛解決機(jī)構(gòu)職員的構(gòu)成及監(jiān)督等諸多問題提出了監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。
二、證券及金融商品斡旋咨詢中心的糾紛解決制度
非營(yíng)利法人證券及金融商品斡旋咨詢中心（FINMAC）成立于2009年8月，總部位于東京并于全國(guó)各地設(shè)立了50個(gè)事務(wù)所，2011年2月15日被金融廳確定為“指定糾紛解決機(jī)構(gòu)”。該中心業(yè)務(wù)范圍主要包括處理證券糾紛和投訴；金融投資的糾紛和投訴；金融期貨交易的糾紛和投訴等。該中心自成立后在金融糾紛處理方面顯示出重要作用，2010年4月至2011年3月，處理金融投訴1190件，調(diào)解糾紛309件，處理金融咨詢7017件。2011年3-6月份處理投訴322件，調(diào)解糾紛104件。以下，將主要介紹證券及金融商品斡旋咨詢中心糾紛處理制度的一些特點(diǎn)。
（一）處理投訴和糾紛的斡旋分別適用不同程序。
證券及金融商品斡旋咨詢中心的《投訴處理支援與斡旋業(yè)務(wù)規(guī)程》規(guī)定了投訴處理程序和糾紛斡旋程序。具體負(fù)責(zé)投訴的是該中心的職員，而負(fù)責(zé)糾紛斡旋的則是聘任的具有金融知識(shí)的律師。由于這兩種程序在諸多方面存在差異，因此，發(fā)生糾紛的金融消費(fèi)者必須明確表明利用何種程序化解糾紛。負(fù)責(zé)投訴的人員盡管可以要求金融業(yè)經(jīng)營(yíng)者就糾紛進(jìn)行說明，有權(quán)令其提出相關(guān)資料或文件，但并不能直接作成調(diào)解方案，主要是敦促金融機(jī)構(gòu)誠(chéng)實(shí)應(yīng)對(duì)投訴，自主與投訴人和解。而斡旋程序中的斡旋委員積極行使調(diào)解權(quán)，可根據(jù)需要直接制作調(diào)解方案。投訴應(yīng)在2個(gè)月內(nèi)獲得解決，對(duì)未獲解決的投訴應(yīng)告知當(dāng)事人可選擇斡旋程序解決爭(zhēng)議，斡旋程序則應(yīng)在4個(gè)月內(nèi)結(jié)束。
（二）由精通金融知識(shí)的律師負(fù)責(zé)糾紛的斡旋程序。
糾紛的斡旋程序是指對(duì)于發(fā)生的糾紛，由斡旋委員在調(diào)查事實(shí)基礎(chǔ)上從中進(jìn)行調(diào)解，促使當(dāng)事人之間達(dá)成和解協(xié)議。斡旋委員必須具有5年以上律師實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)且精通金融知識(shí)，其人選由該中心的運(yùn)營(yíng)審議委員會(huì)討論后確定，經(jīng)理事會(huì)同意后由理事長(zhǎng)任命。斡旋委員的任期為一年，期滿可繼續(xù)聘任。截至2011年4月，該中心聘任了36名律師擔(dān)任斡旋委員，其中本部13名，各地事務(wù)所共23名。處理具體糾紛時(shí)，由該中心從斡旋委員名單中選任1人進(jìn)行斡旋，斡旋委員不得與糾紛以及當(dāng)事人有任何可能影響公平調(diào)解的利害關(guān)系。該中心認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)回避或第三人提出回避申請(qǐng)，則由三名斡旋委員進(jìn)行審查，以少數(shù)服從多數(shù)決定應(yīng)否回避。斡旋委員獨(dú)立行使調(diào)解權(quán)，該中心的任何人均不得干涉其調(diào)解事務(wù)，若該中心的實(shí)質(zhì)性支配者有此行為的，斡旋委員可向該中心事務(wù)局報(bào)告，事務(wù)局必須采取排除措施。對(duì)于糾紛調(diào)解人員，《金融商品交易法》規(guī)定可以從具備5年以上職業(yè)經(jīng)歷的律師、10年以上業(yè)務(wù)經(jīng)歷的金融專家、5年以上業(yè)務(wù)經(jīng)歷的消費(fèi)生活咨詢員中選任，而證券及金融商品斡旋咨詢中心則使用從律師中選任這一方法，且規(guī)定其必須具備良好的金融知識(shí)。這足以說明該中心在理念上既注重實(shí)體上的公平也關(guān)注程序正義。從該中心的任何職員不能擔(dān)任糾紛調(diào)解員這一制度設(shè)計(jì)來看，該中心力圖通過建立中立性、公正性的糾紛解決組織，提高金融消費(fèi)者選擇非訴訟解決機(jī)制的積極性。2004年，日本內(nèi)閣府國(guó)民生活局進(jìn)行了消費(fèi)者糾紛ADR制度調(diào)查，90%的人認(rèn)為糾紛處理組織保持中立性很重要，[7]正因?yàn)槿绱耍瑯?gòu)筑一個(gè)具有嚴(yán)格中立性的糾紛解決組織一直是該中心努力的方向。
（三）糾紛的斡旋程序體現(xiàn)便利性、靈活性、效率性和經(jīng)濟(jì)性。
為了體現(xiàn)程序的便利性，允許糾紛當(dāng)事人以信函形式提交斡旋申請(qǐng)書、答辯書以及有關(guān)證據(jù)材料。證券及金融商品斡旋咨詢中心配有固定格式的申請(qǐng)書、答辯書、撤回申請(qǐng)書、回避申請(qǐng)書等，當(dāng)事人可以從網(wǎng)上下載填寫。為了便于當(dāng)事人參與糾紛程序，斡旋委員可選擇適當(dāng)?shù)膱?chǎng)所進(jìn)行調(diào)解，比如在各地的事務(wù)所或者離當(dāng)事人最近的都道府縣機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解。對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行某項(xiàng)參與程序的通知時(shí)，可以利用電話或口頭方式通知，避免了書面郵寄送達(dá)帶來的遲延問題。為了體現(xiàn)程序的靈活性，業(yè)務(wù)規(guī)程上并未規(guī)定必須實(shí)行對(duì)席式審理，也未規(guī)定須嚴(yán)格遵守的調(diào)解前證據(jù)調(diào)查搜集程序。而是要求斡旋委員根據(jù)需要可以隨時(shí)命令一方當(dāng)事人提交與糾紛有關(guān)的證據(jù)（比如契約書、賬冊(cè)、物品等）或?qū)Ρ匾马?xiàng)進(jìn)行口頭說明，也可于必要時(shí)令一方或雙方當(dāng)事人到指定的場(chǎng)所陳述意見，了解各方的主張。斡旋委員在充分了解糾紛事實(shí)基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解，努力促成當(dāng)事人和解。提高糾紛解決效率是斡旋程序的一個(gè)重要特點(diǎn)，根據(jù)業(yè)務(wù)規(guī)程的規(guī)定，斡旋委員應(yīng)努力在4個(gè)月內(nèi)調(diào)解完糾紛。遇以下情形必須以書面形式通知當(dāng)事人終止斡旋程序以防止久調(diào)不決：1、一方當(dāng)事人明顯沒有和解的意思；2、很難直接達(dá)成和解且如果繼續(xù)斡旋即使最終調(diào)解成功，當(dāng)事人獲得利益也將得不償失；3、一方當(dāng)事人連續(xù)2次或共有3次不出席調(diào)解程序；4、經(jīng)審理發(fā)現(xiàn)糾紛事實(shí)不適合調(diào)解。為了在了解事實(shí)基礎(chǔ)上快速達(dá)成和解，業(yè)務(wù)規(guī)程規(guī)定未經(jīng)斡旋委員的許可。當(dāng)事人不得由他人任何事項(xiàng)，且斡旋委員有權(quán)隨時(shí)撤銷許可。另外，在利用前述的投訴程序未能解決糾紛而案件進(jìn)入斡旋程序后，還要求投訴處理人員及時(shí)將投訴中掌握的各種糾紛信息移交于斡旋委員，以縮短了解糾紛事實(shí)的時(shí)間。降低糾紛解決成本是金融消費(fèi)者追求的目標(biāo)之一，金融廳要求糾紛解決機(jī)構(gòu)即使向當(dāng)事人收取程序費(fèi)用也不能超過必要限度，不能給當(dāng)事人造成經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。對(duì)此，證券及金融商品斡旋咨詢中心規(guī)定了非常低廉的程序費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)糾紛金額的大小，斡旋申請(qǐng)者所繳納的程序費(fèi)用在人民幣170—4170元之間，這大大低于民事訴訟費(fèi)用。特別是由于斡旋程序不像訴訟進(jìn)行激烈的程序?qū)梗虼丝刹槐仄刚?qǐng)律師。因?yàn)椋有绦蚋幼⒅仉p方合意化解爭(zhēng)議，很多糾紛并不是嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定和判例解決。即使聘請(qǐng)人也可以聘請(qǐng)親屬而不是像訴訟那樣必須聘請(qǐng)律師，故有助于節(jié)省人費(fèi)用。此外，有關(guān)調(diào)解場(chǎng)所可以選擇離當(dāng)事人最近的適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)（如當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)）的規(guī)定也有利于節(jié)省當(dāng)事人的程序費(fèi)用。
（四）糾紛斡旋程序?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)附加相應(yīng)的義務(wù)。
為有效保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，業(yè)務(wù)規(guī)程對(duì)金融機(jī)構(gòu)附加相應(yīng)的義務(wù)。不履行有關(guān)義務(wù)的，可將其機(jī)構(gòu)名稱、商號(hào)以及不履行義務(wù)的事實(shí)向社會(huì)公布并令其改正，同時(shí)向金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告。首先，對(duì)金融機(jī)構(gòu)附加了金融消費(fèi)者申請(qǐng)斡旋后不得拒絕利用斡旋程序解決糾紛的義務(wù)，因此，其有義務(wù)及時(shí)提出答辯書，如果確有理由拒絕的，應(yīng)提交拒絕書以供該中心進(jìn)行審查。其次，規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)履行提交有關(guān)證據(jù)資料的義務(wù)。斡旋委員可根據(jù)需要隨時(shí)令當(dāng)事人提交書面證據(jù)、說明材料及其他物品等，金融機(jī)構(gòu)對(duì)此不得拒絕提出。金融糾紛很多證據(jù)掌握于金融機(jī)構(gòu)手中，及時(shí)獲取這些證據(jù)資料有助于了解糾紛事實(shí)以實(shí)現(xiàn)調(diào)解的公平性。因此，對(duì)金融機(jī)構(gòu)附加一定的提交證據(jù)義務(wù)是必要的。另外，金融機(jī)構(gòu)有義務(wù)接受斡旋委員根據(jù)公平原則作出的調(diào)解方案，如果拒絕接受必須提出拒絕理由書。而對(duì)于在當(dāng)事人之間難以達(dá)成和解情形下由斡旋委員直接作出的“特別調(diào)解方案”，金融機(jī)構(gòu)必須接受，不得拒絕，僅有金融消費(fèi)者可拒絕接受特別調(diào)解方案。證券及金融商品斡旋咨詢中心有權(quán)監(jiān)督金融業(yè)經(jīng)營(yíng)者是否履行和解協(xié)議，對(duì)不履行義務(wù)者將向社會(huì)公告。為了保障證券及金融商品斡旋咨詢中心具有足夠的財(cái)力基礎(chǔ)，還對(duì)金融機(jī)構(gòu)附加了必須每年依據(jù)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)繳納“程序負(fù)擔(dān)金”義務(wù)，拒絕繳納的，可以解除或不再與其簽訂“程序?qū)嵤┗酒跫s”，這預(yù)示著該金融機(jī)構(gòu)將不能利用該中心的制度解決糾紛。
（五）注重與其他機(jī)構(gòu)的交流協(xié)作并及時(shí)公布糾紛解決信息。
依據(jù)《金融商品商品交易法》、《金融廳訴訟外糾紛解決制度（ADR）監(jiān)督指針》的規(guī)定，日本證券及金融商品斡旋咨詢中心積極與其他金融行業(yè)糾紛解決機(jī)構(gòu)、國(guó)民生活中心、金融廳、律師協(xié)會(huì)、日本法律援助中心、各地的消費(fèi)生活咨詢中心等部門進(jìn)行合作與信息交流，共同召開各種形式研討會(huì)以及共同對(duì)糾紛處理人員進(jìn)行培訓(xùn)以提高糾紛處理能力。在調(diào)解糾紛時(shí)，根據(jù)糾紛性質(zhì)認(rèn)為更適合由其他機(jī)構(gòu)處理的，在經(jīng)過當(dāng)事人同意后可將糾紛移交其他機(jī)構(gòu)，對(duì)此，各機(jī)構(gòu)必須保證構(gòu)建具有實(shí)效性的移交機(jī)制。日本證券及金融商品斡旋咨詢中心定期向金融廳提交糾紛解決報(bào)告，以便金融廳能及時(shí)掌握金融市場(chǎng)糾紛狀態(tài)。日本證券及金融商品斡旋咨詢中心和金融廳對(duì)于經(jīng)常被投訴和發(fā)生糾紛的金融機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行告知，勸其采取必要措施防止或減少糾紛的發(fā)生。
三、對(duì)我國(guó)金融行業(yè)協(xié)會(huì)建立和完善糾紛解決制度的幾點(diǎn)啟示
我國(guó)近些年來金融糾紛數(shù)量呈增加趨勢(shì)，糾紛的非訴訟解決方法開始受到關(guān)注。筆者認(rèn)為，在糾紛解決制度構(gòu)建上，日本證券及金融商品斡旋咨詢中心糾紛解決機(jī)制對(duì)我國(guó)具有很大的啟示意義，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一）應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化各類金融行業(yè)協(xié)會(huì)的糾紛解決功能。
