時間：2022-06-24 20:03:09
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇臨時救助申請書，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
尊敬的各位領導： 你們好!
我叫xx，家住xx縣橋xx村xx組，是xx縣xx學校五年級168班學生。
20xx年12月，因身體不適先后到桑植縣中醫院、人民醫院進行檢查，但不能確診。由爸爸帶我到湖南省兒童醫院檢查確診為腎病綜合癥。當時治療就花了5萬多元。但這種病不能一次性治療，是一個長期過程，每月還需要1500元左右醫藥費。屋漏便遭連夜雨，20xx年12月，一場大火把我家的全部家產全部燒光。媽媽不堪忍受我的醫藥費、房屋重建等各種費用的重壓而離我而去，現無音訊。所有重擔全部積壓在勞動能力非常不強且深受打擊而精神輕微失常的爸爸身上。由于我還需要治療，全家還需要一個躲雨的地方，爸爸讓我和年邁的奶奶一起住在搭建的小窩棚里，而自己前往外地打工。經過各位領導和叔叔阿姨的幫忙，在20xx年終于修建了一棟非常簡陋的房子，里面所有設施都是親朋好友贈送的。
面對我巨額的醫療費用，爸爸和奶奶已無能為力，我想讀書，我要健康，我要用更好的身體去回報社會，我跪求各位領導給予我疾病救助，謹祝愿各位叔叔阿姨身體健康，萬事如意!
此致
敬禮
申請人：
20xx年x月x日
最新大病臨時救助申請書
尊敬的民政局領導：
我叫xxx，現年x歲，是xx鎮xx村第x組村民。我家有x口人，婆母、丈夫、我和兒子。我于xx年x月患了嚴重的乳腺方面的疾病，先后在xx、xx等城市就醫，現已經花去醫療費xx多元。目前仍在化療之中，化療一次得花五千元。丈夫xxx，身小力薄，在建筑隊打工，靠給人家提泥掙一點力氣錢。婆母今年已經八十歲了，身體也不好，患有胃病，也是經常吃藥。我的兒子xx于xxxx年x月考入了高中，上了一段時間后因交不起學費而輟學在家。
就這樣，我家現在僅靠x畝薄地和丈夫出賣勞動力得到的收入維持生活，特別是我還要繼續化療，需要大量的錢。眼下我已經向親戚朋友、街坊鄰居借債三萬六千元。下一步該咋辦？錢從哪兒來？我真是不敢想象。近段以來，我是以淚洗面，飯吃不下，覺睡不著。在十分困難的情況下，我想到了黨，想到了民政局。在此，我大著膽子向民政局提出申請：請求組織上的資助，以幫我繼續看病。我不勝受恩感激，我扶老攜幼向組織上致謝。
申請人：
20xx年x月x日
最新大病臨時救助申請書
xx民政辦：
我叫xx，今年六十六歲，系我鄉xx村xx組村民，老兩口一起生活，現兩人年老體衰，均有病纏身。
我于20xx年患腰椎第三、四節膨大，行走困難，喪失了基本的勞動能力和生活自理能力。幾年來一直四處求醫，靠藥物控制病情。曾幾次到六安進行治療，效果都不理想。家里的錢都花光了。實在沒辦法，只好向親戚朋友求助，在大家的幫助下，住進了合肥安醫第二附屬醫院，由于經濟困難，在醫院做手術將開支儉省到最低，也花去醫療費近2萬元。這對一個年老體弱夫妻來說，這無疑是一個巨大的開支。
懇請民政部門領導，給予貧困醫療救助，對所花去的.醫療費給予報銷，為盼。
申請人：
20xx年x月x日
最新大病臨時救助申請書
尊敬的各級領導：
我叫xx，男，漢族，現年57歲，家住XX鎮XX村七巷8號。
本人因罹患心臟病失去勞動能力，多年來一直四處求醫，靠藥物控制病情，維持生命。20xx年3月份以來，各種癥狀明顯加重，經醫院檢查為XXXXXXXXXX等病癥，后到XX縣人民醫院住院治療。醫生建議，藥物治療非長久之計，只有通過手術治療才能痊愈。在醫生的建議下，本人遂于20xx年5月份到XX醫院安裝了心臟起搏器。
我和愛人已經下崗多年，靠平時打點零工艱難度日，家庭主要收入很不穩定，現在又失去勞動能力，無力承擔十多萬元的手術費和由此而產生的其他費用。其中大部分治療費用都是從親戚和朋友中借款籌備的。這不僅花光的家里的全部積蓄，而且債臺高筑。
因此，本人特向貴單位申請大病醫療救助，懇請給予本人大病救助為謝。本人及全家對貴單位的幫助將感激不盡！
此致
敬禮！
河南降雨造成全省103個縣(市、區)877個鄉鎮300.4萬人受災，河南災后補助申請書怎么寫呢?下面就是小編給大家帶來的2021河南水災補助申請書最新，希望能幫助到大家!
2021河南水災補助申請書最新__-___：
我叫__-_，系_村民，因我家于20_年_月_日遭到洪水災害而蒙受巨大損失，畢生財產全被洪水沖走，目前生活相當困難，特向領導申請水災救助，望政府能伸出援助之手，我們全家將萬分感激!20_年_月連日下雨，引發洪水災害，洪水將我家兩層十間房屋幾乎沖塌，門窗、家具、鍋碗瓢盆等生活用具及用品全被沖走，二兒子結婚置辦的家具、衣服、被褥及二媳婦的金項鏈等被“洗劫一空”，電焊機、切割機等經營生意用的工具蕩然無存，院子里擺放的十多桶柴油、數噸煤炭也消失殆盡。據不完全計算，我家在此次洪水災害中損失至少達八萬元。
這場災難使我一生辛辛苦苦經營的財產化為烏有、毀于一旦，我家一天內遭到如此重大的變故，讓我呼天搶地、撕心裂肺、痛哭流涕，我真不知以后的生活該如何維持下去。眼前，我一無所有、一貧如洗，一家大小十幾口人的吃、穿、住都成了亟待解決的問題，生活沒有了基本保障，上學的女兒的學費也成了巨大的負擔。想到這些，我捶胸頓足、心如刀絞、痛不欲生。
災難發生后，親戚朋友都聞訓趕來，幫我處理善后事宜，他們在為我家的生活現狀深感同情的同時相互間開始為我家今后的生計“出謀劃策”。從他們的言語中，我無意中得知政府會給予受災農民一定的救助，聽到這個消息，我如獲至寶，在絕境中又看到了希望。我不想麻煩政府，但對眼前的困難，我真的是一籌莫展、毫無他法，我真心的`希望政府能夠給我家適當的救助，讓我度過眼前的難關。
望領導審查、核實、批準，再次真誠地感謝各位領導!
此致
敬禮!
申請人：/shenqing/
__年__月__日
自然災害有哪些大家都知道自然災害對人類生活有嚴重的影響，可是也想知道如何去預防自然災害。想要去預防，那么就要先知道九大自然災害分別是什么，在這里先給大家說一下，九大自然災害指的是地震，泥石流，滑坡，洪水，海嘯，臺風，龍卷風，雷擊和暴雪等。
首先來說一下地震，地震其實預防的最主要的方式就是通過現在的電視，手機等傳播信息，因為現在通過科技的發展，人類已經可以通過科技手段監測到地震帶幾十秒之前來領遇到地震時候大家千萬不要慌張，找一個比較安全的地方躲下來等待救援。
再來說一下滑坡，其實滑坡算是比較常見的一種自然災害，這種自然災害多在山區，我們要盡量避免在下雨天，到斜坡掩體巖土體附近，尤其是下暴雨的時候，一定要注意。洪水的話大家首先要注意看天氣預報，其次天氣不好的話盡量不要去河邊玩耍。如果已經深陷洪水當中，一定要抱住漂浮的大型物體，比如大樹等等。
一般來說，海嘯都是由地震、海底火山噴發所引起來的，海嘯發生的時候會形成一個巨大的波浪，然后對沿海的城市造成大面積的破壞。臺風登陸的話我們也要注意，少出門盡量在家里避免出去被大風吹走。
龍卷風一般發生在海上，如果深陷龍卷風當中真的只能是自求多福了，雷擊的話其實就是說下雨天的時候盡量少在大樹下面或者金屬物體下面，不要在下雨天打電話，盡量躲在家里面就可以避免雷擊。
暴雪這種情況其實一般來說天氣預報都可以預報到，就是大家在平常的時候可以多關注一下本地的天氣，尤其是陰雨天、雨雪天的時候，一定要注意看一下天氣再出門，這樣就會減少自己遇到暴雪暴雨的幾率。
隨著科技的發展，人類對于這種自然災害的預測也越來越全面，這樣可以在很大的程度上減少我們的損失。
自然災害救助補助標準補助項目主要有六大項：災害應急救助、遇難人員家屬撫慰、過渡性生活救助、倒塌損壞住房恢復重建補助、旱災臨時生活困難救助、冬春臨時生活困難救助。
補助內容：
災害應急救助，用于緊急搶救和轉移安置受災群眾，解決受災群眾災后應急期間無力克服的吃、穿、住、醫等臨時生活困難。
遇難人員家屬撫慰，用于向因災死亡人員家屬發放撫慰金。
過渡性生活救助，用于幫助“因災房屋倒塌或嚴重損壞無房可住、無生活來源、無自救能力”的受災群眾，解決災后過渡期間的基本生活困難。
倒塌、損壞住房恢復重建補助，用于幫助因災住房倒塌或嚴重損壞的受災群眾重建基本住房，幫助因災住房一般損壞的受災群眾維修損壞住房。
旱災臨時生活困難救助，用于幫助因旱災造成生活困難的群眾解決口糧和飲水等基本生活困難。
冬春臨時生活困難救助，用于幫助受災群眾解決冬令春荒期間的口糧、衣被、取暖等基本生活困難。
相關知識：
中華人民共和國國務院令第577號《自然災害救助條例》
第四章災后救助
第十八條受災地區人民政府應當在確保安全的前提下，采取就地安置與異地安置、政府安置與自行安置相結合的方式，對受災人員進行過渡性安置。
就地安置應當選擇在交通便利、便于恢復生產和生活的地點，并避開可能發生次生自然災害的區域，盡量不占用或者少占用耕地。
受災地區人民政府應當鼓勵并組織受災群眾自救互救，恢復重建。
第十九條自然災害危險消除后，受災地區人民政府應當統籌研究制訂居民住房恢復重建規劃和優惠政策，組織重建或者修繕因災損毀的居民住房，對恢復重建確有困難的家庭予以重點幫扶。
居民住房恢復重建應當因地制宜、經濟實用，確保房屋建設質量符合防災減災要求。
受災地區人民政府民政等部門應當向經審核確認的居民住房恢復重建補助對象發放補助資金和物資，住房城鄉建設等部門應當為受災人員重建或者修繕因災損毀的居民住房提供必要的技術支持。
第二十條居民住房恢復重建補助對象由受災人員本人申請或者由村民小組、居民小組提名。經村民委員會、居民委員會民主評議，符合救助條件的，在自然村、社區范圍內公示;無異議或者經村民委員會、居民委員會民主評議異議不成立的，由村民委員會、居民委員會將評議意見和有關材料提交鄉鎮人民政府、街道辦事處審核，報縣級人民政府民政等部門審批。
第二十一條自然災害發生后的當年冬季、次年春季，受災地區人民政府應當為生活困難的受災人員提供基本生活救助。
受災地區縣級人民政府民政部門應當在每年10月底前統計、評估本行政區域受災人員當年冬季、次年春季的基本生活困難和需求，核實救助對象，編制工作臺賬，制定救助工作方案，經本級人民政府批準后組織實施，并報上一級人民政府民政部門備案。
第五章救助款物管理
第二十二條縣級以上人民政府財政部門、民政部門負責自然災害救助資金的分配、管理并監督使用情況。
縣級以上人民政府民政部門負責調撥、分配、管理自然災害救助物資。
第二十三條人民政府采購用于自然災害救助準備和災后恢復重建的貨物、工程和服務，依照有關政府采購和招標投標的法律規定組織實施。自然災害應急救助和災后恢復重建中涉及緊急搶救、緊急轉移安置和臨時性救助的緊急采購活動，按照國家有關規定執行。
第二十四條自然災害救助款物專款(物)專用，無償使用。
定向捐贈的款物，應當按照捐贈人的意愿使用。政府部門接受的捐贈人無指定意向的款物，由縣級以上人民政府民政部門統籌安排用于自然災害救助;社會組織接受的捐贈人無指定意向的款物，由社會組織按照有關規定用于自然災害救助。
第二十五條自然災害救助款物應當用于受災人員的緊急轉移安置，基本生活救助，醫療救助，教育、醫療等公共服務設施和住房的恢復重建，自然災害救助物資的采購、儲存和運輸，以及因災遇難人員親屬的撫慰等項支出。
第二十六條受災地區人民政府民政、財政等部門和有關社會組織應當通過報刊、廣播、電視、互聯網，主動向社會公開所接受的自然災害救助款物和捐贈款物的來源、數量及其使用情況。
受災地區村民委員會、居民委員會應當公布救助對象及其接受救助款物數額和使用情況。
自1992年山西省佐云縣試行開展農村低保（最低生活保障簡稱低保）工作以來，全國各地農村在2000年以后逐步建立農村低保救助制度，2007年全國實現農村低保全面覆蓋。據國家審計署2012年第34號文件《全國社會保障資金審計結果》顯示：截至2011年底，全國城市和農村低保對象分別有2256.27萬人和5298.28萬人，分別比2005年底增長7.25%和551.04%；城市和農村低保月人均補助水平分別由2005年的73.34元和28.37元，提高到2011年的227.92元和100.07元；2011年全國城鄉低保資金支出1284.14億元。低保作為再次分配的重要手段，體現了社會主義市場經濟“兼顧公平”的理念，對于農村貧弱階層的救助彰顯了國家的道義擔當和社會主義制度的優越性，并發揮著維護基層社會穩定的戰略，因而，農村低保在我國是一項具有扶弱濟貧、救助倫理性質的重要政治制度。每年近千億元的農村低保資金在基層是如何運作的、效果如何是關系國計民生、社會穩定的重大問題。下面以C市鸚洲鄉為例展現中國農村低保制度的現狀并分析其中存在的問題與原因。
C市鸚洲鄉共有耕地22724畝（其中水田2300畝），17個行政村，8238戶，27174人（農業戶7635戶，農業人口26271人）。鸚洲鄉比鄰C市，交通便利，以農業種植為主，主要作物是棉花、柑橘、花木、水稻，全鄉經濟水平處于C市中上等。C市2005年試行農村特困救助政策，2007年實現農村低保全面覆蓋。鸚洲鄉共有低保706戶，1128人；五保戶225人；殘疾人口604人，其中享受低保的有258戶，264人。C市2013年7月農村C類低保標準是97.3元/月，臨時救助金2600元/年。按照《C市農村居民最低生活保障制度實施辦法（試行）》及有關規定，鸚洲鄉的社會救助原則和社會救助制度如下。社會救助基本原則：1、應保盡保原則；2、屬地管理原則；3、分類救助原則。救助制度主要有：1、城鄉低保救助；2、城鄉醫療救助；3、臨時困難救助；4、其他配套救助包括水電醫療教育等。由于醫療救助主要發生在特定家庭，其他配套救助也不經常發生，本文主要以農村低保制度為考察對象，展示社會救助制度在基層的實踐現狀。
本文的任務是呈現農村低保制度運行現狀，為此，筆者在鸚洲鄉政府和鸚洲鄉夏村進行了累計25天的駐村調研，本文材料皆源于此。本文綜合運用定性方法和定量方法，在全面了解村莊情況的基礎上，對夏村的低保數據、低保戶信息做了統計。然后運用半結構訪談方法，向村干部、村民逐一核實低保戶信息，并對特殊低保戶（關系保、維穩保）做了個案訪談。通過對村組干部、低保戶、普通村民等不同對象的訪談，本文盡量全面真實地反映農村低保運行的現狀和村民的態度。本文結構如下：第一部分是背景介紹；第二部分描述分析在地方權力與關系網絡運作中“關系保”和“維穩保”的產生及其對農村低保分配的影響；第三部分重點描述國家民政部門通過制定一系列具體的低保措施試圖以規范化打破異化農村低保制度的地方權力與關系網絡，然而基層組織在低保規范化過程中卻面臨著反規范化的尷尬現象；第四部分重點關注低保制度規范化中最為重要的民主評議制度和動態管理制度實踐，并指出農村正在形成新低保觀念；第五部分是全文的總結和政策建議。
二、權力與關系網絡中的低保
夏村處于鸚洲鄉腹部地帶，共有283戶，943人，7個村民小組，實有耕地面積938畝，年人均收入6300元。村中長期在外務工人員200多人，50歲以下中青年人大都在C市打零工，在家務農的大都是50歲以上的中老年人。
夏村2005年左右開始進行農村特困救助工作，2007年全市建立農村低保全面覆蓋時夏村的低保工作才正式運轉。夏村最早的5戶低保全都是殘疾家庭，低保金剛開始一個月10元錢，有些村民嫌錢少放棄申請。后來隨著低保金慢慢漲到22元/月、50多元/月、60多元/月，村民越來越看重低保。低保成為一種炙手可熱的公共資源，知情的農民想盡辦法通過正當或者非正當途徑爭取低保名額，低保競爭也愈加激烈。2010年以前C市尚未建立全面具體的民主評議、入戶調查、結果公示等低保實施制度，農村低保的分配秩序是相當混亂的。
同類的既有研究觀察到了低保成為村組干部的工作手段，但并沒有注意到私人關系（尤其是上級官員的關系）對低保資源分配的影響，更沒有關注到縣鄉政府與農村組織在低保制度運作方面的不同邏輯。在本文中，筆者提出“權力與關系網絡”作為理解農村低保運行現狀的分析框架。
（一）“關系保”的產生
“熟人社會”是一個差序格局式的關系網絡，將個體與他人的關系形象地比喻為投入水中的石子所激起的由近及遠的波紋。自然村是一個熟人社會，但由多個自然村組成的行政村由于信息阻隔卻是一個“半熟人社會”，打工潮的興起、社會人員的流動性增強更加劇了“半熟人社會”的陌生程度，不同自然村的村民彼此之間雖認識卻不熟悉，更不了解對方的脾氣性格、家庭關系等信息。分散居住、流動性強的夏村便是此種意義的半熟人社會。在半熟人社會，群眾相互之間不太講面子、輿論約束力較低，加之與既有研究關注到村民小組中低保的分配策略不同，夏村低保的分配權并沒有下分到各個小組，而是一直掌握在村兩委手里，因而，私人關系的影響尤為明顯。
夏村2007年開始實行低保時，低保規則比較混亂，低保公示制度形同虛設，很少有人清楚地知道誰在享受低保待遇，隱秘的低保成為非體制精英的資源和少數貧困者的福利。利用關系資源產生的低保戶本文稱之為“關系保”。依據“關系”的遠近，夏村關系保的關系分為村內的關系和村外的關系兩類。逐戶核對信息發現夏村39戶65人低保中，真正屬于“關系保”的有7戶，其中夏德佳一戶是憑關系獲得應該享受低保的正常戶。7戶關系保的情況以及村民反應如下。
1、夏德朝，一個女兒，他們的親戚L在市檢察院工作，親戚L找區民政局干部打了招呼，夏德朝夫婦2010年評上低保。在2012年低保清理中，村委會決定取消夏德朝的低保名額，保留夏德朝妻子的低保名額。
2、路杰，兩個女兒，上面領導給區民政局領導打招呼，他家里條件雖然不夠享受低保但也不是太好。夏德朝和路杰二人的低保申請是自上而下的，從區民政局領取申請表，到村委會蓋章。如今與夏德朝一樣，路杰的低保名額被取消，路杰妻子仍享受低保。村民普遍反映其為關系戶。
