時間：2023-02-14 02:46:44
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇水資源條例，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
第一條 為了合理保護(hù)、節(jié)約、開發(fā)和利用水資源，保障水安全，改善水環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國水法》和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。
第二條 本省行政區(qū)域內(nèi)保護(hù)、節(jié)約、開發(fā)、利用和管理水資源，適用本條例。
本條例所稱水資源，包括地表水和地下水。
第三條 水資源保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持人水和諧、全面規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、水量水質(zhì)水生態(tài)并重的原則,優(yōu)先保護(hù)飲用水水源，預(yù)防、控制和減少水資源污染，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。
第四條 縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將水資源保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，推行水資源保護(hù)目標(biāo)績效考核，加大對水資源保護(hù)的財(cái)政投入。
第五條 縣級以上人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源保護(hù)工作的組織實(shí)施和統(tǒng)一監(jiān)督管理。
縣級以上人民政府發(fā)展改革、環(huán)境保護(hù)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)和信息化、交通運(yùn)輸、國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源保護(hù)、節(jié)約、開發(fā)和利用的有關(guān)工作。
全省江河(湖泊、水庫)水資源管理和保護(hù)全面推行各級人民政府行政首長負(fù)責(zé)的河長制。
第六條 任何單位和個人都有節(jié)約和保護(hù)水資源的義務(wù)，有權(quán)舉報污染和破壞水資源的行為。
第二章 保護(hù)規(guī)劃
第七條 縣級以上人民政府水行政主管部門編制本行政區(qū)域水資源保護(hù)規(guī)劃，征求同級其他有關(guān)部門意見后，報本級人民政府批準(zhǔn)。
跨行政區(qū)域流域的水資源保護(hù)規(guī)劃，由共同的上一級人民政府水行政主管部門會同有關(guān)部門編制，報同級人民政府批準(zhǔn)。
第八條 水資源保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和資源開發(fā)利用相適應(yīng)，明確規(guī)劃水域水量、水質(zhì)和水生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，核定水域納污能力，制定污染物限制排放總量控制方案，提出水量保障、水質(zhì)保護(hù)和水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)措施等。
第九條 水資源保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從水資源綜合規(guī)劃，其他與水資源保護(hù)相關(guān)的專業(yè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與水資源保護(hù)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。
水資源保護(hù)規(guī)劃分為流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，流域范圍內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從流域規(guī)劃。
第十條 經(jīng)批準(zhǔn)的水資源保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行。確需調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)按照編制程序報原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。
第三章 取用水管理
第十一條 省人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照國家確定的用水總量控制指標(biāo)，分解制定市、州行政區(qū)域年度用水總量控制指標(biāo)。市、州人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照年度用水總量控制指標(biāo)，分解制定縣級行政區(qū)域年度用水總量控制指標(biāo)。
縣級以上人民政府水行政主管部門依據(jù)分配的年度用水總量控制指標(biāo)，下達(dá)取用水單位的年度取用水計(jì)劃。
第十二條 國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制，重大建設(shè)項(xiàng)目、工業(yè)聚集區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源的承載能力和防洪要求相適應(yīng)，并進(jìn)行科學(xué)論證。
第十三條 縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施降低用水消耗，推廣節(jié)水型器具，提高用水效率和綜合利用雨水;加強(qiáng)城市污水集中處理，提高中水回用率。