隨著金融類糾紛的不斷增加，我國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、證券業(yè)協(xié)會(huì)等金融行業(yè)組織近些年開始關(guān)注處理糾紛的調(diào)解方法，中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)還于2010年出臺(tái)了《關(guān)于建立金融糾紛調(diào)解機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行)》。但總的來看，我國(guó)一些金融行業(yè)協(xié)會(huì)尚未從根本上認(rèn)識(shí)到解決金融糾紛的重要性,糾紛解決制度的建立和完善工作力度不足，社會(huì)對(duì)金融行業(yè)協(xié)會(huì)糾紛解決功能缺乏認(rèn)知度。對(duì)此，應(yīng)從根本上注重金融行業(yè)協(xié)會(huì)的糾紛解決作用，進(jìn)一步完善相關(guān)糾紛解決制度，最大限度發(fā)揮其糾紛解決功能。同時(shí)，還應(yīng)通過各種有效途徑宣傳金融行業(yè)協(xié)會(huì)的糾紛解決機(jī)制，讓金融消費(fèi)者充分認(rèn)識(shí)到通過非訴訟方法解決糾紛的益處。
（二）應(yīng)建立一元化的金融糾紛解決制度推進(jìn)機(jī)構(gòu)。
我國(guó)在金融糾紛處理機(jī)制的制度構(gòu)建方面尚缺乏像日本那樣的全國(guó)一元化推進(jìn)機(jī)構(gòu)，致使金融糾紛非訴訟解決機(jī)制的建立事業(yè)步伐遲緩，缺少統(tǒng)一規(guī)劃，更缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)則。我國(guó)有必要借鑒日本的成功經(jīng)驗(yàn)，建立橫跨銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)等的全國(guó)性的金融糾紛解決制度研究機(jī)構(gòu)，探討如何通過修改有關(guān)金融法律建立全國(guó)統(tǒng)一的最低程序標(biāo)準(zhǔn)，使我國(guó)金融糾紛非訴訟解決制度得到有效發(fā)展。統(tǒng)一的制度推進(jìn)機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一的最低程序標(biāo)準(zhǔn)有助于避免制度設(shè)計(jì)上的混亂，增強(qiáng)金融消費(fèi)者的信任感。
（三）應(yīng)建立由金融和法律專家組成的中立性糾紛解決組織。
日本證券及金融商品斡旋咨詢中心的調(diào)解人員主要由精通金融法律的律師擔(dān)任，以確保糾紛解決組織的中立性和公平性。我國(guó)各類金融行業(yè)協(xié)會(huì)在構(gòu)建金融糾紛解決制度時(shí)，有必要借鑒日本經(jīng)驗(yàn)規(guī)定糾紛解決組織由金融專家和律師組成，以保障金融糾紛當(dāng)事人對(duì)糾紛解決組織的信賴感。金融專家具有良好的金融業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，能夠在調(diào)解和斡旋中準(zhǔn)確把握糾紛解決結(jié)果是否符合糾紛實(shí)際狀況；而作為法律專家的律師更加熟悉糾紛解決程序以及法律解釋問題，這對(duì)保障當(dāng)事人的程序利益和結(jié)果的公平性至關(guān)重要。對(duì)于聘任的金融專家和律師來說，其必須具有較長(zhǎng)的職業(yè)經(jīng)歷、具備高級(jí)職稱、品德良好等。金融協(xié)會(huì)應(yīng)制作糾紛解決專家名冊(cè)，并記載其擅長(zhǎng)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。在選任具體個(gè)案的糾紛調(diào)解員時(shí)，既可由金融行業(yè)協(xié)會(huì)選任，也可由當(dāng)事人協(xié)商選擇，但無論哪種方式均應(yīng)建立回避制度。總之，金融協(xié)會(huì)糾紛解決功能的發(fā)揮，最為重要的是是否能夠保證有一個(gè)由金融和法律專家組成的中立性調(diào)解組織，這是影響金融消費(fèi)者是否選擇金融糾紛非訴訟解決機(jī)制的重要因素。
（四）應(yīng)注重糾紛解決程序的便利性和靈活性。
日本證券及金融商品斡旋咨詢中心的糾紛解決制度表明糾紛處理程序必須具有便利性和靈活性，若程序過于僵化勢(shì)必抑制金融消費(fèi)者選擇這一程序的欲望。因此，我國(guó)于今后完善金融糾紛處理程序時(shí)盡量避免程序設(shè)計(jì)的僵化和訴訟化傾向，充分體現(xiàn)非訴訟糾紛解決程序給當(dāng)事人帶來的便利性。基于此，在程序啟動(dòng)方面應(yīng)盡量利用信函、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等方法提交糾紛解決申請(qǐng)和有關(guān)證據(jù)材料，賦予糾紛調(diào)解人員證據(jù)調(diào)查權(quán)，優(yōu)先考慮糾紛的書面審理，調(diào)解方案以最便捷的方式送達(dá)于當(dāng)事人。金融糾紛的非訴訟解決程序若能夠做到便利性和靈活性，將會(huì)增強(qiáng)這一制度的生命力，能夠?qū)⒏嗟募m紛引入非訴訟途徑獲得解決。
（五）應(yīng)在適當(dāng)限度內(nèi)對(duì)金融機(jī)構(gòu)附加一定的程序義務(wù)。
日本證券及金融商品斡旋咨詢中心的糾紛解決制度要求金融機(jī)構(gòu)必須履行一定的程序義務(wù)以及接受“特別調(diào)解方案”的義務(wù)，以體現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的實(shí)質(zhì)性保護(hù)。我國(guó)金融行業(yè)協(xié)會(huì)的糾紛解決制度亦應(yīng)借鑒這一做法，在制度設(shè)計(jì)上要求金融機(jī)構(gòu)不得拒絕利用金融行業(yè)協(xié)會(huì)的調(diào)解程序解決糾紛、不得拒絕糾紛調(diào)解員有關(guān)提交相關(guān)證據(jù)資料的義務(wù)，對(duì)于簡(jiǎn)單的糾紛或爭(zhēng)議額較小的糾紛，金融機(jī)構(gòu)不得對(duì)調(diào)解協(xié)議反悔等。由于金融商品在內(nèi)容上的特殊性，金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)相比往往在各類信息的掌握方面處于弱勢(shì)地位，那么，在糾紛解決制度中對(duì)金融機(jī)構(gòu)附加相應(yīng)的義務(wù)不但有利于糾紛的快速解決，還能從實(shí)質(zhì)上保護(hù)金融消費(fèi)者的合法利益，達(dá)到對(duì)實(shí)體正義的追求。
本文作者：泮永鋒工作單位：浙江省仙居縣人民法院
法院調(diào)查取證問題概況
1、法院依職權(quán)調(diào)查取證的有183件,其中以《證據(jù)規(guī)定》15條第一款規(guī)定調(diào)查取證的有132件。（1）案件類型主要集中在侵權(quán)類型的案件，離婚案件與債權(quán)案件也有少量涉及。以《證據(jù)規(guī)定》15條第二款規(guī)定調(diào)查取證的有51件，其中侵權(quán)類案件有44件，占51總數(shù)中的86%。（2）在所有依職權(quán)的法院取證成功的164案件中，隨機(jī)抽訪了10件案件的當(dāng)事人，敗訴人對(duì)法院判決滿意度是60%，比當(dāng)事人自行舉證中敗訴人對(duì)法院的滿意度49%高的多。而在總共17件案件中敗訴人的滿意度相對(duì)低的多。2、當(dāng)事人申請(qǐng)法院調(diào)查取證的有1291件，類型以侵權(quán)糾紛為主，如道路交通事故、相鄰關(guān)系糾紛較多，相比較依職權(quán)取證類型明顯分散，幾乎所有的民事案件都有所涉及，數(shù)量上明顯比法院依職權(quán)的為多。此類案件有一個(gè)比較大的特點(diǎn)是申請(qǐng)調(diào)取的證據(jù)對(duì)案件審判結(jié)果影響極大，而當(dāng)事人服判息訴率相對(duì)較低，對(duì)法院公信力是個(gè)巨大的考驗(yàn)。（1）當(dāng)事人申請(qǐng)法院取證被法院駁回的情況，5年間當(dāng)事人申請(qǐng)法院調(diào)查取證案件1291件，被法院駁回的有490件，占申請(qǐng)數(shù)的38%。A、當(dāng)事人申請(qǐng)依據(jù)和理由。在所有被駁回的490件案件中，申請(qǐng)人無一例外的選擇以《證據(jù)規(guī)定》17條第三款規(guī)定為根據(jù)，即申請(qǐng)人因“客觀原因”不能自行收集的其他材料；統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示與學(xué)術(shù)界批評(píng)的法院擴(kuò)大理解《證據(jù)規(guī)定》17條第三款規(guī)定的“客觀原因”，隨心所欲的收集證據(jù)會(huì)嚴(yán)重的危害公正不同；如果撇開當(dāng)事人濫用權(quán)利危害性不大不被重視原因不管的話，濫用《證據(jù)規(guī)定》17條第三款規(guī)定更多的是當(dāng)事人及其訴訟人，這與當(dāng)事人認(rèn)識(shí)因素和可期待得到的利益是密切相關(guān)的。一是由法院調(diào)查取證取得的證據(jù)在證據(jù)審查中實(shí)際上更容易被法官采信，二是由法院出面可以節(jié)省費(fèi)用。三是認(rèn)為法院調(diào)查取證是法院的職責(zé)。B、法院駁回理由（待補(bǔ)充）C、駁回方式上采用經(jīng)辦案件的獨(dú)任審判員或者合議庭制作通知書的形式，當(dāng)事人接到通知書后可以在三日內(nèi)申請(qǐng)復(fù)議一次，復(fù)議一般由庭長(zhǎng)審核，庭長(zhǎng)是獨(dú)任審判員或者合議庭組成人員的由主管副院長(zhǎng)審核。D、當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)查取證被駁回對(duì)案件判決結(jié)果的影響。在法官行使闡明權(quán)和對(duì)當(dāng)事人收集證據(jù)作出指導(dǎo)后，490件案件中原告勝訴或者基本實(shí)現(xiàn)訴訟目的有291件，被告勝訴的193件，其他為6件，原告勝訴與被告勝訴的比率大致為3：2，與所有案件中的原告勝訴比率基本持平。E、當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)查取證被駁回對(duì)當(dāng)事人的心理的影響。本院通過電話訪談的形式抽訪了13位敗訴的當(dāng)事人，9人措辭激烈的指責(zé)法院不公，對(duì)法律的沒信心，1人比較委婉的表達(dá)了對(duì)法院判決不公的疑慮，2人拒絕發(fā)表意見，只有1人表示敗訴與法院駁回其申請(qǐng)無多大關(guān)系。這一結(jié)果表明，我國(guó)當(dāng)事人普遍存在對(duì)法院期望值高，訴訟心理素質(zhì)差，承受力低等特點(diǎn)，而當(dāng)前就訴訟心理的研究也未能形成系統(tǒng)的理論來指導(dǎo)當(dāng)事人參加訴訟。結(jié)果是當(dāng)事人無論基于何種理由申請(qǐng)法院取證，一旦申請(qǐng)被法院駁回并敗訴，都會(huì)引起當(dāng)事人對(duì)判決不公的疑慮，對(duì)法官偏執(zhí)的猜想，自身被孤立的感覺；要么沖動(dòng)之下撇開法律，尋求私力救濟(jì)；要么悲觀失望，失去繼續(xù)訴訟維權(quán)的勇氣。當(dāng)然，申請(qǐng)人最終勝訴的又會(huì)是另外的一種態(tài)度，對(duì)其在訴訟程序中遭遇被駁回的“不公正待遇”即取證申請(qǐng)被駁回，就很大度的表示可以“寬宥”。（2）、法院同意申請(qǐng)的案件總數(shù)800，占申請(qǐng)總數(shù)的62%。A、法院調(diào)查取證成功的案件數(shù)696，占法院同意調(diào)查取證案件總數(shù)的87%，由于《證據(jù)規(guī)定》實(shí)施前法院調(diào)查取證數(shù)比較龐大，統(tǒng)計(jì)上相對(duì)困難，無法從數(shù)據(jù)進(jìn)行比較。據(jù)從事民事審判多年的老法官經(jīng)驗(yàn)，《證據(jù)規(guī)定》實(shí)施后法院調(diào)查取證的數(shù)量上大幅度減少，負(fù)擔(dān)減輕，精力到位后調(diào)查取證的成功率與調(diào)取的證據(jù)質(zhì)量上都有提高；但也表示法院調(diào)查取證減少后可能會(huì)影響一部分案件的公正。a、當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)查取證成功對(duì)案件判決結(jié)果的影響。所有696件案件中申請(qǐng)調(diào)查證據(jù)方實(shí)現(xiàn)訴訟目的或者部分實(shí)現(xiàn)訴訟目的有578件，占總數(shù)的83%，法院調(diào)查取得的證據(jù)對(duì)案件結(jié)果影響是巨大。這與《證據(jù)規(guī)定》第17條規(guī)定的本身設(shè)計(jì)有關(guān)，如17條第一款規(guī)定的法院依申請(qǐng)調(diào)查收集的證據(jù)是屬于國(guó)家有關(guān)部門保存檔案材料；證據(jù)的合法性和真實(shí)性相對(duì)權(quán)威，一般不被質(zhì)疑，再加上證據(jù)獲取方式上由法官調(diào)查取證取得，比較容易影響法官認(rèn)證時(shí)的心理。