時間：2022-12-22 00:49:51
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共行政學(xué)論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
1教學(xué)主體以教師為主傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的教學(xué)
以教師為主體，課程全程以教師講授為主。學(xué)生的積極性和創(chuàng)新性并沒有得到充分的調(diào)動和提高，而學(xué)生也只是在枯燥、乏味的課堂講授中度過每堂課，在考試時，死記硬背成了代名詞，考試之后，學(xué)生的專業(yè)知識很快就忘記了，更別說在實踐中有效的運用了。那么這樣的教學(xué)并沒有達到預(yù)期的效果，整個教學(xué)過程提不起學(xué)生的興趣，就更談不上如何提高學(xué)習(xí)效率。而教學(xué)，實際上應(yīng)該將學(xué)生放到主體地位上來，而不是教師每節(jié)課填鴨式的全堂貫穿講授。
2教學(xué)缺乏實驗環(huán)節(jié)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)教學(xué)
缺乏實驗的環(huán)節(jié)。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，計算機和網(wǎng)絡(luò)都已被廣泛的普及和應(yīng)用。學(xué)生群體正是對計算機和網(wǎng)絡(luò)感興趣的人群，那么，新的公共行政學(xué)教學(xué)方法中，運用計算機技術(shù)進行相關(guān)章節(jié)的實驗，就能有效的提高學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣，并激發(fā)學(xué)生的創(chuàng)新能力。而傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的教學(xué)是沒有實驗課的，整個教學(xué)過程都是通過教師的講授進行。這樣，既不能提起學(xué)生的興趣、不能增加學(xué)生的創(chuàng)新能力，也不能使學(xué)生全面立體的掌握所學(xué)的理論知識。所謂的紙上談兵大概就是這樣的了。那么，如果只是書面的全程講授，學(xué)生只是對理論知識有了平面的、二維的理解，這就像早些年學(xué)生學(xué)習(xí)英語，很多學(xué)生學(xué)成了“啞巴英語”，只會做書面的題，口語應(yīng)用十分吃力。公共行政學(xué)的教學(xué)也是同樣的道理。因此，事實上公共行政學(xué)的教學(xué)應(yīng)該是穿插著科學(xué)的實驗課程的。
3教學(xué)缺乏實踐環(huán)節(jié)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)教學(xué)
缺乏實踐的環(huán)節(jié)。所謂實踐出真知，教學(xué)正全面的詮釋著這句真理。醫(yī)科大學(xué)學(xué)習(xí)公共行政學(xué)的學(xué)生，畢業(yè)后的培養(yǎng)方向是趨向于衛(wèi)生行政部門或者醫(yī)院的行政科室的，而傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的教學(xué)，是枯燥乏味的一味的講授，期末是以試卷的形式進行考核。這樣，無意中就進入了一個非良性的循環(huán)，既老師講授無激情，學(xué)生聽課無興趣。同時，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)考核方式單一，只是用試卷說明學(xué)生一學(xué)期的學(xué)習(xí)成績。學(xué)生就只為了如何應(yīng)付考試去學(xué)習(xí)，不能全面、立體的掌握公共行政學(xué)的相關(guān)知識。
4教學(xué)未結(jié)合專業(yè)方向設(shè)計
授課內(nèi)容傳統(tǒng)的公共行政學(xué)教學(xué)內(nèi)容單一，以書本講授為主，未結(jié)合專業(yè)方向設(shè)計。在傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的教學(xué)過程中，教師的講授只是針對書本上的知識進行講授，并未將學(xué)生今后的就業(yè)趨勢緊密結(jié)合。
二完善具有醫(yī)科大學(xué)特色的公共行政學(xué)教學(xué)方法
改變傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的教學(xué)方法，已經(jīng)刻不容緩。建立有醫(yī)科大學(xué)特色的公共行政學(xué)教學(xué)方法，是有針對性的教學(xué)方法、是因材施教的教學(xué)方法、更是符合培養(yǎng)自治區(qū)衛(wèi)生事業(yè)管理人才的教學(xué)方法。
1要有以學(xué)生為主體的教學(xué)理念以學(xué)生為主體
就是要改變教師滿堂講授的授課方法，將學(xué)生的參與度提到最高。每個章節(jié)在開始之前，用適合本章的案例引入，在了解案例之前，將問題提出，讓學(xué)生帶著問題去了解案例，然后對案例進行分析。分析案例時，逐步提高學(xué)生分析問題的能力、解決問題的能力，以及語言表達的能力。由于是在章節(jié)開始之前所看的案例，學(xué)生在分析案例的時候還不能系統(tǒng)的運用本章所學(xué)的知識，但是，正是這樣帶著問題去進行學(xué)習(xí)，遇到重點和難點再與學(xué)生進行分析和討論，才能讓知識不斷內(nèi)化，并提高了學(xué)生的整體能力。與此同時，在案例的選擇過程中，以醫(yī)療行政系統(tǒng)的案例為主，讓學(xué)生在早期就能站在衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的高度去思考問題，有利于培養(yǎng)具有先進的管理學(xué)理論和實踐方法、具有優(yōu)良的政治素質(zhì)和創(chuàng)新精神、能夠基本掌握基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)，并且能夠?qū)⑺鶎W(xué)的知識運用到實踐中去的在衛(wèi)生行政部門或醫(yī)院的行政科室的現(xiàn)代高級專門人才。
2要將現(xiàn)代化的實驗課帶到教學(xué)中來
目前，衛(wèi)生管理學(xué)院的實驗室，針對公共行政學(xué)這門課程，引入了電子政務(wù)實驗課。在實驗室，模擬了從中央到地方的各級政府的檔案管理、公文傳輸、國有資產(chǎn)管理、行政審批系統(tǒng)、框架、招標(biāo)采購平臺、政府辦公系統(tǒng)，以及政府信息門戶等內(nèi)容。學(xué)生可以在實驗課上，通過模擬政府的以上辦公內(nèi)容，更加直觀和全面的掌握所學(xué)的知識，用更立體的手段和方法提高學(xué)生的動手和思考的能力。但是，目前針對電子政務(wù)的實驗課課程安排還是不夠科學(xué)合理，課時數(shù)還較少，在今后的教學(xué)過程中，將不斷優(yōu)化實驗課的課程設(shè)計，并將實驗課的實驗設(shè)計的分?jǐn)?shù)納入到考核范圍內(nèi)。
3要把學(xué)生的課間實習(xí)規(guī)劃
到教學(xué)計劃中來衛(wèi)生管理學(xué)院的衛(wèi)生事業(yè)管理專業(yè)的學(xué)生，在大四上學(xué)期結(jié)課后，都會到實習(xí)單位進行實習(xí)。實習(xí)單位的范圍包括各盟市的衛(wèi)生行政部門、疾控、衛(wèi)生監(jiān)督部門，以及醫(yī)院的行政科室等。這時的實習(xí)，正是考察學(xué)生學(xué)習(xí)各門課程成績的最佳時期。通過實習(xí)，學(xué)生能夠用體驗式的學(xué)習(xí)方法將理論知識內(nèi)化，在運用理論知識的同時，把理論知識和實踐相結(jié)合。但是，目前學(xué)生在實習(xí)過程中，一旦確定了實習(xí)單位就不能更換，這使得學(xué)生不能全面的了解衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)各個相關(guān)領(lǐng)域的具體運行狀態(tài)，那么學(xué)到的實踐知識限于學(xué)生所實習(xí)的單位。如果能夠?qū)嵙?xí)單位施行輪崗實習(xí)，既衛(wèi)生行政部門、疾控、衛(wèi)生監(jiān)督部門，以及醫(yī)院的行政科室等將實習(xí)生進行輪崗實習(xí)，每個單位或部門實習(xí)一段時間，那么，學(xué)生將會從更多的角度和方位成長。
三結(jié)語
關(guān)鍵詞：公共行政學(xué)；語言；圖像；游戲；修辭
中圖分類號：D63 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-5981（2012）02-0016-06
盡管在以追求實用為主要導(dǎo)向的公共行政學(xué)界，套用語言哲學(xué)的名言“沒有語言學(xué)的本體論和認(rèn)識論皆無效”來說明公共行政學(xué)的語言問題的重要性，不免顯得危言聳聽，但是當(dāng)語言哲學(xué)的歷史已跨過整個20世紀(jì)，將語言哲學(xué)的重要原理引進（同樣具有百余年歷史的）公共行政學(xué)，也許恰逢其時。本文正是基于上述考慮的一項嘗試，即運用語言哲學(xué)的圖像論、游戲論、修辭論，來說明公共行政學(xué)的語言與行政世界的關(guān)系，從而分別揭示出公共行政學(xué)語言的圖像性質(zhì)、游戲性質(zhì)、修辭性質(zhì)以及此三項性質(zhì)的相互關(guān)系。
一、公共行政學(xué)語言的圖像性質(zhì)
語言的圖像論，是前期維特根斯坦的核心觀點。這一觀點認(rèn)為，語言如同圖像那樣摹畫世界：語言與世界具有同構(gòu)關(guān)系，語言具有意義和真假之別，倫理學(xué)（絕對價值）不可說、從而必須對其保持沉默。因此，依據(jù)語言的圖像理論，可以推知公共行政學(xué)語言的圖像性質(zhì)，并需要基于公共行政學(xué)語言本身的特點對其予以說明。
（一）公共行政學(xué)的語言與行政世界同構(gòu)
維特根斯坦所說的“世界”，不僅包括實際發(fā)生的事實，還包括在邏輯上可能的事態(tài)。他基于分析思維認(rèn)為，事態(tài)由基本事態(tài)構(gòu)成，基本事態(tài)由對象和對象組合而成。在與世界相對的另一面，語言由基本命題構(gòu)成，基本命題由名稱和名稱組合而成。因此，語言與世界的同構(gòu)關(guān)系表現(xiàn)為：名稱代表對象，基本命題代表基本事態(tài)，在總體上，語言就像一幅圖畫那樣，表現(xiàn)整個世界（包括邏輯上可能的世界）。
公共行政學(xué)語言所摹畫的世界，同樣包括已經(jīng)發(fā)生的行政世界，以及還未發(fā)生的但在邏輯上可能的行政世界，前者構(gòu)成公共行政學(xué)的實證研究對象，后者來自公共行政的“烏有鄉(xiāng)消息”，它反映人們要在現(xiàn)實的周遭世界重建公共行政“烏托邦”的愿望。而無論對于公共行政的真實世界、還是對于公共行政的可能世界的描畫，公共行政學(xué)的語言均可以被沿著“命題一基本命題一事物名稱”的分析路徑，追溯至公共行政的現(xiàn)實世界的具體對象。
對于公共行政的實證研究而言，泰勒、吉爾布雷斯夫婦等人在進行動作研究過程中，不僅記錄了不同工人的動作流程，并且將這些動作流程分解成最小分析單位，然后進行定性和定量比較，最終得出“科學(xué)”的工作動作和流程。在此過程，他們使用的典型語言：“生鐵搬運工彎下腰，搬起大約92磅重的生鐵，移動數(shù)英尺……一名最優(yōu)秀的適合從事這種工作的工人，一天中只有42%的時間有負(fù)荷”，直接由事物的名稱和名稱組合成基本命題，然后由基本命題，經(jīng)過邏輯連接，得出一系列科學(xué)管理原理。西蒙在其《行政行為》第1版前言中說道：“我們必須能夠用文字精確地描述管理型組織的面貌和運轉(zhuǎn)狀況。我試圖構(gòu)造一套能夠進行上述描述的詞匯，本書就記錄了我從中得到的結(jié)論。”在這本前身為《行政科學(xué)的邏輯構(gòu)造》的博士論文中，西蒙忠實的執(zhí)行了深受前期維特根斯坦影響的卡爾納普的語言哲學(xué)原理，他從“人類抉擇的邏輯學(xué)和心理學(xué)中”導(dǎo)出“管理理論的詞匯”，并邏輯地構(gòu)造出有限理性決策理論。從宏觀角度而言，我們可以列舉里格斯行政生態(tài)學(xué)說、布坎南公共選擇理論、奧斯本企業(yè)家政府理論等，這些理論均形象地為人們呈現(xiàn)出相應(yīng)的公共行政圖畫，（例如里格斯借用光的折射圖，摹畫轉(zhuǎn)型社會的行政模式；企業(yè)家政府理論認(rèn)為某些優(yōu)秀的政府部門正在像企業(yè)那樣運作），這些圖畫或理論深刻描畫了公共行政的真實世界的運作過程。
另一方面，公共行政學(xué)語言對于公共行政的可能世界的描畫，不僅表達了公共行政在邏輯上的可能事態(tài)，而且同樣可以分析為公共行政的真實世界的具體對象。在公共行政思想史上，新公共行政學(xué)集中地摹畫了邏輯可能的公共行政的公平世界。對于作為公平行政世界要義之一的“比例公平”原則來說，不僅公共行政領(lǐng)域的任意兩個人的收入和付出，均是現(xiàn)實世界的真實對象，而且各自的收入付出之比，也完全可能在邏輯上具有相等關(guān)系。同樣，作為新公共行政學(xué)所倡導(dǎo)的機會公平、代際公平等原則的理論基礎(chǔ)，羅爾斯的正義論的兩個原則，也完全具備對象的真實性（憲法上的基本自由、每個人的經(jīng)濟、社會利益等）及其在邏輯上（如羅爾斯所說的那樣）進行合理組合的可能性。同時，從上述例證也可以看出，新公共行政學(xué)理論志于在現(xiàn)實的行政世界構(gòu)建“比例公平”、“機會公平”、“代際公平”以及羅爾斯在“無知之幕”下構(gòu)建出來的“自由平等”、“差別原則”等理想狀態(tài)之旨趣。
（二）公共行政學(xué)的語言具有意義和真假之別
維特根斯坦認(rèn)為，語言中的名稱的意義，是它指稱的對象；由名稱和名稱合邏輯的組成的基本命題的意義，是它表達的基本事態(tài)（包括可能事態(tài)）；基本命題和基本命題符合邏輯地連接，組成（復(fù)合）命題；“命題只是就其在邏輯上有秩序的而言，才是事態(tài)的圖像。”因而，命題的意義，就在于符合邏輯地表達事態(tài)（包括可能事態(tài)）。此外，命題的真假，取決于它所表達的事態(tài)是否與實在相符合：“若一個基本命題為真，事態(tài)就存在；如果一個基本命題為假，事態(tài)就不存在。”
由此可得，符合邏輯的說出一句公共行政學(xué)語言，是“有意義”的，即它邏輯地表達了某種公共行政的（可能）事態(tài)。它一方面意味著此句公共行政學(xué)語言包含著某種符合邏輯的“語義”（即“意思”），另一方面在其表達可能事態(tài)（或應(yīng)然事態(tài)）的維度，還意味著此句公共行政學(xué)語言有“價值”。但是，符合邏輯的公共行政學(xué)語言，如果要是真的，還需要追加一個條件，即其表達的公共行政事態(tài)必須客觀存在。如果人們無法確證公共行政學(xué)語言所表達的事態(tài)的真實性，那么就無法確證公共行政學(xué)語言的真假，這對于追求建立公共行政“科學(xué)”的人們來說是無法接受的。
在公共行政思想史上，表達公共行政應(yīng)然事態(tài)的規(guī)范研究，確實是“有意義”的。正如作為一種典型的規(guī)范研究，新公共行政學(xué)不僅表達了公共行政的可能世界（公平世界）的語義，而且對于公共行政實踐具有重要“價值”，它在事實上使得一社會公平，儼然已經(jīng)作為當(dāng)代公共行政的重心而取代了傳統(tǒng)技術(shù)性效率的地位。而對于行政“科學(xué)”或?qū)嵶C研究來說，不僅需要其“有意義”，而且需要基于事實鑒別其“真假”，從而獲得某種關(guān)于行政過程的真理性命題。例如，關(guān)于政治與行政二分的命題，古德諾既基于“政府機構(gòu)的分立”的事實，證明其真理性，又基于“在各政府機構(gòu)領(lǐng)地的交界地區(qū)都存在著‘公地’”的事實，證明政治與行政二分的虛假性，進而得出“政治與行政相協(xié)調(diào)”的命題。而西蒙作為行政科學(xué)研究的杰出代表，在其《行政行為》附錄中直接表達了他關(guān)于管理科學(xué)的信念：“關(guān)于管理過程的命題若是科學(xué)命題，就可以從事實意義上判斷其正誤。反過來說，關(guān)于管理過程的命題若可以判斷其正誤，就是科學(xué)命題。”眾所周知，西蒙的《行政行為》也確實是他關(guān)于管理科學(xué)的信念的真實寫照。
（三）公共行政學(xué)的語言必須對絕對價值保持沉默
維特根斯坦哲學(xué)關(guān)于語言圖像理論的一個重要特色，是它提出了倫理學(xué)不可說的觀點。他在《邏輯哲學(xué)論》中指出：“倫理是不可說的。倫理是超驗的。”而“對于不可說的東西我們必須保持沉默。”需要指出的是，維特根斯坦所說的倫理學(xué)，其實是指表達絕對價值的倫理學(xué)，不包括表達相對價值的倫理學(xué)，即維特根斯坦關(guān)于“倫理學(xué)不可說”的觀點，是指“絕對價值不可說”，或者說“我們需要對于絕對價值保持沉默”。
如果以維特根斯坦關(guān)于倫理學(xué)不可說的標(biāo)準(zhǔn)，衡量公共行政思想史對于行政倫理的言說，可以得出：行政倫理學(xué)對于“相對價值”的言說，實際具有行政“科學(xué)”的屬性，而行政思想史上存在的關(guān)于公共行政的“絕對價值”的承諾、爭論和闡釋，則由于越出語言的界限，成為一種無意義（無指稱對象）的胡說。
例如，庫珀在其飲譽全球的著作《行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》中，對于行政倫理的論述始終保持在“相對價值”的范圍之內(nèi)。庫珀無論是對于行政倫理的思考層次、決策模式，還是對于行政責(zé)任的來源、責(zé)任沖突的化解途徑、內(nèi)外部責(zé)任控制機制等的論述，均以某種“事先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)”，諸如具體的道德和法律規(guī)則、上級指示、公民利益、內(nèi)心信念等，作為評判行政行為的倫理依據(jù)，從而均成為了相對價值判斷。他至多在多元主義的后現(xiàn)代背景下，聲稱“我們還是需要自我組織起來”，“通過對話和協(xié)商來確定（具有相對價值屬性——筆者注）價值觀、信仰和倫理準(zhǔn)則等行為標(biāo)準(zhǔn)，從而確保我們的生活世界富有意義”。對于“普遍的、‘神授’的價值觀和倫理準(zhǔn)則”，庫珀認(rèn)為其在后現(xiàn)代社會已“不再具有最終的立足基礎(chǔ)”。由此可見，具有“相對價值”意義的行政倫理的確立，均可以被還原為特定的事實之間的關(guān)系（作為的事實的行政行為和作為事實的具體倫理準(zhǔn)則之間的相對價值關(guān)系）或者具體的“對話協(xié)商”過程，從而正如維特根斯坦所言，“這里只有事實、事實，還是事實，而沒有倫理學(xué)”，因而，作為純粹事實判斷、探討“相對價值”的行政倫理學(xué)，便具備“科學(xué)”的性質(zhì)。