新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)配套建設(shè)節(jié)約用水設(shè)施，節(jié)約用水設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計(jì)、同時施工、同時投產(chǎn)。
第十四條 縣級以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)對納入取水許可管理的單位實(shí)行計(jì)劃用水管理，建立用水單位重點(diǎn)監(jiān)控名錄。
依法取得取水許可的單位和個人應(yīng)當(dāng)在取水口裝置取水計(jì)量設(shè)施，保證計(jì)量設(shè)施正常運(yùn)行，按照下達(dá)的取用水計(jì)劃取水，并按照規(guī)定報送取水情況;水行政主管部門應(yīng)當(dāng)對取水計(jì)量設(shè)施運(yùn)行情況和取用水情況進(jìn)行核查。
第四章 地表水保護(hù)
第十五條 縣級以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同環(huán)境保護(hù)等行政主管部門根據(jù)上一級水功能區(qū)劃擬定本行政區(qū)域內(nèi)的江河、湖泊的水功能區(qū)劃，報同級人民政府批準(zhǔn)，報上一級人民政府水行政主管部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案，并向社會公布。
經(jīng)批準(zhǔn)的水功能區(qū)劃是水資源保護(hù)、開發(fā)與利用，水污染防治和水生態(tài)環(huán)境綜合治理的依據(jù)，不得擅自調(diào)整。確需調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)按照編制程序報原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。
第十六條 縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取工程設(shè)施建設(shè)、污染源預(yù)防與治理、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、監(jiān)測和信息系統(tǒng)建設(shè)、應(yīng)急防控與管理體系建設(shè)等措施，確保水功能區(qū)水量、水質(zhì)及水生態(tài)狀況達(dá)到水功能區(qū)管理目標(biāo)要求。
第十七條 有關(guān)單位和個人開展水資源開發(fā)利用、廢水和污水排放、航運(yùn)、旅游以及河道管理范圍內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)等可能對水功能區(qū)有影響的涉水活動，應(yīng)當(dāng)對水功能區(qū)水量、水質(zhì)、水生態(tài)的影響進(jìn)行環(huán)境影響評價。
第十八條 縣級以上人民政府水行政主管部門、發(fā)展改革、環(huán)境保護(hù)等行政主管部門應(yīng)當(dāng)編制本行政區(qū)域入河(湖)排污口布設(shè)規(guī)劃，報同級人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
在江河、湖泊新建、改建或者擴(kuò)大排污口的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過有管轄權(quán)的縣級以上人民政府水行政主管部門同意。
入河(湖)排污口設(shè)置單位應(yīng)當(dāng)每年年底向縣級人民政府水行政主管部門報告入河排污情況，不得拒報或者謊報。
第十九條 對水質(zhì)不達(dá)標(biāo)或者入河排污總量超過限制排污總量的水功能區(qū)，應(yīng)當(dāng)暫停審批新增入河(湖)排污口。環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)監(jiān)督入河(湖)排污口設(shè)置單位進(jìn)行治理，經(jīng)限期治理仍然沒有達(dá)到要求的入河(湖)排污口，由縣級以上人民政府對排污單位作出責(zé)令關(guān)閉的決定。
第二十條 縣級以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同環(huán)境保護(hù)等行政主管部門提出集中式飲用水水源地及其管理單位名錄，并向社會公布。
第二十一條 縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)集中式飲用水水源地水量、水質(zhì)安全保障建設(shè)，完善監(jiān)控體系，健全管理體系。
集中式飲用水水源地管理單位應(yīng)當(dāng)建立巡查制度，對集中式飲用水水源地及相關(guān)設(shè)施進(jìn)行巡查。
第二十二條 縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)飲用水水源應(yīng)急管理，制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，建設(shè)兩個以上相對獨(dú)立的飲用水水源地。對不具備條件建設(shè)備用水源的，應(yīng)當(dāng)采取措施與相鄰地區(qū)實(shí)行聯(lián)網(wǎng)供水。
第二十三條 縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村飲水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并將必要的經(jīng)費(fèi)列入同級財(cái)政預(yù)算，支持采取市場化等方式籌集建設(shè)資金。
