時(shí)間：2022-09-08 16:21:46
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社區(qū)低保協(xié)管員工作，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、切實(shí)履行牽頭單位作用，推進(jìn)“進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)的開展
按照省、德陽和廣漢市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理“七進(jìn)”活動(dòng)的安排部署，我局作為全市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理“七進(jìn)”活動(dòng)的牽頭單位，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，圍繞建設(shè)和諧繁榮的四川經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市的總體目標(biāo)，按照“清潔化、秩序化、優(yōu)美化、制度化”的評(píng)價(jià)體系標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，周密部署安排，認(rèn)真負(fù)責(zé)“進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)的組織、宣傳、動(dòng)員、實(shí)施、督查等工作。相繼制定并下發(fā)了《廣漢市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理“進(jìn)社區(qū)”工作方案》（廣民發(fā)〔83號(hào)），《關(guān)于報(bào)送城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作“進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)有關(guān)材料的通知》（廣民發(fā)85號(hào)），關(guān)于印發(fā)《深入開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理“進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)考核細(xì)則的通知》（廣民發(fā)105），《關(guān)于在全市社區(qū)開展“除陋習(xí)、樹新風(fēng)”，整潔迎“五一”攻關(guān)月的通知》（廣民發(fā)14號(hào)）等文件，對(duì)全市“進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)進(jìn)行了詳細(xì)安排部署。使該項(xiàng)工作層層有組織、有領(lǐng)導(dǎo)、有機(jī)構(gòu)、有措施、有考核、有落實(shí)。通過完善制度、狠抓落實(shí)，廣泛宣傳、營(yíng)造氛圍，搞好調(diào)查、突出重點(diǎn)，加強(qiáng)督查、確保實(shí)效等措施落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了全民參與、強(qiáng)力推進(jìn)，全市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理“進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)蓬勃開展，社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量明顯改變，社區(qū)形象明顯提升。
二、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高隊(duì)伍素質(zhì)
全市現(xiàn)有清、協(xié)管員、公益性人員189人，黨員干部群眾志愿者10余萬人次，分布在雒城鎮(zhèn)各社區(qū)居委會(huì)搞好轄區(qū)小街、小巷、居民小區(qū)清掃保潔。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府圍繞城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作目標(biāo)，及時(shí)研究制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理進(jìn)社區(qū)相關(guān)文件下發(fā)到各社區(qū)，并召開了各社區(qū)單位主要負(fù)責(zé)人會(huì)議，結(jié)合社區(qū)實(shí)際情況，進(jìn)一步明確工作目標(biāo)和工作重點(diǎn)，要求各社區(qū)單位認(rèn)真落實(shí)工作職責(zé)，把城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理和日常衛(wèi)生工作納入目標(biāo)管理，與年終考核掛勾。結(jié)合全市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作意見，要求各單位建立和完善了城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作機(jī)制，修訂了管理制度，對(duì)清、協(xié)管員工作職責(zé)切實(shí)做到有章可循。為我市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理進(jìn)社區(qū)工作提供了有力保障。
三、建立和完善工作制度，用制度管好隊(duì)伍
全市在城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理進(jìn)社區(qū)工作中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)各社區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理實(shí)行問責(zé)制度，并與各單位簽定城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作目標(biāo)責(zé)任書，切實(shí)加強(qiáng)清管員、協(xié)管員的管理，充分發(fā)揮好專業(yè)隊(duì)伍的骨干作用，更好地搞好我鎮(zhèn)各社區(qū)小街、小巷、居民小區(qū)、樓、院城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作。加強(qiáng)了協(xié)管員、衛(wèi)生清管員管理辦法的執(zhí)行力度，進(jìn)一步明確各自的工作職責(zé)，并采取一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作方法，強(qiáng)化內(nèi)部管理，突出工作實(shí)效，上下配合、齊抓共管、嚴(yán)格考核、獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)，用制度管好隊(duì)伍。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衛(wèi)生清管員、協(xié)管員分布在城區(qū)、場(chǎng)鎮(zhèn)各個(gè)社區(qū)，所在社區(qū)結(jié)合轄區(qū)內(nèi)的實(shí)際路段情況，劃分好衛(wèi)生工作責(zé)任段，明確各衛(wèi)生清管員的清掃保潔范圍，提出具體的工作要求，做到人員落實(shí)，工作責(zé)任段落實(shí)，實(shí)行上班時(shí)間全日制保潔。并對(duì)他們的工作質(zhì)量每天實(shí)施不定時(shí)檢查，督促他們認(rèn)真搞好責(zé)任段的清掃保潔工作。在做好清掃保潔過程中，還要做好責(zé)任段市民的城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理宣傳工作，動(dòng)員社區(qū)居民積極參與城市社區(qū)衛(wèi)生的管理工作，自覺遵守市民衛(wèi)生公約，進(jìn)一步增強(qiáng)市民的環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)，形成“城市衛(wèi)生，人人有責(zé)”的良好氛圍。衛(wèi)生清管員、城市協(xié)管員的工作質(zhì)量，同時(shí)接受鎮(zhèn)政府有關(guān)工作人員和社區(qū)專干的檢查考核，兌現(xiàn)當(dāng)月工資報(bào)酬，從而加強(qiáng)了這只隊(duì)伍的內(nèi)部管理，提高了城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作效率。
四、明確目標(biāo)、突出重點(diǎn)、注重實(shí)效
按照廣漢市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理辦公室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于20__年城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治工作目標(biāo)責(zé)任書》的要求，圍繞市委、市政府提出的“天藍(lán)、地綠、水清、家潔、城美”的環(huán)境目標(biāo)，在廣漢市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理辦公室的指導(dǎo)下和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組的具體操作下，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況，制定了城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理進(jìn)社區(qū)工作方案﹑城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理督查曝光問責(zé)工作的實(shí)施方案﹑城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理“七進(jìn)”活動(dòng)的實(shí)施方案。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一思想，明確該項(xiàng)活動(dòng)的重要性，明確責(zé)任，狠抓落實(shí)。按照工作部署，逐步實(shí)施，不留死角。形成了黨委班子牽頭，機(jī)關(guān)工作人員和社區(qū)負(fù)責(zé)人包片包組，將日常城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作納入目標(biāo)管理，與年終考核掛勾，鎮(zhèn)環(huán)整辦具體負(fù)責(zé)各項(xiàng)工作安排、協(xié)調(diào)良好的工作局面。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，按照制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部和各社區(qū)干部、清管員戰(zhàn)酷暑、冒嚴(yán)寒，發(fā)揚(yáng)了特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗的精神，打了一場(chǎng)硬仗。特別是雒城鎮(zhèn)環(huán)整辦的同志，貢獻(xiàn)了無數(shù)節(jié)假日。在開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作中，在市委、市政府關(guān)懷下，，佛社區(qū)“兩委”一班人想辦法、出主意，使佛山小區(qū)環(huán)境菜園變花園、舊貌換新顏。中山、金雁、漢口、桂花、佛山等社區(qū)都積極主動(dòng)協(xié)調(diào)上級(jí)部門解決轄區(qū)內(nèi)有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這期間廣漢市在雒城鎮(zhèn)舉行了集中治理“三亂”工作會(huì)、雒城鎮(zhèn)也舉行了集中治理“三亂”簽字等一系列與城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理相關(guān)的活動(dòng)。在開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作期間雒城鎮(zhèn)共投入經(jīng)費(fèi)200余萬元﹙用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和專職人員工資﹚。召開專題會(huì)議20余次﹑張貼 標(biāo)語100余張，懸掛橫幅20余條，報(bào)送相關(guān)信息100余條。。全鎮(zhèn)各社區(qū)居委會(huì)出城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理宣傳專欄共計(jì)143期，及時(shí)清理亂貼亂畫“牛皮癬”及“__功”標(biāo)語73056條，清掃樓梯護(hù)欄灰網(wǎng)20975處，清掃綠化區(qū)181160處，清掃路面80993處，清除各種垃圾10000余噸，疏通陰陽溝陰陽溝24816米，按時(shí)按要求全面完成了各社區(qū)環(huán)境整治工作目標(biāo)任務(wù)，完成率達(dá)100%，城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理取得顯著成績(jī)。
五、存在的問題
經(jīng)過在各社區(qū)開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作中已經(jīng)取得了一定成績(jī)，但仍然存在以下 問題：
（一）工作量大。政府所在地雒城鎮(zhèn)常住人口達(dá)15.5萬余人，流動(dòng)人口5.5萬余人，居民小區(qū)多。加之配合職能部門開展“門前三包”清理、車輛規(guī)范停放，涉及工作內(nèi)容多、范圍廣，工作壓力大，人力不足。
（二）群眾參與性不強(qiáng)。雖然群眾對(duì)環(huán)境治理工作有一定的認(rèn)知，但對(duì)“自家”環(huán)境搞得好，參與大環(huán)境治理的主動(dòng)性差。
（三）老小區(qū)的問題。老小區(qū)環(huán)衛(wèi)設(shè)施缺乏、地下管網(wǎng)老化、路面破損，需投入資金多。但老小區(qū)居民物管費(fèi)用繳納低，與小區(qū)環(huán)境改造資金需用量矛盾突出，是影響城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理的重要因素。
（四）人力、物力、財(cái)力有限。由于各種垃圾多，社區(qū)無法清運(yùn)；轄區(qū)內(nèi)護(hù)城河的治理需要投入大量的人力、物力、財(cái)力，各社區(qū)無力解決。“牛皮癬”“__功”標(biāo)語反復(fù)出現(xiàn)，保潔工作難。
六、下一步打算
﹙一﹚繼續(xù)廣泛宣傳城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理活動(dòng)的重要意義及作用，深入開展衛(wèi)生和文明常識(shí)普及活動(dòng)；
﹙二﹚隨時(shí)監(jiān)督檢查。對(duì)各社區(qū)內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生狀況和環(huán)境綜合治理活動(dòng)的開展情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)存在的問題進(jìn)行及時(shí)整改，做到衛(wèi)生不留死角；
﹙三﹚對(duì)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作堅(jiān)持常抓不懈、步步深入，一抓到底，逐步實(shí)現(xiàn)治理工作全覆蓋；
﹙四﹚加強(qiáng)隊(duì)伍管理。組織好清管員隊(duì)伍按照“全日在崗、隨時(shí)保潔”的要求開展工作，組織轄區(qū)內(nèi)的居民骨干、居民小組長(zhǎng)、社區(qū)志愿者及部份低保戶，對(duì)轄區(qū)內(nèi)衛(wèi)生死角、“牛皮癬”、“__功”標(biāo)語、建筑垃圾及生活垃圾進(jìn)行及時(shí)清理，對(duì)我鎮(zhèn)城鄉(xiāng)環(huán)境進(jìn)行集中治理。
一、水渡口街道村居融合的基本情況和運(yùn)行機(jī)制
清河區(qū)水渡口街道位于淮安市主城區(qū)東側(cè)，原是城郊結(jié)合部，大部分是農(nóng)村。在淮安市委、市政府“東擴(kuò)南連、三城融合、五區(qū)聯(lián)動(dòng)”戰(zhàn)略的帶動(dòng)下，水渡口中央商務(wù)區(qū)、清河新區(qū)快速崛起，萬達(dá)廣場(chǎng)、茂華國(guó)際等一批重大項(xiàng)目加快建設(shè)，短短幾年時(shí)間，原來郊區(qū)農(nóng)村已經(jīng)成為中心城區(qū)的重要組成部分，農(nóng)民全部“進(jìn)城”上樓。為了積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民市民化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，保持社會(huì)和諧穩(wěn)定，水渡口街道采取“村居合一、并軌運(yùn)行”的社區(qū)管理模式。主要做法是：
依村設(shè)居，保持基層管理隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定。在原屬的東郊、新建、洪福、果園四個(gè)村基礎(chǔ)上，相應(yīng)成立了東郊社區(qū)、東方麗景社區(qū)、杭州路社區(qū)、合肥路社區(qū)，實(shí)行“兩塊牌子、一套班子”。由村級(jí)兩委班子成員擔(dān)任社區(qū)居委會(huì)班子成員，四個(gè)社區(qū)的書記、主任全部由原村書記、主任擔(dān)任，基層干部隊(duì)伍保持相對(duì)穩(wěn)定。另外，按照社區(qū)工作的需要，每個(gè)社區(qū)新配了社區(qū)工作者、勞動(dòng)協(xié)管員、社會(huì)管理協(xié)管員等工作人員，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)與管理的力量。如合肥路社區(qū)兩委班子7人，基本為原果園村兩委班子成員，另外配備2名社區(qū)工作者、3名社會(huì)管理協(xié)管員、2名勞動(dòng)協(xié)管員，其他村組干部則分別兼任社區(qū)的計(jì)生、統(tǒng)計(jì)、會(huì)計(jì)等專干。