3、馬大梅，兩個兒子，一個在區電業局工作，一個在市政協為領導開車，家庭條件很好，馬大梅夫妻兩人都享受城市低保，一人一月180元。對此，村民普遍有意見。
4、劉四妹，馬大梅的兒媳婦，40多歲，一個女兒，在村里當過隊長，現在市里打工，通過朋友關系從區民政局獲得一個低保名額。
5、夏德佳，犯有殘疾，他外甥是臨縣的民政局長，夏德佳夫婦二人的低保指標是通過上級關系指派的。但村民都對此毫無異議。
6、唐法妹，夏村的老支書的妻子，三個兒子，其子經濟富裕，大兒子開廠年收入上百萬。據村民反映，此戶是現任村委會為感謝老支書對他們工作的支持而給老支書的關系保。
7、夏佳志，現任村支書夏德金的叔叔，兩個女兒，其中一個招有上門女婿。夏佳志為了評低保，天天到支書家里去倚老賣老地罵。村委會其他干部為顧全支書面子，就給了夏佳志夫婦低保名額。
這些屬于較為明顯的關系戶，還有一些比較隱形的關系戶，那就是村內與村干部關系不錯的人，他們家庭條件不好也不差卻能夠打球獲得低保名額。這些村內的關系戶在2012年市民政局清理11類低保人員時受到了削減。村內關系戶的產生是村落社會結構內生性因素所致，村干部可以隨機應變做出增減安排以平衡村內關系、應對上級政策，一般不會引致紛爭。村落之外的關系大都來自于上級行政官員，這已經遠遠超出村干部的管理能力范圍（有些只需村里蓋章，并不占用村里的低保名額），況且村委會跑項目、要資源還要去找這些上級部門，因而不敢得罪、也不愿意得罪上級部門。因此，村落之外的關系成為村落低保公平失衡的“硬”因素。
（二）“維穩保”的產生——社會救助中的維穩運作
據鸚洲鄉民政所所長說，現在除了城鄉低保、臨時特困救助外，民政所還列出了“第四類低保”——“維穩保”。據統計2011、2012年鸚洲鄉社會救助資金中用于維穩工作的超過40萬元。而通過維穩渠道獲得社會救助資金的人全都是上訪者。地方政府為了“息訪”不惜動用體制內的社會救助資金來進行“利益誘導”和“精英俘獲”，于是在權力網絡之中維穩保得以產生，社會救助制度成為維穩制度的犧牲品。C市《低保責任追究制度》中明確禁止將低保作為治理資源或者工作手段，但是在基層治權弱化、治理資源日益匱乏維穩責任又沒有減輕的情況下，地方政府只好動用國家這筆“善款”來支付維穩成本。這成為社會救助制度異化的上層原因。本節以鸚洲鄉的經驗材料為例來展現社會救助中維穩運作。
目前中國社會救助資金共有4類：城鄉低保、農村五保、城鄉醫療救助和臨時救助。農村五保和醫療救助都是有外在條件約束、無法更改的，低保和臨時救助兩類資金卻可以改為他用。如今鸚洲鄉用于維穩的社會救助指標有維穩保12戶、臨時特困救助75名，其中用于維穩的臨時特困救助金占全鄉的50%以上。如果加上各村用于息訪的低保名額，全鄉的維穩保遠不止12戶。鸚洲鄉用于維穩的臨時特困救助資金全部被軍人上訪群體吸納，除此之外，鸚洲鄉政府逢年過節都會給上訪者一些慰問金，這部分資金也出自社會救助金，具體情況如表2。
目前鸚洲鄉的上訪群體共有13個，可以分為5大類。第一類是因土地問題產生的上訪群體，又可細分為3個群體：第1個群體是由于城區擴建征地拆遷引發的農民上訪，這一群體所引發的上訪，由經管站和包片干部負責，不進入鄉辦；第2個群體源于村組之間的公共面積分配，例如道路、河流、溝渠，征地拆遷引發的利益之爭，是組與村集體之間的爭奪；第3個群體是村民個人間土地糾紛所致，稅費時期一些人將土地承包權轉讓給別人，但是沒有過戶，土地征收引發利益之爭。
第二類群體是軍人群體，共有7個群體：越戰軍人；越戰臨戰人員；原第五通訊團；抗美援越群體；52師特種工程兵；涉核工程兵；原新疆軍區8師22團涉核、參戰退役軍人。
第三類是涉法涉訴群體，統計為1個群體。第四類是民辦教師和幼師群體，統計為1個群體。第五類是企事業單位下崗職工和畢業包分配的統分生，統計為1個群體。
群體上訪很容易形成，因而成為地方政府維穩工作的重中之重。地方政府會千方百計地去息訪，向上訪者許諾低保指標、臨時救助資金就是主要工作手段之一。但是，基層政府以利益“收買”上訪者只能達到一時的平安，并不能保證成功息訪，政府不斷的利益許諾卻會一次次抬高上訪者的“息訪要價”。臨戰軍人上訪群體牽頭人夏村夏得意為了退伍補助金多次組織上訪，終于在2011年為該群體成員贏得臨時特困救助2600元。臨時特困救助顧名思義是臨時性的，但他們卻認為自己應當年年都有，因此第二年再次上訪。2012年8月1日上午，以夏得意為首的10名臨戰軍人到區政府集訪。鄉政府和各村干部在其到達區政府的前一天得到信息，8月1日凌晨，鄉綜治辦主任馬先鋒和各村治保主任均提前在區政府等待，變集訪為陪訪并妥善處理了這次集訪。這次集訪事件的解決條件就是夏得意等人成功獲得了年年都有的特困救助資金，如同謝榮秋獲得了制度性保障的低保一樣。謝榮秋是鸚洲鄉民辦教師上訪牽頭人，他多次上訪“要挾”政府給予他夫妻二人低保名額，2013年上半年，謝榮秋通過不斷上訪成功獲得低保名額，這是民政所2013年的12個維穩保之一。
在鸚洲鄉辦訪談時，綜治辦主任馬先鋒接到夏丕理索取低保名額的電話。夏丕理是鸚洲鄉越戰軍人上訪群體牽頭人，鄉政府為了安撫他，在2010年給他一個低保名額。現在夏丕理家庭條件好了，子女都在外打工，也建了二層樓房。可是在2012年年底，夏丕理卻向綜治辦主任馬先鋒提出了新的要求，“給我老婆搞個低保，我就不跑了（上訪）”。馬先鋒當時沒有明確回復，讓他先打報告再說，這是政府慣用的拖延法。在此次通話中，馬先鋒表示不滿足低保辦理標準：有工作、有二層樓房、收入中等水平以上，但夏丕理立馬以上訪作為要挾。
“馬主任，怎么還搞不成？我等幾天就要去北京了，你看，馬上就8·1了。”
“兄弟，莫著急。現在低保都要民主評議，不評議是違法的。民主評議會有十幾個人，等我再做工作。”
“那8·1之前搞不成，我就要去北京了。”
……
政府為了達到維穩目的許諾給上訪牽頭人（上訪精英）好處，希望息訪或者策略性的渡過特殊時期（如“兩會”時期）。結果，上訪人在與政府的互動中形成了“上訪--給好處-息訪-再上訪”的循環模式，并且在每次的下一個循環中上訪人都提出更高的訴求。如果政府不滿足上訪者的要求，他們就會到更高的政府部門越級上訪，進京上訪成為他們的殺手锏。夏丕理就是這套循環策略的典型實踐者，他以八一建軍節將要來臨為由要挾鄉政府給他低保名額，否則就去北京上訪。夏得意、謝榮秋、夏丕理等上訪牽頭人通過上訪不斷得到好處并逐步提出更高的要求，上訪的理由和問題本身已經成為不再重要，通過上訪謀利成為目的，“謀利型”上訪由此形成。在基層維穩體制中，政府不斷地切割社會救助資源這塊“慈善性”面包給上訪人，不但造成維穩體制的扭曲而且進一步加劇社會救助制度的異化。
（三）村落的反應：抵制與順從
無論是關系保還是維穩保都致使低保分配公平失衡，在村落內部引起強烈的反應。如果說村干部利用低保制度對上級權力關系作出了抵制的努力，那么在維穩壓力體制下，村級組織又不得不“順從”上級政府，同樣將低保作為息訪的重要手段和治理資源。下面是一些村民的態度以及在低保制度規范化后村干部的應對措施。
評議組成員X：“關系戶公布了，也沒有人敢說，都不愿得罪人。又不是我評的，上面指派的。”
評議組成員Y：“即使有反對意見，也沒人敢說。我要得罪了他，他、他兒子、他孫子全家人都恨我。兩三年來，沒人干這事。散會了，有人會在下面說‘他怎么吃低保？’”
普通村民A：“人都有顏面之情。錢不是拿的我的，與我無關。村干部都不愿得罪人。”
普通村民B：“低保養懶漢，有錢有勢的人才吃低保，這本就是一個不公平的社會，你們千萬不要跟村干部說是我說的。”
關系戶的關系大都來自市、區等政府部門，面對這些關系村委會一般是無可奈何的。
村支書說，“2010年之前，低保管理的確不規范。嚴格地說，村里也可以不蓋章子，你村里不蓋章子，我區民政局也不會同意。這里面有上下級關系，村里有難處”。
為了抵制住上級政府部門的關系，村干部采取了一系列的應對措施，并逐漸取消一些關系戶的低保名額。從2011年開始，凡上級領導打招呼要求夏村村委會給予低保通融的，夏村支書都要求申請人將領導的簽字復印件留在村委會備案。這部分地化解了來自上面的壓力，但同時也得罪了上面的領導。夏支書說，“我又不是想著升職的鄉干部。得罪領導，他們能理解；得罪老百姓，老百姓就不理解，更糟糕！”把上級領導的“招呼”擋回去，并不是所有的村支書都有這樣的勇氣和能力，因為現有制度框架下，村的發展需要依靠外部力量尤其是上級政府的支持。更重要的是，村委會雖然可以利用低保制度來抵制上級關系的干擾，但卻無法抗衡整個維穩體制。在縣鄉政府都將低保作為一種治理資源的情形下，村兩委也別無他選。
夏村5組夏春珍的丈夫時期在廠礦工作，后來去某校讀書，讀書畢業后未分配工作。1983年分田到戶之后，他到處上訪說自己是有單位的，要國家分配工作。上級政府為了息訪，2007年區民政局給夏村村兩委打招呼解決了夏春珍夫婦二人的低保名額。
夏村目前正在上訪的是在江上開砂船的夏明。夏明是因為政府整頓砂船運輸影響了生意而上訪的。夏明說，市、區兩級領導都口頭答應讓他一家吃低保；但夏德金支書要領導的簽字。夏明找領導，領導們都不肯簽字。結果，夏明沒有通過村評議小組在2013年5月份的評審。夏德金支書說，夏明明年可能會通過低保評議，因為他的女兒得了先天性心臟病，他母親身體也不好。按照低保政策，夏明家庭條件在村落中屬于中等以上，即使女兒得了心臟病可以吃低保，但是母親卻不能因為身體不好也吃低保。顯然，這是村支書為了息訪的一套說辭。
由上可知，中國低保制度在鄉村社會的權力與關系網絡中運作并產生了關系保、維穩保，村落社會的公平觀念遭到沖擊并給村委會工作帶來很大困難，低保成為“村莊第一難事”。村委會可以利用制度資源擋回上級的關系干涉，卻無法回避將低保作為治理資源去“息訪”的命運。處于權力與關系網絡之中的農村低保難以保持自身的救助倫理特質，民政部門逐漸意識到這些問題并于2011年開始一系列具體可操作的低保實施辦法，試圖以制度規范化打破異化低保制度的權力與關系網絡。
三、低保規范化的尷尬——以低保公示和申請制度為例
為了抵制地方權力與關系網絡對低保制度的異化，保證社會救助資金的救助倫理屬性和社會效果，自中央到地方的民政部門加緊制定各項低保制度，推進低保運作規范化。自2011年以來，C市出臺了一系列完善低保運作的制度，包括：民主評議制度、《低保審核審批辦法》、《低保責任追究辦法》、《完善民主評議制度的通知》、《入戶調查制度》、《動態管理制度》、《社會公示制度》、《群眾監督制度》、《檔案管理制度》、《受理制度》、《舉報有獎制度》等。C市民政局于2012年2月開始采用《全國最低保障信息系統》進行社會救助資金社會化發放。可以說，C市的低保制度建設是較為全面、先進和規范的。低保制度規范化一方面給基層低保實施填補了秩序與規范，另一方面也給基層政策執行者帶來更多的尷尬：例如低保名單公示帶來的詰難；村干部“做作業”任務量加大；低保申請表的信息涂改、亂填；評議代表的尷尬；關系戶的挑戰等。下面對前三項作簡要論述，后兩項在其他部分論述。
（一）公示引發的詰難
自2011年民主評議制度實施以來，村兩委必須改變以往有公示制度無公示內容的做法，對評審結果予以7天公示，讓村民充分享受低保信息知情權。C市低保公示制度要求：村委會要對評議結果張榜公示7天，無異議后報鄉鎮部門審核；鄉與村委會成員組成調查小組，進一步進行評議，張榜公示7天，無異議后報區民政局審核；區民政局審批，在區救助網站進行為期7天的張榜公示。之前一直作為“村莊秘密”的低保名單一公布在夏村就引起了軒然大波。
盡管行政村是一個半熟人社會，自然村卻是一個熟人社會，村民之間彼此了解情況，知道哪家經濟條件差、誰家有病人、誰家有什么關系在外邊。看了低保公示名單，村民一邊驚訝他怎么能吃低保，一邊又在盤算著這家人的關系在哪里。“吃低保”的觀念逐漸進入村民的腦海，村民之間相互猜測、傳言、攀比。有些村民到村干部家里以詢問政策的名義要低保，有的村民干脆直接以年老體弱多病等理由要低保，更有那些村莊狠人明示或者暗示村委會給他低保才會獲得他的支持。關系（維穩）戶等不該享受低保的人享受了低保，導致低保成為一項沒有倫理性的資金資源，任何人都可以去爭取。面對村民的詰問，村干部要么說這是上面的指示，要么說按照政策辦事你也可以申請，村干部的底氣不足影響著村兩委的權威和信譽度，加大了村莊未來工作的難度。
如前文提到的夏佳志夫婦是因村委會為顧全村支書面子而獲得低保名額的，這一被公示便引起了村民的詰難。村民對村干部發出的詰難的本質上在于“不患寡而患不均”，失衡的低保指標分配挑戰了村民的樸素公平觀念。管理低保申請的王會計說，低保工作成為“天下第一難事”，天天都有人到村委會為低保的事情吵吵鬧鬧。
（二）“做作業”任務加重
在夏村調查的25天里，筆者幾乎每天都能看到4個村干部到村委會填寫各種表格“做作業”。為了達到辦公現代化，村委會特聘了一個辦事員夏坤。50歲的夏坤會運用電腦，他因為患有肺結核病全家3口都享受低保待遇。夏坤雖然名義上是被聘任的辦事員，但實際上相當于一個村干部，村內的文案工作都由他負責，所以在村委會我們也經常看到他的身影。
自2011年C市實行《全國最低保障信息系統》后，村會計每月都要上報低保信息。除了做好網絡信息登記外，村委會還要從低保檔案管理上進行規范化，從低保申請書的填寫到評議過程中的計票、最后的公示結果等材料都要以“規范化文本”留檔保存。一份低保申請書共8頁，包含申請書個人自述、低保申請表（包括收入、家庭成員）、家產備案、區低保申請對象調查材料（村組、鄉、區三級調查記錄）、審批表（村、鄉、區的審批意見），最后還要附一張所有評議人都簽字的民主評議表（2011年是30個代表）。這些材料本應由低保申請者填寫，但申請者大多是老年人，他們要么不會寫字、要么不會規范填寫，對于殘疾人、精神病人這就難上加難了。加之，低保申請材料要求信息準確無誤，填寫任務就自然落到了村干部的肩上。申請人自述欄目一般是個人情況、家庭情況、申請理由，在調研過程中，我們看到申請表的填寫筆跡較為類似、行文邏輯、風格也多有雷同，經過核實確實是村干部代勞，有的是村干部按照村民的申請自述抄寫的，也有村干部在當事人申請書上修改的。
如：夏峰聲的申請自述：
我叫夏峰聲，男，1949年7月出生，今年61歲，家中兩口人，家住夏村2組。
我自幼弱智，結婚后有一個同樣弱智的兒子。妻子也因為如此家庭和我離婚，現家中一貧如洗，生活特別困難。特向社會救助局申請農村低保，解決我和兒子的基本生活，請考慮批準。
申請人：（空白）
2010年8月3日
申請人提出申請后，還要公示當次所有申請人的信息和申請理由，以及最后的評審結果。低保工作每一步的規范化都有很多作業要做，文牘工作成為村干部的主要工作之一，坐辦公室成為村干部的常態，農村組織工作方法由原來串家到戶“拉家常”逐步向現代化辦公形式轉變，這種轉變既需要村干部付出相應的體力成本，還需要有熟悉現代辦公軟件的人員、辦公條件、辦公經費的保障。拿國家工資、坐班制辦公、明文公示信息等都是科層制的特征，村干部逐漸走向“準官僚化”，在這個過程中他們所要做的“作業”會越來越多。
（三）規范化中的反規范化
夏村低保申請表中常見有被涂改、抹掉的地方，據調研分析發現這些多是不規范卻真實的信息。將真實信息涂改、在申請表上填寫虛假的信息以符合低保規范化的要求，便是反規范化。
低保申請表被涂改最多的地方是家庭人口、年總收入、年人均收入以及家庭成員情況。以2011年9月份的低保申請表為例：申請人夏德祥在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將兩行人口信息涂抹掉；申請人夏德喜，在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將1行人口信息涂抹掉，卻在個人自述里提到“妻子有患有病”，顯然，家庭成員一行被涂改掉的是妻子的信息。
在翻閱夏村低保檔案材料時筆者發現，凡是家庭戶口填寫超過1人的申請表幾乎都有涂改的痕跡，經過涂改修訂后的申請表只能看到申請者本人的信息，這種涂改策略至少反映三個方面的問題：
第一，鄉村干部以人為單位而非以戶為單位分配低保指標。按照低保政策規定，低保應以戶為單位進行分配，如果1份低保申請表里填寫該戶有2人而最后卻只給1個低保指標，是明顯違反政策的。但在低保的實施中幾乎所有的農村都是以人為單位而非以戶為單位進行低保指標分配的。一方面因為“戶”在農村難以確定，老年人與最小的兒子一般不分家，即使在生活中分家在戶口簿上也還是在一起的。如果將重殘的老人選為低保的同時還將他健康有經濟實力的兒子一家人也定為低保顯然有失公平。另一方面，低保名額增多之后，除村莊幾個絕對貧困戶外，再次確認低保對象的難度加大，只要條件“湊合”、“說得過去”就行，那么低保就會向家有重病、年老體弱的農戶傾斜，照顧弱者個人則體現村落的道義性，照顧全家則有違道義。夏村2011年開始將低保戶變為低保人，村支書講，“一戶若有7、8個人全都吃低保，一月有400-500元的低保金，不公平、不合理，村民反映會更加強烈”。“低保戶變成低保人”這種帶有平均主義性質的分配方案為一般村民接受、也利于村莊工作，具有一定的合理性和正當性。