另一方面，在公共行政思想史上，也存在關(guān)于公共行政的絕對價值的承諾、爭論和闡釋。在傳統(tǒng)公共行政學(xué)時期，古利克宣稱“效率是行政價值尺度上的最高原則。”到了新公共行政學(xué)時期，作為該學(xué)派哲學(xué)基礎(chǔ)的羅爾斯正義論宣稱：“公平的自由處于高于一切的地位”，因而“公平至上”便取代傳統(tǒng)的“效率至上”，成為新公共行政學(xué)的“核心價值”。但是，如果依據(jù)維特根斯坦關(guān)于絕對價值不可說的觀點來看，新公共行政學(xué)和傳統(tǒng)公共行政學(xué)關(guān)于公共行政“核心價值”、“最高原則”的承諾和爭論，就會由于并不存在指稱對象，成為一種無意義的胡說。原因在于，西蒙已經(jīng)從管理科學(xué)的角度，證明處于粗俗世界的人（而不是神），并不具備全面理性或?qū)で笞顑?yōu)的能力，那種關(guān)于人類決策的最優(yōu)化模型“也許可以當(dāng)作老天爺?shù)男睦砘顒幽Ｐ汀薄＞S特根斯坦也指出：“我們不能寫出這樣一本科學(xué)著作，它的主題在本質(zhì)上就是最好的，是在其他主題之上的。”因此，如果要合理闡釋新公共行政學(xué)和傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“公平至上”、“效率至上”價值觀，我們就必須將其轉(zhuǎn)變?yōu)榛蜻€原為特定語境下的相對價值判斷來理解，即誠如古利克自己所說：“我們最終被迫根據(jù)政治價值尺度和社會秩序調(diào)節(jié)純粹的效率概念”，或者如弗里德里克森所說：“在效率和經(jīng)濟之外，將社會公平看作公共行政的第三支柱”。由此，我們就從正反兩方面論證了公共行政學(xué)的語言在闡述行政倫理之時，必須保持在相對價值的范圍之內(nèi)，或者說，公共行政學(xué)的語言必須對絕對價值保持沉默。
二、公共行政學(xué)語言的游戲性質(zhì)
語言的游戲性質(zhì)，是后期維特根斯坦和日常語言學(xué)派的重要觀點。這一觀點將語言置于日常生活之中，考察語言的多種多樣的用法、語言的實際使用規(guī)則以及語言與日常生活之間的互動，得出了“意義即用法”、語言存在不同使用規(guī)則以及“言語行為”等重要原理。如果結(jié)合公共行政學(xué)語言本身的特點，那么公共行政學(xué)語言的游戲性質(zhì)，可以表述為：公共行政學(xué)語言的意義是它在行政生活中的用法；公共行政學(xué)語言確認(rèn)或修改行政生活的規(guī)則；公共行政學(xué)語言同時包含語義、語行、語效。
（一）公共行政學(xué)語言的意義是它在行政生活中的用法
后期維特根斯坦將語言與人類交往活動聯(lián)系起來，動態(tài)地考察語言的意義，他把“語言和那些活動相互交織在一起的整體稱為‘語言游戲’”。由于人類的交往活動或者生活形式紛繁復(fù)雜，因而，鑲嵌在人類交往活動或生活形式之中的語言的用法（語言游戲）也就具有多樣性。就是說，“要理解語詞的意義，就是要掌握該語詞是在怎樣一種確定的活動中被使用……一個詞的意義就是它在語言中的用法”，或者“一個名稱的意義有時是通過指著它的承擔(dān)者來說明的。”
運用“意義即用法”的原理，考察公共行政學(xué)語言，可以得出：公共行政學(xué)語言的意義，是它在行政生活中的用法。這意味著，公共行政學(xué)的語言不存在先驗的固定的含義，它隨著人類行政實踐類型的變化而變化。例如，作為公共行政學(xué)的關(guān)鍵詞，“行政”語詞就存在不同用法。它在拿破侖時期的法國。是指對于“國王”意志的執(zhí)行，在威爾遜時代的美國，是指對于“國家”意志的執(zhí)行。在“洪憲帝制”（大帝）時代的中國，行政還具有“法外治權(quán)”的含義。在實行“議行合一”制的社會主義國家，行政往往具有表達國家意志的功能。在當(dāng)前的行政學(xué)教科書中，一方面存在關(guān)于公行政與私行政的區(qū)分，另一面企業(yè)家政府的理論與實踐又表明，企業(yè)管理方法同樣可以被用來管理政府。凡此種種，我們均稱之為“行政”。這實際上表明，存在多少種行政實踐的類型，也就存在多少種“行政”語詞的用法或意義。如果僅僅將“行政”單調(diào)地解釋為“國家意志的執(zhí)行”，那么無疑錯過了“行政”語詞的更為開放多樣的意義或用法。
（二）公共行政學(xué)語言確認(rèn)或修改行政游戲的規(guī)則
后期維特根斯坦在日常生活之中關(guān)注到語言與實踐的互動關(guān)系，將語言與實踐相交織的整體稱為語言游戲。既然語言與實踐遵循互動（而非受動）關(guān)系，就意味著語言既可能與實踐玩一種同質(zhì)性游戲（直接遵守實踐游戲規(guī)則），又可能與實踐玩異質(zhì)性游戲，即語言試圖對于實踐游戲的規(guī)則作出修改。
公共行政學(xué)的語言在與行政生活互動過程中，同樣會確認(rèn)或修改行政生活規(guī)則。而且，基于行政思想史來看，公共行政學(xué)的語言往往同時具備上述兩項功能，即特定的公共行政理論在確認(rèn)（或修改）某種行政生活規(guī)則的同時，往往意味著試圖修改（或確認(rèn)）他種行政游戲規(guī)則。依據(jù)公共行政理論是以確認(rèn)行政游戲規(guī)則為主、還是以修改行政游戲規(guī)則為主，我們可以將公共行政理論劃分為三種類型：
其一，以確認(rèn)行政游戲規(guī)則為主的公共行政理論。韋伯在邁向現(xiàn)代性的社會背景下，抽象出神秘型組織、傳統(tǒng)型組織、官僚制組織的運作機制，倡導(dǎo)資本主義和社會主義均應(yīng)當(dāng)主要實行官僚制的組織形式，同時又希望借助于神秘型組織的“超凡魅力”，來補救官僚制組織的機械性和沉悶性弱點。里格斯在二戰(zhàn)之后，經(jīng)過實地調(diào)查，描述了農(nóng)業(yè)社會、過渡社會和工業(yè)社會的行政游戲規(guī)則，但在其整個進化論式（現(xiàn)代化是由農(nóng)業(yè)社會邁向工業(yè)社會的發(fā)展過程）的理論框架中，暗含著行政游戲規(guī)則應(yīng)當(dāng)從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的要求。西蒙基于人們的實際決策過程，發(fā)現(xiàn)了有限理性的決策模式，并進一步論證了制度理性的限度，從而也暗含對于全面計劃經(jīng)濟的管理模式的批駁。
其二，以修改行政游戲規(guī)則為主的公共行政理論。它們以倡導(dǎo)規(guī)范性理論的新公共行政學(xué)和黑堡學(xué)派為代表。這兩個學(xué)派均反對傳統(tǒng)公共行政的管理主義模式，同時均倡導(dǎo)建立以主義、賢明治理和高度公民精神為主要特征的行政游戲模式。
其三，確認(rèn)與修改行政游戲規(guī)則并重的公共行政理論。泰勒將“第一流工人”的動作流程制作成標(biāo)準(zhǔn)化的操作方法，強制性地推廣到整個工作場所。麥格雷戈既認(rèn)可對于貪婪、消極的庸人實行“強硬的”管理方法，又主張調(diào)動人性中的積極因素，實行溫和的、參與式、授權(quán)式管理模式。登哈特基于美國傳統(tǒng)的社區(qū)實踐、公民精神和服務(wù)理念，批評企業(yè)家政府的“掌舵而不是劃槳”模式，提出“服務(wù)而不是掌舵”的公共行政模式。
（三）公共行政學(xué)語言同時包含語義、語行、語效
語言游戲的“言語行為”理論，是深受后期維特根斯坦影響的日常語言學(xué)派的重要觀點。這一觀點道出了一個簡明道理：人們說一句話（表達語義），通常懷有一定目的（語行），并希望取得相應(yīng)效果（語效）。用語言哲學(xué)家奧斯汀的術(shù)語來講：人們借助于語言表達，主要履行三種行為，即“以言表意行為”、“以言行事行為”（說話就是做事）、“以言取效行為”。
將公共行政學(xué)語言置于日常行政生活之中，考察作為一種學(xué)術(shù)語言的公共行政學(xué)語言的語義、語行、語效，可以得出：公共行政學(xué)的語言不僅包含理論上的含義（公共行政學(xué)的語言表達了一系列理論命題）、也不純粹是一種理論活動、并會取得相應(yīng)理論效果（做出理論創(chuàng)新），更重要的是，它同時包含對于日常行政生活的語義、語行和語效。
首先，公共行政學(xué)語言的語義，可以在日常行政生活之中被合理地理解。原因在于，公共行政學(xué)語言符合邏輯地說出了具有指稱對象的命題，這些指稱對象均現(xiàn)實地存在于行政生活之中，所以它們均能夠獲得日常生活意義上的語義。甚至那些（在科學(xué)意義上）對于公共行政的絕對價值的“胡說”，也可以在日常生活當(dāng)中得以合理地理解，因為所謂公共行政的“核心價值”、“最高原則”在于“效率”或者“公平”，在日常生活意義上，不過是說效率或者公平對于公共行政“非常非常”重要（人們在日常生活之中通常并不進行嚴(yán)格的邏輯分析），因而它們必須獲得足夠地重視才行。
其次，公共行政學(xué)語言包含對于行政生活的“語行”和“語效”。但需要說明的是，以改造行政生活為主的公共行政理論，通常明確地表示其對于行政生活的語行和語效，而以解釋行政生活為主的公共行政理論，其對于行政生活的語行和語效，便往往是一種言外之意。例如，威爾遜、泰勒、法約爾的公共行政學(xué)語言，明顯地符合“說話就是做事”并取得相應(yīng)語效的標(biāo)準(zhǔn)。威爾遜通過宣揚政治與行政二分，推進文官制度改革，取得了減少行敗的效果。泰勒的科學(xué)管理理論、法約爾的一般管理理論本身即產(chǎn)生于工廠管理的實踐，因而其理論生產(chǎn)和工場實踐直接地合為一體，從而更為直接地表現(xiàn)出理論的“語行”、“語效”特征。另一方面，盡管在以解釋行政世界為主要旨趣的西蒙決策科學(xué)理論、里格斯行政生態(tài)學(xué)等理論中，難以找到“祈使語句”，但如上所述，西蒙決策科學(xué)理論和里格斯行政生態(tài)學(xué)說，分別暗含對于全面計劃經(jīng)濟管理模式的批駁以及行政游戲規(guī)則應(yīng)當(dāng)由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡的言外之意。另外，鑒于這些理論本身對于現(xiàn)實行政世界的巨大影響，因而對于解釋世界的行政科學(xué)理論而言，也可以套用阿爾都塞的名言“理論也是一種實踐”來說：行政科學(xué)理論也是一種實踐。
三、公共行政學(xué)語言的修辭性質(zhì)
科學(xué)語言特別是社會科學(xué)語言的修辭性質(zhì)，是伴隨科學(xué)語用學(xué)、科學(xué)社會學(xué)的興起而獲得人們重視的。它在當(dāng)代全面復(fù)興了亞里士多德的修辭觀：“修辭學(xué)是辯證法的對應(yīng)物”，“修辭術(shù)是分析科學(xué)和倫理方面的政治學(xué)的結(jié)合”，通過科學(xué)、修辭、倫理、民主的聯(lián)姻，祛除了柏拉圖一脈對于修辭的貶低態(tài)度。在柏拉圖看來，修辭是運用語言技巧，進行煽動情感和鼓動輿論的活動，它傳達具有相對性、或然性的“意見”，而不能發(fā)現(xiàn)普遍性和必然性的“知識”，從而修辭至多在其善說的意義上，成為表達真理的佐料，如果往壞里說，修辭干脆就是邪惡的詭辯。可是，當(dāng)后現(xiàn)代科學(xué)語用學(xué)、科學(xué)社會學(xué)突顯科學(xué)的語境性、協(xié)商性和倫理性（應(yīng)然人際關(guān)系），科學(xué)也就成為一種相對性、或然性的“意見”；修辭則借此機會蛻變其詭辯氣質(zhì)、以符合倫理的認(rèn)知面目躋身科學(xué)殿堂。至此，科學(xué)和修辭的結(jié)合，能夠為我們認(rèn)識公共行政學(xué)的語言提供情境性、或然性、勸說性、倫理性、辯證性等多方面的洞見。
（一）公共行政學(xué)語言基于特定理論或?qū)嵺`情境進行言說
作為一種修辭的公共行政學(xué)語言，是在特定的理論或?qū)嵺`情境之下，有意識地針對特定問題進行的相對性言說，它無意于也無法超脫具體的歷史情境、說出永恒真理。在公共行政思想史上，每一種公共行政理論均具有獨特的修辭情境。傳統(tǒng)公共行政學(xué)時期，威爾遜為了改進美國行政系統(tǒng)的工作效率，同時在理論上倡導(dǎo)創(chuàng)立一門“前所未有的行政科學(xué)”，發(fā)表了《行政學(xué)研究》。在這篇行政學(xué)的開山之作中，威爾遜提出了著名的政治與行政二分的假設(shè)。這一假設(shè)成為了古德諾的《政治與行政》的重要理論情境，即古德諾不僅對于政治與行政二分假設(shè)作了經(jīng)典闡述和揚棄，而且基于美國總統(tǒng)制的政治情境，強調(diào)政黨對于美國實現(xiàn)政治與行政相協(xié)調(diào)的獨特功能。泰勒和法約爾均是在受雇于企業(yè)主的情境下，創(chuàng)立他們的管理理論的，因而他們的理論當(dāng)然以追求效率、秩序、利潤為基本目標(biāo)。韋伯在工業(yè)化背景下，描述了組織的三種純粹形態(tài)，并提倡現(xiàn)代社會應(yīng)當(dāng)主要實行官僚制組織形態(tài)。到了20世紀(jì)30年代，傳統(tǒng)公共行政（學(xué)）的泰勒制、官僚制及其制度主義路向、經(jīng)濟人假設(shè)，開始遭到全面批判。在此情景下，梅奧、西蒙率先運用在當(dāng)時社會科學(xué)界確立起來的行為主義方法論，分別創(chuàng)立人際關(guān)系理論、有限理性決策理論。二戰(zhàn)以后的公共行政學(xué)，呈現(xiàn)出了更加復(fù)雜多元的修辭情境。里格斯在美國強行推銷政治與行政文化遭到阻力之后，推出了行政生態(tài)學(xué)說；布坎南、奧斯本在政府應(yīng)對財政危機過程中，推出了公共選擇理論和企業(yè)家政府理論；福克斯、米勒在后現(xiàn)代的哲學(xué)旋風(fēng)中，推出了后現(xiàn)代公共行政理論。由此可見，所有上述理論，均是置身于特定情境之下的真理，均帶有顯著的修辭情境印記，同時也均放棄了柏拉圖式的尋求永恒真理的野心。
（二）公共行政學(xué)語言基于行政世界的或然性進行勸說
行政世界的或然性，是指行政生活具有多樣性或者不確定性。它歸因于行政生活中的人們，能夠?qū)τ谛姓钭鞒龆喾N選擇或者籌劃，從而能夠創(chuàng)造出多種多樣的行政生活形態(tài)。以行政組織為例，它具有官僚制、扁平型、網(wǎng)絡(luò)化等不同組織形態(tài)，可能采取尋求滿意、最優(yōu)、改進等不同決策路徑，還可能追求效率、法治、公平等不同價值觀。這意味著，在具有多種可能性的行政世界，人們并不必然地選擇過某一種行政生活。那么“行政生活向何處去”的問題，就給追求“語效”的公共行政理論，提供了一定的修辭或勸說空間。就是說，公共行政學(xué)面對行政世界的或然性，需要從中選擇某一種行政生活樣態(tài)，運用特定修辭策略展開勸說。從公共行政思想史來看，公共行政學(xué)基于行政世界的或然性進行勸說所運用的修辭策略，可以歸納為三種情形，即基于或然性的前提，經(jīng)過或然性的推理，得出具有或然性的實踐路向。
第一，公共行政學(xué)基于或然性的前提進行勸說。例如，在政治與行政的關(guān)系方面，傳統(tǒng)公共行政學(xué)基于政治與行政二分假設(shè)，認(rèn)為公共行政應(yīng)當(dāng)主要是一個關(guān)注技術(shù)理性的事務(wù)性領(lǐng)域。而后現(xiàn)代公共行政學(xué)基于政治與行政對話假設(shè)，認(rèn)為公共行政應(yīng)當(dāng)走向民主治理模式。
第二，公共行政學(xué)通過或然性的推理進行勸說。這一點即便對于邏輯實證主義者來說也不例外。因為邏輯實證主義者的實證，只能是部分實證、或遵循不完全歸納邏輯，因而它在根本上就是可錯的。西蒙經(jīng)常以下棋為例，論證決策的有限理性；布坎南也將政治選擇模擬為市場交易。可是，決策是否一定如棋，政治是否一定如市，都可以作進一步疑問。因而，在其不完全歸納意義上，我們甚至可以說西蒙、布坎南運用了“世事如棋”、“政治如市”的“比喻”或“類比”進行科學(xué)理論的論證，而比喻和類比已經(jīng)是兩種重要修辭格。其他諸如弗里德里克森、艾賅博、百里楓等人文主義者，常常闊綽地運用想象（弗氏援引“無知之幕”）、講故事（百里楓講述“大屠殺”）等手法，勸說行政人員樂善好施、棄惡從善，這使得公共行政學(xué)的人文主義著作，通常表現(xiàn)出更加顯著的修辭特征。
第三，公共行政學(xué)得出具有或然性的實踐路向。盡管法約爾的一般管理理論，似乎得出普適性的管理原則，但是在西蒙看來，這些管理原則其實是一些相互矛盾、成對出現(xiàn)的諺語，甚至法約爾自己也宣稱“在同樣的情況下，我們幾乎從不重復(fù)使用同一原則”，況且“事態(tài)的變化決定了規(guī)則的變化”（此處規(guī)則即原則）。可見，一般管理理論得出的“一般性”管理原則，同樣具有“或然性”，誠如法約爾所說：“管理方式絕不是死板和絕對的東西……重要的是應(yīng)知道如何運用它，這是一門艱辛的藝術(shù)”。而在傳統(tǒng)官僚制“破產(chǎn)”以后，公共行政學(xué)在精心診療“死了的政府”過程中，更是提出主義、社群主義、新管理主義以及話語模式等諸多甚至相互沖突的實踐路向。這種狀況集中表現(xiàn)了公共行政學(xué)語言基于行政世界的或然性進行勸說的特征。
（三）公共行政學(xué)語言基于行政世界的辯證性進行辯護
行政世界的辯證性，是指行政世界存在相互沖突、對立統(tǒng)一的行政生活樣態(tài)，并且在歷時性上呈現(xiàn)出不斷揚棄的否定之否定進路。作為一種修辭的公共行政學(xué)語言，正是基于行政世界的辯證性，才能為相互沖突的行政生活模式提供辯護，同時避免公共行政學(xué)落人“怎么都行”的詭辯陷阱。
從共時性來看，同一時代的公共行政學(xué)，需要基于行政世界的對立統(tǒng)一性，為相互矛盾的行政生活樣態(tài)提供辯護。在傳統(tǒng)公共行政學(xué)時期，法約爾的一般管理理論提出了諸多管理原則，這些管理原則后來被西蒙批評為只是相互矛盾、成對出現(xiàn)的行政諺語，但是法約爾在創(chuàng)立一般管理理論之初，就已聲明這些管理原則“完全取決于一個‘度’”。因而，法約爾的本意在于，人們需要辯證對待每一條管理原則的“度”，以使它能夠與另外相對立的管理原則并行不悖。在新公共服務(wù)時期，登哈特夫婦依據(jù)“新公共服務(wù)運動”，提出“服務(wù)，而不是掌舵”、“服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客”等原則，與企業(yè)家政府理論倡導(dǎo)的“授權(quán)而不是服務(wù)”、“滿足顧客需要，而不是官僚政治的需要”等原則，形成對壘之勢。但是，新公共服務(wù)理論并非意圖、實際上也無力將新公共管理理論置于死地而使自己獲得新生。正如登哈特夫婦所說，新公共服務(wù)理論只是構(gòu)成“思考公共行政的備選方法”。公共行政理論與實踐的發(fā)展?fàn)顩r也表明，“新公共管理”與“新公共服務(wù)”實際上構(gòu)成了公共行政（理論）世界的“雙螺旋”結(jié)構(gòu)，前者注重尋求公共行政的技術(shù)理性，后者逼問“誰來掌舵”、“為誰服務(wù)”等價值理性問題，從而使得二者均能夠在公共行政世界的對立統(tǒng)一之中，為各自存在的合理性進行辯護。
從歷時性來看，公共行政學(xué)需要通過揚棄手法，解決不同時代的行政生活模式之間的沖突及其在理論上各自獲得同時代的公共行政學(xué)的辯護的悖論。由于后一時代的公共行政學(xué)、特別是后現(xiàn)代行政學(xué)，往往可以被看做對于傳統(tǒng)公共行政學(xué)的顛覆史，因而，如果循著理論發(fā)展的脈絡(luò)逆向檢視，那么傳統(tǒng)公共行政學(xué)對于傳統(tǒng)行政生活模式（在當(dāng)前看來已失去合理性）的辯護，就帶有強烈的詭辯色彩。這顯然是看待行政生活變遷的非辯證態(tài)度，并且是對于公共行政學(xué)語言的修辭性質(zhì)的錯解。原因在于，即便以政治與行政二分假設(shè)、官僚制、泰勒制等為代表的“傳統(tǒng)治理模式已經(jīng)死亡，盡管學(xué)術(shù)界不停地為其舉行送葬儀式，但其靈魂仍徘徊于公共行政研究的上空，并在所有的管理理論方面以及在幾乎每一個實際的公共機構(gòu)中都能看到它的影子。”所以，無論作為傳統(tǒng)治理模式特征的政治與行政二分假設(shè)、森嚴(yán)機械的官僚體制、單調(diào)偏狹的價值追求在現(xiàn)在看來多么不合理性，現(xiàn)今的人們也不愿重回政治與行政不分、腐敗盛行、效率低下的前公共行政學(xué)時期（這正是傳統(tǒng)公共行政學(xué)努力消除的弊端），而且當(dāng)前行政學(xué)所倡導(dǎo)的政治與行政對話、分權(quán)治理、多元價值觀，實際均以更加靈活的形式吸收了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的合理之處。因此，如果重回每一時代的公共行政學(xué)的歷史情境，它們對于各自公共行政理論與實踐的辯護，便會被看做一種正當(dāng)?shù)男揶o、而非邪惡的詭辯；同時后一時代的公共行政學(xué)對于前一時代的公共行政理論與實踐的批判，也會被看做一種揚棄而非拋棄。