村居并軌，統(tǒng)籌抓好基層社會(huì)建設(shè)與管理。“村居合一”的社區(qū)工作任務(wù)復(fù)雜繁重，既要妥善解決好農(nóng)村一些遺留問題，又面臨著大量的社區(qū)管理事務(wù)。四個(gè)社區(qū)綜合運(yùn)用了村級(jí)管理與社區(qū)服務(wù)的手段。一是延續(xù)農(nóng)村管理體制機(jī)制。在組織建設(shè)中保留了村民小組長(zhǎng)、計(jì)生專干等職位，在住房安置中盡量保持原來地域群居性特征，維持農(nóng)村關(guān)系紐帶，便于做好征地拆遷、村級(jí)集體資產(chǎn)的管理和收益分配、計(jì)劃生育、穩(wěn)定等村級(jí)事務(wù)管理。二是加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)與管理。根據(jù)社區(qū)建設(shè)與管理的形勢(shì)需要，逐步將工作重心由村向社區(qū)轉(zhuǎn)變，積極推行網(wǎng)格化管理、文明社區(qū)創(chuàng)建、社區(qū)文化陣地建設(shè)等，重點(diǎn)提高農(nóng)民安置小區(qū)管理服務(wù)水平和居民文明素質(zhì)，加快農(nóng)民市民化步伐。三是統(tǒng)籌人員、經(jīng)費(fèi)投入。統(tǒng)一調(diào)配人員和經(jīng)費(fèi)投入，主要借助村干部力量和集體收入，做好社區(qū)建設(shè)與管理事務(wù)，解決社區(qū)經(jīng)費(fèi)（每個(gè)社區(qū)清河區(qū)財(cái)政撥付工作經(jīng)費(fèi)4萬元/年）、人員（每個(gè)社區(qū)3名管理人員、5名左右社區(qū)工作人員）相對(duì)不足問題。
靠城生財(cái)，實(shí)現(xiàn)村級(jí)集體資產(chǎn)的保值增值。集體經(jīng)濟(jì)有發(fā)展，村民收益才能有保障。按照“規(guī)范管理、合理經(jīng)營(yíng)”的原則，加強(qiáng)村級(jí)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理，確保村級(jí)集體資產(chǎn)保值增值。在村級(jí)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，充分利用地處水渡口中央商務(wù)區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，購置一些門面房，既有穩(wěn)定的租金收入，又能保證資產(chǎn)保值增值。東郊村將拆遷所得的集體補(bǔ)償款全部用于購買新的固定資產(chǎn)（商鋪門面）用來出租增加收益，從2008年以來先后投資約4300多萬元購買了康城明珠、萬達(dá)廣場(chǎng)、旺旺家園等地段門面房共5505平方米，另有村綜合樓6800平方米出租給中山醫(yī)院，這些成為村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的主要來源。2011年，該村集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)到260余萬元，2012年達(dá)300萬元。其他三個(gè)村集體資產(chǎn)雖然相對(duì)較少，但是通過積極爭(zhēng)取和市場(chǎng)運(yùn)作，也購置一些門面房用于出租。村集體經(jīng)濟(jì)收益的使用主要有三個(gè)方面：一是原村民的福利保障，如社保補(bǔ)貼、老人生活費(fèi)、低收入群眾的生活補(bǔ)助等。二是村組干部的工資，除了有社區(qū)編制的三名干部、社區(qū)相關(guān)工作人員工資由區(qū)財(cái)政撥付，其他人員均由村集體支付。三是村、居事務(wù)性支出，如補(bǔ)貼安置小區(qū)物業(yè)管理、城管等費(fèi)用。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全力保障和改善社區(qū)民生。四個(gè)社區(qū)中除了東郊社區(qū)以外，其他三個(gè)社區(qū)都有拆遷安置小區(qū)，居民中既有失地的農(nóng)民，也有拆遷安置的市民。相對(duì)于商住小區(qū)，拆遷安置小區(qū)低收入群體占比較高。針對(duì)這一實(shí)際，社區(qū)干部堅(jiān)持把保障和改善民生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定放在工作首位，采取屬地管理、分片包干等形式，將后遷入的居民與本村農(nóng)民一起納入統(tǒng)一管理。在全面排查、登記造冊(cè)的基礎(chǔ)上，開展免費(fèi)技能培訓(xùn)，向轄區(qū)內(nèi)單位推薦就業(yè)，安置小區(qū)保潔、保安等盡可能錄用就業(yè)困難人員。積極落實(shí)市、區(qū)政策，幫助居民申請(qǐng)辦理醫(yī)保、養(yǎng)老、低保等，堅(jiān)持“六送”，即生日送壽面、新婚送祝福、節(jié)日送慰問、生病送關(guān)懷、困難送溫暖、亡故送挽聯(lián)，讓社區(qū)居民切身感受到村（居）組織的人性化關(guān)懷和服務(wù)。
二、“村居合一、并軌運(yùn)行”模式
運(yùn)行中的困難和問題
在實(shí)踐中探索形成的“村居合一、并軌運(yùn)行”社會(huì)管理服務(wù)模式，對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加強(qiáng)基層基礎(chǔ)、做好群眾工作等具有不可替代的重要作用。與此同時(shí)，“村居合一、并軌運(yùn)行”的社區(qū)模式，在向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型中也存在一些亟待解決的問題。
村（居）人口迅猛增加、構(gòu)成多元，服務(wù)管理難度加大。隨著商品住宅小區(qū)和新建安置小區(qū)陸續(xù)建成使用，水渡口街道辦事處四個(gè)村（居）人口密度大幅提升，組成結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜多元，管理服務(wù)難度加大。如洪福村（杭州路社區(qū)），原來只有村民2800人，而目前轄區(qū)內(nèi)有8個(gè)住宅小區(qū)，全部入住后居民將達(dá)到5萬人，人員構(gòu)成復(fù)雜，既有村民，又有市民，還有外來人口，僅靠原來一個(gè)村（居）的力量難以將社區(qū)管理和服務(wù)工作做到位。
村（居）發(fā)展資源萎縮、收入減少，持續(xù)增收后繼乏力。水渡口街道四個(gè)村（居）集體資產(chǎn)大部分是征地拆遷資金的積累，除了東郊村集體經(jīng)濟(jì)收入較好外，其他三個(gè)村（居）由于資產(chǎn)總量不大，隨著土地的減少和原有一些廠房、門面房的拆遷，集體經(jīng)濟(jì)的收入渠道越來越少，現(xiàn)在基本保持在每年30萬元左右，難以滿足村（居）越來越多的各種費(fèi)用支出。
村（居）干部收入較低、待遇不同，主動(dòng)性、積極性受到一定影響。近年來，清河區(qū)通過向社會(huì)公開招聘社區(qū)工作人員，改善了社區(qū)干部的年齡、文化構(gòu)成。經(jīng)公開招聘的社區(qū)工作人員工資由財(cái)政撥付，每月基礎(chǔ)工資1800元左右；村干部工資由村集體支付，每月基礎(chǔ)工資900元左右，客觀上形成了“村居合一”的兩委班子及其工作人員同工不同酬的狀況，再加上村（居）工作負(fù)擔(dān)重、壓力大，較低的待遇與其所承擔(dān)的繁重任務(wù)不相稱，村（居）干部的積極性、主動(dòng)性受到一定影響。
三、推動(dòng)“村居合一、并軌運(yùn)行”模式
健康發(fā)展的對(duì)策和建議
“村居合一、并軌運(yùn)行”模式在淮安市區(qū)和各城關(guān)鎮(zhèn)普遍存在，并且將在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)繼續(xù)存在，必須從加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化、促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展的大局出發(fā)，高度重視并切實(shí)解決好村居并軌運(yùn)行中存在的困難和問題，真正發(fā)揮好“村居合一”模式在加速農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變、農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)型過程中的重要作用。
在村（居）運(yùn)行機(jī)制上明晰職能、厘清權(quán)責(zé)。“村居合一”在鼓勵(lì)基層實(shí)踐創(chuàng)新的同時(shí)，迫切需要加強(qiáng)制度建設(shè)，明晰“村居合一”后的職能定位，厘清村（居）與物管、村（居）與政府職能部門的權(quán)責(zé)，明確村集體資產(chǎn)權(quán)屬及用途，更好地發(fā)揮“村居合一”的綜合效應(yīng)。一是厘清社區(qū)與物管的權(quán)責(zé)。采取“政府支持、市場(chǎng)運(yùn)作”的辦法，加快推進(jìn)安置小區(qū)物業(yè)管理市場(chǎng)化步伐，引進(jìn)專業(yè)物業(yè)管理公司進(jìn)行管理。社區(qū)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)住宅小區(qū)物管的監(jiān)督和約束，為社區(qū)居民創(chuàng)造良好的生活環(huán)境。二是明晰部門職責(zé)與社區(qū)服務(wù)的關(guān)系。完善公共服務(wù)事項(xiàng)社區(qū)準(zhǔn)入制度，堅(jiān)持全面準(zhǔn)入、依法進(jìn)入，以規(guī)范社區(qū)準(zhǔn)入內(nèi)容和程序?yàn)橹攸c(diǎn)，減輕社區(qū)工作負(fù)擔(dān)。三是明確村集體資產(chǎn)及其收益的權(quán)屬和用途。村集體資產(chǎn)屬于全體村民，處置好集體資產(chǎn)及其收益，涉及千家萬戶，事關(guān)村（居）發(fā)展穩(wěn)定大局。積極探索村集體資產(chǎn)股份制改造，確權(quán)到人，變村民為股民。
在村（居）區(qū)域劃分上合理設(shè)置、縮小規(guī)模。近幾年來，水渡口街道辦事處轄區(qū)人口比原來增加了16000多人，隨著新建小區(qū)陸續(xù)投入使用，社區(qū)人口將會(huì)越來越多。人口的增加，意味著社區(qū)服務(wù)與管理的任務(wù)日益繁重，客觀上要求社區(qū)建設(shè)同步跟進(jìn)。建議合理劃分社區(qū)，適當(dāng)縮小現(xiàn)有村（居）的行政區(qū)域和人口規(guī)模，便于社區(qū)服務(wù)和管理。
在村（居）經(jīng)費(fèi)保障上加大力度、多元投入。經(jīng)費(fèi)短缺，是“村居合一”社區(qū)建設(shè)中的一個(gè)共性問題。一是建立財(cái)政投入增長(zhǎng)機(jī)制，重點(diǎn)是建立社區(qū)建設(shè)投入與地方財(cái)力、社區(qū)工作者收入與當(dāng)?shù)芈毠て骄杖雰蓚€(gè)同步增長(zhǎng)機(jī)制。鑒于“村居合一”社區(qū)人多事雜的狀況，出臺(tái)有別于城市社區(qū)的專門政策，進(jìn)一步加大財(cái)政資金投入力度，保障必要的工作經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)。二是制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社區(qū)發(fā)展各類民間組織和中介組織，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)無償、低償、有償?shù)挠袡C(jī)結(jié)合，緩解社區(qū)資金困難。根據(jù)村居合一、亦村亦居，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展后繼乏力的狀況，加大土地政策支持力度，在征收土地時(shí)安排一定面積作為留用地，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。三是嚴(yán)格執(zhí)行“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”制度，將政府職能部門轉(zhuǎn)移給社區(qū)的社會(huì)事務(wù)經(jīng)費(fèi)足額劃撥給社區(qū)。
我區(qū)起草制定了《下花園區(qū)人民政府關(guān)于基層醫(yī)藥衛(wèi)生體制綜合改革實(shí)施辦法》以及鄉(xiāng)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、村衛(wèi)生室改革方案，基本藥物制度運(yùn)行補(bǔ)償暫行辦法基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財(cái)政國(guó)庫集中支付管理暫行辦法，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)績(jī)效考核暫行辦法，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本藥物和增補(bǔ)的非基本藥物使用與采購管理暫行辦法等7個(gè)配套實(shí)施方案，確保了我區(qū)醫(yī)藥體制改革穩(wěn)步推進(jìn)。
加快推進(jìn)基本醫(yī)療保障制度建設(shè)
2012年全區(qū)農(nóng)業(yè)人口26700人，參合25379人，其中農(nóng)村低保、五保、優(yōu)撫對(duì)象共3909人，參合率已完成95%，圓滿完成了目標(biāo)任務(wù)。人均籌資標(biāo)準(zhǔn)提高到290元，其中參合農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)50元，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助240元。實(shí)行門診統(tǒng)籌，醫(yī)療費(fèi)用達(dá)到即時(shí)結(jié)算，最高支付限額每人每年7萬元。同時(shí)積極探索多渠道補(bǔ)償機(jī)制，在4個(gè)鄉(xiāng)衛(wèi)生院、2個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和29個(gè)村衛(wèi)生室執(zhí)行一般診療費(fèi)規(guī)定，按照9元每人次.療程發(fā)放，目前已發(fā)放到位。另外在區(qū)衛(wèi)生局設(shè)立藥品零差率專戶，區(qū)財(cái)政撥付藥品周轉(zhuǎn)資金10萬元，用于支付藥品采購。各基層醫(yī)療單位藥品銷售后，將銷售款足額上繳區(qū)衛(wèi)生局藥品零差率專戶，衛(wèi)生局根據(jù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)購進(jìn)藥品金額足額統(tǒng)一支付藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)。基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療收入全部上繳區(qū)財(cái)政，由財(cái)政足額返還用于醫(yī)療機(jī)構(gòu)的日常工作經(jīng)費(fèi)開支。實(shí)現(xiàn)了收支兩條線管理。
基本藥物制度和藥品零差率實(shí)施情況
4個(gè)鄉(xiāng)衛(wèi)生院和3個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)按照要求實(shí)施國(guó)家基本藥物制度，執(zhí)行了國(guó)家、省確定的基本藥物和增補(bǔ)的非基本藥物有關(guān)規(guī)定。基本藥物和增補(bǔ)的非基本藥物由省統(tǒng)一網(wǎng)上集中招標(biāo)采購、統(tǒng)一定價(jià)、統(tǒng)一配送，取消藥品加成。統(tǒng)一制作了基本藥物價(jià)格公示欄，并在基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)醒目位置公示。2個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)于2011年4月1日，4個(gè)鄉(xiāng)衛(wèi)生院于5月1日，段家堡鄉(xiāng)4所村衛(wèi)生室從2011年8月1日，定方水鄉(xiāng)、花園鄉(xiāng)、辛莊子鄉(xiāng)的25所村衛(wèi)生室從2011年12月1日起全部實(shí)行基本藥物和增補(bǔ)的非基本藥物零差率銷售。截止目前，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)零差率銷售藥品共計(jì)137.61萬元。同時(shí)，我區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行藥品零差率銷售財(cái)政補(bǔ)助政策，截止目前基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品零差率補(bǔ)助11.42萬元，村衛(wèi)生室按照區(qū)域人口人均5元補(bǔ)助藥品零差零率銷售，截止目前，共補(bǔ)助村衛(wèi)生室藥品零差率銷售1.5萬元。
機(jī)構(gòu)設(shè)定、核崗定編和全員聘用
為全面推進(jìn)醫(yī)改工作，我區(qū)全面推進(jìn)基層衛(wèi)生人事制度改革工作，我區(qū)共設(shè)立鄉(xiāng)衛(wèi)生院4所，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心2所。目前各鄉(xiāng)衛(wèi)生院人員及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)人員編制已由省、市編制部門批復(fù)，其中鄉(xiāng)衛(wèi)生院共43名，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)共62名。根據(jù)制定的《下花園區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員競(jìng)聘方案》及《下花園區(qū)鄉(xiāng)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)招聘方案》，目前已完成鄉(xiāng)衛(wèi)生院院長(zhǎng)和社區(qū)服務(wù)中心主任競(jìng)聘工作，同時(shí)，鄉(xiāng)衛(wèi)生院及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員競(jìng)崗工作已完成。目前，2所社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心已辦理機(jī)構(gòu)法人證書。鄉(xiāng)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)人員招聘工作待市編辦批復(fù)后即可實(shí)施。
