時(shí)間：2022-06-16 19:50:39
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會(huì)政策，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和科學(xué)理論研究步伐的加快，社會(huì)政策和社會(huì)管理逐漸成為科學(xué)界和學(xué)術(shù)界研究與探討的熱門話題。本文以社會(huì)政策與社會(huì)管理的相關(guān)改變作為出發(fā)點(diǎn)，分析了社會(huì)管理和社會(huì)政策研究研究的視角特點(diǎn)，以期幫助社會(huì)政策理論在社會(huì)管理中的普及與發(fā)展提供一些參考和意見。
關(guān)鍵詞:
社會(huì)政策;社會(huì)管理;社會(huì)質(zhì)量;社會(huì)建設(shè)
當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)全球化和信息化的時(shí)代，社會(huì)管理活動(dòng)是否有序開展和社會(huì)政策問題是否合理制定與實(shí)施是當(dāng)今社會(huì)各界領(lǐng)域關(guān)注的焦點(diǎn)問題。比如民生問題、社會(huì)保障問題、社會(huì)階級(jí)矛盾與沖突問題、社會(huì)環(huán)境問題、社會(huì)組織發(fā)展問題等。總而言之，為進(jìn)一步解決社會(huì)中存在的各種問題需要社會(huì)政策研究者積極參與到社會(huì)公共管理領(lǐng)域和政策領(lǐng)域中，促使維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。
一、社會(huì)政策與社會(huì)管理的內(nèi)涵
(一)社會(huì)管理的相關(guān)概念伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制的不斷改革，社會(huì)各界領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)管理進(jìn)行了不同的理論界定。就國際社會(huì)管理理論而言，社會(huì)管理研究的核心問題主要圍繞以下八方面的問題展開談?wù)?第一，社會(huì)管理研究的主要內(nèi)容包括國家政策的形式和理論研究的結(jié)果。第二，社會(huì)管理理論研究的背景是在社會(huì)管理組織與社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理制度不斷普及與推廣下形成的，主要探討社會(huì)管理組織、計(jì)劃和社會(huì)矛盾與沖突。第三，社會(huì)管理研究的方向主要圍繞社會(huì)各界成員之間的需求、社會(huì)醫(yī)療保障問題、社會(huì)福利問題、福利結(jié)果和社會(huì)管理類型等。第四，社會(huì)管理分析的目標(biāo)是減低政府在宏觀調(diào)控中的成本支出，并將政府制定和實(shí)施的福利政策落實(shí)到社會(huì)管理活動(dòng)中。第五，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)體制分析社會(huì)再分配收入類型和再分配制度對(duì)社會(huì)的影響是社會(huì)管理的主要原則。第六，研究社會(huì)各界成員之間的關(guān)系，保障社會(huì)階級(jí)成員在福利機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的所起的作用。第七，合理區(qū)分公民與政府之間的利益關(guān)系，研究公民作為貢獻(xiàn)者、參與者和服務(wù)者在社會(huì)管理活動(dòng)中承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。第八，研究中央和地方政府在社會(huì)財(cái)富分配制度中的職能和作用，并根據(jù)社會(huì)管理活動(dòng)指定相應(yīng)的法律與規(guī)章制度，為進(jìn)一步開展社會(huì)管理活動(dòng)的提供制度保障。
(二)社會(huì)政策的相關(guān)概念社會(huì)政策主要以社會(huì)管理活動(dòng)作為依托，將社會(huì)管理活動(dòng)與政府社會(huì)管理制度有效融入至社會(huì)政策中，為社會(huì)政策的制定和實(shí)施提供可靠的理論研究基礎(chǔ)。社會(huì)政策主要圍繞社會(huì)服務(wù)體系作為探討的方向和原則，對(duì)于兒童權(quán)利保護(hù)和殘疾人福利問題提出一些切實(shí)可行的政策與制度，進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度。在社會(huì)管理研究體系中，社會(huì)管理活動(dòng)主要圍繞貧困群體、困難兒童、單親家庭等群體作為福利保障制度的主要內(nèi)容，但是政府并沒有對(duì)社會(huì)保障制度制定合理合法的方案。社會(huì)政策針對(duì)這一情況，不僅明確了社會(huì)福利服務(wù)管理功能，還形成了一系列溝通、組織、協(xié)調(diào)、技術(shù)設(shè)備方面的制度體系。比如組織社會(huì)各界成員或者群體積極主動(dòng)地探討社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保障制度、醫(yī)療服務(wù)、勞動(dòng)力政策對(duì)社會(huì)管理活動(dòng)的影響。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展與進(jìn)步，社會(huì)政策與社會(huì)管理逐漸分離，不少學(xué)者認(rèn)為社會(huì)管理關(guān)注的焦點(diǎn)問題主要是從政府視角對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行討論與管理。社會(huì)政策關(guān)注的焦點(diǎn)主要圍繞社會(huì)貧富懸殊問題、醫(yī)療保障問題、社會(huì)秩序是否穩(wěn)定等。由此可見，社會(huì)政策與社會(huì)管理的側(cè)重點(diǎn)不一致。
二、社會(huì)管理和社會(huì)政策研究的視角特點(diǎn)
對(duì)社會(huì)管理的討論視角主要包括管理學(xué)視角、社會(huì)學(xué)視角、社會(huì)政策視角三方面。
(一)管理學(xué)視角就管理學(xué)視角看，社會(huì)管理探討的焦點(diǎn)問題主要圍繞社會(huì)管理活動(dòng)在社會(huì)事務(wù)中的過程、社會(huì)管理功能的成效、社會(huì)管理的效用三個(gè)方面。21世紀(jì)是一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，市場經(jīng)濟(jì)的競爭性和開放性特征促使企業(yè)之間不斷發(fā)展與進(jìn)步。因此社會(huì)管理的目標(biāo)主要包含提高社會(huì)管理的成效、利用現(xiàn)代信息技術(shù)不斷創(chuàng)新社會(huì)管理方式、利用國家宏觀調(diào)控手段有效控制社會(huì)各階層之間的矛盾與沖突等，以促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展與維護(hù)社會(huì)秩序作為社會(huì)管理的首要目標(biāo)。在歐洲國家，社會(huì)管理化解的首要矛盾與沖突是貧富懸殊問題和失業(yè)問題，因此利用在對(duì)社會(huì)失業(yè)問題和貧富懸殊問題根據(jù)自身實(shí)際情況制定和實(shí)施了相關(guān)法律法規(guī)，為進(jìn)一步消除兩極分化提供了法律依據(jù)。在中國，慈善組織的扶持和社會(huì)福利問題是的當(dāng)今社會(huì)解決的首要問題。但是隨著社會(huì)各階層之間力量的不斷壯大，社會(huì)管理問題不只是局限在社會(huì)福利領(lǐng)域，還要延伸至社會(huì)綜合治理和工作維護(hù)等領(lǐng)域。
(二)社會(huì)學(xué)視角就社會(huì)學(xué)視角而言，社會(huì)管理具有極強(qiáng)的經(jīng)驗(yàn)性特征，因此國家社會(huì)學(xué)術(shù)界在探討社會(huì)管理理論研究中需要借用社會(huì)政策明確社會(huì)管理與社會(huì)學(xué)之間的關(guān)系與聯(lián)系。就社會(huì)學(xué)與社會(huì)管理之間的關(guān)系而言社會(huì)學(xué)可以為社會(huì)管理提供理論假設(shè)支撐、假設(shè)方法等，社會(huì)管理將社會(huì)學(xué)相關(guān)理論知識(shí)落實(shí)到實(shí)處。因此社會(huì)學(xué)不進(jìn)可以解決社會(huì)管理中存在的福利問題、社會(huì)積極矛盾問題，還可以解釋國家和公民之間的社會(huì)關(guān)系。比如社會(huì)管理主體、社會(huì)管理對(duì)象、社會(huì)管理側(cè)重點(diǎn)等。
(三)社會(huì)政策視角就社會(huì)政策視角而言，社會(huì)政策主要圍繞社會(huì)服務(wù)體系作為探討的方向和原則，對(duì)于兒童權(quán)利保護(hù)和殘疾人福利問題提出一些切實(shí)可行的政策與制度，進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度。社會(huì)政策不僅明確了社會(huì)福利服務(wù)管理功能，還形成了一系列溝通、組織、協(xié)調(diào)、技術(shù)設(shè)備方面的制度體系。比如組織社會(huì)各界成員或者群體積極主動(dòng)地探討社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保障制度、醫(yī)療服務(wù)、勞動(dòng)力政策對(duì)社會(huì)管理活動(dòng)的影響。因此，社會(huì)政策是社會(huì)管理的進(jìn)一步延伸與發(fā)展，社會(huì)政策中探討的問題也是社會(huì)管理中討論的焦點(diǎn)問題。由此可見，社會(huì)政策與社會(huì)管理息息相關(guān)。
社會(huì)政策研究的視角主要包括社會(huì)體系研究視角、非政府組織研究視角。就社會(huì)體系研究視角而言，社會(huì)政策在評(píng)估與實(shí)施過程中并不局限在社會(huì)福利組織領(lǐng)域，還需要對(duì)收人分配制度、就業(yè)問題、教育問題、醫(yī)療問題等進(jìn)行綜合評(píng)估，為進(jìn)一步化解社會(huì)階級(jí)矛盾、消除兩極分化打下堅(jiān)實(shí)的基石。就非政府組織視角而言，社會(huì)政策探討的焦點(diǎn)問題主要圍繞社會(huì)福利問題，而不是僅僅圍繞社會(huì)管理中存在的問題展開討論。在歐洲，社會(huì)政策和制度的內(nèi)容主要包括保障公民的合法權(quán)益、組織相關(guān)部門協(xié)調(diào)社會(huì)不同利益主體之間的社會(huì)利益、根據(jù)國家法律法規(guī)的要求制定社會(huì)政策、管理社會(huì)組織、動(dòng)員一切力量維護(hù)社會(huì)秩序、解決社會(huì)危機(jī)。在我國，社會(huì)政策主要根據(jù)黨的政策執(zhí)行和評(píng)估社會(huì)管理過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)督檢查、信息引導(dǎo)等。
三、結(jié)束語
綜上所述，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧發(fā)展、消除貧富懸殊差距的有效手段不僅包括社會(huì)管理，還包括社會(huì)政策。因此，國家需要根據(jù)自身國情和社會(huì)公眾的需求加強(qiáng)社會(huì)管理與社會(huì)政策之間的聯(lián)系，政府加深對(duì)社會(huì)管理與社會(huì)政策相關(guān)理論概述的認(rèn)識(shí)和了解，進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)管理體制的創(chuàng)新與發(fā)展。
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構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是我國社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，是解決當(dāng)前影響社會(huì)和諧的突出矛盾和問題的迫切需要，而這些矛盾的解決很大程度上有賴于我國經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策的平衡。深刻認(rèn)識(shí)這一問題，還需從市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)的角度進(jìn)行解讀。
市場經(jīng)濟(jì)的核心問題之一，是商品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。而從產(chǎn)品到商品的轉(zhuǎn)變，單純依靠市場的自由競爭、自動(dòng)均衡很難實(shí)現(xiàn)，或者說這種實(shí)現(xiàn)是低效率的，是與市場經(jīng)濟(jì)追求效率這一特征相違背的。市場經(jīng)濟(jì)以競爭政策為核心，但這一核心是建立在市場每一個(gè)個(gè)體思想和行動(dòng)充分自由和公平的基礎(chǔ)之上的，這樣才能保證市場中的各個(gè)環(huán)節(jié)更有效率。哈耶克在關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)特征的論述中就曾說到：“人們?cè)谑袌錾蠎?yīng)當(dāng)能夠自由地按照能找到的交易對(duì)手的價(jià)格進(jìn)行買賣，任何人都能夠應(yīng)該自由生產(chǎn)、出售和買進(jìn)任何可能生產(chǎn)或出售的東西，重要的是從事各種行業(yè)的機(jī)會(huì)應(yīng)當(dāng)在平等的條件下向一切人開放，任何人或集團(tuán)通過公開或隱蔽的力量對(duì)此加以限制，均為法律所不許可。”從中可以看出市場經(jīng)濟(jì)在追求效率的同時(shí)對(duì)于公平的要求，公平是市場經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的內(nèi)在要求和本質(zhì)特征。
市場經(jīng)濟(jì)在追求效率的同時(shí)，需要平衡兩種公平，即“市場內(nèi)公平”和“市場外公平”，這二者有助于推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)總效率的提高。因而，在市場經(jīng)濟(jì)的初期，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“市場內(nèi)公平”即交易規(guī)則公平和交易機(jī)會(huì)平等受到極大的重視，政府由此出臺(tái)一系列經(jīng)濟(jì)政策對(duì)其加以保護(hù)，加速刺激效率的提高和經(jīng)濟(jì)的增長。但是，追求效率的過程必然伴隨著收入分配和貧富差距的拉大。按照凱恩斯的說法，收入越高者消費(fèi)傾向越低，如果這種差距導(dǎo)致社會(huì)兩極尖銳分化，最終結(jié)果是社會(huì)消費(fèi)需求的急劇萎縮，經(jīng)濟(jì)效益的喪失。因此，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還離不開“市場外公平”，即分配公平和社會(huì)福利公平的調(diào)解，這就需要社會(huì)政策來解決。正如克洛特·古特曼所說的那樣，市場經(jīng)濟(jì)所創(chuàng)立的政策框架使得競爭過程得以產(chǎn)生，但是社會(huì)平等原則在市場經(jīng)濟(jì)中應(yīng)得到充分的認(rèn)識(shí)和尊重，因?yàn)椤笆袌鲋荒芨鶕?jù)人們?cè)谑袌鲋械谋憩F(xiàn)來分配收入，還不能考慮到人的社會(huì)因素”，“這些社會(huì)政策是用來幫助由于各種原因未能積極參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人們，免受非他們自身的過錯(cuò)引起的生活窘迫”。也就是說，“市場外的公平”單靠市場本身是難以解決的，這種被稱之為“市場失靈”的現(xiàn)象就需要政府在就業(yè)（最低工資和工作環(huán)境保障）、教育、住房、醫(yī)療等方面制定社會(huì)保障、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)等社會(huì)政策來調(diào)解。
在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)剛剛起步的初級(jí)階段，主張“效率優(yōu)先”“兼顧公平”，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的平均主義觀念產(chǎn)生了強(qiáng)大的沖擊，為中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展打開了一個(gè)新的思維領(lǐng)域。當(dāng)時(shí)的當(dāng)務(wù)之急是通過效率機(jī)制把社會(huì)財(cái)富的總量迅速積累起來，加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但在市場發(fā)展的實(shí)踐中，投機(jī)取巧、坑蒙拐騙、制造偽劣產(chǎn)品、偷稅漏稅、粗放經(jīng)營、破壞環(huán)境、地方保護(hù)等屢有發(fā)生，這實(shí)際上是對(duì)“市場內(nèi)公平”的破壞。長期單一地追求效率還使得“場外不公平”變得更加嚴(yán)重。世界銀行估計(jì)中國的基尼系數(shù)為0.41,中國學(xué)者估計(jì)為0.458。可見，收入分配差距問題必須得到高度重視。
一直以來，在一些人的觀念中都認(rèn)為經(jīng)濟(jì)目標(biāo)優(yōu)于社會(huì)目標(biāo)，單純追求GDP的增長，從而給中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展帶來諸多矛盾：資源和環(huán)境制約、發(fā)展不平衡、社會(huì)發(fā)展滯后、社會(huì)矛盾比較突出等等。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不會(huì)自動(dòng)地帶來社會(huì)的全面進(jìn)步。J·德勒斯認(rèn)為，社會(huì)政策是完善統(tǒng)一市場自然的配置條件和解決困境的手段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所積累的諸多矛盾，不可能期望在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中得到自然解決。經(jīng)濟(jì)政策關(guān)注效率，社會(huì)政策注重公平，二者好比社會(huì)這駕馬車向前推進(jìn)的兩個(gè)“巨輪”，不能偏廢。而我國現(xiàn)階段社會(huì)政策已明顯成為滯后的一個(gè)“輪子”。李培林在2006年中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢會(huì)上表示，買房貴、上學(xué)貴、看病貴已成為中國新的民生三大問題，并認(rèn)為貧富懸殊是公眾目前最為關(guān)注的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；要解決類似于新民生和貧困這樣的社會(huì)問題，一方面有賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)政策，另一方面則更需要發(fā)揮社會(huì)政策的作用，給公民一個(gè)均等的致富機(jī)會(huì)。王紹光認(rèn)為中國在改革頭20年基本上只有經(jīng)濟(jì)政策，一味追求效率必然導(dǎo)致市場和社會(huì)的脫節(jié)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)給社會(huì)帶來高昂的成本。人類社會(huì)的發(fā)展不能僅僅靠經(jīng)濟(jì)的增長，社會(huì)的發(fā)展離不開對(duì)人、對(duì)自然的尊重，可以有市場經(jīng)濟(jì)但不能有市場國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，就會(huì)出現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)政策向社會(huì)政策的回歸。中國目前正處于回歸的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上。有學(xué)者指出，全面建設(shè)小康社會(huì)和現(xiàn)代化所追求的，不單是經(jīng)濟(jì)增長，而是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面進(jìn)步。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，需要從本質(zhì)上處理好人與自然、人與人、人與社會(huì)之間的關(guān)系，需要政府從過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策到平等關(guān)注社會(huì)政策的轉(zhuǎn)變。還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)是效率和本質(zhì)公平的統(tǒng)一，在追求經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，政策取向應(yīng)更加關(guān)注增長的均衡，機(jī)會(huì)的均等和社會(huì)的公平。這些真知灼見都值得高度重視。事實(shí)上，發(fā)達(dá)國家市場經(jīng)濟(jì)制度實(shí)踐也滲透著這兩種政策的平衡問題。我們認(rèn)為，只有在經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策的共同作用下構(gòu)建和諧社會(huì)，才能維護(hù)“市場內(nèi)公平”和“市場外公平”，才能保證市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所需要的秩序。