（四）公共行政學(xué)語言基于行政世界的倫理性進行溝通
所謂行政世界的倫理性，是指行政世界的主體之間的應(yīng)然關(guān)系屬性。作為修辭的公共行政學(xué)語言，基于行政世界的倫理性進行溝通，不僅使得公共行政學(xué)的語言擺脫了傳統(tǒng)修辭的邪惡認(rèn)知面目（把壞的說成好的），而且使得行政世界的真理或者知識具備了協(xié)商、共識性質(zhì)。傳統(tǒng)公共行政學(xué)，在政治與行政二分的前提假設(shè)下，以追求效率為“首要的善”，經(jīng)過泰勒的論證，效率更被說成是雇主和雇員的共同利益（相對于前公共行政學(xué)時期來說，以科學(xué)方式追求效率，的確增進了全體或幾乎每一個人的利益）。由此便在當(dāng)時情境下，賦予傳統(tǒng)公共行政理論與實踐以符合倫理的性質(zhì)。但是，在政治與行政二分的假設(shè)之下，作為純粹事務(wù)性領(lǐng)域的公共行政的真理，其實是由政治與行政過程的領(lǐng)導(dǎo)者（包括泰勒、法約爾那樣的管理天才）以法律、命令、原則的形式“給定”的。這在相當(dāng)程度上削弱了傳統(tǒng)公共行政學(xué)語言的修辭性質(zhì)，即傳統(tǒng)公共行政學(xué)語言作為傳統(tǒng)行政世界的主客體關(guān)系（行政雇員和行政相對人僅僅作為客體）的理論鏡像，并不關(guān)涉行政世界的弱勢群體對于應(yīng)然行政關(guān)系的吁求。到了新公共行政學(xué)時期，弗里德里克森開始追問，優(yōu)秀的管理為誰而做？為誰有效率？為誰符合經(jīng)濟的要求？從而明確提出行政世界的“主體間”關(guān)系問題。在弗里德里克森的影響下，行政民主理論、治理理論、話語理論等迅速登場，紛紛呼吁行政世界應(yīng)當(dāng)建立平等、對話、協(xié)商的主體間關(guān)系。這意味著后現(xiàn)代公共行政學(xué)對于行政世界的真理的設(shè)定，不再依賴于某一類主體的絕對命令，而是取決于行政世界的平等主體間的對話、協(xié)商和共識。由此，經(jīng)過新公共行政學(xué)直至后現(xiàn)代公共行政學(xué)的努力，公共行政世界的真理或者說公共行政學(xué)的知識，越發(fā)取得社會建構(gòu)或話語建構(gòu)的屬性（真理是主體協(xié)商和利益博弈的結(jié)果），從而使得公共行政學(xué)語言的修辭性質(zhì)一時得以前所未有的勃興。
四、公共行政學(xué)語言的三重性質(zhì)的關(guān)系
辨析公共行政學(xué)語言的圖像性質(zhì)、游戲性質(zhì)和修辭性質(zhì)，可以得出公共行政學(xué)語言的此三重性質(zhì)實際遵循辯證互補的邏輯，共同支撐公共行政學(xué)語言的健全功能的發(fā)揮。
一方面，在公共行政學(xué)的語言與行政世界的關(guān)系維度，公共行政學(xué)語言的圖像性質(zhì)，意味著公共行政學(xué)語言作為行政世界的理論鏡像（亦稱邏輯圖像），靜態(tài)地反映了行政世界的現(xiàn)象或游戲，但其本身并不參與行政世界的游戲活動。公共行政學(xué)語言的游戲性質(zhì)，不僅要求人們返回公共行政的日常生活世界，動態(tài)考察公共行政學(xué)的語義；而且意味著，公共行政學(xué)能夠借助語言手段，參與到行政世界的游戲活動中去，它還可能表達對于行政游戲規(guī)則的修改要求，并主動追求相應(yīng)的行政游戲效果。公共行政學(xué)語言的修辭性質(zhì)，表示公共行政學(xué)的語言并不是在行政世界之外，而是在行政世界之中，對于行政世界的游戲活動作出鏡式的靜態(tài)“反映”，同時對于行政世界向何處去及其倫理屬性，作出動態(tài)“反應(yīng)”——勸說、辯護、溝通。質(zhì)言之，公共行政學(xué)語言的圖像性質(zhì)，使得行政世界能夠通過邏輯渠道、井然有序的進入語言世界成為可能；而公共行政學(xué)語言的游戲性質(zhì)和修辭性質(zhì)，使得公共行政學(xué)能夠反過來通過語言的方式進入行政世界、并獲得符合倫理的話語效果成為可能。
另一方面，在公共行政學(xué)語言的圖像、游戲和修辭性質(zhì)的相互關(guān)系維度，作為圖像的公共行政學(xué)語言是“前提”，作為游戲的公共行政學(xué)語言是“目的”，作為修辭的公共行政學(xué)語言只是“手段”。首先，人們只有遵守公共行政學(xué)語言的語法——鏡式反映行政世界的規(guī)則，才可能基于正確而非誤解的語義進行交流，也才可能順利實現(xiàn)公共行政學(xué)的語行和語效。其次，人們發(fā)明公共行政學(xué)語言，并不只是為了正確反映行政世界，而是為了進一步對于現(xiàn)實行政世界作出合理反應(yīng)。因此，作為游戲的公共行政學(xué)語言，以勸說人們遵守或修改行政世界的游戲規(guī)則為目的，從而使其呈現(xiàn)“語行力”性質(zhì)。最后，作為修辭的公共行政學(xué)語言，基于特定理論或?qū)嵺`情境進行言說，并分別基于行政世界的或然性、辯證性、倫理性，進行勸說、辯護和溝通，均是運用修辭手段，以求達到公共行政學(xué)的“語行力”目的。換言之，作為修辭的公共行政學(xué)語言，僅是人們進行公共行政學(xué)語言游戲的手段。
五、結(jié)語
公共行政學(xué)語言具有圖像、游戲、修辭三重性質(zhì)。此三重性質(zhì)遵循辯證互補邏輯，共同支撐公共行政學(xué)語言的健全功能的發(fā)揮。基于上文論述，我們可以得出如下啟示：
第一，公共行政學(xué)語言的圖像性質(zhì)，意味著公共行政學(xué)研究有必要以分析的方式，厘清公共行政學(xué)語言的指稱對象和命題表達的基本事態(tài)，同時需要將公共行政學(xué)語言保持在論述行政世界的相對價值范圍內(nèi)，以免說出非真非假、不可驗證的公共行政學(xué)命題。
[論文摘要]實踐的需要和理論的推動，使得傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政逐漸向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變，這種嬗變，開啟了公共管理研究的新視角。區(qū)域公共管理是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物，是公共行政領(lǐng)域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
著名行政學(xué)者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態(tài)問題。按照韋伯斯特詞典的解釋，生態(tài)學(xué)是各種有機體與其環(huán)境之間的各種相互關(guān)系。J·W·別斯指出生態(tài)學(xué)這個詞源于希臘語oikos，意為房子或家，經(jīng)濟和經(jīng)濟學(xué)也有相同的詞根，經(jīng)濟學(xué)和生態(tài)學(xué)有許多共同點，但生態(tài)學(xué)的含義更廣泛。它涉及有機體與其環(huán)境之間的全部相互關(guān)系。”〔1〕美國著名學(xué)者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，開創(chuàng)行政學(xué)研究的一個新途徑。我國現(xiàn)階段的行政環(huán)境是制約和影響行政管理的重要因素，同時又是行政管理的改造對象，并為行政管理的實施提供條件。故此，我們應(yīng)努力使行政管理和行政環(huán)境保持一種動態(tài)的平衡。從20世紀(jì)50年代以來，隨著社會生態(tài)環(huán)境的變遷，傳統(tǒng)行政學(xué)歷經(jīng)了向現(xiàn)代公共管理學(xué)范式的重大轉(zhuǎn)變。邁入21世紀(jì)，區(qū)域行政面對的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境，正是在這樣的背景下區(qū)域公共管理這種嶄新的制度安排應(yīng)運而生。這種轉(zhuǎn)變很重要，“從某種意義上說，21世紀(jì)中國公共管理面對的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn)，處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問題，和諧社會的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)。”〔2〕區(qū)域公共管理是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物。作為一個新的理論和實踐課題，陳瑞蓮認(rèn)為，在我國有關(guān)區(qū)域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散，區(qū)域公共管理研究的學(xué)者社群尚未成形。但是，在當(dāng)前一個不爭的事實:越來越多的學(xué)者開始關(guān)注并研究區(qū)域公共管理的相關(guān)內(nèi)容。無疑，加強區(qū)域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學(xué)者說，“研究任何一種理論，都必須首先弄懂它所使用的基本術(shù)語。對于了解一種新的學(xué)術(shù)理論，弄清楚它所使用的新名詞的正確含義，就尤為重要了”。〔3〕區(qū)域公共管理是個復(fù)合概念，其中“區(qū)域”和“公共管理”是其兩個核心概念。
一、“區(qū)域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區(qū)域(region)是一個多側(cè)面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區(qū)域。研究視角和內(nèi)容不同，對于區(qū)域的界定就有所不同。在社會科學(xué)叢林中，最早研究區(qū)域的學(xué)科是地理學(xué)，地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分。《牛津地理學(xué)詞典》中，“區(qū)域是指地球表面的任何一個單元，它以自然或人文特征而有別于周圍的地區(qū)”。〔4〕經(jīng)濟學(xué)將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟活動造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟社會綜合體。埃德加·M.胡佛說，“所有的定義都把區(qū)域概括為一個整體的地理范疇，因而可以從整體上對其進行分析”，“把區(qū)域作為一個集合體，……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區(qū)域劃分應(yīng)當(dāng)符合行政區(qū)劃的疆界。”〔5〕政治學(xué)把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合;國際政治和國際關(guān)系的研究者對區(qū)域的解讀，往往側(cè)重從一種更為宏觀視角來討論區(qū)域的內(nèi)涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區(qū)域主義”分類法:宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。在“區(qū)域”的多種釋義中，可以看出:區(qū)域有多種分類，系統(tǒng)性或整體性是區(qū)域的共同特征;區(qū)域的概念是相對的，可以依據(jù)不同視角有多種劃分;區(qū)域是變化的，應(yīng)以動態(tài)的眼光來觀察它。實際上區(qū)域是一個很寬泛的概念，很難給出一個公認(rèn)的定義。本文是從公共管理學(xué)科角度來進行研究，基于此視角，區(qū)域應(yīng)如何界定?有學(xué)者認(rèn)為:區(qū)域是“一個基于行政區(qū)劃又超越于國家和行政區(qū)劃的綜合性概念”。〔6〕另外，從四個緯度對區(qū)域公共管理要研究的“區(qū)域”做類型學(xué)上的分析:公共管理意義上的經(jīng)濟區(qū)域、行政區(qū)域、自然地理區(qū)域和公共管理中的“問題區(qū)域”和“邊緣區(qū)域”。〔7〕筆者以為，不論對“區(qū)域”進行怎樣的界分，從公共管理學(xué)科角度看，區(qū)域?qū)嶋H上是按照公共物品為標(biāo)準(zhǔn)劃分的有限空間范圍，是擁有相同一領(lǐng)域或多領(lǐng)域公共物品的域場。在這里區(qū)域不是一個地理范疇而是一個以公共物品(或者公共事務(wù)、公共問題、公共利益)為標(biāo)準(zhǔn)形成的同質(zhì)性域場，并不絕對與行政區(qū)劃相一致。
二、公共管理研究的新視角:區(qū)域行政向區(qū)域公共管理范式的轉(zhuǎn)變
要討論區(qū)域行政向區(qū)域公共管理的轉(zhuǎn)變，首先要了解區(qū)域行政的發(fā)展背景、內(nèi)涵等基礎(chǔ)知識。區(qū)域行政問題與行政區(qū)劃密切關(guān)聯(lián)。學(xué)者劉君德在他主持的《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》等論著中，第一次明確提出了“行政區(qū)經(jīng)濟”概念，并分析我國現(xiàn)實生活中普遍存在的地方保護主義現(xiàn)象。在我國的行政學(xué)界，宋月紅在國內(nèi)首次使用“區(qū)域行政”的概念，作者從行政區(qū)劃、行政區(qū)域與區(qū)域行政的關(guān)系角度進行研究，但這是一種狹義的或傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政范疇。〔8〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區(qū)域行政》一文中，正式提出廣義的“區(qū)域行政”概念。〔9〕隨著實踐的推動和理論的發(fā)展，區(qū)域行政向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變。在學(xué)界，最早使用過“區(qū)域公共管理”概念的只有清華大學(xué)的劉鋒和中山大學(xué)的陳瑞蓮，二人從不同的角度對區(qū)域公共管理進行論述。劉鋒運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。〔10〕陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政和區(qū)域公共管理的典型代表，她在此領(lǐng)域的論述，在學(xué)界產(chǎn)生了廣泛的影響。
三、區(qū)域公共管理的內(nèi)涵、理論支撐
區(qū)域公共管理是個復(fù)合概念，前文已經(jīng)界分了公共管理視閾中的“區(qū)域”。對于公共管理的概念，無論是對其內(nèi)涵把握還是基本體系的構(gòu)成，都還在探討中。王樂夫教授認(rèn)為，“所謂公共管理，即公共部門對公共事務(wù)進行管理的社會活動。具體地說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力的公共事務(wù)施加管理的社會活動。” 〔11〕公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動;同時，它更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動，以共同的目標(biāo)基礎(chǔ)，通過協(xié)商的方式達成。無庸諱言，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢，是公共行政領(lǐng)域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。綜上所述，區(qū)域公共管理是區(qū)域行政隨著實踐的需要，在治理范式上不斷成熟的產(chǎn)物。筆者認(rèn)為，所謂區(qū)域公共管理，即是指以區(qū)域政府組織和區(qū)域非政府組織為主的多元主體(區(qū)域公共管理部門)為了解決特定區(qū)域的政治、經(jīng)濟、社會或其它方面的公共問題，實現(xiàn)區(qū)域公共利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域、區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進行的管理。區(qū)域公共管理之所以“應(yīng)運而生”，從根本上說，區(qū)域公共管理發(fā)展的動力來自于中國現(xiàn)代化過程中的社會政治經(jīng)濟文化發(fā)展的必然要求。或者說，除了實踐的需要外，理論的發(fā)展和推動也是非常重要的。區(qū)域公共管理理論的發(fā)展除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展外，還有公民社會理論、現(xiàn)代治理、網(wǎng)絡(luò)治理理論和善治等理論。公民社會，也被稱為市民社會或民間社會。關(guān)于公民社會的定義，不同的學(xué)者根據(jù)不同的研究視角形成了種種不同的公民社會定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國家與社會二元結(jié)構(gòu)和國家、經(jīng)濟與公民社會的三元結(jié)構(gòu)。關(guān)于公民社會的結(jié)構(gòu)要素，不同學(xué)者對其強調(diào)的重點不同。就中外學(xué)者取得的共識來看，公民社會的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下四個:一是私人領(lǐng)域;二是志愿性社團;三是公共領(lǐng)域。除了公民社會的結(jié)構(gòu)性要素外，公民社會還具有自己的基本價值原則，大體說來，這些基本的價值原則包括:個人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。
市民社會理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來，“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中，“全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性”。治理有失敗的可能，為完善該理論，隨后善治進入學(xué)者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關(guān)系。善治有如下要素:合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。區(qū)域善治是區(qū)域公共管理研究中一個戰(zhàn)略管理問題。
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〔6〕陳瑞蓮，張緊跟.公共行政研究的新視角:區(qū)域公共行政〔J〕.公共行政，2002，(3).