第二，涂改家庭人口信息，隱藏家庭人口結構實情。低保政策要求“子女有贍養能力，不履行贍養義務的家庭不在低保范圍內”，如果子女有贍養能力，農戶不能申請低保，因為任何人到老年都有喪失勞動力的可能，在當下國力有限的情況下，不可能將所有的養老義務都推向政府，中國農村仍然要以家庭養老為主。申請表中被涂改的家庭信息掩蓋了家庭人口結構，其中有些是子女有贍養能力的家庭、甚至有家庭條件不錯的家庭，他們在申請書中隱藏了這部分信息，以獲得低保名額。即使是那些純女戶家庭，他們大都有自己的養老策略，比如招上門女婿、申請五保戶、跟著女兒過日子等。因此，沒有完整的家庭信息就無法了解低保申請者的真正家庭情況，關系保、維穩保就可能產生。在缺失家庭信息的情況下將某人評為低保戶，甚至會縱容子女不養老的現象：“你看，我不贍養你，你還能吃低保”。表3中第3號龍多梅在2013年被評上低保就是因為兒子不養老、生活艱難。2012年龍多梅之所以沒有被評上，就是因為村委會有“縱容子女不養老”的擔憂。
第三，虛報收入信息。依照低保政策，收入在當地平均線以下的農戶可以申請低保。于是為了獲得低保名額，村民在申請表里將家庭收入填的越少越好，在個人自述中將困境描述的越嚴重越形象越好。其實，在夏村基本上不存在人均年收入低于1300元（C市2013年農村平均收入水平）的家庭，了解情況的村支書和村醫都說，按照這個標準全鄉沒有一戶符合低保戶標準的。在C市，1300元的生活標準很難說是符合現實情況的，這是鄉村干部和村民的共識。但是為了規范化申請者（更多是鄉村干部）就必須將家庭收入寫得低于平均水平，這就扭曲了低保信息，很容易誤導社會救助政策、阻礙其改善。
國家為了低保運作規范化從而制定一系列詳盡的指標，村干部和申請對象為了符合低保規范化政策而修改真實信息，結果低保規范化獲得的是“被裁剪的事實”，進而出現規范化中的反規范化運作。
四、低保民主評議與退出制度實踐
（一）民主評議的程序與實質
中國農村低保真正走向運作規范化是從民主評議制度開始的，由村干部、小組長、人大代表、政協代表和群眾代表組成的民主評議會打破了以往由少數幾個村干部商量決定的低保評選機制，評議人人數和代表層次的增多促進了低保評選的民主化。
2012年C市低保民主評議制度規定：第一，在人員組成上，必須由社區（村）主任、居（村）民委員會成員、居（村）民組長、人大代表、政協委員和有群眾基礎、有責任心、處事公正的村民代表組成；民主評議小組人數由8-10人組成，其中村（居）兩委成員不得超過4人。第二，要求低保申請人必須得票80%以上。政府還同時了與民主評議制度相匹配的其他制度如公示制度、入戶調查制度、群眾監督制度、舉報有獎制度等。公示制度是民主制度的重要內容；入戶調查制度要求對于被評選上的低保對象鄉村兩級100%的入戶率、區民政局30%的入戶率抽查；群眾監督與舉報有獎制度從制度上保證了低保評選的公正性和透明性。
民主評議在剛開始實際運作時，出現了不少問題。如2011年的第一次低保民主評議中，評議代表們的反應如下：
村民代表C：“2011年的民主評議會，最后變成了走形式。鄉村干部講話，領導講話。張三主持，念名單，問代表們有沒有意見，沒得，就通過了。一上午就開完了。”
村民代表D：“2011年民主評議，我也是代表。2011年之前都是由村干部決定，組長都不參加決策。我對村干部說：‘你們以前搞人情保，現在上訪、告狀的多了，你們搞不下去了，找我們當代表的得罪人！’”
2011年夏村低保民主評議小組成員共有30人，30人的民主評議小組顯然過于龐大，會議組織成本相對較高，會上也無法做到有效的評議。為了進一步規范民主評議制度，2012年3月15號《C市社會救助管理局關于進一步加強完善城鄉低保民主評議制度的通知》對人員組成、票數都進行了規定。調整之后的低保評議小組共有10人，夏村評議小組中有3名村干部、3名黨員代表、1名組長代表、3名村民代表。據我們所知，除3名村干部外，7名代表中絕大多數是村民小組長，這些人村莊工作經驗豐富，相互之間配合默契，溝通交流起來成本較低。調整之后的評議小組更加具有活力和行動力，民主評議制度也逐漸發揮功能，村民代表的反應和低保評定的結果對此是明顯確證。
村民代表D：“當面得罪人，誰都不干。現在都是選票，劃勾，票決，誰也搞不清楚是誰投的票。也有人私下打招呼，代表說‘好’，但他不可能跟所有的代表都打招呼。沒有選上的人，只好罵代表眼睛瞎了。民主評議效果好一些。”
2012年5月11日夏村進行了2012年度第一次低保民主評議會議。由于2011年的低保民主評議與結果公示的“廣告”效應，2012年上半年申請低保的人員一下子上漲到22人，低保申請人情況如表3。
2012年，夏村10人低保評議小組通過推選選出計票員、唱票員、監票員，然后發票、投票。最后，通過80%投票率即8票以上的共有4名低保申請者，村委會在當天即公布了選票結果，四名低保待遇獲得者得票情況如表4。
2012年度的評選結果是比較公平的，應該獲得低保的家庭都順利享受了低保待遇，也在一定程度上限制了關系保和維穩保。在18個被篩選下來的申請人中，有村外政治精英夏愛軍向村支書打招呼的龍多梅，還有運砂船上訪戶夏明的父親夏思真。這一評選結果得到了村民的認可。
民主評議制度的具體操作規則確保了低保評定的程序公正，其實質是為基層干部抵制外界干擾提供制度供給，即用一套制度規則將處于地方性權力關系網絡中的評議組成員剝離出來，通過技術化的手段進一步獲取結果公平。民主評議制度保證了低保進入的公平競爭，卻難以保證低保退出渠道的順暢，因而并不能保證低保最終的公平公正。
（二）低保退出制度的實踐
低保實行動態管理制度，要求鄉鎮人民政府應當根據低保家庭成員及其家庭經濟的變化情況進行分類復核，并根據復核情況及時報區民政局辦理低保金停發、減發或者增發手續。低保家庭應當向鄉政府定期報告家庭人員、收入和財產情況，原則上城市按月、農村按季度復核。（2013年《C市最低生活保障審核審批辦法（試行）》）按照動態管理制度規定，農村低保至少一年應該微調一次，主管部門應當按照家庭人員、收入情況增加或減少低保戶。但是，低保制度在農村實踐中卻出現以下現象：除極特殊的情況外，享受低保待遇成為終身制；沒有有效的退出機制。
在低保制度運行近7年的時間里，夏村的低保戶如果不是一夜暴富是不會被取消低保待遇的。現在“半官僚化”的村干部都奉行“不得罪人”的行事準則，他們知道自己早晚要“下臺”和普通村民一樣生活，因而要為自己今后的正常生活營造一個良好的環境，結果低保成為一種“只進不出”的制度。
村干部J：“國家低保本身是做好事，到村里成了壞事。低保成為村莊工作的第一大難題。前面評上的，除非死了，否則難以取消。例如Q，若取消她，她首先會認為是我給取消的。我何必得罪人呢？不取消Q又會得罪普通老百姓。”
評議組成員Y：“我若舉手建議把他的低保名額取消了，他自己、他兒子、孫子所有人會恨我一輩子。”
家庭條件轉好的低保戶或者關系（維穩）保無法被取消，村中出現“家有小車吃低保”的怪異現象，這勢必造成村莊內部的公平失衡和人心分裂，也使得低保動態管理制度成為虛設。上級民政部門也逐漸察覺到這種現象、并提出了相應的整改政策。C市在2012年就通過行政體制展開了“城鄉低保年審年檢排查工作”，提出重點清理11類人員。2013年“年審年檢工作”中又提出重點清理12類人員，要求“要把應該納入低保的成員，以家庭為單位全部納入，不該享受低保的對象，全部取消保障待遇，切實提高我區城鄉低保規范化管理水平”。重點清理的12類人員如下：
（1）家庭經濟情況好轉，家庭人均收入明顯高于全鄉最低保障線。
（2）家庭成員中有自然減員未報告的。
（3）進入社保領取退休工資后家庭月人均收入明顯高于最低保障線的。
（4）子女已成年且就業的。
（5）已領取企業退休生活費，家庭月人均收入高于最低保障線的。
（6）外出打工，離開居住地3個月以上的。
（7）享受保障期間享受住房、建房、購買商品住房的；
（8）就業年齡內，拒絕推薦就業的。
（9）子女有贍養能力，不履行贍養義務的。
（10）不如實提供收入情況，虛報、隱瞞或提供假證明的，對入戶調查人員態度惡劣，不積極配合的。
（11）因酗酒、賭博、吸毒致貧，通過教育仍不悔改者。
（12）通過信息比對的疑問人員。
鑒于上級政府的體制壓力，各鄉村基層組織積極開展低保排查工作，在工作能力范圍內取消不符合規定的低保戶。村干部去低保戶家里做工作，勸其同意減少低保名額，但一般都遭村民拒絕。這時村干部往往或動用私人關系勸說、或以其他把柄“恐嚇”、或許諾以另外的利益許諾而達到工作目的。2013年5月11日，夏村民主評議小組召開了低保年審年檢會議，做出取消7人低保的決定。7人中當事人死亡的有4個，成員就業的有2個，家庭生活改善的有1個。具體公示如下：
公 示
村民主評議小組于2013年5月11日，召開民主評議會，經13位民主評議小組成員投票，鑒于享受農村最低生活保障的夏峰聲、文昌哥、夏德秋家庭中的戶主死亡，根據相關文件精神，其家庭低保自動取消，其家庭成員按新增低保申報。華仟吉家庭成員華工力（精神病人）已死亡，其低保自動取消，保留戶主及其他成員。5組低保戶程軍、6組低保戶夏坤，其子程濤、夏威已參加工作，取消程濤、夏威的低保。夏海家庭，因生活改善，取消其妻于美韻低保。現將評議結果公布如下：（同意票）
夏峰聲（2人） 13票 戶主死亡
文昌哥（2人） 13票 戶主死亡
夏德秋（2人） 13票 戶主死亡
華工力（1人） 13票 成員死亡
程 濤（1人） 13票 成員就業
夏 威（2人） 13票 成員就業
于美韻（1人） 7票 生活改善
夏村村委會
2013年5月11日
在2013年7月份的低保名單中，依然能夠看到第一節中所列6戶不符合低保標準的關系戶的名單。村干部通過給夏德朝和路杰二人做工作，在2012年取消了二人的低保，以保留他們妻子的低保作為妥協條件。馬大梅、劉四妹和唐法妹三人的低保依然保留，這不僅與他們的關系背景強硬有關系，也與他們的一人低保有關，村委會沒有與之“交易”的妥協條件。在2013年5月低保名額被取消的程濤、夏威、于美韻三戶中都仍有人在享受低保救助，三戶的戶主同意減少低保名額僅是“給村干部面子”。三戶中不乏有村干部的關系戶，相比村外的關系，村干部更容易處理村內的關系應對上級政策。
綜上所述，中國農村低保制度運行近7年，至今沒有形成一個良好的退出機制給我們的啟示有：
1、低保退出渠道淤塞，村民有低保終身制的觀念；
2、村干部怕得罪人的行事準則加劇了低保進出渠道淤塞的程度；
3、在壓力型體制下，上級政府的壓力能夠給鄉村以改革動力并取得一定效果，重點清理12類低保對象的政策在夏村取得一定成效，為夏村低保退出機制的建立提供制度支持；
4、在清理不合格低保對象時存在關系硬的低保戶無法被取消的困境，上級政府官員的公權力通過私人關系對農村低保的公平性構成巨大威脅。所以，低保退出機制的形塑不僅要與村落社會關系網絡相磨合，更重要的是要將上級權力關系關在法制的籠子里。
總之，低保退出制度是低保制度的重要組成部分，是低保分配公平性、還原低保救助倫理本性的重要保障，各級政府必須重視這項制度建設。
（三）新低保觀念的形成
農村低保制度自2007年實施以來，村民由不知情到知情，由“瞧不起這點錢”到競相爭取，在政府努力構建低保公示制度、民主評議制度建設的同時，村落中逐漸形成新的低保觀念并影響著村民的行為。從下面三個案例中，我們可以對此新觀念窺見一斑。
3組夏陽杰，80歲，有4個女兒2個兒子，兒女們全部做醫藥銷售生意，孫子們也都外出打工，家庭條件富裕。2011年，他向村兩委遞交了低保申請書。他認為有的家庭條件比他好都“吃低保”了，所以他也要“吃低保”。
姚愛珍，87歲，雖然兒子得癌癥去世了，但她有三個孫子，三個孫子家家都有小車，家庭條件富裕。姚愛珍在2012年也寫了低保申請，她認為自己年級大了，喪失勞動能力了，應該國家來養老。
村民F說：“管他呢，申請寫一個，評上就評上，評不上就算了。國家的錢，又不是老百姓的，不要白不要。”
夏村6戶不符合規定的關系戶中除了劉四妹年齡40多歲以外，其他5戶全都是60歲以上的群體，而且全都以疾病或者病殘為低保申請理由。這些關系戶毋庸置疑在村落起到了不良的示范效應。
通過表3可以看到2012年申請低保的村民有以下特點：
1、申請主體以老年人為主，22人中有18人高于60歲。
2、申請理由以患病為主，除序號1、2、3和13、14五人外，17人全部以患病為由。
3、大都隱藏子女情況，只有序號5、12兩人提及子女贍養能力，其余20人沒有這方面的信息。
綜上，在低保實施過程中，村民逐漸形成新的低保觀念：無論兒女多少家庭條件如何，一旦年老體弱就應當享受低保，一旦享受低保就應當終身享受。低保金成為養老金甚至僅僅是一項公共資源，低保的救助倫理性質被忽略。新低保觀念導致更多不符合條件的農戶抱著僥幸的心理去申請低保，人人都抱著投機心理去占“公家”的便宜，“反正是國家的錢，不要白不要”，在低保規范化過程中增加更多不規范的內容。
夏村的低保評議和退出制度實踐表明，如果國家給予基層組織足夠的權力和信任并加以監督與約束，在村內社會中就基本上能夠保證低保分配的公平性并有效防止低保制度異化。C市近年來在中央低保政策的指引下積極制定具體的低保落實措施為基層低保運作的規范化提供了制度供給并取得一定成效。
五、問題與政策建議
綜上所述，當下中國農村低保制度在基層社會實踐中面臨以下6大問題。國家每年近千億元的農村低保資金如果想要實現“再次分配兼顧公平”和保持基層社會秩序穩定的戰略，就必須針對以下6個問題從行政體制上下力氣整治、從制度上進一步完善。
1、關系保。在地方權力關系網絡中，地方性權力往往能夠通過關系變為資源，村莊內的關系戶成為村內低保分配公平的直接挑戰者。村干部對于村內的關系往往能夠通過其他手段再次平衡，例如在C市采取重點清理12類人員的時候，村干部最好做工作的就是與自己有關系的低保戶。而村外的關系往往來自于上級官員，村干部難以有效處理，有這種關系的人一般家庭經濟更好、對村落公平沖擊更大。因而，上級政府官員的私人關系通過權力網絡對基層低保的公平性產生更為強烈的沖擊。民政部門應當警惕這種隱形的利益關聯，將官員的權力關在法制的籠子里，同時加強低保信息的透明度以約束鄉村干部行為。
2、維穩保。中國改革開放30年來，各級政府依然牢守“穩定壓倒一切”的政治考核體系。后稅費時代，基層治理資源匱乏，而當下中國的體制造成了高度的地方行政異化，制度的一系列行政、組織、資金、制度成本使得地方政府無力支持。地方政府只好截取社會救助資金，結果社會救助制度成為制度的犧牲品。原本是救助社會貧弱群體的公益資金成為地方政府花錢買平安、“收買”上訪精英的一種工作手段和治理資源。維穩保是中國維穩體制的衍生品，根源在于渠道淤塞和基層政府喪失政治原則地工作方法，因而重塑基層政權的治權、治責是當下中國基層政治的重要任務也是治理維穩保的一劑良藥。
3、臨時救助資金管理體系不規范。臨時救助資金正是因為具有“臨時性”特征，在申請對象、資金發放和后期審查管理中存在很大的漏洞，相比低保資金臨時救助資金更易被挪用，在鸚洲鄉50%以上的臨時救助資金被用于軍人上訪群體的“慰問”上，尤其應當引起相關部門高度注意。建議臨時救助資金按照低保資金的政策和制度來管理，加強監督和審查。
4、低保規范化工作中的反規范化。民主評議、公示、監督等一系列低保制度的試行，大大提高了低保管理的效率和規范化，也成為村莊低保民主評議小組抵制外界關系的有力制度資源。同時，也應當看到在村務工作規范化的過程中存在許多“裁剪事實”的現象，鄉村干部為了滿足政府制度規范化的要求而“削足適履”，從而掩蓋了許多有效的真實信息，不利于公共政策的完善和執行。建議民政部門做好調查研究，根據各地實際收入和生活情況制定低保申請標準，并建立真實信息保證制度，督促基層干部還原低保信息的真實性。
5、低保申請標準線偏低導致沒有標準。C市2013年農村低保標準線為年人均收入1300元以下，這已經不符合當地農民收入和消費的實際情況。鄉、村、組三級干部都清楚，如果按照這個標準，全鄉恐怕找不到一戶符合低保標準的農戶。既然沒人符合低保標準，你申請了，我也可以申請，于是引發低保申報者之間的惡性競爭。在低保申請表填寫中，村干部還要“指導”村民虛報、亂填收入。低保應當滿足人們生活的最低生活保障，測度、確立適當的低保標準線是低保規范化的重要舉措，也是政府工作走群眾路線、貼近群眾生活的體現。
6、低保觀念混亂。無論是區、鄉、村干部還是普通農民對于低保的認識都存在觀念混亂的現象。官方組織將社會救助資金當做治理資源和工作手段；農民則將低保資金當做養老金不管家境如何都會競相爭取，出現“國家的錢，不要白不要”的現象，低保的救助倫理性、公益性被自上而下地剔除了。低保觀念的形成重在基層政府的政策執行效應，只有從政府部門的官員個人做起，依法行政下功夫清理不符合標準的低保戶，維護村落社區的公平觀念，才可能在村民中形成正確的低保觀念。
一、城鄉居民最低生活保障工作規范有序
截止目前，全街道共有290戶，575人享受城鎮低保，半年累計發放低保金644029元，平均月發放低保金107338.2元;共有543戶，1202人享受農村低保，半年累計發放低保金553019元，平均月發放低保金92169.83元。關注民生、關愛弱勢群體是民政工作者的責任，在今年上半年辦公室人員對弱勢群體進行了普遍的調查摸底，接受低保申請55戶，入戶調查55戶，經調查公示上報46戶、103人，對符合低保的納入低保，新增城鎮低保戶23戶，59人。對轄區內的城鄉低保戶實行a、b、c三類管理，并按照低保相關程序進行了低保續保工作。街道現有a類低保780戶、1656人，b類低保33戶、81人，c類低保20戶、40人，上半年接受低保續保申請書107份，入戶調查107戶。經過調查，取消43戶城鎮低保、50人、取消農村低保5戶、8人;城鄉低保金調增19戶、44人、城鄉低保金調減15戶、16人，基本實現了動態管理下的“應保盡保”。
二、認真開展社會救助工作，扎實落實“惠民”政策認真開展社會救助工作，扎實落實“惠民”
1、春節慰問期間走訪慰問困難群眾，慰問活動惠及1932戶，3980人，共送去慰問金額564213.58元，其中辦事處配套資金244213.58元。