當(dāng)前，構(gòu)建和諧社會(huì)仍要強(qiáng)調(diào)市場效率，但在講求市場效率的競爭狀態(tài)下，應(yīng)使公平不再僅是“兼顧”，使社會(huì)政策不再從屬于經(jīng)濟(jì)政策。正如P·弗林所言：“社會(huì)政策已不再是經(jīng)濟(jì)成功之子”。因?yàn)椋?jīng)濟(jì)政策決定如何生產(chǎn)和如何獲取最大利潤；社會(huì)政策則是決定在何種條件下進(jìn)行生產(chǎn)，如何在利潤被使用時(shí)獲取更多的益處。從本質(zhì)上講社會(huì)政策是必不可少的生產(chǎn)性因素。競爭成功或失敗的最終標(biāo)準(zhǔn)是所有人民能夠得到的生活質(zhì)量如何。總之，由于社會(huì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)聚作用，在構(gòu)建和諧社會(huì)的框架下，需要形成經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策兩個(gè)方面的有機(jī)平衡。經(jīng)濟(jì)政策可促進(jìn)和保證經(jīng)濟(jì)與就業(yè)的持續(xù)增長、競爭秩序與發(fā)展效率，社會(huì)發(fā)展在一定程度上需要經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整、規(guī)制與保障。但僅有經(jīng)濟(jì)政策不足以保證社會(huì)運(yùn)行的穩(wěn)定性，社會(huì)發(fā)展的終極目的不僅在于物質(zhì)的增長。在關(guān)注GDP增長的同時(shí)，更需要多元化的考評(píng)指標(biāo)，構(gòu)建一個(gè)保證起點(diǎn)公平、過程公平的社會(huì)政策。市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)使得社會(huì)政策不再是經(jīng)濟(jì)政策的溢出效應(yīng)，社會(huì)政策的投資不再是社會(huì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)和成本，其發(fā)展將會(huì)有力地維持經(jīng)濟(jì)、就業(yè)的增長，社會(huì)穩(wěn)定和競爭優(yōu)勢的獲得，因此，應(yīng)使社會(huì)政策真正成為社會(huì)發(fā)展的政策基石。
黨的十六屆四中全會(huì)提出的構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)是我們黨從全面建設(shè)小康社會(huì)、開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)新局面的全局出發(fā)提出的一項(xiàng)重大任務(wù),適應(yīng)了我國改革發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期的客觀要求,體現(xiàn)了廣大群眾的根本利益和共同愿望。構(gòu)建和諧社會(huì)是增進(jìn)民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。在新的時(shí)代背景下,刑事政策這種重要的公共政策,應(yīng)該如何與和諧社會(huì)相契合呢?本文擬從以下幾個(gè)方面對(duì)這一重大問題進(jìn)行粗淺的研究和探討。
一、刑事政策與和諧社會(huì)建設(shè)
廣義的刑事政策,包括刑事法律確立的基本原則,在此討論的刑事政策還指我國為預(yù)防犯罪、懲治犯罪而采取的體現(xiàn)我國法律精神的各種方針、原則和措施。理論界公認(rèn)的刑事政策有:社會(huì)治安綜合治理方針,對(duì)犯罪懲辦與寬大相結(jié)合的政策,預(yù)防犯罪的刑罰原則,依法從重從快的“嚴(yán)打”方針,懲罰罪犯與改造教育相結(jié)合的政策,訴訟經(jīng)濟(jì)原則,刑罰個(gè)別化等區(qū)別對(duì)待的原則,公共利益的原則,對(duì)犯罪的未成年人教育、感化、挽救方針等。刑事政策是國家針對(duì)犯罪而采取的防治方略,是人類理性在刑事領(lǐng)域的產(chǎn)物,是一個(gè)國家政治文明在刑事領(lǐng)域的集中反映,它不僅是治罪方略,而且也是治國之道。現(xiàn)行刑事政策是否適時(shí)適度,是否科學(xué)合理,直接影響著懲罰和預(yù)防犯罪的整體效果,在很大程度上關(guān)系到和諧社會(huì)的構(gòu)建能否順利實(shí)現(xiàn)。科學(xué)的刑事政策既要蘊(yùn)涵先進(jìn)的刑法理念,又要有豐富的人文內(nèi)涵,既要結(jié)構(gòu)合理,又要體系完善,既要突出手段,又要體現(xiàn)目的,既要適應(yīng)本國國情,又要符合國際潮流,總而言之應(yīng)該是和諧型的刑事政策,要充分體現(xiàn)和諧社會(huì)的本質(zhì)特征和要求,要能為和諧社會(huì)的構(gòu)建服好務(wù),護(hù)好航。從和諧社會(huì)的理念和要求出發(fā),認(rèn)真研究制訂符合我國當(dāng)前司法現(xiàn)狀的刑事政策,對(duì)于有效預(yù)防控制犯罪、高效服務(wù)和諧社會(huì)的構(gòu)建具有十分重要的意義。
二、我國刑事政策回顧
近年來,在傳統(tǒng)刑事政策模式下,司法機(jī)關(guān)總是將查處犯罪案件的數(shù)量特別是大案含量作為工作目標(biāo)和衡量政績的標(biāo)準(zhǔn),而普遍忽視預(yù)防犯罪工作;“坦白從寬、抗拒從嚴(yán)的政策因落實(shí)不到位,一些老實(shí)認(rèn)罪的不一定能得到從寬處理,一些狡詐頑固拒不認(rèn)罪的有時(shí)因證據(jù)缺位反而逃避了制裁,導(dǎo)致此政策一度被曲解為司法機(jī)關(guān)一種騙供手段;“懲前毖后、治病救人”、“懲辦與寬大相結(jié)合”因沒有相應(yīng)完善的操作規(guī)則和配套的社會(huì)政策而收效甚微;看守所、監(jiān)獄等監(jiān)管場所成了大染缸,一些原本罪行較輕的輕刑犯、偶犯、初犯、過失犯、未成年犯進(jìn)去后不但沒改好,反而惡習(xí)更深,回到社會(huì)后又重新犯罪,導(dǎo)致累犯、慣犯、重案犯增多;懲治犯罪的任務(wù)全部落在司法機(jī)關(guān),而司法機(jī)關(guān)只靠單一的刑罰手段對(duì)付犯罪,在犯罪高峰期總是試圖通過重典嚴(yán)刑達(dá)到控制犯罪的目的,開展了一年一度的“嚴(yán)打”運(yùn)動(dòng)和專項(xiàng)整治,在嚴(yán)懲嚴(yán)重犯罪、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面固然收到了階段性的懲治效果,但卻因缺乏配套健全的刑事政策體系而收不到預(yù)防長效,控制不了犯罪多發(fā)高發(fā)態(tài)勢。“嚴(yán)打”雖一度可以壓抑人的惡性,但并不能消除人的惡性,當(dāng)人的惡性積累到一定程度時(shí)就爆發(fā)為更猛烈的犯罪行為,因而出現(xiàn)嚴(yán)打越猛犯罪越多的怪現(xiàn)象,出現(xiàn)社會(huì)防衛(wèi)過激和現(xiàn)象增烈的惡性循環(huán),司法機(jī)關(guān)總處于被動(dòng)應(yīng)付、疲于招架的境地。當(dāng)然,傳統(tǒng)刑事政策在當(dāng)時(shí)所處的歷史背景下是合理適時(shí)的,其作用是巨大的,但隨著時(shí)間的推移、社會(huì)的變遷、政治經(jīng)濟(jì)文化治安等諸多因素的變化而顯得不合時(shí)宜。
三、我國現(xiàn)行刑事政策
通過長期的司法實(shí)踐和理論探討,我國現(xiàn)階段的刑事政策已初步確立,今年的“兩高”報(bào)告明確規(guī)定的國現(xiàn)階段實(shí)行“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策,這一刑事政策是國家針對(duì)犯罪而采取的防治方略,是我國現(xiàn)階段社會(huì)法制文明程度的體現(xiàn)。是符合和諧社會(huì)的理念和要求、符合我國當(dāng)前司法現(xiàn)狀的刑事政策,對(duì)于有效預(yù)防控制犯罪、高效服務(wù)和諧社會(huì)的構(gòu)建具有十分重要的意義。此政策在對(duì)重罪實(shí)行嚴(yán)打政策的基礎(chǔ)上完善了對(duì)輕刑寬松的一面,滲透了罪刑相適應(yīng)的原則、無罪推定原則、疑罪有利于被告人原則、從寬處理輕罪原則等內(nèi)容。從中外刑事法制發(fā)展的歷史長河考察,從刑事政策的結(jié)構(gòu)體系全面分析,一方面,“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策具有一定的法理科學(xué)性:1.符合憲法原則和刑法精神,符合罪刑法定原則和罪刑相適應(yīng)的原則;2.在一定程度上體現(xiàn)了懲治犯罪和預(yù)防犯罪相結(jié)合的刑罰目的;3.體現(xiàn)了人道主義、人本理念和人權(quán)思想,符合國家潮流,與西方民主法治國家“輕輕重重”的刑事政策相吻合;4.是對(duì)我國長期以來司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),基本符合我國國情,是在嚴(yán)打政策基礎(chǔ)上的完善與進(jìn)步。另外,還應(yīng)看到,“寬嚴(yán)相濟(jì)”作為一項(xiàng)總體的基本的刑事政策,還存在一定的片面性與局限性,表現(xiàn)在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)有欠系統(tǒng)科學(xué)、內(nèi)容有欠全面完備,僅注重于刑事政策策略,沒有集中反映現(xiàn)代刑法理念和民主政治需求,不足以充分反映刑法的預(yù)防功能和價(jià)值目標(biāo),不足以引領(lǐng)整個(gè)刑事工作的運(yùn)行方向,因而作為一項(xiàng)總體基本原則是欠缺的。同時(shí),如果“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策僅限于此原則性的籠統(tǒng)規(guī)定,不制訂出相應(yīng)的具體政策,不從犯罪矯正和犯罪預(yù)防的角度對(duì)現(xiàn)行刑事法律作必要的變通、補(bǔ)充與完善。
四、和諧社會(huì)的刑事政策構(gòu)想
準(zhǔn)確地理解刑事政策的含義與特點(diǎn),有助于我們?nèi)嬲莆招淌抡叩难芯糠椒?科學(xué)分析我國各時(shí)期刑事政策的利弊優(yōu)劣,合理地吸取我國傳統(tǒng)刑事政策的精華,借鑒外國先進(jìn)的刑事政策經(jīng)驗(yàn),揚(yáng)長避短,以健全完善我國現(xiàn)階段刑事政策,從而為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局提供良好的法制環(huán)境和治安環(huán)境。
刑事政策作為國家防控犯罪的一系列方略,也是一個(gè)國家政治文明在刑事領(lǐng)域的集中反映,更是實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的基本保障。刑事政策應(yīng)服務(wù)于和諧社會(huì),和諧社會(huì)也為刑事政策提出了時(shí)代要求――刑事政策善治,就是達(dá)到刑事領(lǐng)域最佳治理過程,是刑事領(lǐng)域公共利益最大化的社會(huì)管理過程和管理活動(dòng),彰顯著政治國家與公民社會(huì)的最佳關(guān)系。
五、刑事政策改進(jìn)探討
（一）理論基礎(chǔ)與實(shí)證模型本文基于貨幣理論構(gòu)造了一個(gè)三層級(jí)的貨幣政策傳導(dǎo)的實(shí)證模型，第一層級(jí)是以存準(zhǔn)率和央票操作為代表的貨幣政策操作工具；第二層級(jí)是以貨幣供應(yīng)量、社會(huì)融資總規(guī)模和同業(yè)拆放利率為代表的貨幣政策中介目標(biāo)；第三層級(jí)是以經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與物價(jià)水平作為代表的貨幣政策最終目標(biāo)。在技術(shù)上，本文采用Blanchard和Quah（1989）提出的SVAR模型進(jìn)行研究分析。結(jié)構(gòu)向量自回歸模型表示如式。其中yt=(RRt，CRt，M2t，F(xiàn)SIZEt，SHIBORt，GDPi，CPIi)′，該變量包含第一層級(jí)的貨幣政策操作工具（代表變量為存準(zhǔn)率RR與央票利率CR），第二層級(jí)的貨幣政策中介目標(biāo)（代表變量為貨幣供應(yīng)量M2、社會(huì)融資總規(guī)模FSIZE以及市場利率SHIBOR），第三層級(jí)的貨幣政策最終目標(biāo)（代表變量為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出GDP與物價(jià)水平CPI）；Γi是待估系數(shù)矩陣；ut表示作用在各變量上的結(jié)構(gòu)式?jīng)_擊殘差。
（二）數(shù)據(jù)來源長期以來，存準(zhǔn)率調(diào)整是我國的一種常規(guī)貨幣政策調(diào)整工具。從2003年9月至2012年5月，中國人民銀行調(diào)整存款準(zhǔn)備金比率共計(jì)39次（未考慮2015年2月5日的降準(zhǔn)，因?yàn)橄嚓P(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)尚不充分）。同時(shí)，在存款準(zhǔn)備金比率調(diào)整之外，中國人民銀行開始通過公開市場操作來調(diào)節(jié)流動(dòng)性與引導(dǎo)市場利率波動(dòng)。我們?cè)谘芯恐惺褂么婵顪?zhǔn)備金比率調(diào)整與央票操作作為貨幣政策操作工具的代表。存準(zhǔn)率與央票操作的數(shù)據(jù)均來自于中國人民銀行網(wǎng)站資料，其中央票數(shù)據(jù)選擇發(fā)行量最大交易最為活躍的3月期央票，從2012年之后，由于央票相關(guān)數(shù)據(jù)的缺失，我們選取91天回購利率代替央票利率數(shù)據(jù)。在市場利率數(shù)據(jù)的選取上，采用交易量大且市場性較好的7天利率。由于省級(jí)GDP數(shù)據(jù)的缺失，我們用工業(yè)企業(yè)增加值增速來代替經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，物價(jià)則用居民價(jià)格消費(fèi)指數(shù)替代。以上數(shù)據(jù)來源于中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)樣本期為2003年7月到2013年6月。
（三）經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分為進(jìn)一步對(duì)比研究不同變量作為中介目標(biāo)所產(chǎn)生的不同的區(qū)域效應(yīng)，我們參考熊啟躍和張依茹（2012）的相關(guān)成果，將31個(gè)省（自治區(qū)、市）根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度劃分為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)（北京、天津、上海、江蘇、浙江、山東、廣東）、經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)地區(qū)（河北、遼寧、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、廣西、四川、新疆、山西、重慶）和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)（內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、海南、貴州、云南、、陜西、甘肅、青海、寧夏），考察不同地區(qū)的貨幣政策傳導(dǎo)效果。
（四）平穩(wěn)性檢驗(yàn)為避免季節(jié)波動(dòng)對(duì)分析的影響，我們首先利用X12法對(duì)所有指標(biāo)進(jìn)行了季節(jié)調(diào)整，然后檢驗(yàn)了各時(shí)間序列的平穩(wěn)性（經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)地區(qū)。
二、實(shí)證結(jié)果
（一）中介目標(biāo)變量對(duì)貨幣政策操作工具的脈沖響應(yīng)1.存款準(zhǔn)備金率的沖擊效果圖1的數(shù)據(jù)顯示，存準(zhǔn)率1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差的正向沖擊對(duì)貨幣供應(yīng)量的影響在第2期達(dá)到峰值，然后陡然上升，在第7期達(dá)到最大正值，此后影響逐漸弱化；對(duì)社會(huì)融資規(guī)模的影響在第2期達(dá)到最大負(fù)影響值，然后迅速上升在第3期達(dá)到最大影響值；對(duì)市場利率的影響在第2期達(dá)到最大影響值，然后逐漸下降直至第5期達(dá)到最大負(fù)影響值。數(shù)據(jù)檢驗(yàn)的結(jié)果顯示出兩個(gè)特點(diǎn)：首先，各中介變量對(duì)存準(zhǔn)率的響應(yīng)速度都非常迅速，說明存準(zhǔn)率調(diào)整的貨幣政策明顯地對(duì)所有的中介目標(biāo)都產(chǎn)生了影響；其次，中介目標(biāo)變量對(duì)存準(zhǔn)率的響應(yīng)幅度最大的是社會(huì)融資總規(guī)模，響應(yīng)幅度最小的是市場利率，這說明作為一類典型的數(shù)量型貨幣政策工具，存準(zhǔn)率調(diào)整更容易影響貨幣的“量”，而不是貨幣的“價(jià)”。數(shù)據(jù)顯示，1標(biāo)準(zhǔn)差的央票利率的正向沖擊對(duì)貨幣供應(yīng)量的影響在第2期達(dá)到峰值，此后一直為負(fù)響應(yīng)值，慢慢趨近于零。對(duì)社會(huì)融資規(guī)模的影響在第2期達(dá)到最大負(fù)影響值后迅速上升，第3期達(dá)到響應(yīng)峰值，此后一直在正負(fù)值之間反復(fù)波動(dòng)。對(duì)于市場利率，在第1期便達(dá)到最大響應(yīng)值，之后逐漸下降趨近于零。顯然，央票操作對(duì)市場利率的影響比對(duì)社會(huì)融資規(guī)模與貨幣供應(yīng)量的影響要大、反應(yīng)速度要快，持續(xù)時(shí)間也更長。這說明目前在我國，央票更多體現(xiàn)出價(jià)格型貨幣政策操作工具的特點(diǎn)，它更可能的傳導(dǎo)路徑是，央行先通過央票操作改變央票利率，然后央票利率作為一種基準(zhǔn)利率，引導(dǎo)市場利率的走勢，因此數(shù)據(jù)顯示作為中介目標(biāo)的市場利率會(huì)較另兩個(gè)變量反應(yīng)速度更加敏感。
（二）中介目標(biāo)變量對(duì)貨幣政策最終目標(biāo)的影響1.各區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長對(duì)貨幣供應(yīng)量的脈沖響應(yīng)函數(shù)圖3的數(shù)據(jù)顯示，對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)，貨幣供應(yīng)量1標(biāo)準(zhǔn)差的正向沖擊對(duì)經(jīng)濟(jì)增長在第2期達(dá)到最大響應(yīng)值，然后迅速下降到第5期達(dá)到最大負(fù)值，此后影響逐漸弱化；對(duì)于次發(fā)達(dá)地區(qū)的影響同樣在第2期達(dá)到最大響應(yīng)值，然后逐漸下降，到第8期達(dá)到最大負(fù)響應(yīng)值；對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)貨幣供應(yīng)量的最大響應(yīng)值則出現(xiàn)在第3期，然后迅速下降，直到第7期達(dá)到最小響應(yīng)值。三個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長對(duì)貨幣供應(yīng)量都形成了正向的響應(yīng)，且持續(xù)時(shí)間也基本相同，說明貨幣供應(yīng)量對(duì)不同地區(qū)都產(chǎn)生了有益的影響。圖4的數(shù)據(jù)顯示，1標(biāo)準(zhǔn)差社會(huì)融資規(guī)模增長帶來的沖擊使發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長在第2期達(dá)到了最大的負(fù)影響值，經(jīng)過較大的波動(dòng)后在第4期達(dá)到峰值，隨后影響逐漸趨于0；對(duì)于經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)地區(qū)，1標(biāo)準(zhǔn)差社會(huì)融資規(guī)模變化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響同樣在第2期達(dá)到最大的負(fù)響應(yīng)值，并且在下一個(gè)時(shí)期迅速上升到峰值；在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，社會(huì)融資規(guī)模對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響也在第2期達(dá)到最大響應(yīng)值，隨后在第4期迅速上升到達(dá)峰值，在第5期后影響逐漸趨近于0。各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長對(duì)存準(zhǔn)率的響應(yīng)速度基本相同，但社會(huì)融資規(guī)模的增加對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的刺激效果一開始并不一致，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)與另外兩者一開始受到的作用方向完全相反。另外，社會(huì)融資總規(guī)模對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)與次發(fā)達(dá)地區(qū)影響的持續(xù)期要長于對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的影響。3.