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〔9〕陳瑞蓮，張緊跟.公共行政研究的新視角:區(qū)域公共行政〔J〕.公共行政，2002，(3).
[論文摘要]經(jīng)過現(xiàn)代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是實現(xiàn)行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導(dǎo)向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價值性辯護，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。
[論文關(guān)鍵詞]公共行政價值中立效率現(xiàn)代性正義
西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護現(xiàn)代實證主義哲學(xué)的“事實與價值兩分”之單純自然科學(xué)主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧更是需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關(guān)切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?
一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德
公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統(tǒng)行政機械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認(rèn)為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡(luò)：始于啟蒙時代的政治理想，中經(jīng)社會改良者的抱負(fù)以及管理者的合理性證明，直至技術(shù)官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領(lǐng)域。
行政實踐并非與行政學(xué)的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領(lǐng)域。即使是行政學(xué)的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行”這一二分法作為行政學(xué)的方法論開端也難以否認(rèn)：行政須以政治為先導(dǎo)，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領(lǐng)域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細(xì)致入微，卻未必比近代的思維習(xí)慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。
自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學(xué)科在技術(shù)操作上的應(yīng)有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學(xué)家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學(xué)及其傳統(tǒng)已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學(xué)認(rèn)為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴(yán)格區(qū)分，而且兩者相互糾結(jié)、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對這一傳統(tǒng)進行了釜底抽薪：“當(dāng)馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學(xué)，便開始從‘權(quán)力政治學(xué)’向‘自由(權(quán)利)政治學(xué)’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權(quán)利政治學(xué)’和洛克的‘財產(chǎn)政治學(xué)’的預(yù)制——最后到‘權(quán)力意志政治學(xué)’的蛻變。”
按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導(dǎo)致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r值中立、提高效率的實踐性或環(huán)境性契機。政黨分肥制便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當(dāng)時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設(shè)置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務(wù)性”來描述行政管理的領(lǐng)域，“它與政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。”恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結(jié)合，把道德價值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。
由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結(jié)果，而要實現(xiàn)效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。
二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間
行政擺脫了道德、行政學(xué)脫離政治而產(chǎn)生毋寧是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過與道德的決裂以及機械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學(xué)和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當(dāng)現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系，準(zhǔn)備擺脫道德飛躍發(fā)展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負(fù)的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復(fù)歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實現(xiàn)的結(jié)局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點——價值中立的問題上回復(fù)這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?
顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構(gòu)來說，這樣的立場始終是難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術(shù)應(yīng)用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過援引其之為社會變化的管理者的科學(xué)能力及純粹的技術(shù)，來證明其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡單的技術(shù)能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術(shù)操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當(dāng)然可以獲益，但要以拋棄實質(zhì)的合理性為代價。”_5因此，他建議我們應(yīng)該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會組織化生活方式的內(nèi)在價值特征和精神特性。
誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構(gòu)以及行政機制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現(xiàn)全體公民對政府行政的共同認(rèn)同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認(rèn)同和承諾任何外在于他自己意志認(rèn)同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認(rèn)同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關(guān)鍵的作用，解決不了這個關(guān)鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些問題，反而會陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。
如果在現(xiàn)代行政的邏輯中，以價值中立為出發(fā)點，僅僅為了追求科學(xué)能力的優(yōu)越感和效率的提升，以單純的手段或技術(shù)來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優(yōu)越。
三、回歸：公共行政的道德價值性辯護
若缺少道德的價值向度，或者過度強調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當(dāng)合法性也就成為問題。
如果我們把行政界定為以行政機關(guān)為主體，運用公共權(quán)力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、論證行政權(quán)力及其運用方式的道德正當(dāng)性及合理性基礎(chǔ)，實踐行政行為的道德準(zhǔn)則，實現(xiàn)其價值層面上的意義。解決問題的關(guān)鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應(yīng)該遵循一種什么導(dǎo)向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導(dǎo)向毋寧是公共行政中的正義。
羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復(fù)雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認(rèn)可及同意，贏得合法性基礎(chǔ)。現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標(biāo)志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎(chǔ)實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之，管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體，兩者不是純粹的單維構(gòu)建，而是具有回應(yīng)性的，共同使合法性呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應(yīng)需求的滿足程度成為能否贏得認(rèn)可和支持的重要關(guān)鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。
然而，正義要成為現(xiàn)代行政的新導(dǎo)向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導(dǎo)向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導(dǎo)向是否會降低行政效率?換言之，正義導(dǎo)向是否排斥效率?恰恰相反，正義導(dǎo)向之中涵蓋著最大的效率追求。“對于一個社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內(nèi)部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權(quán)利和基本尊嚴(yán)的保證，通過必要的社會調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素。”社會成員之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應(yīng)付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導(dǎo)向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發(fā)出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發(fā)展的潛能。”因此，正義的導(dǎo)向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務(wù)的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。
因此，現(xiàn)代公共行政應(yīng)該拋棄以往的邏輯，以正義為導(dǎo)向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務(wù)并不能真正實現(xiàn)正義，法國學(xué)者皮埃爾·卡藍(lán)默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當(dāng)前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長期的習(xí)慣所肯定。”ll。。這實際上是一個大膽的結(jié)論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導(dǎo)向的內(nèi)在需求。羅爾斯認(rèn)為正義是社會制度的首要價值，這實質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現(xiàn)行政正義導(dǎo)向的關(guān)鍵在于行政制度本身。
行政制度是行政最為重要的規(guī)則體系。只有通過制度的安排，對有限的社會資源進行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導(dǎo)向，才能實現(xiàn)良好的社會秩序。同時，也只有體現(xiàn)正義的制度才能成為協(xié)調(diào)社會各階層相互關(guān)系的基本準(zhǔn)則，才能為全體社會成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數(shù)人謀取私利的工具。構(gòu)建符合正義導(dǎo)向的行政制度是一個系統(tǒng)的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設(shè)計和安排的正當(dāng)性程度，深入研究制度的實際運作。這關(guān)涉到“制度選擇、設(shè)計和安排的社會客觀條件和環(huán)境，包括社會的政治、經(jīng)濟、文化條件和環(huán)境，比如，社會的政治自由程度、公共理性程度、制度創(chuàng)新的資源供應(yīng)、社會公民的政治參與、政治責(zé)任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設(shè)計和安排與社會政治生活實踐要求的契合程度，等等。”…確立行政制度的正義導(dǎo)向不僅是公共行政目標(biāo)模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運行機制和行為模式的根本性變革。
如果概略地講，經(jīng)濟學(xué)曾經(jīng)遭遇到和正在遭到的問題都是外部性問題，出現(xiàn)了的有些已經(jīng)消除，有些仍未消除，沒有出現(xiàn)的外部性問題將會陸續(xù)走到經(jīng)濟學(xué)理論與政府管理面前。自馬歇爾以后，越來越多的經(jīng)濟學(xué)家從不同角度對外部性問題進行研究。其中比較著名的有庇古，奧爾森，科斯，諾思和一些博奕論專家。庇古從“公共產(chǎn)品”人手，奧爾森從集體行動人手，科斯從外部侵害人手，博奕論專家們則從“囚徒困境”人手，也正是因為他們研究的側(cè)面不同，所以外部性的含義也各殊，其中比較典型有以下三種定義:第一種定義是:當(dāng)一個行為個體的行為不是通過影響價格而影響另一個行為個體的環(huán)境時，我們稱之存在著“外部性’，①。這一定義主要是從個體與個體行為關(guān)系來界定外部性問題，認(rèn)為人們之間存在利益沖突:一個人或一些人的行動會使另一些人無辜地承擔(dān)其他人行為所引起的成本與收益，反映了人與人之間的有關(guān)利益互動關(guān)系。由于人都是理性的經(jīng)濟人，在實踐上他們都會追求自己的最大利益，這樣一方的行為勢必影響到另一方行為策略，從而造成雙方互相對抗，消耗社會資源，從而破壞整體社會公共利益，最終也就導(dǎo)致個人或團體利益無法實現(xiàn)。第二種定義是:外部經(jīng)濟(或不經(jīng)濟)是這樣一種事件，它將可察覺的利益(或可察覺的損害)加于某個人或某些人，而這(些)人并沒有完全贊同，從而直接或間接導(dǎo)致該決策失誤②。這一定義則主要是從決策成本與交易成本的角度來考察外部性產(chǎn)生根源。如果大家都一致同意，這樣盡管決策成本相當(dāng)高，但是雙方達成的契約是最有經(jīng)濟效率的，交易費用也就很低，外部性成本較小，如果雙方對某些條款持有不同討論意見，就必然要采用其他手段來保證合同簽訂，如通過討價還價，雙方作出讓步，這樣交易費用就急劇上升，或通過多數(shù)決策規(guī)則讓一部分人被迫承受他們不樂意接受的條款，這樣盡管決策成本下降了，但是外部成本增加了。
第三種定義是:當(dāng)某個(些)人的行為所引起的個人成本不等于社會成本時，個人收益不等于社會收益時，就存在外部性，亦即道格拉斯•諾思和羅伯特•托馬斯所說的:“個人收益成本與社會收益成本之間的差異，意味著第三方(或更多方)在沒有他們許可情況下，獲得或承受一個收益或成本”。③這個定義主要是從收益與成本角度來推敲外部性問題。成本與收益這兩個概念是經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)，但是碰到外部性問題，他們之間的界限就模糊了，因為一個人帶來外部性時，許多人都會受益，而他本身收益卻減少了，成本與收益無法測算。如個人購買地皮植樹，他的成本巨大，收益卻只是幾棵樹木，但樹木帶來空氣新鮮，水土保持卻使許多人受益。如果個人帶來負(fù)外部性，其他人成本與收益無法計算。如一個人在空氣中排放污染造成其他人不得不經(jīng)常購買新鮮氧氣包補氧，所以斯蒂格勒說:“任何生產(chǎn)服務(wù)在生產(chǎn)出時的成本就是它在其地方生產(chǎn)出的最大價值量，已經(jīng)放棄的選擇才是成本礴。科斯也在其著名的論文“社會成本問題”指出外部性問題具有相互性⑤。因此外部性問題實質(zhì)上是公共權(quán)力和公共利益如何分配的問題，因為這樣公共資源包括社會資源和自然資源是不能通過市場來分配的，一旦通過政府來分配，外部性問題解決所涉及的范圍蘊含整個經(jīng)濟學(xué)主題。庇古通過“公共產(chǎn)品”的討論揭示外部性問題有“不可分割性”即任何個人都不可能排他地消費公共產(chǎn)品，奧爾森則在《集體行為邏輯中》指出:由于個體之間的協(xié)商需要成本，他們之間達成一致以獲得某種“集體產(chǎn)品”就很困難，因而外部性問題，又體現(xiàn)為個人行動與集體行動的對立，其程度和決定協(xié)商成本多寡與人數(shù)有關(guān)，科斯卻強調(diào)外部性問題的相互性質(zhì)，提醒我們注意在現(xiàn)實中，外部性問題不總是單向性的。個人之間可以通過某些行動實現(xiàn)一定程序的均衡，因此外部性問題解決是一種集體行為。諾思則表明:“搭便車”行為是制度變遷的障礙，因此，必須要有成功的制度創(chuàng)新克服外部性。正是外部性問題內(nèi)涵錯綜復(fù)雜，涉及面極廣，而它本身又不是通過市場來解決，必須依靠政府主導(dǎo)行為來解決，這對政府管理行為帶來極大困難，但是外部性問題又怎樣被納人行政學(xué)研究的范疇呢?
二、外部性問題與政府行為選擇
外部性問題是經(jīng)濟學(xué)的一般化分析單位，但經(jīng)濟學(xué)關(guān)注的是外部性與企業(yè)生產(chǎn)的問題，而很少從政府行政活動內(nèi)部特性來分析外部性問題。隨著西方行政學(xué)的公共財政研究的發(fā)展，才陸續(xù)關(guān)注到政府行為與外部性問題。因此，盡管以前經(jīng)濟學(xué)在理論上分析了外部性問題，但沒有與行政學(xué)的基本方法與途徑合并解決它。而行政學(xué)盡管在實踐中對外部性問題治理卻只是照搬經(jīng)濟學(xué)所提供的建議。而新公共管理者們力圖使行政學(xué)與經(jīng)濟學(xué)無論在理論還是實踐上相互吸收、融合形成政府有效管理的新途徑，回答威爾遜提出行政學(xué)的兩個目標(biāo):“第一，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作;第二，政府怎樣才能以盡可能高的效率和盡可能少的成本完成這些工作”。事實上，傳統(tǒng)行政學(xué)兩個目標(biāo)完成隱含著一個重大前提是政府必須對行政事件結(jié)構(gòu)進行透析，以確定它們的成因、特性以及可選擇解決的手段，而這個前提正是以往傳統(tǒng)行政學(xué)和新公共行政學(xué)未曾關(guān)注到的。而新公共管理則將自己的視角轉(zhuǎn)移到它的身上。按照奧斯特羅的說法，公共管理學(xué)或公共管理學(xué)家們從以下幾個方面來研究機構(gòu)設(shè)置與公共部門之間的關(guān)系:“(1)把個人作為基本研究單位;(2)用外在事物，公共財產(chǎn)，公共事業(yè)等概念來說明行政管理事件的結(jié)構(gòu);(3)分析不同的組織，不同的決策對公共事業(yè)或公共服務(wù)的效益所起的作用;(4)用效益準(zhǔn)則或其他方法評估上述意義’場其目的是維護公共利益，提供公共服務(wù)，保持社會處于良性運轉(zhuǎn)之中。由于引人外部性問題重新解釋行政管理事件的結(jié)構(gòu)從而也為政府行為提供了大量的思路:
1、由于公共產(chǎn)品消費非排他性，政府可將一些公共產(chǎn)品實行經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)相分離，實行公共產(chǎn)品消費低收費制，從而一方面減少人們對公共產(chǎn)品消費，增加私人產(chǎn)品消費，同時也改變公共服務(wù)者激勵機制，減少公共產(chǎn)品帶來外部性。具體表現(xiàn)有兩種形式，一是經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)完全分離，通過消費者的付款來平衡公共產(chǎn)品的稅收，從而直接降低公眾納費水平;另一種是將所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)部分分離，即政府規(guī)定消費的價格，引導(dǎo)消費者去消費私人產(chǎn)品，吸引私人投資，從而產(chǎn)生私人產(chǎn)品公共利用，間接地削弱公眾納費水平及其財政開支，這也是對西方各國面臨的財政危機以及公民反對增加稅收的雙重困境的一條途徑。