2、為讓轄區內廣大人民群眾共享改革開放勞動成果，街道積極開展“賀新春·大禮包”活動，城區的三個社區(塔山、袁家、晏渡)設立了20個點實行禮包定點派送，確保街道轄區內的所有人民群眾均能收到黨和政府的一份關懷之情。
3、冬春期間，在調查走訪的基礎上，給254戶569人送去救濟金60000元、救濟糧食6000公斤、件衣物以及15床棉被，10解決困難群眾過冬生活需要。在春荒期間，給66戶201人送去救濟金0元，解決了受災群眾口糧、衣物、取暖等基本生活困難。
4、在今年端午節期間，為2401人城鄉困難群眾送去了1776份粽子，讓群眾倍感黨和政府的溫暖和節日的幸福。
5、在“五一”節期間，共慰問1398戶，2406人，發放慰問金48120元。
6、在其他救助方面。對轄區內城鄉困難群眾日常生活中由于臨時性、突發性等原因，經過自身努力后，無法擺脫困境的家庭實施了臨時困難救助，到目前為止，7名困難群眾享受了6600有元的臨時困難救助;對民政對象以外的其他特殊困難群眾，因患重大疾病造成家庭生活特別困難的，給予臨時醫療救助，現已有37人獲得16500元的救助金額。
7、倒房重建工作。街道遭遇了“6.17”特大洪災，積極向上級為3戶倒房戶爭取到重建資金。
三、優撫政策得到較好的落實
1、每月定時發放272戶優撫金，半年發放優撫金額共計561419元。
2、做好參戰參核及帶病回鄉退伍軍人定補報批工作。通過調查及醫院傷病復查，新增享受定補人員12名。
3、做好烈士遺屬工作。在今年3月進行了烈士遺屬普查登記，全街道有烈士17名，有3名烈士無直系親屬、有3名烈士查無下落。為褒揚烈士無私奉獻、忘我犧牲精神，提高烈士遺屬生活保障水平，已為8人辦理享受烈士遺屬優待金待遇，每人每月600元。
四、各項社會事務管理工作穩步推進
1、五保工作。截止目前，街道有五保戶59人，半年累計發放五保金77070元;接收五保申請4份，入戶調查4人，新增五保對象4人;為35戶集中五保戶辦理了農轉城手續，并完善了三無人員上報審批手續，其每人每月享受金額增加到320元。
2、孤兒及老年人工作。街道有孤兒6人，半年累計發放孤兒金17780元;90歲及以上老人有77人，半年累計發放老年補貼金46300元。
3、配合黨工委、辦事處作好了第八屆村(居)民委員會的換屆選舉掃尾工作。
4、婚姻檔案錄入工作。根據民政部婚姻登記檔案信息化、規范化管理的要求，自今年五月開始，對全街道1976年以來的婚姻登記檔案全部錄入市婚姻登記管理信息系統，現已基本按時完成各類婚姻檔案錄入工作，目前正在進行數據核對。
5、社區建設工作。為袁家社區、姜家巖社區、全興社區服務站建設爭取到36萬元建設資金，目前三個社區建設已通過市縣民政部門的驗收。
五、全面提升殘疾人事業
1、 為4戶貧困殘疾人爭取到殘疾項目建設資金和d類危房改造項目。
2、在全國助殘疾日活動中，走訪慰問3戶貧困殘疾人，送去慰問金1500元，免費為3名肢體殘疾人提供了3張輪椅，為31名盲人免費送去盲表31塊。
3、精神病人救助工作。截止目前，街道已救助7名困難精神病人到大足萬古、侶俸醫院治療，救助金額15000余元。雖然立足本職地干了一些工作，取得了一些成績，但是工作中還存在著較多不足之處：
1、主觀上 對民政工作缺乏創新意識和開拓精神，加之現在民政工作量加大，工作上疲于應付。
2、上級法規政策及業務學習知識不夠，在理論與實際上結合得不好等。以上問題還需在下步的工作中認真解決。
為保障我鎮農村困難家庭的基本生活，促進農村社會和諧發展，根據《隆回縣農村最低生活保障制度實施辦法》（隆政辦發〔2008〕9號）和《關于做好2013年農村低保年審工作的通知》（隆民發〔2013〕28號）的規定，經研究，決定從6月15日開始在全鎮開展農村居民最低生活保障年度審核審批工作，特制訂本實施方案。
一、年審對象
三閣司鎮轄區內正在享受農村居民最低生活保障待遇的低保對象。
二、年審內容
堅持“以戶為單位”進行保障的原則，按照“從最困難的群眾保起”的基本原則確定保障對象，一定要確保重點對象保障到位；對不符合條件的保障對象停止保障，對應保對象保障到位，確保應出即出、該退盡退。主要審查低保對象家庭的年收入狀況，及其勞動能力、身體狀況，住房、日常消費等情況。
三、年審程序和時間安排
此次低保年審工作從2013年6月15日開始至2013年7月10日結束，分六個階段進行：
1、宣傳發動（ 6月15日—6月17日）。各駐村干部將《隆回縣2013年農村低保對象年度審查公告》張貼到村（居），積極宣傳低保年審工作，營造氛圍，確保低保戶家庭主動配合此項核查工作。
2、本人申報（6月18日—6月19日）。低保對象須在規定時間內到所在村（居）委會提出享受或繼續享受低保待遇的申請，如實填寫《隆回縣農村最低生活保障申請審批書》（簡稱申請表）或者《農村居民最低生活保障年度審批表》（簡稱年審表）。
3、入戶調查（6月20日—6月22日）。駐村干部和村（居）支兩委成員要100%入戶調查，逐戶核對低保對象家庭相關情況。
4、民主評議及公示（6月23日—6月29日）。各村（居）必須召開由駐村干部、村（居）支兩委成員、黨員代表、群眾代表參加的低保民主評議會議，對申報對象逐一進行民主評議，并將民主評議結果張榜公示7天，無異議后簽署意見，上報鎮人民政府審核。
5、鎮人民政府審核（ 6月30日—7月4日）。鎮人民政府通過入戶調查、核實資料等形式進行復查、審核，將審核結果反饋至村（居）委會再次張榜公示7天，無異議的，匯總后報送縣民政局。
6、縣民政局審批（ 7月5日—7月10日）。縣民政局根據呈報材料進行審查審批，確定保障標準后，反饋到村委會第三榜公示。
四、低保對象“進退”要求
（一）必須“進”入農村低保對象的：
⑴殘疾類：
① 一級殘疾人（未吃五保的）必須無條件享受農村低保（資料上必須有二代殘疾證復印件）。
② 二級殘疾人（未吃五保的）原則上要解決農村低保，因家庭條件優越而沒有解決的必須向鎮社會事務辦提供書面形式予以解釋（資料上必須有二代殘疾證復印件）。
③ 未分家且有兩個三級（含）以上殘疾人的貧困家庭（只需登記殘疾人信息）。
⑵其他因年齡問題暫時不能享受五保的：無兒無女年齡不足60周歲的孤寡“老人”（50周歲以上）。
⑶父母單方死亡且年齡不足16歲的“孤兒”（不能同時享受五保）。
⑷因患重大疾病而使家庭特別困難的（必須附上清晰的疾病診斷證明書）。
⑸其他生存條件特別惡劣的。
（二）必須“退”出農村低保對象的：
①低保對象已死亡的。
②無正當理由半年以上未支取低保現金的。
③法定贍養人、撫（扶）養人具有贍養、撫（扶）養能力但不履行贍養、撫（扶）養義務的。
④不如實申報或者拒絕核查家庭收入的，不配合低保工作人員調查的。
⑤家庭收入明顯增加且超過最低生活保障線的。
⑥家庭成員具有正常勞動能力、不從事生產勞動，游手好閑，好吃懶做或有賭博、吸毒、等行為尚未改正的。
⑦非因拆遷或其它正常原因近期調整住房，購買商品房，新建住房以及對住宅進行高檔裝修的。
⑧家庭實際生活明顯高于當地農村低保標準的，家庭水、電、氣、通訊費用支出明顯高于正常水平的。
⑨無特殊理由、不能按規定時間參加年審的。
五、程序上要規范
1、各村（居）駐村干部和固補干部為該村（居）低保評定和年審工作領導小組成員，同時吸收黨員骨干、組長、群眾代表等成員參加農村低保民主評議團，駐村（居）干部為第一責任人，支部書記為直接責任人。低保對象必須通過黨員組長會議民主評議逐個確定，以確保農村低保評定和年審工作順利完成。
2、加大宣傳力度。低保年審工作中，各村（居）要充分利用廣播、標語等加大低保政策宣傳力度。讓廣大群眾正確理解低保政策，明白低保申請條件及申辦程序，使群眾自覺遵守相關政策規定，樹立正確的社會救助觀念，確保年審工作順利進行。
3、各駐村（居）干部、村（居）支兩委要強化責任，鎮下達的到村（居）指標數，不得再將指標分解到組，低保對象只能在評議會上根據政策和家庭困難情況逐個產生，必須堅持“個人申報—駐村干部和村（居）委會調查、民主評議（公示）-鎮人民政府審核（公示）-縣民政局審批（公示）”的工作程序， 1500人以上的村（居）必須至少有兩處醒目公示處。同時，做到每次民主評議會議必須有會議記錄和參加會議人員的簽字。
六、注意事項
1、已享受農村五保待遇的人員原則上不享受農村低保待遇。
2、要堅決杜絕“合戶保”、“平均攤派”和“低保輪流吃”的現象。農村低保是保障農村最貧困居民基本生活的一種政府救濟制度，不是社會福利，不能平均享受，更不能人人享受和輪流享受，不能把動態管理，人員有進有出錯誤地理解為輪流保障；決不允許以一戶掛名保，而后將低保資金再重新分配或挪用做為村組公益款項使用。
3、鎮下達的到村（居）指標數，不得再將指標分解到組。各村（居）按照鎮安排的指標上報低保人數，不得突破指標（指標安排見附表3）
4、嚴禁現任村干部及其家庭、直系家屬享受農村低保，確因突發原因造成家庭基本生活困難的按程序納入臨時救助范圍。
5、各村（居）務必對無勞動能力或因病、因殘、因年老喪失勞動能力及因自然條件惡劣無法生存的家庭實施重點保障，首先納入保障范圍；對重點保障對象，必須以家庭為單位全額納入保障范圍。
6、不得出現死亡未報和“吃空餉”等現象，死亡人員應及時申報，死亡未報及虛報冒領的，一經發現，必須追回有關人員所冒領的保障金。
7、重新評定符合低保條件的農戶必須填寫《隆回縣農村最低生活保障申請審批書》（一式兩份），報鎮社會事務辦；繼續享受低保的農戶必須填寫《隆回縣農村居民最低生活保障戶年審表》（一式兩份）。低保對象必備資料：
①低保對象本人申請書；
②低保對象的戶口本、身份證、一卡通存折及復印件；
③低保對象最近2寸照片3張；
④殘疾人、重大疾病患者需出具相應證明。
每次負責評議和年審的工作人員要自覺遵守相關規定，堅決杜絕人情保、親戚保、自己保、合戶保等違規現象。工作中要堅持做到“三個不能”、“四個100%”，即：該有的年審程序一個不能少；該走訪的對象一個不能漏；不符合條件的對象一個不能保。村干部應對申報對象逐戶走訪，走訪率達到100%；完善保障對象的檔案資料，臺賬完善率達到100%。 民主評議到位，民主評議率達到100%；三級公示到位，張榜公示率達到100%。
七、獎罰措施
在低保年審期間，鎮黨委政府將抽調人員成立督查組，對各村（居）低保評議程序、公示等內容進行督查，并對督查結果進行通報，且嚴格按鎮績效考核扣分到村：
1、未按程序確定低保對象的，扣2分；
2、不符合政策享受低保的，每例扣2分。
3、凡因低保確定不當引發到省、市上訪的，每例分別扣3分、2分；
第一條為了規范游艇安全管理，保障水上人命和財產安全，防治游艇污染水域環境，促進游艇業的健康發展，根據水上交通安全管理和防治船舶污染水域環境的法律、行政法規，制定本規定。
第二條在中華人民共和國管轄水域內游艇航行、停泊等活動的安全和防治污染管理適用本規定。
本規定所稱游艇，是指僅限于游艇所有人自身用于游覽觀光、休閑娛樂等活動的具備機械推進動力裝置的船舶。
本規定所稱游艇俱樂部，是指為加入游艇俱樂部的會員提供游艇保管及使用服務的依法成立的組織。
第三條中華人民共和國海事局統一實施全國游艇水上交通安全和防治污染水域環境的監督管理。
各級海事管理機構依照職責，具體負責轄區內游艇水上交通安全和防治污染水域環境的監督管理。
第二章檢驗、登記
第四條游艇應當經船舶檢驗機構按照交通運輸部批準或者認可的游艇檢驗規定和規范進行檢驗，并取得相應的船舶檢驗證書后方可使用。
第五條游艇有下列情形之一的，應當向船舶檢驗機構申請附加檢驗：
（一）發生事故，影響游艇適航性能的；
（二）改變游艇檢驗證書所限定類別的；
（三）船舶檢驗機構簽發的證書失效的；
（四）游艇所有人變更、船名變更或者船籍港變更的；
（五）游艇結構或者重要的安全、防污染設施、設備發生改變的。
第六條在中華人民共和國管轄水域航行、停泊的游艇，應當取得船舶國籍證書。未持有船舶國籍證書的游艇，不得在中華人民共和國管轄水域航行、停泊。
申請辦理船舶國籍登記，游艇所有人應當持有船舶檢驗證書和所有權證書，由海事管理機構審核后頒發《中華人民共和國船舶國籍證書》。
長度小于5米的游艇的國籍登記，參照前款的規定辦理。
第三章游艇操作人員培訓、考試和發證
第七條游艇操作人員應當經過專門的培訓、考試，具備與駕駛的游艇、航行的水域相適應的專業知識和技能，掌握水上消防、救生和應急反應的基本要求，取得海事管理機構頒發的游艇操作人員適任證書。
未取得游艇操作人員適任證書的人員不得駕駛游艇。
第八條申請游艇操作人員適任證書，應當符合下列條件：
（一）年滿18周歲未滿60周歲；
（二）視力、色覺、聽力、口頭表達、肢體健康等符合航行安全的要求；
（三）通過規定的游艇操作人員培訓，并經考試合格。
第九條申請游艇操作人員適任證書的，應當通過中華人民共和國海事局授權的海事管理機構組織的考試。
申請游艇操作人員適任證書的，應到培訓或者考試所在地的海事管理機構辦理，并提交申請書以及證明其符合發證條件的有關材料。
經過海事管理機構審核符合發證條件的，發給有效期為5年的相應類別的游艇操作人員適任證書。
第十條游艇操作人員適任證書的類別分為海上游艇操作人員適任證書和內河游艇操作人員適任證書。
第十一條持有海船、內河船舶的船長、駕駛員適任證書或者引航員適任證書的人員，按照游艇操作人員考試大綱的規定，通過相應的實際操作培訓，可以分別取得海上游艇操作人員適任證書和內河游艇操作人員適任證書。
第十二條游艇操作人員適任證書的有效期不足6個月時，持證人應當向原發證海事管理機構申請辦理換證手續。符合換證條件中有關要求的，海事管理機構應當給予換發同類別的游艇操作人員適任證書。
游艇操作人員適任證書丟失或者損壞的，可以按照規定程序向海事管理機構申請補發。
第十三條依法設立的從事游艇操作人員培訓的機構，應當具備相應的條件，并按照國家有關船員培訓管理規定的要求，經過中華人民共和國海事局批準。
第四章航行、停泊
第十四條游艇在開航之前，游艇操作人員應當做好安全檢查，確保游艇適航。
第十五條游艇應當隨船攜帶有關船舶證書、文書及必備的航行資料，并做好航行等相關記錄。
游艇應當隨船攜帶可與當地海事管理機構、游艇俱樂部進行通信的無線電通信工具，并確保與岸基有效溝通。
游艇操作人員駕駛游艇時應當攜帶游艇操作人員適任證書。
第十六條游艇應當按照《船舶簽證管理規則》的規定，辦理為期12個月的定期簽證。
第十七條游艇應當在其檢驗證書所確定的適航范圍內航行。
游艇所有人或者游艇俱樂部在第一次出航前，應當將游艇的航行水域向當地海事管理機構備案。游艇每一次航行時，如果航行水域超出備案范圍，游艇所有人或者游艇俱樂部應當在游艇出航前向海事管理機構報告船名、航行計劃、游艇操作人員或者乘員的名單、應急聯系方式。
第十八條游艇航行時，除應當遵守避碰規則和當地海事管理機構的特別航行規定外，還應當遵守下列規定：
（一）游艇應當避免在惡劣天氣以及其他危及航行安全的情況下航行；
（二）游艇應當避免在船舶定線制水域、主航道、錨地、養殖區、渡口附近水域以及交通密集區及其他交通管制水域航行，確需進入上述水域航行的，應當聽從海事管理機構的指揮，并遵守限速規定；游艇不得在禁航區、安全作業區航行；
（三）不具備號燈及其他夜航條件的游艇不得夜航；
（四）游艇不得超過核定乘員航行。
第十九條游艇操作人員不得酒后駕駛、疲勞駕駛。
第二十條游艇應當在海事管理機構公布的專用停泊水域或者停泊點停泊。
游艇的專用停泊水域或者停泊點，應當符合游艇安全靠泊、避風以及便利人員安全登離的要求。
游艇停泊的專用水域屬于港口水域的，應當符合有關港口規劃。
第二十一條游艇在航行中的臨時性停泊，應當選擇不妨礙其他船舶航行、停泊、作業的水域。不得在主航道、錨地、禁航區、安全作業區、渡口附近以及海事管理機構公布的禁止停泊的水域內停泊。
第二十二條在港口水域內建設游艇停泊碼頭、防波堤、系泊設施的，應當按照《港口法》的規定申請辦理相應許可手續。
第二十三條航行國際航線的游艇進出中華人民共和國口岸，應當按照國家有關船舶進出口岸的規定辦理進出口岸手續。
第二十四條游艇不得違反有關防治船舶污染的法律、法規和規章的規定向水域排放油類物質、生活污水、垃圾和其他有毒有害物質。
游艇應當配備必要的污油水回收裝置、垃圾儲集容器，并正確使用。
游艇產生的廢棄蓄電池等廢棄物、油類物質、生活垃圾應當送交岸上接收處理，并做好記錄。
第五章安全保障
第二十五條游艇的安全和防污染由游艇所有人負責。游艇所有人應當負責游艇的日常安全管理和維護保養，確保游艇處于良好的安全、技術狀態，保證游艇航行、停泊以及游艇上人員的安全。
委托游艇俱樂部保管的游艇，游艇所有人應當與游艇俱樂部簽訂協議，明確雙方在游艇航行、停泊安全以及游艇的日常維護、保養及安全與防污染管理方面的責任。
游艇俱樂部應當按照海事管理機構的規定及其與游艇所有人的約定，承擔游艇的安全和防污染責任。
第二十六條游艇俱樂部應當具備法人資格，并具備下列安全和防污染能力：
（一）建立游艇安全和防污染管理制度，配備相應的專職管理人員；
（二）具有相應的游艇安全停泊水域，配備保障游艇安全和防治污染的設施，配備水上安全通信設施、設備；
（三）具有為游艇進行日常檢修、維護、保養的設施和能力；
（四）具有回收游艇廢棄物、殘油和垃圾的能力；
（五）具有安全和防污染的措施和應急預案，并具備相應的應急救助能力。
第二十七條游艇俱樂部依法注冊后，應當報所在地直屬海事局或者省級地方海事局備案。
交通運輸部直屬海事局或者省級地方海事局對備案的游艇俱樂部的安全和防污染能力應當進行核查。具備第二十六條規定能力的，予以備案公布。
第二十八條游艇俱樂部應當對其會員和管理的游艇承擔下列安全義務：