無論基于證據(jù)的權(quán)威性、真實(shí)性還是在調(diào)查中法官先入為主的心理都會(huì)導(dǎo)向該證據(jù)容易被采信并最終影響判決的結(jié)果。第二款規(guī)定與第三款規(guī)定同樣存在上述問題，只是相對(duì)第一款規(guī)定影響稍弱。b、當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)查取證成功對(duì)當(dāng)事人的心理的影響。在接受本次調(diào)查的要求法院取證的申請(qǐng)人的對(duì)方當(dāng)事人9人中，8人對(duì)法院的調(diào)查沒什么意見，1人認(rèn)為他的案子中法院越權(quán)了，擴(kuò)大了“客觀原因”的范圍。這種統(tǒng)計(jì)結(jié)果與我國(guó)長(zhǎng)期采取職權(quán)主義的訴訟模式有關(guān)，但也反應(yīng)出現(xiàn)階段當(dāng)事人對(duì)法院調(diào)查取證基本上是持肯定態(tài)度的。B、法院調(diào)查取證失敗的案件數(shù)104件，占法院同意調(diào)查取證案件總數(shù)800件中的13%。a、調(diào)查失敗案件類型的和調(diào)查失敗的原因，主要是兩方面，一方面是法制不統(tǒng)一存在法條沖突，另一方面人治干擾法治，地方保護(hù)主義嚴(yán)重。b、當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)查取證失敗對(duì)案件判決結(jié)果的影響。法院取證失敗的104件案件中申請(qǐng)方勝訴的有23件，占總數(shù)的22%,比取證成功時(shí)的申請(qǐng)方勝訴率低了61個(gè)百分點(diǎn)。c、當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)查取證失敗對(duì)當(dāng)事人的心理的影響。所有81件案件中敗訴方是申請(qǐng)取證人的敗訴方均表示了對(duì)法院判決的不滿，但也認(rèn)為不都是法院的錯(cuò)。法院調(diào)查取證失敗對(duì)申請(qǐng)人心理沖擊比申請(qǐng)人申請(qǐng)調(diào)查取證被駁回要小。3、法院調(diào)查取證案件在重改案件中的反映。法院調(diào)查取證案件對(duì)重改率的影響是一個(gè)很重要數(shù)據(jù)，這里單列開進(jìn)行分析。2002年4月1日至2007年3月31日，本院審結(jié)的民商案件中9931件中被上級(jí)法院發(fā)回重審的案件有17件，被上級(jí)法院改判的34件，重改案件共51件中涉及到法院調(diào)查取證的有9件。（1）法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)調(diào)查取證而未依職權(quán)調(diào)查取證而導(dǎo)致的重改案件。8件案件中因?yàn)榉ㄔ何匆缆殭?quán)調(diào)查取證而導(dǎo)致重改的有6件，占總數(shù)75%，反映了法院在實(shí)現(xiàn)職權(quán)主義的訴訟模式向當(dāng)事人主義的訴訟模式轉(zhuǎn)變中，因?qū)Ψㄔ褐鲃?dòng)調(diào)查取證適用范圍限制過嚴(yán)產(chǎn)生不少問題。（2）法院未依申請(qǐng)調(diào)查取證而導(dǎo)致的重改案件。這方面的重改的案件數(shù)為0，這與《證據(jù)規(guī)則》第17條旨在限制法院的調(diào)查權(quán)，但沒有規(guī)定法院必須依申請(qǐng)調(diào)查取證有關(guān)。（3）法院依職權(quán)與依申請(qǐng)調(diào)查取證且取證成功的案件。取證成功案件的重改率，在8件重改案件中，因?yàn)榉ㄔ簽E用調(diào)查取證權(quán)導(dǎo)致的重改的案件數(shù)為0。反映了《證據(jù)規(guī)則》實(shí)施后，在控制法院調(diào)查取證權(quán)被濫用導(dǎo)致司法不公現(xiàn)象方面取得了良好的效果，但與（1）項(xiàng)中法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)調(diào)查取證而未依職權(quán)調(diào)查取證而導(dǎo)致的重改案件數(shù)6件相比有些失衡。（4）法院依職權(quán)與依申請(qǐng)調(diào)查取證且取證失敗的案件。取證失敗案件的重改率，8件重改案件中存在法院調(diào)查取證失敗情況的案件為2件，2件中只有1件被改判與法院調(diào)查取證失敗有直接相關(guān)。
法院調(diào)查取證的新特點(diǎn)和查證中存在的問題
1、（1）法院查證范圍的有限性。2002年4月1日《證據(jù)規(guī)則》施行后，具體化了92民事訴訟法的規(guī)定，按照第15條、第16條、第17條規(guī)定，以列舉式規(guī)定界定了法院證據(jù)收集范圍。（2）法院查證的彌補(bǔ)性。《證據(jù)規(guī)則》進(jìn)一步明確了當(dāng)事人的舉證責(zé)任及舉證不能可能承擔(dān)敗訴的后果。法院收集證據(jù)無論是依職權(quán)還是依申請(qǐng)都只是在特定的少數(shù)情況下“偶爾”為之，作為當(dāng)事人舉證的補(bǔ)助出現(xiàn)的。（3）查證失敗的不承擔(dān)后果性。根據(jù)《證據(jù)規(guī)則》規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)舉證不能承擔(dān)不利的法律后果，法院查證不再是法院的職責(zé)，無論是依職權(quán)取證還是依申請(qǐng)取證，無論是取證成功還是取證失敗，法院不承擔(dān)法律后果。其他如查證的中立性、全面性以及以強(qiáng)制力為后盾等都是法院調(diào)查取證固有特征，并不是《證據(jù)規(guī)則》實(shí)施后出現(xiàn)或者明確的，這里不作贅述。2、法院調(diào)查取證中存在的問題法院調(diào)查取證中存在的問題可分為法院懈怠查證及查證不能存在的問題和法院積極查證存在的問題，這里主要探討前一問題。（1）雖然法律規(guī)定當(dāng)事人之間的權(quán)利平等，但當(dāng)事人之間在經(jīng)濟(jì)、專業(yè)技術(shù)、信息、組織、智力體能、地域等方面存在的差距的也是實(shí)實(shí)在在的。法院在調(diào)查取證中如果僵化的理解“中立”，不合理的運(yùn)用的自由裁量權(quán)進(jìn)行平衡，消極查證必將弱化法律對(duì)弱者保護(hù)。（2）法院懈怠收集證據(jù)同樣影響訴訟效率。法院調(diào)查取證是效率原則的要求，法院調(diào)查取證比當(dāng)事人取證更專業(yè)，可以大幅度的節(jié)約取證的社會(huì)成本，節(jié)約時(shí)間提高效率，更為符合現(xiàn)代民事訴訟對(duì)效率價(jià)值的追求。（3）法院消極查證影響當(dāng)事人心理，影響法院判決的權(quán)威，降低法院審判的公信力。（4）消極查證在某些特定的案件中會(huì)損害實(shí)體公正，法院消極取證的原因之一就是過于強(qiáng)調(diào)程序公正的結(jié)果，雖然程序公正與實(shí)體公正在一般情況下并不沖突，當(dāng)在某些案件中如果不實(shí)施個(gè)案正義，實(shí)體公正也會(huì)因?yàn)槌绦蚬脑蚨鴾S喪。當(dāng)然，法院積極收集證據(jù)的也存在諸如不同法院不同法官之間的處理案件的方式混亂；程序設(shè)置不合理可能導(dǎo)致民事訴訟程序價(jià)值也無法得到體現(xiàn)；司法負(fù)擔(dān)過重，有限的司法資源難以兼顧公正以效率等問題需要我們?nèi)ソ鉀Q。
問題存在的原因分析
1、制度變革上的原因。我國(guó)民事訴訟模式根據(jù)法院在訴訟中的地位不同大致可分為三個(gè)階段。第一階段受前蘇聯(lián)民事訴訟模式的影響，我國(guó)民事訴訟法賦予法官以極大的職權(quán)，其在民事訴訟證據(jù)制度上的體現(xiàn)即賦予法官主動(dòng)調(diào)查、收集證據(jù)的職權(quán)，因而被稱為“超職權(quán)注意的”的立法。具體法律規(guī)定有1982年制定的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（試行）》第56條第二款規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)依照法定程序，全面地、客觀地收集證據(jù)。”1984年最高法院關(guān)于貫徹該法的司法的解釋中則進(jìn)一步明確規(guī)定：“法院調(diào)查證據(jù)，不受當(dāng)事人提供證據(jù)范圍的限制。”超職權(quán)主義整整存續(xù)了40年。第二階段明確1991年至2002年4月1日，由于超職權(quán)主義模式下存在的當(dāng)事人敷衍，法院負(fù)重，并不時(shí)的有損公正，效率低下的局面，在國(guó)民法律意識(shí)有所提高的前提下對(duì)1982年的《民訴法（試行）》的56條作了修改，確定了“誰主張，誰舉證”的舉證原則，強(qiáng)化了當(dāng)事人的舉證責(zé)任。對(duì)法院調(diào)查取證要求也大大降低，實(shí)現(xiàn)了從應(yīng)當(dāng)全面客觀地收集證據(jù)到只在當(dāng)事人因客觀原因無法自行收集證據(jù)或者法院出于審理案件需要必須調(diào)查收集證據(jù)時(shí)，才要求法院收集證據(jù)的轉(zhuǎn)變，一定程度上弱化了法院調(diào)查收集證據(jù)的職責(zé)。具體法律規(guī)定有1991年4月9日頒布的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第64條及1998年《關(guān)于適用（中華人民共和國(guó)民事訴訟法）若干問題的意見》第73條。第三階段是2002年4月1日《證據(jù)規(guī)則》施行后，基本上實(shí)現(xiàn)了職權(quán)主義到當(dāng)事人主義的轉(zhuǎn)變，明確了當(dāng)事人舉證不能的后果，進(jìn)一步明確了法院查證的范圍和法院查證的性質(zhì)及不承擔(dān)法律后果，具體規(guī)定在第15條和第17條。三段演變表明在我國(guó)既有悠久的超職權(quán)主義和職權(quán)主義訴訟模式的傳統(tǒng)，又有突現(xiàn)程序公正價(jià)值，實(shí)現(xiàn)訴訟模式轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的現(xiàn)實(shí)要求。與其他社會(huì)制度模式演進(jìn)變革中一般都存在著一個(gè)矯枉過正的過程一樣，我國(guó)民事訴訟模式從超職權(quán)主義到職權(quán)主義再到當(dāng)事人主義的演變過程，同樣在每一階段都存在矯枉過正的現(xiàn)象。現(xiàn)階段采用的當(dāng)事人主義訴訟模式只能說是我國(guó)前進(jìn)方向上的標(biāo)桿，是與我國(guó)將來的政治、經(jīng)濟(jì)、文化最相適應(yīng)的，在我們又不能以當(dāng)事人主義訴訟模式與現(xiàn)階段社會(huì)狀況的不適應(yīng)為由對(duì)訴訟模式的改變加以拒絕從而違背改革的方向的情況下，現(xiàn)階段加強(qiáng)法院調(diào)查取證應(yīng)該是彌補(bǔ)這種差距最好的方法。2、司法工作人員與當(dāng)事人法律意識(shí)落差形成的矛盾。當(dāng)事人的法律思維習(xí)慣上秉承的仍然是數(shù)千年來從未動(dòng)搖過的官本位的思想，把收集證據(jù)證明客觀事實(shí)當(dāng)成了法院的職責(zé)，把證明客觀事實(shí)寄望于法官們的明察秋毫。而司法工作人員作為特殊的群體，更容易接受先進(jìn)的法律思想，更懂得尊重法律，這樣就形成了當(dāng)事人意識(shí)仍停留在職權(quán)主義而法官已理所當(dāng)然的遵行當(dāng)事人主義之間的矛盾。3、缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，我國(guó)在權(quán)力運(yùn)行上缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的機(jī)制，而利益分配上又條塊分割嚴(yán)重。這樣的大環(huán)境下不可避免使法院天平傾斜，淪為地方利益、部門利益的保護(hù)工具，結(jié)果就是不該管的查了管了，該管該查的又視而不見，扭曲了法院調(diào)查取證本來面目，放大了法院調(diào)查取證的弊端。4、法院積極推行當(dāng)事人主義訴訟模式消極查證與現(xiàn)階段的法院現(xiàn)實(shí)需求有關(guān)，近年來法院案件激增而人員增加有限，人均需辦結(jié)的案件數(shù)連年翻番的客觀現(xiàn)實(shí)是密切關(guān)聯(lián)的，當(dāng)然部分法官在無法確定是否應(yīng)該調(diào)查取證時(shí)候往往選擇一推了之，這與基于保護(hù)自身的目的也不無關(guān)系。
化解法院在調(diào)查取證中面臨的尷尬的建議