2、由于個體理性集體理性對立從而引起外部性問題，政府可以增加個體選擇機會，減少公共選擇的旭尬。例如政府推動公與私的竟?fàn)幉呗浴Ｍㄟ^將一些具有執(zhí)行功能的機構(gòu)削減，成立新的公共組織或私人公司，在公共服務(wù)中建立內(nèi)部市場，將政府公共部門的事務(wù)和業(yè)務(wù)通過合同出租制，招標(biāo)給各種公共組織，私人組織以及非盈利性組織，讓個體從其中選擇性消費，從而避免通過投票等公共選擇性行動去決定該產(chǎn)品是否有必要提供。
3、由于外部性問題具有相互性，容易造成成本與收益模栩，政府通過發(fā)揮自己的權(quán)威作用，界定一些公共責(zé)源的產(chǎn)權(quán)保護公眾的利益，維護公共利益在人類發(fā)展中免受踐賭。例如政府通過將凈潔的河水所有權(quán)判給公眾以及未出生的下一代，從而避免了人類有限理性對整個人類的傷害。
4、由于“搭便車”引起外部性問題，從而導(dǎo)致“公共悲劇”，政府可以通過強制性制度變遷進行制度創(chuàng)新，使外部利益內(nèi)部化，從而減少外部性問題。例如政府可以打破壟斷，從而減少搭便車行為，像創(chuàng)立新的競爭實體。實行塊塊分割，進行股份比例控制，經(jīng)營范圍分割，開放基礎(chǔ)設(shè)施從而減少該組織內(nèi)部成員搭便車行為。
三、“外部性問題”的行政學(xué)意義
由于外部性問題產(chǎn)生和解決所涉及的知識面極為廣泛，它不僅涉及到福利經(jīng)濟學(xué)，交易經(jīng)濟學(xué)，信息經(jīng)濟學(xué)，博奕論還涉及到公共哲學(xué)，公益政治學(xué)，人類學(xué)，文化學(xué)，它反映的不僅是人類經(jīng)濟利益的沖突而且凸現(xiàn)了人類理性固有的缺陷。因此，它在行政學(xué)中的引人對行政學(xué)本身有著重大意義:
1、拓寬行政學(xué)研究主題。傳統(tǒng)行政學(xué)研究主要偏重政府自身的管理，而對政府具體行政行為原因研究較少，主題過于狹窄，由于行政學(xué)引人外部性問題研究，將交易行為，制度選擇，公共選擇，個體選擇等許多經(jīng)濟學(xué)主題納人自己范圍之中，為行政學(xué)的發(fā)展注人新的活力。
2、改變傳統(tǒng)行政學(xué)研究方法。傳統(tǒng)行政學(xué)是以政治學(xué)研究和法學(xué)研究途徑去探討政府行政行為，這對政府在治理外部性問題以及與企業(yè)、社會關(guān)系解釋缺乏說服力，違背個人理性導(dǎo)致政府行為失敗。通過引人經(jīng)濟學(xué)途徑及主題，盡管這種“以經(jīng)濟學(xué)為基礎(chǔ)的研究方法對公共行政學(xué)的傳統(tǒng)主流理論構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因為它擁有一促進通用的分析語言，廣泛地采用了以公共消費者為導(dǎo)向的方法來研究公共服務(wù)，如果說公共行政學(xué)傳統(tǒng)主流研究方法對20世紀(jì)早期美國行政學(xué)發(fā)展作出了貢獻，并占據(jù)了相當(dāng)重要的學(xué)術(shù)地位的話，那么，現(xiàn)在或許可以說這一位置已被以經(jīng)濟學(xué)為基礎(chǔ)的研究方法所取代心。但是它卻更能解釋政府失敗，市場失靈等重大問題。
論文摘要:目前，我國在區(qū)域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別?如果有，什么是區(qū)域公共管理?為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展?區(qū)域行政就是在一個區(qū)域內(nèi)的政府(兩個或兩個以上)，為了促進區(qū)域的發(fā)展而相互協(xié)調(diào)關(guān)系，才求合作，對公共事務(wù)進行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。而區(qū)域公共竹理是區(qū)域內(nèi)的多元體為了解決在政治、經(jīng)濟或社會其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷畣柦涣x重疊關(guān)系進行的管理。
區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理學(xué)與區(qū)域科學(xué)在新的時期和新的實踐中有機結(jié)合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發(fā)展始終落后于實踐的步伐，區(qū)域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識。為了更好的反映實踐和服務(wù)實踐，對區(qū)域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區(qū)域公共管理理論的產(chǎn)生也同樣經(jīng)歷了一個發(fā)展的歷程。20世紀(jì)80年代，區(qū)域的空間有限性與經(jīng)濟發(fā)展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區(qū)域經(jīng)濟概念的提出，此后許多來自不同領(lǐng)域的學(xué)者如地理學(xué)家、理論經(jīng)濟學(xué)家、發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家等從不同的角度對區(qū)域經(jīng)濟這一實踐領(lǐng)域進行分析和研究，最終主要發(fā)展成為兩大不同的學(xué)科群：一是區(qū)域經(jīng)濟學(xué)；一是經(jīng)濟地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)。理論研究的焦點都在于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展與地方政府間的關(guān)系。然而由于國家學(xué)科設(shè)置等歷史原因，政治學(xué)和行政科學(xué)一直沒有能在區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀(jì)90年代國內(nèi)經(jīng)濟地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)涉及到“區(qū)域行政”，但該領(lǐng)域?qū)W者側(cè)重的是從行政區(qū)劃改革的角度來研究區(qū)域設(shè)置與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的適應(yīng)問題，這里的“區(qū)域行政”并不是實際意義上從行政學(xué)科角度對區(qū)域發(fā)展進行研究的新的途徑，主要是從管理學(xué)的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)考察中國行政區(qū)劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學(xué)和行政學(xué)的發(fā)展，政治學(xué)和行政學(xué)在區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區(qū)域政治研究；一是從行政科學(xué)角度出發(fā)的區(qū)域行政。區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，對區(qū)域行政的一種深化。本文試從我國區(qū)域行政研究已有理論成果基礎(chǔ)上，通過對區(qū)域和區(qū)域內(nèi)關(guān)系的研究提出區(qū)域公共管理的一般概念，并對區(qū)域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀
理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實和服務(wù)于現(xiàn)實，而我國區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實的階段。在學(xué)界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學(xué)公共管理學(xué)院的劉鋒和中山大學(xué)行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學(xué)者從不同的角度，本著不同的目的對區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學(xué)的陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政的典型代表，也是實質(zhì)意義上從行政學(xué)科角度對我國區(qū)域行政進行研究的開創(chuàng)者。她在對區(qū)域行政深厚知識積淀的基礎(chǔ)上對我國區(qū)域公共管理的一些問題作了述評，認(rèn)為任何一門學(xué)科和一種理論的產(chǎn)生都是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國區(qū)域公共管理研究的提出主要是因為經(jīng)濟全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競爭的崛起、經(jīng)濟市場化下的區(qū)域政區(qū)間競爭加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區(qū)競爭力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動區(qū)域科學(xué)研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內(nèi)容上對現(xiàn)代公共管理學(xué)學(xué)科創(chuàng)新。這些認(rèn)識是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認(rèn)識是在區(qū)域行政研究的基礎(chǔ)上對區(qū)域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實質(zhì)進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對區(qū)域公共管理進行更深入的分析。
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區(qū)，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區(qū)域。對區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；社會學(xué)把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區(qū)域經(jīng)濟學(xué)對區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認(rèn)識，有學(xué)者認(rèn)為要對經(jīng)濟區(qū)域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個有限的空間概念；其次，經(jīng)濟區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟上盡可能是一個完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究內(nèi)容，對區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門獨立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎(chǔ)上還必須界定一個適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟或社會特征的一個或多個方面，那對區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實質(zhì)的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。
基于對區(qū)域的認(rèn)識，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個或兩個以上），為了促進區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對公共事務(wù)進行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強調(diào)的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關(guān)系，并通過對政府的協(xié)調(diào)來達致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？[
三、區(qū)域公共管理
要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國外自從20世紀(jì)70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統(tǒng)一的認(rèn)識。我國有學(xué)者在綜合國內(nèi)外各種觀點的基礎(chǔ)上認(rèn)為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個普遍認(rèn)同的觀點便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動，以共同的目標(biāo)基礎(chǔ)，通過協(xié)商的方式達成。#$%不可否認(rèn)，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢，是公共行政領(lǐng)域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎(chǔ)的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學(xué)者在考察我國現(xiàn)代化進程時認(rèn)為，“要擺脫中國現(xiàn)代化進程中的兩難境地，首先必須從認(rèn)識上實現(xiàn)一種思維的轉(zhuǎn)向，不能像以往的學(xué)者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權(quán)威的轉(zhuǎn)型上，因為中國現(xiàn)代化兩難的癥結(jié)真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據(jù)中國現(xiàn)代化的現(xiàn)實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進行經(jīng)濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學(xué)者已有的共識的觀點來看，市民社會的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領(lǐng)域；（2）志愿性社團；（3）公共領(lǐng)域。哈貝馬斯認(rèn)為公共領(lǐng)域是介于私人領(lǐng)域和公共權(quán)威之間的一個領(lǐng)域，是一種非官方的公共領(lǐng)域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領(lǐng)域?qū)矙?quán)威及其政策和共同關(guān)心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構(gòu)成這一領(lǐng)域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀(jì)80年代后在全球范圍內(nèi)的再度興起，與當(dāng)代世界各國所發(fā)生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關(guān)系，面對現(xiàn)實，理論家們對國家在社會發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。什么是治理？在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，認(rèn)為：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學(xué)，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關(guān)系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調(diào)管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領(lǐng)域和市民領(lǐng)域；二是在管理的目標(biāo)上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協(xié)商和調(diào)整，在認(rèn)同的基礎(chǔ)上統(tǒng)一行動。
綜合對區(qū)域和以上理論的認(rèn)識，本文認(rèn)為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質(zhì)性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟或社會其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進行的管理。這一概念包含以下幾個內(nèi)涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經(jīng)濟、政治或社會其它領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯性問題，實現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟市場領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；（4）對象是區(qū)域內(nèi)個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關(guān)系。
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【關(guān)鍵詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政
【正文】
從本世紀(jì)70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個世紀(jì)之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴(yán)重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。
正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應(yīng)運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進行的變革不同，新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎(chǔ)
如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標(biāo)進行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對私營部門來說，產(chǎn)出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。
其次，與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計劃，強調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。
第三，與上一點緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效示標(biāo)（performanceindicator）對目標(biāo)完成情況進行測量和評估，由此歸檔：公共管理論文推薦度：收藏本文日期：2006-3-612:22:00新公共管理：當(dāng)代西方公共行政的新趨勢字體大小:小大新公共管理：當(dāng)代西方公共行政的新趨勢
而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：
市場狀況／憲法職責(zé)模式
附圖
1、此項服務(wù)活動是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時也沒有其他競爭者，如國防，應(yīng)由政府承擔(dān)。
2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務(wù)，而大可通過招標(biāo)、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標(biāo)進行測定和評估，并提供相應(yīng)的報酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場競爭者，如影視業(yè)，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔(dān)。
4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應(yīng)積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。
需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離，強調(diào)文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系，特別是對部分高級文官應(yīng)實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實中也根本行不通，因為國會、總統(tǒng)等政治機構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機構(gòu)及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個人信仰和價值觀。當(dāng)文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務(wù)有的任期長，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國政務(wù)官平均任期僅22個月）。二是專業(yè)知識優(yōu)勢，這是事務(wù)官長期在一個部門任職而政務(wù)官調(diào)動頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會質(zhì)詢、內(nèi)閣會議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)，美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會保險部的七位政務(wù)官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動的態(tài)度設(shè)計政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。