（一）對游艇操作人員和乘員開展游艇安全、防治污染環境知識和應急反應的宣傳、培訓和教育；
（二）督促游艇操作人員和乘員遵守水上交通安全和防治污染管理規定，落實相應的措施；
（三）保障停泊水域或者停泊點的游艇的安全；
（四）核查游艇、游艇操作人員的持證情況，保證出航游艇、游艇操作人員持有相應有效證書；
（五）向游艇提供航行所需的氣象、水文情況和海事管理機構的航行通（警）告等信息服務；遇有惡劣氣候條件等不適合出航的情況或者海事管理機構禁止出航的警示時，應當制止游艇出航并通知已經出航的游艇返航；
（六）掌握游艇的每次出航、返航以及乘員情況，并做好記錄備查；
（七）保持與游艇、海事管理機構之間的通信暢通；
（八）按照向海事管理機構備案的應急預案，定期組織內部管理的應急演練和游艇成員參加的應急演習。
第二十九條游艇必須在明顯位置標明水上搜救專用電話號碼、當地海事管理機構公布的水上安全頻道和使用須知等內容。
第三十條游艇遇險或者發生水上交通事故、污染事故，游艇操作人員及其他乘員、游艇俱樂部以及發現險情或者事故的船舶、人員應當立即向海事管理機構報告。游艇俱樂部應當立即啟動應急預案。在救援到達之前，游艇上的人員應當盡力自救。
游艇操作人員及其他乘員對在航行、停泊時發現的水上交通事故、污染事故、求救信息或者違法行為應當及時向海事管理機構報告。需要施救的，在不嚴重危及游艇自身安全的情況下，游艇應當盡力救助水上遇險的人員。
第六章監督檢查
第三十一條海事管理機構應當依法對游艇、游艇俱樂部和游艇操作人員培訓機構實施監督檢查。游艇俱樂部和游艇所有人應當配合，對發現的安全缺陷和隱患，應當及時進行整改、消除。
第三十二條海事管理機構發現游艇違反水上交通安全管理和防治船舶污染環境管理秩序的行為，應當責令游艇立即糾正；未按照要求糾正或者情節嚴重的，海事管理機構可以責令游艇臨時停航、改航、駛向指定地點、強制拖離、禁止進出港。
第三十三條海事管理機構發現游艇俱樂部不再具備安全和防治污染能力的，應當責令其限期整改；對未按照要求整改或者情節嚴重的，可以將其從備案公布的游艇俱樂部名錄中刪除。
第三十四條海事管理機構的工作人員依法實施監督檢查，應當出示執法證件，表明身份。
第七章法律責任
第三十五條違反本規定，未取得游艇操作人員培訓許可擅自從事游艇操作人員培訓的，由海事管理機構責令改正，處5萬元以上25萬元以下罰款；有違法所得的，還應當沒收違法所得。
第三十六條游艇操作人員培訓機構有下列行為之一的，由海事管理機構責令改正，可以處2萬元以上10萬元以下罰款；情節嚴重的，給予暫扣培訓許可證6個月以上2年以下直至吊銷的處罰：
（一）不按照本規定要求和游艇操作人員培訓綱要進行培訓，或者擅自降低培訓標準；
（二）培訓質量低下，達不到規定要求。
第三十七條違反本規定，在海上航行的游艇未持有合格的檢驗證書、登記證書和必備的航行資料的，海事管理機構責令改正，并可處以1000元以下罰款，情節嚴重的，海事管理機構有權責令其停止航行；對游艇操作人員，可以處以1000元以下罰款，并扣留游艇操作人員適任證書3至12個月。
違反本規定，在內河航行的游艇未持有合格的檢驗證書、登記證書的，由海事管理機構責令其停止航行，拒不停止的，暫扣游艇；情節嚴重的，予以沒收。
第三十八條違反本規定，游艇操作人員操作游艇時未攜帶合格的適任證書的，由海事管理機構責令改正，并可處以*0元以下罰款。
第三十九條游艇操作人員持有的適任證書是以欺騙、賄賂等不正當手段取得的，海事管理機構應當吊銷該適任證書，并處*0元以上2萬元以下的罰款。
第四十條違反本規定，游艇有下列行為之一的，由海事管理機構責令改正，并可處以1000元以下罰款：
（一）未在海事管理機構公布的專用停泊水域或者停泊點停泊，或者臨時停泊的水域不符合本規定的要求；
（二）游艇的航行水域超出備案范圍，而游艇所有人或者游艇俱樂部未在游艇出航前將船名、航行計劃、游艇操作人員或者乘員的名單、應急聯系方式等向海事管理機構備案。
第四十一條其他違反本規定的行為，按照有關法律、行政法規、規章進行處罰。
第四十二條海事管理機構工作人員、、的，應當依法給予行政處分。
第八章附則
第四十三條游艇從事營業性運輸，應當按照國家有關營運船舶的管理規定，辦理船舶檢驗、登記和船舶營運許可等手續。
第四十四條游艇應當按照國家的規定，交納相應的船舶稅費和規費。
關鍵詞：重整啟動；重整原因；再建希望
中圖分類號：D923，D923.99 文獻標識碼：A 文章編號：1008－1569(2011)06－0167－11
一、緣起東星：重整個案之反思
重整制度源于美國1978年的破產法，成熟于西方自由市場體制內的經濟實踐，其功能的發揮很大程度上依托于“市場因子比較成熟、要素市場較為發達和優勝劣汰的市場競爭法則深入人心的市場社會”。重整制度的引進是我國破產法上的一次重大立法突破，司法實踐中也已出現大量困境企業的重整案例，但應當引起重視的一個問題是：市場環境的迥異，使立法者在引進制度之初相對缺乏實務經驗的支撐，在立法設計精細程度有所不足，進而導致司法機關在處理具體實踐問題時，難免方法各異，莫衷一是。本文聚焦于重整啟動的必要條件，文章立意則緣起2009年的東星航空破產案件。
東星航空有限責任公司(以下簡稱“東星航空”)是一家民營航空企業。自08年下半年起，其因資金鏈緊張而陷入困境。09年3月10日，通用電氣商業航空服務有限公司等6家公司作為其債權人，向武漢市中級人民法院提出針對其的破產清算申請，并為法院裁定受理。4月8日，東星航空的最大債權人中航油有限公司聯合其旗下油料公司、多家機場公司等向武漢中院提出對東星航空進行重整的申請。6月12日武漢市中級人民法院以重整方主體不適格為由駁回重整申請。10天后，東星國旅引進上海宇界作為戰略投資者后，向法院遞交重整申請，但法院以同樣的理由再次裁定不予受理。8月11日，東星集團與北京信中利投資公司達成合作協議并制定重整計劃方案后，向武漢中級人民法院第三次申請破產重整。該法院于19日以重整方案不可行為由作出不予受理裁定。東星集團不服，提出上訴。8月23日，湖北省高級人民法院裁定由中院立案受理。25日，武漢中級人民法院組織東星集團、信中利公司、東星航空公司破產管理人召開聽證會。經審理，法院認為“東星集團及信中利公司明顯缺乏對東星航空公司重整的資金能力，提交的重整方案不具有可行性”，而后于次日駁回重整申請。
本案中，引起筆者關注的是，法院先后幾次裁定的理由：首先，針對中航油等公司提出的重整申請，法院駁回的理由系“民航總局內部有明文規定，重整方根本不允許參與航空公司經營”，即重整方不適格；其次，針對東星國旅的重整申請，法院不予受理的理由系“申請者主體資格不合格”；再次，針對東星集團的重整申請，法院駁回的理由是：“東星集團及信中利公司明顯缺乏對東星航空公司重整的資金能力，提交的重整方案不具有可行性，故東星航空不具備依法重整的條件。”
可以發現，除針對東星國旅的裁定外，武漢中級人民法院駁回中航油等公司與東星集團的申請時所主張之理由分別涉及重整方資質、重整計劃可行性的實質判斷，本質上已是對困境企業是否具備“再建希望”的審查，即對“企業通過重整程序得以繼續經營企業，獲得經濟收益，償還債務，擺脫財務困境，從而作為獨立的公司進行正常經營活動的可能性”進行審查。
但依照破產法學界的通行觀點與現行立法，我國法上申請重整的要件僅需具備重整原因，而不要求具備再建希望。但若此觀點成立，上述法院裁定是否于法無據?若此觀點不能成立，則推理基礎為何成文規范?為厘清此問題，現對我國《企業破產法》規范梳理如下。
二、規范理路：現行立法之分析
我國《破產法》的規范安排呈“一體兩翼”之結構：以破產程序(第一至七章)為體，以重整(第八章)與和解(第九章)程序為兩翼。而重整屬廣義之破產程序，重整申請亦屬廣義之破產申請，故為第七條所涵蓋。依體系解釋之進路，《破產法》第二章“申請與受理”下的相關規范亦得適用于重整之申請與受理。
首先，從申請人角度觀察，根據《破產法》第二條、第七條，我國現行法上重整啟動的必要條件僅為“企業不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力；企業法人有明顯喪失清償能力可能”或“債務人不能清償到期債務”。故申請重整僅需證明存在資不抵債或明顯可能資不抵債的重整原因，而無需證明企業具備再建希望。
其次，從法院審查角度觀察，根據《破產法》第七十一條，法院裁定債務人重整的依據系“符合本法規定”。所謂“本法規定”除第二條、第七條外，還具體指向第八條規定的破產申請書、財產狀況說明、債務清冊、債權清冊、有關財務會計報告、職工安置預案以及職工工資的支付和社會保險費用的繳納情況等材料的審查。因再建希望系基于債務人狀況、重整方能力、重整計劃可行性等因素的綜合考量結果，故法院對上訴債務人單方材料的審查似不應認定為對再建希望的審查。
最后，從后續程序觀察，根據《破產法》第七十八條至第八十八條的規定，在法院裁定債務人重整后，重整程序是否存續，方才涉及債務人的經營狀況和財產狀況是否繼續惡化，是否缺乏挽救的可能性的判斷與重整計劃是否得到批準等涉及企業再建希望的考量。
綜上，在我國法上，啟動重整程序，未有對企業再建希望的要求；在重整程序啟動后，企業再建希望方才納入考量，成為重整程序是否終止的實質要件。故如上武漢市中級人民法院以不具備再建希望駁回重整申請，似無現行規范基礎。由此，東星案之司法推理與成文規范未盡相符，自不待言，但更應關注的是，在重整啟動的必要條件中排除“再建希望”之立法設計本身是否合理?在將“再建希望”作為啟動重整程序之要件又有無必要?且容筆者詳敘。
三、利益衡平：再建希望為重整啟動要件之必要性
(一)重整程序的整體要求
重整程序是“對已具有破產原因或有破產原因之虞而又有再生希望的債務人實施的旨在挽救其生存的積極程序”。但是，不能回避的問題是：在短時間內，相較于破產清算程序，債權人因受第八章下規范的限制，其各種權利的行使受到一定阻礙；而且相較于清算和和解程序，重整“耗資更大、費時更長、一旦失敗對債權人造成的損失也最大”。對這個問題，波斯納認為：“公司重整并非靈丹妙藥，不僅因為對公司進行司法估價是一種值得注意的錯誤，另一個問題是，在清算中將喪失工作的經理和在清算中不可能取得任何東西的小債權人，都會在即使清算使財產更具價值時也要使公司生存下去，如果重整能夠使股東在重整企業中得到很小的股本利益，他們也會對重整極感興趣。因為，重整對他們來
說是一個沒有任何損失的建議。如果重整企業盈利了他們就可以分得利潤；如果它失敗了，全部損失就落到債權人身上。所以，正像有些破產案件中由于可能使大債權人將成本加于其他利益人而使清算為期過早一樣，重整也可能在有些案件中由于可能使經理、小債權人、股東將成本加于其他債權人而使清算不適當地延期。”
由此，可以發現實際上重整程序在帶來巨大社會作用的同時，也存在著不小的風險，特別是針對債權人的風險。重整程序的啟動也完全有可能是惡意的小債權人、股東、經理推動所導致的結果。因此在重整程序的制度設計上，必須重視兩個問題：第一、如何進行盡可能準確的“司法估價”，排除惡意的小債權人、股東、經理的影響，法院獨立作出對企業是否具備重整原因和再建希望的判斷；第二、如何防止“對公司債務僅負有限責任的股東利用重整程序在沒有任何風險的前提下把重整失敗的損失轉嫁給債權人”。這兩個問題的解決無疑首先需要在重整程序啟動之時，不但要顧及困境企業利益作較低的重整原因要求，也應當要顧及股東向債務人轉嫁風險的可能性，將“再建希望”也作為啟動重整程序之必要條件，消解股東濫用重整程序之可能，彌合對債權人利益保護之欠缺，實現利益衡平。
(二)重整啟動階段的特殊要求
重整啟動階段系重整程序的開端。重整一旦啟動，直至法院否決重整計劃之時，方出現首個法定退出機制。這意味著，惡意之重整申請人，自法院裁定債務人重整至重整計劃被否決之寬裕時間段，完全得為不利于債權人之活動而致資產減損。于債權人角度觀之，重整程序的風險是否轉化為實際的傷害可能在程序之始即已確定。重整啟動階段，性質特殊，謂之“牽一發而動全身”，亦未見其過，故其重要性自不待言，惟更應注意此階段規范之設計與重整制度要旨之邏輯自洽，具言之如F：
重整制度畢竟非傳統宣告企業“死亡”之狹義破產程序，而肩負“起死回生”之特殊規范功能。故其程序開展之邏輯推理，并非“證明將死亡――宣告現死亡”的傳統進路，而是“證明需要救助且有救活之可能性――宣告啟動救助”之特別進路。故僅僅存在重整原因，盡可證明企業確已瀕臨困境有救助之必要，而未涉及企業是否存在“被救活之可能性”之證明。故附加“再建希望”之要件，本自重整啟動之當然邏輯要求，慮及如上所述股東濫用重整程序傷害債權人之可能，作此要求之必要性，更自不待言。
(三)中國具體司法實踐的要求
中國重整立法所面對的司法環境，迥異于西方重整制度所依托的市場土壤：中國破產重整制度出臺的初衷，很重要的一點就是解決國有企業“大而不倒”的特殊問題。在我國的司法實踐中，存在大量國有企業運營狀況不佳，陷入財務困境，進而申請重整的現象。國有企業往往規模巨大，一旦破產清算會產生巨大的社會影響。因此，無論是國有企業的管理層，還是當地的政府機關，往往都希望國有企業能通過重整的方式再生，而非走向破產清算。這導致實踐中大量國有企業在無“再建希望”的前提下，在政府甚至司法機關的默許下，濫用重整程序，損耗現有資產，嚴重傷害債權人利益。如此司法實踐狀況下，將再建希望納入重整啟動之要求，防止惡意的債務人啟動重整程序而造成債權人利益的損害和社會資源的浪費，則尤顯重要。
三、他山之石：域外立法例之借鑒
針對規模較大的困境企業(如股份公司)的重整申請，目前域外立法均不同程度地采取了要求企業再建希望的立法例，具體如下：
《美國統一商法典》第11章將重整程序被分為自愿型重整與非自愿型重整(強制型)，前者由債務人提出，后者由債權人提出。法院對于前者無特別程序要求，債務人隨時提出適用第11章規定，啟動重整程序。但對于后者，法院則要求債權人證明重整合理性的存在，即既需要證明重整原因，也需要證明再建希望。表面上，對于自愿型重整似乎美國法上作較為寬松的要求，但因大量重整程序終止或向清算程序轉換的規定存在與“重整預案制度”的運用，實際上對于自愿型重整的審查已往往包含了對企業再建希望的審查。
英國現行破產法中的重整規范主要集中在管理(Administration)程序中。依其規定，陷入債務困境的公司可向法院申請管理命令，“在法院任命管理人之前，有一個‘臨時延緩償付期’。而在法院任命管理人后，就進入‘完全延緩償付期’(fullmoratorium)。”在此，公司對管理命令的申請，實際上就相當于是困境企業提出的重整申請。而英國法上公司在提出管理命令申請時應具備的條件之一表述為“重整結果至少應達到以下目標中的一個或幾個”。有學者認為此規定即對“再建希望”的要求。
德國現行破產法是1994年通過并于1999年實施的《德國破產法》。據其第156條、第157條規定，“在報告期日，破產管理人應當報告債務人的經濟狀況及其原因，闡明債務人的企業是否具有整體性或者部分維持的前景、重整計劃具有何種可能以及它們各自對于向債權人進行清償將產生何種影響。債權人會議將根據上述報告決定是否停止經營或暫停繼續經營債務人的企業，而且債權人會議還可以在以后的期日中變更其決定。”故德國沒有將重整程序的啟動權賦予獨立的司法機關，而交由債權人會議，并要求在管理人或債務人申請重整時即提交重整計劃。故德國法上的重整申請亦以困境企業的再建希望為要件。
亞洲主要國家和地區重整申請中對“再建希望”的要求則更加明顯：日本《公司更生法》第1條明確規定：“股份公司申請更生，首先必須具備再建希望。”同時設立“調查委員會”以輔助法院審查企業“再建希望”；韓國《公司重整法》則更進一步，不但在實質審查的嚴格程度類似于日本法，同時還對“再建希望”的概念進行了修正，提出了營運價值大于清算價值的經濟性概念，以明確實質審查的對象；而我國臺灣地區的《公司法》第288條的規定，法院在“公司營業狀況，依合理財務費用負擔標準，無經營價值者”的情形出現時，應當駁回重整之申請。故可見臺灣地區重整立法上亦采納了“再建希望”為重整申請實質要件。同時，其《公司法》第284條至286條，規定了詳盡的對“再建希望”的法院審查措施：第一，裁定前之意見征詢。根據第284條規定，“法院對于重整之聲請，應即將聲請書狀副本，檢送主管機關、目的事業中央主管機關、中央金融主管機關及證券管理機關，并征詢其關于應否重整之具體意見。法院對于重整之聲請，并得征詢本公司所在地之稅捐計稽征機關及其他有關機關、團體之意見。”第二、檢查人之選任與調查。根據第285條，“法院除為前條第一項征詢外，并得就對公司業務具有專門學識、經營經驗而非利害關系人者，選任為檢查人，就下列事項于選任后三十日內調查完畢報告法院……”第三，調查債務人情況。根據第284條第4款規定，“聲請人為股東或債權人時，法院應檢同聲請狀副本，通知該公司，可令其提供相應得文件。”根據第286條規定，“法院于裁定重整前，得命公司負責人，于七日內就公司債權人及股東，依其權利之性質，分別造報名冊，并注明住所或居住所及債權或股份的總金額。”
綜上，考察域外立法的總體狀況，可試得出的結論是：困境企業重整啟動之要件由重整原因擴展至再建希望，在國際上似已成為通行規則。各國對于“再建希望”概念的理論研究和法院具體審查措施的立法規范，為我國提供了可行性研究的范例。而在中國法上能否借鑒域外經驗，發展出本土化的制度規范，尚需對中國法上建立該制度的可行性進行細致研究。
四、投石問路：再建希望為重整啟動要件之可行性
(一)雙岳攔途：再建希望納入重整啟動要件之雙重障礙
目前，對于再建希望納入重整啟動要件的質疑主要集中在以下幾個方面：