（一）重視學(xué)習(xí)和理解新時(shí)期的社會(huì)主義法治理念教育，法院在收集證據(jù)時(shí)必須以誠(chéng)實(shí)信用、法官中立等原則為指導(dǎo)，準(zhǔn)確的理解和遵行《證據(jù)規(guī)則》對(duì)第15第16第17條的同時(shí)積極發(fā)揮法院調(diào)查取證的優(yōu)勢(shì)，結(jié)合具體案件情況作出區(qū)別對(duì)待，準(zhǔn)確的理解《證據(jù)規(guī)則》下法院調(diào)查取證應(yīng)該遵循的原則，在遵行《證據(jù)規(guī)則》中的做到程序公正與實(shí)體公正的統(tǒng)一，法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。（二）規(guī)范法院查證1、加強(qiáng)立法，嚴(yán)格界定“客觀原因”范圍，從而明確法院的查證范圍，這種界定既是對(duì)當(dāng)事人行使舉證權(quán)利的保護(hù)也是法院充分行使調(diào)查取證權(quán)的保護(hù)；既可以提高當(dāng)事人的舉證積極性，也避免了法院消極對(duì)待自身的調(diào)查取證權(quán)。2、法院在查證方式上可以作一些改善，選擇由當(dāng)事人向法院提交申請(qǐng)書，法院通過審查當(dāng)事人的申請(qǐng)決定是否調(diào)查取證，不同意以通知形式駁回，同意通過簽發(fā)調(diào)查令的方式交給法院專門成立的證據(jù)調(diào)查機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行。3、收集主體可以考慮在法院中成立專門的證據(jù)調(diào)查機(jī)構(gòu)，由特定的調(diào)查法官負(fù)責(zé)調(diào)查取證，既提高收集的證據(jù)專業(yè)性，又可以避免審判人員對(duì)證據(jù)進(jìn)行預(yù)判斷，妨害司法公正。（三）強(qiáng)化當(dāng)事人舉證1、擴(kuò)大當(dāng)事人和律師取證權(quán)利，確立取證程序和方法。法院調(diào)查取證的問題某種程度上是源于當(dāng)事人和律師取證的權(quán)利沒有得到確認(rèn)或者取證權(quán)利受到限制，如企業(yè)工商檔案材料、房地產(chǎn)檔案材料、公民戶籍情況、銀行存款情況等，在當(dāng)前體制下當(dāng)事人都無權(quán)查看。實(shí)踐中比較好的解決方法是建立法院調(diào)查令制度，由當(dāng)事人申請(qǐng)法院調(diào)查令，再持調(diào)查令到有關(guān)部門查證。這樣一系列的程序下來既能有效的緩解法院查證負(fù)擔(dān)過重與當(dāng)事人舉證不能之間的矛盾，又避免了學(xué)術(shù)界對(duì)法院調(diào)查取證以職權(quán)侵犯訴權(quán)的指責(zé)，保護(hù)程序公正價(jià)值。2、法院行使闡明權(quán)并適當(dāng)加以指導(dǎo)。在強(qiáng)化當(dāng)事人舉證責(zé)任的同時(shí)，人民法院也應(yīng)行使闡明權(quán)，做好當(dāng)事人的舉證指導(dǎo)工作，關(guān)于闡明權(quán)在德國(guó)民法典與臺(tái)灣地區(qū)民法典中都有體現(xiàn)，值得借鑒。具體體現(xiàn)在法院調(diào)查取證上就是在當(dāng)事人證據(jù)不足時(shí)，可以通過行使闡明權(quán)令其補(bǔ)充。3、證人制度。完善證人制度有助于緩和法院調(diào)查取證中存在的矛盾。我國(guó)民事訴訟法規(guī)定除證人確有困難可以提供書面證言外，都有義務(wù)出庭作證。這樣的規(guī)定一方面因?yàn)闆]有規(guī)定證人權(quán)利使證人權(quán)利義務(wù)處于不平衡的狀態(tài)，使證人缺乏動(dòng)力；另一方面沒有規(guī)定證人拒絕履行出庭作證義務(wù)后果模式，難以產(chǎn)生實(shí)際約束力。當(dāng)前在證人制度建設(shè)應(yīng)該落實(shí)在以下三方面，即證人的權(quán)益制度、宣誓制度以及拒證制度。（四）其他制度改革，如政府改革、法律援助制度等。如政府部門要進(jìn)行改革，改變行政機(jī)關(guān)的一些不規(guī)范、不透明的制度，開放一些可以對(duì)外公開的檔案材料，方便人們可以從公開的渠道獲取相關(guān)證據(jù)信息，可以減輕當(dāng)事人取證對(duì)法院的依賴性。如建立更為規(guī)范的法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍，把因各種各樣客觀原因無法自力收集證據(jù)的當(dāng)事人納入為援助對(duì)象。又如適當(dāng)增加法院人員編制，改善行政裝備，在人力和物力上對(duì)法院調(diào)查取證提供支持。
第二次來到市中院了，但感覺跟以前的很不同。
首先，可能是剛剛學(xué)完刑事訴訟法的緣故吧，接觸到刑庭的卷宗文件的時(shí)候有一種“親切感”，不如上年在執(zhí)行庭面對(duì)文件的一臉茫然。因?yàn)橐呀?jīng)是大二的學(xué)生了，很多訴訟的程序也都比較熟悉，到哪一步應(yīng)該做什么也算是心里有數(shù)。這樣的感覺特別好，覺得自己學(xué)到的知識(shí)在實(shí)踐中有用武之地了。另一方面也在檢測(cè)我這個(gè)學(xué)期的刑訴法和以前的刑法學(xué)的效果如何。不過說來真有點(diǎn)慚愧。那一次把中級(jí)法院的受案范圍和指定辯護(hù)人的情況混淆了就暴露出我對(duì)刑訴法法條的熟悉程度還不夠。中院的受案范圍其中一點(diǎn)是“可能判處死刑或無期徒刑的”，而指定辯護(hù)的情況只是“可能判處死刑的”的犯罪嫌疑人才有權(quán)利，并不包括可能判處無期徒刑的。由于我的誤解，差一點(diǎn)將一件案子中那可能判無期的犯罪嫌疑人的指定辯護(hù)函發(fā)到市市法律援助處去，幸虧發(fā)現(xiàn)得早，并得到書記員的提醒。
第二，今年接觸司法文書的機(jī)會(huì)明顯比去年要多，而且由于不再是表面的感性認(rèn)識(shí)，我逐漸了解到各種文書的用途性質(zhì)和填寫步驟。法院工作的最大特點(diǎn)是按部就班，每一項(xiàng)操作都需要依據(jù)并留底歸檔。這就產(chǎn)生了大量的司法文書，稍有差漏就必須重做或艱難地復(fù)查改正。要知道，文件是清一色的白紙黑字，大小質(zhì)量也都完全相同，除了逐份查看，并沒有別的方法可以盡快找出想要的資料。一件稍復(fù)雜的案件就有堆得像小山似的卷宗，案件的原始材料還比較好辦，因?yàn)榭梢詫?duì)著正卷和副卷的目錄表分揀整理。整理好兩大沓就可以裝訂成冊(cè)了。最麻煩的是后續(xù)的執(zhí)行過程的變化，例如罪犯接受教育后悔改表現(xiàn)好，就可能得到減刑或假釋。本著改造為目的，懲罰為手段的宗旨，公安局每次都有大批的減刑假釋申請(qǐng)書提請(qǐng)中院批準(zhǔn)。大批的這類情況關(guān)乎到服刑人員的人身自由這個(gè)基本的人權(quán)，中院在審批時(shí)候當(dāng)然不能有一點(diǎn)的松懈。由一次減刑產(chǎn)生的文書就多達(dá)四五份，申請(qǐng)書、裁定書或決定書、宣判筆錄等，在看守所要經(jīng)過看守人員、駐所檢察員的簽字，然后送報(bào)公安局有局長(zhǎng)決定是否批準(zhǔn)，送上法院后要請(qǐng)經(jīng)辦人和審判長(zhǎng)簽名，經(jīng)過重重審核才可以得到最后結(jié)論。結(jié)論有了就必須盡快到看守所在服刑人員前宣判。該放人的要求看守所辦好相應(yīng)的出監(jiān)程序至完成，才算是完成了這一項(xiàng)工作。程序的嚴(yán)謹(jǐn)和細(xì)致化體現(xiàn)了保障罪犯人身權(quán)利的重要性，但也同時(shí)考驗(yàn)著每一位司法工作者要有緊迫的時(shí)間觀念，特別是刑事案件的經(jīng)辦人員，要把犯罪嫌疑人和罪犯的羈押時(shí)間列明并記下，因?yàn)橄拗扑麄兊娜松碜杂蓛H次于剝奪他們的生命權(quán)利，在牢房的一天也不遠(yuǎn)不能用在監(jiān)外的一天來衡量。盡管在整理和書寫同一樣的大量減刑假釋文件的時(shí)候顯得很枯燥乏味，在計(jì)算他們的已服刑期和剩余刑期的時(shí)候頭腦會(huì)很機(jī)械并容易出錯(cuò)，但是可知道他們的希望就緊緊地被經(jīng)辦人員手中快速的敲打鍵盤中捏著，就如生命垂于一線的感覺。當(dāng)我的工作有所松懈的時(shí)候，我就會(huì)這樣提醒自己，計(jì)算刑期一定要多留點(diǎn)心眼，否則，正義和公平就會(huì)在這不經(jīng)意的一剎那間被抹煞。這只是一個(gè)例子用以說明法院程序的嚴(yán)謹(jǐn)和細(xì)致。為了提高辦案結(jié)案的效率，往往是批量處理。即同類型的司法文書在同類案件積累到一定程度時(shí)一起出具，流水作業(yè)。這種定勢(shì)思維的工作方式確實(shí)可以快速不少，且差錯(cuò)率也會(huì)適當(dāng)降低。但這也并不是萬能的。根據(jù)我的經(jīng)驗(yàn)，這考驗(yàn)著我的耐性和條理性。面對(duì)一大疊類似的文書需要填寫打印，一是要“冷靜沉著”有積極的工作態(tài)度，熱情能使促使事半功倍，收效較佳。二是就是細(xì)心，不放過任何要填寫的地方，因?yàn)槟０逯械淖盅塾袝r(shí)候會(huì)因?yàn)榫唧w案件的變化而變得不適用的，這就要修改。以為模板萬能的心態(tài)不要得。萬一寫錯(cuò)了雖然可作后期的改寫和補(bǔ)救，但若該文書是送達(dá)給當(dāng)事人，改寫就未免有損法院的權(quán)威和尊嚴(yán)，嚴(yán)重的可能惹來笑話。法律在每個(gè)人心目中應(yīng)該是至高無上的，法院出具的文書又豈能馬馬虎虎呢?司法機(jī)關(guān)這個(gè)社會(huì)的安全閥、權(quán)利救濟(jì)的最后防線的作用又怎么最好地發(fā)揮呢?對(duì)法律文書的斟酌對(duì)較就是對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的負(fù)責(zé)、更是對(duì)全社會(huì)的安定和繁榮打下一支強(qiáng)心針。三是就是要有條理，思路清晰。因?yàn)槊總€(gè)人同時(shí)處理的不可能只是一兩單案件，往往達(dá)數(shù)十?dāng)?shù)二十件。每一件案子去到哪一個(gè)階段，哪些文件未處理好，哪些即將到審理期限，哪些需要延長(zhǎng)審期……都需要十分清楚，不能有混淆或模糊。再者刑事案件的審結(jié)期限只有一個(gè)月，開庭、宣判的時(shí)間都十分緊迫，這就要求刑事案件的法官們具有更大的魄力并能果斷，還雙方當(dāng)事人一個(gè)公道，而不能久拖不決。
第三，去年在執(zhí)行庭的時(shí)候到外面跟法官們出差的機(jī)會(huì)比較多，令我感受到法院執(zhí)行工作的艱難以及對(duì)法官們處理當(dāng)事人糾紛矛盾的實(shí)際能力要求之高。面對(duì)有能力支付卻無賴的被執(zhí)行人應(yīng)如何采取強(qiáng)硬的措施執(zhí)行，面對(duì)狡猾轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的當(dāng)事人怎樣查出他們財(cái)產(chǎn)的真正去向并與他們?cè)谡Z言的交談中斗智斗勇等等，都需要極強(qiáng)的應(yīng)變能力和處事技巧。因?yàn)閺摹斑_(dá)官貴人”到“三教九流”各種類型的人都具有不同的特點(diǎn)，抓住他們的特點(diǎn)并加以利用，因地因時(shí)制宜才能收到理想的效果。今年在刑一庭可大不一樣。刑一庭處理的主要是暴力案件，其中以故意傷害、殺人，以及搶劫和販毒的居多。可謂是人們心目中最“十惡不赦”的“罪人”。他們的人身危險(xiǎn)性確實(shí)是比較高的。這幾個(gè)星期里我跟著法官跑過市的很多間看守所。深入牢房區(qū)，面對(duì)面地接觸過一些犯罪嫌疑人和短期刑的罪犯。看守所環(huán)境依地點(diǎn)的不同也大有差異，其中可能跟該區(qū)政府的財(cái)政和監(jiān)所建成的時(shí)間有關(guān)系，但我竊認(rèn)為這樣是對(duì)在押人員的不公平對(duì)待。(涉嫌)犯了同樣的罪行，就因?yàn)椤斑x擇”犯案的地點(diǎn)不同，就會(huì)被關(guān)押在衛(wèi)生和勞動(dòng)環(huán)境相差十分之大的看倉(cāng)。就那全市市牢房環(huán)境幾乎最差的白云區(qū)看守所為例，據(jù)我了解那里在整個(gè)走廊上也充滿了刺鼻的臭氣，倉(cāng)內(nèi)的空氣更是溷濁不堪。但這里卻是困有最多在押人員的地方。而番禺區(qū)看守所的衛(wèi)生和伙食情況就明顯改善，且每個(gè)倉(cāng)內(nèi)還有獨(dú)立的陽(yáng)臺(tái)。這樣空氣的流通和在倉(cāng)內(nèi)人員的精神面貌會(huì)提高很多。致力于改善監(jiān)所的環(huán)境，有利于保障在押人員的基本生存權(quán)利，對(duì)于提高改造的效果會(huì)有積極的影響。當(dāng)然由于時(shí)間先后等的原因，不可能要求所有看守所在他同一時(shí)間內(nèi)都改善得一樣地好，但統(tǒng)一的設(shè)施和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)確是刻不容緩的，在押人員也是社會(huì)中的人，不能因?yàn)樯矸莸牟町惗眠@種差別的對(duì)待于不顧，剝奪他們的正當(dāng)權(quán)利，違背法律公正平等的精神。在看守所的日子實(shí)際上也是對(duì)他們的考驗(yàn)，對(duì)于那些因“疑罪”被暫時(shí)關(guān)押的人來說更是一種痛苦的煎熬。無可否認(rèn)，現(xiàn)在的公安機(jī)關(guān)還存在著重口供，輕實(shí)物證據(jù)的情況。對(duì)犯罪嫌疑人也是多采取“關(guān)了再說”的措施，防止他們潛逃。也許這是打擊罪惡的需要，但由此也產(chǎn)生許多運(yùn)用嚴(yán)刑逼供，“轟炸式”盤問等強(qiáng)迫手段獲取被告人供述的情形。在實(shí)物證據(jù)不足的情況下，如兇器上并沒有被告人的指紋，被害者的傷痕并不必然是該兇器造成的等，公安人員可能會(huì)在向檢察院提交證人證言時(shí)候避重就輕，“想法設(shè)法”連成“證據(jù)鏈”去支持對(duì)被告人的控訴。與家人和朋友的隔離，孤獨(dú)和絕望的心情滿溢，這種狀態(tài)下的人最為脆弱，他們?cè)诳磦}(cāng)內(nèi)正焦急地等待著法院公正的判決——有罪服刑，無罪釋放，了結(jié)心頭的大事。在法院未作出判決之前，每個(gè)人都是無罪的，他們?yōu)槭裁从植荒艿玫焦降膶?duì)待呢?