促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化
在城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)普遍落實(shí)居民健康檔案，健康教育，預(yù)防接種，傳染病防治，兒童、孕產(chǎn)婦、老年人保健，慢性病管理，重性精神疾病患者管理，衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管等10類國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，截止目前，農(nóng)村居民建立電子檔案15730份，建檔率58%，城市居民建立電子檔案21179份，建檔率52%。農(nóng)村孕產(chǎn)婦住院分娩率達(dá)到100%，繼續(xù)落實(shí)農(nóng)村婦女增補(bǔ)葉酸預(yù)防神經(jīng)管缺陷、預(yù)防艾滋病等母嬰傳播、15歲以下人群補(bǔ)種乙肝疫苗工作。截止目前，補(bǔ)助農(nóng)村產(chǎn)婦120人，發(fā)放葉酸164人。認(rèn)真開展基本公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效考核，并將婦幼保健工作納入組織部門考核目標(biāo)。為全區(qū)村衛(wèi)生室配備了微機(jī)和打印機(jī)。
完善農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)
積極爭(zhēng)取國(guó)家項(xiàng)目支持和地方配套，統(tǒng)籌規(guī)劃，繼續(xù)加強(qiáng)鄉(xiāng)衛(wèi)生院房屋、設(shè)備和人才建設(shè)。積極加強(qiáng)對(duì)村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和一體化管理的力度，目前，我區(qū)已制定了鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施方案及鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)一體化管理實(shí)施方案，完成了鄉(xiāng)村衛(wèi)生室的整合，達(dá)到了一村一室一址的要求；并按照村衛(wèi)生室建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)置要求，對(duì)辛莊子河南坊村、花園鄉(xiāng)磁炮窯村等8個(gè)村衛(wèi)生室進(jìn)行改建，改建后村衛(wèi)生室達(dá)到診療室、治療室、藥房三室分開，基本滿足群眾看病就醫(yī)需要，目前7個(gè)村衛(wèi)生室已通過區(qū)衛(wèi)生局的達(dá)標(biāo)驗(yàn)收。
推進(jìn)分配制度改革，完善激勵(lì)約束機(jī)制
在界定鄉(xiāng)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)功能和任務(wù)、核定人員編制、核定收支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)變運(yùn)行機(jī)制、績(jī)效考核的同時(shí)，區(qū)政府按國(guó)家規(guī)定核定的基本建設(shè)、設(shè)備購置、人員經(jīng)費(fèi)和其承擔(dān)的公共衛(wèi)生服務(wù)的職能撥付業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，使其正常運(yùn)轉(zhuǎn)。區(qū)財(cái)政局和衛(wèi)生局按照“核定任務(wù)、核定收支、績(jī)效考核補(bǔ)助”的原則，共同對(duì)鄉(xiāng)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)近3年的收支狀況進(jìn)行測(cè)算，明確了收支范圍和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)核定的年度收支預(yù)算額度，由區(qū)財(cái)政采取按月預(yù)撥的方式撥付資金，區(qū)衛(wèi)生局根據(jù)其任務(wù)完成情況、患者滿意程度的情況，組織相關(guān)人員對(duì)鄉(xiāng)衛(wèi)生院及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全年考核，鄉(xiāng)衛(wèi)生院對(duì)村衛(wèi)生室進(jìn)行績(jī)效考核，并結(jié)合年終考核結(jié)果進(jìn)行全年結(jié)算。
健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系及項(xiàng)目建設(shè)情況
組織實(shí)施了城鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和定方水中心衛(wèi)生院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，定方水中心衛(wèi)生院基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目已完工。城鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目已完成主體工程。在項(xiàng)目爭(zhēng)取上，經(jīng)多方努力，國(guó)家發(fā)改委已將區(qū)醫(yī)院基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目列入國(guó)債投資項(xiàng)目，國(guó)債資金補(bǔ)助1200萬元，已于2011年11月15日舉行了奠基儀式，各項(xiàng)工作證在有序進(jìn)行。衛(wèi)生監(jiān)督所基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和投資165萬元的花園鄉(xiāng)衛(wèi)生院和171萬元的辛莊子衛(wèi)生院改擴(kuò)建項(xiàng)目均已立項(xiàng)，相關(guān)手續(xù)正在辦理中。
存在問題
一、努力加強(qiáng)社區(qū)組織和社區(qū)隊(duì)伍建設(shè)
注重做好社區(qū)組織建設(shè)工作，努力加強(qiáng)社區(qū)管委會(huì)和社區(qū)居委會(huì)黨支部建設(shè)，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步增強(qiáng)黨支部的凝聚力和戰(zhàn)斗力，為搞好社區(qū)工作奠定了良好的組織基礎(chǔ)。各支部定期召開黨員大會(huì)，組織黨員大力開展黨建廉政文化進(jìn)社區(qū)等各項(xiàng)活動(dòng)，各居委會(huì)均成立了計(jì)生、文化、衛(wèi)生、民調(diào)、治保等專門委員會(huì)以及青年志愿者協(xié)會(huì)、老年人協(xié)會(huì)、義務(wù)治安巡邏隊(duì)等群體性組織，依托這些群體組織大力發(fā)展便民利民活動(dòng)。為提高社區(qū)人員的工作能力，努力加強(qiáng)了對(duì)人員的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和考核，利用培訓(xùn)、研討、自學(xué)考核等方式，學(xué)理論、學(xué)業(yè)務(wù)、學(xué)習(xí)外地典型經(jīng)驗(yàn)，組織社區(qū)人員學(xué)習(xí)《城市居民委員會(huì)組織法》、《河北省人口與計(jì)劃生育條例》等相關(guān)法規(guī)。社區(qū)管委會(huì)組織2次部分人員到保定、河間參觀學(xué)習(xí)。通過學(xué)習(xí)，掌握了有關(guān)的社區(qū)知識(shí)，提高了工作能力和服務(wù)理念，工作人員自覺地把全身心投入到社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)中。
二、大力推進(jìn)社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展
我們注重在不斷拓展服務(wù)領(lǐng)域，完善服務(wù)手段的同時(shí)，豐富服務(wù)內(nèi)容，主要包括家政服務(wù)、職業(yè)介紹、房屋中介、婚姻介紹、醫(yī)療服務(wù)、法律咨詢、組織業(yè)余文化活動(dòng)等。在服務(wù)手段上主要是通過熱線電話搞好服務(wù)，另外還有其他一些服務(wù)手段，在服務(wù)項(xiàng)目上堅(jiān)持重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)服務(wù)：
一是就業(yè)服務(wù)。通過勞務(wù)輸出，扶持自主創(chuàng)業(yè)，加強(qiáng)與勞動(dòng)部門的合作等多種渠道，解決下崗職工再就業(yè)問題。到目前，我們已幫助156名下崗職工實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)。
二是社會(huì)保障服務(wù)。為300戶無能力就業(yè)的困難家庭落實(shí)了最低生活保障，為508戶住房困難的家庭辦理了住房補(bǔ)貼手續(xù)，并為286名看病難的下崗職工進(jìn)行了義診，為近500戶困難家庭辦理了醫(yī)療減免卡。
三是充分利用社區(qū)內(nèi)各種文化資源，積極組織居民開展文明、健康、向上的群眾文化活動(dòng)和居民健康活動(dòng)。先后組建了秧歌、太極、舞蹈、戲曲等文藝隊(duì)伍，舉辦了街頭戲曲晚會(huì)，迎“五一”、慶“八一”、“頌國(guó)慶”文藝匯演等節(jié)日聯(lián)歡、城鄉(xiāng)聯(lián)合演出“夏日文化廣場(chǎng)”等活動(dòng)。在20*年舉辦的*市全民健身運(yùn)動(dòng)會(huì)中，獻(xiàn)縣京開社區(qū)管委會(huì)太極代表隊(duì)獲得了二十四式太極劍集體二等獎(jiǎng)及個(gè)人6個(gè)單項(xiàng)獎(jiǎng)。在20*年度基層群眾文化工作中，我們被授予“百家示范典型”的榮譽(yù)稱號(hào)。
四是居民生活服務(wù)。為給社區(qū)居民創(chuàng)造一個(gè)整潔、優(yōu)美的生活環(huán)境，我們?yōu)榫用窠⒘斯潭ɡ斗劈c(diǎn)165個(gè)，為居民清理垃圾600余噸，并聘請(qǐng)了45名衛(wèi)生監(jiān)督員監(jiān)督小區(qū)衛(wèi)生工作。對(duì)獻(xiàn)縣一中至北大街、水務(wù)局家屬院、物資局家屬院、法院家屬院、城北新村原軸承廠等十余家近20公里的小街小巷進(jìn)行了路面硬化，極大地改善了居民的居住環(huán)境，得到了廣大居民的認(rèn)可和贊同。
五是做好安全服務(wù)。為了使廣大居民能有一個(gè)安全的生活環(huán)境，我們每逢雨季，都要對(duì)轄區(qū)內(nèi)舊危房住戶進(jìn)行摸底排查，避免了房屋倒塌砸傷居民事故的發(fā)生；對(duì)學(xué)校、賓館、工廠、企業(yè)、門店等人員密集場(chǎng)所進(jìn)行不定期安全檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)安全隱患，并及時(shí)協(xié)調(diào)有關(guān)部門予以解決，保證了居民生命財(cái)產(chǎn)的安全。我們還大力向居民宣傳安全生產(chǎn)知識(shí)，發(fā)放《應(yīng)急宣傳手冊(cè)》400余本。宣傳國(guó)家安全生產(chǎn)的方針、政策及有關(guān)的法律法規(guī)，增強(qiáng)全民安全意識(shí)，提高綜合防御能力，有效防止安全事故的發(fā)生。此外，我們又從退休在家的熱心義務(wù)治安工作的老黨員、老干部及低保人群中選出156名，成立了10支義務(wù)治安巡邏隊(duì)，并從4*0名下崗人員招聘了28名作為社區(qū)治安協(xié)管員，構(gòu)建了以防促安、防治結(jié)合的治安防控體系。
六是搞好綜合治理工作。向居民開展普法宣傳，開展法律講座和咨詢40余次，為居民發(fā)放法律知識(shí)手冊(cè)5000余本。北京奧運(yùn)會(huì)、殘奧會(huì)期間，開展矛盾糾紛、治安隱患和“大接訪”活動(dòng)，使居民的意見和問題在社區(qū)得到解決或反映給有關(guān)部門。今年“大接訪”30余次，協(xié)調(diào)處理各類矛盾糾紛20余起，全年未出現(xiàn)一例越級(jí)訪，未發(fā)生一起。
七是開展送溫暖、獻(xiàn)愛心活動(dòng)。設(shè)立了醫(yī)療服務(wù)熱線，對(duì)轄區(qū)居民每戶發(fā)放了醫(yī)療手冊(cè)和就診優(yōu)惠卡，并為200名60歲以上的居民建立了健康檔案，每年免費(fèi)體檢一次。今年3月份舉辦了義診，30余名醫(yī)務(wù)人員給600余名居民進(jìn)行了診療。5.12四川*大地震發(fā)生后，我們大力動(dòng)員做好對(duì)四川災(zāi)區(qū)的各項(xiàng)救援活動(dòng)，為災(zāi)區(qū)捐款近2萬元。
此外在今年的社區(qū)建設(shè)中，涌現(xiàn)出十佳好兒媳、五好文明家庭、文明社區(qū)、安全小區(qū)、文明市民等130個(gè)，有力地促進(jìn)了社區(qū)精神文明建設(shè)。
三、工作體會(huì)
縣社區(qū)管委會(huì)在縣委、縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在縣民政局直接指導(dǎo)下，積極籌劃社區(qū)工作，謀思路、定目標(biāo)、促實(shí)施、抓成效。將社區(qū)建設(shè)工作放在突出位置，取得了較好的效果，回顧起來主要有以下四點(diǎn)體會(huì)：
一、領(lǐng)導(dǎo)重視程度高是搞好社區(qū)建設(shè)的前提。縣委、縣政府審時(shí)度勢(shì)，深謀遠(yuǎn)慮，根據(jù)我縣城區(qū)實(shí)際，組建了社區(qū)管委會(huì)，成立了社區(qū)居委會(huì)，縣領(lǐng)導(dǎo)從這個(gè)機(jī)構(gòu)的成立到工作的逐步開展都給予了極大的關(guān)注，協(xié)調(diào)有關(guān)單位想辦法給社區(qū)解決辦公用房，并配備了相應(yīng)的辦公設(shè)施及室外活動(dòng)所需設(shè)備。縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)多次視察社區(qū)管委會(huì)工作。組織民政等部門多次調(diào)研，給予了社區(qū)工作極大的支持。
二、駐區(qū)單位大力支持是搞好社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。比較突出的有縣代銷社、勞人局、郵政局、網(wǎng)通公司、氣象局、武裝部、增祺幼兒園等部門和單位為社區(qū)工作提供了許多便利條件。如有的提供辦公用房，有的提供打印機(jī)、微機(jī)等辦公設(shè)施，有的提供活動(dòng)場(chǎng)所，為社區(qū)開展工作提供了堅(jiān)實(shí)的保障。
一、以服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)和扶持企業(yè)發(fā)展來拓展就業(yè)路徑。
以貫徹實(shí)施新頒布的《就業(yè)促進(jìn)法》為契機(jī)，充分發(fā)揮*市人力資源市場(chǎng)的核心作用，著力扶持企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在確保就業(yè)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，優(yōu)化配置人力資源。全年預(yù)計(jì)提供有效就業(yè)崗位2.4萬多個(gè)，城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)8200人，城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù)2500多人，其中“4050”困難人員再就業(yè)550人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率2.4%，新建外來勞務(wù)基地11個(gè)，引進(jìn)外來勞動(dòng)力1萬多人。
一是全力提升就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，緩解制約我市企業(yè)發(fā)展的“用工難”問題。按照勞動(dòng)和社會(huì)保障部《城市公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)綜合場(chǎng)所功能手冊(cè)》的要求，通過*市人力資源市場(chǎng)，與*市人力資源市場(chǎng)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道勞動(dòng)保障服務(wù)所、職介分所和街道社區(qū)等實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)，形成一個(gè)快捷方便的就業(yè)信息收集網(wǎng)絡(luò)，開通了*市人力資源網(wǎng)和“16021191”“82217294”等就業(yè)服務(wù)熱線，每周在*日?qǐng)?bào)開辟招聘信息專版，并通過電臺(tái)電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信等同步招聘信息，固定每星期五上午舉辦招聘會(huì)，為有求職愿望的勞動(dòng)者和有招工愿望的用人單位提供一個(gè)通暢的平臺(tái)，使人力資源真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化配置。以3年建成“農(nóng)村勞動(dòng)力充分轉(zhuǎn)移鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村勞動(dòng)力充分轉(zhuǎn)移村、城鎮(zhèn)充分就業(yè)社區(qū)”為目標(biāo)，在全市232個(gè)行政村配備了勞動(dòng)保障信息員，實(shí)時(shí)掌握全市勞動(dòng)力就業(yè)基本情況。