首先，法院在性質上只是司法機關，并不具備專業的財務知識和判斷能力。故其并不具備對企業提交的說明財務狀況的材料進行實質審查，科學地判斷其是否具備“再建希望”之能力。司法機關的專業性不足，系再建希望納入重整啟動要件的第一重障礙。
其次，回顧我國《企業破產法》的起草過程，再建希望是否納入重整啟動之要件的問題其實在立法之初就引起過學界的探討。《企業破產法》起草小組組長王衛國教授對此曾做過精辟的論述：“沒有人能夠在開始階段把握有否挽救希望，就好比說一個病人剛一進醫院，醫生還沒有經過診斷就說你這個病人有沒有救。那就只能是一個態度：你進來再說吧。所以我們后面就有一個條文，如果進來以后沒有拯救希望的話，那就馬上轉入破產清算，有一個出口。有幾個條件，如果說債務人不配合，或者有欺詐，都要馬上轉入破產清算。我們想讓它進來以后，經過調查了解和方方面面的協商，如果最后判斷不能拯救或拯救成本非常高，就轉入另一個程序”。依王教授看來，“再建希望”之概念具有固有的模糊性，導致沒有人能在重整啟動之初就斷言“再建希望”之有無，必須經時間之沉淀、程序之進展，方可作出經驗判斷。故“再建希望”概念之模糊性，系再建希望納入重整啟動要件的第二重障礙。
(二)愚公移山：雙重障礙之消解
1、消解專業――法院調查措施和聽證程序的設計
在現代社會中，法院在性質上的確僅僅屬于司法機關，但其功能卻不僅僅局限在司法裁判。也就是說，法院除了司法裁判的直接功能外，同時還具備其他的延伸功能：按照龐德的觀點，“法律是近代社會的主要控制手段，也是社會控制最有效的工具。法院通過對于糾紛的審理和判決，明確的告知社會，什么是‘可以為’，什么是‘不可為’，從而達到維護整個制度的目的”；而按照三權分立的理論，“現代社會在進行制度設計的時候，出于對于公民權利保障的考慮，以及對于國家權力過度膨脹的擔心，都會賦予法院一定程度上的對于其他兩種國家權力的制約功能”；按照政治學理論，現代社會中法院則正在“逐漸獲得通過對于具體案件的審理、影響涉及到公共利益的政策的決策及制定的權力”。
這些法院的延伸功能要求法官除具備深厚的法律知識外，對社會其他領域的知識也應有所涉獵。回到重整立法領域，既然在制度設計上將法院作為獨立的第三方，賦予其司法干預的權力，那么相應地也應該對法官提出更高的要求：即要求其較為熟練地掌握基本的財務會計知識。這一點在域外的司法實踐中是有實例支撐的，以法國為例：在法國破產重整的司法實踐中，“負責處理重整事務的商事法院的法官是從富有商事經驗的、在商事領域德高望重的商人中選舉產生的，他們比一般的專業法官更了解企業，更有資格判斷困境企業是否具有重整能力，以裁定是否批準重整計劃。”
但是中國的司法實踐狀況下，處理企業重整案件的法院，在財務會計等經濟等領域的確缺乏相應的人才和知識儲備，面對紛繁復雜的重整實踐問題，確實不可強行要求法官獨立地作出判斷。那么既然短期內無法解決司法機關的專業知識短板，可以依賴的第二種方法即是通過一定的法院調查程序的設計，讓精通財務會計知識的專業人士輔助法官們進行科學判斷。
在這方面如前所述，域外立法例均有相應的制度可供借鑒，如美國和英國的“檢查人”制度，法國的“鑒定人”制度，日本的“調查委員會”制度，加拿大的“重整受托人”制度等等，其灣地區的規定最為詳盡。
考察中國實際情況，筆者認為除了上述制度外，還有一種程序值得注意：聽證程序。這是一種在我國司法實踐中大量運用的程序。特別是在民事和行政案件中，法官在對案件的具體問題(特別是技術性問題)有疑問時，往往會召開聽證會了解實際情況，以便做出正確裁判。聽證程序有如下優點：第一、公開性。在聽證中，允許各界人士旁聽，允許新聞媒體采訪報道；在聽證過程中，當事人有權公開陳述和申辯，提出自己的主張和證據，反駁對方的主張和證據。在重整申請審查運用聽證程序，可以使法院充分聽取雙方意見，從而對困境企業的實際財務狀況有更加準確的理解。第二、技術性。聽證本身即是一種技術性審查活動，法院通過當事人、調查人員相互對對方所提供證據的質辯，來審查證據的真實性和事實的客觀性；雙方對適用法律的質辯，來審查適用法律的準確性。
因此，在重整申請的受理階段，法院可以進根據申請人提供的材料，對困境企業的重整原因和再建希望進行較為寬松的審查。但是在受理后，法院既可以通過召開聽證會的形式，要求債務人、債權人、獨立第三方鑒定機構(專家)參與，對困境企業的財務狀況進行實質審查。這種程序設計符合中國司法實踐狀況，各地法院也較為熟悉，不失為一個解決法院專業的有效方法。
2、消解“再建希望”概念模糊性的障礙――“營運價值與清算價值比較”之審查標準的設計
如前所述，“再建希望”是一個較為模糊的概念，在司法實務中法官在個案審查時的確遇到了極大的困難。如何明晰“再建希望”的概念，設計判斷“再建希望”的具體審查標準，是首先需要面對的基本問題。對此，韓國司法界對“再建希望”的探討及其后的立法選擇不失為一個具有借鑒意義的研究樣本。
“韓國大法院于1992年7月29日出臺的《公司重整案件處理要領》例規中規定了‘難以視為有再建希望’的14種情形，但也未明確定義何為再建希望。直到1992年11月2日韓國大法院在其作出的1992.11.2字，92?468號裁定中第一次對‘再建希望’的意義及判斷標準下了一個明確的定義”。“即‘再建希望’是指按照重整計劃繼續經營企業，獲得經濟收益，償還債務，擺脫財務困境，從而作為獨立的公司進行正常經營活動的可能性。申言之，再建希望是應從經濟性、經營性視角判斷的問題，即公司如繼續經營，可以獲得收益，并在一定期間以此收益償還過去所欠債務的相當部分，償還部分至少不低于債權人通過清算程序可獲得的分配額，其后，公司在沒有法院監督的情況下也可以獨立進行經營活動。由此可見，韓國法院判斷公司是否具有再建希望時，綜合考慮公司的收益能力、公司財產的價值、債務的性質和范圍等因素，但收益能力被視為最重要的因素。而收益能力取決于經營所需資金的確保，生產供應能力與市場的確保，合理化經營和管理體制的確立，公司所屬行業的經濟前景等。”1998年2月“韓國修訂公司重整法時確立了經濟性概念，以此提高了重整程序開始及存續要件的客觀性和透明度。具體而言，將公司重整的適用對象從‘有再建希望的
股份有限公司’改為‘經濟上有再建價值的股份公司’；公司重整開始申請的駁回事由中‘沒有再建希望’改為‘公司清算價值高于公司營運價值’。而1999年修訂時改為‘公司清算價值明顯高于公司營運價值’，從而進一步放寬了重整程序的入口。此外，公司即便被許可重整，一旦證實‘清算價值明顯高于公司營運價值’，重整程序將被終止。與此同時，韓國大法院《公司重整案件處理要領》例規規定了營運價值與清算價值的概念及計算方式，而作為公司重整程序開始要件之一的公司的公益性即重整的必要性內容予以刪除。”
可見，韓國重整立法上采取“營運價值論”的分析方法來明晰“再建希望”的概念和設立審查標準。這樣的分析背后存在的邏輯是：企業的正常運作需要其“營運價值高于其清算價值”的財務狀況維持，一旦有困境企業的狀況明顯與此常態要求相反，則推定其不具備“再建希望”。這樣的邏輯推導在我國學界同樣有相關的研究支撐，如有學者認為：“在多數情況下，企業的營運價值高于其清算價值，即高于它的凈資產通過清算變價所能獲得的價值回收，其原因在于：首先，營運價值包含了資本組合的成本，而這些成本不能被物化在可供清算變價的財產中。如果對企業資產進行變賣清算，由這些成本所形成的那部分營運價值或全部或部分喪失。其次，營運價值包含了無形的資產和利益，而這部分利益基本上無法在清算時出售變現，但是對于營運中的企業卻是創造價值的重要因素。第三，企業資產在清算變賣中可能存在著價值損耗。此外，在多數情況下，企業具備破產原因，不是因為它的資產貶值，而是因為其財務上的困難。這種財務困難可能歸咎于經營上的失誤，也可能歸咎于市場的變化。這意味著一個破產企業有可能在營運狀態下仍不失為具有營業能力的資本實體。”可見，以“營運價值和清算價值的比較”為主要的審查標準，確實是一種可行的立法模式。
綜上，筆者認為我國立法上針對“再建希望”的審查程序和方式可作如下設計：
第一、由于單純依靠“營運價值和清算價值的比較”無法涵蓋所有情況下的“再建希望”判斷，因此在審查方式上，可以“營運價值和清算價值的比較”為主，同時賦予法院一定的自由裁量權，以靈活解決紛繁復雜的個案狀況；第二、由于在營業價值和清算價值差距極小時，不能輕易下結論評價企業不具備“再建希望”。出于謹慎的態度，筆者建議將“營業價值明顯低于清算價值”作為消極要件規定，即法院在審查時，一旦發現符合此要件，即可駁回重整申請；第三、在具體立法模式上，應采列舉加概括的開放性立法框架。具體來說，可在立法上明確列舉“應當視為無再建希望”的具體情形，然后附加兜底條款“其他營運價值明顯低于清算價值或法院認為無再建希望的情形”；第四、明確在立法上規定營運價值與清算價值的概念及計算方式。
另慮及王衛國教授依“看病求醫之喻”得出“再建希望”不應納入重整啟動之要件的結論，筆者認為值得商榷：首先，醫生看病無論從社會福利政策抑或傳統倫理而言，均帶有極強的責任或義務成分，即醫生必須“救死扶傷”。故對于每一個求醫者當然應僅可能容留觀察，以待確診，而便救助。但在市場經濟規則下，行政機關與司法機關從來不存在對每一個困境企業均施以援手的義務，申言之，無理由要求行政機關與司法機關僅僅因為其“不知道”困境企業是否具備“再建希望”，就允許每個困境企業都進入重整程序，享受《企業破產法》第八章下債權人須暫停行使擔保權利等的救濟性程序之實益，徒增司法成本，放大股東濫用程序之風險，罔顧債權人之利益。因此，若能認清重整程序之要旨、保護債權人之利益亦屬必要；在明確“再建希望”概念的前提下，自應當將其納入重整啟動的要件。當然若“再建希望”客觀上無法在重整程序啟動之初得以完全展現，在立法設計上可對此階段“再建希望”之證明作較低要求，一如證據規則中區分案件受理與案件判決階段證明標準之制度設計，以更徹底地平衡困境企業與債權人利益。但作較低要求，絕不意味著完全將“再建希望”排除出重整啟動之必要條件范圍。
關鍵詞:信貸斷點;互助金;俱樂部機制
Abstract:Base on the equity of information and spirit of cooperation,conform to the system of vipmembers,theMutual Fund of Zou Pin Country,is a systemic arrangement which is characteristic of club and non-government conduct.In term of safeguard for the risk of adverse selection and address the debt risk of members of enterprise,the organization exhibited higher efficiency and greater durative of market. It’s successful operation,relieve the pressureofthefundingdemand oflocalsmall businesseffectively.
Key Words:agency,mutual fund,club,guarantee,efficiency
中圖分類號:F830.5文獻標識碼:B文章編號:1674-2265(2010)06-0022-04
一、引言
在貸款份額較高且擔保鏈條冗長的一些縣域和農村經濟發達區域,金融對實體經濟的植入型供給與實體經濟的依賴剛性并存,信貸供求以雙方的默契和企業還款再貸的穩定預期為前提。此環境下的信貸斷點一旦出現且得不到及時解決,便有可能引發資金鏈斷裂風險,使得銀行和企業陷入“雙輸”境地。
就微觀企業而言,因為作為信貸斷點已排除了貸款行即刻續貸、其他行補缺以及企業自有資金償還的三種可能。現實中一般通過如下三種渠道予以彌補:第一種,政府干預,一般以政府資金救助或協調資金救助的方式解決,如山東省陵縣政府成立的還貸周轉金(劉吉運、曹黔然,2009)。第二種,其他企業幫助還貸,不借助任何中間組織的企業間道義或利益性援助。第三種,市場第三方介入還款。這里的第三方可以是行業協會、商會、工商企業聯盟,也可以是錢莊、貸款公司等準金融機構或非金融機構,等等。
一般地,政府干預途徑相對簡單直接,但其卻承載了公眾財政負擔等問題;企業間一對一的借貸缺乏仲裁人,面臨道德信任或非預期風險;第三種方式關鍵是看創立中間類組織的成本收益比。相對而言,由第三方介入還款模式運用比較廣泛。這一模式,又大致可劃分為純盈利性的獨立機構行為和商會等介入的中間性組織行為兩類。借助貸款公司、錢莊以及經營資金拆借業務的典當機構等渠道來解決信貸斷點問題與其他市場交易沒有本質區別,是以盈利為目的的私人物權排他易,其中的交易沒有第三者。而基于商會等的互助盟約類組織則介于銀行信貸投放市場與企業資金需求市場之間,通過提供“互助金”等準公共產品解決企業的信貸斷點等風險。
二、依托商會的鄒平企業資金互助
(一)成立背景
山東省鄒平縣地處省會城市經濟帶內,以產業集群為支撐,該縣經濟于2002年之后呈現突變躍遷式增長,2006年成為全國百強縣。高速增長的塊狀經濟使其占有了所在市三分之一以上的貸款以及相當于該貸款額度近50%的異地貸款。受2007年金融危機因素誘發,該縣許多企業資金趨緊,尤其是銀行收回貸款后出現周轉困難,先后有兩家企業出現債務鏈斷裂風險。如2007年上半年該縣YK集團公司因沒有能力按期償還貸款,向當地政府提交了《關于資金鏈條斷裂問題威脅企業運行和可能引發其他事件的緊急報告》。受此消息影響,某銀行收回YK公司貸款4000萬元,居民提前擠兌集資款1800萬元。以上因素直接導致企業資金鏈條斷裂、經營停頓,企業陷于破產倒閉的邊緣,導致為其擔保的企業出現債務危機,并引發系列社會問題。
在該縣兩起因還貸引起的風波被當地政府與企業聯合化解之后,當地政府與民間探索建立某種應急機制達成共識。在此氛圍下,鄒平縣工商聯(即鄒平總商會)經過積極調研和考察,借鑒青州市和浙江諸暨市應急互助金運作經驗,于2007年10月牽頭成立“互助金理事會”,制定了《鄒平縣工商聯會員企業應急互助金試行辦法》(下簡稱“辦法”),并在會員企業中進行了推行。最初,加盟企業是工商聯執委的9家副主席企業,經過1年的試行擴大至執委以下的36家企業。從加盟企業的構成看,50%的為農業產業化龍頭公司,30%為鋼鐵、機械、化工、紡織行業企業,20%為其他企業。
(二)互助金原則與管理機制
根據辦法以及相關調查,應急互助金實行自愿、誠信、互助、自治、共贏、救急不救窮的原則,成員加入以加盟公約的正式書面簽署為標志。
1. 進入與退出。根據辦法規定,凡是工商聯會員企業均可申請加入,提供營業執照等資料,書面承諾在(加盟企業)用資時無條件提供資金支持,簽署《框架公約》完成入會手續。會員退出實行強制退出和有條件退出制度,條件是提前一個月向互助金理事會遞交申請書,全部還清所使用互助金及其利息。會員企業如有違約行為,視情由互助金理事會負責強制退出。
另外,根據負責人介紹與運作情況調查,并非所有工商聯會員企業都可進入。首先,規模過小的企業被排除在外;其次,真正持續面臨資金困境的企業沒有加入資格,也即“救急不救窮”;第三,已經“抱團”的企業不能加入。據理事長馬某陳述,如果幾家企業聯系過于緊密且互相之間已有借貸關系,則此類企業不能加入互助金。第四,過大企業不能加入。如WQ紡織等特大型企業即使申請過也被理事會排除在入選資格之外。
2. 組織機制。應急互助金理事會作為互助金的管理機構,成立之初選舉產生理事長1人,由工商聯主席兼任,副理事長2人、理事7人,均由會員企業負責人擔任。理事會共有決定互助金的調度等六項職責,并定期或不定期召開有關會議。
3. 會員出資與使用管理。工商聯會費是每年2萬元,會員加盟互助金不需另外交納會費。理事會對互助金出資共有4種要求:①出資人必須以貨幣方式出資;②資金來源于企業備用金、閑散資金和臨時閑置資金;③出資人采取自愿方式,出資金額不低于使用金額的1/3;④出資人各自代管所出資金,會員用資時出資人無條件及時提供資金支持。互助金由互助金理事會統一調度,在銀行開立互助金賬戶,根據企業申請積極籌資并存入互助金賬戶,及時為會員企業提供資金支持。
當會員企業出現歸還銀行貸款資金周轉困難時,應至少提前10天向互助金理事會提出申請,經互助金理事會審查同意后填寫《借款審批表》,并簽署《借款合同》。企業使用資金額度最多為出資額的3倍,使用時限不得超過15天。企業須在規定期限內將借款額及利息存入互助金銀行賬戶,互助金理事會事后及時將款項連同利息歸還出資企業。當互助金出現逾期時,則按每日1‰的利率加收逾期利息;逾期一次,有關企業1年內不得再次使用互助金;逾期超過15天將依法追回互助金本息,強制其退出。
4. 互助金使用成本與收益分配。據互助金理事會負責人介紹,原則上出資企業獲得相當于銀行基準利率的利息收入,剩余的價差(基本在兩個基點左右)由互助金理事會管理支配。互助金使用利率在2007年10月份剛成立時為月息7.5‰左右,高于同期銀行貸款基準利率2個基點。最初成立時作為一種應急機制,會員企業之間通過互助金理事會發生的部分借款甚至沒有支付利息及其他費用。至2008年,互助金使用利率上升至平均11‰,2009年進一步上升至13‰。
(三)互助金的外部合作與市場細分