各區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長對(duì)市場利率的脈沖響應(yīng)函數(shù)對(duì)比圖5的數(shù)據(jù)我們得到，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，市場利率1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差的正向沖擊對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響在第2期達(dá)到峰值，然后迅速下降到第3期引起經(jīng)濟(jì)增長最大響應(yīng)；對(duì)于經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)地區(qū)，響應(yīng)值也在第2期達(dá)到最大，然后迅速下降，在下一期降為最大負(fù)值，此后緩慢增加直至趨近于零；在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在第2期達(dá)到最大響應(yīng)值，然后在下一期變成最大負(fù)響應(yīng)值。數(shù)據(jù)結(jié)果表明，市場利率的沖擊對(duì)于三個(gè)地區(qū)的作用時(shí)滯相同，都在第2期達(dá)到?jīng)_擊效果的最大值；同時(shí)貨幣政策效果在欠發(fā)達(dá)地區(qū)持續(xù)時(shí)間不長，第9期便趨于平緩，而發(fā)達(dá)地區(qū)與次發(fā)達(dá)地區(qū)的政策效果可以持續(xù)到第18期左右。4.各區(qū)域物價(jià)水平對(duì)貨幣供應(yīng)量的脈沖響應(yīng)函數(shù)圖6表明，貨幣供應(yīng)量1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差的正向沖擊對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的物價(jià)水平在第1期便達(dá)到最大的負(fù)響應(yīng)值，此后在第4期達(dá)到最大正值，然后下降直至收斂至0點(diǎn)；次發(fā)達(dá)地區(qū)的物價(jià)水平同樣在第1期就達(dá)到最大負(fù)值，此后快速上升，在第3期達(dá)到最大響應(yīng)值；對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，同樣在第1期響應(yīng)值為最大負(fù)值，然后在第3期達(dá)到最大響應(yīng)值。數(shù)據(jù)檢驗(yàn)表明，貨幣供應(yīng)量的沖擊對(duì)三個(gè)地區(qū)的影響都是相似的，但是經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)地區(qū)達(dá)到?jīng)_擊峰值的時(shí)滯較另外兩者稍微多一個(gè)時(shí)期；其次，次發(fā)達(dá)地區(qū)物價(jià)水平對(duì)貨幣供應(yīng)量的響應(yīng)幅度最大，最小的是發(fā)達(dá)地區(qū)。5.各區(qū)域物價(jià)水平對(duì)社會(huì)融資規(guī)模的脈沖響應(yīng)函數(shù)數(shù)據(jù)顯示，社會(huì)融資規(guī)模對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的沖擊使其物價(jià)水平在第3期達(dá)到最大響應(yīng)值，隨后響應(yīng)值逐漸上升在第6期轉(zhuǎn)變?yōu)檎龜?shù)，此后慢慢趨近于0；次發(fā)達(dá)地區(qū)也在第3期達(dá)到最大響應(yīng)值，然后快速上升到第4期的峰值，此后在0附近徘徊；欠發(fā)達(dá)地區(qū)物價(jià)水平對(duì)社會(huì)融資規(guī)模的脈沖響應(yīng)在第1期便達(dá)到最大響應(yīng)值，然后向0點(diǎn)收斂。整體來看，社會(huì)融資規(guī)模的脈沖沖擊效果的趨勢相似，但各區(qū)域間存在著差異，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的物價(jià)水平對(duì)社會(huì)融資規(guī)模的響應(yīng)速度最快，在第1期便達(dá)到首次沖擊的極值；另外，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的物價(jià)水平受到社會(huì)融資規(guī)模變動(dòng)影響最大，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)受影響最小。6.各區(qū)域物價(jià)水平對(duì)市場利率的脈沖響應(yīng)函數(shù)圖8顯示，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，市場利率1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差的正向沖擊使物價(jià)水平增長在第2期達(dá)到最大響應(yīng)值，之后響應(yīng)值下降，第5期開始轉(zhuǎn)負(fù)，并在第7期達(dá)到最大負(fù)值；對(duì)于經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)地區(qū)，在第1期便達(dá)到了最大響應(yīng)值，下降至第5期開始轉(zhuǎn)負(fù)后逐漸收斂于0；欠發(fā)達(dá)地區(qū)同樣于第2期達(dá)到最大響應(yīng)值，然后緩慢轉(zhuǎn)負(fù)后又收斂于0。對(duì)比數(shù)據(jù)可知，經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)地區(qū)的物價(jià)水平對(duì)市場利率的響應(yīng)速度稍快于另外兩個(gè)變量一期，但對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)作用時(shí)間明顯長于另外兩個(gè)地區(qū)；另外，市場利率的增加對(duì)物價(jià)水平的刺激在次發(fā)達(dá)地區(qū)亦最為明顯，發(fā)達(dá)地區(qū)次之，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)則略遜一籌。
（三）異質(zhì)型經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)中介目標(biāo)的脈沖響應(yīng)將以上6組貨幣政策的沖擊效果按三組地區(qū)分類綜合進(jìn)一步比較，得到圖9至圖11。其中SHOCK1代表經(jīng)濟(jì)變量對(duì)中介目標(biāo)貨幣供應(yīng)量（M2）的脈沖響應(yīng)；SHOCK2代表經(jīng)濟(jì)變量對(duì)中介目標(biāo)社會(huì)融資總規(guī)模（FSIZE）的脈沖響應(yīng)；SHOCK3代表經(jīng)濟(jì)變量對(duì)中介目標(biāo)市場利率（SHIBOR）的脈沖響應(yīng)。每一組圖的第一幅表示物價(jià)水平的波動(dòng)，第二幅圖表示經(jīng)濟(jì)增長的波動(dòng)。1.發(fā)達(dá)地區(qū)的脈沖響應(yīng)圖9顯示了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)物價(jià)水平和經(jīng)濟(jì)增長對(duì)不同中介目標(biāo)的脈沖響應(yīng)對(duì)比圖，可發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)的物價(jià)水平對(duì)市場利率的波動(dòng)有最顯著的反應(yīng)，貨幣供應(yīng)量次之，社會(huì)融資規(guī)模最為緩和；而發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長率同樣對(duì)市場利率的變化最為敏感，貨幣供應(yīng)量次之，社會(huì)融資規(guī)模產(chǎn)生的影響最微弱。圖9不同中介目標(biāo)對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)脈沖響應(yīng)對(duì)比圖2.次發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)不同中介目標(biāo)的脈沖響應(yīng)函數(shù)圖10為經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)地區(qū)物價(jià)水平和經(jīng)濟(jì)增長對(duì)不同中介目標(biāo)的脈沖響應(yīng)對(duì)比圖。分析相關(guān)數(shù)據(jù)可知，物價(jià)水平對(duì)貨幣供應(yīng)量和市場利率變化的最大響應(yīng)值明顯大于社會(huì)融資規(guī)模，經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)地區(qū)不論是物價(jià)水平還是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出受到市場利率的影響較大，貨幣供應(yīng)量次之，社會(huì)融資規(guī)模的影響最弱。圖10不同中介目標(biāo)對(duì)次發(fā)達(dá)地區(qū)脈沖響應(yīng)對(duì)比圖3.欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)不同中介目標(biāo)的脈沖響應(yīng)函數(shù)圖11為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)物價(jià)水平和經(jīng)濟(jì)增長對(duì)不同中介目標(biāo)的脈沖響應(yīng)對(duì)比圖。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的物價(jià)水平對(duì)貨幣供應(yīng)量的響應(yīng)值最大，市場利率次之，社會(huì)融資規(guī)模微弱；經(jīng)濟(jì)增長水平則受市場利率沖擊的響應(yīng)值最大，與貨幣供應(yīng)量差不多，且均稍長于社會(huì)融資規(guī)模。以上三組圖顯示出中介目標(biāo)變量在異質(zhì)型經(jīng)濟(jì)地區(qū)產(chǎn)生了差異化的影響效果。圖11不同中介目標(biāo)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)脈沖響應(yīng)對(duì)比圖
三、結(jié)論與建議
關(guān)鍵詞：社會(huì)保障 經(jīng)濟(jì)
中圖分類號(hào)：F249 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2016）08-0092-02
一、社會(huì)保障制度解析
社會(huì)保障是國家和社會(huì)以再分配方式積累基金，對(duì)社會(huì)成員面臨的生、死、貧困等各種風(fēng)險(xiǎn)給予保障，矯正和彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)的各種缺陷，促進(jìn)社會(huì)公平的重要機(jī)制和手段。通過定義簡要?dú)w納三方面內(nèi)容：第一，資金來源與作用：再分配方式。在以要素分配為特征的市場經(jīng)濟(jì)初次分配制度下，弱勢群體是不可能擁有公平參與社會(huì)財(cái)富分配機(jī)會(huì)的，而社會(huì)保障制度可以在一定程度上抑制貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，從而達(dá)到緩解社會(huì)矛盾，防止兩極分化的目的，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和共同富裕創(chuàng)造一個(gè)基本條件。第二，社會(huì)保障的目的是對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)給予保障。第三，社會(huì)保障的目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)公平。通過社會(huì)保障的定義，我們可以看出社會(huì)保障是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，通過保障補(bǔ)給的方式來為社會(huì)成員創(chuàng)造利益，從而促進(jìn)社會(huì)公平，保持社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)社會(huì)發(fā)展，為構(gòu)建和諧社會(huì)奠定了基礎(chǔ)。
社會(huì)保障主要包括三大主要方面：社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)救助和社會(huì)福利。社會(huì)保險(xiǎn)在社會(huì)保障體系中居于核心地位，它是社會(huì)保障體系的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的基本綱領(lǐng)。社會(huì)保險(xiǎn)最基本的五險(xiǎn)就是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，基本醫(yī)療保險(xiǎn)，失業(yè)保險(xiǎn)，工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。還有一個(gè)特殊的內(nèi)容就是社會(huì)優(yōu)撫安置，針對(duì)特殊群體的，比如說軍人。
社會(huì)保障體系是指社會(huì)保障各個(gè)有機(jī)構(gòu)成部分系統(tǒng)的相互聯(lián)系、相輔相成的總體。完善的社會(huì)保障體系是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要支柱，關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定的全局。
健全的社會(huì)保障體系其特點(diǎn)是六個(gè)字“兩免除一解決”。“兩免除”一是免除免除所有人的生存危機(jī)，這主要依靠社會(huì)救助制度，也就是我們剛才說的解決溫飽問題；二是免除所有人的治病之憂，這主要靠全面醫(yī)療保障，生老病死啊，所以說溫飽之后，就醫(yī)也顯得非常重要。而“一解決”是解決人們的養(yǎng)老后顧之患。
二、我市社會(huì)保障的現(xiàn)狀
佳木斯市基本養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險(xiǎn)、新農(nóng)保、城居保等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了全市養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋。醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)市級(jí)統(tǒng)籌。城鄉(xiāng)低保水平分別提高到月人均310元和年人均2000元，救助水平超過省規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。貧困家庭保障合格率達(dá)到98%以上。城鎮(zhèn)居民可支配收入預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)16150元，增長16%。農(nóng)民純收入突破10000元，增長13%以上。通過多年努力，佳木斯市社會(huì)保障體系取得較大的成績，尤其是近年來，參保覆蓋面逐步擴(kuò)大，更多方面特點(diǎn)突出，受到廣大人民群眾的好評(píng)。本文介紹從以下三個(gè)方面進(jìn)行介紹和分析。
1.網(wǎng)站建設(shè)取得較好效果
佳木斯市人力資源和社會(huì)保障網(wǎng)不斷地建設(shè)，取得了很好的效果，從圖一我們可以看出，登陸網(wǎng)站，很容易找到有個(gè)社會(huì)保障的相關(guān)提示和模塊，網(wǎng)站清晰，內(nèi)容完整，非常便民。同時(shí)，在網(wǎng)站內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)頁面（圖二）還可以通過身份證號(hào)查詢個(gè)人的社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)情況，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，（如圖三），網(wǎng)站上有比較清楚的辦事指南介紹，很多問題能在網(wǎng)站上得到解決，內(nèi)容更加的詳盡和豐富。
2.離退休養(yǎng)老金生存認(rèn)證方式更加便民
為確保離退休人員養(yǎng)老金按時(shí)準(zhǔn)確足額發(fā)放、有效杜絕養(yǎng)老金多領(lǐng)冒領(lǐng)的現(xiàn)象發(fā)生，從2014年6月10日開始，我市全力開展離退休人員養(yǎng)老金領(lǐng)取資格認(rèn)證工作，全市超10萬離退休人員需要參加生存認(rèn)證。為了簡化程序，方便市民辦理，2015年4月，市人社局購買50臺(tái)養(yǎng)老金認(rèn)證指紋綜合查詢機(jī)，投放到全市社區(qū)認(rèn)證網(wǎng)點(diǎn)方便市民認(rèn)證。對(duì)于異地居住的離退休人員，可通過有效方式與社區(qū)取得聯(lián)系，登記現(xiàn)住址和聯(lián)系方式，通過視頻或在當(dāng)?shù)厣绫２块T填寫《生存認(rèn)證登記表》蓋章后，發(fā)回本地社保部門進(jìn)行認(rèn)證。對(duì)于沒有采集個(gè)人信息的離退休人員，可先就近在各區(qū)或勞動(dòng)信息采集點(diǎn)進(jìn)行信息采集，再到社區(qū)進(jìn)行資格認(rèn)證。這一方式有效地提高效率，也為離退休人員更加便捷地辦理相關(guān)手續(xù)，得到了群眾的廣泛支持。
3.社會(huì)救助體系建設(shè)落實(shí)推進(jìn)
為加強(qiáng)佳木斯市社會(huì)救助工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步強(qiáng)化部門協(xié)作配合，佳木斯市在2014年11月6日召開全市社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議第一次會(huì)議，建立了全市社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌推進(jìn)社會(huì)救助體系建設(shè)。
會(huì)議要求，要充分認(rèn)識(shí)落實(shí)《社會(huì)救助暫行辦法》的重要意義，采取具體行動(dòng)“編織好讓困難群眾求助有門、受助及時(shí)的安全網(wǎng)，發(fā)揮社會(huì)救助的應(yīng)有作用，兜住民生底線”；要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，盡快推進(jìn)《社會(huì)救助暫行辦法》本土化運(yùn)行，根據(jù)佳木斯市市情建立救助議事機(jī)構(gòu)，出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則和操作流程，真正把各項(xiàng)救助政策統(tǒng)籌起來。繼續(xù)加強(qiáng)“申請(qǐng)救助家庭收入財(cái)產(chǎn)信息核對(duì)”和“社會(huì)救助信息庫建設(shè)”的工作力度。抓緊啟動(dòng)臨時(shí)救助、重特大疾病救助、應(yīng)急救助等“救急難”的工作，確保各類群眾“求助有門”。積極采取措施，引導(dǎo)社會(huì)力量參與社會(huì)救助工作。加快“一站式”窗口建設(shè)，積極搭建“一門受理、協(xié)同辦理”的服務(wù)平臺(tái)；成員單位要形成合力，進(jìn)一步明確職責(zé)任務(wù)、強(qiáng)化部門配合、加強(qiáng)檢查督導(dǎo)、加大宣傳力度，共同推動(dòng)社會(huì)救助事業(yè)健康發(fā)展。
此次會(huì)議更加重視抓落實(shí)，把更多工作具體到細(xì)化，使實(shí)施更便捷、管理更明確、責(zé)任更清晰、這將有力地推進(jìn)佳木斯市落實(shí)《社會(huì)救助暫行辦法》，從制度上保證托底線、救急難、保民生。
三、加強(qiáng)我市社會(huì)保障政策宣傳的幾點(diǎn)思考
對(duì)社會(huì)保障制度的宣傳是黨和國家、當(dāng)?shù)卣畬?duì)執(zhí)政為民、勤政為民、為民解困的充分體現(xiàn)。讓我市市民、外來務(wù)工者對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)一步了解，有利于提高對(duì)我市政策的認(rèn)知度，提高社會(huì)成員的生活的幸福感、滿足感和安全感。
1.舉辦社會(huì)保障政策宣傳培訓(xùn)班
社會(huì)保障政策宣傳培訓(xùn)班可針對(duì)不同培訓(xùn)對(duì)象進(jìn)行區(qū)別培訓(xùn)。第一，針對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人。希望通過政策宣講能夠加深企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)法的了解，認(rèn)真吸取勞資糾紛事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，牢記“依法依規(guī)、全員足額”為員工參保，充分發(fā)揮社保“記錄一生、保障一生、服務(wù)一生”的作用。有助于提高用人單位對(duì)社保法的理解、對(duì)自身權(quán)利和義務(wù)的認(rèn)識(shí)，切實(shí)將國家、省市的社保政策傳送到基層一線，有效預(yù)防群體性勞資矛盾糾紛的發(fā)生，推動(dòng)社保工作水平和群眾路線實(shí)效的提升。第二，針對(duì)城鎮(zhèn)居民，尤其是一老一小。可以根據(jù)小區(qū)的分布進(jìn)行社會(huì)保障進(jìn)社區(qū)活動(dòng)，安排社會(huì)保障部門的工作人員帶有展板、表格等文件走入社區(qū)，為社區(qū)居民講解社會(huì)保障的具體內(nèi)容。這一方式2007年曾在北京市普及城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)時(shí)應(yīng)用過，取得很好的效果。第三，針對(duì)流動(dòng)人口，外來務(wù)工人員。可舉辦與之相關(guān)的露天講解站，隨機(jī)、隨時(shí)、隨地進(jìn)行。通過列舉案例等形式，對(duì)新修訂的失業(yè)保險(xiǎn)條例、保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)解讀。政策講解結(jié)束后，進(jìn)行互動(dòng)交流，耐心細(xì)致地解答外來務(wù)工人員針對(duì)其自身提出的有關(guān)繳費(fèi)年限、繳費(fèi)工資、待遇申領(lǐng)等方面的問題。