二是外地引進(jìn)和本地培訓(xùn)相結(jié)合，著力培育一支技術(shù)工人隊(duì)伍。建立了以勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)中心為龍頭，技工學(xué)校、職教中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成教、黨校和農(nóng)技站等為陣地，社會(huì)力量辦學(xué)機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，大力開辦各類我市緊缺型技工培訓(xùn)班，通過發(fā)放農(nóng)村勞動(dòng)力免費(fèi)培訓(xùn)券等形式，重點(diǎn)開展下崗職工、新生勞動(dòng)力、農(nóng)村富余勞動(dòng)力尤其是失地農(nóng)民技術(shù)技能培訓(xùn)，使他們盡快成為合格的技術(shù)工人，為企業(yè)輸送更多的合格勞動(dòng)力；積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)開展以提高職工技能為目的內(nèi)部培訓(xùn)，培訓(xùn)和技能鑒定二手齊抓，進(jìn)一步提升我市產(chǎn)業(yè)工人的職業(yè)素質(zhì)。目前已有省批準(zhǔn)的定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)17家，全年舉辦各類專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班30期，培訓(xùn)人數(shù)6000多人；創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)400人；培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)力7100人，新增農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移7000人。與陜西、青海、河南等勞動(dòng)力富裕地區(qū)的勞動(dòng)保障部門聯(lián)系，對(duì)口建立密切的勞務(wù)協(xié)作關(guān)系，通過宣傳*的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、用工環(huán)境來吸引當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，以補(bǔ)助培訓(xùn)資金等形式提高當(dāng)?shù)芈毥闄C(jī)構(gòu)的積極性，大力引進(jìn)外來勞動(dòng)力尤其是熟練勞動(dòng)力，有效地幫助本市臺(tái)資企業(yè)緩解用工難問題。
三是創(chuàng)建充分就業(yè)社區(qū)，確保困難人群實(shí)現(xiàn)就業(yè)。創(chuàng)建充分就業(yè)社區(qū)是實(shí)施社會(huì)和諧、確保城鎮(zhèn)社區(qū)下崗失業(yè)人員得到政府關(guān)愛的有效舉措。今年我市重點(diǎn)加強(qiáng)了社區(qū)勞動(dòng)保障機(jī)構(gòu)建設(shè)，在*鎮(zhèn)19個(gè)社區(qū)都建立了勞動(dòng)保障工作站，每個(gè)社區(qū)1名大專以上學(xué)歷的專職工作人員，同時(shí)配備1名熱心從事勞動(dòng)保障工作的大齡下崗失業(yè)人員作兼職人員，形成市、街道、社區(qū)三級(jí)創(chuàng)建充分就業(yè)社區(qū)工作機(jī)制。工作站人員通過入戶調(diào)查、家訪等形式，開展調(diào)查摸底工作，對(duì)零就業(yè)家庭和失業(yè)人員全面開展調(diào)查摸底，建立零就業(yè)家庭戶數(shù)和失業(yè)人員的基礎(chǔ)臺(tái)帳和數(shù)據(jù)庫，每月開展動(dòng)態(tài)跟蹤服務(wù)。根據(jù)《城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員靈活就業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼實(shí)施細(xì)則》，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員靈活就業(yè)，從事非全日制、臨時(shí)性工作，對(duì)原國(guó)有、大集體企事業(yè)的“4555”失業(yè)人員、低保人員和特困職工等實(shí)施不超過3年的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼；繼續(xù)加大了對(duì)公益性崗位開發(fā)，積極落實(shí)稅費(fèi)減免、貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等就業(yè)援助政策，向自主創(chuàng)業(yè)的下崗失業(yè)人員發(fā)放小額擔(dān)保貸款244萬元。社區(qū)登記失業(yè)人員1457名，已就業(yè)1236人；登記困難就業(yè)人員506名，實(shí)現(xiàn)就業(yè)440人，申報(bào)的零就業(yè)家庭全部消除。
二、調(diào)整和完善社會(huì)保障體系使全體人民共享改革成果。
完善的社會(huì)保障是一項(xiàng)惠及全體人民的首善之舉，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容之一。經(jīng)過近幾年持續(xù)不斷的勞動(dòng)保障政策法規(guī)宣傳和社會(huì)保險(xiǎn)工作強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)，社會(huì)群眾對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)知度和接受度越來越高，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。退休人員工資增長(zhǎng)，居民醫(yī)保、新農(nóng)保等方案實(shí)施，實(shí)實(shí)在在給廣大群眾帶來了實(shí)惠。
一是繼續(xù)強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。從今年起，我們落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌出發(fā)，在征繳對(duì)象上不再區(qū)分城鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、本地職工和外來務(wù)工人員，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員都納入重點(diǎn)擴(kuò)面對(duì)象，在去年對(duì)全市用工與參保情況調(diào)查摸底、建立了完整臺(tái)帳的基礎(chǔ)上，充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)保障所和職介所的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，及時(shí)掌握企業(yè)的招工和用工變化情況，對(duì)未按規(guī)定足額參保的用人單位進(jìn)行依法征繳；以監(jiān)察為龍頭，加強(qiáng)與地稅部門的合作，對(duì)未按規(guī)定辦理參保的用人單位，責(zé)令限期整改，切實(shí)糾正少報(bào)、瞞報(bào)繳費(fèi)工資和繳費(fèi)人數(shù)等違規(guī)行為。同時(shí)加快落實(shí)社保制度改革，提高自由職業(yè)者、個(gè)體工商戶及其雇工的參保積極性，不斷擴(kuò)大參保覆蓋面。今年預(yù)計(jì)新增參保職工1.2萬人，總參保人數(shù)將達(dá)到10萬人；為全市2.7萬名企業(yè)離退休人員人均月新增養(yǎng)老金110元，全部按時(shí)足額發(fā)放，社會(huì)化發(fā)放率已達(dá)100%。
二是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在全市范圍內(nèi)全面鋪開。與原有的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方案相比，新農(nóng)保政策的30%財(cái)政補(bǔ)貼、設(shè)置統(tǒng)帳結(jié)合參保模式，使新農(nóng)保參保人員的養(yǎng)老金待遇會(huì)隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而“水漲船高”，這一政策極大地激發(fā)了農(nóng)民的參保熱情，加上市、鄉(xiāng)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，村干部和黨員骨干對(duì)新農(nóng)保認(rèn)識(shí)到位，使新農(nóng)保參保人數(shù)急劇增長(zhǎng)。截至九月底，全市已有4萬多農(nóng)民參加了新農(nóng)保，占全市應(yīng)參保對(duì)象的35%，全年預(yù)計(jì)新增參保5萬人。與新農(nóng)保政策推出的同時(shí)，對(duì)“老農(nóng)保”領(lǐng)取人員的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)也作了適度調(diào)整，全市4500多位養(yǎng)老金領(lǐng)取人員，分別每月增長(zhǎng)了5～35元，使這部分人也能享受到我市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。同時(shí)我市在*市率先出臺(tái)了被征地農(nóng)民老年生活補(bǔ)助辦法，向全市6500多名老年農(nóng)民發(fā)放補(bǔ)助資金近600萬元。
三是各大保險(xiǎn)齊頭并進(jìn)。進(jìn)一步擴(kuò)大了失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，全市失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)將達(dá)7.7萬人，征繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)3700多萬元，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率為98%，失業(yè)保險(xiǎn)金享受人數(shù)與失業(yè)現(xiàn)象同比減少。繼續(xù)加大建筑企業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的參保面，目前工傷保險(xiǎn)參保人員達(dá)8.6萬人，其中農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)達(dá)4.2萬人，征收工傷保險(xiǎn)基金1350萬元；生育保險(xiǎn)基金參保人數(shù)達(dá)6.5萬人,生育保險(xiǎn)基金總收入750萬元。
三、維護(hù)企業(yè)和職工雙方合法權(quán)益促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展。
今年以來，隨著《勞動(dòng)合同法》和《勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁調(diào)解法》的貫徹實(shí)施，勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生了深刻變化，職工的維權(quán)意識(shí)和維權(quán)力度明顯增強(qiáng)；而幾年來一直迅猛發(fā)展的中小企業(yè)，在今年突然遭遇了前所未有的困難，許多企業(yè)因產(chǎn)品積壓、資金短缺而陷入欠薪危機(jī)。兩方面因素使今年的勞動(dòng)監(jiān)察舉報(bào)投訴案件大幅上升，勞動(dòng)仲裁案件數(shù)量比去年翻番。為此，我們以維護(hù)企業(yè)和職工雙方的合法權(quán)益為宗旨，加大勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法力度，同時(shí)創(chuàng)新執(zhí)法模式，把執(zhí)行勞動(dòng)保障法律法規(guī)與服務(wù)企業(yè)發(fā)展相結(jié)合，使勞動(dòng)保障監(jiān)察和勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁調(diào)解更加規(guī)范科學(xué)。
一是協(xié)助企業(yè)規(guī)范內(nèi)部管理，從源頭上減少勞資糾紛的發(fā)生。今年以來，我們有計(jì)劃地組織企業(yè)學(xué)習(xí)《勞動(dòng)合同法》等新法新規(guī)，組織了專門力量編寫印發(fā)了勞動(dòng)合同法及解讀小冊(cè)子3萬冊(cè)，分頭召集全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、各重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)的法人和勞資人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，派人赴南京、北京、上海等地，為*三建、中南集團(tuán)等我市在外的建筑企業(yè)上門進(jìn)行輔導(dǎo)，共舉辦培訓(xùn)100多場(chǎng)，參訓(xùn)人數(shù)達(dá)1萬多人次。按照《勞動(dòng)合同法》精神，重新為我市各大重點(diǎn)行業(yè)編寫了勞動(dòng)合同樣本。利用“勞動(dòng)保障監(jiān)察與企業(yè)管理研究會(huì)”這一平臺(tái)，為企業(yè)學(xué)習(xí)、討論和交流貫徹實(shí)施勞動(dòng)保障法律法規(guī)提供場(chǎng)所，及時(shí)了解企業(yè)在執(zhí)行過程中遇到的問題和困難，從而能有針對(duì)性地為企業(yè)解決實(shí)際問題。
二是繼續(xù)在全市范圍內(nèi)執(zhí)行欠薪預(yù)警和建筑項(xiàng)目工資預(yù)留戶制度，著力防范欠薪特別是農(nóng)民工欠薪事件的發(fā)生。積極做好清理拖欠職工和農(nóng)民工工資工作，確保職工工資按時(shí)足額發(fā)放，并將租賃企業(yè)和建筑分包工程項(xiàng)目作為今年的監(jiān)察重點(diǎn)，全力遏制新的工資拖欠現(xiàn)象產(chǎn)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)保障所配合，按月上報(bào)所屬企業(yè)工資支付情況統(tǒng)計(jì)表，防糾結(jié)合，防范重大違法行為和群體性突發(fā)事件的發(fā)生。先后開展了人力資源市場(chǎng)秩序?qū)ｍ?xiàng)執(zhí)法、勞動(dòng)保障書面審查、勞動(dòng)合同執(zhí)法等三項(xiàng)專項(xiàng)檢查，結(jié)合舉報(bào)投訴案件的處理，重點(diǎn)檢查用人單位合同簽訂、工資支付等情況，共檢查用人單位2000多家，目前已受理舉報(bào)投訴案件700多件，督促用人單位支付職工工資近730多萬元。建筑工程預(yù)留戶準(zhǔn)備金近千萬元。
三是實(shí)施仲裁辦案新機(jī)制。為更好地保護(hù)弱勢(shì)群體，我們?cè)谀瓿跫撮_始了勞動(dòng)爭(zhēng)議案件不再收費(fèi)，比國(guó)家規(guī)定的時(shí)間表提前了四個(gè)月。根據(jù)新仲裁法的精神，對(duì)仲裁案件的審理程序等進(jìn)行了優(yōu)化，更加重視案件調(diào)解，在健全了監(jiān)察、工會(huì)三方機(jī)制的同時(shí)，依托各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，建立了勞動(dòng)關(guān)系預(yù)警機(jī)制，將勞動(dòng)爭(zhēng)議處理工作的重心前移，及時(shí)化解爭(zhēng)議苗頭，構(gòu)建多渠道、多層次的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，共立案受理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件360多起，涉案經(jīng)濟(jì)1100多萬元，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)結(jié)案率100%。
隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的進(jìn)一步趨緊，明年的勞動(dòng)保障工作任務(wù)將更加艱巨。為此，我們將在今年的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)做好如下幾項(xiàng)工作：
一是繼續(xù)創(chuàng)建充分就業(yè)社區(qū)。與兄弟縣市相比，我市的創(chuàng)建充分就業(yè)社區(qū)工作做得還很不夠。明年要進(jìn)一步加大工作力度，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，成立專門的工作班子，強(qiáng)化基層勞動(dòng)保障工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，充分發(fā)揮社區(qū)協(xié)管員的工作積極性，對(duì)城鎮(zhèn)下崗失業(yè)職工尤其是就業(yè)困難人員情況，實(shí)際動(dòng)態(tài)跟蹤管理，確保消除零就業(yè)家庭。加大投入，按照基層平臺(tái)建設(shè)“六到位”要求，購置必要的電腦、傳真機(jī)等辦公設(shè)施，確保數(shù)據(jù)庫信息及時(shí)共享。
二是充分發(fā)揮人力資源市場(chǎng)功能。依托人力資源市場(chǎng)這一平臺(tái)，采取一系列有效措施，積極做好下崗失業(yè)職工、城鄉(xiāng)新增勞動(dòng)力和大中專畢業(yè)生的就業(yè)工作，確保就業(yè)再就業(yè)工作任務(wù)的順利完成。繼續(xù)堅(jiān)持每周四在《*日?qǐng)?bào)》招聘信息，每周五舉辦人力資源市場(chǎng)招聘會(huì)，全年結(jié)合全市工作重點(diǎn)適時(shí)舉辦4-5次大型人力資源交流洽談會(huì)，為全市各類用工單位招聘合格人才創(chuàng)造條件。進(jìn)一步完善*人力資源網(wǎng)建設(shè)，通過開通網(wǎng)上招聘、招聘等業(yè)務(wù)，多渠道、全方位為用工單位和求職者提供服務(wù)。廣泛開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，進(jìn)一步完善創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，積極協(xié)同相關(guān)部門，對(duì)有創(chuàng)業(yè)愿望和具備創(chuàng)業(yè)條件的城鄉(xiāng)勞動(dòng)者開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，將培訓(xùn)對(duì)象從以失業(yè)人員為主向大中專畢業(yè)生、農(nóng)村富余勞動(dòng)力以及社會(huì)其他群體擴(kuò)展，提高培訓(xùn)合格率、培訓(xùn)就業(yè)率和開業(yè)成功率。