第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴展政府干預(yù)，擴大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認(rèn)為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責(zé)，主要有以下幾方面。
1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤為最終目的。
2、新公共管理用經(jīng)濟學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)模颜c公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。
3、新公共管理強調(diào)對產(chǎn)出或績效目標(biāo)進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務(wù)項目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測量和評估。
4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會福利的責(zé)任。
5、新公共管理強調(diào)目標(biāo)管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。
6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會導(dǎo)致政治上的腐敗和。
7、新公共管理強調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長期計劃和預(yù)算總量控制很難付諸實施。
盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。歸檔：公共管理論文推薦度：
、幾點啟示新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。
第一，新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關(guān)系，將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”，鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產(chǎn)業(yè)管制”的同時，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)進入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟效益和社會效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規(guī)時，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公眾需求。[NextPage]
第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。
最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗時，更應(yīng)立足國情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。
【參考文獻】
主要參閱書目
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②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.
④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.
中山大學(xué)行政管理學(xué)科具有輝煌的歷史，整體實力在國內(nèi)處于領(lǐng)先位置。中國行政管理學(xué)界的泰斗夏書章老先生坐鎮(zhèn)中山大學(xué)，在其培養(yǎng)下，中大行政管理學(xué)人才輩出。行政管理系現(xiàn)有教研人員中， 70%以上的研究人員有過在境外進修和訪問學(xué)者的經(jīng)歷，這對目前的全球化治理是非常必需的。
在已有學(xué)術(shù)積累的基礎(chǔ)上，中山大學(xué)的行政管理根據(jù)國內(nèi)外學(xué)科發(fā)展趨勢，及時拓展新的研究方向，出現(xiàn)了特色鮮明的學(xué)科發(fā)展布局。公共行政理論前沿、區(qū)域公共管理與城市治理、公共預(yù)算與績效管理等方向的研究在國內(nèi)領(lǐng)先，并在縣域治理與經(jīng)濟社會發(fā)展、電子政務(wù)、公共部門人力資源管理等方向取得了研究進展。目前，國內(nèi)行政管理學(xué)界、實務(wù)界以及普通公民最關(guān)注的是國家稅收如何使用、政府預(yù)算支出如何，而中大在公共預(yù)算和績效管理方面以馬駿為引領(lǐng)的團隊，受到廣東政府高層和中央高層的極大關(guān)注和首肯。在珠三角發(fā)展規(guī)劃進入實質(zhì)性階段，大部制改革在廣東順德試點，中大對此研究也具有得天獨厚的優(yōu)勢。
在學(xué)生培養(yǎng)方面，中大一向注重行政管理學(xué)科的實證研究，對社會研究方法和公共管理研究方法要求嚴(yán)格，在數(shù)據(jù)處理方面注重社會統(tǒng)計方法的培養(yǎng)。因此，中山大學(xué)行政管理專業(yè)初試中有關(guān)研究方法方面的題目要求在國內(nèi)是最高的，而復(fù)試最重要的是考查考生對國內(nèi)各個高校研究重點的了解和英語表達能力。
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北京大學(xué)作為中國社會科學(xué)的龍頭，建立在社會科學(xué)基礎(chǔ)上的行政管理自然實力雄厚。行政管理專業(yè)依托北京大學(xué)的學(xué)科優(yōu)勢與政府管理學(xué)院的師資優(yōu)勢，培養(yǎng)具有政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)與法學(xué)基礎(chǔ)，掌握中外行政管理理論與現(xiàn)代管理方法技術(shù)的一流人才。雖然北大在實務(wù)領(lǐng)域沒有中山大學(xué)的優(yōu)勢，但基礎(chǔ)理論方面實力強勁。北大行政管理最突出的研究是處于學(xué)科基礎(chǔ)的行政理論和行政法，以及處于中國行政管理體制改革理論的最前沿。而在應(yīng)用研究領(lǐng)域，公共經(jīng)濟和人力資源管理也得到了很好發(fā)展。現(xiàn)今的中國，行政管理體制改革志在必行，作為中央政府和北京市政府的智囊團之一，北大行政管理系不論在理論還是在實踐方面，機會和挑戰(zhàn)都不容小視。
北大對基礎(chǔ)理論的要求是該校考核學(xué)生的重點。當(dāng)考生面對眾多紛雜的理論時，最好是從一本經(jīng)典的著作入手，深入把握，并以此為敲門磚來打動導(dǎo)師。
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中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系是公共管理學(xué)院的一個建制系，承擔(dān)著為中國政府組織、NGO組織和企業(yè)組織培養(yǎng)復(fù)合型應(yīng)用人才的責(zé)任，也肩負(fù)著公共行政學(xué)科發(fā)展和中國行政管理體制改革理論與實踐的研究任務(wù)。值得注意的是，該系主持和出版了多個經(jīng)典系列的專著與教材，不少教師的學(xué)術(shù)論文和專著得到了政策部門的重視。專職教師分別承擔(dān)著國家社科基金、教育部、北京市政府、國家部委、地方政府和國際組織的研究項目，將公共行政管理先進理念應(yīng)用于實踐。在對外交流方面，行政管理學(xué)系與國內(nèi)外的大學(xué)及學(xué)術(shù)組織建立了廣泛聯(lián)系，極大拓展了行政管理學(xué)系教師的視野及其影響力。
中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系一直致力于學(xué)科培養(yǎng)體系的發(fā)展和完善。在公共政策方面，擁有國內(nèi)著名的毛壽龍、張成福等名師；在非營利組織研究方面則有一直筆耕不輟的康曉光教授。無論是理論還是實證研究，公共政策和非營利組織研究都是人大行政管理的旗幟，也是人大的特色專業(yè)。地方治理和人事行政等方向在年青一代教師的研究下也得到了充分發(fā)展。
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北京師范大學(xué)行政管理專業(yè)依托師范高校心理學(xué)和教育學(xué)的強大優(yōu)勢，管理學(xué)院強大的科研實力，結(jié)合其本身具有的社會科學(xué)方面的堅實基礎(chǔ)，在國內(nèi)行政管理學(xué)界逐漸嶄露頭角。北京師范大學(xué)的行政管理專業(yè)在不斷加大對先進管理理論和技術(shù)吸收的基礎(chǔ)上，依托其在研究非政府組織方面所具有的優(yōu)勢，其行政管理學(xué)科的成長如虎添翼。值得注意的是，在學(xué)院，該校也設(shè)有行政管理專業(yè)的碩士點，研究方向為公共部門人力資源研究、現(xiàn)代中國地方政府研究、社會問題與社會政策、中外行政改革比較研究，考生報考時要選擇適合的院系。
作為心理學(xué)研究的泰斗，北師大的行政管理學(xué)科在公共部門的人力資源管理理論和實證研究方面具有很大的優(yōu)勢，非政府組織領(lǐng)域的研究實力也不可小覷，可以和清華大學(xué)的非政府組織研究中心一較高下。如果前面介紹的幾所大學(xué)給你太大的報考壓力，但是你又想在北京發(fā)展，北師大也許是不錯的選擇。
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清華大學(xué)理、工、文結(jié)合，多學(xué)科交叉的綜合優(yōu)勢，擁有教育、科研所需要的良好氛圍，為公共管理學(xué)院的建設(shè)與發(fā)展創(chuàng)造了基礎(chǔ)。學(xué)院中行政管理特色鮮明的有以下兩個研究所：
公共政策研究所：該所在注重借鑒西方公共政策研究理論和方法的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國具體實踐，有針對性地向政府急需和社會關(guān)注的其他重大公共政策領(lǐng)域拓展。其中有胡鞍鋼、薛瀾等在公共政策研究領(lǐng)域的著名學(xué)者坐鎮(zhèn)，加上一批國內(nèi)外名校畢業(yè)的青年才俊，師資力量可以說是國內(nèi)研究公共政策最好的。
非政府管理（NGO）研究所：研究所以非政府公共事務(wù)與公共服務(wù)、非營利組織運作管理、非政府規(guī)制及其政策機制等為基本領(lǐng)域，發(fā)展成為在國內(nèi)外有相當(dāng)知名度的中國非政府公共管理的一流教學(xué)科研基地和思想庫。該研究所的科研支柱王名教授是國內(nèi)非政府組織研究學(xué)術(shù)界的領(lǐng)軍人物。
公共管理作為應(yīng)用型學(xué)科，考試除了基本的理論基礎(chǔ)，政府績效和公共政策研究都非常注重實證的定量分析，而非政府組織研究則對定性和個案研究要求嚴(yán)格。考生復(fù)習(xí)時要注意對研究方法的學(xué)習(xí)，既不能忽略統(tǒng)計分析的技術(shù)，也不能對定性方法置之不顧。
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南開大學(xué)行政管理系始建于2003年6月，由原屬政治學(xué)系的國際關(guān)系、國際政治和外交學(xué)三個教研室組成，隸屬政府管理學(xué)院。政治與行政本為一家，依托政府管理學(xué)院政治學(xué)國家重點學(xué)科和社會學(xué)學(xué)科群的強大實力，南京大學(xué)的行政管理學(xué)科得到了充分發(fā)展。作為政府管理學(xué)院的一個主要院系，行政管理系擁有較強的科研與教學(xué)能力，已與國內(nèi)外知名院校建立了良好合作關(guān)系。但在師資方面，對于承擔(dān)本碩博系列的教學(xué)和科研任務(wù)來說有些薄弱，有待進一步擴展和提高。行政管理系的主要研究特色在于公共政策分析和項目管理，在比較行政領(lǐng)域也有突出成果，而就業(yè)與創(chuàng)業(yè)管理則是國內(nèi)高校為數(shù)不多的研究方向之一。
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吉林大學(xué)行政管理系隸屬行政學(xué)院，是我國恢復(fù)政治學(xué)以來高等院校建立的第一個政治學(xué)系。雖然吉林大學(xué)地處東北，但在政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)等基礎(chǔ)社會科學(xué)的基礎(chǔ)上，行政管理系的發(fā)展前景光明。依托吉林大學(xué)人文社會科學(xué)重點研究基地――政治學(xué)與國家建設(shè)研究中心，在政治學(xué)重點學(xué)科的基礎(chǔ)上獨立發(fā)展的分支――公共治理與公共政策、電子政務(wù)專業(yè)發(fā)展迅速，已經(jīng)成為吉林大學(xué)行政管理系實力強大的學(xué)科，值得考生關(guān)注。
我國目前面臨的行政管理體制改革已經(jīng)進入關(guān)鍵時期，東北地區(qū)的振興急需政府管理創(chuàng)新。正因為如此，吉林大學(xué)的行政管理學(xué)在彭向剛、張創(chuàng)新等著名學(xué)者的帶領(lǐng)下，在行政基礎(chǔ)理論和法學(xué)理論方面取得了豐碩成果。但值得注意的是，該系的教師多獲得政治學(xué)、法學(xué)博士學(xué)位，在經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)等方面的基礎(chǔ)則略顯不足，致使研究生接受多元化知識來源受到一定的影響，這對于應(yīng)用型學(xué)科的行政管理學(xué)來說是一個不太好的方面。
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行政管理系是南京大學(xué)政府管理學(xué)院的組成單位之一，目前該系已形成完整的行政管理專業(yè)本科、碩士、博士人才培養(yǎng)系列。同時作為公共管理學(xué)院的骨干單位，行政管理系參與南京大學(xué)公共管理碩士（MPA）專業(yè)學(xué)位教育的教學(xué)、人才培養(yǎng)工作。為推動學(xué)科發(fā)展，行政管理系與國外一些著名高校的相關(guān)院系和研究機構(gòu)建立了緊密聯(lián)系，一些著名學(xué)者和地方政府官員受聘為兼職教授或?qū)煟瑢W(xué)術(shù)交流活動頻繁。
南京大學(xué)行政管理系研究特色在于分工鮮明，該系張康之教授在行政理論和組織理論等研究領(lǐng)域，嚴(yán)強教授在政治學(xué)基礎(chǔ)理論和公共政策等研究領(lǐng)域，黃健榮教授在公共管理、政府創(chuàng)新等研究領(lǐng)域都取得了較為突出的成績。在師資方面，該系的法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)基礎(chǔ)構(gòu)成比較合理，這對更好地開展行政管理的學(xué)科研究極有助益。
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復(fù)旦大學(xué)公共行政系由原國際政治系的行政管理教研室組建，行政管理專業(yè)從原國際政治系政治學(xué)專業(yè)中孕育和發(fā)展起來。公共行政系現(xiàn)有17位教師，其中有我國著名的行政管理學(xué)者竺乾威教授，主攻公共管理理論、比較公共行政、組織及人力資源管理領(lǐng)域；浦興祖教授在當(dāng)代中國政治制度、當(dāng)代中國公共行政、西方政治學(xué)說史領(lǐng)域研究突出；陳曉原教授主要在市政學(xué)、中央和地方關(guān)系、比較行政學(xué)、比較地方政府等領(lǐng)域開展研究；唐亞林教授在地方政府與地方治理、區(qū)域發(fā)展與公共政策、非政府組織與公共治理、中國政府與政治等領(lǐng)域研究突出。這些學(xué)者的研究方向都代表了復(fù)旦大學(xué)行政管理學(xué)科的研究特色。此外，一批年輕教授和科研人員也為復(fù)旦行政管理學(xué)科的發(fā)展默默奉獻，尤其是復(fù)旦大學(xué)公共預(yù)算與績效評價中心主任茍燕楠副教授的研究值得關(guān)注，因為公共預(yù)算和績效研究已經(jīng)成為政府活動的重要評價途徑。
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浙江大學(xué)政府管理系設(shè)有行政管理專業(yè)，隸屬公共管理學(xué)院。依托公共管理學(xué)院強大的公共管理、政治學(xué)、社會學(xué)一級學(xué)科群，浙江大學(xué)的行政管理學(xué)科獲得了博士學(xué)位授予權(quán)資格。作為以理工科見長的綜合高校，浙江大學(xué)政府管理系教師學(xué)科結(jié)構(gòu)合理，包括經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、哲學(xué)等，為行政管理學(xué)科的發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。該系最有特色的研究方向是地方政府制度創(chuàng)新、土地制度的相關(guān)研究以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與公共政策，其中關(guān)于民營經(jīng)濟的政策研究最具優(yōu)勢。憑借浙江民營經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，政府管理系在政策研究領(lǐng)域也十分活躍。
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廈門大學(xué)行政管理專業(yè)隸屬公共事務(wù)學(xué)院的公共管理系，行政管理是福建省重點學(xué)科。公共管理系的主要特色方向為政策分析和地方治理，主要有政策科學(xué)界最為著名的學(xué)者陳振明教授坐鎮(zhèn)，同時在公共管理、政治學(xué)理論方面也有突出建樹。卓越教授在政府績效管理和政府比較與發(fā)展領(lǐng)域成果顯著，姜秀平教授在公共政策和公共政策倫理領(lǐng)域奉獻良多。在地方治理和政府改革方面，年青一代學(xué)者的研究活動也較為活躍。
在人才培養(yǎng)模式上，因為公共政策研究要求高質(zhì)量的研究方法，廈門大學(xué)十分重視公共管理研究方法的研究。在學(xué)科基礎(chǔ)方面，學(xué)校對政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)有特別要求，一般需要考生對政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)有較好的了解，這恰恰顯示了該系公共政策研究方面的特點。
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華中科技大學(xué)行政管理系隸屬公共管理學(xué)院，以造就21世紀(jì)的領(lǐng)導(dǎo)者為宗旨，被譽為“領(lǐng)導(dǎo)者的搖籃，政府的思想庫”。華中科技大學(xué)2007年自主設(shè)置全國首個電子政務(wù)專業(yè)博士點和公共安全與應(yīng)急管理專業(yè)博士點，在國內(nèi)率先培養(yǎng)這兩個專業(yè)的博士生；2009年成功組建湖北省高校人文社會科學(xué)重點研究基地“非傳統(tǒng)安全研究中心”；2010年3月，“湖北省反腐倡廉理論研究基地”和“湖北省紀(jì)檢監(jiān)察干部教育培訓(xùn)基地”落戶華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，為行政管理系的實踐和理論研究提供了機會。從這些學(xué)科建設(shè)中可以看出，華中科技大學(xué)行政管理學(xué)科的實力遠(yuǎn)非我們對工科院校的一般印象。行政管理系的研究特色主要是公共安全管理和科技政策、反腐研究、公共安全與應(yīng)急管理、公共項目管理、電子政務(wù)等。
在考核方面，該校注重對考生管理學(xué)綜合的考查，主要是對經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等相關(guān)知識的考核。
[關(guān)鍵詞]跨課程 教學(xué)資源 行政管理專業(yè)
[作者簡介]苑秀芹（1977- ），女，內(nèi)蒙古通遼人，陜西廣播電視大學(xué)，副教授，碩士，研究方向為理論與大學(xué)生思想政治教育。（陜西 西安 710119）
[中圖分類號]G642.3 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-3985（2014）27-0145-02
隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和開放教育事業(yè)的推進，加強教學(xué)資源建設(shè)成為當(dāng)前提升開放教育質(zhì)量的必然要求。“學(xué)習(xí)資源是遠(yuǎn)程開放教育教與學(xué)的載體。如何開發(fā)符合不同專業(yè)要求和課程教學(xué)目標(biāo)，適合遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)特點的學(xué)習(xí)資源是遠(yuǎn)程教育機構(gòu)和教育者的重要任務(wù)。”
一、建構(gòu)跨課程教學(xué)資源的重要意義
長期以來，我們以學(xué)科、課程為基礎(chǔ)進行學(xué)習(xí)資源建設(shè)，取得了顯著的效果，但這種教學(xué)設(shè)計和教學(xué)資源也存在一些不可忽視的問題：其一，不同課程間的關(guān)系容易被忽視。學(xué)生在學(xué)習(xí)的過程中，只見章節(jié)知識點之“樹木”，難見課程體系之“森林”。其二，知識的聯(lián)系性容易被忽視。單一的課程資源難以對在諸多課程中均占據(jù)重要地位的知識點有效整合，這樣一方面割裂了學(xué)生的理解力，另一方面容易造成學(xué)生學(xué)習(xí)的重復(fù)勞動；而教師在教學(xué)過程中，也難免局限于一門課程展開講授，對學(xué)生自主學(xué)習(xí)幫助有限。其三，理論與實踐的結(jié)合容易被忽視。以學(xué)科課程為基礎(chǔ)的教學(xué)資源往往以幫助學(xué)生應(yīng)考為目的，即便現(xiàn)在有的課程開始關(guān)注于實踐活動，但僅涉及實踐活動的特定方面，使得學(xué)生難以形成對實踐經(jīng)驗的整體認(rèn)識，過于專業(yè)的教學(xué)資源很難有效調(diào)動學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性。基于此，有必要探索新的教學(xué)資源建設(shè)思路，特別是跨課程教學(xué)資源的建設(shè)值得深入研究。
1.跨課程教學(xué)資源建設(shè)有利于更好地呈現(xiàn)專業(yè)知識體系的完整性。通常學(xué)生在學(xué)習(xí)的過程中，通過學(xué)習(xí)某一課程建立對一門專業(yè)的整體認(rèn)識，而對課程之間的相互關(guān)系缺乏足夠的認(rèn)識，難以建立和形成完整的知識體系。這在一定程度上制約了教學(xué)效果，畢竟不同學(xué)科課程共同構(gòu)成的知識體系才是內(nèi)在的、本質(zhì)的，專業(yè)教育必然意味著幫助學(xué)生建立完整的專業(yè)知識體系。知識體系是一個整體，它可以將同一專業(yè)的不同課程進行整合，從而避免課程對知識本身某種程度的“肢解”，全面、整體地展現(xiàn)知識體系，使學(xué)生更容易知其然，也知其所以然，明確每一個知識點在整個知識體系中的位置和與其他知識點的關(guān)系。