法院的每一項(xiàng)工作都牽動(dòng)著雙方當(dāng)事人及其利害關(guān)系人的心，他們每一雙注視焦急的眼睛都注視著事態(tài)的進(jìn)展。作為一名法院的工作人員，包括我這樣的實(shí)習(xí)生，都深深地感到身上肩負(fù)起的責(zé)任。面對(duì)一件案情簡(jiǎn)單的案件要作出一個(gè)判決或者裁定也許并不難，在電腦上修改的時(shí)間可能只消十來分鐘，但我們保證的是判斷的正確，符合“內(nèi)心的確信”、法律的規(guī)定。法院的責(zé)任在于重新分配當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，它的角色是中立的，一方當(dāng)事人不管是被害者還是加害人，應(yīng)該承擔(dān)的需要承擔(dān)，不需要的不能強(qiáng)加。主觀臆斷或者有感情傾向都不是一位裁判者應(yīng)該具有的。還記得看守所一位在押的婦女向我們下跪的那一幕：她等待多時(shí)的判決終于宣判了，她覺得多時(shí)的壓抑得到釋放，盡管她因故意殺人被判了死緩，但她仍然感謝我們，還說早離開不用再連累家人，對(duì)得起死者。一見到法院的人來了她就仿佛看到了救星，滔滔不絕地向我們哀求起來。每件案子的情況有不同，但當(dāng)事人祈求這個(gè)社會(huì)紛爭(zhēng)的最終解決途徑——司法能給予他們一個(gè)合理的答案。人民群眾傾注的希望和信任都使法院的工作更神圣和莊嚴(yán)。
2014年9月4日，美國(guó)一名華裔母親涉嫌違反監(jiān)護(hù)令，擅自帶走四歲中美混血兒子登機(jī)赴北京，結(jié)果美國(guó)當(dāng)局下令該航班中途折返華盛頓杜勒斯國(guó)際機(jī)場(chǎng)。航班返抵機(jī)場(chǎng)后，這名女子遭逮捕，男孩回到父親身邊，受阻航班當(dāng)晚再次起飛前往北京。
男童家住美國(guó)弗吉尼亞州費(fèi)爾法克斯縣，母親劉文靜是中國(guó)公民，父親威廉?魯伊佛洛為美國(guó)人。9月3日，劉文靜給孩子父親寫了封電子郵件，宣稱臨時(shí)得知她的外祖母病危，要帶孩子立即返回中國(guó)。魯伊佛洛反對(duì)，答復(fù)說孩子不能離開美國(guó)，并且表示愿意暫時(shí)照顧兒子。但劉文靜堅(jiān)持帶走男孩，并連同母親三人登上聯(lián)合航空當(dāng)?shù)貢r(shí)間下午12時(shí)20分前往北京的897號(hào)航班。
由于劉文靜在8月27日就為自己和兒子預(yù)訂了前往中國(guó)北京的單程票，因此魯伊佛洛懷疑她是早已計(jì)劃好準(zhǔn)備帶孩子離開，違反監(jiān)護(hù)令，涉嫌國(guó)際綁架罪。他在劉文靜帶著孩子乘飛機(jī)前往北京約五小時(shí)后趕往機(jī)場(chǎng)，向執(zhí)法人員通報(bào)了事件。美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）根據(jù)監(jiān)護(hù)令，下令航班折返。飛機(jī)返回降落后，劉文靜遭拘捕，被控綁架罪。
法院文件顯示，劉文靜與魯伊佛洛于2013年啟動(dòng)離婚程序。根據(jù)美國(guó)法律規(guī)定，兩人在此期間對(duì)孩子擁有共同監(jiān)護(hù)權(quán)。但監(jiān)護(hù)令明確規(guī)定，在沒有獲得另外一方同意的情況下，禁止把孩子帶出美國(guó)。劉文靜被控非法蓄意把兒子帶出美國(guó)未遂，意圖妨礙合法行使父母權(quán)。在法庭上，她辯稱帶兒子走是因?yàn)樽约杭毙璺祷刂袊?guó)探望病危的外祖母，承認(rèn)未獲得孩子父親魯伊佛洛同意把孩子帶出美國(guó)違反了監(jiān)護(hù)令。
美國(guó)律師表示，爭(zhēng)奪子女監(jiān)護(hù)權(quán)的夫妻未經(jīng)另一方同意將孩子帶出法庭管轄區(qū)，不僅會(huì)喪失子女監(jiān)護(hù)權(quán)，而且會(huì)面臨刑罰坐牢。一些父母常將孩子視為自己的“財(cái)產(chǎn)”，在跨國(guó)婚姻的離婚官司中，母親一方往往因?yàn)闊o法忍受漫長(zhǎng)的離婚訴訟過程和巨大的精神壓力而產(chǎn)生一走了之的念頭，但這對(duì)爭(zhēng)奪子女監(jiān)護(hù)權(quán)非常不利。有時(shí)夫妻吵架，一方負(fù)氣將孩子帶走，在沒有通知另一方監(jiān)護(hù)人的情況下，也都可能會(huì)涉及綁架罪。
美國(guó)之所以對(duì)該事件如此重視，與父母誘拐兒童現(xiàn)象突出有關(guān)。當(dāng)今世界，每年被雙親誘拐的兒童數(shù)量相當(dāng)多。作為移民國(guó)家，美國(guó)父母誘拐兒童的歷史由來已久，而且案發(fā)量逐年增加。美國(guó)司法部的一份報(bào)告說，全國(guó)每年發(fā)生的國(guó)內(nèi)和國(guó)際父母誘拐兒童案已超過2萬件。根據(jù)海牙國(guó)際私法會(huì)議特別委員會(huì)提供的數(shù)據(jù)估算，僅訴諸海牙公約體制的兒童誘拐案件每年大約為1300件。美國(guó)學(xué)者的一項(xiàng)調(diào)查表明，在父母誘拐兒童案中，77%是為報(bào)復(fù)對(duì)方，23%是出于對(duì)婚姻破裂的憤怒，16%是希望與孩子在一起，13%是出于其他人的壓力，13%是對(duì)探視不滿意，9%是因?qū)Ψ接辛诵碌幕橐龌蜿P(guān)系。
國(guó)際合作破難題
雖然國(guó)際兒童誘拐與一般的綁架兒童完全不同，但是父母誘拐子女仍然可能產(chǎn)生嚴(yán)重的消極后果。一方面會(huì)對(duì)一國(guó)的監(jiān)護(hù)法律制度產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的沖擊，另一方面對(duì)享有監(jiān)護(hù)權(quán)的一方父母的監(jiān)護(hù)權(quán)帶來嚴(yán)重的傷害。更重要的是會(huì)影響到兒童的利益，他們將可能身處一個(gè)陌生的環(huán)境之中，從而面臨社會(huì)或語言方面的困難，甚至可能會(huì)影響到孩子的受教育權(quán)，最終對(duì)他們的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)帶來不利后果。
在實(shí)際生活中，當(dāng)跨國(guó)婚姻關(guān)系破裂后，父母一方把子女帶回自己的國(guó)家（國(guó)籍國(guó)或住所地國(guó)）或者乘子女來訪之機(jī)將他們滯留而使其脫離合法監(jiān)護(hù)人的事件經(jīng)常發(fā)生。它所引發(fā)的人倫思考與法律非常復(fù)雜，值得關(guān)注。防止國(guó)際兒童誘拐和在誘拐現(xiàn)象無法避免的情況下迅速返還被誘拐兒童，現(xiàn)在已經(jīng)成為各國(guó)的共識(shí)。
在這樣的背景之下，1980年10月6～25日舉行的海牙國(guó)際私法會(huì)議第14屆外交大會(huì)最終通過了海牙《國(guó)際兒童誘拐民事事項(xiàng)公約》（以下簡(jiǎn)稱“海牙公約”）。它擺脫了傳統(tǒng)沖突規(guī)則的繁文縟節(jié)和執(zhí)行程序的笨重不便，建立了一個(gè)締約國(guó)中央機(jī)關(guān)、主管機(jī)關(guān)之間積極合作的新型機(jī)制，有效抑制了國(guó)際兒童誘拐現(xiàn)象。這個(gè)為防范愈演愈烈的跨境兒童誘拐行為而制定的公約，成為跨國(guó)婚姻破裂后夫妻雙方爭(zhēng)奪子女撫養(yǎng)權(quán)時(shí)的重要判定依據(jù)。它確立了兒童快速返還機(jī)制，精巧平衡了各方當(dāng)事人的利益，利用國(guó)際司法行政合作機(jī)制取得了巨大的成功，在確保安全返送兒童和減少跨國(guó)兒童誘拐等方面發(fā)揮了十分重要的作用。“海牙公約”將兒童誘拐與拐賣相區(qū)別。國(guó)際私法上的兒童誘拐是指父母、監(jiān)護(hù)人或其他近親屬通過非法遷移或者滯留兒童而改變他們慣常居所的行為，通過對(duì)原有監(jiān)護(hù)關(guān)系或監(jiān)護(hù)權(quán)的具體行使?fàn)顟B(tài)的一種改變，意在獲得對(duì)孩子單獨(dú)控制和照顧的權(quán)利。
“海牙公約”遠(yuǎn)非完美，然而卻為破解兒童拐騙案提供了最佳希望。截至2014年4月10日，已有92個(gè)國(guó)家簽署、批準(zhǔn)或加入了《海牙公約》。在簽署國(guó)之間，此類糾紛較容易解決。比如，一名比利時(shí)母親帶著在法國(guó)出生、而且父親是法國(guó)人的孩子回到比利時(shí)，可以要求比利時(shí)當(dāng)局按照《海牙公約》條款解決糾紛。比利時(shí)當(dāng)局會(huì)根據(jù)教學(xué)環(huán)境等因素，判定孩子更適合在哪里生活。
監(jiān)禁罰金出重拳
在美國(guó)，曾經(jīng)將父母誘拐兒童行為當(dāng)做家庭內(nèi)部事項(xiàng)。然而隨著父母跨國(guó)誘拐兒童案的頻發(fā)，這種觀念逐漸改變。20世紀(jì)70年代末期以來，美國(guó)國(guó)務(wù)院處理了8000多宗美國(guó)兒童被父母一方拐騙到國(guó)外的案件。“全國(guó)失蹤和受剝削兒童中心”是設(shè)在美國(guó)的一個(gè)追蹤失蹤兒童下落的非政府組織，該組織報(bào)告說，目前仍有1100宗美國(guó)兒童滯留國(guó)外的案件沒有了結(jié)，該中心正在向另外177宗案件提供技術(shù)支持。
美國(guó)加快了立法進(jìn)程，逐步形成了較為完備的法律體系。目前不但聯(lián)邦有統(tǒng)一的法律，而且各州也制定了相關(guān)的法律。既有涉及民事的法律，又有涉及刑事的法律。在所有50個(gè)州的法律中，都將父母拐騙行為定為嚴(yán)重犯罪。
1988年4月29日，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了對(duì)各州和聯(lián)邦均有約束力的《國(guó)際誘拐兒童救濟(jì)法》。
1993年11月2日，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布《國(guó)際父母綁架子女犯罪法》，將兒童非法轉(zhuǎn)移出美國(guó)或者把兒童扣在國(guó)外，旨在阻撓合法實(shí)施父母監(jiān)護(hù)權(quán)的行為刑事化，且定為聯(lián)邦級(jí)“犯罪”。
兒童監(jiān)護(hù)權(quán)應(yīng)通過法律程序決定，而不是通過綁架行為來解決。美國(guó)呼吁案件有關(guān)方所在國(guó)，確保他們的法庭及有關(guān)機(jī)構(gòu)有效持續(xù)落實(shí)“海牙公約”，解決父母跨國(guó)誘拐兒童問題。表示愿意與其他有關(guān)國(guó)家共同合作，結(jié)束父母綁架兒童的悲劇。敦促尚未批準(zhǔn)“海牙公約”的所有國(guó)家，盡早批準(zhǔn)這項(xiàng)公約。
刑事追訴不手軟
目前，越來越多的國(guó)家認(rèn)為誘拐兒童行為的性質(zhì)嚴(yán)重，需要刑法介入和保護(hù)，對(duì)誘拐者予以刑事追訴和懲罰。
英國(guó)在1986年8月1日批準(zhǔn)了《海牙公約》，當(dāng)時(shí)只有其他四個(gè)國(guó)家（加拿大、法國(guó)、葡萄牙和瑞士）批準(zhǔn)了海牙公約。作為最早的成員國(guó)之一，英國(guó)具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。本國(guó)配套的《兒童誘拐與監(jiān)護(hù)法》1985年開始生效，規(guī)定了父母誘拐兒童罪。
減刑制度是我國(guó)刑事立法的一個(gè)創(chuàng)舉，作為刑罰執(zhí)行制度的重要組成部分，它對(duì)貫徹懲辦與寬大相結(jié)合的刑事政策，化消極因素為積極因素，有效實(shí)現(xiàn)刑罰目的具有重要意義。近年來隨著國(guó)家法治建設(shè)的不斷深入，有關(guān)減刑制度改革的議題引起法律界廣泛關(guān)注。本文擬從程序正義的角度，反思我國(guó)現(xiàn)行減刑程序存在的問題，并進(jìn)而提出構(gòu)建減刑之正當(dāng)程序的具體設(shè)想。
一
程序的正當(dāng)化是指改革現(xiàn)有程序中的非正當(dāng)化因素，構(gòu)建合乎程序正義要求的正當(dāng)程序。按照學(xué)界的一般理解，正當(dāng)程序具有以下“最低限度的要求”：（1）受到裁判直接影響的人應(yīng)充分而有意義地參與裁判制作過程；（2）裁判者應(yīng)在控辯雙方之間保持中立；（3）控辯雙方應(yīng)受到平等對(duì)待；（4）審判程序的運(yùn)作應(yīng)符合理性的要求；（5）法官的裁判應(yīng)在法庭審判過程中形成；（6）裁判過程以當(dāng)事人和社會(huì)公眾看得見的方式進(jìn)行；（7）程序應(yīng)及時(shí)地產(chǎn)生終極裁判結(jié)果等。
如果深入考察我國(guó)現(xiàn)行減刑制度，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其程序的設(shè)置與正當(dāng)程序的上述要求相去甚遠(yuǎn)。根據(jù)司法部《監(jiān)獄提請(qǐng)減刑假釋工作程序規(guī)定》，減刑案件的辦理程序大致如下：分監(jiān)區(qū)在每年的十二月份制定第2年分監(jiān)區(qū)的年度罪犯減刑計(jì)劃，干警集體討論通過后報(bào)監(jiān)區(qū)。監(jiān)區(qū)制定第2年度的監(jiān)區(qū)年度罪犯減刑計(jì)劃，經(jīng)集體討論通過后，報(bào)監(jiān)獄備案。第2年開始后，分監(jiān)區(qū)按減刑計(jì)劃，逐批填寫《對(duì)罪犯依法處理集體討論記錄》，制作減刑材料，報(bào)獄政科（處）初審。獄政科（處）初審?fù)ㄟ^后，交監(jiān)獄減刑會(huì)議討論，填寫《監(jiān)獄會(huì)議記錄》，通過后，由獄政科（處）制作《提請(qǐng)減刑建議書》，并將全部減刑材料上報(bào)中級(jí)以上人民法院。中級(jí)以上人民法院組成合議庭經(jīng)過書面審理后作出減刑裁定。
由于刑法、刑事訴訟法對(duì)減刑制度的規(guī)定十分簡(jiǎn)單、粗疏，在減刑的上述程序中，監(jiān)獄方面擁有巨大的“自主”空間，它可以通過自行制定一系列諸如計(jì)分考核、分級(jí)管理等獎(jiǎng)懲制度，來考量罪犯是否“認(rèn)罪服法，確有悔改表現(xiàn)”，以此決定能否給予減刑。罪犯在不服行政考核、獎(jiǎng)懲時(shí)，對(duì)于保障罪犯申請(qǐng)復(fù)核、復(fù)議及行政訴訟的權(quán)利監(jiān)獄法沒有規(guī)定，罪犯對(duì)于監(jiān)獄的行政考核與獎(jiǎng)懲無論公允與否，必須接受，否則就可能被以“不服管教”、“對(duì)抗改造”而受到教育、批評(píng)、處理，也就不會(huì)獲得減刑。目前普遍存在的問題是，罪犯不能或不敢發(fā)表真實(shí)的意見，這是監(jiān)獄多年來形成的不良習(xí)慣和風(fēng)氣。這樣，當(dāng)一名罪犯被納入減刑計(jì)劃后，不管該犯表現(xiàn)如何，只要該罪犯“牌子不做得很大”，監(jiān)獄收到的就只有“好的意見”。這一現(xiàn)狀，使減刑客觀上難以確實(shí)做到真實(shí)、公允。在具體實(shí)踐中，減刑往往還受到監(jiān)獄的指令性計(jì)劃控制，而減刑計(jì)劃一般是不公開的，罪犯不知道誰被納入計(jì)劃和誰將被減刑。可以說，“從制定減刑計(jì)劃到減刑集體討論，從制作減刑材料到呈報(bào)給中級(jí)以上人民法院，每一個(gè)環(huán)節(jié)都由監(jiān)獄包辦，這種包辦，體現(xiàn)出的是一種思想，一種聲音，一種行政命令的意志。”①