鼓勵和扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民興建蓄水、保水工程，推動農(nóng)村供水工程建設(shè)。
第五章 地下水保護(hù)
第二十四條 省人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)地下水管理保護(hù)要求，在地下水嚴(yán)重超采區(qū)，組織劃定地下水禁采區(qū)和限采區(qū)，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)后向社會公布。
在禁采區(qū)內(nèi)，除應(yīng)急需要外，禁止取用地下水。在限采區(qū)內(nèi)，除應(yīng)急需要和無替代水源的基本生活用水外，禁止新增取用地下水，并應(yīng)當(dāng)逐步削減地下水取水量，實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡。
第二十五條 縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)編制本行政區(qū)域地下水超采綜合治理方案，采取措施壓減地下水開采量，實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡。
第二十六條 有下列情形之一的，禁止新建、擴(kuò)建、改建地下水取水工程或者設(shè)施：
(一)地表水能夠滿足用水需要的;
(二)公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)能夠滿足用水需要的;
(三)地下水開采達(dá)到或者超過年度取水計(jì)劃可采總量控制的;
(四)因地下水開采引起地面沉降的;
(五)地下水水位低于規(guī)定控制水位的。
作為應(yīng)急開采的地下水，只能作為應(yīng)急時使用。
第二十七條 報廢、閑置或者未完成施工的水源井所屬單位或者施工單位，應(yīng)當(dāng)編制封填方案，水行政主管部門應(yīng)當(dāng)監(jiān)督封填水源井。
超采地下水或者使用地下水源熱泵系統(tǒng)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行人工回灌，并不得造成地下水污染。
第二十八條 除為保障礦井等地下工程施工安全和生產(chǎn)安全必須進(jìn)行臨時應(yīng)急取(排)水的外，開采礦藏或者建設(shè)地下工程需要疏干排水的，開采或者建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法向有管轄權(quán)的水行政主管部門申請取水，并采取防護(hù)性措施，防止污染地下水和水源枯竭。
第六章 水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)
第二十九條 縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)飲用水水源地、重要生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)的保護(hù)，開展生態(tài)脆弱地區(qū)水生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)，建立生態(tài)保護(hù)與修復(fù)維護(hù)管理機(jī)制，維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全。
第三十條 縣級以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同環(huán)境保護(hù)等行政主管部門制定基于生態(tài)流量保障的水量調(diào)度方案，確定河流的合理流量和湖泊、水庫的合理水位。
水庫、水電站等蓄水工程的管理單位應(yīng)當(dāng)按照前款規(guī)定的調(diào)度方案下泄生態(tài)流量，保障生態(tài)用水基本需求。
第三十一條 縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門開展水生態(tài)環(huán)境調(diào)查，制定修復(fù)方案，采取措施，對水生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行綜合治理，保護(hù)和修復(fù)水生態(tài)環(huán)境。
第三十二條 省人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)水功能區(qū)劃和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，建立飲用水水源地和河流、湖泊、水庫上下游地區(qū)的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。
第七章 監(jiān)測與監(jiān)控
第三十三條 縣級以上人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的水功能區(qū)、地下水和飲用水水源地的水量和水質(zhì)監(jiān)測與監(jiān)控。
縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)對本行政區(qū)域的地表水水環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測和統(tǒng)一。
排污口設(shè)置單位負(fù)責(zé)監(jiān)測入河(湖)排污口的水量和水質(zhì)，并定期向縣級人民政府水行政主管部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門報告。
重點(diǎn)入河(湖)排污口應(yīng)當(dāng)安裝水污染物排放自動計(jì)量、監(jiān)測設(shè)備和視頻監(jiān)控裝置，并與縣級以上人民政府水行政主管部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)。