2.跨課程教學(xué)資源建設(shè)有利于節(jié)省教學(xué)投入，起到事半功倍的效果。在專業(yè)的課程設(shè)置中，不同的課程相互獨立存在，但是重要知識點往往在不同的課程中均有所體現(xiàn)。此時，以該知識點為線索，整合不同課程的知識內(nèi)容，有助于使學(xué)生從更為廣闊的視角來認(rèn)識該知識點。同時，由于課程教學(xué)往往在時間安排上先后有序，因此，此前課程中出現(xiàn)的知識點在后一課程中如果能被進一步強化，無疑對后面課程的學(xué)習(xí)也有所裨益。如果將多門課程都涉及的公共知識作為一個專題來進行資源建設(shè)，將在一定程度上減少教學(xué)投入，節(jié)省教學(xué)資源，事半功倍地開展教學(xué)活動。
3.跨課程教學(xué)資源建設(shè)有利于更好地指導(dǎo)實踐，滿足學(xué)生需求。開放教育學(xué)員均為成人，其學(xué)習(xí)實用性強，自我導(dǎo)向意識明確，強調(diào)學(xué)習(xí)內(nèi)容與個人體驗的整合，希望能將所學(xué)知識應(yīng)用于工作中。在實際工作中，很多事務(wù)和問題需要運用跨學(xué)科、跨課程的知識來幫助解決，跨課程教學(xué)資源建設(shè)可以更好地提煉不同學(xué)科的理論，并且將之與實踐有機結(jié)合起來，從而滿足學(xué)生需求。跨課程教學(xué)資源建設(shè)要以提供個性化定制資源服務(wù)為目標(biāo)，幫助學(xué)員根據(jù)自己需求的不同，采用不同的學(xué)習(xí)策略。這樣做，一方面使枯燥的理論可以變得更加生動，使理論的實用性得以加強；另一方面，學(xué)生在學(xué)習(xí)的過程中，可以發(fā)現(xiàn)自身生活與所學(xué)內(nèi)容的有機關(guān)聯(lián)，學(xué)習(xí)的主動性和積極性被充分調(diào)動起來。
強調(diào)跨課程建構(gòu)教學(xué)資源并非拋開課程而建設(shè)獨立的教學(xué)資源，恰恰相反，跨學(xué)科教學(xué)資源的建設(shè)要以課程教學(xué)為基礎(chǔ)。一方面，按照教學(xué)大綱實施課程教學(xué)，幫助學(xué)生掌握基礎(chǔ)知識，完成基本教學(xué)目標(biāo)，順利通過考試；另一方面，課程的學(xué)習(xí)也是循序漸進地認(rèn)識整個知識體系中各個知識點的不可缺少的過程。可以說，課程教學(xué)是以知識體系為基礎(chǔ)構(gòu)建開發(fā)教學(xué)資源的前提準(zhǔn)備。強調(diào)和突出知識體系的重要性，是為了避免教育活動終止于課程教學(xué)現(xiàn)象的出現(xiàn)。跨課程建構(gòu)教學(xué)資源可以作為課程教學(xué)的延伸和后續(xù)保障，從根本上提升課程教學(xué)質(zhì)量，改進課程教學(xué)效果。
二、跨課程教學(xué)資源的著力點：以行政管理專業(yè)為例
跨課程教學(xué)資源的開發(fā)要以課程的有機整合為基本目標(biāo)，無論是選題還是教學(xué)目標(biāo)的設(shè)定，都要首先思考：教學(xué)資源設(shè)計是否可以避免課程教學(xué)平臺的重復(fù)建設(shè)？教學(xué)資源設(shè)計能否將不同學(xué)科內(nèi)的相同、相似的知識點融為一體？教學(xué)資源設(shè)計是否以學(xué)生的學(xué)習(xí)為中心開展，有效滿足學(xué)生自主學(xué)習(xí)需求？在充分考慮這些問題的基礎(chǔ)上，按照教學(xué)資源的內(nèi)容和重點的不同，將理論重點、社會熱點、工作難點和個人興趣點作為跨課程教學(xué)資源建設(shè)的著力點。下面以開放教育行政管理本科專業(yè)為例加以說明。
1.基于理論重點建構(gòu)課程間關(guān)系。行政管理是一門理論性較強的專業(yè)與學(xué)科，在形成過程中它以政治學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科的理論作為基礎(chǔ)，逐步建立了相對獨立的、完整的理論體系。因此，學(xué)好這個專業(yè)和學(xué)科，無法繞開這些理論知識。
在日常的教學(xué)過程中，這些理論均按照課程的設(shè)置被劃分開來，為適應(yīng)學(xué)科的需要，不免會人為地對理論進行“修剪”，使得理論的整體性無法充分體現(xiàn)。以“新公共管理理論”為例，作為近年來西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導(dǎo)思想之一，該理論為當(dāng)代政府行政提供了一種新模式，為行政實踐尤其是如何處理政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的關(guān)系提供了新思路。近幾年來，隨著教學(xué)改革和教學(xué)內(nèi)容的更新，這一理論在越來越多的行政管理課程中出現(xiàn)，據(jù)不完全統(tǒng)計，開放教育行政管理本科中，公共行政學(xué)、公共管理學(xué)、城市管理學(xué)、西方行政學(xué)說、公共組織績效評估等課程中，均不同程度地涉及了這一理論，在公共管理學(xué)、公共組織績效評估等課程中還被作為核心內(nèi)容來加以介紹（如下表所示）。
注：所用教材分別為齊明山主編的《公共行政學(xué)》（第二版），中央廣播電視大學(xué)出版社，2006年版；丁煌主編的《西方行政學(xué)說》，中央廣播電視大學(xué)出版社，2009年版；張波主編的《現(xiàn)代城市管理學(xué)基礎(chǔ)教程》，國家行政學(xué)院出版社，2010年版；周曉紅主編的《公共管理學(xué)概論（第二版）》，中央廣播電視大學(xué)出版社，2009年版；胡寧生主編的《公共部門績效評估》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2008年版
不難發(fā)現(xiàn)，此時僅僅依靠不同課程進行教學(xué)，難以還原該理論以整體面目，學(xué)生在理解和掌握上難免會有所偏差，而且不同課程的教學(xué)中難免會出現(xiàn)重復(fù)講述，教學(xué)效率會受到影響。在這種情況下，將這一理論作為核心構(gòu)建教學(xué)資源，不僅可以展現(xiàn)該理論在整個知識體系中的地位與作用，還可以有效地將不同課程有機結(jié)合起來，使學(xué)生發(fā)現(xiàn)學(xué)科間的內(nèi)在聯(lián)系。除了新公共管理理論之外，治理理論、公共選擇理論等知識點也是如此，可以分別進行教學(xué)資源建構(gòu)。
2.基于“社會熱點”推動理論運用。作為一門專業(yè)和學(xué)科，行政管理的重要特征還在于它與每個人的日常生活密切相關(guān)。每個人都接受著政府提供的公共服務(wù)，在政府的有效管理下開展活動。因此，將行政管理的知識體系與現(xiàn)實生活緊密結(jié)合，是提高教學(xué)效果的有效手段。大量的社會熱點問題均可以拿來進行教學(xué)資源建設(shè)，起到整合課程體系、深化課程學(xué)習(xí)的作用。
以醫(yī)療改革為例，這是切實關(guān)系到每個人生活的社會熱點問題。從行政管理專業(yè)教學(xué)資源的建構(gòu)上看，這一過程是政府職能改革的必然結(jié)果，可以與“行政職能”這一知識點緊密結(jié)合加以認(rèn)識；這一過程是政府決策的過程，可以與“行政決策的程序、原則”相結(jié)合；這一過程涉及醫(yī)院的改革，可以與“非營利組織”課程的相關(guān)內(nèi)容結(jié)合起來；這一過程需要政府與社會其他組織的協(xié)調(diào)、合作，還可以與“公共管理學(xué)”課程的內(nèi)容相結(jié)合。
此前，在教學(xué)過程中，教師有可能會拿醫(yī)療改革等社會熱點問題作為例證，幫助學(xué)生理解有關(guān)知識內(nèi)容，但是學(xué)生并未對這些熱點問題形成整體認(rèn)識。而這樣的教學(xué)資源建構(gòu)思路，可以使學(xué)生在學(xué)習(xí)中發(fā)現(xiàn)不同的課程立足于不同的角度，對一個問題形成特定認(rèn)識，它們共同推動實踐的發(fā)展。這無疑對培養(yǎng)和提高學(xué)生全面思考分析問題的能力有巨大的推動作用。
3.基于“工作難點”指導(dǎo)現(xiàn)實事件。跨學(xué)科教學(xué)資源的建構(gòu)還可以立足于“工作難點”，對工作中的共性問題從多方面加以分析整合。這樣學(xué)生會感到所學(xué)知識并非生硬的理論，而是與他們的工作實際緊密結(jié)合，因此學(xué)習(xí)的針對性會更加明確，學(xué)習(xí)主動性、積極性無疑會有所提高。
行政管理學(xué)科的一些課程涉及日常的管理工作實際，通過對基本常識、操作規(guī)范、實用技巧的介紹指導(dǎo)實際工作。以“如何形成團隊、開展合作”這一日常工作難點為例，可以將“團隊管理”作為專題，綜合管理學(xué)基礎(chǔ)、組織行為學(xué)、公共關(guān)系學(xué)、公共部門人力資源管理、社交禮儀概論等課程的有關(guān)內(nèi)容，分別就什么是團隊，團隊的管理原則、目標(biāo)管理，團隊成員的溝通、日常禮儀等內(nèi)容分別加以建構(gòu)。
4.基于個人興趣點開展自主設(shè)計。在教學(xué)互動關(guān)系中，授之以“魚”還是授之以“漁”是無法回避的問題。具體到教學(xué)資源設(shè)計中，以往的資源設(shè)計往往由教師根據(jù)其教學(xué)對象特點的假定展開設(shè)計，最終需要經(jīng)過教學(xué)充分互動檢驗其效果。事實上，教師還可以在教學(xué)過程中將課程與課程關(guān)系、課程內(nèi)各章節(jié)關(guān)系有針對性地加以講授，教會學(xué)生舉一反三地自主設(shè)計學(xué)習(xí)資源，從而有效實現(xiàn)教與學(xué)的互動轉(zhuǎn)換。學(xué)生可以根據(jù)各自的學(xué)習(xí)興趣，圍繞有很大興趣的知識點不斷地建構(gòu)、豐富其內(nèi)容，使其成為自己的知識專長。興趣是最好的老師，相信在個人興趣的指引下，學(xué)生的學(xué)習(xí)視野便不會僅僅局限于特定的課程，終將會打破課程界限，建立對專業(yè)、學(xué)科的整體認(rèn)識。
當(dāng)然，理論重點、社會熱點、工作難點和個人興趣點并非孤立的，在教學(xué)資源建構(gòu)與開發(fā)過程中，可以找出它們之間的契合點，從而使得教學(xué)資源的適用性更強。
三、跨學(xué)科教學(xué)資源建構(gòu)與開發(fā)的手段
在教學(xué)的過程中，可以綜合采用多種方式與手段加以建構(gòu)與開發(fā)，在此大體概括一些常用的手段。
1.課程學(xué)習(xí)階段的針對性。作為教師，在學(xué)生學(xué)習(xí)課程時，可以根據(jù)知識點的特征分別對其理論價值、對社會發(fā)展及工作推動的指導(dǎo)意義加以強調(diào)，使學(xué)生明確該知識點在整個知識體系中的地位與作用，明確不同學(xué)科、課程的相互關(guān)系。此前，這樣的方式已在教學(xué)過程中不同程度地加以運用，成了常規(guī)性手段。只要在針對性和有效性方面進一步加強，便可進一步提升教學(xué)效果。
2.專題課件的制作。目前，網(wǎng)絡(luò)課件和小課件往往將課程內(nèi)的重要知識點作為專題，進行教學(xué)資源建設(shè)。在跨學(xué)科教學(xué)資源建構(gòu)的思路指導(dǎo)下，上述做法還可進一步深入、拓展，適當(dāng)融入相關(guān)課程的理論知識點，或與社會熱點問題、工作難點問題緊密結(jié)合，便會有效地將不同課程的教學(xué)資源有機整合在一起。
3.日志學(xué)習(xí)法。日志學(xué)習(xí)法是指在教師的指導(dǎo)下，學(xué)生記錄工作崗位的運作狀態(tài)和過程，形成實踐日志，然后對實踐日志進行分析、總結(jié)與反思，從而實現(xiàn)理論聯(lián)系實際、提高實踐效果的方法。開放教育的學(xué)生均為在職學(xué)習(xí)，有效地將所學(xué)知識與工作實際相結(jié)合是實現(xiàn)“知識體系”建構(gòu)的重要手段。通過教師的指導(dǎo)，學(xué)生可以根據(jù)某一知識點有針對性地對自身工作的實際進行觀察，并搜集相關(guān)資料。教師可以組織學(xué)生將各自實踐觀察或搜集到的資料分別加以討論、總結(jié)，強化學(xué)習(xí)效果，力求指導(dǎo)工作。
4.行政管理專題講座。專題講座亦是幫助學(xué)生明確課程間知識體系的有效手段。此前在開放教育的教學(xué)過程中，這一方面并沒有引起足夠的重視，缺乏專題講座的安排和設(shè)計。如果在教學(xué)安排中加入一些專題講座，穿插于課程教學(xué)或者作為課堂教學(xué)的延伸和拓展，不僅可以有效整合知識體系，而且對于學(xué)生畢業(yè)論文的選題和完成起到很好的指導(dǎo)作用。這無疑會給學(xué)生帶來新的學(xué)習(xí)體驗，從而更好地調(diào)動起學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性。
5.社會實踐與畢業(yè)論文。社會實踐和畢業(yè)論文是開放教育的最后一個環(huán)節(jié)，也是集中、綜合考量學(xué)生學(xué)習(xí)效果的方式與手段。近幾年來，有關(guān)本專科學(xué)生要不要寫論文的討論日益熱烈，之所以會出現(xiàn)此討論，很大程度上緣于畢業(yè)論文已經(jīng)淪為大學(xué)教育的“雞肋”，其實效性越來越多地受到質(zhì)疑。倘若在社會實踐與畢業(yè)論文中有針對性地融入跨課程教育資源開發(fā)的內(nèi)容，使師生明確這一手段可以幫助學(xué)生系統(tǒng)掌握專業(yè)理論知識，并以此為基礎(chǔ)將社會實踐與畢業(yè)論文這一教學(xué)環(huán)節(jié)做實，那么“雞肋”一說也便不攻自破了。
當(dāng)然，在教學(xué)過程中，還可以積極探索新的教學(xué)手段，通過跨課程教學(xué)資源的建構(gòu)與開發(fā)，整合學(xué)科、課程知識體系，提升教學(xué)效果。
[參考文獻]
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關(guān)鍵詞：政府績效評估 評估主體 多元化
政府績效評估主體多元化的理論基礎(chǔ)
政府績效評估主體是指直接或間接地參與政府績效評估過程的組織、團體或個人。所謂政府績效評估主體多元化是指政府績效評估主體由單個向多個轉(zhuǎn)變，直至達到由多個主體共同參與政府績效評估；這意味著政府績效評估主體不僅包括政府部門（政府組織的自我評估和上級評估），而且包括企業(yè)、公眾、社會中介以及專家、媒體等，從而形成內(nèi)部評估和外部評估相結(jié)合的科學(xué)合理的評估主體結(jié)構(gòu)。
我國政府自20世紀(jì)90年代以來開始重視政府績效評估這一新的公共管理工具，并且從中央到地方開展了一系列不同形式的政府績效評估研究和實踐活動，但是，我國學(xué)術(shù)界在對政府績效評估的各種研究中，評估主體的研究依然是薄弱環(huán)節(jié)。就現(xiàn)有的評估主體的研究結(jié)果而言，已經(jīng)基本形成共識―評估主體應(yīng)該多元化，對于評估主體多元化的理論依據(jù)大多數(shù)學(xué)者都是從利益相關(guān)者的角度分析，對于其余理論的探索和應(yīng)用很少，本文對評估主體多元化的理論基礎(chǔ)做一歸納和總結(jié)：
（一）利益相關(guān)者理論
利益相關(guān)者理論是20世紀(jì)60年代在美國、英國等長期奉行外部控制型公司治理模式的國家中逐步發(fā)展起來的。該理論認(rèn)為任何一個公司的發(fā)展都離不開各利益相關(guān)者的投入或參與，企業(yè)追求的是利益相關(guān)者的整體利益，而不僅僅是某些主體的利益。利益相關(guān)者包括企業(yè)的股東、債券人、雇員、消費者、供應(yīng)商等交易伙伴，也包括政府部門、本地居民 、本地社區(qū)、媒體、環(huán)保主義等的壓力集團，甚至包括自然環(huán)境、人類后代等受到企業(yè)經(jīng)營活動直接或間接影響的客體。這些利益相關(guān)者與企業(yè)的生存和發(fā)展密切相關(guān)，他們有的分擔(dān)了企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，企業(yè)的經(jīng)營決策必須要考慮他們的利益或接受他們的約束。這一企業(yè)管理思想從理論上闡述了企業(yè)績效評價和管理的中心，為績效評價理論奠定了基礎(chǔ)。公共管理學(xué)吸收和借鑒了這種理論，并在實踐中將其進行適應(yīng)性改造，為政府綜合績效評估提供了一個科學(xué)全面的評估框架，根據(jù)利益相關(guān)者理論，任何政府活動的“利益相關(guān)者”都可以作為評估主體而存在，因而，當(dāng)前學(xué)術(shù)界把政府績效評估主體分為內(nèi)部評估主體和外部評估主體。
（二）新公共行政理論中的社會公平理念
新公共行政學(xué)力圖擯棄傳統(tǒng)行政的權(quán)威主義和以效率為中心的取向，而試圖建立以公平為中心的民主行政。其社會公平理念強調(diào)政府公平，對公眾負(fù)責(zé)而不是對公共機構(gòu)負(fù)責(zé)，以及公共項目應(yīng)當(dāng)對決策和執(zhí)行負(fù)責(zé)。它強調(diào)公民參與、政策制定、相關(guān)控制、分權(quán)授權(quán)、組織發(fā)展、顧客至上和民主工作環(huán)境。新公共行政所倡導(dǎo)的社會公平、代表制、回應(yīng)性、參與和社會責(zé)任等價值觀，推動了公共行政的發(fā)展，這些價值又是政府績效評估價值的核心組成部分，政府績效評估的實現(xiàn)離不開公民、企業(yè)等主體的參與。
（三）360度績效考核法
360度績效考核法又稱全方位績效考核法或多源績效考核法，是指從與被考核者發(fā)生工作關(guān)系的多方主體那里獲得被考核者的信息，以此對被考核者進行全方位、多維度的績效評估過程。它從不同角度獲取組織成員工作行為表現(xiàn)的觀察資料，然后對獲得的資料進行評估，這種績效評估既包括來自上級、同事、下屬及客戶的評價，同時也包括被評者自己的評價，其優(yōu)點是比較全面地進行評估，易于做出比較公正的評價。根據(jù)360度績效評估理論，評估主體越全面，評估結(jié)果就會越準(zhǔn)確，政府活動幾乎涉及到社會生活的方方面面，利益相關(guān)者構(gòu)成也較復(fù)雜，只有評估主體多元化，即政府行為所涉及的相關(guān)利益各個方面都參與評估，才能有效、全面地對政府績效進行評估。
我國政府績效評估主體多元化的實踐
政府績效評估首先興起于英美等國，其實踐最早可以追溯到“二戰(zhàn)”以前。20世紀(jì)90年代以來，西方各國在政府改革中開始重視“顧客導(dǎo)向”的管理理念，“顧客”包括一切受政府公共政策和行為影響的組織和個人，他們對政府的管理滿意與否，決定著政府的品質(zhì)和命運。“顧客導(dǎo)向”的管理理念對政府績效評估提出了新的要求，自此，政府績效評估開始吸收來自政府內(nèi)外的組織和個體各種參政形式獲得了廣泛認(rèn)可，評估主體多元化成為西方政府績效評估發(fā)展的主流趨勢之一。
我國政府自20世紀(jì)90年代以來開始重視政府績效評估這一新的公共管理工具，并且從中央到地方開展了一系列不同形式的研究和實踐活動，積極構(gòu)建多元化的政府績效評估主體（王愛冬，2006）。從各地的實踐來看，可以把政府績效評估主體多元化的特點概況為三個方面：
（一）公眾參與的政府績效評估
為了改善政府及行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和水平，提高公民滿意度而吸納公眾參與的政府績效評估。如福建省廈門市實施的民主評議行業(yè)作風(fēng)辦法，青海省、江西省進行的通信行業(yè)行風(fēng)評議，上海市開展的旅游行業(yè)和通信行業(yè)行風(fēng)評議，江蘇省無錫市試行的律師行業(yè)評議及河北省組織的司法和行政執(zhí)法部門評議等（王春進，2009）。
（二）由專業(yè)的職能部門作為評估主體開展的政府績效評估
這一類績效評估的重點是促進專業(yè)領(lǐng)域中組織和個人績效的提高。目前我國開展的這類績效評估主要有審計部門的管理審計、效益審計，人事部門對公務(wù)員進行的量化評估考核，組織部門對領(lǐng)導(dǎo)班子的績效考核以及政府業(yè)務(wù)主管部門對所屬組織的績效管理設(shè)定的指標(biāo)體系。
（三）由獨立第三方評估機構(gòu)作為評估主體開展的政府績效評估
這一類績效評估較具代表性的是“甘肅模式”。“甘肅模式”開始于2004年，由甘肅省政府委托蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心，對甘肅省所轄14個市（州）政府和省政府39個職能部門的績效進行評價，并在2005年3月向社會公布了績效評價結(jié)果，了《甘肅省非公有制企業(yè)評價政府績效結(jié)果報告》；2006年甘肅省政府再一次委托蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心在總結(jié)前一次政府績效評價實踐的基礎(chǔ)上，進一步修改和完善評價方案，組織開展了市（州）政府和省屬職能部門的績效評價活動，并形成了《甘肅省企業(yè)評價市（州）政府及省屬部門績效的結(jié)果報告（2006 年）》。經(jīng)過兩次的評估實踐，逐步形成了中國地方政府績效評估四大模式之一的“甘肅模式”（包國憲、董靜、郎玫，2010）。“甘肅模式”提供了第三方評估政府績效的新模式，確立了第三方評估的主體地位。
綜觀而言，我國政府績效評估主體多元化的發(fā)展取得了明顯的成果。一方面，政府組織公眾參與的官方評估活動廣泛開展，公民的參與范圍越來越廣，參與形式越來越多樣化；另一方面，社會公眾、媒體、以及專業(yè)化的社會評估機構(gòu)等各種主體開始越來越多地參與到政府績效評估實踐之中，推動了政府服務(wù)的改善，使政府績效評估突破傳統(tǒng)模式，開始呈現(xiàn)出多元化的趨勢。但也應(yīng)該看到，外部評估主體參與評估的主要途徑和方式仍然依賴于政府的組織，而缺乏主動式的評估參與，這就造成了評估主體缺乏獨立性，一定程度上受制于評估對象，從而使評估結(jié)果的可信度降低。同時，外部參與評估所占比例很小，且缺乏科學(xué)而系統(tǒng)的評估方法。
我國政府績效評估主體多元化構(gòu)建中存在的問題
（一）傳統(tǒng)文化及觀念影響著政府績效評估主體多元化的構(gòu)建
傳統(tǒng)思想對政府部門的影響。在“官本位”思想的影響下，政府部門缺乏顧客意識，尋求外部評估的熱情不高，在工作中往往只重視“對上負(fù)責(zé)”；許多政府部門及其工作人員并不知道自己的具體服務(wù)對象是誰，更不會尋求作為服務(wù)對象的外部評估主體參與其績效評估（何會濤，2005）。同時，出于自我保護的意識，政府部門不愿接受外部主體的評估，因為來自于公眾或社會機構(gòu)的評估更有可能暴露政府工作的弱點，對政府產(chǎn)生不利影響。同時，政府部門較為缺乏績效管理意識，可能導(dǎo)致評估活動流于形式，產(chǎn)生重過程、重規(guī)則而輕結(jié)果反饋、輕改進跟蹤的結(jié)果，使得外部評估主體參與評估的動機不足，熱情不高。
傳統(tǒng)思想對外部評估主體的影響。我國傳統(tǒng)政治文化中的“權(quán)威崇拜”觀念以及儒家思想中森嚴(yán)的等級制度，使公眾傾向于聽從政府，遠(yuǎn)離政治，忍讓屈從、明哲保身，缺乏政治參與的主動性；即使公共服務(wù)的低效率和低質(zhì)量使自己的利益受到了侵害，也很少參與績效評估以尋求合法渠道解決（敬志杰，2008）。雖然改革開放以來市場經(jīng)濟和政治民主的發(fā)展喚起了公眾的參與意識，激發(fā)了公眾的參與愿望，但作為“理性經(jīng)濟人”，公眾仍然具有趨利避害的天性；當(dāng)公眾作為政府績效評估主體之一，得不到實際好處或者他們的評估結(jié)果不被重視時，參與政府績效評估的積極性就會下降。