三是進(jìn)一步落實(shí)再就業(yè)優(yōu)惠政策。進(jìn)一步開發(fā)社區(qū)公益性就業(yè)崗位，托底安置城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員，進(jìn)一步加大宣傳力度，將靈活就業(yè)社保補(bǔ)貼落實(shí)到位，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)就業(yè)人員自謀職業(yè)和靈活就業(yè)。加大創(chuàng)業(yè)扶持力度，幫助創(chuàng)業(yè)者解決創(chuàng)業(yè)過程中的資金、場(chǎng)地、技術(shù)等方面的問題，為創(chuàng)業(yè)者提供項(xiàng)目開發(fā)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、開業(yè)指導(dǎo)、小額貸款、場(chǎng)地安排、稅費(fèi)減免、跟蹤扶持等“一條龍”服務(wù)，為創(chuàng)業(yè)者鋪設(shè)綠色通道。健全被征地農(nóng)民就業(yè)扶持政策，對(duì)城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的被征地農(nóng)民統(tǒng)一發(fā)給《再就業(yè)優(yōu)惠證》，享受同等就業(yè)扶持政策。其他在法定勞動(dòng)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力和就業(yè)要求但未能就業(yè)的被征地農(nóng)民，視同城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員，發(fā)給《就業(yè)登記證》，享受城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員的就業(yè)扶持政策。
四是啟動(dòng)“金保工程”。實(shí)施金保工程既是上級(jí)部門的要求，也是我市社會(huì)保障工作的實(shí)際需要。我市現(xiàn)有養(yǎng)老、醫(yī)療等8個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，分別由社保處、醫(yī)保中心等5個(gè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，由于各險(xiǎn)種推行的時(shí)間有先后，5個(gè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分別來自勞動(dòng)、財(cái)政、人事、民政四個(gè)部門，所以每個(gè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)均有獨(dú)自的計(jì)算機(jī)硬件配置和軟件運(yùn)行系統(tǒng)。經(jīng)過多年的運(yùn)行，許多設(shè)備已經(jīng)老化，帶來很大的事故隱患，加上明年城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)保、被征地農(nóng)民基本生活保障等工作將全面推行，原有的硬件和軟件都需要升級(jí)更新。但如果再按過去社保、醫(yī)保等分頭實(shí)施，不可避免地造成重復(fù)投入和低效高成本，而且各個(gè)險(xiǎn)種之間的資源不能共享，不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)一登記申報(bào)。所以按照省、市的工作要求，借鑒周邊兄弟縣市的做法，采取“一次規(guī)劃，分步實(shí)施”的方法，建立統(tǒng)一的勞動(dòng)和社會(huì)保障信息平臺(tái)，簡(jiǎn)稱“金保工程”。一旦實(shí)現(xiàn)信息平臺(tái)互通，我們將實(shí)行五保合一辦公模式，用人單位和職工只要在一處就能辦完所有事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申報(bào)、數(shù)據(jù)網(wǎng)上傳輸，與醫(yī)院、藥房、參保單位、財(cái)政、稅務(wù)聯(lián)系更加緊密，實(shí)現(xiàn)真正意義上的上下貫通、實(shí)時(shí)監(jiān)管，減少了社保風(fēng)險(xiǎn)，有利于社會(huì)保險(xiǎn)的安全運(yùn)行。預(yù)計(jì)總投資約1300萬元。
五是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的適度平衡。在當(dāng)前從緊的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下和復(fù)雜的勞動(dòng)關(guān)系中，充分考慮到企業(yè)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的承受能力，努力尋找執(zhí)行勞動(dòng)保障政策法規(guī)與服務(wù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的最佳結(jié)合點(diǎn)，全面實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)依法征徼的基礎(chǔ)上，注重社會(huì)保險(xiǎn)在各類企業(yè)中的廣泛性和平衡性。我們將借助全市各行業(yè)商會(huì)的作用，分行業(yè)召開企業(yè)負(fù)責(zé)人會(huì)議，交流對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的看法、做法以及意見、建議，通報(bào)各企業(yè)的實(shí)際參保情況，提出參保要求。既維護(hù)好企業(yè)職工的合法權(quán)益，又保障企業(yè)健康發(fā)展。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工和外來人員參保問題的研究，探索外來人員綜合保險(xiǎn)制度和農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。繼續(xù)加大工傷保險(xiǎn)尤其是農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面力度，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工全員參加工傷保險(xiǎn)。強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)的征繳，失業(yè)保險(xiǎn)與社保統(tǒng)一基數(shù)、統(tǒng)一征繳，合理確定失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平，逐步提高失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的作用。
六是進(jìn)一步擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面。充分利用報(bào)紙、廣播、電視等多種形式，大張旗鼓地宣傳城鎮(zhèn)職工醫(yī)保和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保政策，力爭(zhēng)將所有人群都納入醫(yī)保體系，使人人享有醫(yī)療保障。完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)方案，逐步提高參保人員的醫(yī)療待遇，緩解“看病難、看病貴”的矛盾；總結(jié)醫(yī)保異地刷卡試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，力爭(zhēng)推而廣之，將*市區(qū)幾大重點(diǎn)醫(yī)院納入醫(yī)保異地刷卡范圍；繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，勞動(dòng)保障部門、街道社區(qū)、教育主管部門形成合力，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保全覆蓋。探索城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)與新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的并軌。繼續(xù)落實(shí)醫(yī)保進(jìn)社區(qū)政策，力爭(zhēng)將所有符合條件的社區(qū)醫(yī)院都納入醫(yī)保定點(diǎn)范圍，鼓勵(lì)和引導(dǎo)參保人員到社區(qū)醫(yī)院就診，方便參保人員就醫(yī)便利。
七是全面推廣新型農(nóng)保政策。新農(nóng)保政策是惠及面最廣的一項(xiàng)善政，所以一定要做好做實(shí)，要使新農(nóng)保做到家喻戶曉、人人皆知，在農(nóng)村營(yíng)造人人關(guān)心農(nóng)保、踴躍參加農(nóng)保的良好氛圍。全面鋪開新農(nóng)保參保工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力推進(jìn)，確保所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度參保率達(dá)到100%全覆蓋。
八是適當(dāng)調(diào)整機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。隨著近年機(jī)關(guān)和事業(yè)單位嚴(yán)控人員增長(zhǎng)，使機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保人員數(shù)量逐年減少，基金面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。為此，我們擬將部分公務(wù)員（含參照公務(wù)員管理的事業(yè)人員）不再納入機(jī)關(guān)事業(yè)單位保險(xiǎn)范圍，離退休人員改由財(cái)政支付；將已改制轉(zhuǎn)企的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位人員，納入企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保，離退休人員養(yǎng)老待遇標(biāo)準(zhǔn)保持不變；探索破解農(nóng)林場(chǎng)圃單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)難題。
及決策民主基礎(chǔ)上的矛盾化解機(jī)制，來實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群；社會(huì)管理；戶籍制度改革；法治命題
中圖分類號(hào)：df34
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a doi：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.04.09
一、契入改革進(jìn)程的時(shí)代課題：農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群之社會(huì)管理創(chuàng)新
自人類邁入機(jī)器工業(yè)時(shí)代始，城市化水平便成為該時(shí)代衡量社會(huì)進(jìn)步程度的重要測(cè)度性指標(biāo)。城市化是一個(gè)具有豐富內(nèi)涵的歷史動(dòng)態(tài)式概念，但其實(shí)質(zhì)含義是恒定的：隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)村人口逐漸減少，城市人口數(shù)量則相應(yīng)穩(wěn)步上升。此乃城市化概念的核心蘊(yùn)義，也是各國(guó)立法予以制度保障的明確方向。但觀之中國(guó)，建國(guó)后的戶籍政策和相關(guān)立法卻背離此義，嚴(yán)控農(nóng)村人口移入城市，固定與僵化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，造成戶籍分域的隔離與歧視。改革開放后，農(nóng)村居民要求放寬戶口遷移控制的呼聲高漲，為回應(yīng)民意并適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的走勢(shì)，中央和各地在農(nóng)村人口轉(zhuǎn)戶問題上開始朝向革新意志的制度摸索。從封閉的禁錮走向開放的流動(dòng)，我國(guó)戶籍制度改革正在完成由被動(dòng)到主動(dòng)的超越，這種超越使得我們必須直面社會(huì)管理角度一系列前所未有的新型法治課題。
（一）研究之背景：以巨量農(nóng)村人口的城市遷移為歷史圖景
歷覽各朝，戶籍制度皆是對(duì)轄區(qū)人口進(jìn)行管理的重要社會(huì)制度，但在中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，該制度卻被異化為分隔城鄉(xiāng)、阻滯遷徙的壁壘政策。改革開放以來，大量農(nóng)民為城市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活躍度及就業(yè)機(jī)會(huì)的開放性所吸引，從而離土離鄉(xiāng)謀求更廣的生存空間，以解決土地供養(yǎng)的有限性困境。但是，進(jìn)入城市發(fā)展的職業(yè)群隊(duì)，無法越過戶籍制度的藩籬從而歸入市民階層，成為身份尷尬的城、農(nóng)兩棲成員。他們同他們的家庭最渴望的就是能放寬戶口遷移的控制，對(duì)其入城就業(yè)定居的客觀事實(shí)進(jìn)行戶籍確認(rèn)，從而能享受城市戶口所連接的諸多利益保障。民眾訴求如此強(qiáng)烈，使得中央政府開始對(duì)戶口政策進(jìn)行必要的調(diào)整，北京、上海、深圳、重慶、成都、長(zhǎng)沙等城市陸續(xù)在戶籍制度上進(jìn)行大膽的改革。于當(dāng)下之中國(guó)而言，農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶入城，已成為重要的社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)。
這場(chǎng)戶籍制度改革發(fā)軔于20世紀(jì)80年代初，旨在逐步取消計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期戶口遷移的指標(biāo)限制，改革采取了適合中國(guó)特點(diǎn)的模式，實(shí)行人口轉(zhuǎn)移審批制與分點(diǎn)試驗(yàn)方式。就國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來看，對(duì)于轉(zhuǎn)移人口的注冊(cè)登記，適用尊重遷徙自由、承認(rèn)居住現(xiàn)實(shí)的登記制，多數(shù)國(guó)家規(guī)定：在現(xiàn)住地居留期滿，戶口管理部門即將其作為當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝诘怯洝Ｎ覈?guó)城市的現(xiàn)實(shí)容量有限，土地的農(nóng)業(yè)活動(dòng)尚未形成產(chǎn)業(yè)效益，對(duì)于農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移仍主要采取審批制。[注：審批制是指雖然有人口遷轉(zhuǎn)的事實(shí)，但不能滿足準(zhǔn)入條件者，仍不能獲得當(dāng)?shù)氐木用駪艨凇１M管我國(guó)的改革中也出現(xiàn)了取消資格審查、整體轉(zhuǎn)戶的模式，但全國(guó)各地的主要革新思路仍然是保持農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)城市戶籍的轉(zhuǎn)移審批制。 ]進(jìn)入21世紀(jì)以來，各地實(shí)施了不同的遷戶政策，改革已進(jìn)入到深度的攻堅(jiān)階段，2010年，國(guó)務(wù)院將戶籍制度改革列入經(jīng)濟(jì)體制改革的11個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，“十二五”規(guī)劃明確提出要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”。在戶籍制度改革中，大量農(nóng)村居民遷入城市，僅以四大直轄市視之：1998年至2009年底，上海市的農(nóng)業(yè)人口由379萬人降低為166萬人；北京市2009年底的城市人口數(shù)量突破了該市2020年的控制目標(biāo)；截至2010年8月，重慶市全面啟動(dòng)戶籍制度改革1年，已有223萬多人轉(zhuǎn)戶入城；天津市2010年末全市農(nóng)村人口只余265.70萬人，城鎮(zhèn)化率為79.55%，比2000年提高7.15個(gè)百分點(diǎn)。2011年10月，國(guó)家人口計(jì)生委《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2011》，報(bào)告預(yù)測(cè)未來10年全國(guó)將累計(jì)轉(zhuǎn)移1億以上農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。可見，在我國(guó)尚無法一步到位消弭城鄉(xiāng)居民身份差距的現(xiàn)
中，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)戶遷移入城，已是不可阻遏之時(shí)代洪流，同時(shí)，它也引出社會(huì)管理工作之時(shí)代新課題：在巨量農(nóng)村人口入城的沖擊與挑戰(zhàn)面前，如何作創(chuàng)新之舉。
（二）探索之方向定位：以城市群體分化的管理需求為價(jià)值取向