2.利用媒體進(jìn)行宣傳
充分利用佳木斯日?qǐng)?bào)、廣場LED、電視臺(tái)拉底字幕、宣傳部微信群、人力社保網(wǎng)、佳木斯論壇等媒體廣泛宣傳。讓不同人群通過不同形式多方面的了解社會(huì)保障的具體內(nèi)容，與個(gè)人有關(guān)的賠償措施和方法，以及繳費(fèi)事宜等等。同時(shí)，可印制漫畫風(fēng)格的社會(huì)保障政策解釋板和宣傳冊(cè)，放于勞動(dòng)保障部門辦公地點(diǎn)，便于前來辦理事宜的群眾學(xué)習(xí)和取用。開展多種人民群眾喜聞樂見的方式進(jìn)行宣傳，更容易被人民群眾接受，比普通說教、授課起到更好一些的效果。
3.送政策進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村
一、近三年來的社會(huì)穩(wěn)定現(xiàn)狀
近三年來，鄭城鎮(zhèn)總體上講，社會(huì)穩(wěn)定，案件少。主要得益于以下幾方面：
（一）是鎮(zhèn)黨委自身建設(shè)搞五抓。
一抓學(xué)習(xí)，不斷“充電擴(kuò)能”提高班子總體素質(zhì)，適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求，更好地領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)“三農(nóng)”；
二抓團(tuán)結(jié)民主，嚴(yán)格按《黨委議事規(guī)則和決策程序辦事》，黨委主要領(lǐng)導(dǎo)不搞“一言堂”、“家長制”，堅(jiān)持民主生活會(huì)制度。保證了工作決策的科學(xué)性和正確性。如年村級(jí)規(guī)模調(diào)整工作，每個(gè)班子成員及駐村指導(dǎo)員到村入戶調(diào)查研究，逐戶征求意見，自下而上，而上面下、反復(fù)討論醞釀后，最后形成比較系統(tǒng)、全面、科學(xué)的調(diào)整方案，保證了這項(xiàng)工作的順利實(shí)施，未引發(fā)任何社會(huì)不安的因素。
三抓求真務(wù)實(shí)，每項(xiàng)工作力求做到充分尊重民意、結(jié)合實(shí)際，不搞形象工程短期行為，不做勞民傷財(cái)擾民事項(xiàng)，做到超前謀劃、科學(xué)規(guī)劃，結(jié)合實(shí)際，量力而行、陽光操作，逐步實(shí)施。如小城鎮(zhèn)建設(shè)、烈士陵園搬遷、流域治理、油簍新農(nóng)村樣板村建設(shè)等。
四抓機(jī)制建設(shè)，促工作落實(shí)。
（1）工作機(jī)制上，對(duì)部門、村兩委、黨員分別建立工作目標(biāo)管理責(zé)任考核機(jī)制。如對(duì)村實(shí)行千分制考核、班子成員，部門聯(lián)系點(diǎn)制度、農(nóng)村指導(dǎo)員制度、無職黨員設(shè)崗定責(zé)制度、農(nóng)村干部任期年度目標(biāo)承諾履諾制、特別是農(nóng)村村務(wù)六步?jīng)Q策公開法、財(cái)務(wù)四步審計(jì)法、黨務(wù)五公開制度的落實(shí)，解決了群眾最關(guān)心的問題，給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白。促進(jìn)了干群和諧。
（2）管理機(jī)制上，利用定期以會(huì)代訓(xùn)、遠(yuǎn)程教育等，加強(qiáng)對(duì)在家黨員、干部的教育管理；利用建檔立卡、發(fā)放活動(dòng)證、成立流動(dòng)黨支部等形式，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)黨員的管理，提高黨性覺悟，模范帶動(dòng)維護(hù)社會(huì)安定。
（3）在用人機(jī)制上，嚴(yán)格執(zhí)行《干部選拔任用條例》選好機(jī)關(guān)干部。利用“四個(gè)培養(yǎng)”工程、農(nóng)村實(shí)用人才培養(yǎng)，建立農(nóng)村干部后備人才庫，不失時(shí)機(jī)地把政治覺悟高、雙帶能力強(qiáng)的優(yōu)秀人才充實(shí)到村兩委班子，提高農(nóng)村干部的綜合能力，為保持一方穩(wěn)定打基礎(chǔ)。
（4）工作落實(shí)上，農(nóng)村工作面對(duì)百姓，事關(guān)百姓切身利益、事關(guān)穩(wěn)定大局，工作中必須做到腳踏實(shí)地、真抓實(shí)干、吃苦耐勞、愛民親民，方可為官一任、造福一方，穩(wěn)定一片。
（二）是及時(shí)處理了涉及百姓利益、面廣量大的村級(jí)債權(quán)債務(wù)、農(nóng)村基金會(huì)等遺留問題，有效預(yù)防了苗頭。
在規(guī)模調(diào)整后，對(duì)全鎮(zhèn)38個(gè)村債權(quán)債務(wù)進(jìn)行摸底排查，對(duì)鎮(zhèn)村之間的債權(quán)債務(wù)，用財(cái)務(wù)抵消法，利用兩年時(shí)間，把鎮(zhèn)欠村的債務(wù)全部償清。目前，鎮(zhèn)不欠村集體一分錢。基金會(huì)問題債權(quán)債務(wù)一次性移交給信用社，債權(quán)由法庭、信用社通過有關(guān)法律規(guī)定處理，債務(wù)由信用社三年時(shí)間歸還。保證了百姓利益，從源頭上預(yù)防了不穩(wěn)定因素。
（三）是村班子團(tuán)結(jié)協(xié)調(diào)，村民自治有力。
規(guī)模調(diào)整后，順理了干部與村委領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，強(qiáng)化村民自治。在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督下，充分發(fā)揮村民自治的作用，讓群眾的事群眾說了算，百姓的事百姓辦，減少干群矛盾，促進(jìn)干群關(guān)系和諧。
二、近三年來存在的、穩(wěn)定問題
存在問題主要有：
（一）文化教育水平低，影響了社會(huì)穩(wěn)定。目前，山區(qū)特別是50歲以上的農(nóng)民，接近文盲半文盲，他們的科技意識(shí)、法制意識(shí)淡薄、觀念落后，只顧眼前、不著長遠(yuǎn)、盲目隨從，導(dǎo)致一些惠及百姓長遠(yuǎn)利益的決策事項(xiàng)得不到他們的理解和支持，造成部分干群關(guān)系緊張。如庫區(qū)移民補(bǔ)助一事，通過調(diào)查、走訪，征得90％得群眾同意后，每人每年從補(bǔ)助款中扣50—100元用于本村搞自來水、建辦公室等公益事項(xiàng)。但個(gè)別群眾不但不理解、支持，還鼓動(dòng)其他原先同意的群眾上訪，為尊重民意，這項(xiàng)工作只得中止。
（二）宗族、派性的存在影響了社會(huì)穩(wěn)定。
特別體現(xiàn)在村委換屆、公共利益分配（如宅基地、土地等）上較為突出，導(dǎo)致不穩(wěn)定。如下崇圣村換屆時(shí)，尹、馬兩家勢力相當(dāng)，各推各的候選人，并發(fā)生糾紛，最后由公安介入方平息事態(tài)。就目前因歷史原因造成的尹、馬兩家在土地使用、宅基地安排上，仍互相指責(zé)猜忌，矛盾較為突出。
（三）經(jīng)濟(jì)落后影響社會(huì)穩(wěn)定。
目前，山區(qū)無工礦企業(yè)，無良田，交通、信息閉塞，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限，農(nóng)民收入僅夠吃，其他開支主要來源于勞務(wù)經(jīng)濟(jì)。而農(nóng)村干部年齡均在30-50之間，上有老、下有小，正是負(fù)擔(dān)最重的時(shí)候，山區(qū)村干部待遇低（年均3-5千元）、環(huán)境差，村集體無收入來源，辦公條件差；無企業(yè)，就業(yè)受限。很多年富力強(qiáng)、有經(jīng)濟(jì)頭腦的“能人”，要么外出打工，要么干自己的買賣，無心戀“村官”。導(dǎo)致農(nóng)村干部能人不愿干，想干的干不了，在崗的不能全力以赴，不同程度上降低影響了部分干部的領(lǐng)導(dǎo)能力、處事能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，使部分農(nóng)村問題得不到有效解決，導(dǎo)致群眾不滿。
（四）政策原因影響了社會(huì)穩(wěn)定。
山區(qū)的機(jī)關(guān)退離休干部的養(yǎng)老、住房、醫(yī)療等待遇，按政策應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解決部分，由于山區(qū)財(cái)政是吃飯財(cái)政，無力承擔(dān)。待遇得不到落實(shí)，引發(fā)。如，離退休干部、民師、放映員等問題；山區(qū)農(nóng)村干部退休問題，也因鎮(zhèn)、村無經(jīng)濟(jì)來源，無力落實(shí)政策規(guī)定內(nèi)的待遇問題，導(dǎo)致部分村干部。
對(duì)策：
（1）利用遠(yuǎn)教、典型示范等手段，加強(qiáng)教育宣傳力度，提高農(nóng)民文化水平，轉(zhuǎn)變觀念，適應(yīng)發(fā)展需要。
（2）用政治的、法律的手段約束宗族、派性，減少?zèng)_突。如，隨著新農(nóng)村建設(shè)步伐推進(jìn)，以中心村為主，把歷史性、頑固性宗族矛盾分化到各中心村，弱化勢力范圍。其次，用人制度上，搞宗派鬧矛盾的人限制使用等。
1.克林頓時(shí)期。克林頓贊成提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)現(xiàn)勞有所得，彌補(bǔ)過去因通貨膨脹而造成的實(shí)際最低工資的下降。1995年克林頓總統(tǒng)提議提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)（并沒有指明數(shù)額）。
全國最低小時(shí)工資于1996年10月1日從4.25美元提高到4.75美元，1997年9月1日提高到5.15美元。許多商業(yè)性稅收抵免被附在了最低工資法案的后面，并被正式稱為《1996年小企業(yè)就業(yè)保護(hù)法》。有關(guān)的證據(jù)表明1996年和1997年提高最低工資達(dá)到了支持者們所期望的效果：在不嚴(yán)重影響就業(yè)增長的同時(shí)，提高了低收入勞動(dòng)者的工資。最低工資的提高對(duì)處于收入分配末端的人群的影響并不小，他們的實(shí)際工資在經(jīng)歷了多年的衰退之后，隨著最低工資提高而增長。
工作福利開發(fā)脫貧原則是克林頓政府社會(huì)福利政策的最大特點(diǎn)。克林頓曾說“：我們將結(jié)束我們所知的福利”“，那些工作的人不應(yīng)該處于貧困狀態(tài)”“，能工作的任何人都不應(yīng)該永遠(yuǎn)依賴福利生存”。[2]1994年克林頓政府提出了一項(xiàng)福利改革法案，要求福利接受者在享受福利的同時(shí)立即參加培訓(xùn)或?qū)ふ夜ぷ鳈C(jī)會(huì)，并對(duì)現(xiàn)金資助設(shè)定了兩年的時(shí)間限制，但是某些活動(dòng)可以不受此限制。兩年后，福利接受者被要求參加工作。
如果他們找不到工作，那么政府將提供一份有資助的工作。各州被賦予了更大的靈活性，但是福利仍然是政府的特定資助計(jì)劃，這表明所有有資格享受福利的人都有獲得資助的保證。1996年福利法案在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張最強(qiáng)勁的時(shí)期得到實(shí)施，成為美國歷史上最成功的服務(wù)于窮人的社會(huì)政策之一，明顯提高了單親母親家庭的勞動(dòng)參與率和家庭收入。克林頓政府還出臺(tái)了各種支持低收入貧困工作家庭的聯(lián)邦和州福利計(jì)劃，其中包括食品券、醫(yī)療補(bǔ)助計(jì)劃、兒童照料、兒童稅收抵免和勞動(dòng)所得稅抵免。另一個(gè)令1996年福利改革受歡迎的因素是工作資助體制。
大約從70年代開始，國會(huì)創(chuàng)造了一系列計(jì)劃為有工作的家庭提供福利。初始的動(dòng)機(jī)和絕大多數(shù)計(jì)劃得到擴(kuò)張也許可以更多地歸因?yàn)閮H僅為低收入家庭提供福利而不是提供工作激勵(lì)的愿望。而克林頓政府要著手創(chuàng)建的是一個(gè)基于工作而不是基于依賴社會(huì)的新社會(huì)契約———通過獎(jiǎng)勵(lì)工作和要求工作來擴(kuò)大機(jī)會(huì)，同時(shí)要求承擔(dān)責(zé)任作為回報(bào)的契約。克林頓政府想提供正確的激勵(lì)措施和價(jià)值：使每一份工作的薪酬都要高于福利，但同時(shí)要求所有能工作的人都參加工作。工作是最有效率的，它為社會(huì)和反貧困政策提供了最經(jīng)得起考驗(yàn)的基礎(chǔ)。
看似難以解決的預(yù)算赤字問題讓位于大量的預(yù)算盈余，這使美國的財(cái)政狀況在90年代以出人意料的逆轉(zhuǎn)而聞名。克林頓總統(tǒng)想把加強(qiáng)社會(huì)保障作為第二屆任期的首要目標(biāo)之一，提出了指導(dǎo)社會(huì)保障改革的五項(xiàng)原則：
（1）21世紀(jì)加強(qiáng)和保護(hù)社會(huì)保障；
（2）維持普遍性和公平性；
（3）為人們提供可以依賴的受益金；
（4）為低收入和殘疾受益人保留經(jīng)濟(jì)保障；
（5）維持財(cái)政約束。
克林頓總統(tǒng)通過以下幾項(xiàng)行動(dòng)提供了出色的服務(wù)：警示美國公眾人口老齡化必然會(huì)導(dǎo)致長期的社會(huì)保障資金問題；在不提高工資稅稅率的情況下確立“首先挽救社會(huì)保障”的目標(biāo)；提出股票投資在實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)中的作用。克林頓政府通過保留預(yù)算盈余來幫助解決特定用途的應(yīng)支出項(xiàng)目的努力以失敗而告終，因?yàn)樾〔际舱ㄟ^了一個(gè)大規(guī)模的消費(fèi)導(dǎo)向型減稅計(jì)劃，在不到六個(gè)月的時(shí)間里就消耗了大部分盈余。從長期財(cái)政不平衡的規(guī)模以及可被用以解決該問題的預(yù)算盈余的規(guī)模來看，美國人民失去了一個(gè)預(yù)籌未來退休金和聯(lián)邦醫(yī)療保險(xiǎn)受益金的大好機(jī)會(huì)。
2.小布什時(shí)期。
布什的第一個(gè)任期內(nèi)，1981年曾經(jīng)出現(xiàn)過的對(duì)稅率的大幅度削減再次上演，成為他的國內(nèi)政策的主導(dǎo)。布什政府的第一任財(cái)政部大臣保羅·奧尼爾（PaulO’Neil）l指出，像他和美聯(lián)儲(chǔ)主席艾倫·格林斯潘那樣關(guān)心預(yù)算的人都在爭論中失敗了。格林斯潘指出如果不能保證解決債務(wù)目標(biāo)，那么“減稅就是一種不負(fù)責(zé)任的財(cái)政政策”。2001年的《經(jīng)濟(jì)增長與稅收減負(fù)調(diào)停法》減少了所有收入水平上的納稅人的平均稅率，邊際稅率下降幅度約為62%。位于中下收入階層的納稅人的最低稅率從15%下降到10%。很多位于該收入水平的工人們也發(fā)現(xiàn)，他們每多掙一美元，他們的EITC也隨之下降21美分。一般來說，稅率的降低比其他的減稅方法更為有效，降低稅率能夠?yàn)橄嗤杖氲募{稅人帶來更為平等的待遇。與1981年的減稅不同的是，小布什政府建議對(duì)低收入階層的減稅幅度要大大高于高收入階層。但是，從廣義預(yù)算的角度來看，在帶來更多再分配的問題上，減稅幾乎不太可能是累進(jìn)性的。
例如，設(shè)想削減社會(huì)保障稅，在減稅之后窮人的境況會(huì)更糟，因?yàn)樗麄冏罱K在政府支出上失去的好處要大于在減稅中得到的好處。削減福利的措施減少了再分配的凈值。2001年累進(jìn)性爭論的焦點(diǎn)之一是如何幫助那些位于收入底層的人，在2001年讓他們分享到收益的唯一辦法就是通過支出。小布什總統(tǒng)建議把對(duì)納稅人的兒童抵免從500美元增加到1000美元。但最終的議案規(guī)定這一抵免將分階段在收入位于10000美元以上的人身上實(shí)施，而不論他們是否納稅。預(yù)算將可償還的抵免部分（EITC和兒童抵免）看作是支出。簡言之，2001年反對(duì)累進(jìn)性的分配戰(zhàn)爭無法僅在稅收體系之內(nèi)完成。有效稅率的下降對(duì)位于收入底層第30%等級(jí)之上的納稅人來說是非常明顯的。在那之下，稅率已經(jīng)為負(fù)（考慮到EITC和兒童抵免），稅率的下降幅度略低。
近年來低收入階層稅收減負(fù)有了明顯增長，超過1/3的家庭現(xiàn)在不用支付凈收入稅。對(duì)于位于低收入水平部分的那一半人來說，產(chǎn)生影響最大的是兒童抵免。
2001年立法的兩個(gè)變化既緩解了也增強(qiáng)了高收入納稅者的法定收入稅率的降低。首先，2001年法案大大增加了受可選擇性最小稅收（AMT）支配的納稅人的數(shù)目。其次，2001年立法加強(qiáng)了高收入階層的稅率降低趨勢。減稅影響主要集中在最高的收入階層，這比包括里根在內(nèi)的以前的減稅措施有過之而無不及。如果這一影響被計(jì)算在分配表之中，那么一半稅收減少都來自于最高收入階層。
2003年小布什政府開始對(duì)醫(yī)療保障體系進(jìn)行改革。當(dāng)年通過了一項(xiàng)法案，建立藥品保險(xiǎn)并將其納入醫(yī)療保險(xiǎn)體系之內(nèi)。這一法案在10年之內(nèi)的花費(fèi)預(yù)計(jì)將達(dá)到3950億美元，第二個(gè)10年的花費(fèi)接近10000億美元。根據(jù)這一法案的規(guī)定，從2007年開始，高收入者將不得不支付一項(xiàng)新的建立在收入基礎(chǔ)上的保險(xiǎn)費(fèi)。這意味著把很多高收入的老年人推向私人保險(xiǎn)市場。還有一個(gè)問題也同時(shí)出現(xiàn)：身體健康的人會(huì)不會(huì)選擇不加入醫(yī)保體系？
更有爭議的是一個(gè)新的健康儲(chǔ)蓄賬戶（HSA），這個(gè)賬戶與醫(yī)保幾乎毫無關(guān)系。納稅人或雇員們被允許在賬戶中存入應(yīng)稅收入中的可扣除量。這些消費(fèi)者也可以購買一項(xiàng)災(zāi)難性健康保險(xiǎn)。現(xiàn)在或?qū)恚~戶中的錢都可以免稅提取出來以支付保險(xiǎn)范圍之外的其他健康費(fèi)用。
二、美國收入分配政策的效果分析
1.稅收政策的分配效應(yīng)分析。
在美國，聯(lián)邦個(gè)人收入稅長期以來被看作收入再分配的一種主要工具。學(xué)者在評(píng)估美國聯(lián)邦個(gè)人收入稅的再分配功能時(shí)認(rèn)為，即使考慮到聯(lián)邦收入稅法的變化對(duì)稅前收入所具有的誘導(dǎo)效應(yīng)，1980~1990期間個(gè)人收入稅結(jié)構(gòu)在使稅后收入均等化方面所起的作用也愈益減弱；某一特定的稅法所產(chǎn)生的收入分配均等化效應(yīng)受到稅前收入分配的影響，因而也受到實(shí)施該法律的年份的具體情況的影響。表1中的基尼系數(shù)表明自20世紀(jì)80年代早期以來，聯(lián)邦個(gè)人收入稅結(jié)構(gòu)在使稅后收入均等化方面的效應(yīng)逐漸減弱。從1984年到1994年，稅前的基尼系數(shù)非常接近。1995年的稅前基尼系數(shù)有了顯著增加，這表明了20世紀(jì)90年代以來公認(rèn)的收入不平等的增加。
從表2可知聯(lián)邦個(gè)人稅收一直都具有再分配的效應(yīng)，因?yàn)槎惡蠡嵯禂?shù)小于稅前基尼系數(shù)。但是，數(shù)據(jù)也表明自20世紀(jì)90年代中期以來，這一效應(yīng)就在逐漸下降。這一效應(yīng)的下降主要是源于稅率的變化。同樣的稅收政策在不同的時(shí)點(diǎn)實(shí)施不會(huì)取得同樣的分配效果，因?yàn)闈撛诘亩惽笆杖敕峙鋾?huì)影響到稅收改革所能達(dá)到的再分配數(shù)量。換句話說，稅前收入分配本身的不均等性擴(kuò)大，是個(gè)人收入稅制的均等化效應(yīng)被削弱的一個(gè)主要原因。
2.社會(huì)保障政策分配效應(yīng)分析。
社會(huì)保障與收入分配和經(jīng)濟(jì)保障息息相關(guān)。經(jīng)濟(jì)保障是我們的整體福利的一部分，它是個(gè)人確信自己對(duì)現(xiàn)在和將來的基本需求都能得到滿足的一種幸福感。獲得收入是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)保障的關(guān)鍵。相反，沒有經(jīng)濟(jì)保障是指基本需要的缺乏，它表現(xiàn)為收入的不足與不確定性以及額外支出。造成沒有經(jīng)濟(jì)保障的主要原因來自家庭經(jīng)濟(jì)支柱人物的早逝、年老、疾病、失業(yè)、低于一般標(biāo)準(zhǔn)的工資收入、通貨膨脹、自然災(zāi)害和其他個(gè)人因素等等。社會(huì)保障項(xiàng)目為人們提供現(xiàn)金支付或服務(wù)，以部分或全部地彌補(bǔ)由上述情況造成的收入損失。市場化、社會(huì)化社會(huì)保障發(fā)展的內(nèi)在傾向性導(dǎo)致美國社會(huì)保障項(xiàng)目呈現(xiàn)多層次的特點(diǎn)。
一些項(xiàng)目根據(jù)保險(xiǎn)政策來實(shí)施，要求收益人交納一定數(shù)額的“保險(xiǎn)金”，如老年人、幸存者和傷殘人保險(xiǎn)（OASDI）、失業(yè)保險(xiǎn)（UI）、醫(yī)療照顧（MEDICARE）；另一些項(xiàng)目，則按照公共援助的方式來實(shí)施，以需求和收入檢驗(yàn)為基礎(chǔ)，而且不要交納作為享受援助資格的“使用費(fèi)”，但要求受益人的收入水平在某一特定的數(shù)值之下，如撫養(yǎng)未成年兒童家庭援助（AFDC）、補(bǔ)充保障收入（SSI）、醫(yī)療補(bǔ)助（MEDICAID）等等。結(jié)構(gòu)方面的另一種表現(xiàn)是收益形式。一些項(xiàng)目直接提供現(xiàn)金資助，如老年人、幸存者和傷殘人保險(xiǎn)（OASDI）、失業(yè)保險(xiǎn)（UI）、撫養(yǎng)未成年兒童家庭援助（AFDC）和補(bǔ)充保障收入（SSI）等等；而另一些項(xiàng)目則是在滿足一定要求的情況下直接提供實(shí)物性援助，如醫(yī)療補(bǔ)助、食品補(bǔ)助和住房補(bǔ)助等方面。以上各式各樣的社會(huì)保障項(xiàng)目在不同領(lǐng)域發(fā)揮了保障弱勢群體的功能。