為保證互助金周轉渠道暢通,理事會在調度資金時事先與企業貸款行聯系,在確保貸款行能夠對企業重新發放貸款的前提下才對企業提供互助金。據互助金理事會負責人透露,為防范部分股份制銀行抽逃貸款、導致企業陷入信貸斷點的風險,該互助金理事會只為工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行、農業發展銀行和農村合作銀行的貸款提供資金支持。
(四)互助金運作規模與相關績效
從加盟成員數量看,鄒平縣互助金2007年11月僅有首批9戶加盟企業,2008年11月至今加盟企業增加到36 家。其中,頻繁使用互助金的企業10家,偶爾使用的20多家,部分會員至今仍只是資金供給者。從互助金使用的規模情況看,單筆金額300-500萬元的用量最大;其次是1000萬元;再次是3000萬元,總體上單筆金額位于300萬元至3000萬元之間。
鄒平互助金累計交易金額超出諸暨互助基金運營規模2倍以上。首批加盟企業出資4500萬元;2007-2008年度,互助金加盟企業出資1.3億元,累計共享互助金66筆、金額3.8億元;2008-2009年度,互助金年累計共享規模達4億元,2010年1季度當季累計1億元。從調查情況看,互助金有關檔案材料齊全、手續完備、操作規范,有短期(10天以內)逾期情況但未出現逾期不還的不良借款。從2007年10月互助金制度建立以來兩年半的運行績效看,應急互助金在化解企業經營風險,破解企業資金難題,提高企業信用度等方面取得良好效果,得到了政府的肯定以及會員企業的支持。互助金制度運行對企業以及區域經濟的貢獻與績效,我們可以用該縣工商聯主席、互助金理事長馬某的兩段話來概括:“保證企業資金鏈條不斷裂,經營業績不萎縮,現有市場不缺失,新的機遇不錯過”;“工商聯要做到政府信得過,企業用得著,行業有地位,縣內有影響”。在行業評比中,該縣工商聯最近連續兩年獲省級先進、2009年獲全國先進稱號。
三、鄒平互助金組織的俱樂部效應與比較優勢
(一)排他與利益共享使互助金契合了俱樂部原理
鄒平互助金理事會之所以能夠替代市場和政府發揮作用,基本依賴于內在的俱樂部機制。俱樂部是“一個群體自愿共享或共擔以下一種或多種因素以取得共同利益:生產成本、成員特點具有排他利益的產品”(桑德拉、謝哈特,1980)。鄒平互助金通過對成員資質的篩選、排除,保證了其資金互助機制的穩定性和有效性,其中最有效的排他設置是以交納會費為形式的工商聯會員資格,非會員加盟互助金的可能性是零。如,李某是工商聯主席、互助金理事長馬某關系相熟的同學,李某另一同學開辦的企業欲歸還貸款急用1筆資金,李某感覺風險不大便介紹其向互助金求助,并向馬某通報和撮合此事,馬某查清該企業不是工商聯會員企業便拒絕了申請,即使李某做出任何承諾、企業許以高利回報也沒有得到核準。鄒平互助金對企業規模的篩選與排除是關鍵的,它有效避免了因規模差異過大造成的會員間價格與心理歧視現象,保證了企業經濟偏好的相同性,而“偏好相同的俱樂部是最有效率的”。鄒平互助金排他機制獲得的信息對稱、相對穩定的出資收益,以及排除了斷點風險的正常資金循環收益是高于會費和利差損失成本的。
(二)信息對稱是互助金依存的核心基礎
互助金組織的會員共處一個信息對稱的“俱樂部”之內。入會企業全部是工商聯旗下當地縣域和村鎮民營企業,相同的地緣文化背景與共同的成長經歷,使他們都知根知底,相互了解。不僅如此,在該縣整個的產業集群內,遍布著或大或小、不同級別與層次的基于生產合作信任、文化認同、習性偏好相同的各種企業關系網絡。據考察,工商聯以及互助金理事會正是數種不同層次網絡的組合體。在其中不同的“小圈子”中,老總們三五天一聚從事一些文化娛樂活動是一種常態。
(三)互助金是治理此類市場失靈現象的合理選擇
國內相關互助金或互助基金類組織最早是浙江省諸暨市的企業應急互助基金。綜合國內同類實踐活動,大致可分為有政府介入和沒有政府介入兩類,主要應用于還貸續貸間的應急互助。這些試點實踐證明均為當期有效的選擇,但發起者、資本構成以及機制的不同將導致社會最終效率的差異。如陵縣、海安等案例中的互助金是由政府出資或政府與企業、行業等資本合股成立。政府主導型相較市場主導的機制更具資金和統一協調優勢,但“危機效應”過后便至少遺留了兩個問題:一是政府撤不撤資?二是作為純公共品的政府投資能否解決企業的搭便車問題?如果政府撤資影響到所在基金組織的存續,那么此類中間組織只能稱之為臨時性應急組織,無法談及制度化;如果政府不撤資并保持組織延續,所使用的公共資源就面臨監督機制的考驗,危機過后,勢必需付出更多的監督成本。同時,若債務鏈中包含私有民營企業,政府以全民性的福利長期去解決少數企業的資金需求便潛在損害了社會公平。反觀鄒平的情況,則是純粹民間資本自發性的市場自救行為,在同時實現銀行、借款人、出資人、互助金管理各方增值利益的基礎上無損于公眾利益,因而是一種帕累托最優狀態。同時,因鄒平案例典型的俱樂部機制、契約信息的透明性以及成本收益比優勢,更容易衍生為可持續的市場規范。
(四)俱樂部框架實現了擔保創新與擔保效率的層次化提升
互助金組織企業間的擔保實質是信貸斷點期間銀行正規貸款擔保體系間的過渡性擔保。不僅如此,俱樂部機制提高了擔保效率、加載了擔保市場發現功能。鄒平互助金擔保機制是如下安排的:借款合同里嵌入保證合同,在一式三份的合同里同時載明借款人、保證人與互助金理事會三方的權利義務,合同一經簽署,不論互助金有沒有歸還,合約一年有效。年內借款人再次申請借款,只要不更換保證人,原借款與保證合約繼續有效,不需另外簽署。當然,此機制只對俱樂部會員企業有效。顯然,這種擔保機制不僅相對于銀行擔保機制是簡捷高效的,而且相對于農民互助聯保中的擔保機制更具可重復博弈性。另一方面,俱樂部加載新擔保資源以嵌套鏈接實現。如,某經營民族產品(玉米油)的企業,剛獲民族貼息貸款支持,年內尚有1億元的銀行授信承諾可用,沒有加入互助金的初衷。但由于該企業與一些入盟企業歷史上曾存在長期的資金協作關系,并為其中的多家企業做有銀行貸款保證,因此企業也加入了互助金。因為,如果不入會、不合作,便可能影響到關系企業的貸款歸還乃至資金鏈斷裂,該企業便會受到牽連損失。因此,俱樂部變相具有了擔保資源的市場開發與挖掘功能。
(五)邊界有效性保證了俱樂部組織的穩定性
中間組織有效規模呈現由小到大再由大到小的動態變化趨勢,而短期內其有效規模則存在最優值(楊蕙馨、馮文娜,2004),這個靜態的邊界由中間產品的交易效率決定。由此,信貸市場上的斷點數量等決定了互助金交易的頻率、成本、收益等效率水平。從鄒平互助金運行的實際看,互助金使用總價格與包括評估抵押在內銀行信貸綜合費用大致相等,這就使互助金具有了比較成本優勢,導致大量企業申請加入。隨著區域債務危機事件風波的平息與銀行信貸市場的趨于平穩,成員數量經歷了一個從相對膨脹到相對穩定的狀態,自2009年至目前基本沒有新的成員加入,也沒有成員退出,互助金成員規模穩定在理論上“沒有新的退出與加入”的靜態邊界。
當然,鄒平互助金因俱樂部制度本身固有的缺陷以及現實條件約束而存在一定的擴展局限和待改進之處。其一,鄒平互助金作為民間組織,僅依靠組織管理者的個人能力與威望行使有關職能。雖然提高了機制靈活性與運轉效率,但長期看,此種機制易步入“一言堂”或仲裁無力的弊端。互助金使用過程中個別借款人短暫逾期現象便是例證。但反過來看,如果對沒有社會危害性質、本來就是一種非正式組織形式的俱樂部機制,加入相對正式的行政仲裁與監督約束制度,機構性質與效率就會發生變化。如何在俱樂部制度框架內尋求仲裁監督與效率的對接點是值得進一步探討的理論問題。其二,互助金內在是一種信用保證,沒有其他擔保手段,雖然連帶擔保責任中載明了有關條款,但因無評估抵押等具體手續而等于財產零擔保,一旦發生互助金呆賬風險,相關清償問題將變得相對復雜困難,因此,基于俱樂部協約的互助金在理論上便產生了信任機制與風險規避機制之間的博弈困境。
四、結論
基于信任、合作與會費制度的鄒平互助金組織是一種俱樂部性質的制度安排,其運作的成功緩解了當地中小企業的信貸斷點難題。我們就此得到如下結論:一是非政府主導的“俱樂部”在防范信息逆向選擇風險、化解會員企業債務鏈風險等方面更具市場持續性和效率優勢;二是俱樂部體制可以兼容正規與非正規金融擔保資源,可對擔保資源實現開發性鏈接和嵌套,具備擔保市場發現功能和機制創新功能;三是對于突發性及較嚴重的危機事件,政府主導的應急機制有其必要性,并且僅適用于緊急狀態;四是互助金制度不論在理論上還是在實踐中都有自身獨特的內涵邊界,應保持適度成員數量規模,制度本身也有待理論和實證的進一步檢討與擴展。
參考文獻:
[1]楊蕙馨,馮文娜.中間性組織的運行機制、組織結構及有效規模研究[D].2004.
[2]劉吉運,曹黔然.信貸斷點與政府守夜:陵縣企業還貸周轉金案例[J].金融發展研究,2009,(4).
[3]張善杰.俱樂部機制與制度耦合:棗莊市中小企業信用擔保商會效應分析[J]. 金融發展研究,2008,(11).
20xx年最新四川交通法法規全文
第一章總則
第一條根據《中華人民共和國道路交通安全法》和《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》，結合本省實際，制定本辦法。
第二條本辦法適用于本省行政區域內的車輛駕駛人、行人、乘車人以及與道路交通活動有關的單位和個人。
第三條縣級以上人民政府應當加強道路交通安全工作，增加對道路交通安全基礎設施和科技管理手段的投入，提高道路交通安全管理的現代化水平，保障道路交通安全工作與經濟建設協調發展。
縣級以上人民政府應當建立道路交通安全工作協調機制和道路交通安全責任追究制度;對在道路交通安全工作中有突出貢獻的公民、法人和其他組織予以表彰、獎勵。
鄉(鎮)人民政府應當督促轄區單位落實道路交通安全責任制，及時消除交通安全隱患。
第四條縣級以上人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區域的道路交通安全管理工作。
縣級以上人民政府農業(農業機械)主管部門負責上道路行駛的拖拉機的登記和登記證書、號牌、行駛證、安全技術檢驗合格標志的核發，以及駕駛人的考試和駕駛證的發放、審驗、使用管理工作。
縣級以上人民政府交通、建設、規劃、城市管理、安全生產監督管理、質量技術監督、工商行政管理、環境保護、衛生、監察、教育、財政和物價等部門應當按照各自職責，做好道路交通安全的有關工作。
第五條報刊、廣播、電視、網絡等新聞媒體應當經常進行道路交通安全宣傳教育，及時道路交通安全公益廣告、道路交通安全信息和道路交通安全管理措施。
每年的9月1日至7日為本省道路交通安全宣傳周。
第二章車輛和駕駛人
第六條駕駛機動車上道路行駛，除遵守道路交通安全法律、行政法規有關規定外，還應當遵守下列規定：
(一)不得懸掛法定機動車號牌以外的其他號牌;
(二)接送中小學校學生和幼兒園幼兒的校車在車身兩側噴涂統一的標識;
(三)大型、中型客運機動車和貨運機動車駕駛室的兩側，噴涂車輛所有人及其居住地的名稱以及準乘人數或者核定載質量，車身后部噴涂放大的機動車號牌號碼;
(四)機動車噴涂、粘貼標識或者車身廣告，不得影響安全駕駛;
(五)客運出租車安裝出租車標志，并在駕駛室的兩側噴涂經營人名稱;
(六)隨車配備滅火器具、故障車警示標志;
(七)不得安裝、使用影響道路交通安全的光電設備、高音喇叭、大功率音響等裝置。
第七條報廢機動車回收企業在回收報廢機動車時，應當登記報廢機動車所有人的身份證明和機動車的號牌號碼、發動機號碼、車架號碼等信息，并向機動車所有人出具報廢汽車回收證明。
第八條依法應當登記的非機動車，經公安機關交通管理部門登記后，方可上道路行駛。
依法應當登記的非機動車的種類，由省人民政府根據本省實際情況規定。
第九條警車、消防車、救護車、工程救險車安裝、使用警報器和標志燈具，應當報省公安機關交通管理部門批準，取得使用證件。
第十條接送中小學校學生和幼兒園幼兒的校車駕駛人，應當具有三年以上相應準駕車型的安全駕駛經歷。
第十一條公安機關交通管理部門及其交通警察處理道路交通安全違法行為，應當記錄機動車駕駛人的道路交通安全違法行為、累積記分、給予的行政處罰和道路交通事故具體情況等信息，并向機動車駕駛人及其所在單位、保險機構和有關部門提供。
公安機關交通管理部門應當提供網絡查詢、手機短信查詢、電話查詢和交通警察幫助查詢等方式，方便有關單位和個人查詢交通安全信息。
第十二條公安機關交通管理部門應當在集中辦理交通管理業務的場所設立信息查詢窗口或者電子查詢裝置，有條件的可以在互聯網上建立交通管理信息主頁，方便群眾查詢辦理機動車登記和申領機動車駕駛證等有關規定及相關信息。
第十三條公安機關交通管理部門實行辦理車輛牌證時限公開承諾制。對申請材料齊全、符合法定形式的，應當在一個工作日內辦理完畢;申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場一次告知申請人需補正的全部內容。
第三章道路通行條件
第十四條規劃行政主管部門在審批城市道路沿線的大型建筑以及其他重大建設項目時，應當會同公安機關交通管理等部門進行交通影響評價，不符合道路交通安全、暢通要求的，應當進行調整。
第十五條新建、改建和擴建道路時，交通安全設施應當與道路同時設計、同時施工、同時驗收、同時投入使用。
城市主要道路的人行道，應當設置方便殘疾人通行的盲道、緣石坡道。
第十六條城市道路的交通信號燈、交通標志、交通標線和交通隔離護欄等交通安全設施，由當地公安機關交通管理部門負責設置和維護。設置費用納入道路建設工程預算，維護費用納入當地財政預算。
單位和個人自建的允許社會機動車通行的道路交通安全設施，由單位或者個人負責設置和維護。
第十七條道路主管部門應當在進出國道、省道和縣道交叉路口的明顯位置，設置規范的警示標志、讓行標志、標線以及減速裝置。
第十八條因工程建設需要中斷高速公路、國道、省道交通的，應當征得省公安機關交通管理部門同意;需要半幅封閉的，應當征得設區市公安機關交通管理部門同意。
遇有交通阻塞或者其他緊急情況時，公安機關交通管理部門可以要求暫時停止道路施工作業，臨時恢復通行。
第十九條公安機關交通管理部門在城市道路上施劃停車泊位，應當書面征求城市道路主管部門意見，并根據交通流量的變化，對停車泊位的使用時間進行調整。其他單位和個人不得在城市道路上設置或者撤除停車泊位，或者在停車泊位設置停車障礙。
第二十條縣級以上人民政府應當根據城鄉發展和居民交通需求，優先發展公共交通，方便城鄉居民出行。
開辟、調整公共汽車、長途汽車和旅游汽車行駛路線、站點，有關主管部門審批前應當聽取公安機關交通管理部門和沿線居民的意見。
公安機關交通管理部門會同有關部門，根據當地交通狀況，可以在城市主要道路上設置出租車臨時停車站點。在設有臨時停車站點的城市道路上，出租車不得在站點外停車上下乘客。
第四章道路通行規定
第一節一般規定
第二十一條公安機關交通管理部門遇有大型群眾性活動、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施或者作出與公眾的道路交通活動直接有關的決定，應當提前向社會公告。
第二十二條在限制通行的區域或者路段確需通行的機動車，應當隨車攜帶公安機關交通管理部門核發的通行證件，并按規定的時間、區域、路線通行。
第二十三條機動車應當在機動車道行駛。在道路的同方向劃設兩條以上機動車道的，貨運機動車、大型客運機動車、低速載貨汽車、三輪汽車、拖拉機、輪式專用機械車、空駛的出租車和實習期內駕駛人駕駛的機動車，應當在慢速車道行駛，摩托車應當在最右側車道行駛。在設有主路、輔路的道路上，低速載貨汽車、三輪汽車、拖拉機、輪式專用機械車和摩托車應當在輔路行駛。
非機動車應當在非機動車道行駛;在沒有劃設非機動車道的道路上，應當靠車行道的右側行駛。
行人應當在人行道內行走;沒有人行道的，應當靠路邊行走。
第二十四條縣級以上地方人民政府可以根據城市中心區域的道路交通情況，對進入城市中心區域的大型貨車、摩托車、人力三輪車和機動三輪車進行限制，限制內容經過聽證后決定并公布。
第二節機動車通行規定
第二十五條機動車在不影響其他車輛正常行駛時，可以借道或者變道行駛，但應當遵守下列規定：
(一)讓所借車道行駛的車輛先行;
(二)依次按順序行駛，不得頻繁變更車道;
(三)應當在慢速車道行駛的車輛，在不妨礙快速車道的車輛正常行駛時，允許借道超車，但超車后立即返回原車道;
(四)左右兩側車道的車輛向同一車道變更時，左側車道的車輛讓右側車道的車輛先行;
(五)快速車道行駛的車輛低于規定的最低時速行駛的，及時變更到慢速車道行駛。
第二十六條在公安機關交通管理部門規定的時間內，公交專用車道允許接送中小學校學生和幼兒園幼兒的校車行駛;遇有交通管制、交通阻塞等情形時，在交通警察指揮下，其他車輛可以借用公交專用車道通行。
第二十七條機動車在同方向劃設兩條以上機動車道且未設定限速標志、標線的道路行駛的最高時速，在城市封閉的機動車專用道路為九十公里;在城市未封閉的機動車道路為六十公里;在公路為八十公里。
第二十八條學校、幼兒園、養老院、醫院門前的道路沒有過街設施的，應當施劃人行橫道線，設置提示標志。
機動車遇有盲人、行走不便的殘疾人、孕婦、老年人或者兒童時，應當停車讓行。
第二十九條機動車在道路上轉彎、變更車道、超車、掉頭或者靠路邊停車，應當提前一百米至五十米開啟轉向燈。
第三十條機動車駛入、駛出道路時，對在道路上的行人和正常行駛的車輛應當讓行;駛入、駛出設有主路、輔路的道路時，駛入主路的機動車對在主路正常行駛和駛出主路的車輛應當讓行。
第三十一條機動車在積水、泥濘或者易產生揚塵的道路行駛遇有行人和車輛時，應當減速慢行。
第三十二條貨運汽車掛車、半掛車、平板車、起重車、自動傾卸車和拖拉機掛車車廂內禁止載人。