當(dāng)罪犯的減刑材料被報(bào)送至中級(jí)以上人民法院，由于缺乏相關(guān)程序和機(jī)制的制約，再加上主觀上重視不夠，承辦減刑案件的人民法院及法官，基本上不會(huì)到監(jiān)獄進(jìn)行復(fù)核，一般也很少對(duì)監(jiān)獄方面呈報(bào)的減刑材料之真?zhèn)翁岢鲑|(zhì)疑，絕大多數(shù)情況下只是“照章辦事”，依法履行減刑裁定完事。在一些法院，甚至還存在書記員代行減刑裁判權(quán)的情況，雖然名義上是由審判法官辦理，但實(shí)際上卻由書記員具體操刀。所以，實(shí)踐中，監(jiān)獄上報(bào)的減刑案件被法院否決的微乎其微，減刑案件的審理質(zhì)量也普遍不高。在最高人民法院和司法部聯(lián)合開展減刑、假釋案件大評(píng)查期間，筆者曾參與審查某中級(jí)人民法院近幾年所辦理的減刑案件，發(fā)現(xiàn)其裁判文書上不規(guī)范及出現(xiàn)差錯(cuò)的比率明顯高于其他刑事裁判。究其原因，主要還在于承辦法院及法官對(duì)監(jiān)獄所報(bào)減刑材料的審查及其裁判流于形式。
減刑的上述程序設(shè)置不可避免地會(huì)存在諸多有悖于正當(dāng)程序要求的現(xiàn)實(shí)問題：
首先，減刑改變了罪犯所受刑罰的具體執(zhí)行。其中利益受到影響最大的是罪犯本人以及被害人，但在現(xiàn)行制度中，這一矛盾的雙方都是缺位的，他們對(duì)減刑程序的啟動(dòng)及其運(yùn)行不具有任何實(shí)質(zhì)影響。雖然依據(jù)監(jiān)獄法的規(guī)定，獲得減刑是罪犯的重要權(quán)利之一，但是，在目前的法律框架下，罪犯只有接受調(diào)查的義務(wù)，而不能主張任何權(quán)利。并且，在減刑的全過程中，沒有相關(guān)機(jī)制和程序保障罪犯發(fā)表個(gè)人意見，無論減刑公允與否，任何人提出質(zhì)疑都有“對(duì)抗改造”之嫌。所以，從整體上講，我國(guó)的減刑程序不具備訴訟的典型特征，在具體運(yùn)作上表現(xiàn)出明顯的行政命令和行政審批色彩，程序的參與性無從談起。
其次，罪犯的減刑申請(qǐng)尚可由監(jiān)獄代勞，其利益直接受犯罪侵害的被害人則被現(xiàn)行程序粗暴地排除在外，成為不折不扣的“局外人”，對(duì)減刑程序的運(yùn)作一無所知，這顯然也違背了正當(dāng)程序?qū)⑴c主體的對(duì)等性要求。可以說，目前的減刑制度是專門為犯罪人設(shè)立的，而完全沒有考慮被害人的利益和要求，其消極后果是，從程序正義的角度，無論法院如何裁判，對(duì)被害人來說都可能是不公正的，至少過程不公正。所以，實(shí)踐中經(jīng)常可以聽到被害人針對(duì)法院減刑裁定的公正性提出的質(zhì)疑聲。
再次，在現(xiàn)行減刑程序的操作過程中，法官所接觸的完全是監(jiān)獄方面提供的各項(xiàng)材料，反對(duì)者的意見基本不存在，法官在審理之前往往已從這些材料中形成了對(duì)案件的認(rèn)識(shí)，產(chǎn)生了預(yù)斷性的意見。“法院在審理減刑案件中中立性的消失是參與機(jī)制缺失的必然后果，沒有相對(duì)一方的參與，法官也只能接觸到其中一方的意見。”②而法院及法官中立性的缺失就容易引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)減刑裁判的正當(dāng)性的懷疑。
第四，法院對(duì)減刑案件采取單方面的、秘密的書面審理，僅通過審核監(jiān)獄方面提交的書面材料便直接作出減刑裁定。由于不開庭審理，法官無法親自聽取當(dāng)事人及利害關(guān)系人的陳述，難以在內(nèi)心中形成直觀的庭審印象，而完全依賴于監(jiān)獄部門的書面材料，減刑案件的審理不經(jīng)意中流于“走過場(chǎng)”，法院的減刑裁判結(jié)論根本不是在庭審過程中對(duì)各方程序參與者的主張和證據(jù)形成理性認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上作出的。這不僅有違刑事審判的直接、言詞原則，也與正當(dāng)程序的公開性、自治性要求背道而馳。
第五，審理減刑案件只能由法官組成合議庭，社會(huì)公眾不能參與陪審。事實(shí)上，對(duì)罪犯裁決是否減刑不是簡(jiǎn)單的法律推理，而是“一項(xiàng)融刑法學(xué)、矯正學(xué)、生理學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、精神病學(xué)等學(xué)科為一體的十分復(fù)雜、專門化程度極高的系統(tǒng)工程”③，理應(yīng)吸納多學(xué)科的專業(yè)人士參與審理。由于法官缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)，使其只能忽略對(duì)罪犯主觀改造成果的審查，僅就刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)所報(bào)的減刑材料進(jìn)行形式化審理，正當(dāng)程序所具有的理性特質(zhì)在其中難以體現(xiàn)。
第六，我國(guó)減刑案件的審理機(jī)關(guān)為中級(jí)以上人民法院。這些法院不僅承辦減刑案件，還要審理大量的一、二審案件，審判力量相對(duì)不足。實(shí)踐中，不少承辦法院基于便利，考慮往往將減刑案件積壓到一定量后進(jìn)行一次性處理，加上刑事訴訟法對(duì)審理減刑案件沒有設(shè)置簡(jiǎn)易程序。減刑案件審理效率普遍較低的現(xiàn)狀與正當(dāng)程序的及時(shí)終結(jié)性原則明顯不相協(xié)調(diào)，以至于出現(xiàn)法院減刑裁定尚未作出，而等待減刑的罪犯刑期已經(jīng)屆滿的尷尬現(xiàn)象。
最后，對(duì)減刑程序，罪犯和被害人既不能加以選擇，也不能有效參與，對(duì)法院裁判不服亦沒有法定的救濟(jì)渠道。減刑決定權(quán)實(shí)際上掌握在監(jiān)獄管理者手中，而罪犯又是在監(jiān)獄的嚴(yán)格監(jiān)控之下，由于整個(gè)減刑過程始終是不公開的，也就形成不了有效監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)雖具有監(jiān)督職權(quán)，但也是在事后提出監(jiān)督意見，且沒有任何法律后果，亦很難起到實(shí)際制約作用，暗箱操作之流弊自然無法避免。近年來全國(guó)范圍內(nèi)屢屢曝光的監(jiān)獄系統(tǒng)腐敗案件即是例證。
可以說，目前的減刑程序?qū)嶋H上由監(jiān)獄部門主導(dǎo)，雖然其中有審判機(jī)關(guān)的參與，并且在形式上需要經(jīng)過其終極裁定，但是，我國(guó)減刑程序的訴訟特質(zhì)并不充分，而表現(xiàn)出鮮明的行政色彩，乃至最終淪為實(shí)質(zhì)上的一種行政處理方式，而作為相對(duì)方的罪犯，卻在目前的法律框架下尋求不到任何可以展開有效防御和救濟(jì)的方式和途徑。所以說，在我國(guó)現(xiàn)行減刑程序中，罪犯和被害人的法律地位都比較尷尬，法律沒有賦予他們作為訴訟主體應(yīng)當(dāng)獲得的尊重，這是有違程序正義的突出問題。
二
構(gòu)建科學(xué)、合理和正當(dāng)化的減刑程序，首先必須解決長(zhǎng)期以來一直困擾法律界的一個(gè)理論問題，即減刑權(quán)到底是屬于何種性質(zhì)的一種權(quán)力，理應(yīng)由哪一個(gè)機(jī)關(guān)行使。
我國(guó)刑法理論的通說認(rèn)為，減刑屬于對(duì)刑罰的實(shí)質(zhì)修改，減刑權(quán)屬于審判權(quán)的一部分，必須由人民法院行使。如有學(xué)者指出：“減刑的實(shí)施，是一項(xiàng)審判上的司法行為，它與西方國(guó)家相似赦免性質(zhì)的善時(shí)制度不同。后者是總統(tǒng)依行政權(quán)減免執(zhí)行中的刑罰，是司法上的行政行為。”④但不少司法實(shí)務(wù)界人士和學(xué)者則對(duì)此提出不同看法，如有學(xué)者認(rèn)為，減刑的實(shí)質(zhì)是對(duì)刑罰變通執(zhí)行方式，并非減少原判刑期，也不是對(duì)原刑事判決的更改，而是減少了原判決的執(zhí)行，因此，減刑不是審判的組成部分，而完全是一種刑罰執(zhí)行方式。⑤還有學(xué)者認(rèn)為，減刑權(quán)是司法權(quán)中的行刑權(quán)，將減刑的決定權(quán)歸屬于行刑機(jī)關(guān)是合乎理論和實(shí)踐要求的。刑事訴訟過程分為偵查、、審判、執(zhí)行四個(gè)階段，偵查權(quán)屬于公安機(jī)關(guān)，權(quán)屬于檢察院，審判權(quán)屬于法院，行刑權(quán)屬于行刑機(jī)關(guān)。監(jiān)獄作為我國(guó)的的行刑機(jī)關(guān)，承擔(dān)執(zhí)行刑罰的任務(wù)，負(fù)責(zé)行刑的各項(xiàng)事務(wù)，正是刑事訴訟本身的要求。現(xiàn)行刑法規(guī)定減刑權(quán)由法院行使，打亂了四個(gè)階段各部門之間的分工，造成刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)與決定機(jī)關(guān)的分離，使減刑活動(dòng)的正常運(yùn)行遇到障礙，⑥等等。
在筆者看來，學(xué)界對(duì)減刑權(quán)性質(zhì)的定位出現(xiàn)不同聲音，根本原因在于各自所持刑罰目的觀的差異。認(rèn)為減刑權(quán)屬于司法權(quán)是報(bào)應(yīng)刑思想的體現(xiàn)，此觀點(diǎn)基于刑罰絕對(duì)報(bào)應(yīng)的需要，把法院的宣告判決看成是確定的、不可變更的，具有絕對(duì)的權(quán)威，如果出于刑事政策的需要而變更刑罰執(zhí)行，其決定權(quán)只能由法院行使。而持教育刑論者的觀點(diǎn)則完全不同，認(rèn)為刑罰以特殊預(yù)防為目標(biāo)，宣告刑并非絕對(duì)的確定不變，可以根據(jù)犯罪人的具體情況而變更，行刑機(jī)關(guān)可行使這種變更權(quán)力。刑罰的變更執(zhí)行正是“把監(jiān)獄大門的鑰匙交在犯罪人手中”，“如果把鑰匙交到犯人手中，他們很快就會(huì)把它鎖里”。
在筆者看來，在刑罰執(zhí)行領(lǐng)域，實(shí)際上存在兩種不同性質(zhì)的權(quán)力活動(dòng)：一是監(jiān)獄部門對(duì)罪犯實(shí)施具體的刑罰執(zhí)行，包括獄政管理、教育改造、勞動(dòng)改造等等。這些活動(dòng)構(gòu)成監(jiān)禁刑罰執(zhí)行的主要內(nèi)容，從其權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律和特征看，它屬于典型的行政管理活動(dòng)，理應(yīng)被納入行政權(quán)范疇，這也是世界各國(guó)將監(jiān)獄等刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)作為國(guó)家行政體系組成部分的根本原因；二是執(zhí)行過程中刑罰變更事項(xiàng)的裁決活動(dòng)。對(duì)刑罰變更的裁決，直接涉及到罪犯的自由等重大權(quán)利的處置，故在法治國(guó)家里無不把司法審查機(jī)制引入其中，以法院的裁判作為刑罰變更與否的依據(jù)。“司法審查機(jī)制的存在，是防止其他國(guó)家權(quán)力出現(xiàn)濫用和專橫的特殊保障，也是法治秩序賴以維系的關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)之一。”⑦監(jiān)獄中的服刑罪犯喪失人身自由，其行為完全處于監(jiān)獄方面的監(jiān)控之下，維護(hù)自身權(quán)益的能力很低，在此前提之下，再將刑罰執(zhí)行變更權(quán)交由監(jiān)獄掌管，這對(duì)服刑罪犯是不公正的，也是危險(xiǎn)的。其實(shí)質(zhì)上是讓監(jiān)獄方面充當(dāng)自己案件的法官，這顯然是違背現(xiàn)代法治基本原則和正當(dāng)程序基本要求的。刑罰執(zhí)行權(quán)與刑罰執(zhí)行變更權(quán)是性質(zhì)完全不同的兩種權(quán)力，刑罰執(zhí)行權(quán)屬于行政權(quán)，包含了大量的獄政自由裁量權(quán)因素，而刑罰執(zhí)行變更權(quán)卻是司法權(quán)，必須由中立的第三方作出。故有學(xué)者指出：“在刑事執(zhí)行程序的制度設(shè)計(jì)上，至關(guān)重要的問題是確定刑罰執(zhí)行權(quán)的行政權(quán)屬性，以及執(zhí)行過程中刑罰變更事項(xiàng)的司法裁判權(quán)性質(zhì)。”⑧
從性質(zhì)上講，減刑屬于對(duì)刑罰的變更，是對(duì)法院終審判決的改變，并直接關(guān)涉罪犯和被害人的重大切身利益，因而應(yīng)被納入司法裁判的范圍。
首先，減刑是對(duì)刑罰的變更。對(duì)于刑罰來說，其質(zhì)的規(guī)定性就是刑種，量的規(guī)定性對(duì)于自由刑而言就是其刑期長(zhǎng)度即刑度。所以，自由刑的刑種和刑度一起構(gòu)成了自由刑的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，是自由刑的兩大實(shí)質(zhì)性組成要素。我國(guó)刑法中的減刑，是指對(duì)判處管制、拘役、有期徒刑或者無期徒刑的犯罪分子，因其在刑罰執(zhí)行期間確有悔改或者立功表現(xiàn)，而適當(dāng)減輕其原判刑罰的制度。“所謂減輕原判刑罰，包括將原判刑期減短和將無期徒刑減為有期徒刑。”⑨由此可知，減刑的適用不僅會(huì)直接縮短犯罪人所服刑罰的刑期長(zhǎng)度，而且，在無期徒刑減為有期徒刑的情況下，它還會(huì)帶來對(duì)刑種的變更。原判決給犯罪人確定了一定的刑罰，而適用減刑卻改變了原判刑期，甚至刑種。所以，減刑屬于對(duì)自由刑實(shí)質(zhì)性組成要素的根本性變更，而絕不僅僅是對(duì)一定刑罰的執(zhí)行方式的改變；刑罰執(zhí)行方式的改變只能是在不改變?cè)行塘P內(nèi)容的前提之下，變更其具體的執(zhí)行手段和方法。減刑是對(duì)刑罰的變更而不是對(duì)刑罰執(zhí)行方式的變更，這是減刑的法律屬性的核心內(nèi)容。