失業(yè)、老年為重點(diǎn)到著力解決醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療補(bǔ)助，以及以低收入年輕母親和撫養(yǎng)未成年子女為重點(diǎn)的家庭福利，從單純性救濟(jì)福利趨向工作福利。
社會(huì)保障政策的實(shí)施過程，實(shí)際上是對(duì)國民收入進(jìn)行再分配的過程，但是它不可能實(shí)現(xiàn)“收入均等化”，也不可能真正體現(xiàn)“全民福利”。美國社會(huì)保障的受惠是不平衡的，美國的社會(huì)保障制度是自由市場經(jīng)濟(jì)國家的典型。
美國雖然實(shí)行對(duì)低收入和貧困家庭的福利補(bǔ)貼，同時(shí)又在稅收政策、退休政策等方面實(shí)行對(duì)高收入者有利的傾斜。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，收入在10萬美元以上的家庭占應(yīng)納稅家庭的3.9%，這些家庭在全部獲得補(bǔ)助家庭中所占的比例為4.6%；至于保健開支和保健賦稅優(yōu)惠的分配也是有利于10萬美元以上收入家庭的，他們占美國家庭的3.9%，而賦稅優(yōu)惠則占4.3%，20萬美元以上家庭占美國家庭的1.1%，賦稅優(yōu)惠則占3.8%。工人所得的福利金額是十分有限的，一般只占原工資的1/3左右；通過稅收得來的社會(huì)保險(xiǎn)基金，沒有全部用于居民的社會(huì)保險(xiǎn)開支。1948~1997年美國勞動(dòng)者實(shí)際收入（含名義工資加社會(huì)保障收入）的比重從9.4%增加到30.7%；同期剩余價(jià)值率從236.7%增加到280.9%；而勞動(dòng)者的實(shí)際收入占國民收入的比重則從29.7%減少到26.3%。事實(shí)上，社會(huì)保障制度只能調(diào)整豐裕階層、中產(chǎn)階層、低收入和貧困階層間的關(guān)系，緩和貧困現(xiàn)象，而不能根本上消除資本主義社會(huì)存在的貧困。
新自由主義主張?jiān)诮鉀Q貧困問題上發(fā)揮私人的作用。他們還認(rèn)為，美國社會(huì)福利正處于結(jié)構(gòu)性變化之中，公司方面已經(jīng)在家庭托兒、醫(yī)院管理、健康維持組織、兒童照顧和家庭照顧等領(lǐng)域進(jìn)行嘗試，這些預(yù)示著美國社會(huì)保障制度進(jìn)入了公司福利的新階段。
3.美國經(jīng)濟(jì)政策分配效應(yīng)分析。
分配是否公平并不是美國政府制定經(jīng)濟(jì)政策的考慮標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)增長、通貨膨脹、預(yù)算赤字和貿(mào)易逆差往往是他們考慮經(jīng)濟(jì)政策的出發(fā)點(diǎn)。影響美國稅收政策的首要因素是預(yù)算目標(biāo)而不是分配目標(biāo)。不過，這些經(jīng)濟(jì)政策不可避免地會(huì)對(duì)社會(huì)分配格局產(chǎn)生一定的影響。稅收政策、社會(huì)保障政策和社會(huì)福利政策是對(duì)收入分配最直接的影響因素。20世紀(jì)70年代中期以后收入分配所發(fā)生的實(shí)際變化對(duì)人民生活的影響已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府在這方面所采取的任何政策調(diào)節(jié)行動(dòng)。
政府唯一能做的，就是用支出更多貨幣的辦法來提高窮人的生活水平。但一旦采用以貨幣資助窮人的辦法去追求公平，那么其政策的出發(fā)點(diǎn)就只剩下慷慨大方四個(gè)字了。而且，慷慨政策的運(yùn)用也決非易事。EITC是旨在幫助處于貧困線在崗工人的提案，是美國經(jīng)濟(jì)政策中少有的、能被稱為嚴(yán)格意義上的“收入分配政策”之一。它能夠增加低收入階層的工資，但對(duì)不從事工作的窮人卻毫不同情。收入分配問題只是在政府曾對(duì)其采取過認(rèn)真對(duì)策這一點(diǎn)上才可將其理解為政策問題。
特摩斯·斯密丁（TimothyM.Smeeding）通過實(shí)證分析得出結(jié)論：1979年至2002年在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家中，美國的收入不均等程度最高，而且美國政府政策與社會(huì)支出所產(chǎn)生的影響也是最小的。他進(jìn)一步指出這樣的區(qū)別不能解釋為人口統(tǒng)計(jì)方面的原因（如單親家庭、移民和老年化等），而應(yīng)該歸結(jié)為美國的制度以及缺乏為低收入工人家庭作出支出性努力。勞動(dòng)市場的制度安排，特別是集體談判、工資設(shè)定以及最低工資等對(duì)于決定國家間工資收入不均等的水平是十分重要的。
很明顯，工資分配上的區(qū)別對(duì)于家庭收入不平等有非常大的影響，因?yàn)楣べY收入占全部家庭收入的70%，工資不平等是由政府轉(zhuǎn)移支付政策所引起的。與其他發(fā)達(dá)國家相比，美國的再分配力度最小。大量非熟練工人的存在和安全網(wǎng)的不完備是導(dǎo)致這一結(jié)果的兩個(gè)重要原因。美國的社會(huì)價(jià)值觀和制度與其他國家不同，對(duì)市場體系也更為信仰。美國之所以有高于別國的不平等和貧困率，是因?yàn)槊绹x擇更多的不平等和貧困。
摘要：本文認(rèn)為，分配目標(biāo)并不是決定美國經(jīng)濟(jì)政策的首要因素，但這些經(jīng)濟(jì)政策不可避免地會(huì)對(duì)社會(huì)分配格局產(chǎn)生影響。20世紀(jì)80年代以來，美國的稅收政策和社會(huì)保障政策對(duì)收入分配產(chǎn)生了一定的影響，但是從嚴(yán)格意義上來說，收入分配問題只是在政府曾對(duì)其采取過認(rèn)真對(duì)策這一點(diǎn)上，才可將其理解為政策問題。
關(guān)鍵詞：收入分配；稅收政策；社會(huì)保障政策
參考文獻(xiàn)：
[關(guān)鍵詞]社會(huì)政策 合作治理 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策
[中圖分類號(hào)]D035；C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000－7326(2010)10－0074－08
西方發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn)證明，成熟穩(wěn)定的社會(huì)保險(xiǎn)制度是促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行的重要配套措施，因?yàn)楣裥枰獞{借一道社會(huì)防線抵御市場經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)和不確定性帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，在農(nóng)村地區(qū)逐步建立和完善養(yǎng)老保障制度顯得愈加重要，因?yàn)榻⒑屯晟七@項(xiàng)制度不僅有助于保持農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，還可以為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和促進(jìn)內(nèi)需奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。2009年10月，全國有10％的縣(市、區(qū))開展了試點(diǎn)工作。
目前，包括廣州市在內(nèi)的各個(gè)試點(diǎn)城市在推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的過程中圍繞覆蓋的強(qiáng)度和進(jìn)度表現(xiàn)出了明顯的差異，這些差異實(shí)際上代表了政策執(zhí)行效果的差異。但是，學(xué)術(shù)界還沒有把研究的重心轉(zhuǎn)移到解釋這種差異上來，多數(shù)研究仍然在論述政策的重要性、細(xì)化政策的方案和實(shí)施機(jī)制。鑒于這項(xiàng)社會(huì)政策的重要性，我們有必要基于“合作治理”這一新的理論框架，來探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素，通過開展這項(xiàng)研究有助于打開社會(huì)政策的執(zhí)行過程這個(gè)“黑箱”，解釋影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素，揭示各個(gè)參與主體執(zhí)行這項(xiàng)社會(huì)政策的意愿和能力，從而為改善政策執(zhí)行的效果提供客觀依據(jù)。
一、研究問題的提出和理論回顧
(一)研究問題的提出
按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、體系統(tǒng)一、無縫銜接”的理念，廣州市已經(jīng)初步構(gòu)建起了較為完善的由城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策構(gòu)成的制度體系。從2001年開始，廣州市率先試行農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并于2006年7月全面鋪開農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，在2003年試行被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，又于2008年4月實(shí)施了被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。2008年10月開始實(shí)施城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，11月又實(shí)施了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。總體來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由城鎮(zhèn)向農(nóng)村延伸、由城鎮(zhèn)企業(yè)職工向城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村農(nóng)民延伸，初步建立起了覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，正式邁人了全民享受社會(huì)保障的新時(shí)代。
在社會(huì)科學(xué)研究中，“差異”的出現(xiàn)往往預(yù)示著研究機(jī)會(huì)，因?yàn)椤安町悺钡谋澈笸N(yùn)藏著需要解釋的原因。通過調(diào)研廣州市執(zhí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的過程和效果，筆者發(fā)現(xiàn)了差異，具體體現(xiàn)在作為兩個(gè)調(diào)研對(duì)象的縣級(jí)市設(shè)置的覆蓋進(jìn)度和覆蓋強(qiáng)度具有差異，作為5個(gè)調(diào)研對(duì)象的鎮(zhèn)，街和9個(gè)行政村的覆蓋進(jìn)度具有差異，另外，9個(gè)行政村的覆蓋強(qiáng)度也具有差異。在覆蓋進(jìn)度方面。截止到2010年6月底，進(jìn)度最慢的行政村覆蓋了12％的政策對(duì)象，進(jìn)度最快的則覆蓋了將近45％的政策對(duì)象。這些差異直接體現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行效果，因?yàn)楣P者假定覆蓋的進(jìn)度在論文中代表著政策執(zhí)行的效果。因此，筆者有必要解釋導(dǎo)致這些差異的原因。筆者認(rèn)為，在探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行效果時(shí)，需要在宏觀上考慮到這項(xiàng)政策屬于社會(huì)政策范疇，以及這項(xiàng)政策的執(zhí)行涉及到多個(gè)行為主體，因此，需要通過引入新的理論框架來解釋現(xiàn)實(shí)中存在的差異。
(二)理論回顧
農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是農(nóng)村社會(huì)保障制度的一個(gè)重要組成部分，關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的研究是一個(gè)交叉領(lǐng)域的研究問題，涉及到政策執(zhí)行模式和農(nóng)村社會(huì)保障政策兩個(gè)研究領(lǐng)域，筆者將圍繞研究問題對(duì)相關(guān)理論進(jìn)行回顧。
1、關(guān)于政策執(zhí)行模式的研究。在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，政策科學(xué)被認(rèn)為是研究政策制定的學(xué)科，政策執(zhí)行并沒有引起應(yīng)有的重視，這使得政策執(zhí)行成為了一個(gè)被遺漏的環(huán)節(jié)。到20世紀(jì)70年代，這一狀況才逐漸得到改觀，政策分析家們?cè)诳隙ㄕ邎?zhí)行對(duì)于達(dá)成既定政策目標(biāo)起重要作用的前提下，提出了各種研究政策執(zhí)行的模式，拓展了政策科學(xué)的研究范圍，并逐漸形成了三種政策執(zhí)行模式，豐富了政策科學(xué)的理論內(nèi)容。
自上而下(top-down)的政策執(zhí)行模式是巴瑞特和福吉對(duì)20世紀(jì)70年代初到70年代末這一時(shí)期關(guān)于政策執(zhí)行研究的概括，該模式的代表人物包括J?普雷斯曼和A?威爾達(dá)夫斯基。自上而下的政策執(zhí)行模式意味著政策執(zhí)行的效果是由政府機(jī)構(gòu)的高層人物決定的，而在科層制中處于中低等級(jí)的官僚只是執(zhí)行決策罷了。很顯然，自上而下的研究模式適用于研究由“高層”頒布、目標(biāo)明確、追求時(shí)效的政策，這種政策執(zhí)行模式體現(xiàn)了公共管理的主體對(duì)“單一中心”的追求。
自下而上(bottom-up)的政策執(zhí)行模式為政策執(zhí)行研究的第二代學(xué)者所推崇，波特是主要代表。自下而上的政策執(zhí)行模式以組織中的個(gè)體(即參與政策過程的所有行為主體)作為分析對(duì)象，將政策鏈條中較低和最低等級(jí)的行為主體當(dāng)作政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。在該模式看來，政策不是由法令和規(guī)則控制的，而是組織成員之間討價(jià)還價(jià)的過程。因此，政策的執(zhí)行應(yīng)該反映下級(jí)官員的想法和意見，至少應(yīng)該在行為模式上反映下級(jí)官員的想法。自下而上的政策執(zhí)行模式彌補(bǔ)了自上而下模式的不足，體現(xiàn)了博弈思維，不再把政策執(zhí)行理解成“單邊”行為，更加注重分析中低等級(jí)政策執(zhí)行主體的行為。
第三代政策執(zhí)行研究者運(yùn)用的是整合型政策執(zhí)行模式，薩巴蒂爾等人的政策變遷和學(xué)習(xí)模式均可歸入此類。整合型政策執(zhí)行模式認(rèn)為，政策的執(zhí)行效果是由多級(jí)執(zhí)行主體的決策結(jié)果交互影響而形成的。政策執(zhí)行過程不僅貫穿著上下級(jí)之間的控制與互動(dòng)，還包含著政策體系內(nèi)其他政策主體的影響。第三代政策執(zhí)行模式的突破在于引入了政策體系的外部主體，反映了一種突破官僚制的思維。
2、關(guān)于我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的目標(biāo)模式的研究。由于我國的農(nóng)村社會(huì)保障制度仍然處于探索階段，最終的目標(biāo)模式還沒有統(tǒng)一，因此，對(duì)我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的目標(biāo)模式和具體推行方式的研究仍在進(jìn)行中，這也構(gòu)成了本文的實(shí)踐背景。
在農(nóng)村社會(huì)保障制度的目標(biāo)模式的選擇上，學(xué)者們普遍認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)中國農(nóng)村的現(xiàn)狀，真正建立起適合國情的切實(shí)可行的農(nóng)村社會(huì)保障模式。但近10年來，學(xué)界對(duì)于我國到底應(yīng)該選用何種模式，觀點(diǎn)并不一致。劉漢屏等提出，我國的農(nóng)村社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循“根據(jù)區(qū)域差異和農(nóng)村勞動(dòng)力分布狀況，分層分類解決農(nóng)村勞動(dòng)力的養(yǎng)老問題”的基本思路，并據(jù)此提出了以分層分類的模式建立農(nóng)村社 會(huì)保障體系的基本思路和配套措施。張俊良認(rèn)為，目前我國農(nóng)村社會(huì)保障體制正處于由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變的過渡時(shí)期，存在著制度上的單一性和初級(jí)性以及社會(huì)化程度低、社會(huì)保障水平低等突出問題。因此，進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本方向是：基本社會(huì)保障與多種社會(huì)保障并存，社會(huì)保障水平的公平性與差別性并存，不斷提高社會(huì)保障的社會(huì)化程度和總體水平。李迎生認(rèn)為，我國農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)政策改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是借鑒國際農(nóng)村社會(huì)保障政策的一般經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，以及體現(xiàn)社會(huì)公正的要求，以滿足農(nóng)民老年基本生活需求為目的，在全國范圍內(nèi)形成以社會(huì)保障為核心的，輔之以家庭保障、社區(qū)互助等傳統(tǒng)保障方式的，與其他從業(yè)者養(yǎng)老政策相整合的新型的社會(huì)保障制度，使老年農(nóng)民能夠和城市從業(yè)者一樣享受平等的社會(huì)保障待遇。
在推行農(nóng)村社會(huì)保障制度的具體方式上，學(xué)術(shù)界的對(duì)策比較豐富。袁春瑛等認(rèn)為，在目前我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)該多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統(tǒng)的家庭社會(huì)保障功能得以發(fā)揮，并在此基礎(chǔ)上立足各地的實(shí)際分類推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，將家庭養(yǎng)老、土地保障與社會(huì)養(yǎng)老三者結(jié)合起來，是今后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種理性選擇。楊復(fù)興主張以家庭保障為主，以家庭為主線，建立農(nóng)民個(gè)人養(yǎng)老賬戶制度和縱向分散風(fēng)險(xiǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，形成一種內(nèi)源式生長，逐步向外擴(kuò)展的中國特色的農(nóng)村社會(huì)保障制度。盧海元認(rèn)為應(yīng)該實(shí)行“實(shí)物換保障”的方式，即根據(jù)不同的對(duì)象，以特定的方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實(shí)物轉(zhuǎn)換為保險(xiǎn)費(fèi)，分別設(shè)計(jì)現(xiàn)實(shí)可行的社會(huì)保障方案：對(duì)年輕農(nóng)民實(shí)行“產(chǎn)品換保障”，對(duì)年老的農(nóng)民和被征地農(nóng)民實(shí)行“土地?fù)Q保障”，對(duì)進(jìn)城民工實(shí)行“產(chǎn)品換保障+土地?fù)Q保障”的“雙軌制”，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實(shí)行“股權(quán)換保障+產(chǎn)品換保障+土地?fù)Q保障”。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，就建立能夠同時(shí)將非農(nóng)化職工和農(nóng)民都納入到社會(huì)保障體系的可行性操作方案而言，“實(shí)物換保障”不失為一種較好的選擇。總體來看，學(xué)者們的分歧集中在兩個(gè)層面：一是在政策覆蓋的強(qiáng)度上要不要體現(xiàn)出差異性，二是在政策執(zhí)行的具體方式上要不要體現(xiàn)出差異性。這些文獻(xiàn)帶給我們的最大啟示是，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，需要尊重相關(guān)政策執(zhí)行主體不一致的利益和多元化的需求，這也預(yù)示著不能依靠通過“單一中心”追求政策執(zhí)行的效果。
綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)還沒有植入到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行過程中探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素，更沒有通過構(gòu)建分析影響這項(xiàng)社會(huì)政策執(zhí)行效果的理論框架，也未配以實(shí)證檢驗(yàn)。因此，在回顧相關(guān)理論研究的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)分析影響社會(huì)政策執(zhí)行效果的理論框架，并以廣州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行作為“數(shù)據(jù)”檢驗(yàn)所構(gòu)建的理論分析框架，進(jìn)而探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素，不僅能夠解決一個(gè)現(xiàn)實(shí)的政策執(zhí)行問題，而且可以完善社會(huì)政策執(zhí)行的理論體系。