第三十四條 縣級以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同國土資源、環(huán)境保護(hù)等行政主管部門組織開展地下水動態(tài)監(jiān)測,并對地下水超采地區(qū)、漏斗區(qū)、集中式地下水水源地、地下水污染地區(qū)實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)測。
開采地下水或者建設(shè)地下水工程的單位或者個人應(yīng)當(dāng)對其取水點(diǎn)的水位、水質(zhì)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，定期向縣級以上人民政府水行政主管部門報告監(jiān)測結(jié)果，涉及地?zé)岷偷V泉水的，并同時向國土資源行政主管部門報告。
第三十五條 縣級以上人民政府水行政主管部門監(jiān)測發(fā)現(xiàn)飲用水水源地、水功能區(qū)、地下水等有異常情況或者發(fā)生突發(fā)水污染事件時，應(yīng)當(dāng)立即報告本級人民政府，并向同級環(huán)境保護(hù)等行政主管部門通報。
發(fā)生突發(fā)水污染事件時，縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)立即啟動相關(guān)應(yīng)急預(yù)案。
第三十六條 縣級以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)向社會公布水資源監(jiān)測站點(diǎn)設(shè)置情況，定期公布水資源的監(jiān)測信息。
第三十七條 縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)定期向同級人大會報告水資源保護(hù)情況。
第八章 法律責(zé)任
第三十八條 縣級以上人民政府水行政主管部門和其他行政主管部門、水資源保護(hù)監(jiān)測和水工程運(yùn)行管理單位的直接主管人員和其他直接責(zé)任人員, 違反本條例規(guī)定，有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分：
(一)發(fā)現(xiàn)破壞、污染水資源的違法行為或者接到違法行為的舉報后不予查處的;
(二)發(fā)現(xiàn)重大水污染事故或者隱患，未履行報告、通報或者通知職責(zé)，造成嚴(yán)重后果的;
(三)未按照批準(zhǔn)程序擅自調(diào)整水功能區(qū)劃的;
(四)拒絕向有關(guān)行政主管部門提供水資源保護(hù)監(jiān)測數(shù)據(jù)和資料的;
(五)未按照規(guī)定進(jìn)行水量、水質(zhì)、水位監(jiān)測的;
(六)其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為。
第三十九條 違反本條例規(guī)定，在水功能區(qū)從事不符合水功能區(qū)劃要求的開發(fā)利用活動，對水量、水質(zhì)及水生態(tài)造成嚴(yán)重影響的，由縣級人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀，處以5萬元以上10萬元以下的罰款。
第四十條 違反本條例規(guī)定，擅自在江河、湖泊新建、改建或者擴(kuò)大排污口的，由縣級人民政府水行政主管部門責(zé)令責(zé)令限期拆除，處以2萬元以上10萬元以下的罰款;逾期不拆除的，強(qiáng)制拆除，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)，處以10萬元以上50萬元以下的罰款。
入河(湖)排污口設(shè)置單位拒報或者謊報入河排污情況的，由縣級人民政府水行政主管部門責(zé)令限期改正;逾期不改正的，處以1萬元以上3萬元以下的罰款。
第四十一條 違反本條例規(guī)定的其他行為，有關(guān)法律、法規(guī)有處罰規(guī)定的，從其規(guī)定。
水資源的作用水不僅是構(gòu)成身體的主要成分，而且還有許多生理功能。
水的溶解力很強(qiáng)，許多物質(zhì)都能溶于水，并解離為離子狀態(tài)，發(fā)揮重要的作用。不溶于水的蛋自質(zhì)和脂肪可懸浮在水中形成膠體或乳液，便于消化、吸收和利用;水在人體內(nèi)直接參加氧化還原反應(yīng)，促進(jìn)各種生理話動和生化反應(yīng)的進(jìn)行;沒有水就無法維持血液循環(huán)、呼吸、消化、吸收、分泌、排瀉等生理活動，體內(nèi)新陳代謝也無法進(jìn)行;水的比熱大，可以調(diào)節(jié)體溫，保持恒定。
論文摘要：開展洪水資源利用法律制度建設(shè)，適宜“自下而上”，由各地方根據(jù)情況先行開展相關(guān)法規(guī)建設(shè)，包括制訂適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章等另一方面，伴隨著洪水資源利用的實(shí)踐推進(jìn)和各種制度建設(shè)的探索．適時“自上而下”，由國家推出相關(guān)法律法規(guī)，引導(dǎo)全國范圍內(nèi)洪水資源利用的開展。
洪水資源利用是指按照風(fēng)險分擔(dān)、利益共享的原則．通過建設(shè)和完善滯、蓄、調(diào)、引、灌等工程設(shè)施，綜合采用規(guī)劃、預(yù)報、調(diào)度、應(yīng)急預(yù)案等非工程措施，實(shí)施洪水風(fēng)險管理，對特定規(guī)模洪水的公益性增值利用，具有綜合、風(fēng)險、公益、增值等特征。在洪水資源利用過程中，涉及洪水風(fēng)險管理、洪水資源利用規(guī)劃、河湖水庫調(diào)度、蓄滯洪區(qū)優(yōu)化運(yùn)用、地下水回灌等多種行為．需要調(diào)整多重利益關(guān)系，亟須加強(qiáng)相關(guān)法律制度建設(shè)。
一、洪水資源利用法律制度建設(shè)的重要性
1．適應(yīng)洪水資源利用趨勢的內(nèi)在需要