其次，減刑是對(duì)法院終審判決的改變。減刑性質(zhì)的核心內(nèi)容是對(duì)原判決確定的刑罰的變更，由此可以得出減刑在性質(zhì)上也是對(duì)原生效判決即終審判決的改變。法院對(duì)犯罪人作出的有罪判決，主要由兩部分內(nèi)容構(gòu)成：一是對(duì)被告人犯罪事實(shí)的認(rèn)定，即定罪；二是確定對(duì)被告人適用的刑罰，即量刑。不論是對(duì)判決定罪部分的改變還是對(duì)量刑部分的改變，都將構(gòu)成對(duì)原生效判決內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性變更。減刑是在不改變?cè)袥Q所認(rèn)定的事實(shí)問題的前提下，根據(jù)犯罪分子的悔改或立功表現(xiàn)，將原判決所確定的刑罰予以適當(dāng)?shù)販p輕。所以，減刑的適用雖然沒有改變終審判決對(duì)事實(shí)問題的認(rèn)定即沒有改變終審判決的定罪，但是，通過對(duì)犯罪人適用的刑罰進(jìn)行變更，直接構(gòu)成了對(duì)原生效判決量刑部分的根本變更，從而部分地改變了終審判決的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。
再次，減刑直接影響到犯罪人和被害人的重大切身利益。適用減刑就意味著犯罪人將被豁免一定期限的刑罰，可以提前獲得人身自由；反之，犯罪人就必須服滿原判決所確定的刑罰，兩種情況下對(duì)犯罪人的人身自由的剝奪或限制程度是不同的。就對(duì)公民人身自由權(quán)的處置而言，減刑與審判階段對(duì)被告人的量刑活動(dòng)并無本質(zhì)的區(qū)別，都直接涉及到公民的人身自由權(quán)受剝奪或限制的期限。對(duì)此只能通過司法裁判的方式和途徑加以確定。而罪犯服刑期的長(zhǎng)短，又將直接關(guān)系到被害人的切身利益，即影響到被害人遭受犯罪侵害而產(chǎn)生的報(bào)復(fù)情感能否獲得滿足以及滿足程度。因?yàn)椋缓θ藢?duì)犯罪人的報(bào)復(fù)心理的滿足是通過刑罰的完全執(zhí)行而得以實(shí)現(xiàn)的，對(duì)犯罪人適用減刑會(huì)使被害人的本能的報(bào)復(fù)心理受到打擊，并會(huì)因此懷疑刑罰的正義性。所以，在此意義上，減刑活動(dòng)也必須受到正當(dāng)程序的規(guī)制，并保障被害人作為程序參與主體的相關(guān)訴訟權(quán)利。
在現(xiàn)代法治國(guó)家中，“司法權(quán)范圍的確定必須緊緊圍繞是否有個(gè)人基本權(quán)益需要司法救濟(jì)和司法保障，以及是否有某種國(guó)家權(quán)力（尤其是行政權(quán)力）需要司法審查和控制這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。”⑩所以，筆者甚至認(rèn)為，在刑罰執(zhí)行過程中，不僅減刑、假釋、緩刑等行刑制度的適用需要以法院的裁判作為唯一依據(jù)，以下具體刑罰執(zhí)行制度和措施的運(yùn)用，亦應(yīng)納入司法審查的范圍：刑期的折抵、刑罰的易科、監(jiān)外執(zhí)行等行刑變通措施的運(yùn)用，對(duì)患有精神病、性病、酒精中毒等病癥被判刑人進(jìn)行的強(qiáng)制性醫(yī)療措施的運(yùn)用，監(jiān)獄行刑警戒類別的確定和變更等。(11)此外，罪犯及其他被執(zhí)行人對(duì)刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員的行政性執(zhí)法行為不滿而提出控訴的，法院亦應(yīng)有權(quán)審議，給予被判刑人司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)等，這是構(gòu)建刑罰執(zhí)行正當(dāng)程序的基本要求，也是在刑罰執(zhí)行領(lǐng)域貫徹法治原則的具體體現(xiàn)。
三
有鑒于此，圍繞司法權(quán)這一核心，構(gòu)建符合程序正義要求的正當(dāng)程序，由罪犯本人啟動(dòng)，律師介入，被害人參與，監(jiān)獄提供罪犯能否予以減刑的證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督，人民法院居中裁判的訴訟機(jī)制，便成為必然的選擇。按照筆者的設(shè)想，可將減刑程序改造成完全意義上的庭審程序，罪犯可通過監(jiān)獄向法院提出減刑申請(qǐng)，檢察院和被害方作為監(jiān)督方出庭，監(jiān)獄管理人員和相關(guān)罪犯作為證人出庭，法官親自參與庭審，平等對(duì)待各方當(dāng)事人，并在充分考慮各方參與者意見的基礎(chǔ)上居中裁決。
當(dāng)然，以上僅是宏觀上的構(gòu)想，其運(yùn)行還有賴于以下具體程序和機(jī)制的構(gòu)建：
1.監(jiān)獄對(duì)罪犯的考核必須是真實(shí)的，罪犯對(duì)考核不服有權(quán)提出異議，可申請(qǐng)復(fù)議、復(fù)核，乃至提起行政訴訟，將罪犯行使異議權(quán)、申辯權(quán)、申請(qǐng)復(fù)議或復(fù)核權(quán)等作為考核的必要的救濟(jì)程序。為此，監(jiān)獄機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)減刑情節(jié)以及罪犯的分級(jí)處遇、計(jì)分考核、等級(jí)工制度等作出統(tǒng)一、明確、詳細(xì)的規(guī)定，并公示使全體干警和全體罪犯知悉。同時(shí)，減刑計(jì)劃啟動(dòng)、制作減刑材料完成后，監(jiān)獄方面亦應(yīng)當(dāng)在分監(jiān)區(qū)向全體罪犯公布擬呈報(bào)法庭作為證據(jù)使用的有關(guān)減刑事實(shí)和理由的書面材料，并規(guī)定有不同意見者，在規(guī)定的期限內(nèi)有權(quán)提出異議。實(shí)際上，能否公布詳細(xì)的減刑事實(shí)和理由材料是檢驗(yàn)監(jiān)獄減刑是否公正以及能否真正做到“獄務(wù)公開”的重要標(biāo)志。
2.建立一整套罪犯減刑的權(quán)利保障制度，明確罪犯有知情權(quán)、申請(qǐng)減刑權(quán)、申辯權(quán)、提出異議權(quán)、申請(qǐng)復(fù)核或復(fù)議權(quán)、質(zhì)證權(quán)、質(zhì)疑權(quán)、請(qǐng)求聽證權(quán)、申訴權(quán)、獲得公正減刑權(quán)、要求公開審判權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)、參與法庭調(diào)查權(quán)、最后陳述權(quán)等。從某種意義上說，這些程序性權(quán)利均具有救濟(jì)性質(zhì)，旨在保障罪犯能夠有效參與減刑程序，并在其中體現(xiàn)其作為訴訟主體應(yīng)有的地位和尊嚴(yán)，從而落實(shí)減刑裁判的程序正義。
3.法院對(duì)減刑案件實(shí)行開庭審理，在罪犯、被害人、監(jiān)獄管理人員、檢察員、證人等各方到庭的情況下，以開庭的形式審查罪犯確有悔改或者立功表現(xiàn)的事實(shí)及證據(jù)，充分聽取各方意見，并在此基礎(chǔ)上作出減刑裁定。對(duì)此國(guó)外立法有類似規(guī)定，例如，蒙古刑事訴訟法典第436條規(guī)定：“對(duì)于假釋的申請(qǐng)，由法院自收到申請(qǐng)書之日起一個(gè)月內(nèi)審理；審理時(shí)應(yīng)當(dāng)傳喚檢察長(zhǎng)、被判刑人、提起申請(qǐng)的人和機(jī)關(guān)的代表、被判刑人執(zhí)行刑罰所在的機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)或代表人到庭。”(12)減刑與假釋在處理程序上具有同質(zhì)性，外國(guó)立法有關(guān)假釋的程序規(guī)定對(duì)我國(guó)減刑程序的構(gòu)建具有借鑒意義。
4.允許律師介入減刑程序，以保障罪犯能夠獲取法律幫助的權(quán)利。應(yīng)通過立法規(guī)定罪犯有權(quán)聘請(qǐng)律師或其他人為其提供法律幫助，代為辦理減刑的有關(guān)法律事宜；對(duì)于一些家庭經(jīng)濟(jì)困難的罪犯，國(guó)家有必要建立法律援助制度。律師在接受罪犯及其親屬的委托后，有權(quán)查閱監(jiān)獄提交的減刑材料，同在押的罪犯會(huì)見和通信，收集和調(diào)取罪犯確有悔罪或立功表現(xiàn)的證據(jù)，有權(quán)參加法庭調(diào)查和辯論并提交意見，在征得罪犯同意的情況下代為提起上訴等，同時(shí)依照刑訴法的有關(guān)規(guī)定履行訴訟義務(wù)。
5.對(duì)于有明確被害人的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)將擬減刑罪犯情況告知被害人，并把征求被害人的意見作為減刑的必經(jīng)程序。實(shí)際上，伴隨著恢復(fù)性司法在世界范圍內(nèi)的廣泛運(yùn)用，現(xiàn)代西方各國(guó)多以法律的形式規(guī)定了被害人在刑罰執(zhí)行階段的參與權(quán)利。如英國(guó)1991年的緩刑法（probationcircular）落實(shí)了1990年的被害人法（victimscharter）有關(guān)被害人權(quán)利的規(guī)定，即在準(zhǔn)備提交釋放罪犯的報(bào)告時(shí)，將被害人及其家人的意見考慮進(jìn)去。1994年，英國(guó)內(nèi)政部監(jiān)獄負(fù)責(zé)人聯(lián)系處（HomeOfficeInstructiontoGovernors）建立了被害人幫助熱線，聯(lián)系處進(jìn)一步要求監(jiān)獄負(fù)責(zé)人向警官了解被害人及其家人對(duì)允許釋放罪犯的意見，如果被害人強(qiáng)烈反對(duì)釋放罪犯，那么，罪犯則不能釋放。(13)美國(guó)模范刑法典第305條附10條規(guī)定，假釋委員會(huì)在決定假釋時(shí)，應(yīng)考慮受刑人、辯護(hù)人、被害人等的意見。(14)根據(jù)此規(guī)定，美國(guó)有45個(gè)州在假釋程序中引入被害人影響陳述，即由被害人提出關(guān)于犯罪和被害對(duì)被害人及家庭所造成的后果的意見和觀點(diǎn)，以供假釋委員會(huì)決定假釋參考。(15)
借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，可對(duì)被害人參與減刑程序作如下具體設(shè)計(jì)：符合條件的罪犯提出減刑申請(qǐng)，承辦法院經(jīng)初步審查決定立案的，應(yīng)在3日內(nèi)通知檢察院、被害人，并告知被害人及其法定人有權(quán)委托訴訟人；在正式開庭前10日應(yīng)書面通知檢察院、被害人到庭參加訴訟，通知內(nèi)容除了開庭時(shí)間外，還應(yīng)告知被害人相關(guān)訴訟權(quán)利，包括委托人出庭權(quán)、獲得法律援助權(quán)、知情權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)、參與法庭調(diào)查和辯論權(quán)等。在法庭審理時(shí)，對(duì)監(jiān)獄以及罪犯律師提交的有關(guān)罪犯確有悔改或立功表現(xiàn)的事實(shí)材料，被害人有權(quán)發(fā)表意見，包括提出對(duì)罪犯悔改或立功表現(xiàn)的看法、闡明罪犯的犯罪行為給其本人及家庭造成的危害后果等。被害人發(fā)表意見時(shí)，應(yīng)注意區(qū)分“應(yīng)當(dāng)減刑”和“可以減刑”的情節(jié)。對(duì)于“可以減刑”的情節(jié)，法院要根據(jù)具體情況并確實(shí)考慮被害人的意見，作出是否適用減刑及如何適用減刑的裁定；對(duì)于被害人強(qiáng)烈反對(duì)適用減刑的，法院要慎重對(duì)罪犯適用減刑。法院減刑裁定作出后，被害人及其法定人不服，自收到裁定書5日以內(nèi)，有權(quán)請(qǐng)求人民檢察院提出抗訴。對(duì)此檢察院應(yīng)當(dāng)立即對(duì)請(qǐng)求人的資格、請(qǐng)求的時(shí)間和理由進(jìn)行審查，并自收到請(qǐng)求后5日內(nèi)作出是否抗訴的決定，答復(fù)請(qǐng)求人。對(duì)于確有錯(cuò)誤的生效減刑裁定，被害人及其法定人有權(quán)在減刑裁定生效后的1年內(nèi)，申請(qǐng)法院依照審判監(jiān)督程序撤銷對(duì)罪犯的減刑裁定等。
6.吸納專業(yè)人士作為陪審員參與減刑案件的審理。以意大利的行刑制度為例，其專門負(fù)責(zé)處理行刑事務(wù)的監(jiān)察法庭是由監(jiān)察法官、從事心理學(xué)、社會(huì)服務(wù)學(xué)、教育學(xué)、精神病學(xué)、臨床犯罪學(xué)的專家組成，其中合議庭由法庭庭長(zhǎng)、一名監(jiān)察法官和二名專家組成。(16)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，可考慮吸收教育學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、犯罪學(xué)、矯正學(xué)等方面專家作為人民陪審員和法官共同組成合議庭，參與審理減刑案件，以此提高減刑的程序理性和裁判質(zhì)量。
7.賦予基層法院對(duì)部分減刑案件的管轄權(quán)。可考慮將被判處管制、拘役的罪犯減刑案件，交由基層法院審理，并針對(duì)此類案件案犯罪行輕，社會(huì)潛在危害小的特點(diǎn)，適用更為簡(jiǎn)便的審理方式以實(shí)現(xiàn)程序繁簡(jiǎn)分流。
8.進(jìn)一步明確審理期限，督促法院及時(shí)審結(jié)減刑案件。對(duì)于被判處無期徒刑、有期徒刑的罪犯減刑案件，中級(jí)以上人民法院應(yīng)在1個(gè)月內(nèi)審結(jié)；對(duì)于被判處拘役、管制的罪犯減刑案件，基層人民法院應(yīng)在15日內(nèi)審結(jié)。此外，由于減刑案件有一定的專業(yè)性，可考慮在法院內(nèi)部設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)法官負(fù)責(zé)審理，并針對(duì)減刑案件的特點(diǎn)構(gòu)建不同于普通審理程序的簡(jiǎn)易程序。
9.賦予罪犯對(duì)減刑裁定的上訴權(quán)，在減刑裁定書中應(yīng)當(dāng)增列罪犯不服此裁定的上訴途徑、方式和期限。規(guī)定罪犯對(duì)于人民法院減刑裁定不服的，可以在收到裁定書后10日內(nèi)向上一級(jí)人民法院上訴。只有罪犯上訴的，上級(jí)人民法院不得作出不利于罪犯的裁定；人民檢察院認(rèn)為減刑裁定確有錯(cuò)誤的，可以在收到裁定書10日內(nèi)依法提起抗訴。對(duì)此國(guó)外立法有類似規(guī)定，例如土耳其共和國(guó)刑罰執(zhí)行法第19條第6款規(guī)定，對(duì)于法院假釋裁決，犯人、犯人人、律師或檢察官可以提出上訴。(17)由于減刑案件與一般訴訟案件沒有本質(zhì)上的區(qū)別，對(duì)其也應(yīng)實(shí)行兩審終審制。