二、理論框架和研究假設(shè)
本文力圖構(gòu)建一個(gè)具有較強(qiáng)解釋力的理論框架，來解釋影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素，并理解政策執(zhí)行的過程，這一理論框架將扎根于具體的理論和實(shí)踐背景。本文將在實(shí)踐背景基礎(chǔ)上圍繞所要構(gòu)建的理論框架評(píng)估相關(guān)理論。社會(huì)政策的“多中心”特性是理論框架的實(shí)踐基礎(chǔ)，“意愿一能力”是分析工具，合作治理是思維模式，社會(huì)政策執(zhí)行過程中的合作治理理論這一理論框架是對(duì)上述三種理論的整合與超越。
(一)社會(huì)政策的“多中心”特性
隨著改革開放的不斷深入，提供社會(huì)主義福利政策(讓廣大人民群眾共享發(fā)展的成果)，發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義民主政治已經(jīng)逐漸成為知識(shí)社群的共識(shí)。雖然不同的學(xué)者為社會(huì)政策下了各自的定義，但是社會(huì)政策比較固定的內(nèi)涵是容易歸納的，即政府為了擔(dān)負(fù)為公民提供社會(huì)福利而制定和實(shí)施的公共政策。社會(huì)政策的特征在于其基本指向是公民，執(zhí)行過程涉及多個(gè)行為主體。
通過對(duì)政策執(zhí)行相關(guān)文獻(xiàn)的考察可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于政策執(zhí)行模式的現(xiàn)有研究并沒有擺脫“單中心”特性。從政策執(zhí)行的效果來看，在“單中心”的政策執(zhí)行模式下，由于整個(gè)過程是根據(jù)政策執(zhí)行的責(zé)任主體的角色和利益進(jìn)行的，因而在政策執(zhí)行對(duì)象看來非常復(fù)雜的政策執(zhí)行效果被簡化為簡單的物化指標(biāo)，其豐富的內(nèi)容被“抽象”掉了，容易發(fā)生變異。從實(shí)踐來看，屬于社會(huì)政策范疇的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及到多個(gè)利益主體，這些主體無法按照“單中心”秩序的要求行事。必然存在著沖突。因此，出于減少社會(huì)成本的考慮，需要喚醒和維持這些行動(dòng)主體的合作意識(shí)，促使這些主體圍繞社會(huì)政策的執(zhí)行自我組織起來，通過積極參與降低社會(huì)成本。相比之下，將“多中心”模式用于分析社會(huì)政策不僅具有思維上的優(yōu)勢，而且具有現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來看，信息不對(duì)稱問題和委托一成本極大地提高了“單中心”模式的社會(huì)政策執(zhí)行成本，而且，公民對(duì)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)政策的需求并不是固定的和一致的，因此，單靠某個(gè)政策執(zhí)行主體的努力無法滿足復(fù)雜的社會(huì)政策需求，即使付出了高昂的代價(jià)。所以，賦予相關(guān)主體以自和參與權(quán)，反而能夠發(fā)揮各個(gè)主體比較優(yōu)勢，從而以更低的社會(huì)成本執(zhí)行社會(huì)政策。
基于上述分析筆者可以發(fā)現(xiàn)，以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策為代表的社會(huì)政策具有“多中心”特性：一是社會(huì)政策的執(zhí)行涉及到多個(gè)行為主體，以廣州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策為例，涉及到市、區(qū)／縣級(jí)市、鎮(zhèn)／街三級(jí)政府或機(jī)構(gòu)，行政村這一自治組織，以及村民共5個(gè)行為主體，每一個(gè)行為主體的意愿和能力都會(huì)影響政策執(zhí)行的效果；二是交易成本高，由于以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策為例的社會(huì)政策涉及多個(gè)行為主體，無法采取強(qiáng)制性的行政措施，因?yàn)槿绻扇⌒姓胧?huì)削弱社會(huì)政策執(zhí)行的效果，增加社會(huì)政策執(zhí)行的社會(huì)成本。因此，以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策為代表的社會(huì)政策實(shí)際上適用于“多中心”的政策執(zhí)行模式，因?yàn)檎邔?shí)踐領(lǐng)域的不同從根本上決定了政策執(zhí)行模式的適用性，這符合辯證唯物主義的認(rèn)識(shí)論和方法論。筆者認(rèn)為，社會(huì)政策的“多中心”特性提醒我們需要進(jìn)一步引入兩個(gè)主題：一是分析政策執(zhí)行主體行為的工具，二是整體上的思維模式。
(二)理解社會(huì)政策執(zhí)行主體行為的“意愿一能力”分析框架
理性選擇理論認(rèn)為，決定一個(gè)組織或個(gè)體行為的兩個(gè)基本變量是行為能力和行為意愿，簡稱為“意愿一能力”。從思維模式來看，這是一個(gè)非常簡便的分析框架，但從操作層面來看，這是一個(gè)難以操作化的分析框架。由于學(xué)術(shù)界對(duì)于這一分析框架的基本分析對(duì)象是政府，因此，在剖析這一分析框架時(shí)。我們有必要在社會(huì)政策的語境下對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行界定。相對(duì)于能力而言，測度一個(gè)組織或個(gè)體的意愿更為復(fù)雜。原因在于能力更多地是一種“可能性”，我們?nèi)菀讓?duì)其進(jìn)行操作化，至少可以找到替代性測量指標(biāo)，但是對(duì)于意愿而言，我們需要排除很多表象因素來把握行動(dòng)主體的內(nèi)心動(dòng)機(jī)，因此，通過進(jìn)行各種比較來測度意愿往往是一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的選擇。在比較政治學(xué)的話語體系中，阿爾蒙德等學(xué)者對(duì)政府能力進(jìn)行了具體化理解，認(rèn)為政府能力是指設(shè)立行政部門和政府行政結(jié)構(gòu)，并使它們擁有制定和執(zhí)行政策、 特別是維護(hù)公共秩序和維護(hù)合法性的能力。
由于影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素是復(fù)雜的，涉及到多個(gè)行為主體，而且，多個(gè)行為主體之間的行為不是孤立和靜止的，而是相互影響的，它們之間的影響關(guān)系并不是線性的。因此，孤立地、靜止地運(yùn)用“意愿一能力”這一分析框架分析單一行為主體的政策行為需要冒很大的風(fēng)險(xiǎn)以及具備嚴(yán)格的約束條件。例如，我們需要把其他行為主體的行為變化給所要分析的行為主體帶來的影響作控制處理，于是，一個(gè)不可避免的悖論就出現(xiàn)了：如果不考慮其他主體行為帶來的影響，分析結(jié)果肯定不客觀、不準(zhǔn)確；如果控制其他行為主體的行為變化給所要分析的主體帶來的影響，往往又不具有現(xiàn)實(shí)性。因此，從定量分析的標(biāo)準(zhǔn)來看，“意愿一能力”這一分析框架又是一個(gè)非常粗糙的分析框架，因?yàn)樗帘瘟嗽S多變量，以犧牲分析結(jié)果的嚴(yán)謹(jǐn)性和誤差的擴(kuò)大換取到了分析過程的簡便。更為重要的是，“意愿一能力”這一分析框架比較適用于“單中心”的情境，即圍繞分析能夠決定政策執(zhí)行效果的單個(gè)行為主體的政策行為來解釋和預(yù)測政策執(zhí)行的過程和效果。
由于我們需要研究的問題涉及到多個(gè)行為主體，因此，我們需要考慮每一個(gè)行為主體的意愿和能力以及對(duì)社會(huì)政策執(zhí)行效果的影響及其程度。因?yàn)楹唵蔚剡\(yùn)用“意愿一能力”這一分析框架與“單中心”的特性更為匹配，而社會(huì)政策具有“多中心”的特性，決定了我們需要整合“意愿一能力”這一分析框架與合作治理理論。
(三)合作治理理論的引入
學(xué)術(shù)界認(rèn)為，合作治理就是政府、市場和第三部門等多個(gè)行為主體相互合作、分享治理機(jī)會(huì)、共同處理公共事務(wù)以實(shí)現(xiàn)公共利益的過程。合作治理的價(jià)值預(yù)設(shè)和實(shí)踐機(jī)理主要包括以下四個(gè)方面：第一，行動(dòng)主體的多元化，政府并非單一的治理主體；第二，關(guān)系的依賴性，各個(gè)治理主體處于一個(gè)相互依賴的環(huán)境，沒有哪個(gè)主體擁有足夠的資源和能力可以獨(dú)自處理公共事務(wù)；第三，行動(dòng)的自組織化，相對(duì)于政府的實(shí)質(zhì)理性和市場的程序理性而言，合作治理的行動(dòng)機(jī)制是以第三種類型的理性――反思的理性為基礎(chǔ)，在談判和反思的過程中設(shè)置目標(biāo)，借助談判和協(xié)商達(dá)成共識(shí)、建立互信、實(shí)現(xiàn)合作，在“正和博弈”中求得共贏；第四，結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化，在合作治理中，多元化的治理主體面對(duì)共同的問題，依靠彼此的優(yōu)勢和資源，通過對(duì)話樹立共同目標(biāo)，增進(jìn)理解和相互信任，就共同關(guān)心的問題采取集體行動(dòng)，從而最終建立一種共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的治理網(wǎng)絡(luò)。
但是，合作治理理論面臨著來自實(shí)踐的巨大挑戰(zhàn)。首先，在公民還具備“理性”人特性的情況下，“搭便車”現(xiàn)象事實(shí)上是無法避免的；其次，完全平等的主體通過自覺而達(dá)成協(xié)議的交易成本是非常高昂的，它難以在有限的時(shí)間內(nèi)處理不確定的公共事務(wù)。因此，需要形成和維持一個(gè)公共權(quán)威。實(shí)際上，一些公共物品的供給并不是完全在“社區(qū)”內(nèi)部生產(chǎn)的，即許多任務(wù)的“完整性”非常差，單個(gè)治理主體無法完全把握公共產(chǎn)品的全部生產(chǎn)過程和效果，而是需要與其他主體開展合作，因此，這是一種全新層次的合作治理模式，也是本文理論建構(gòu)的目標(biāo)。
通過綜合分析和比較上述三種理論，筆者認(rèn)為單憑哪一種理論都不能完全解釋社會(huì)政策的執(zhí)行過程和效果，任何一種理論都不具有完全的適用性，如果不考慮理論的適用環(huán)境而盲目地運(yùn)用某一種理論都會(huì)給公共利益帶來損失。筆者認(rèn)為，除了在靜態(tài)環(huán)境下的替代情況中存在著適用合作治理理論的機(jī)會(huì)，在涉及多個(gè)主體共同提供公共產(chǎn)品的“生產(chǎn)線”上同樣存在著適用合作治理理論的機(jī)會(huì)，這一假設(shè)將在下文加以檢驗(yàn)。
(四)研究假設(shè)
本文力圖構(gòu)建的“社會(huì)政策執(zhí)行過程中的合作治理理論”的研究哲學(xué)是實(shí)證分析，即在把握上述相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，基于對(duì)實(shí)踐的觀察和歸納構(gòu)建出理論，以解釋社會(huì)政策執(zhí)行的效果。在廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行過程中，納入本文研究視野的是縣級(jí)市政府、鎮(zhèn)／街、行政村和居民四個(gè)層次的行動(dòng)主體。其中，縣級(jí)市政府包括其所屬的專項(xiàng)工作部門，鎮(zhèn)／街一級(jí)行政組織也安排了專項(xiàng)工作部門執(zhí)行這一社會(huì)政策，行政村則主要由村委會(huì)主任和專干負(fù)責(zé)執(zhí)行這一社會(huì)政策，居民是分散的治理主體。基于對(duì)廣州農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的實(shí)踐考察和相關(guān)理論的評(píng)估，本文提出的核心研究假設(shè)是：治理主體的意愿和能力會(huì)對(duì)政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生顯著的影響。本文的兩個(gè)次研究假設(shè)是：第一，治理主體的“能力”對(duì)政策效果的影響要大于“意愿”的影響；第二，行政村和村民對(duì)政策執(zhí)行效果的影響更為突出。
三、研究設(shè)計(jì)
本文采取的是多案例研究方法，數(shù)據(jù)的類型是定性和定量數(shù)據(jù)的結(jié)合。具體的數(shù)據(jù)收集方法是，通過對(duì)多案例中的政策執(zhí)行的行為主體進(jìn)行結(jié)構(gòu)式深入訪談獲取定性數(shù)據(jù)，通過分析相關(guān)文件、報(bào)告和報(bào)表獲取定量數(shù)據(jù)。訪談的結(jié)構(gòu)圍繞行為主體參與執(zhí)行廣州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的“意愿”和“能力”展開，通過將訪談對(duì)象的話語內(nèi)容進(jìn)行對(duì)比分析和交叉驗(yàn)證可以保證本文的效度和信度。鑒于本文的研究對(duì)象是廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的執(zhí)行效果，廣州市有7個(gè)區(qū)／縣級(jí)市(白云、蘿崗、南沙、番禺、花都、增城和從化)還有農(nóng)村建制，基于對(duì)規(guī)模效應(yīng)的考慮，筆者選取了增城和從化兩個(gè)縣級(jí)市的5個(gè)鎮(zhèn)／街作為調(diào)研對(duì)象，原因是這兩個(gè)縣級(jí)市的農(nóng)村人口多，有利于開展集中調(diào)研。其中，在增城調(diào)研了4個(gè)鎮(zhèn)／街，這4個(gè)鎮(zhèn)，街的經(jīng)濟(jì)條件有較大差別，政策執(zhí)行的效果也有較大差別；在從化調(diào)研了1個(gè)鎮(zhèn)，作為增城的參照組，這個(gè)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)處于從化市的中等水平，由于調(diào)研比較充分，可較好地反映從化的整體情況。在行政村一級(jí)，本文選擇的樣本有9個(gè)，分別隸屬于上述5個(gè)鎮(zhèn)／街。
從2009年11月至12月，筆者開展了深入訪談和數(shù)據(jù)收集工作。深入訪談的對(duì)象是2個(gè)縣級(jí)市的農(nóng)村保險(xiǎn)辦公室的負(fù)責(zé)人和專干，5個(gè)鎮(zhèn)(街)的分管農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行工作的領(lǐng)導(dǎo)和專項(xiàng)工作機(jī)構(gòu)的工作人員，9個(gè)行政村的村委會(huì)9位主任和10位專干，以及部分居民代表。本文的因變量是作為研究樣本的2個(gè)縣級(jí)市的5個(gè)鎮(zhèn)(街)的9個(gè)行政村推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的政策效果，這里的政策效果指的是完成覆蓋進(jìn)度的比率。自變量是5個(gè)鎮(zhèn)(街)和9個(gè)行政村及其村民三個(gè)治理主體的“意愿”和“能力”，共計(jì)6個(gè)變量。因變量的取值是實(shí)際完成覆蓋任務(wù)的百分比，覆蓋任務(wù)是指覆蓋適齡群體的百分比。例如，在2009年，廣州市要求完成的任務(wù)是覆蓋25％的適齡群體，假如某個(gè)行政村在2009年完成的覆蓋任務(wù)是25％，則表明其覆蓋任務(wù)的完成率是100％，而100％的完成率則取值為10。關(guān)于因變量的編碼處理結(jié)果是，9個(gè)行政村2009年覆蓋任務(wù)的完成率(政策執(zhí)行效果)的最大值是10，最小值是2.5，這表明兩個(gè)行政村的覆蓋任務(wù)完成率分別是100％和25％。自變量的取值則是根據(jù)筆者在深入訪談中的感知進(jìn)行判斷，采取的計(jì)分方法是1-5級(jí)里克特量表，為正向賦值方法，1代表最弱，5代表最強(qiáng)。例如，在能力方面，通過測量行政村的財(cái)力、人力和辦公設(shè)施對(duì)其能力進(jìn)行賦值；在意愿方面，通過觀察、了解和比較行政村的村委會(huì)主任和專干的工作方式和認(rèn)識(shí)對(duì)其意愿進(jìn)行賦值。描述性分析的結(jié) 果報(bào)告見表1。
四、假設(shè)檢驗(yàn)、研究結(jié)論和政策建議
(一)假設(shè)檢驗(yàn)和研究結(jié)論
1、相關(guān)分析。本文運(yùn)用的是Spss統(tǒng)計(jì)分析軟件，進(jìn)行相關(guān)分析的目的是檢驗(yàn)本文的核心研究假設(shè)和次一級(jí)研究假設(shè)，具體方法是以因變量作為基準(zhǔn)，將自變量與因變量進(jìn)行相關(guān)分析。考慮到2個(gè)縣級(jí)市的“意愿”差別不大，因此就排除了縣級(jí)市的“意愿”和“能力”這2個(gè)變量。分析結(jié)果見表2。
通過觀察相關(guān)分析的結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，行政村的“能力”和居民的“能力”與政策執(zhí)行的效果之間具有正的相關(guān)性，而且，居民的“能力”相對(duì)于村的“能力”而言，其相關(guān)程度更高，影響更為顯著。總體來看，各個(gè)變量與政策執(zhí)行的效果之間均呈正相關(guān)關(guān)系。雖然有的相關(guān)關(guān)系沒有通過顯著性檢驗(yàn)，但是考慮到樣本的數(shù)量少于30個(gè)，因此，筆者對(duì)于顯著性可以不作硬性要求。與常識(shí)和假設(shè)不一致的是，鎮(zhèn)／街的“意愿”與執(zhí)行效果呈負(fù)相關(guān)，筆者的理解是，鎮(zhèn)的作用相對(duì)于其他政策執(zhí)行主體對(duì)政策執(zhí)行的影響比較弱。
2、回歸分析。進(jìn)行回歸分析的目的是在相關(guān)分析的基礎(chǔ)上進(jìn)一步界定影響廣州農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素。回歸分析的結(jié)果如下：回歸方程的R方的值是0.564，比較理想：ANONA值是0.020，同樣比較理想；借助逐步回歸法構(gòu)建的模型的系數(shù)報(bào)告見表3。
通過觀察模型的系數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，只有居民的“能力”這一個(gè)變量通過了顯著性檢驗(yàn)。另外。行政村的“能力”這一變量的B值是.484，Sig值是.060。考慮到在樣本數(shù)量非常小的情況下，綜合觀察定量分析結(jié)果可以認(rèn)為本文的研究假設(shè)基本上得到了證實(shí)，即多個(gè)治理主體的“意愿”和“能力”與政策執(zhí)行效果是相關(guān)的。尤其值得指出的是，越是靠近政策執(zhí)行效果的治理主體，其重要性越是明顯；相比較于治理主體的“能力”及執(zhí)行效果的相關(guān)程度更突出。
(二)政策建議
首先，需要進(jìn)一步強(qiáng)化各個(gè)治理主體的合作治理。需要從國家治理的宏觀層面來審視農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行問題，因?yàn)閲业闹卫碇匦恼谵D(zhuǎn)移到構(gòu)建和諧社會(huì)方面。縣級(jí)市的合作貢獻(xiàn)是把握好政策執(zhí)行的進(jìn)度，設(shè)計(jì)合理的配套標(biāo)準(zhǔn)和政策標(biāo)準(zhǔn)，為基層治理主體提供政策資源。鎮(zhèn)／街的貢獻(xiàn)是提供配套的政策資源，激勵(lì)好行政村干部，強(qiáng)化居民的“意愿”，做好政策執(zhí)行過程的管理。行政村的貢獻(xiàn)是強(qiáng)化居民的“意愿”，選擇合理的政策標(biāo)準(zhǔn)，提供合理的政策配套。居民的貢獻(xiàn)是表達(dá)對(duì)政策的接受和評(píng)價(jià)，反映政策的執(zhí)行效果。
本文在公共管理視闕下，首先闡述了公共管理與社會(huì)政策之間的關(guān)系，并分析了社會(huì)政策問題的現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上，提出了以公共管理為視闕的社會(huì)政策問題的研究。旨在更深層次的認(rèn)識(shí)社會(huì)政策，提高社會(huì)政策的實(shí)施效果。
關(guān)鍵詞:
公共管理視闕;社會(huì)政策;關(guān)系;問題;措施
我國在20世紀(jì)80年代后，經(jīng)歷了巨大的社會(huì)變革。而日益擴(kuò)大的政府規(guī)模，開始加劇了財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力，并因此出現(xiàn)了的腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致政府的管理運(yùn)作方式隨之發(fā)生了變化，即由傳統(tǒng)的公共管理的缺乏彈性、層級(jí)和官僚，向以市場為導(dǎo)向的、與復(fù)雜的外部環(huán)境相適應(yīng)的公共管理轉(zhuǎn)變。這就代表著以私營部門和經(jīng)濟(jì)學(xué)管理為基礎(chǔ)的公共管理范式，已經(jīng)取代了以行政和政治二分法官僚制的公共管理模式。而作為公共管理的重要手段，社會(huì)政策所涉及到的公共領(lǐng)域是非常廣泛的，所研究的內(nèi)容和對(duì)象呈現(xiàn)出復(fù)雜性和多變性。同時(shí)公共管理范式具有更加全面和細(xì)致的類型分類，進(jìn)行合理的權(quán)威性分配公共利益，是公共管理的社會(huì)意義和價(jià)值取向所在，它與公共渴望公平正義的要求相契合，及時(shí)地回應(yīng)了公眾的心聲。因此，以公共管理為視角，研究社會(huì)政策，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。
一、社會(huì)政策與公共管理之間的關(guān)系