在這場(chǎng)洪波巨瀾的時(shí)代變革中，城市社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的變化，分離出城市原住居民群和農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群這兩個(gè)新舊居民群體。綜觀學(xué)術(shù)界之探索，已有的研究局限于以職業(yè)分類、組織資源、經(jīng)濟(jì)資源和文化資源的占有狀況為標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分城市人群[注：例如，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所“當(dāng)代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組根據(jù)對(duì)全國(guó)城鄉(xiāng)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，并以職業(yè)分類為基礎(chǔ)， 以組織資源、經(jīng)濟(jì)資源和文化資源的占有狀況為標(biāo)準(zhǔn)， 將我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)成員劃分為社會(huì)上層、中上層、中中層、中下層及底層等五大社會(huì)等級(jí)、十個(gè)階層。其中，處于底部的兩個(gè)等級(jí)是中下層（包括個(gè)體勞動(dòng)者、一般商業(yè)服務(wù)業(yè)人員、工人、農(nóng)民） 、底層（包括生活處于貧困狀態(tài)并缺乏就業(yè)保障的工人、農(nóng)民和無業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者） 。該課題組于2004 年出版論著《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)流動(dòng)》，將上述十個(gè)社會(huì)階層又分為優(yōu)勢(shì)地位階層、中間位置階層和基礎(chǔ)階層等三大社會(huì)等級(jí)， 其中，基礎(chǔ)階層包括商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層， 產(chǎn)業(yè)工人階層， 農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層， 城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者階層。 ]，而本文認(rèn)為，這種區(qū)分方式僅是上下層屬的平面縱式劃分，除此之外，我們還必須關(guān)注群團(tuán)空間隔離的立體維度展呈狀況。由此，本文主張：以城市環(huán)境認(rèn)同感、融入度、文化形態(tài)、倫理觀念、生活方式為標(biāo)準(zhǔn)，我們必須承認(rèn)，于戶籍制度改革的進(jìn)程中，城市社會(huì)結(jié)構(gòu)已界分出城市原住居民群和農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群，在兩者之外，還有一直在城市謀生但沒有放棄農(nóng)村居民身份的流動(dòng)職業(yè)農(nóng)民群。具體析之，農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民層中包括初次脫離土地農(nóng)作移居城市的新興移民群，以及早已進(jìn)入城市生活就業(yè)后于戶籍改制中獲取市民資格的歷史移民群，這是我國(guó)戶口改革基本取向背景下的正常階層分化，分化導(dǎo)致社會(huì)關(guān)系復(fù)雜度加深，也帶來更多的社會(huì)問題，社會(huì)管理必須直面此變化，裹挾深入時(shí)代的改革勇氣，開展制度創(chuàng)新與實(shí)踐摸索。 傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式是在區(qū)域城市人口生活方式、文化形態(tài)、倫理思想等分殊較小的基礎(chǔ)上設(shè)定的，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市中的流動(dòng)人口數(shù)量增多，社會(huì)管理加入了一些創(chuàng)新思路，比如通過補(bǔ)進(jìn)利益、突發(fā)應(yīng)急、治安綜治等手段，來平衡城市流動(dòng)人口的利益、控管流動(dòng)人口的秩序。但在國(guó)家戶籍體制改革的轉(zhuǎn)型期里，針對(duì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民群體的社會(huì)管理問題，這種補(bǔ)丁式完善創(chuàng)新已不敷其用。轉(zhuǎn)戶農(nóng)民是比流動(dòng)人口更為巨量的人群，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的城市化治理，是比處理流動(dòng)人口更為艱難的重大社會(huì)課題，而轉(zhuǎn)戶農(nóng)民又是一個(gè)在生活和文化上與城市相異、在經(jīng)濟(jì)與心理上處于弱勢(shì)的群體，為避免他們成為邊緣人群，就必須進(jìn)行社會(huì)管理法律制度的創(chuàng)新。目前相關(guān)的學(xué)術(shù)研究并未著力于此課題，雖然近年來以
農(nóng)民入城為
主題撰文進(jìn)行釋論者有所增加，但基本上都偏重于檢視轉(zhuǎn)戶數(shù)量上的直接成效，對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新問題的探索深度不夠，語焉不詳、未中肯綮的簡(jiǎn)單考釋與評(píng)說，對(duì)于社會(huì)管理的法治助益也較少，如此水平的學(xué)術(shù)現(xiàn)狀，與我國(guó)第三次經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的發(fā)展形勢(shì)極為不配，為填補(bǔ)相關(guān)理論之不足，本研究將進(jìn)行全面探進(jìn)之嘗試，以求促進(jìn)理論界的研討充分地活躍起來。
有鑒于此，本文探索的方向定位為：圍繞農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群社會(huì)管理的需求，分解出三個(gè)法治子命題，將群體對(duì)社會(huì)需求的及時(shí)回應(yīng)上升為法律規(guī)范，依法而治。具體而言，首先要研究對(duì)轉(zhuǎn)戶移民群的民生保障問題；其次，要挖掘?qū)Υ巳后w民眾秩序的治理問題；再次，還要考量釋解其民意沖突的路徑問題。從三個(gè)維度來統(tǒng)合共治的學(xué)術(shù)文本建言，旨在摸索對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群進(jìn)行創(chuàng)新型社會(huì)管理的法治化進(jìn)路，為我國(guó)社會(huì)的安定、協(xié)調(diào)發(fā)展提供學(xué)術(shù)支持。
二、利益配給的實(shí)質(zhì)公平：民生保障中現(xiàn)代化法治理念之輸入
給予不同出身、文化、職業(yè)等背景之公民同等的社會(huì)待遇，是基礎(chǔ)性的形式公平，乃傳統(tǒng)的法治理念；慮及公民間的具體差異，傾斜配置社會(huì)利益，并將差異的負(fù)面影響降至最低，這種實(shí)質(zhì)公平才是法治的現(xiàn)代化理念。在中國(guó)戶籍制度改革的重要?dú)v史時(shí)期，出現(xiàn)了農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群這樣一個(gè)新興的城市公民群，群體的農(nóng)耕社會(huì)特征、鄉(xiāng)土文化意識(shí)、宗族脈
系傳統(tǒng)置放在城市環(huán)境中，成為其無法嵌入城市人群的異質(zhì)性標(biāo)識(shí)，同時(shí)，該群體的經(jīng)濟(jì)、心理弱勢(shì)也延宕了他們與城市自相容到相融的過程。因此，對(duì)于如此龐大的一個(gè)異質(zhì)并弱勢(shì)的群體，應(yīng)該在保障其民生水平的利益配給制度中引入實(shí)質(zhì)公平理念，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。
（一）立法應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)利益進(jìn)行傾斜配置
對(duì)于農(nóng)村轉(zhuǎn)戶群體的社會(huì)保險(xiǎn)問題，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)在于立法中如何有理有節(jié)地強(qiáng)化實(shí)質(zhì)公平理念。考察目前全國(guó)各地的相關(guān)制度，就農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群的社會(huì)保險(xiǎn)待遇處理，有三種模式：第一類是城鄉(xiāng)統(tǒng)一待遇型，如云南省紅河州和四川省成都市[注：作為西部的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)城市，該市自2011年4月1日起，將非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)全面并軌。 ]，高揚(yáng)城鄉(xiāng)民眾權(quán)益同等的旗幟，重新整合社保方案，轉(zhuǎn)戶者參加的是城鄉(xiāng)一致的社會(huì)保險(xiǎn)；第二類是選擇交叉待遇型，如重慶、陜西、寧夏、青海、云南等省市，此模式尊重轉(zhuǎn)戶者意愿，由其選擇轉(zhuǎn)歸待遇標(biāo)準(zhǔn)較高的社會(huì)保險(xiǎn)序列，既可保留某類農(nóng)村社保待遇，延續(xù)農(nóng)民的優(yōu)惠政策，又可參加某個(gè)城鎮(zhèn)居民社保子項(xiàng)，交叉享受社保待遇；第三類是變更為城鎮(zhèn)居民待遇型，如廣西、內(nèi)蒙古、新疆、甘肅、貴州等省（自治區(qū)），轉(zhuǎn)戶農(nóng)民進(jìn)入市民的社會(huì)保險(xiǎn)行列，平等地享受城鎮(zhèn)居民社保的各種待遇。
檢視這三種模式，紅河州與成都市城鄉(xiāng)社保綜合一體化的程度之高，在全國(guó)亦為典范，但我國(guó)其他省市基于社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的局限，無法跟進(jìn)復(fù)制。從實(shí)質(zhì)公平的角度評(píng)價(jià)，選擇交叉待遇型更適合于轉(zhuǎn)戶的過渡期，以重慶為例，在創(chuàng)新中，出臺(tái)了全國(guó)彈性最大的轉(zhuǎn)戶退地辦法；在社會(huì)保險(xiǎn)問題上也注意到對(duì)這一群體的偏重保護(hù)，譬如，該市規(guī)定轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在入籍之后退地之前即可參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，退地后還可變更為農(nóng)轉(zhuǎn)非征地養(yǎng)老保險(xiǎn)，享受較高水平的保險(xiǎn)待遇；再如該市轉(zhuǎn)戶農(nóng)民可自由決定參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)或者城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)等。賦予轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)序列時(shí)有極為寬泛的選擇權(quán)，彰顯的正是實(shí)質(zhì)公平的核心理念，這種社會(huì)管理的創(chuàng)新理念，在我國(guó)其他地區(qū)具有廣泛的可借鑒意義。因此，地方立法在轉(zhuǎn)戶改革的攻堅(jiān)階段，應(yīng)該大膽深入貫徹社會(huì)管理的創(chuàng)新理念，在社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)質(zhì)公平問題上，可以考量?jī)?yōu)于城鄉(xiāng)雙層體系內(nèi)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和過渡階段待遇，設(shè)定傾斜保護(hù)期，期終后再定位于同等標(biāo)準(zhǔn)待遇。
（二）立法應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)福利、救助事項(xiàng)進(jìn)行合理安排
與社會(huì)保險(xiǎn)需要履行繳費(fèi)義務(wù)不同，社會(huì)福利、救助選取單向配給的路徑，不需要公民繳納費(fèi)用，且利益供給的覆蓋面更廣，涵括就業(yè)、居住、教育等各個(gè)民生領(lǐng)域，喪失土地利益的農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群，會(huì)非常關(guān)注社會(huì)福利、救助制度能提供何種程度的保障，因此，立法必須有明確的表示與具體的安排。從有助于對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群這個(gè)弱勢(shì)群體予以幫扶的角度，以下幾個(gè)主要問題應(yīng)予關(guān)注：
第一，要盡力滿足住房之需。在戶籍制度改革中，很多地區(qū)通過轉(zhuǎn)戶條件中的住房標(biāo)準(zhǔn)來化解移民群體的居住壓力，比如天津、貴州[注：貴州省2009年6月24日開始實(shí)施《省人民政府批轉(zhuǎn)省公安廳關(guān)于推進(jìn)戶籍制度改革的意見的通知》，通知指出：“凡貴州省籍農(nóng)業(yè)人口在我省城市、城鎮(zhèn)有相對(duì)固定工作（務(wù)工、經(jīng)商等）和相對(duì)固定住所（公有住房、集體住房、私有住房、租賃房屋以及其他房屋）半年以上的，可以辦理本人、配偶及其直系親屬的城市、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)常住戶口。凡本省籍農(nóng)業(yè)人口投靠居住在我省城市、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口且生活、居住有保障親屬的，可以辦理城市、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)常住戶口。” ]、云南[注：云南省在2007年《云南省人民政府關(guān)于深化戶籍管理制度改革的意見》中明確指出：以準(zhǔn)入條件取代人口控制指標(biāo)，申請(qǐng)人在居住地同時(shí)具備有合法固定住所和穩(wěn)定生活來源這兩個(gè)條件，準(zhǔn)予在居住地落戶。合法固定住所是指：取得《房屋所有權(quán)證》的住宅；單位分配給職工長(zhǎng)期居住未出售產(chǎn)權(quán)的住宅。穩(wěn)定生活來源是指有合法收入、能夠自食其力、不需要領(lǐng)取最低生活保障金。 ]、內(nèi)蒙古[注：2006年1月1日起，的戶籍管理制度規(guī)定：“凡購買經(jīng)城建部門批準(zhǔn)興建并取得房屋產(chǎn)權(quán)證的商品房或自建房屋的，不受面積限制，允許房屋產(chǎn)權(quán)所有人及其共同居住的直系親屬落當(dāng)?shù)爻Ｗ艨凇！?]、甘肅[注：2011年甘肅戶改試點(diǎn)嘉峪關(guān)市戶籍改革制度中規(guī)定的可以轉(zhuǎn)戶的人員包括：在嘉峪關(guān)市
購買商品房或二手房，人均面積在15平方米以上（達(dá)到基本住房保障標(biāo)準(zhǔn)以上），并有合法穩(wěn)定收入的外來人員；在市區(qū)從事經(jīng)營(yíng)的個(gè)體工商戶，連續(xù)繳納稅費(fèi)3年以上，且在本市有合法固定住所的人員；暫住滿3年，擁有合法固定住所，且與用人單位簽訂勞動(dòng)合同并不間斷繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)3年以上的人員。 ]、青海[注：依據(jù)2010年12月《青海省深入推進(jìn)戶籍制度改革方案》，全面放寬省內(nèi)其他地區(qū)城鎮(zhèn)落戶政策：1.凡符合“有合法固定住所、有穩(wěn)定職業(yè)或穩(wěn)定生活來源”兩個(gè)基本條件的暫住人口，準(zhǔn)許本人及其配偶和未婚子女在居住城市（鎮(zhèn)）落戶；2.本省籍農(nóng)牧民，在本州（地、市）城鎮(zhèn)內(nèi)租房居住1年以上、有穩(wěn)定職業(yè)和生活來源的，準(zhǔn)許本人及其配偶和未婚子女落戶；3.在城市（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)居住的失地農(nóng)牧民，需要依法安置的，按照自愿原則，就地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口。 ]、昆明等省市將有城市住房作為轉(zhuǎn)戶的必要條件，還有部分地方采取利益的對(duì)換來保障住房，如長(zhǎng)沙、廣州、義烏等城市都曾試點(diǎn)以宅基地永久使用權(quán)置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)。然而，這種解決方式畢竟是有限的，在改革進(jìn)程中各地的轉(zhuǎn)戶門檻都普遍降低[注：例如，云南省人民政府2011年《關(guān)于加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)居民的意見》，明示放寬遷移落戶條件：云南籍居民，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶，不受條件限制。在縣城有合法穩(wěn)定職業(yè)或者有合法穩(wěn)定住所，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，均可在居住地城鎮(zhèn)落戶。在州（市）和縣級(jí)所在地有合法穩(wěn)定職業(yè)滿1年或有合法穩(wěn)定住所，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，均可在居住地城市落戶。 ]：有些省市將住房條件擴(kuò)展至有使用權(quán)即可，其住房利益的延續(xù)穩(wěn)固性取決于租住者的后續(xù)支撐能力，或者要依附于房屋使用者在單位的職業(yè)身份是否穩(wěn)固[注：例如，云南的轉(zhuǎn)戶條件中所指“合法固定住所”包括單位分配給職工長(zhǎng)期居住且未出售產(chǎn)權(quán)的住宅。 ]，另外還有很多地區(qū)只將住房作為轉(zhuǎn)戶的選擇性條件，如重慶[注：根據(jù)2010年8月1日施行的《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶實(shí)施辦法》規(guī)定，凡具備下列條件之一，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可登記為主城鎮(zhèn)居民：在主城九區(qū)（一）購買商品住房；（二）務(wù)工經(jīng)商五年以上，具有合法穩(wěn)定住所；（三）投資興辦實(shí)業(yè)，三年累計(jì)納稅10萬元或一年納稅5萬元以上的，具有合法穩(wěn)定住所。