（二）政府績效評估主體多元化構(gòu)建的體制不完善
1993年美國通過了《政府績效和結(jié)果法》、1997年英國公布了《地方政府法》、2002年日本制定了《政府政策評價法》，荷蘭也出臺了《市政管理法》，以法律的形式要求政府部門進行績效評估（付紅梅，2006）。英美等國政府績效評估的成功經(jīng)驗啟示：成熟完善的法律制度框架是績效評估成功的前提和保證（任培培、方玲、尚虎平，2008）。我國的基本社會制度也為外部主體的參與提供了根本保證，但到目前為止，仍沒有關(guān)于政府績效評估的立法，對政府職能也缺乏制度上的規(guī)范，使得政府績效評估中外部評估主體的作用有名無實。同時，由于我國的行政體制和官僚制度所形成的制度規(guī)范造成了政府公共行政信息的壟斷，阻礙著政府與社會的聯(lián)系，外部評估主體很難獲得政府活動的信息，為績效評估帶來了很大的困難。
（三）多元主體參與政府績效評估缺乏相應(yīng)的技術(shù)支持
根據(jù)西方學(xué)者的觀點，較發(fā)達社會的政治參與和教育、收入、職業(yè)、性別、年齡和地區(qū)等因素有較高的相關(guān)性（吳小建，2007）；也就是說，參與政府績效評估程度較高的群體通常都是社會地位較高者，普通公眾不具備參與績效評估的專業(yè)知識，因而其參與只能限于對滿意度等的定性判斷。影響我國政府績效評估主體多元化構(gòu)建的關(guān)鍵技術(shù)障礙是政府電子政務(wù)的發(fā)展不足，整體技術(shù)條件還不足以支撐政府績效評估對準(zhǔn)確完整的績效信息系統(tǒng)的需要。
（四）第三方評估組織的發(fā)展不成熟且缺乏獨立的專業(yè)性評估機構(gòu)
目前，我國第三方評估組織的發(fā)展呈現(xiàn)出較快趨勢，承擔(dān)了一些政府績效評估項目。但總體而言，第三部門以及與之相應(yīng)的科研機構(gòu)市場化的發(fā)展還不成熟。同時，其人員、經(jīng)費和運作方式等也很難完全獨立于政府，這使得第三方評估機構(gòu)還不能保證評估結(jié)果的客觀性和真實性。因此，如何保證第三方評估組織在進行政府績效評估工作時的中立性、評估過程的公正性和公平性以及評估結(jié)果的有效性和可信度等成為值得關(guān)注的問題（包國憲、張志棟，2008）。
構(gòu)建我國政府績效評估主體多元化的建議
（一）積極吸收外部評估主體參與政府績效評估，建立內(nèi)外結(jié)合的評估主體結(jié)構(gòu)
完善政府內(nèi)部主體的評估，保證內(nèi)部評估結(jié)果的科學(xué)性和有效性。政府內(nèi)部評估主體掌握著政府績效的完整信息，可以充分利用對政府制度安排及運行規(guī)則相對熟悉的優(yōu)勢，制定出相對合理、具有實際操作性與可行性的評估標(biāo)準(zhǔn)，客觀全面地評估政府績效存在的問題，并提出有效解決問題的對策，實現(xiàn)評估主體提出的評估目標(biāo)（徐嘉良，2006）。具體而言，要加強政府內(nèi)部專門評估機構(gòu)即政府審計部門、司法部門和檢查部門對政府績效的評估，同時，在堅持上級機關(guān)、主管部門對下級機關(guān)和分管部門評估的前提下，加強下級機關(guān)和分管部門對上級機關(guān)績效評估的參與。
建立以公眾為核心，包括人大、政協(xié)、第三部門、專業(yè)評估主體及媒體等的外部評估主體體系。在外部評估主體體系中要特別注重第三方評估組織的發(fā)展，第三方評估組織具有非官方性、非營利性、相對獨立性和自愿性等特點，是“最佳的”政府績效評估主體（謝吉晨、趙軍鋒，2008），其評估更具理性和科學(xué)性。在我國政府績效評估中，可以擔(dān)任第三方評估的組織主要有高校和科研部門、學(xué)術(shù)團體、公民社會、中介組織和志愿者組織等；政府應(yīng)該為這些組織提供良好的政治環(huán)境，使其更加獨立自主，減少對政府的依賴，同時加強政府和第三方評估組織的交流，保證政府為其提供適當(dāng)可靠的信息和支持，以提高其評估的積極性和科學(xué)性（焦璞潤、王勝會，2009）。
建立內(nèi)外評估主體的利益整合機制。在政府績效評估過程中，內(nèi)外評估主體往往基于不同的價值取向和視角，評估結(jié)果會存在很大差異，因此有必要建立專門組織，將政府績效評估的內(nèi)部主體和外部主體結(jié)合起來，以彌補政府內(nèi)部單獨評估的不足，保障政府績效評估的民主、客觀和公正。此外，不同的評估主體有其自身的特點，在評估中發(fā)揮的作用不同，因此應(yīng)在科學(xué)劃分評估主體類型的基礎(chǔ)上，確立每一類評估主體在整個評估中的地位和作用，制定與其相匹配的評估指標(biāo)，明確不同領(lǐng)域中各主體所占的權(quán)重大小。
（二）制定政府績效評估的指導(dǎo)性文件，實現(xiàn)政府績效評估的法制化和制度化
從立法上確立評估主體的地位，確保政府活動所涉及的利益相關(guān)者都成為績效評估主體。我國政府績效評估主體多元化的構(gòu)建還處于初級階段，具體的實施步驟和實施方案都很不完善，也沒有法律保障，因而借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗、加強政府績效評估主體多元化的立法是當(dāng)務(wù)之急。為保證多元主體參與政府績效評估的深入開展，必須將各個評估主體的地位用法律形式規(guī)定下來，明確賦予多元主體參與評估的法律依據(jù)。
從法律上樹立多元評估主體的權(quán)威性，確保各個評估主體享有調(diào)查和評估政府部門活動的權(quán)利。同時，用立法的方式對每類評估主體有什么樣的權(quán)利、承擔(dān)什么樣的義務(wù)，應(yīng)該評估什么、通過什么樣的方式評估，評估中應(yīng)注意的事項及評估結(jié)果的法律效力等作出具體規(guī)定，形成績效評估多元化的客觀前提。
加強評估結(jié)果的反饋和運用，將績效溝通作為績效評估的重要環(huán)節(jié)。政府績效評估的最終目的是要通過績效評估，就政府工作的客觀情況在內(nèi)部和外部進行溝通，以使政府部門全面了解自身工作，發(fā)現(xiàn)工作中存在的不足和問題，分析原因，并制定出相應(yīng)的改進措施，全面提升其績效水平（包國憲、曹西安，2007）。
拓寬評估主體參與評估的范圍和途徑。一是社會公眾滿意度的調(diào)查，可以由政府組織，也可以由政府委托社會中介機構(gòu)進行；二是社會公眾的申述和投訴制度，這是公眾表達意見和抱怨接受與反饋的重要機制，申述和投訴制度的完善有利于政府和公眾之間的交流，使公眾對公務(wù)員的日常行為進行監(jiān)督；三是社會公眾代表座談會，可由政府派代表與社會公眾代表以座談形式進行交流和溝通，傾聽公眾的意見；四是顧客代表小組，選取一定數(shù)量的公共服務(wù)對象組成專門顧客小組，對政府服務(wù)進行評議和監(jiān)督，并將公眾意見反饋給政府機構(gòu)，使政府及時了解民意，改進自身服務(wù)水平。
（三）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，消除多元主體參與政府績效評估的觀念
在政府部門中樹立“顧客至上”、“以民為本”的思想和績效管理意識，以“人民滿意度”作為政府管理的終極價值取向。政府績效評估多元主體的構(gòu)建中，政府的影響是根本性的，其態(tài)度直接決定著多元主體的存在和發(fā)展，決定著政府績效評估的順利開展。因此必須首先轉(zhuǎn)變政府的觀念，摒棄“官本位”等傳統(tǒng)的價值觀念，引入“顧客導(dǎo)向”原則，強調(diào)“顧客滿意”和“顧客至上”等價值觀，面向社會公眾，積極了解公眾的要求和愿望，并在管理活動中與公眾進行良好的溝通與合作，以提高政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，改善政府績效。
引導(dǎo)并轉(zhuǎn)變公眾的參政觀念，培養(yǎng)公眾的公共精神，增強他們參與政府績效評估的意識。一方面營造有利于評估主體參與的政治文化，通過各種形式宣傳政府績效評估，積極培養(yǎng)政治參與所需要的理性心理，引導(dǎo)公眾樹立平等意識、自主意識、責(zé)任意識和法制意識。另一方面，外部評估主體參與意識的培養(yǎng)要求重視教育，通過教育讓公眾認(rèn)識到參與政府績效評估不僅可以實現(xiàn)個人對社會的管理，還能維護自身的正當(dāng)利益；另外應(yīng)發(fā)揮輿論作用，充分利用新聞媒體宣傳和推廣主流政治文化，以影響公眾的政治參與觀念，從而積極主動地參與到政府績效評估中來。
（四）彌補技術(shù)因素的不足，為多元主體參與評估提供技術(shù)保障
加強政府績效評估主體的培訓(xùn)，提高評估主體的素質(zhì)。培訓(xùn)評估主體有關(guān)政府績效評估的知識和技能，使之掌握政府績效評估的理論及方法，提高參與能力。
建立完備的政府績效信息系統(tǒng)和信息公開機制，解決多元主體參與政府績效評估的信息不對稱問題，使評估主體能夠及時收集、分析政府行政過程中的信息，對政府部門的職能、辦事程序、重大決策過程等有全面了解。
利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和通訊技術(shù)發(fā)展電子政務(wù)，使行政信息的傳遞和反饋更為及時和迅速，讓各評估主體參與政府績效評估更加自由和方便。例如，利用政府網(wǎng)絡(luò)進行公眾滿意度調(diào)查，可以節(jié)省時間、簡化程序，提高公眾投票、打分的時效性，提高政府績效評估的效率。
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關(guān)鍵詞： 英國 公務(wù)員培訓(xùn) 發(fā)達國家和地區(qū) 特點
一、英國公務(wù)員培訓(xùn)現(xiàn)狀
1.英國擁有一支高效、廉潔的公務(wù)員隊伍，這與其卓越的干部體系有著密切的聯(lián)系。經(jīng)過長期的研究和實踐，英國的公務(wù)員培訓(xùn)已經(jīng)形成一整套系統(tǒng)的、科學(xué)的理論，也取得了豐富的經(jīng)驗。英國公務(wù)員培訓(xùn)的根本目標(biāo)機遇是要使受訓(xùn)者接受并參與到體制性的變革中去，通過培訓(xùn)提高公務(wù)員的能力，以更好地應(yīng)對變革的挑戰(zhàn)。20世紀(jì)80年代以來，從撒切爾夫人開始的“政府現(xiàn)代化”改革，在精簡公務(wù)員隊伍、轉(zhuǎn)變政府職能方面取得了明顯的成效，對公務(wù)員的素質(zhì)和能力也提出了更高的要求。
2.英國對公務(wù)員基本能力培訓(xùn)的各種課程，都是隨著行政改革的步驟與要求設(shè)置的。針對行政改革后大量出現(xiàn)的執(zhí)行機構(gòu)，強調(diào)對執(zhí)行機構(gòu)的官員既要進行行政管理知識與行政技術(shù)的培訓(xùn)，又要對他們進行政策制定工作的培訓(xùn)。如英國財政部確定的在培訓(xùn)中要解決的5個問題是：高級管理人員培訓(xùn)和開發(fā)的需求、什么是不正確的管理和領(lǐng)導(dǎo)技能、在人員管理和培訓(xùn)方面存在的錯誤認(rèn)識、為什么政策和制度不能得到有效貫徹、如何防止人的思維和工作的僵化。針對公務(wù)員隊伍的現(xiàn)狀，“英國財政部開發(fā)項目”包括基本技能和其他技能兩個方面。其中，基本技能有會計學(xué)、財務(wù)學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)等相關(guān)知識；其他技能有公共財政和預(yù)算、有效閱讀等能力；針對高級職員的開發(fā)項目包括領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)、走向現(xiàn)代化的政府、全方位信息溝通和反饋、管理技巧等。
3.將政府部門內(nèi)部培訓(xùn)、專門公務(wù)員培訓(xùn)組織、高等學(xué)校培訓(xùn)三者緊密結(jié)合，形成一個立體的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。英國公務(wù)員的培訓(xùn)主要有三類機構(gòu)。一是政府組織內(nèi)設(shè)的培訓(xùn)部門，如英國財政部下設(shè)的培訓(xùn)與發(fā)展局。它們主要根據(jù)組織內(nèi)部的發(fā)展戰(zhàn)略、實際工作要求和員工素質(zhì)，有針對性地對內(nèi)部員工進行培訓(xùn)。二是專門的公務(wù)員培訓(xùn)組織，如英國公務(wù)員學(xué)院、英國皇家公共行政管理協(xié)會等。它們主要根據(jù)社會各類組織和人員的培訓(xùn)需求，針對不同的培訓(xùn)對象開發(fā)出不同的培訓(xùn)課題，設(shè)計出多種培訓(xùn)項目。三是高等學(xué)院提供公共政策、政治與經(jīng)濟專門學(xué)院等各類課程，如伯明翰大學(xué)公共政策學(xué)院、倫敦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)與政治科學(xué)學(xué)院等。伯明翰大學(xué)公共政策學(xué)院的公共服務(wù)工商管理碩士學(xué)位和公共服務(wù)管理碩士學(xué)位課程主要是滿足中央與地方政府、衛(wèi)生保健事業(yè)、非政府組織以及其他公共服務(wù)部門人員教育和發(fā)展的需要。
4.以顧客需求為導(dǎo)向，采取績效導(dǎo)向、以提高技能為中心的培訓(xùn)模式。英國的公務(wù)員培訓(xùn)，不論是內(nèi)設(shè)部門組織的培訓(xùn)，還是社會培訓(xùn)機構(gòu)組織的培訓(xùn)，都非常重視效果評估。以公務(wù)員培訓(xùn)和公共部門的管理培訓(xùn)為主的英國公務(wù)員學(xué)院，主要采取績效管理模式進行管理。
（1）英國公務(wù)員學(xué)院于1989年改為自主性的執(zhí)行機構(gòu)，于1996年不再接受政府的財政補助，以企業(yè)經(jīng)營方式按市場機制招生，由學(xué)員自選課程，付費入學(xué)，達到自負(fù)盈虧。
（2）英國公務(wù)員學(xué)院培訓(xùn)的最大特點是在為顧客服務(wù)時提供專家的咨詢意見，提供滿足客戶需要的定制的專門服務(wù)。英國文官學(xué)院1/3以上的課程專門為客戶的特殊需求而設(shè)計，有目標(biāo)地鼓勵學(xué)習(xí)，設(shè)計相關(guān)的課程以適應(yīng)不同的學(xué)習(xí)風(fēng)格；適應(yīng)性課程設(shè)置。學(xué)院采用一套標(biāo)準(zhǔn)化的課程描述，幫助客戶辨別、選擇最適合自身的培訓(xùn)課程。英國內(nèi)部聘請的專家或與學(xué)院合作實施項目的部門的專家都具有豐富的實踐經(jīng)驗。
（3）以公務(wù)員基本能力框架為依據(jù)進行公務(wù)員能力培訓(xùn)。英國公務(wù)員學(xué)院經(jīng)過反復(fù)調(diào)查研究，提出并確定了高級公務(wù)員的基本能力框架。高級公務(wù)員的基本能力具有九條核心標(biāo)準(zhǔn)：指揮能力（領(lǐng)導(dǎo)能力、戰(zhàn)略思考和規(guī)劃能力、完成工作任務(wù)的能力），管理和溝通能力（管理人力資源的能力），個人貢獻（個人能力、才智、創(chuàng)造能力和判斷能力、專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力）。公務(wù)員培訓(xùn)課程就是以這些核心能力作為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的。
（4）英國公務(wù)員學(xué)院的課程設(shè)計體現(xiàn)了以任務(wù)為導(dǎo)向、以提高技能為目標(biāo)的公務(wù)員培訓(xùn)特征。大體上可以把課程目錄分為以下8個部分：政府與經(jīng)濟、政府與管理、培訓(xùn)與發(fā)展、個人技能、證書考試與論文指導(dǎo)、新技術(shù)、法律、歐洲研究。課程目錄以科目分類組織，有超過500個課程題目可供選擇。
5.采用實踐性的培訓(xùn)方法，著眼于提高公務(wù)員的實際能力。（1）崗位訓(xùn)練法。崗位培訓(xùn)是在上司傳、幫、帶下的不離職培訓(xùn)和輪崗培訓(xùn)，英國公務(wù)員實行常任制，公務(wù)員在被錄用后都要經(jīng)歷一個試用期，都要在各資深官員的指導(dǎo)下，進行崗位培訓(xùn)。
（2）行動學(xué)習(xí)法。英國公務(wù)員培訓(xùn)注重“在干中學(xué)”的“行動學(xué)習(xí)法”，許多活動是在現(xiàn)場進行的。英國的快速晉升人才培養(yǎng)計劃很有特色，英國政府為確立高級公務(wù)員隊伍具有較高的能力素質(zhì)和合理的梯形結(jié)構(gòu)，每年都從應(yīng)屆或歷屆畢業(yè)生中精選一部分優(yōu)秀青年，作為高級公務(wù)員的后備人才，放到政府部門邊鍛煉、邊培訓(xùn)，對其中表現(xiàn)突出者予以快速晉升甚至破格提拔。
（3）“菜單式”與“模塊式”教學(xué)法。如英國公務(wù)員學(xué)院準(zhǔn)備有500門課程，分成不同的模塊，供學(xué)習(xí)者自選。
（4）心理調(diào)適學(xué)習(xí)法。在心理專家主持下，通過心理測評，學(xué)習(xí)者在小組互動中加深自我認(rèn)知，據(jù)此制訂個人職業(yè)生涯計劃，追求自我完善。
英國公務(wù)員在培訓(xùn)方面的要求非常嚴(yán)格。一個人從正規(guī)學(xué)校畢業(yè)后，必須通過必要的培訓(xùn)取得國家職業(yè)資格證書后才有資格應(yīng)聘公務(wù)員。任何新進入公務(wù)員隊伍的人，在上崗前必須經(jīng)過至少15天的培訓(xùn)。每個單位都有內(nèi)部的培訓(xùn)制度規(guī)范和激勵員工參加各種各類培訓(xùn)。英國政府規(guī)定，每個新任職的高級公務(wù)員都必須到英國公務(wù)員學(xué)院的發(fā)展中心接受2―3天的測評，以確定將來的培訓(xùn)和發(fā)展需求。
6.加強與國際組織及機構(gòu)的合作，聯(lián)合培養(yǎng)公務(wù)員。如英國文官委員會為英國人競爭歐盟機構(gòu)職員提供如下項目的幫助：（1）碩士項目――設(shè)在華沙的歐學(xué)院為青年畢業(yè)生提供一年的碩士程度的課程培訓(xùn)。（2）斯塔吉亞計劃――為年輕的畢業(yè)生提供獲取在歐盟工作的親身經(jīng)驗的機會。這個培訓(xùn)項目包括在歐盟各部門參加日常工作實踐、參觀和聽講座等。該項目培訓(xùn)面向30歲以下的畢業(yè)生，每年招生兩次，每次提供650個名額，為期5個月。另外，英國還與歐洲學(xué)院合作培訓(xùn)公務(wù)員。歐洲學(xué)院為英國公務(wù)員培訓(xùn)的項目主要包括如下方面：
歐洲學(xué)院開設(shè)以下四個方向的專業(yè)：政治和行政管理、經(jīng)濟學(xué)、法律、人力資源；在華沙奈托林分校還有一個“中歐和東歐計劃”；“急流開發(fā)項目”也是歐洲學(xué)院重要的培訓(xùn)項目，該項目的主要特點是加快受訓(xùn)者晉升的機會。“急流開發(fā)項目”通過使受訓(xùn)者在8―12個月中承擔(dān)一系列的工作，來顯示其工作成績，并在3至5年的時間里可能被提升到更高的職位。
二、發(fā)達國家和地區(qū)公務(wù)員培訓(xùn)特點
綜觀世界各國干部管理制度，一般都把培訓(xùn)作為公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)納入公務(wù)員“法規(guī)”、“條例”，甚至國家根本大法之中，以此給予法律保障，確保培訓(xùn)得以順利進行。尤其是一些發(fā)達國家和地區(qū)，把培養(yǎng)高素質(zhì)公務(wù)員置于重要戰(zhàn)略地位，建立了較為完備的公務(wù)員培訓(xùn)制度。美國則把培訓(xùn)列為二十一世紀(jì)七大產(chǎn)業(yè)之一，可見其地位的重要。發(fā)達國家和地區(qū)公務(wù)員的培訓(xùn)具有如下特點：
1.推行培訓(xùn)法制化。發(fā)達國家把公務(wù)員培訓(xùn)看作是與經(jīng)濟和社會發(fā)展密切相關(guān)的一項重要任務(wù)，有著配套的法律和制度。從上世紀(jì)五十年代起，相繼為公務(wù)員培訓(xùn)立法，使公務(wù)員培訓(xùn)逐步走向法制化軌道。例如法國在“公務(wù)員章程”及“繼續(xù)教育法”中規(guī)定了培訓(xùn)的原則、權(quán)利和義務(wù)，1985年頒布的關(guān)于培訓(xùn)的法令規(guī)定，允許公務(wù)員選擇參加為提高自身素質(zhì)的培訓(xùn)，培訓(xùn)期間，不論時間長短，職務(wù)晉升、獎金福利都不受影響。日本“國家公務(wù)員法”明確規(guī)定，內(nèi)閣總理、大臣、人事院和有關(guān)政府首長為發(fā)揮和提高職員的工作效率，必須制定并努力實行職員進修培訓(xùn)等計劃。日本《國家公務(wù)員教育訓(xùn)練規(guī)則》中規(guī)定，公務(wù)員進修培訓(xùn)內(nèi)容，必須是與現(xiàn)任官職或預(yù)計今后所任官職的職務(wù)有密切關(guān)系的知識和技能，這些規(guī)章為公務(wù)員培訓(xùn)提供了可靠的法律依據(jù)。
2.培訓(xùn)機構(gòu)職業(yè)化。英國1970年開始建立了公務(wù)員學(xué)院，學(xué)院設(shè)有三個培訓(xùn)中心，一個主要是招收走讀生，另外兩個是實行住宿制，公務(wù)員由政府各部門選送，年齡一般在30至45歲之間，常年在校學(xué)員500人左右，每年培訓(xùn)各公務(wù)員20000多人。政府各部門設(shè)立了培訓(xùn)中心，主要培訓(xùn)初級公務(wù)員，承擔(dān)了全國公務(wù)員培訓(xùn)總量的77%，中、高級公務(wù)員的培訓(xùn)由公務(wù)員學(xué)院負(fù)責(zé)。美國1968年就設(shè)立了聯(lián)邦行政學(xué)院，全國各地有180所行政管理學(xué)院，為政府培訓(xùn)公務(wù)員。法國在中央設(shè)立了國立行政學(xué)院，地方設(shè)立區(qū)級的行政學(xué)院，政府各職能部門也設(shè)有對口培訓(xùn)學(xué)校。
3.培訓(xùn)方式多樣化。在人員培訓(xùn)上，德、英、法等國家對公務(wù)員的職業(yè)培訓(xùn)從等級上基本上分為三個類型，即高、中、初級培訓(xùn)類型。英國政府各部門因公務(wù)員的職務(wù)確定了不同的培訓(xùn)時間。除了常規(guī)的全國性和地方性培訓(xùn)外，還有其他類型培訓(xùn)，如法國，行政員訓(xùn)練中心專門組織行政人員輪調(diào)訓(xùn)練，不斷輪調(diào)公務(wù)員作短期訓(xùn)練。還有一種選擇性訓(xùn)練，即公務(wù)員可以根據(jù)需要提出培訓(xùn)需求，經(jīng)部門批準(zhǔn)參加培訓(xùn)。
4.培訓(xùn)方式靈活化。西方發(fā)達國家公務(wù)員培訓(xùn)形式比較靈活，既有公務(wù)員行政學(xué)院專門組織的培訓(xùn)，也有通過國內(nèi)高等院校和其他教育機構(gòu)組織的培訓(xùn)，既有專家、學(xué)者指導(dǎo)下的系統(tǒng)培訓(xùn)，也有部門領(lǐng)導(dǎo)及資深同事輔導(dǎo)下的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。培訓(xùn)時間長短不一，長則三至四年，短則只有幾天。
5.培訓(xùn)保障制度化。注重“培訓(xùn)成本”概念，重視培訓(xùn)的“投入與產(chǎn)出”比率。這些國家對公務(wù)員培訓(xùn)都有充裕的經(jīng)費保障，自己形成了制度。德國每年公務(wù)員培訓(xùn)經(jīng)費占國家行政管理經(jīng)費的2%―3%，并納入國家預(yù)算。法國規(guī)定，每年必須拿出工資總額的1.1%作為培訓(xùn)費，總理每年還重新預(yù)算培訓(xùn)費用。
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