作為以政府為核心的公共部門，公共管理對(duì)社會(huì)的各種力量進(jìn)行了整合，通過對(duì)各種法律、管理、經(jīng)濟(jì)、政治等手段的廣泛運(yùn)用，使政府的治理能力得到了強(qiáng)化，通過將公共服務(wù)品質(zhì)和政府績效的提升，而使公共利益和公共福祉得以實(shí)現(xiàn)。作為一種現(xiàn)代化的管理模式和綜合性的社會(huì)活動(dòng)，公共管理具有多元化的主體，它主要包括非政府和政府組織兩種形式。從宏觀上講，政府組織對(duì)各項(xiàng)管理職能進(jìn)行承擔(dān)，如制定國家的社會(huì)政策和法律法規(guī)，保衛(wèi)社會(huì)安全和國防安全。而非政府組織對(duì)于微觀方面的管理進(jìn)行著承擔(dān)，主要是一些具體的事宜，如社會(huì)保障和服務(wù)等。即公共管理對(duì)于實(shí)施社會(huì)保障、制定社會(huì)政策比較關(guān)注。其中，社會(huì)保障和政策、法律的職能可為制定社會(huì)政策提供相關(guān)的法律依據(jù)。并且在實(shí)施的過程中能夠反饋公共管理的事物。社會(huì)公共事物是公共管理的主要對(duì)象，主要包括資源、公共物品、公共項(xiàng)目和社會(huì)問題等。其中，又具有層出不窮和復(fù)雜多變的社會(huì)問題。所以，在制定社會(huì)政策過程中，公共管理不能提供任何依據(jù)，而且社會(huì)問題只有屬于公共管理機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍內(nèi)、只有與公共管理目的相符的，才能成為公共管理的對(duì)象。實(shí)現(xiàn)公共利益，是公共管理的宗旨。在實(shí)現(xiàn)的過程中，應(yīng)對(duì)兩個(gè)方面的問題進(jìn)行解決:一是將公共利益的蛋糕做大，實(shí)現(xiàn)最大化的公共利益;二是合理分配公共利益的蛋糕。實(shí)施公共管理應(yīng)對(duì)公正和公平的原則進(jìn)行遵循。而這種價(jià)值理念體現(xiàn)了公共社會(huì)政策實(shí)踐的核心要素，就是實(shí)現(xiàn)公共利益。從一定意義上分析，實(shí)現(xiàn)公共管理的重要工具，就是社會(huì)政策。它直接關(guān)聯(lián)到人們的現(xiàn)代生活。而不斷擴(kuò)張的公共領(lǐng)域，使公私利益的對(duì)比非常的鮮明，它對(duì)制定社會(huì)政策發(fā)揮著重要的作用。不僅能對(duì)資源進(jìn)行有效配置，同時(shí)還對(duì)人們的生活產(chǎn)生極大的影響。即對(duì)公共管理的公平和公正的價(jià)值取向起到了主導(dǎo)作用，同時(shí)也對(duì)公共管理的質(zhì)量發(fā)揮著決定性的作用。所以，社會(huì)政策決定了公共管理的合理性和有效性。
二、社會(huì)政策現(xiàn)狀問題分析
1、一些社會(huì)政策的目標(biāo)和內(nèi)容缺乏共性制定公共管理政策的前提，是使社會(huì)政策的目標(biāo)和內(nèi)容滿足更多的群眾利益和公共利益。但在我們某些地方，政府部門在對(duì)相關(guān)的政策進(jìn)行制定時(shí)，往往與群眾利益和公共利益相脫離。如一些地方政府官員分流政策的實(shí)行，都是占用公共財(cái)政，而分流政策也是由社會(huì)政策的主體政府制定。由此可看出，有各種問題存在于社會(huì)政策的目標(biāo)和內(nèi)容之中，并由此出現(xiàn)了企業(yè)和政府之間的不公平。
2、一些社會(huì)政策不能對(duì)公正和公平性原則進(jìn)行體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)政策進(jìn)行實(shí)施的過程中，政府不能因?yàn)榻M織的不同而進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，否則就會(huì)使社會(huì)政策的制定失去意義。如一些再就業(yè)、社保和醫(yī)保等社會(huì)保障政策，要求是具有城市戶籍的人的政策，就意味著必須是具有城市戶籍的人才能擁有。
3、一些社會(huì)政策主要是服務(wù)于政策的制定者在我國政府的各個(gè)部門之間有差異存在，主要是在分配權(quán)力和財(cái)政方面有所體現(xiàn)。政府部門對(duì)社會(huì)政策自行制定，往往具有模糊不清的權(quán)限劃分，實(shí)際上僅僅是服務(wù)于制定社會(huì)政策的政府部門。這種以公共管理政策的名義，對(duì)部門利益進(jìn)行獲取，實(shí)際上是對(duì)公共利益的損害。
三、基于公共管理視闕下社會(huì)政策解決途徑
在公共管理視闕下，社會(huì)政策的關(guān)鍵核心是公共利益，它對(duì)分配公共利益具有絕對(duì)的權(quán)威性。只有對(duì)正義和公平進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，合理的分配公共利益，才能在多元化的利益沖突中，體現(xiàn)正義和公平的原則，實(shí)現(xiàn)公眾利益的合理分配。
1、制定透明和完善的社會(huì)政策基于公共管理視闕下的社會(huì)政策，要想對(duì)各種社會(huì)資源合理分配，并有效解決各種利益沖突，就必須要做到公平和公正，在制定社會(huì)政策時(shí)，廣泛邀請(qǐng)公眾參與，如信息公開和行政聽證等。作為政策的主體，要對(duì)自己的建議和意見充分表達(dá)，規(guī)避暗箱操作分配社會(huì)資源，以更加公平和公正的制定社會(huì)政策。
2、在制定社會(huì)政策過程中加強(qiáng)溝通透明的溝通和對(duì)話，是解決未來社會(huì)問題的前提。通過對(duì)所有人意見的整合，即是對(duì)公平公正原則的體現(xiàn)，同時(shí)更是在多元利益群體中，尊重人的本質(zhì)、以人為本的理念的體現(xiàn)。不同的年齡、不同職業(yè)的人，在公共管理的角度來講，沒有財(cái)富差異、沒有地位差異，都能各盡其言。通過這種透明的規(guī)范加強(qiáng)溝通，真正從公眾管理的角度，進(jìn)行民主化和科學(xué)化的社會(huì)政策的制定。
3、建立公共管理政策責(zé)任制在執(zhí)行和制定公共管理政策的過程中，政府需要對(duì)全部的責(zé)任進(jìn)行承擔(dān)。政府公共管理政策的責(zé)任制，包括執(zhí)行責(zé)任制和責(zé)任追究制等等。這樣需要由政府部門負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行這些社會(huì)政策，并且對(duì)民主、科學(xué)、公正和公平的責(zé)任進(jìn)行承擔(dān)。在制定政府公共管理政策的中，不管是對(duì)責(zé)任的執(zhí)行還是制定，都需要受到人們的監(jiān)督，并且追究相關(guān)的法律責(zé)任。
4、加強(qiáng)對(duì)制定和執(zhí)行社會(huì)政策政府部門的監(jiān)管提高政府工作人員的綜合素質(zhì)，使政府部門員工的職業(yè)道德和黨性加強(qiáng)，以更加有序和高效的執(zhí)行和制定社會(huì)政策。實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的合理分配，并使公共利益達(dá)到最大化，以促進(jìn)社會(huì)的和諧和發(fā)展。
四、結(jié)論
事實(shí)上，研究者們?cè)谘芯抗补芾淼倪^程中，早就意識(shí)到，社會(huì)政策即是制定公共管理的行為規(guī)范，同時(shí)也是社會(huì)政治活動(dòng)的結(jié)果。而社會(huì)政策的制定者，同時(shí)也是公共管理的執(zhí)行者。所以，研究社會(huì)政策，應(yīng)對(duì)整個(gè)公共管理領(lǐng)域進(jìn)行涵蓋。研究公共管理的核心內(nèi)容，就是社會(huì)政策。而對(duì)于如何更好的運(yùn)用和設(shè)計(jì)社會(huì)政策，公共管理要高度重視，使社會(huì)政策具有更加民主化和科學(xué)化的特征。
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一、社會(huì)保障的內(nèi)涵
社會(huì)保障是一個(gè)十分古老的問題。自古以來，就總有一部分社會(huì)成員需要政府、社會(huì)或他人的援助才能保證基本生存條件。但“社會(huì)保障”一詞卻是在20世紀(jì)才出現(xiàn)的，對(duì)于社會(huì)保障的概念，國際上并沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義。即使在我國，也對(duì)社會(huì)保障有不同的解釋。侯文若教授認(rèn)為，“社會(huì)保障可理解為對(duì)貧者、弱者實(shí)行救助，使之享受最低生活保障，對(duì)暫時(shí)或永久失去勞動(dòng)能力的勞動(dòng)者實(shí)行生活保障，以及對(duì)全體公民普遍實(shí)施福利措施，以保證社會(huì)福利增進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定，并讓每個(gè)勞動(dòng)者都有社會(huì)安全感的一種社會(huì)機(jī)制”； 中國人民大學(xué)鄭功成教授將社會(huì)保障定義為各種具有經(jīng)濟(jì)福利性的、社會(huì)化的國民生活保障系統(tǒng)的統(tǒng)稱。這一定義強(qiáng)調(diào)了社會(huì)保障的三大特點(diǎn)：第一，社會(huì)保障具有經(jīng)濟(jì)福利性；第二，社會(huì)保障屬于社會(huì)化行為；第三，社會(huì)保障是以保障和改善國民生活為根本目標(biāo)的。國際勞工組織將其概括為,“社會(huì)通過采取一系列的公共措施來為其成員提供保護(hù)，以便與由于疾病、生育、工傷、失業(yè)、傷殘、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而引起的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)貧困進(jìn)行斗爭，并提供醫(yī)療和對(duì)有子女的家庭實(shí)行補(bǔ)貼。”
綜上所述，社會(huì)保障是國家和社會(huì)通過立法實(shí)施的，以國民收入再分配為手段，對(duì)社會(huì)成員的基本生活權(quán)利提供安全保障的社會(huì)行為及其制度的總稱。也即社會(huì)保障的責(zé)任主體是國家或政府，需要由國家統(tǒng)一管理；社會(huì)保障的對(duì)象是全體社會(huì)成員，社會(huì)保障應(yīng)該使所有社會(huì)成員都有可能成為受益者；社會(huì)保障的目標(biāo)是為社會(huì)成員的基本生活權(quán)利提供安全保障，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公平。
二、社會(huì)保障與就業(yè)政策的關(guān)系
社會(huì)保障被譽(yù)為“社會(huì)安全網(wǎng)”和“社會(huì)減震器”，它通過對(duì)沒有生活來源者、貧困者、遭遇不幸者和一切工薪勞動(dòng)者在失去勞動(dòng)能力或工作崗位后提供救助，以緩解各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)給社會(huì)成員在生活上、心理上造成的影響，消除社會(huì)成員的不安全感，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)保障通過維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系密切，兩者既相互促進(jìn)又相互制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定和影響著社會(huì)保障的規(guī)模和水平，社會(huì)保障反過來也促進(jìn)和制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而就業(yè)政策也與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系密切，“就業(yè)是民生之本”， 就業(yè)是關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的最根本的民生問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要注重?cái)U(kuò)大就業(yè)，兩者必須相輔相成，協(xié)調(diào)發(fā)展。社會(huì)保障與就業(yè)政策都與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切聯(lián)系，互相制約和影響，研究社會(huì)保障與就業(yè)政策的關(guān)系，有助于完善社會(huì)保障制度及我國就業(yè)政策。
（一）社會(huì)保障影響就業(yè)政策
社會(huì)保障作為一種獨(dú)立的制度安排，不能是孤立產(chǎn)生的，它以采取某種經(jīng)濟(jì)措施為基本手段，以實(shí)現(xiàn)某種社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的或政治的預(yù)期為既定目標(biāo)，社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展與其所處的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等環(huán)境密切相關(guān)。同樣，社會(huì)保障與就業(yè)的關(guān)系也是互相影響的，社會(huì)保障可以成為充分就業(yè)的促進(jìn)機(jī)制。社會(huì)保障有著自己獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)律，但這并不意味著社會(huì)保障可以不關(guān)注就業(yè)或者與就業(yè)政策脫節(jié)。社會(huì)保障制度中的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度、最低工資保障制度以及失業(yè)保險(xiǎn)制度等的實(shí)施都對(duì)勞動(dòng)就業(yè)產(chǎn)生直接或間接的、積極或消極的影響。一方面，社會(huì)保障作為社會(huì)安全網(wǎng)，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等制度解除了勞動(dòng)者的后顧之憂，社會(huì)福利有助于提高勞動(dòng)力素質(zhì)，從而對(duì)勞動(dòng)者積極就業(yè)起到了鼓勵(lì)作用；另一方面，如果社會(huì)保障水平過高則可能損害勞動(dòng)者的競爭精神與上進(jìn)心。西方發(fā)達(dá)國家已有深刻教訓(xùn)，英國作為福利國家的典范，在上世紀(jì)90年代的社會(huì)保障費(fèi)用占到了其國家財(cái)政預(yù)算的40%，同時(shí)期瑞典的社會(huì)保障支出占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的21%，國家社會(huì)保障制度遇到嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也直接受到影響。同時(shí)，由于社會(huì)保障水平過高，國民即使不去勞動(dòng)也可以依靠社會(huì)保障維持基本生活，從而助長了國民的惰性，影響勞動(dòng)者就業(yè)，這也是西方發(fā)達(dá)國家對(duì)其社會(huì)保障制度進(jìn)行改革的主要原因。正因?yàn)樯鐣?huì)保障對(duì)就業(yè)的這種獨(dú)特影響，所以在一國社會(huì)保障制度不能做出變動(dòng)或革新時(shí)，就須針對(duì)特定社會(huì)現(xiàn)狀制定相應(yīng)的就業(yè)政策。
近年來，我國就業(yè)形勢日趨嚴(yán)峻，勞動(dòng)力市場供大于求的總量矛盾呈進(jìn)一步擴(kuò)大之勢。我國的現(xiàn)實(shí)國情決定了社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)具備并發(fā)揮出有利于促進(jìn)就業(yè)的功能。首先，我國需要健全社會(huì)保障制度，這是確保統(tǒng)一勞動(dòng)力市場不斷發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，推進(jìn)積極就業(yè)政策的維系機(jī)制。因此，應(yīng)當(dāng)盡快完善現(xiàn)行社會(huì)保障體系，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等盡快實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一，這既是社會(huì)保障制度自身發(fā)展的需要，也是積極就業(yè)政策取得預(yù)期成效的需要。其次，我國需要將被動(dòng)的失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制向積極主動(dòng)的就業(yè)保障機(jī)制轉(zhuǎn)化，這是社會(huì)保障制度發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)功能的重要方面。適時(shí)將失業(yè)保險(xiǎn)與積極就業(yè)政策更加緊密地結(jié)合起來，運(yùn)用更加積極的手段來提高勞動(dòng)者的技能、促進(jìn)失業(yè)者重新就業(yè)，顯然是一種大勢所趨。再次，社會(huì)保障機(jī)制應(yīng)該增進(jìn)必要的適應(yīng)性和有效性。如調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)辦方式，以適應(yīng)靈活就業(yè)的方式；全面推進(jìn)工傷保險(xiǎn)制度，解除勞動(dòng)者的職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)等等。
（二）就業(yè)政策影響社會(huì)保障
就業(yè)的好壞某種程度上對(duì)社會(huì)保障體系的建設(shè)也有反作用。客觀地評(píng)論就業(yè)與社會(huì)保障的關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)：就業(yè)與社會(huì)保障其實(shí)存在著一種互促與互制的關(guān)系。其中，積極的社會(huì)保障機(jī)制可以促進(jìn)充分就業(yè)這一互促關(guān)系已毋庸置疑。然而，我們不能忽視二者的互制作用，即就業(yè)的好壞某種程度上對(duì)社會(huì)保障體系的建設(shè)也有反作用。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不景氣，就業(yè)率不高的時(shí)候，就會(huì)使該時(shí)期內(nèi)繳納社會(huì)保障費(fèi)的人數(shù)減少、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金和救濟(jì)金的人數(shù)增加，從而使社會(huì)保障的財(cái)政狀況趨壞。這時(shí)，積極的就業(yè)政策會(huì)促進(jìn)就業(yè)，這樣不僅可以減緩經(jīng)濟(jì)衰退，同時(shí)由于就業(yè)率的上升，也會(huì)改善社會(huì)保障狀況。而當(dāng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長時(shí)，可以促使就業(yè)率持續(xù)提高，從而使繳納社會(huì)保障費(fèi)的人數(shù)增加、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金和救濟(jì)金的人數(shù)減少，社會(huì)保障的財(cái)政狀況趨好。
2009年，在應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)的困難情況下，中央實(shí)施更加積極的就業(yè)政策。包括把促進(jìn)高校畢業(yè)生就業(yè)放在突出位置；廣開農(nóng)民工就業(yè)門路和穩(wěn)定現(xiàn)有就業(yè)崗位；發(fā)揮政府投資和重大項(xiàng)目建設(shè)帶動(dòng)農(nóng)民工就業(yè)的作用；鼓勵(lì)和支持困難企業(yè)與員工協(xié)商薪酬，采取靈活用工、彈性工時(shí)、技能培訓(xùn)等辦法，盡量不裁員。幫助城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員、零就業(yè)家庭和災(zāi)區(qū)勞動(dòng)力就業(yè)；進(jìn)一步開辟公益性就業(yè)崗位；大力支持自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)；進(jìn)一步改善對(duì)就業(yè)的公共服務(wù)。加強(qiáng)就業(yè)信息、職業(yè)介紹和就業(yè)指導(dǎo)工作；大力開展職業(yè)培訓(xùn)；加大對(duì)就業(yè)困難人員和農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)的政策扶持。2009年，中央財(cái)政安排就業(yè)專項(xiàng)資金426億元，比上年增長59％。實(shí)施困難企業(yè)緩繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)或降低部分費(fèi)率、再就業(yè)稅收減免及提供相關(guān)補(bǔ)貼等政策，鼓勵(lì)企業(yè)穩(wěn)定和增加就業(yè)。開展系列就業(yè)服務(wù)活動(dòng)，多渠道開辟公益性就業(yè)崗位，促進(jìn)高校畢業(yè)生到基層就業(yè)、應(yīng)征入伍和到企事業(yè)單位就業(yè)見習(xí)，全年組織2100萬城鄉(xiāng)勞動(dòng)者參加職業(yè)培訓(xùn)。這些措施促進(jìn)了就業(yè)的基本穩(wěn)定。在中央積極的就業(yè)政策下，在國際金融危機(jī)還在擴(kuò)散蔓延、世界經(jīng)濟(jì)深度衰退、我國經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重沖擊的異常困難情況下，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到33.5萬億元，比上年增長8.7％；城鎮(zhèn)新增就業(yè)1102萬人；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入17175元，農(nóng)村居民人均純收入5153元，實(shí)際增長9.8％和8.5％。同時(shí)，積極的就業(yè)政策使社會(huì)保障體系得到了加強(qiáng)。2009年全國社會(huì)保障基金積累6927億元，比上年增長44.2％。