凡具備下列條件之一，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可登記為城鎮(zhèn)居民：在遠(yuǎn)郊31個(gè)區(qū)縣城（一）購買商品住房；（二）務(wù)工經(jīng)商三年以上，具有合法穩(wěn)定住所；（三）投資興辦實(shí)業(yè)，三年累計(jì)納稅5萬元或一年納稅2萬元以上，具有合法穩(wěn)定住所。農(nóng)村居民本著自愿原則，可就近就地登記為其他城鎮(zhèn)居民。 ]、廣西[注：2011年 《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于深化戶籍制度改革的意見》規(guī)定：凡是在城市市區(qū)具有合法穩(wěn)定住所（含擁有產(chǎn)權(quán)的房屋、公租房、單位集體宿舍、親屬住所）、務(wù)工經(jīng)商有一定期限的本自治區(qū)籍農(nóng)村居民及其配偶、直系親屬可轉(zhuǎn)為城市居民。在縣（市）城鎮(zhèn)及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)的本自治區(qū)籍農(nóng)村居民可就近就地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。自治區(qū)籍優(yōu)秀農(nóng)民工及其共同生活的配偶、直系親屬自愿轉(zhuǎn)為城市居民的，將不受居住時(shí)間限制。 ]，或者根本不納入轉(zhuǎn)戶要求[注：比如西部一些省市對(duì)于就近就地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民者沒有住房條件的要求。 ]，無房或房屋不足的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民就會(huì)在城市中無所棲靠，加之其適應(yīng)城市勞動(dòng)力市場(chǎng)還有一個(gè)較長(zhǎng)的過渡期，所以，社會(huì)的保障性住房制度應(yīng)該適當(dāng)向這類人群傾斜，即各地在依法確定公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的配給條件時(shí)，不僅要拓展應(yīng)用于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民，還可以考量適度降低門檻，同時(shí)輔以發(fā)放租房、建房補(bǔ)貼等方式解決住房困難問題。 第二，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)就業(yè)的促進(jìn)。大量的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民遷入城市后，城市的勞動(dòng)供需關(guān)系變得緊張，對(duì)此，從勞動(dòng)力市場(chǎng)的區(qū)域宏觀調(diào)控到就業(yè)促進(jìn)的地方立法，都應(yīng)該積極應(yīng)對(duì)。目前全國(guó)各地戶改中就業(yè)促進(jìn)的相關(guān)制度都著眼于城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌，及轉(zhuǎn)戶農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享受同等的就業(yè)扶助政策[注：如成都宣布全域建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記管理服務(wù)和相應(yīng)的就業(yè)配套制度體系；甘肅建成城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)，提供統(tǒng)一的勞動(dòng)就業(yè)管理和就業(yè)信息服務(wù)；寧夏規(guī)定農(nóng)民進(jìn)城落戶后，在技能培訓(xùn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面與銀川市居民享受同等待遇；青海規(guī)定轉(zhuǎn)戶農(nóng)牧民有勞動(dòng)能力和就業(yè)愿望的，可納入城鎮(zhèn)失業(yè)登記服務(wù)范
圍，與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民享有同等的就業(yè)扶助政策；廣西建立統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記制度、城鄉(xiāng)一體的職業(yè)技能培訓(xùn)制度，以及鼓勵(lì)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的機(jī)制和創(chuàng)業(yè)孵化基地，等等。 ]，對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)戶群體的特殊關(guān)懷不足[注：只有少數(shù)地區(qū)針對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)戶群有特別的就業(yè)促進(jìn)制度，如廣西專門提出加大農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)技能培訓(xùn)力度，對(duì)進(jìn)城求職人員進(jìn)行就業(yè)技能培訓(xùn)，提升進(jìn)城求職人員勞動(dòng)技能和綜合競(jìng)爭(zhēng)能力；青海規(guī)定以提升綜合素質(zhì)和轉(zhuǎn)移就業(yè)為目標(biāo)，對(duì)勞動(dòng)年齡段人口進(jìn)行多種類型、多種層次、多種方式的技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)轉(zhuǎn)戶居民由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。 ]，由于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換能力和競(jìng)爭(zhēng)能力問題，隱藏在戶口背后的差距仍然存在，因此，實(shí)質(zhì)公平理念下的傾斜回應(yīng)對(duì)策必須加以補(bǔ)足。地方的就業(yè)促進(jìn)立法可創(chuàng)立人力市場(chǎng)與移民集中片區(qū)點(diǎn)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)失業(yè)移民的城市崗位適應(yīng)性培養(yǎng)計(jì)劃。勞動(dòng)用工立法也必須照應(yīng)這一群體的職業(yè)轉(zhuǎn)型需求，在就業(yè)機(jī)會(huì)提供與勞動(dòng)技能培訓(xùn)方面貫徹科學(xué)發(fā)展觀，以移民群體的城市職業(yè)能力發(fā)展為目標(biāo)。不僅如此，還要支持轉(zhuǎn)戶農(nóng)民找尋職業(yè)自足的合理出路，探索就業(yè)組織的新形式。[注：在此方面，上海的經(jīng)驗(yàn)可值借鑒：2005年12月，上海市通過了《促進(jìn)就業(yè)若干規(guī)定》，將非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)組織作為勞動(dòng)者自主創(chuàng)業(yè)的一種組織形式明確下來。這種包括小商販、家庭工廠、個(gè)體戶、街頭流動(dòng)攤販等各種在非正規(guī)部門的就業(yè)形式，具有安置成本和技能要求低、就業(yè)空間和增長(zhǎng)潛力大的特點(diǎn)，適合于為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民等弱勢(shì)群體謀生拓寬職業(yè)道路，上海市將對(duì)非正規(guī)就業(yè)的鼓勵(lì)上升到地方人大立法的首次嘗試，值得各城市學(xué)習(xí)，也為中央層次的立法做出了地方的嘗試性探索。
]另外，為避免轉(zhuǎn)戶農(nóng)民成為城市中的異質(zhì)性人群，防止其因?yàn)槭I(yè)而流離失所，不僅符合條件的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民可以從農(nóng)村低保改為城市低保，而且在確立低保線與給付利益量時(shí)，也可針對(duì)這個(gè)群體的實(shí)際困難進(jìn)行調(diào)整。
第三，須保障轉(zhuǎn)戶成員的受教育權(quán)。一方面，隨著轉(zhuǎn)戶的農(nóng)村人口大量進(jìn)入，需要在科學(xué)平衡區(qū)域間教育資源的前提下，頒行配套性立法文件，強(qiáng)力保證其子女的受教育權(quán)；尤其要注意中西部地區(qū)，這些地區(qū)教育師資和經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重匱乏、學(xué)科結(jié)構(gòu)不科學(xué)、教育的弱保障力與低效率問題極為尖銳，隨著轉(zhuǎn)戶的農(nóng)村人口大量進(jìn)入，本就缺弊叢生的西部教育問題更是亟需大力調(diào)整與完善。另一方面，各地集中社區(qū)或地域片區(qū)居住的轉(zhuǎn)戶群落，還應(yīng)該針對(duì)各年齡成員，組織城市文化的學(xué)習(xí)，建造各級(jí)培訓(xùn)學(xué)校、博物館、科學(xué)館、文化室、社區(qū)圖書室等教育設(shè)施，公共文化服務(wù)與數(shù)字化工程并進(jìn)，為各種年齡層次的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民增加提升知識(shí)素養(yǎng)的機(jī)會(huì)。
三、多元兼治與城鄉(xiāng)聯(lián)治：民眾秩序管理模式構(gòu)設(shè)之突破
城鄉(xiāng)公民新群體的分化，使得社會(huì)的多元多變性更加凸顯，相應(yīng)地，社會(huì)管理的復(fù)雜性與難度也增大，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民脫離集體經(jīng)濟(jì)組織，從鄉(xiāng)民社會(huì)走向現(xiàn)代城市社區(qū)，由村隊(duì)集體管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)轄區(qū)管理，這種變化不僅需要管理量的增加，更需要管理模式的創(chuàng)新。但面對(duì)這樣一個(gè)特殊的新興弱勢(shì)群體，我們既無國(guó)外的先驗(yàn)樣本以資借鑒，也無歷史的素材提供參考，惟有大膽創(chuàng)新，才能開放出對(duì)變革時(shí)期新社會(huì)群體人本關(guān)懷的價(jià)值精神。
（一）多元兼治的民主模式
在熟悉城市生活的過渡期，農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群對(duì)外界強(qiáng)壓力的感知敏感且反應(yīng)激烈，基于其波動(dòng)不穩(wěn)的脆弱心理，政府機(jī)關(guān)的一元強(qiáng)力干預(yù)模式
容易激發(fā)猛烈的逆抗情緒。在政府一元式治理模式中，官權(quán)有恣意擴(kuò)張的傾向，城市轉(zhuǎn)戶移民群在鄉(xiāng)土村社自由耕作的環(huán)境中成長(zhǎng)，其接受壓制的順應(yīng)性小于城市市民，政府社會(huì)管理若欠缺科學(xué)性，極易引發(fā)轉(zhuǎn)戶移民群體的主動(dòng)對(duì)抗。基于此，從提高社會(huì)管理的接受度視之，我們可以嘗試構(gòu)筑民本位的多元兼治組織體系，創(chuàng)建與轉(zhuǎn)戶農(nóng)民群特征契合的多元社會(huì)治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各社會(huì)管理主體的功能協(xié)作與互補(bǔ)。
由此，我們獲得了一個(gè)明確的創(chuàng)新方向：為抑制轉(zhuǎn)戶這個(gè)特殊時(shí)期的多因不安，需要開拓與政府單一主體剛性制度約束不同的社會(huì)共管范式，即由政府主導(dǎo)治理、加入中間力量的協(xié)治與民眾的自治，變政府一元?dú)w治的社會(huì)管理模式為社會(huì)分治模式；在鍛煉民眾自律自治能力的同時(shí)，凸顯ngo、npo等第三部門的協(xié)治功能，激勵(lì)這些不以營(yíng)利為目的的非政府組織，包括協(xié)會(huì)、社團(tuán)、基金會(huì)、慈善信托、
營(yíng)利公司或其他法人等參與社會(huì)管理，通過對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群的多元治理，達(dá)成現(xiàn)代國(guó)家的善政目標(biāo)。多元兼治的民主模式，其路向特征為：黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與，就此，山東省泰安市的平安協(xié)會(huì)模式[注：山東省泰安市平安協(xié)會(huì)創(chuàng)立于2006年，由于汶南鎮(zhèn)警力嚴(yán)重不足，多個(gè)企業(yè)、行政村共同出資組織專職治安隊(duì)晝夜巡邏，此后，這一作法被其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)效仿，在泰安市逐步推行，其功能也拓展到化解各類社會(huì)矛盾和預(yù)防群體性事件等領(lǐng)域，協(xié)會(huì)通過交納會(huì)費(fèi)、社會(huì)捐助、政府補(bǔ)助等形式籌集資金，用于鎮(zhèn)、村治安防控體系建設(shè)和矛盾糾紛化解。 ]具有創(chuàng)新的參鑒價(jià)值。平安協(xié)會(huì)作為民間組織，是沿著群眾路線調(diào)解內(nèi)部矛盾、保障和諧社會(huì)的成功嘗試。針對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群，我們需要更多的此類組織，作為社會(huì)大眾掌握管理話語權(quán)的團(tuán)體性支撐力量，共同探尋政社同治、官民合力的協(xié)作管理方案。
在多元兼治的民主模式中，依法建設(shè)服務(wù)型政府是核心工程，對(duì)此，行政法的授權(quán)與限權(quán)功能要兼重，要強(qiáng)調(diào)行政問責(zé)、行政復(fù)議等層級(jí)間法治督檢方式，增強(qiáng)人大和社會(huì)對(duì)政府管理行為的監(jiān)督力度。在政府之外多元主體的參治中，法治的導(dǎo)向是為共治的社會(huì)組織確立法定地位，賦予依法認(rèn)可的權(quán)力。在轉(zhuǎn)戶農(nóng)民群的社會(huì)管理制度創(chuàng)新中，我們要充分運(yùn)用“兩新組織”的社會(huì)培育成果，無論是促進(jìn)就業(yè)的新經(jīng)濟(jì)組織，還是參與民眾秩序管理的新社會(huì)組織，都必須放入法律協(xié)同的框架中。即新經(jīng)濟(jì)組織的法律形式確認(rèn)要破除舊有觀念，從真正便利于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民就業(yè)的角度進(jìn)行規(guī)范化；新社會(huì)組織則按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》予以認(rèn)定，并以立法文本力量來規(guī)制其從事所登記的各項(xiàng)活動(dòng)。 （二）城鄉(xiāng)共治的聯(lián)結(jié)模式
由于不同地區(qū)戶籍制度改革對(duì)于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的土地利益處理方式不同，因此，會(huì)出現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群的城鄉(xiāng)雙棲性，即身居城市、地留農(nóng)村、跨域兩界。例如，1997年國(guó)家試點(diǎn)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革，2001年3月30日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，允許在小城鎮(zhèn)已就業(yè)、居住的農(nóng)村人口辦理小城鎮(zhèn)常住戶口，落戶人員可保留其承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，此意見在縣級(jí)市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)實(shí)施。根據(jù)重慶戶籍改革的“335配套政策”，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民3年內(nèi)繼續(xù)享有宅基地和承包地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)以及使用權(quán)的流轉(zhuǎn)等權(quán)益，允許其繼續(xù)保留已經(jīng)確權(quán)到戶的林地使用權(quán)[注：即“3年過渡”、“3項(xiàng)保留”、“5項(xiàng)納入”，其中，“3年過渡”是針對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)城”原農(nóng)戶的相關(guān)土地退出設(shè)定3年過渡期，3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地和承包地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)以及使用權(quán)的流轉(zhuǎn)等權(quán)益，3年后農(nóng)民是否退地，堅(jiān)持自愿原則。“3項(xiàng)保留”是指保留農(nóng)村林地使用權(quán)、保留原戶籍計(jì)劃生育政策規(guī)定范圍享有的優(yōu)待、保留享有農(nóng)村種糧直補(bǔ)、購置農(nóng)機(jī)具直補(bǔ)等同承包地相結(jié)合的各項(xiàng)補(bǔ)貼的權(quán)利。“5項(xiàng)納入”是指轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在“就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療”五大保障方面一步到位，使之融入城鎮(zhèn)社區(qū)，享有同等的城鎮(zhèn)居民權(quán)益。 ]；陜西省2010年9月啟動(dòng)戶籍一元化改革，轉(zhuǎn)戶的農(nóng)村居民在5年內(nèi)可以選擇繼續(xù)享受原有的宅基地、責(zé)任田的政策，5年后，在享受城市的就業(yè)、社保、住房等待遇時(shí)，放棄農(nóng)村承包地、宅基地和林地[1]。成都市2010年《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》指出，成都將為500萬以上的農(nóng)業(yè)人口撕下“農(nóng)民”的身份標(biāo)簽，農(nóng)民可以帶產(chǎn)權(quán)進(jìn)城，不再以犧牲承包地、宅基地等財(cái)產(chǎn)權(quán)為代價(jià)[2]。廣西壯族自治區(qū)人民政府2011年2月出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于深化戶籍制度改革的意見》，該意見進(jìn)一步放寬了農(nóng)民工進(jìn)城落戶條件，保留進(jìn)城落戶農(nóng)民工土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村原有的宅基地使用權(quán)[3]。銀川市2011年7月試行深化戶籍管理制度改革的九條政策，其中即有“銀川市農(nóng)村戶籍人口可以在不放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、不退出農(nóng)村宅基地的情況下，申辦城鎮(zhèn)常住戶口”的內(nèi)容[4]。居住的城市化與收入利益的農(nóng)村保留并存，是對(duì)社會(huì)管理的一次高難度挑戰(zhàn)，如果在社會(huì)管理創(chuàng)新方面不挖掘城鄉(xiāng)聯(lián)治的方式，戶籍制度改革過渡期的社會(huì)問題就得不到真正的解決。