第三十三條機動車牽引故障機動車上道路行駛應當遵守下列規定：
(一)牽引車和被牽引車的駕駛人取得機動車駕駛證的時間在一年以上;
(二)夜間使用軟連接方式牽引時，在牽引裝置上設置反光標識;
(三)道路的同方向劃設兩條以上機動車道的，在慢速車道行駛;
(四)行駛的道路設有輔路的，在輔路行駛;
(五)全掛拖斗車、運載危險物品的機動車不得牽引故障機動車。
第三十四條機動車在道路上停放、臨時停車應當遵守下列規定：
(一)沒有停車場或者交通標志、標線規定的道路停車泊位的，在不妨礙交通的地點停放;
(二)按順行方向停車，車身緊靠道路右側邊緣線，不超過三十厘米;
(三)在夜間沒有路燈照明或者遇有霧、雨、雪、沙塵等低能見度氣象條件時，開啟危險報警閃光燈、示廓燈和后位燈;
(四)公共汽車靠近路邊、按序、單排進出停車站點，不得在站點外停車上下乘客。
第三十五條駕駛試驗車上道路行駛應當遵守下列規定：
(一)駕駛人取得機動車駕駛證的時間在一年以上;
(二)按公安機關交通管理部門指定的時間、路線行駛;
(三)不得搭乘與試車無關的人員;
(四)不得進行制動測試。
第三十六條貨運機動車載運易遺灑、飄散的載運物，應當使用封閉貨廂或者采用其他方式封蓋嚴密。
第三十七條貨運機動車載運超限的不可解體載運物應當按照公安機關交通管理部門的要求，采取保障交通安全的措施，所需的道路勘驗和交通組織疏導費用，由承運人支付。
第三十八條城市快速路、機動車專用道路和設有輔路的國道、省道的主路，禁止拖拉機通行。禁止拖拉機通行的道路，在入口處應當設置明顯禁行標志。
拖拉機因轉場作業需要通過限制通行的道路時，憑依法取得的駕駛證和通行證件通行。
拖拉機在道路上掉頭、轉彎時，駕駛人應當示意。
第三節非機動車、行人和乘車人通行規定
第三十九條駕駛非機動車應當遵守下列規定：
(一)在非機動車道內順向行駛;
(二)不得進入城市快速路和機動車專用道路;
(三)與相鄰行駛的非機動車保持安全距離，車身寬度在一米以上的非機動車不得并行;
(四)在與行人混行的道路行駛或者行經人行橫道時避讓行人;
(五)不得在交叉路口的非機動車禁駛區內行駛或者停車;
(六)設有轉向燈的，在轉彎、掉頭前開啟轉向燈;
第四十條行人在道路上不得有下列行為：
(一)在車行道上坐臥、停留、嬉鬧，出售、發送物品、廣告或者乞討、索要財物;
(二)穿越、跨越、倚坐道路隔離設施;
(三)在大中城市中心城區內的道路和機動車專用道路上趕放牲畜。
行人在人行道行走遇有障礙無法通行的，可以借用相鄰車行道通行，過往車輛應當避讓。
第四十一條乘坐機動車應當遵守下列規定：
(一)在機動車未停穩時不得上車下車;
(二)不得扒車、從車窗上車下車或者在禁止機動車停車的地點攔乘機動車;
(三)明知機動車駕駛人飲酒，不得乘坐機動車;
(四)乘坐兩輪摩托車應在駕駛人的后座正向騎坐。
第四節高速公路特別規定
第四十二條遇自然災害、惡劣氣象條件以及施工或者發生交通事故等嚴重影響交通安全的情形時，公安機關交通管理部門可以采取限制車速、調換車道、暫時中斷通行、關閉高速公路等交通管制措施。采取交通管制措施時，應當及時向有關部門通報情況，并設置交通標志、公告。
第四十三條除執行高速公路交通安全管理或者交通事故處理任務的警車、消防車、救護車、工程救險車外，在高速公路行駛的機動車遇有前方交通阻塞、車輛停車排隊等候或者緩慢行駛時，應當依次停車等候、行駛。不得在右側路肩上或者應急車道內行駛、停車。
第四十四條在高速公路行駛的機動車發生故障或者遇有載運物遺灑、飄散和駕駛人、乘車人突發疾病等緊急情況需要立即停車處理時，應當在右側路肩上或者應急車道內停車。
第五章交通事故預防與處理
第四十五條縣級以上人民政府應當制定應對自然災害、惡劣氣象條件以及其他影響道路交通安全的突發事件的應急預案。公安、交通、建設、衛生、環境保護以及其他有關部門，應當制定具體的實施方案。
第四十六條國家機關、企業事業單位、社會團體和其他組織應當建立和落實單位內部的道路交通安全防范責任制，并納入社會治安綜合治理考核內容：
(一)建立對所屬機動車駕駛人的道路交通安全教育培訓、考核和管理制度;
(二)建立對本單位所屬機動車的使用、保養、維修、檢查制度，保持車輛符合國家安全技術標準;
(三)專業運輸單位和機動車較多的單位應當配備交通安全專職人員。
機動車駕駛人行業組織應當依法維護駕駛人的合法權益，對其進行道路交通安全法律、法規教育。
第四十七條交通復雜的中小學校門前的道路上，在上下學時段，應當有警察或者交通協管員維護交通秩序，保障中小學生的交通安全。
第四十八條縣級以上公安機關交通管理部門應當定期向社會公布轄區內發生的交通事故情況，要求交通事故多發單位和交通事故多發路段的經營管理單位采取整改措施，消除安全隱患，防范和減少交通事故。
第四十九條對一年內有三次以上道路交通安全違法記錄的機動車駕駛人，駕駛證核發地公安機關交通管理部門應當通知其所在單位或者居住地的居民委員會、村民委員會，對其加強道路交通安全法律、法規的教育。
第五十條對公路營運載客汽車、危險劇毒化學品、易燃易爆品運輸車和校車等涉及公共安全、容易造成重大傷亡事故的車輛駕駛人，駕駛人所在地公安機關交通管理部門應當每年組織其進行為期兩日的道路交通安全法律、法規和相關知識的學習。
第五十一條對發生人身傷亡交通事故負有同等以上責任尚不構成犯罪的機動車駕駛人，交通事故發生地公安機關交通管理部門依法處理后，應當組織其進行為期兩日的道路交通安全法律、法規和相關知識的學習。
第五十二條發生交通事故造成車輛駕駛人傷亡的，乘車人、過往車輛駕駛人、行人應當積極搶救受傷人員，并迅速報告執勤的交通警察或者公安機關交通管理部門;因搶救受傷人員變動現場的，應當標明位置。
公安機關交通管理部門和其他有關部門、單位接到交通事故報告后，應當按照各自職責，立即趕赴現場，搶救受傷人員，勘查事故現場，盡快恢復交通。發生重特大道路交通事故的，應當按規定向當地人民政府和上一級公安機關交通管理部門報告;需要啟動當地道路交通事故應急預案的，應當按規定程序啟動，并采取相應的應急處置措施。
第五十三條交通事故現場勘查后，當事人應當在公安機關交通管理部門的組織下清理現場。當事人拒不服從、無力實施或者遇有影響社會公共利益的緊急情況時，公安機關交通管理部門可以指定有關單位清理現場，并將清理的車輛、物品移至指定的不妨礙交通的地點，所需費用由當事人支付。公安機關交通管理部門應當及時告知當事人接收、處理交通事故現場清理的車輛和物品，當事人逾期不予接收、處理的，造成的損失由其承擔。
機動車在道路上發生故障難以移動，阻塞道路交通的，適用前款規定。
第五十四條公安機關交通管理部門根據檢驗、鑒定的需要，可以收集交通事故車輛以及其他與交通事故有關的證據，并妥善保管，檢驗、鑒定后應當立即發還。
因交通事故肇事逃逸案件調查工作的需要，公安機關交通管理部門可以向機動車維修企業、道路收費站、港口以及其他有關單位和個人查閱、復制有關信息資料。有關單位和個人應當予以協助，并無償提供。
第五十五條公安機關交通管理部門應當根據交通事故當事人的行為對發生交通事故所起的作用及其過錯的嚴重程度，確定當事人的責任。
交通事故當事人的責任具體確定標準，由省公安機關交通管理部門制定，報省人民政府批準后向社會公布。
第五十六條本省依法設立道路交通事故社會救助基金。
道路交通事故社會救助基金的設立、資金來源、使用管理，依照有關法律、行政法規執行。
第五十七條機動車之間發生交通事故造成人身傷亡、財產損失的，超過機動車第三者責任強制保險責任限額的部分，由有過錯的一方承擔賠償責任;雙方都有過錯的，按照各自過錯的比例承擔賠償責任;當事人對造成損害都沒有過錯的，可以根據實際情況，由當事人分擔賠償責任。
第五十八條機動車與非機動車或者行人之間發生交通事故造成人身傷亡、財產損失的，超過機動車第三者責任強制保險責任限額的部分，由機動車方承擔賠償責任。但有證據證明非機動車駕駛人或者行人違反道路交通安全法律、法規，機動車駕駛人已經采取必要處置措施的，依照下列規定減輕機動車方的賠償責任：
(一)非機動車駕駛人或者行人負事故全部責任的，減輕百分之七十至百分之八十;
(二)非機動車駕駛人或者行人負事故主要責任的，減輕百分之五十至百分之六十;
(三)非機動車駕駛人或者行人負事故同等責任的，減輕百分之二十至百分之三十;
(四)非機動車駕駛人或者行人負事故次要責任的，減輕百分之十至百分之二十。
交通事故的損失是由非機動車駕駛人、行人故意造成的，機動車一方不承擔賠償責任。
第五十九條非機動車之間、非機動車與行人之間發生交通事故造成人身傷亡、財產損失的，由有過錯的一方承擔賠償責任;雙方都有過錯的，按照各自過錯的比例承擔賠償責任;當事人對造成損害都沒有過錯的，可以根據實際情況，由當事人分擔賠償責任。
第六十條當事人共同請求公安機關交通管理部門對交通事故損害賠償進行調解的，應當以書面形式提出申請。申請書應當載明具體的賠償請求、理由，并提供相應憑證。
第六章執法監督
第六十一條公安機關交通管理部門應當對交通警察進行法制、業務培訓和考核;離崗培訓時間每年不少于二十天;經考核不合格的，不得上崗執行職務。
第六十二條交通警察執行職務時，應當嚴格執法、文明執法，不得違法查車、罰款、收費。
公安機關交通管理部門不得下達或者變相下達罰款指標;不得以罰款數額作為考核交通警察的標準。
第六十三條上級公安機關交通管理部門應當對下級公安機關交通管理部門加強監督，發現下級公安機關交通管理部門制作的交通事故認定書確有錯誤的，應當予以撤銷，并責令其重新制作交通事故認定書。
第六十四條各級公安機關交通管理部門應當設立舉報箱和舉報電話，接受公民、法人和其他組織的檢舉、控告，并及時調查核實，反饋查處結果。
第六十五條行人、乘車人、非機動車駕駛人、機動車駕駛人有權對公安機關交通管理部門及其交通警察的違法行為提出檢舉和控告;對作出的具體行政行為不服的，有權依法提起行政復議或者行政訴訟;對交通事故損害賠償的爭議，可以請求公安機關交通管理部門調解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。
第六十六條公安機關交通管理部門聘用的道路交通安全協管員，協助交通警察維護交通秩序，宣傳道路交通安全法律、法規，但不得實施行政處罰和行政強制措施。
公安機關交通管理部門及其交通警察應當加強對道路交通安全協管員的教育培訓和指導工作。
第七章法律責任
第六十七條公安機關交通管理部門及其交通警察糾正道路交通安全違法行為，實施行政處罰時，應當堅持處罰與教育相結合，加強道路交通安全法律、法規的宣傳、教育。
公安機關交通管理部門及其交通警察對于情節輕微、未影響道路通行的當事人，指出違法行為，給予口頭警告后放行;對于依法應當繳納罰款的當事人，應當告知違法行為的事實、處罰的理由和依據，以及繳納罰款的期限、地點和其他有關事項。罰款應當開具省財政部門統一制發的罰款收據;不出具財政部門統一制發的罰款收據的，當事人有權拒絕繳納罰款。
公安機關交通管理部門及其交通警察對機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規的行為，除依法給予行政處罰外，應當嚴格執行累積記分制度。
公安機關交通管理部門根據交通技術監控記錄資料，對違法的機動車所有人或者管理人、駕駛人依法予以處罰的，應當在違法行為發生之日起十五日內，以郵寄等合法方式告知當事人。
第六十八條對道路交通安全違法行為，依照法律規定應當處以警告或者二百元以下罰款、交通警察可以當場作出處罰決定的，依照本辦法規定的具體標準處罰;本辦法未規定具體標準的，依照法律的規定處罰。
第六十九條行人有下列行為之一的，處以警告或者五元罰款：
(一)未按交通信號通行的;
(二)有人行道不在人行道內行走的;
(三)沒有人行道不靠路邊行走的;
(四)通過路口或者橫過道路，未走人行橫道或者過街設施的。
第七十條行人有下列行為之一的，處以警告或者十元罰款：
(一)違反規定進入高速公路的;
(二)對執行緊急任務的警車、消防車、救護車和工程救險車未按規定讓行的;
(三)在車行道上坐臥、停留、嬉鬧或者出售、發送物品、廣告的。
第七十一條行人、乘車人有下列行為之一的，處以警告或者二十元罰款：
(一)穿越、跨越或者倚坐道路隔離設施的;
(二)在機動車行駛中扒車、追車、強行攔車或者拋物擊車的;
(三)向車外拋灑物品的;
(四)乘坐兩輪摩托車未在駕駛人的后座正向騎坐的;
(五)機動車在高速公路上發生故障時，乘車人未按規定轉移到右側路肩上或者應急車道內的。
第七十二條非機動車駕駛人有下列行為之一的，處以警告或者十元罰款：
(一)未按交通信號通行的;
(二)違反規定在機動車道行駛的;
(三)違反規定載人或者載物的。
第七十三條非機動車駕駛人有下列行為之一的，處以警告或者二十元罰款：
(一)醉酒后駕駛、駕馭非機動車的;
(二)駕駛加裝動力裝置的自行車、三輪車的;
(三)對執行緊急任務的警車、消防車、救護車和工程救險車未按規定讓行的;
(四)不在規定地點停放非機動車，或者在未設停車場的地點停放非機動車妨礙其他車輛和行人通行的。
第七十四條非機動車駕駛人有下列行為之一的，處以警告或者五十元罰款：
(一)在行駛時牽引、攀扶車輛或者被其他車輛牽引的;
(二)駕駛非機動車進入高速公路、城市快速路或者機動車專用道路行駛的;
(三)駕駛電動自行車、殘疾人機動輪椅車超速行駛的。
第七十五條機動車駕駛人有下列行為之一的，處以警告或者五十元罰款：
(一)駕駛機動車上道路行駛時未按規定放置機動車檢驗合格標志、保險標志，或者未隨車攜帶機動車行駛證、未隨身攜帶機動車駕駛證的;
(二)在道路上學習機動車駕駛技能未按指定的路線、時間進行的;
(三)在實習期內駕駛機動車未按規定粘貼或者懸掛實習標志的;
(四)在同車道行駛時未與前車保持安全距離的;
第七十六條機動車駕駛人有下列行為之一的，處以一百元罰款：
(一)未按交通信號通行的;
(二)未按規定噴涂放大的機動車號牌號碼的;
(三)機動車噴涂、粘貼標識或者車身廣告影響安全駕駛的;
(四)在實習期內駕駛法律、法規禁止駕駛的機動車的;
(五)未在規定的機動車道內行駛的;
(六)在沒有劃分機動車道、非機動車道和人行道的道路上未按規定通行的;
(七)在道路上違反規定倒車或者在行駛時未按規定使用燈光的;
(八)通過交叉路口未按規定讓行的;
第七十七條機動車駕駛人有下列行為之一的，處以二百元罰款：
(一)駕駛未安裝機動車號牌的機動車上道路行駛的;
(二)未按規定安裝或者故意遮擋、污損機動車號牌的;
(三)駕駛安全設施不全或者機件不符合技術標準等具有安全隱患的機動車的;
(四)使用非教練車在道路上學習機動車駕駛技能的;
(五)服用國家管制的精神藥品、麻醉藥品或者患有妨礙安全駕駛的疾病駕駛機動車的;
(六)在機動車駕駛證被依法扣留期間或者交通安全違法行為累積記分達到滿分后駕駛機動車的;
(七)在道路上逆向行駛的;
(八)遇有前方交叉路通阻塞時違反規定進入路口的;
(九)遇有前方車輛停車排隊等候或者緩慢行駛時借道超車，占用對面車道，穿插等候的車輛，或者在人行橫道、網狀線區域內停車等候的;
(十)在車道減少的路口、路段遇有前方車輛停車排隊等候或者緩慢行駛時，未按規定依次交替通行的;
(十一)違反規定運載超限的不可解體的物品或者危險物品的;
(十二)在道路上遺灑、飄散載運物的;
(十三)對執行緊急任務的警車、消防車、救護車、工程救險車未按規定讓行的;
第七十八條機動車駕駛人有下列違反高速公路通行規定行為之一的，處以二百元罰款：
(一)駕駛禁止駛入高速公路的機動車行駛高速公路的;
(二)低于規定的最低時速行駛的;
(三)機動車在高速公路行駛，超過規定的時速百分之二十不足百分之五十的;
(四)駛入、駛離高速公路時未按規定使用燈光或者妨礙其他車輛正常行駛的;
(五)在同車道行駛時未與前車保持安全距離的;
(六)穿越中央分隔帶掉頭的;
第七十九條下列行為由公安機關交通管理部門依照本辦法的規定處罰：
(一)違反本辦法第四十一條第三項，明知機動車駕駛人飲酒乘坐機動車的，處以警告或者二十元罰款。
(二)違反本辦法第二十二條，機動車駕駛人未取得通行證件在限制通行的區域或者路段通行的，處以一百元罰款。
(三)違反本辦法第六條第七項，安裝、使用影響道路交通安全的光電設備、高音喇叭、大功率音響等裝置的，處以二百元罰款，并可以強制拆除、收繳其裝置。
(四)違反本辦法第十九條，擅自設置或者撤除道路臨時停車泊位，或者在停車泊位設置停車障礙的，處以二百元罰款。
第八十條偽造、變造機動車號牌的，除依法處罰外，有違法所得的，應當予以沒收。
使用偽造、變造機動車號牌的，除依法處罰外，有關部門應當追繳逃漏的稅費;給他人造成損失的，應當依法賠償。
第八十一條縣級以上人民政府有關部門不按規定落實道路交通安全責任制，造成嚴重后果的;發生重特大道路交通事故，不按規定及時啟動緊急預案，致使事故后果擴大的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第八十二條公安機關交通管理部門及其交通警察不依法履行職責，有下列情形之一的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分：
(一)對依法應當處罰的交通安全違法行為不予處罰或者濫用職權違法處罰的;
(二)接到交通事故報告后，隱瞞不報或者不及時處置導致事故后果擴大的;
(三)擅離職守，不履行執勤職責的;
(四)對依法應當告知、公示、聽證的事項，不告知、公示、聽證的。
公安機關交通管理部門及其交通警察違法采取行政強制措施和實施行政處罰，給當事人造成損失的，應當依法承擔賠償責任。