10.規(guī)范減刑的申請(qǐng)次數(shù)和時(shí)間間隔。既要給予罪犯多次提出減刑申請(qǐng)的權(quán)利，又要對(duì)其申請(qǐng)次數(shù)和時(shí)間間隔進(jìn)行規(guī)范。一般情況下，罪犯第一次減刑申請(qǐng)未獲批準(zhǔn)，一年內(nèi)不得再次提出減刑申請(qǐng)。對(duì)此國(guó)外立法也有類似規(guī)定，例如，俄羅斯聯(lián)邦刑事執(zhí)行法典第175條第11款規(guī)定：“當(dāng)法院駁回假釋或?qū)⑽捶M部分的刑罰改判較輕刑罰的請(qǐng)求，依據(jù)上述任何一種根據(jù)再次向法院提交報(bào)告，應(yīng)在法院做出駁回裁定之日起至少六個(gè)月以后進(jìn)行。”(18)
保全罪犯的人格尊嚴(yán)和訴訟主體地位，是實(shí)現(xiàn)其再社會(huì)化的基礎(chǔ)和條件，通過上述一系列保障程序的構(gòu)建，讓罪犯和被害人都能參與到減刑活動(dòng)中來，傾聽他們的意見，保障他們的人格尊嚴(yán)和自主意志，不僅有助于法庭作出公正的裁判，也有利于化解罪犯和被害人的矛盾，修復(fù)被犯罪破壞的社會(huì)關(guān)系，為罪犯順利回歸社會(huì)打下基礎(chǔ)，并會(huì)對(duì)罪犯思想改造產(chǎn)生積極促進(jìn)作用，同時(shí)也有利于在社會(huì)上確立法院減刑裁判的權(quán)威性和公信力。目前一些法院試行減刑的聽證審理方式，這是有益的探索，但距離合乎正當(dāng)程序要求的訴訟程序還有很大差距。筆者認(rèn)為，只有堅(jiān)持以司法裁判權(quán)為中心，采取規(guī)范的庭審模式，各方當(dāng)事人參與，充分表達(dá)意見，法院在此基礎(chǔ)之上居中作出權(quán)威裁判，才能形成科學(xué)合理的減刑機(jī)制和制度，并在程序正義的基礎(chǔ)上最大程度地實(shí)現(xiàn)裁判結(jié)果的公正。
注釋:
①孫延宏：“監(jiān)獄在押罪犯減刑權(quán)利的程序保障”，載《上海市政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第2期。
②王偉：“對(duì)減刑性質(zhì)和程序的理論思考及對(duì)策建議”，載《新疆社會(huì)科學(xué)》2004年第2期。
③陳敏著：《減刑制度比較研究》，中國(guó)方正出版社2001版，第133頁(yè)。
④馬克昌主編：《刑罰通論》，武漢大學(xué)出版社1995年版，第640頁(yè)。
⑤參見李豫黔：“我國(guó)減刑制度司法實(shí)踐的反思和探討”，載《中國(guó)監(jiān)獄學(xué)刊》2003年第3期。
⑥參見陳敏著：《減刑制度比較研究》，中國(guó)方正出版社2001版，第136頁(yè)。
⑦陳瑞華：“司法權(quán)的性質(zhì)——以刑事司法為范例的分析”，載《法學(xué)研究》2000年第5期。
⑧陳瑞華著：《問題與主義之間——刑事訴訟基本問題研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第38頁(yè)。
⑨何秉松主編：《刑法教科書》（上），中國(guó)法制出版社2000年版，第608頁(yè)。
⑩陳瑞華：“司法權(quán)的性質(zhì)——以刑事司法為范例的分析”，載《法學(xué)研究》2000年第5期。
(11)參見于同志：“俄羅斯的刑事執(zhí)行法律”，載《犯罪與改造研究》2004年第8期。
(12)參見最高人民法院刑事審判二庭編：《減刑、假釋工作必備——中外減刑、假釋法律法規(guī)選編》，人民法院出版社1992年版，第324—325頁(yè)。
(13)楊正萬著：《刑事被害人問題研究——從訴訟角度的考察》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2002年版，第45頁(yè)。
(14)最高人民法院刑事審判二庭編：《減刑、假釋工作必備——中外減刑、假釋法律法規(guī)選編》，人民法院出版社1992年版，第339頁(yè)。
(15)郭建安主編：《被害人研究》，北京大學(xué)出版社1997版，第221—222頁(yè)。
(16)王利榮：“論行刑權(quán)構(gòu)建的兩種走勢(shì)”，載陳興良主編：《刑事法律評(píng)論》（第9卷），中國(guó)政法大學(xué)出版社2001版，第701—702頁(yè)。
“我是湯丹鎮(zhèn)梨坪村下坪山小組13號(hào)居民周榮昌，由于天氣干旱，耕地又少，所以幾年前棄耕外出打工，在過很多礦區(qū)，今年工作于云南省金沙礦業(yè)有限責(zé)任公司湯丹公司1770片區(qū)，不幸的是，幾個(gè)月前，我由于工傷導(dǎo)致右手大拇指不能動(dòng)彈，其他手指也受影響。妻子不得不在家照顧我和一雙兒女，沒有了經(jīng)濟(jì)來源。今年我的長(zhǎng)女考起了云南財(cái)經(jīng)大學(xué)，負(fù)擔(dān)加重，加之次子正在讀初三，這一現(xiàn)狀使我供兒女讀書困難重重，請(qǐng)各位領(lǐng)導(dǎo)給予救助為謝。”
這是今年8月區(qū)總工會(huì)接到的一份申請(qǐng)書，工會(huì)工作人員根據(jù)東川區(qū)開展“政企同心渡難關(guān)”送溫暖活動(dòng)方案，結(jié)合周榮昌的實(shí)際困難，為他們一家送上了2500元寒窗助學(xué)金，解決了大女兒的上學(xué)問題。
家住因民礦區(qū)家屬大院的黃永榮患有肺癌，今年住院治療下來，需要自理的醫(yī)藥費(fèi)近2萬元，恰在此時(shí)，和她相依為命的孫女考上普洱一所大學(xué)，經(jīng)濟(jì)支出一時(shí)捉襟見肘。區(qū)總工會(huì)了解到黃永榮的實(shí)際困難，為她們送去了3000元的困難幫扶金。
自今年年初以來，受國(guó)際金屬價(jià)格波動(dòng)和“牛奶河”事件的影響，針對(duì)部分涉礦企業(yè)的生產(chǎn)現(xiàn)狀，東川區(qū)委、區(qū)政府在全區(qū)開展了“政企同心渡難關(guān)”送溫暖活動(dòng)，既有單位聯(lián)系企業(yè)、干部聯(lián)系職工的結(jié)對(duì)幫扶，又有崗位技能培訓(xùn)、臨時(shí)救助和專項(xiàng)救助。其中送溫暖活動(dòng)企業(yè)困難職工幫扶工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的辦公室，就在區(qū)總工會(huì)，由東川區(qū)總工會(huì)常務(wù)副主席呂松兼任辦公室主任，活動(dòng)內(nèi)容包括困難職工低保救助、寒窗助學(xué)、為符合條件的困難職工優(yōu)先提供廉租房、公租房以及特困職工的臨時(shí)救助和法律援助等。上述周榮昌和黃永榮，就是這一活動(dòng)的受益者。7月30日的啟動(dòng)儀式上，工會(huì)對(duì)符合條件的233名困難職工和25名考取大學(xué)的職工子女進(jìn)行了資助，支出救助金32 . 85萬元。
8月11日，工會(huì)聯(lián)合勞動(dòng)部門在東川區(qū)湯丹鎮(zhèn)舉行了一次招聘會(huì)，共有17家企業(yè)300個(gè)崗位虛位以待，崗位涵蓋了文員、電工、護(hù)衛(wèi)、財(cái)務(wù)、美容師等多個(gè)工種。為方便求職人員辦理各類業(yè)務(wù)，現(xiàn)場(chǎng)提供了培訓(xùn)、貸款、參保、辦證等系列服務(wù)，目的就是讓待崗失業(yè)職工盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。
呂松介紹說，作為自己的一個(gè)工作品牌，工會(huì)在健全幫扶網(wǎng)絡(luò)，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理的基礎(chǔ)上，已實(shí)現(xiàn)了幫扶工作的常態(tài)化和長(zhǎng)效化。2013年春節(jié)期間，慰問的困難職工、環(huán)衛(wèi)工人和勞動(dòng)模范達(dá)到1198人，“三八”節(jié)時(shí)慰問了川金諾化工股份有限公司的57名在崗女工，“五一”節(jié)時(shí)慰問了227名防火一線的護(hù)林員、企業(yè)在崗職工、社區(qū)干部和勞模。歷年來組織發(fā)放的小額貸款、“貸免扶補(bǔ)”創(chuàng)業(yè)貸款帶動(dòng)全區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)3213人。
為困難勞模優(yōu)先提供廉租房、公租房，解決他們的住房困難，亦是區(qū)總工會(huì)關(guān)愛勞模的重要舉措。
今年74歲的勞模雷昌萍，總算為自己和老伴晚年的安居之所松了一口氣。因?yàn)椋晒?huì)幫她申請(qǐng)的一套35平米廉租房，已經(jīng)拿到鑰匙了。
現(xiàn)在的雷昌萍，看上去是一位慈祥的大媽，可是在當(dāng)初，她是東川礦務(wù)局響當(dāng)當(dāng)?shù)娜宋铩Ｋ鴵?dān)任礦務(wù)局6000米掘進(jìn)組組長(zhǎng)，50公斤的掘進(jìn)機(jī)頭，一扛就是16年。曾獲省特級(jí)勞動(dòng)模范、全國(guó)三八紅旗手、全國(guó)五一勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)碌葮s譽(yù)稱號(hào)。
40多歲的時(shí)候，雷昌萍下崗回到家中，為了生計(jì)，她和家人一起開始艱苦創(chuàng)業(yè)，從自己最拿手的酸腌菜做起，逐漸在東川街頭小有名氣。
同為省級(jí)勞模的老伴患有矽肺病，為了治病，雷昌萍把原有的房子賣了，把酸菜店交給親戚打理，租住了距離醫(yī)院較近的一處房子，每月的租金300多元。這種租房看病的日子，她已堅(jiān)持了好多年。
等到老伴的病稍好一些，她就可以搬到自家的廉租房了，每月的租金只需100多元。
各級(jí)工會(huì)的掛鉤幫扶，溫暖了東川的紅土山鄉(xiāng)。
東川區(qū)阿旺鎮(zhèn)木多村、新碧嘎村、海科村和關(guān)中村，既是區(qū)總工會(huì)的掛鉤聯(lián)系點(diǎn)，也是昆明市總工會(huì)的掛鉤聯(lián)系村。前幾年干旱時(shí)節(jié)，還得到省總工會(huì)的大力支持。
今年4月28日，呂松和副主席徐建文等一行來到阿旺鎮(zhèn)木多村開展慶“五一”慰問活動(dòng)，共為41戶村民送去了8200元慰問金。市總工會(huì)在去年幫扶65萬元的基礎(chǔ)上，今年又安排50萬元的資金幫扶。7月3日召開了市總、區(qū)總、阿旺鎮(zhèn)和四個(gè)聯(lián)系村的四方聯(lián)席會(huì)議，明確了專項(xiàng)資金的安排使用：木多村的15萬元，用于火柱良子、阿基足兩個(gè)村民小組道路修繕；新碧嘎村的15萬元，用于群眾文化活動(dòng)室建設(shè)；海科村和關(guān)中村各10萬元，用于道路硬化建設(shè)。由區(qū)總工會(huì)負(fù)責(zé)做好項(xiàng)目督促檢查，并按建設(shè)進(jìn)度撥付資金。
“兩書”維權(quán)求實(shí)效
企業(yè)有“違法”，工會(huì)提“意見”；企業(yè)不整改，工會(huì)“建議”管，這是昆明市總工會(huì)對(duì)維權(quán)模式的創(chuàng)新和實(shí)踐。“兩書”維權(quán)在東川區(qū)的實(shí)施，取得了良好的效果。
2012年4月10日，區(qū)總工會(huì)收到姑海電力公司部分職工反映企業(yè)工資偏低要求加薪等問題，于是向姑海電力公司發(fā)出了《工會(huì)維權(quán)意見書》。
4月20日，姑海電力公司作出書面回復(fù)稱，企業(yè)2003年改制時(shí)，歷史負(fù)債較多，視同政府負(fù)債的209萬元未能兌現(xiàn)，資金壓力較大，只能保證職工目前工資和五險(xiǎn)的繳納，故未能給職工加薪，職工工資在同行業(yè)中偏低。同時(shí)表示，公司近期將召開廠務(wù)會(huì)議研究決定，在今年豐水期（大概六七月份），為全體職工加薪，計(jì)劃人均增資300元左右，具體方案待召開股東大會(huì)通過后實(shí)施。
同年4月30日，昆明川金諾化工股份有限公司職工張發(fā)萬反映，自己與公司解除勞動(dòng)關(guān)系及受工傷發(fā)生爭(zhēng)議，要求區(qū)總工會(huì)調(diào)查處理。
接到區(qū)總工會(huì)的《維權(quán)意見書》以后，5月8日，川金諾公司在東川區(qū)人力資源和社會(huì)保障局仲裁科就張發(fā)萬受工傷一事進(jìn)行了調(diào)解處理，公司將于5月15日前一次性支付工傷賠償金95100元后，與張發(fā)萬的勞動(dòng)關(guān)系即行終止。
2012年5月，有職工反映云南龍輝特種鋼鑄造有限公司效益不好，處于停產(chǎn)狀態(tài)，職工生活困難的問題，區(qū)總工會(huì)隨即發(fā)出《工會(huì)維權(quán)意見書》要求企業(yè)書面作出答復(fù)。
5月15日，龍輝公司回復(fù)稱，該公司位于四方地工業(yè)園南區(qū)，屬特區(qū)企業(yè)，2006年入駐，2008年以來，由于受金融危機(jī)影響，公司生產(chǎn)一直不正常。2009年底徹底停產(chǎn)，并與公司所有職工解除了勞動(dòng)合同。2011年下半年，因公司接到一部分訂單，為了恢復(fù)生產(chǎn)，就在綠茂當(dāng)?shù)卣杏昧艘慌r(nóng)民工到廠里工作，簽訂了用工協(xié)議，并按照“工傷先行”的精神，為他們?cè)跂|川區(qū)社保局購(gòu)買了工傷保險(xiǎn)。2012年春節(jié)前，訂單已基本完成，公司通知這批農(nóng)民工放假回家休息，但并沒有與他們解除用工協(xié)議，仍繼續(xù)為他們購(gòu)買工傷保險(xiǎn)，并按月發(fā)放500元生活費(fèi)。2012年5月，部分職工到公司反映放假待崗期間這點(diǎn)生活費(fèi)偏低。現(xiàn)經(jīng)公司董事會(huì)研究，決定將職工放假待崗期間的生活費(fèi)按昆明市最低工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，由原來的500元/月提高到845元/月，并將之前不足部分補(bǔ)齊，已發(fā)放到職工手上。
技能提升的課堂
2004年，云南省委、省政府決定建立東川再就業(yè)特區(qū)，以特殊的稅收、土地、勞動(dòng)就業(yè)等優(yōu)惠政策吸引資金、人才和技術(shù)，東川經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展。隨著入駐企業(yè)逐漸增多，職工隊(duì)伍不斷發(fā)展壯大，區(qū)總工會(huì)依法推進(jìn)工會(huì)組建和職工入會(huì)工作，到今年8月，全區(qū)擁有基層工會(huì)組織638個(gè)，涵蓋法人單位1025家，工會(huì)會(huì)員50207人。
會(huì)員隊(duì)伍的發(fā)展壯大，需要工會(huì)不斷提升自己的服務(wù)水平。開展勞動(dòng)競(jìng)賽是培養(yǎng)職工成才的重要課堂，是提高職工操作技能的練兵場(chǎng)所。2012年，全區(qū)共有140家企事業(yè)單位工會(huì)開展了內(nèi)容豐富和形式多樣的勞動(dòng)競(jìng)賽活動(dòng)，9687名職工參與其中；“安康杯”競(jìng)賽活動(dòng)也吸引了123個(gè)單位、800個(gè)班組、一萬多名職工積極參與。