這是前所未有的巨大挑戰(zhàn)，之前農(nóng)民工群體在城市出現(xiàn)時(shí)，曾給社會(huì)秩序的管理帶來過類似的激撞和震蕩，但由于在戶籍未作改動(dòng)的情形下，絕大多數(shù)農(nóng)戶都有留守農(nóng)村處理土地利益問題的戶員，而農(nóng)民工又具有很強(qiáng)的流動(dòng)
性和回歸性，因此，在民眾秩序的管理模式革新中，并沒有過多地探索城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)的課題。但在當(dāng)下，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶移民群相對(duì)穩(wěn)定地安居城市，整戶搬遷者眾，對(duì)于其暫時(shí)或永久保留的土地利益，在農(nóng)村已基本無家人負(fù)責(zé)日常管理，這種人身與財(cái)產(chǎn)異地分離的格局，必須有城鄉(xiāng)協(xié)力的法治化手段來作對(duì)治工具。城市社會(huì)管理主體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如何共同協(xié)作，如何向戶改中不斷發(fā)展的城市化態(tài)勢(shì)發(fā)言，是不能回避的必答題。解題的核心要點(diǎn)在于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必須盡快在政府的指引和支持下，集約化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的土地，或是鼓勵(lì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在農(nóng)村土地的統(tǒng)籌使用中以各種法律許可的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并切實(shí)保障產(chǎn)出的土地收益或流轉(zhuǎn)所得能安全歸至轉(zhuǎn)戶農(nóng)民處。與此同時(shí)，城市社會(huì)秩序的多元治理主體也應(yīng)保持與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)村治管社會(huì)秩序其他主體的溝通聯(lián)系，從經(jīng)濟(jì)保障、治安聯(lián)控、信息共享等方面達(dá)成合作。
在城鄉(xiāng)共治的聯(lián)結(jié)模式中，社會(huì)秩序的安定深因來自于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)群體留存的土地利益之保障，而從更廣角的視域看，此問題則涉及立法在多大程度上放開承包地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的形式，就轉(zhuǎn)包、出租、土地入股、土地信用合作社和農(nóng)村土地交易市場(chǎng)等多種流轉(zhuǎn)途經(jīng)而言，法律應(yīng)作更完善到位的指引，惟有實(shí)現(xiàn)承包地的資本價(jià)值，居于城市的農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群才能安定其心。當(dāng)然，與此同時(shí)，城鄉(xiāng)兩域的管理主體還必須在分權(quán)、協(xié)作、擔(dān)責(zé)等重要問題方面依法落實(shí)各自的權(quán)限和職責(zé)，將城鄉(xiāng)聯(lián)治的重大課題在法治實(shí)踐中加以研論。
四、決策民主語境下的矛盾化解：民意表達(dá)與沖突釋放之路徑摸索
農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群是城市群體中的弱核社會(huì)圈，基于文化知識(shí)的普遍欠缺，以及初入城市對(duì)政府決策的疏離，其民意表達(dá)的通道不暢，沖突釋放的途徑狹囿，若不能建立起利益訴求的表達(dá)機(jī)制，若不能依據(jù)其特殊性實(shí)施有效的社會(huì)沖突管理辦法，疏導(dǎo)社會(huì)矛盾，會(huì)愈發(fā)深化民眾與政府及民眾內(nèi)部的間離，極不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，本部分?jǐn)M就社會(huì)管理中決策民主和矛盾化解的法治創(chuàng)新路徑，展開另一個(gè)向度的探析。
（一）程序路徑：政府管理決策的聽證制度
聽證所承托的精神，是法律最為可貴的品格——公正。在對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群的社會(huì)管理建制中構(gòu)設(shè)完整的聽證制度，是在社會(huì)治理方面對(duì)利益相關(guān)人懷有高度尊重的作法，完善聽取弱勢(shì)群體意見的聽證程序，也將是立法飛躍式的進(jìn)步。政府管理決策聽證屬于行政聽證，我國(guó)行政聽證中常見的是重大行政處罰聽證、政府價(jià)格聽證，而其他社會(huì)管理中的決策聽證并不多見，本部分將此主題作為研究的創(chuàng)新點(diǎn)提出，以決策聽證的主題選擇、參與代表、公開議程推進(jìn)等為省思角度，以實(shí)踐效果為探索方向，完成基本制度的內(nèi)省和完善構(gòu)想。
對(duì)于決策聽證的主題，由于是針對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群的政府決策，其主題方案應(yīng)當(dāng)納入民主化建設(shè)的內(nèi)容， 以使政府的關(guān)注點(diǎn)與該群體的關(guān)注點(diǎn)獲得溝通，在確定政府社會(huì)管理重心和階段性工作重點(diǎn)方面， 使政府與移民群達(dá)成共識(shí)， 這既有利于制定適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的社會(huì)政策，也有利于提高政府的公共執(zhí)行力， 更有利于公眾對(duì)政府政策執(zhí)行的監(jiān)督，同時(shí)也會(huì)最大限度地減少社會(huì)利益沖突的可能性， 使利益沖突的潛在因素在公共政策選擇過程中得到有效化解。
厘定合適的政府決策聽證主題后，聽證代表的選取至關(guān)重要。代表的決選，不僅需要衡量其與聽證項(xiàng)目相關(guān)位置的遠(yuǎn)近，即享有的決策聽證權(quán)與中心主題的半徑距離，還要測(cè)度其就政府決策問題的作用能力，那些適用于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民群的政府決策，利益的關(guān)涉性使得該群體靠近決策的中心部位，但由于該群體的知識(shí)素養(yǎng)與影響能力的局限，其對(duì)問題的認(rèn)識(shí)、揭示和表達(dá)能力可能較差，可以引入利益訴求的中間傳遞組織。由ngo、npo等第三部門進(jìn)行代言與協(xié)助，以及媒體作為第四力量的介入，制造媒介輿論效力，對(duì)政府決策施加正向影響。“第三部門”和“媒體輿論”是具有強(qiáng)烈扶弱感情的概念，同時(shí)其利益的中立性與認(rèn)識(shí)的客觀性，又特別適合于為異質(zhì)與弱勢(shì)集于一身的新移民群體助力。成功的政府決策聽證，還必須保證公開性，尤其是對(duì)于影響這樣一個(gè)劣勢(shì)群體利益的決策，就更需要貫徹公開公平的原則。隱而不宣、秘密進(jìn)行的政府決策模式有悖于程序公正之本義。所謂秘密進(jìn)行以免聽證會(huì)代表意見受到牽制或左右的擔(dān)心是多余的，公眾輿論是更廣泛的意見表達(dá)，不能因?yàn)槁犠C會(huì)
有專門的意見代表而排斥程序之外的意見的滲透，相反地，還應(yīng)該多建立公眾與聽證會(huì)代表之間的意見互通渠道。 政府決策聽證是決策主體與接受調(diào)整的利益相關(guān)主體間一次關(guān)系的整合，是社會(huì)管理的社會(huì)化走向， 包含著民主化和法制化的本意，因此，關(guān)涉農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群的政府決策聽證，應(yīng)當(dāng)從法律制度設(shè)計(jì)層面保障其充分民主化。更進(jìn)一步闡論，政府為了執(zhí)行社會(huì)管理職能，在決策中從主題選定到表決實(shí)施都應(yīng)該有法律保障的民意介入，單一的執(zhí)行民主，須邁向全面的決策制定與執(zhí)行民主，這才是民主化社會(huì)管理建設(shè)的實(shí)質(zhì)內(nèi)核。
（二）手段路徑：處理民意沖突的新型方式
在中國(guó)，對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群的民意沖突進(jìn)行管理手段的創(chuàng)新，沒有熟悉的經(jīng)驗(yàn)可談，但也不能將社會(huì)矛盾的處理僵化在傳統(tǒng)中，面對(duì)這種新生群體，我們必須在法治路徑中找到一種創(chuàng)新辦法。
就農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群與政府的官民沖突，我們可以創(chuàng)制第三方觀察的輔助手段，即在官民矛盾升級(jí)為行政訴訟前，除了行政復(fù)議可以救濟(jì)外，引入社會(huì)中間層，或具有社會(huì)監(jiān)督功能的檢察機(jī)關(guān)，對(duì)于官民糾紛提供第三方建議書，就糾紛癥結(jié)、過錯(cuò)界清與責(zé)任認(rèn)定向行政機(jī)關(guān)遞交“觀察意見”，讓政府能冷靜、客觀地處置與農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群的紛爭(zhēng)。必須指出的是，農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群與政府間的一些矛盾，是因政府社會(huì)管理執(zhí)法活動(dòng)的非公正文明性導(dǎo)致的，目前中國(guó)一些執(zhí)法機(jī)關(guān)和人員仍固守著官本位的思想，以強(qiáng)調(diào)管制、審批、命令為行動(dòng)目的，社會(huì)管理過程粗暴，動(dòng)仄擺架子、顯特權(quán)、裝威風(fēng)，執(zhí)法態(tài)度冰冷、生硬、蠻橫，重私利人情，效率低下，從而形成強(qiáng)權(quán)弱責(zé)的執(zhí)法結(jié)果，造成農(nóng)村轉(zhuǎn)戶民眾的抵觸情緒。因此，本文提出創(chuàng)制第三方建議機(jī)制來幫助化解矛盾，旨在復(fù)歸政府社會(huì)管理活動(dòng)的人民本位思想，即開展以人為本、重責(zé)輕權(quán)的便民型管理活動(dòng)。第三方建議書能提醒各級(jí)各類機(jī)關(guān)，其社會(huì)管理活動(dòng)都應(yīng)該體現(xiàn)利民、廉潔、高效的原則，尤其是針對(duì)弱勢(shì)群體的管理，無論是基于與納稅人的契約論，還是人民委托說，抑或民眾顧客理念，其行動(dòng)的本位思想必然是人民，其不僅要關(guān)注執(zhí)法活動(dòng)的行為邊界，塑造有限政府，還必須控制其執(zhí)法管理的層次幅度，理順上下級(jí)、內(nèi)部部門間、與社會(huì)中間層級(jí)的關(guān)系，杜絕執(zhí)法中的越位、錯(cuò)位、缺位弊病，控制執(zhí)法成本，以利民、經(jīng)濟(jì)、效率為行為準(zhǔn)則。
就社會(huì)群體之間和群體內(nèi)部的沖突，秉持社會(huì)管理的創(chuàng)新精神，可吸納一些在原農(nóng)村有威望、輩分高、辦事公道的轉(zhuǎn)戶公民，參與處置矛盾糾紛，此作法特別適宜在轉(zhuǎn)戶農(nóng)民群的集中安置地域采用，因其與該人群原本的宗族觀契合，也是過渡適應(yīng)期內(nèi)較為得當(dāng)?shù)墓芾磔o助方式。依循共性與特殊性是釋解一切矛盾的行動(dòng)經(jīng)緯，轉(zhuǎn)戶群的民意沖突處理模式只有在其經(jīng)緯上運(yùn)作時(shí)才能發(fā)出能量，將其扭離經(jīng)緯，沖突非但不能得到釋放，還可能升級(jí)激化。這里所指稱的特殊性表現(xiàn)為：這一群體對(duì)于脈系親緣關(guān)系的依賴度與信任度很高，就其遵從的倫理觀而言，沒有必要草率地加以扼殺，而是應(yīng)該引導(dǎo)其認(rèn)可的調(diào)處主持者或組織按照現(xiàn)代法治觀念進(jìn)行。站在更為主動(dòng)的立場(chǎng)上，我們還可以在人民調(diào)解委員會(huì)中給威望足、輩分高的族群成員安排位置，也可建立族系協(xié)調(diào)委員會(huì)幫助預(yù)警矛盾與平定紛爭(zhēng)，甚至可以就這類群體訴至法院的內(nèi)部糾紛，在人民調(diào)解員中引入其宗群長(zhǎng)者。
對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)戶移民群進(jìn)行社會(huì)管理的創(chuàng)新控制系統(tǒng)構(gòu)造，是當(dāng)下戶籍制度改革中社會(huì)管理的亟需，在社會(huì)治理法律控制系統(tǒng)的運(yùn)作紐帶上，我們輸入社會(huì)需求信息，輸出法律規(guī)制文本，在轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的社會(huì)關(guān)系鏈上產(chǎn)生各種法律關(guān)系，并定型化相關(guān)的傾斜式保護(hù)模式，能保障社會(huì)前進(jìn)的健康與持續(xù)。本文作此論述，意在彌補(bǔ)社會(huì)管理于特殊城市群體生成后理論創(chuàng)新的空缺，也是對(duì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐的完善提出之嘗試性建言。
參考文獻(xiàn)：
[1]佚名.陜西啟動(dòng)戶籍一元化改革 五年內(nèi)交叉享政策待遇[eb/ol].（2010-09-19）[2013-03-31].http：//news.sohu.com/20100919/n275101540.shtml.
[2] 佚名.成都2012年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍 農(nóng)民可帶產(chǎn)權(quán)進(jìn)城[eb/ol].（2010-11-17）[2013-03-21].http：//hb.qq.com/a/20101117/000901.htm.
[3] 佚名.廣西將全面建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度[eb/ol].（2011-02-16）[2013-03-25]. http：//news.163.com/11/0216/04/6t05ive000014aed.html.
[4] 鄭崢，張曉璐.銀川
重磅推出9條戶籍改革政策[n].寧夏日?qǐng)?bào)，2011-07-23（01）.
a legal perspective on the analysis of innovative society control of ruraltourban migrants with transferred household registration
jin li
（southwest university of political science and law， chongqing 401120， china）
abstract：since the implementation of the reform and opening up policy， both the central and local governments have implemented hukou （household registration） system reform that has pushed hundreds of millions of rural nonfarm households migrate to cities， which brings a huge impact and challenge to social management. it is urgent to solve the three problemsthe livelihood protection， the public order governance and coping with opinion conflictin the face of the management needs in the hukou reform. accordingly， this article explains the way to realize harmonious society through the interest rationing， multigovernance and ruralurban joint governance and conflict resolving on the basis of democratic decisionmaking under the guidance of substantial fairness， bringing in the modern spirit of law， breaking the traditional management model and building the path of dredging public opinion as the research methods.