三、結(jié)語
就業(yè)政策與社會(huì)保障政策需要協(xié)調(diào)配合。就業(yè)與社會(huì)保障是相輔相成的關(guān)系，而不是互相替代的關(guān)系。適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障水平可以激勵(lì)勞動(dòng)者就業(yè)，而社會(huì)保障程度的過高或過低都會(huì)影響到勞動(dòng)者就業(yè)的積極性，如果社會(huì)保障體系與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適應(yīng)，無論如何去調(diào)整就業(yè)政策來完善社會(huì)保障體系也會(huì)事倍功半。而積極適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)政策則會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，改善社會(huì)保障狀況，積累社會(huì)保障基金，給勞動(dòng)者乃至全體國民提供更加有力的保障。
一、近代日本的社會(huì)教育政策
1．“文明開化”――日本社會(huì)教育萌芽
19世紀(jì)中葉以前，日本處于幕府統(tǒng)治之下推行“鎖國”政策，進(jìn)入19世紀(jì)以來，俄、英、美、法頻頻“拜訪”日本，日本緊鎖的國門被打開，被迫同西方列強(qiáng)簽訂了不平等條約。日本在遭受侵略的同時(shí)，國內(nèi)矛盾也日趨激化，面對(duì)困境新上臺(tái)的明治天皇著手改革，于1868年進(jìn)行維新改制，提出“文明開化”、“殖產(chǎn)興業(yè)”、“富國強(qiáng)兵”三大政策，日本社會(huì)教育開始萌芽。
為了開闊國人眼界，啟迪民智，克服封建社會(huì)長期積滯的世俗陋習(xí)等，政府開始創(chuàng)辦博物館和書籍館去進(jìn)行現(xiàn)代意義上的社會(huì)教育。這些博物館和圖書館的設(shè)立，為一般國民提供了良好的獲取知識(shí)的場所。在文明開化的大潮中，隨著出版活動(dòng)和讀書活動(dòng)的興盛，這些設(shè)施成了其活動(dòng)中心，在民眾啟蒙方面發(fā)揮了不可估量的作用。這一時(shí)期所開展的諸多的社會(huì)教育活動(dòng)，許多成了此后日本社會(huì)教育領(lǐng)域的源流，這一時(shí)期可以說是日本社會(huì)教育的萌芽時(shí)期。
2．推廣通俗教育――日本社會(huì)教育發(fā)展
通過中日與日俄戰(zhàn)爭以及兩次戰(zhàn)爭后的所謂戰(zhàn)后經(jīng)營，日本在進(jìn)入明治30年代后，資本主義日趨成熟。在這一時(shí)期，一方面由于戰(zhàn)爭的勝利，使得國民中間民主主義、國家主義的空氣日濃；另一方面由于戰(zhàn)爭的打擊以及戰(zhàn)后政府所實(shí)施的對(duì)國民進(jìn)行掠奪的政策，國民生活日趨貧困，尤其是在明治維新以來一直支撐著日本資本主義形成、發(fā)展的農(nóng)村，農(nóng)民的貧困更甚，因此社會(huì)矛盾激化，社會(huì)問題表面化。為了能擁有帝國主義國家發(fā)展之基礎(chǔ)的“身心健全”的國民――勞動(dòng)力和兵力，在這樣一種社會(huì)背景下，明治政府采取了新的社會(huì)教育政策，推廣通俗教育，著手社會(huì)教育行政措施。
1921年“社會(huì)教育”開始作為正式用語取代“通俗教育”，這是法令上使用“社會(huì)教育”一詞的開端。繼而在1924年12月，正式將以前掌管通俗教育的第四課改稱“社會(huì)教育課”，掌管圖書館與博物館、青少年團(tuán)體與婦女會(huì)、成人教育、民眾娛樂的改善、通俗圖書的認(rèn)定及其他有關(guān)社會(huì)教育的事務(wù)。中央及地方的社會(huì)教育行政管理機(jī)構(gòu)得到了全面的確立。
二、近代中國的社會(huì)教育政策
1．由人才教育到面向國民――近代中國社會(huì)教育萌芽
從1840年到1860年的20年里，以英國為首的西方資本主義列強(qiáng)先后對(duì)中國發(fā)動(dòng)了兩次，強(qiáng)迫清政府簽訂了一系列不平等條約。后，“西學(xué)東漸”已經(jīng)成為一種勢不可擋的潮流。面對(duì)這種潮流，清政府的反應(yīng)是緩慢的、遲鈍的、被動(dòng)的。在教育上以政府推動(dòng)為主導(dǎo)的教育發(fā)展基本上是在以人才為“當(dāng)今急務(wù)”，把人才培養(yǎng)和選拔看作是“自強(qiáng)之本”，對(duì)民眾的教育還是以傳統(tǒng)的社會(huì)教化為主導(dǎo)。
后，中日兩國社會(huì)地位的逆轉(zhuǎn)使得中日兩國重新審視自身的教育政策，清政府的各級(jí)官員開始從把人才當(dāng)作發(fā)展教育的“第一急務(wù)”，轉(zhuǎn)而逐漸認(rèn)識(shí)到國民教育的重要。“國民”教育觀的出現(xiàn)，擴(kuò)大了教育的對(duì)象，豐富了教育的內(nèi)涵，是促使傳統(tǒng)教化向近代社會(huì)教育轉(zhuǎn)變的重要思想。在這樣的社會(huì)教育政策的指導(dǎo)下，清政府頒布了有關(guān)社會(huì)教育的章程，社會(huì)教育設(shè)施開始出現(xiàn)，近代中國社會(huì)教育開始萌芽。
2．以通俗教育為中心發(fā)展社會(huì)教育
1910年前后中國社會(huì)教育得到了進(jìn)一步發(fā)展，1912年民國成立后，南京臨時(shí)政府頒布了一系列政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育方面的政策和法令，采取了一些措施，對(duì)封建制度進(jìn)行了改革，在教育方面開始著手對(duì)封建教育的全面改造。社會(huì)教育的行政機(jī)構(gòu)在探索中逐漸建立和完善。在社會(huì)教育司的組織和推動(dòng)下，以通俗教育為中心的社會(huì)教育事業(yè)，在這個(gè)時(shí)期逐漸發(fā)展起來。1915年以后，教育部相繼頒布了一系列通俗教育規(guī)程，這些規(guī)程的頒布，一方面促進(jìn)了社會(huì)教育的發(fā)展，另一方面標(biāo)志著以政府推動(dòng)為主導(dǎo)的通俗教育運(yùn)動(dòng)的開始。
三、近代中日社會(huì)教育政策的異同
1．近代中日社會(huì)教育政策的共同點(diǎn)
近代中日兩國社會(huì)教育都是在西學(xué)東漸的背景下萌芽的，因而兩國萌芽期社會(huì)教育政策都體現(xiàn)了學(xué)習(xí)西方文明，開啟民智的特點(diǎn)。日本明治維新期間明確提出了“文明開化”、“求知于世界”等維新思想和建國方略。中國在外來的不斷沖擊和朝野有識(shí)之士的呼吁下，也從以人才為本，以科舉為支柱的學(xué)校教育模式向以人才和國民為本的學(xué)校和社會(huì)教育同時(shí)并重的方向轉(zhuǎn)化。
在兩國社會(huì)教育政策的發(fā)展期，中日兩國統(tǒng)治者都看到了社會(huì)教育的重要作用，中日兩國都采取了推廣通俗教育的政策，加大了對(duì)社會(huì)教育的投入，兩國的社會(huì)教育得到了有組織有計(jì)劃發(fā)展。
2．近代中日社會(huì)教育政策的差異
首先，日本社會(huì)教育政策制定較早，且貫徹較為徹底。中日兩國社會(huì)教育皆產(chǎn)生于內(nèi)外交困，面對(duì)面對(duì)內(nèi)憂外患，中國封建統(tǒng)治者未能及時(shí)調(diào)整教育政策，而是將希望寄托于傳統(tǒng)的“祖宗成法”，將人才視為“當(dāng)今急務(wù)”，對(duì)民眾的教育依然是以傳統(tǒng)的社會(huì)教化為主導(dǎo)。日本及時(shí)調(diào)整教育政策，提出了“文明開化”、“殖產(chǎn)興業(yè)”、“富國強(qiáng)兵”、“求知于世界”等維新思想和建國方略。作為明治初期教育思潮主體的啟蒙教育思潮特別注重全體國民的普遍平等的教育，把興辦社會(huì)教育作為消除愚昧、走向文明的首要任務(wù)而提出來。在這種教育政策的指導(dǎo)下，日本風(fēng)氣大開，社會(huì)教育得以萌芽。
其次，發(fā)展社會(huì)教育政策的途徑不同。后中國社會(huì)教育的發(fā)展是通過頒布社會(huì)教育章程設(shè)立社會(huì)教育設(shè)施來實(shí)現(xiàn)的。1904年，清政府頒布了《奏定學(xué)堂章程》，在學(xué)校系統(tǒng)中，有實(shí)業(yè)補(bǔ)習(xí)普通學(xué)堂、藝徒學(xué)堂，規(guī)定均可在中小學(xué)堂附設(shè)，這兩種學(xué)堂均有社會(huì)教育的成分。此外這個(gè)時(shí)期還出現(xiàn)了如展覽館、圖書館、閱報(bào)處等社會(huì)教育設(shè)施。日本在后社會(huì)教育的發(fā)展主要是通過社會(huì)教育團(tuán)體進(jìn)行的。自中日以來直至明治末年，成立了許多開展教化活動(dòng)的團(tuán)體，其中既有像青年會(huì)、地區(qū)婦女會(huì)、系統(tǒng)農(nóng)會(huì)那樣的將鎮(zhèn)、村的居民組織起來的地區(qū)性組織，也有像愛國婦女會(huì)、農(nóng)會(huì)那樣的全國組織的中央機(jī)關(guān)。
再次，近代中日兩國在不同時(shí)期社會(huì)教育政策的傾向性不同。由于起步階段的延誤，后中國社會(huì)教育政策側(cè)重于轉(zhuǎn)變教育觀念，社會(huì)教育和學(xué)校教育系統(tǒng)混在一起，沒有掌管社會(huì)教育的行政部門。社會(huì)教育行政確立后，中國的社會(huì)教育政策才開始側(cè)重于通俗教育的推廣。日本由于社會(huì)教育萌芽較早，因而在后就一直側(cè)重于加強(qiáng)社會(huì)教育行政的確立，雖然其社會(huì)教育行政正式確立時(shí)間較晚，但其從事社會(huì)教育的行政機(jī)構(gòu)很早就存在。
Abstract： With the development of economy and enhancement of China's comprehensive national strength， social security comprehensive management problem has been the community's attention. At present， there are still a lot of irrational factors in China's social security comprehensive management work. Therefore， this article focuses on analysis of the characteristics， advantages and disadvantages， and the main problems of social security comprehensive management policy， and makes some comments and suggestions.
關(guān)鍵詞：社會(huì)治安；綜合治理；特點(diǎn)；問題；政策
Key words： social security；comprehensive management；characteristics；problems；policy
中圖分類號(hào)：D631.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2013）30-0328-02
0 引言
社會(huì)治安問題是關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧的重大問題，隨著我國社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的不斷推進(jìn)和深入，社會(huì)治安綜合治理受到社會(huì)的高度重視并被逐漸提上日程。社會(huì)治安綜合治理政策被廣泛應(yīng)用在社會(huì)治安管理上，對(duì)我國社會(huì)治安工作起到了十分積極的作用。但是目前的社會(huì)治安形勢仍然很嚴(yán)峻，并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)違法犯罪行為增多的勢頭，仍然存在著很多問題對(duì)其治理工作起了限制和阻礙作用。一味的嚴(yán)打或者寬松化治理并不能有效地進(jìn)行治理。只有繼續(xù)不斷建立和完善相關(guān)的治安綜合治理政策等法律體系，為治安綜合治理工作提供一定的方針和指南，才能更好的為社會(huì)治安綜合治理工作服務(wù)和指導(dǎo)，提高社會(huì)治安綜合治理的工作成效。
1 社會(huì)治安綜合治理政策的特點(diǎn)
在社會(huì)治安治理工作中，我國主要是以政策的形式進(jìn)行實(shí)施。社會(huì)治安綜合治理政策大致有以下幾個(gè)特點(diǎn)，現(xiàn)做如下分析：
第一，社會(huì)治安綜合治理政策是指按照黨的政治和組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制所構(gòu)建的綜合治理領(lǐng)導(dǎo)體系。其既不需要設(shè)立專門的法定實(shí)施機(jī)構(gòu)，也不需要改變法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)組織管理。其領(lǐng)導(dǎo)體系就是指按照黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)社會(huì)治理工作由黨和政府共同管理，辦事機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行具體管理，同時(shí)明確各單位的職責(zé)。上至省市，下至縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都必須建立和完善社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，以便使得社會(huì)治安治理工作能夠進(jìn)行明確分工。權(quán)責(zé)明確，促進(jìn)社會(huì)治安綜合治理工作的順利開展。
第二，以社會(huì)治安綜合治理政策為指導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)綜合治理的相關(guān)管理規(guī)范加以明確。在綜合治理的區(qū)域，以屬地管理為原則，明確主管人的責(zé)任，并且以“系統(tǒng)抓和抓系統(tǒng)”的方式進(jìn)行輔助。對(duì)于國家各個(gè)部門來說，要進(jìn)行齊抓共管，一切治理措施都必須以綜合治理方針為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于基層中的各個(gè)單位來說，則可以進(jìn)行群防群治，專心管理好本部門的人員，處理和本部門、本單位的治理工作，做到各盡其責(zé)。
第三，社會(huì)治安綜合治理的調(diào)控手段要以政策性責(zé)任為核心。可以采取綜合治理目標(biāo)責(zé)任制以及一票否決制來進(jìn)行實(shí)施，或者還可以取消評(píng)先評(píng)優(yōu)的資格，甚至將個(gè)人的政治榮譽(yù)和工作成效相聯(lián)系等方式來提高治安人員的工作熱情和辦事效率。
第四，社會(huì)綜合治理政策具有非常廣闊的實(shí)施主體。在社會(huì)治安綜合治理工作上，無論是政府機(jī)關(guān)，還是社會(huì)團(tuán)體以及企事業(yè)單位，都是政策實(shí)施的主體，對(duì)綜合治理工作負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)其人員和資產(chǎn)的管理，以便進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)綜合治理政策的建立和完善。
2 社會(huì)治安綜合治理政策的優(yōu)缺點(diǎn)
2.1 社會(huì)治安綜合治理政策的優(yōu)點(diǎn) 政策實(shí)施方式在對(duì)社會(huì)治安問題進(jìn)行綜合治理時(shí)具有其獨(dú)特的優(yōu)點(diǎn)。
第一，社會(huì)治安綜合治理政策實(shí)施機(jī)制較為靈活。如果國家對(duì)社會(huì)治安的相關(guān)法律法規(guī)的；立法比較滯后，為了促進(jìn)社會(huì)治安綜合治理工作的順利進(jìn)行，可以率先實(shí)行治安綜合治理政策對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)。
第二，按照社會(huì)治安綜合治理政策進(jìn)行實(shí)施可以不必新建實(shí)施機(jī)制。其完全可以以現(xiàn)行的體制為標(biāo)準(zhǔn)和依托，專門的國家實(shí)施體制不必建立。
第三，通過社會(huì)治安綜合治理政策來對(duì)各個(gè)單位和相關(guān)人員的升遷獎(jiǎng)懲進(jìn)行約束和管理，可以進(jìn)一步明確其職責(zé)，促使其能夠嚴(yán)于律己，提高其自身的治安治理效率和質(zhì)量，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和和諧。同時(shí)按照政策進(jìn)行實(shí)施比較符合目前我國的相關(guān)法律制度，讓政府政策可以先行發(fā)揮作用。
第四，社會(huì)治安綜合治理政策具有一定的權(quán)威性和普遍約束力，其具有較強(qiáng)的影響力，通過相關(guān)的指令和措施，可以促使省市縣級(jí)等各個(gè)區(qū)域和各個(gè)單位的人員能夠進(jìn)一步明確責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)治安綜合治理的工作。
2.2 社會(huì)治安綜合治理政策的局限性 政策在社會(huì)治安綜合治理工作中也存在著一些不足之處。首先，政策具有嚴(yán)格的要求，原則性較強(qiáng)，缺乏一定的規(guī)范性措施，對(duì)社會(huì)治安綜合治理操作方面有一些不利影響。其次，國家不能要求政策強(qiáng)制執(zhí)行，使得政策的權(quán)威性和實(shí)際執(zhí)行情況仍然和預(yù)想方案存在一定的差距，缺乏一些必要的法律依據(jù)和法律基礎(chǔ)。再者，政策的實(shí)施主體也未進(jìn)行明確規(guī)范，對(duì)負(fù)責(zé)綜合治理并進(jìn)行實(shí)施的國家管理和部門以及群防組織的性質(zhì)和職責(zé)范圍進(jìn)行明確確定，使得社會(huì)治安綜合治理缺乏嚴(yán)密的分工層次，管理體系未能有效建立開來。另外，社會(huì)治安綜合治理工作沒有嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和檢查，導(dǎo)致在治理過程中投機(jī)違法現(xiàn)象頻發(fā)，人員治理的積極性不高，給社會(huì)治安工作的有效進(jìn)行帶來很大的難度。
3 社會(huì)治安綜合治理工作中存在的主要問題和建議
3.1 主要問題 社會(huì)治安綜合治理過程中也存在著很多問題和難題，社會(huì)矛盾較多，大致表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
第一，對(duì)社會(huì)治安綜合治理機(jī)構(gòu)缺乏明確的定位。管轄綜合治理機(jī)構(gòu)缺乏明確的地位，難以斷定其是屬于政府還是黨委。并且治理工作的連續(xù)性較差，缺乏具體的實(shí)施和治理計(jì)劃，權(quán)威不足，容易受到人為因素的影響。導(dǎo)致治理工作的實(shí)踐性較差，流于形式，治理效果并不明顯。
第二，人員編制不合理，缺乏足夠的資金保障。盡管政府對(duì)綜合治理的人員編制以及資金投入等問題進(jìn)行了明確的規(guī)定和要求，然而地方資金有限，尤其是對(duì)于縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)等基層來說，財(cái)政更為吃緊，要想加大對(duì)人員編制和資金的投入力度，有點(diǎn)力不從心，使得綜合治理機(jī)制難以有效地建立和完善，對(duì)社會(huì)治安綜合治理難以起到實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)和幫助。
第三，治安防范工作力度不足。有些地區(qū)的治安防范工作較差，缺乏一定的治安措施和治安體系，導(dǎo)致違法犯罪現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，進(jìn)一步加大了治理的難度。
3.2 社會(huì)治安綜合治理的有效建議 對(duì)于社會(huì)治安綜合治理政策的制定來說，一定要嚴(yán)格按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，結(jié)合不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際治安狀況制定科學(xué)合理的治理政策，涉及到更為廣泛的區(qū)域，并且對(duì)治理措施進(jìn)行細(xì)化規(guī)定和要求，避免出現(xiàn)紙上談兵的現(xiàn)象。另外，由于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略會(huì)出現(xiàn)一些變化和調(diào)整，對(duì)于綜合治理政策也要隨之進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以便能夠?yàn)樯鐣?huì)治安的治理工作提供堅(jiān)強(qiáng)的后盾和保障。對(duì)于社會(huì)綜合治理工作來說，明確各級(jí)政府的治理范圍和職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)人員的合理編制，并建立一定的監(jiān)督機(jī)制是十分必要的。
4 結(jié)語
綜上所述，社會(huì)治安綜合治理政策對(duì)于社會(huì)治理工作發(fā)揮著十分重要的作用。在政策的指導(dǎo)和服務(wù)下，明確社會(huì)治安綜合治理的分工和職責(zé)，對(duì)人員進(jìn)行合理編制，并進(jìn)行有效的監(jiān)督，可以提高治理成效，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和和諧。
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