我闞水資源短缺．隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，用水需求的日益增加，缺水威脅將進(jìn)一步加劇，適度利用洪水資源將成為解決局部地區(qū)水資源短缺的重要途徑之一因此，洪水資源利用在規(guī)模和總量上都將呈現(xiàn)日益增長趨勢存洪水資源利用過程中，包括洪水資源利用規(guī)劃、洪水風(fēng)險管理、江河湖泊水庫調(diào)度、蓄滯洪區(qū)優(yōu)化運(yùn)用及其補(bǔ)償、回灌地下水等，需要一系列制度予以支持。這些制度的確立和運(yùn)作，單純依靠政策難以完全奏效，需要上升到法律層面上予以規(guī)范化、法制化．
2．協(xié)調(diào)洪水資源利用復(fù)雜利益關(guān)系的迫切要求
在洪水資源利用過程中，涉及各級政府、各級防總、各級政府部門、水工程管理單位、社會公眾等多重主體，各主體利益關(guān)系復(fù)雜而多元。在我國．雖然這些主體的根本利益具有一致性．但個別時候針對具體事件，也會產(chǎn)生不同程度的利益沖突或矛盾。如果不能及時妥善處理，就會形成新的不安定因素，這就需要以法律的形式協(xié)調(diào)各方的利益．發(fā)揮法律制度的教育和引導(dǎo)作用，有效地開展洪水資源利用活動
3．解決洪水資源利用法律缺位的關(guān)鍵舉措
盡管目前我同已確立了“保障安全、充分利用”的洪水資源利用基本政策，要求在保障防洪安全的前提下，充分利用洪水資源。然而前我同存洪水資源利用方面的法律法規(guī)卻處于缺位狀態(tài)：除了《天津市防洪抗旱條例》等部分地方性法規(guī)明確提出“鼓勵對雨洪水資源的開發(fā)利用之外．水法、防洪法、防汛條例以及各種涉水部門規(guī)章均未規(guī)定洪水資源利用問題。洪水資源利用法律缺位，導(dǎo)致洪水資源利用面臨著一系列法律瓶頸，嚴(yán)重制約著洪水資源利用的有效開展。為此．在推進(jìn)洪水資源利用過程中．有必要加強(qiáng)洪水資源利用法律制度建設(shè)
二、洪水資源利用法律制度建設(shè)的重點(diǎn)
1．確立洪水資源利用的基本原則
洪水資源利用具有利害兩重性．其“利”體現(xiàn)在洪水一旦資源化，就可以像其他水資源一樣進(jìn)行興利：其“害”體現(xiàn)在，除了洪水本身可能存在的危害性之外，還可能因?yàn)楹樗Y源化措施的實(shí)施帶來各種附加風(fēng)險．如洪水預(yù)報誤差風(fēng)險、調(diào)度操作誤差風(fēng)險等。因此，為了充分利用洪水資源．需要適度承受洪水風(fēng)險，并協(xié)調(diào)好不同主體之間基于洪水資源利用的利害關(guān)系．而這首先需要明確洪水資源利用的基本原則。歸納起來，主要有以下基本原則：
一是保障安全原則．即利用洪水資源必須結(jié)合實(shí)時的工情、雨情、汛情，科學(xué)決策、審慎操作．保證度汛安全。
二是統(tǒng)一規(guī)劃原則，即通過合理的規(guī)劃，按照風(fēng)險分擔(dān)、利益共享的原則統(tǒng)籌流域上下游、左右岸、干支流、城鄉(xiāng)間基于洪水資源利用的利害關(guān)系。
三是因地制宜原則，即利用洪水資源時需要注意結(jié)合各個流域的工情、雨情、水情，綜合考慮該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，采取適宜的利用措施，實(shí)現(xiàn)洪水資源的優(yōu)化配置。
四是綜合利用原則．即從全流域通盤考慮，既要考慮如何科學(xué)合理地進(jìn)行河庫洪水錯峰調(diào)度以發(fā)揮防洪減災(zāi)效益．還要考慮如何通過科學(xué)調(diào)度增加水庫容納水量及調(diào)蓄滯洪水量來提高水能水量利用率，綜合增加發(fā)電、灌溉和防洪效益。
2．確立政府主導(dǎo)的洪水資源利用管理體制
洪水資源利用作為一項(xiàng)有風(fēng)險的公益性事業(yè)，需要建立以政府為主導(dǎo)的管理體制，賦予洪水資源利用主管部門較強(qiáng)的行政權(quán)力，以滿足應(yīng)急管理決策的緊迫性和復(fù)雜性需要。為此，需要明確洪水資源利用主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限，建立必要的監(jiān)督制約機(jī)制，追究濫用職權(quán)者的法律責(zé)任．以避免無序利用、不合理利用引發(fā)新的生態(tài)與環(huán)境問題。
3．確立洪水資源利用規(guī)劃制度
洪水資源利用與常規(guī)水資源開發(fā)利用不同，缺乏有效的利益協(xié)調(diào)與驅(qū)動機(jī)制．需要在政府主導(dǎo)下編制專業(yè)規(guī)劃，結(jié)合具體的雨情、汛情、工情．科學(xué)決策，相機(jī)實(shí)施。為此．需要明確洪水資源利用規(guī)劃編制的組織形式、編制主體、決策程序、法律地位和有關(guān)機(jī)構(gòu)及利益相關(guān)者參與的機(jī)制．規(guī)定洪水資源利用規(guī)劃的執(zhí)行與監(jiān)督等。
4．結(jié)合洪水資源利用方式設(shè)計(jì)不同的法律制度
洪水資源利用主要有四種方式：水庫調(diào)度．區(qū)域內(nèi)河系聯(lián)網(wǎng)調(diào)度以及跨區(qū)域或跨流域水量調(diào)度，蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化運(yùn)用，通過工程措施主動回灌地下水。不同的洪水資源利用方式，其法律制度建設(shè)重點(diǎn)存在很大區(qū)別：
①對于水庫調(diào)度而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于洪水資源調(diào)度及風(fēng)險責(zé)任承擔(dān)。為了充分發(fā)揮現(xiàn)有水庫等工程的調(diào)蓄水功能，最大限度地利用洪水資源，需要改變傳統(tǒng)的水庫調(diào)度模式。建立動態(tài)的汛期概念，并在此基礎(chǔ)上確定動態(tài)的汛限水位、調(diào)整具體的水庫汛期調(diào)度方案。在此過程中，伴隨著洪水風(fēng)險的增加，需要確立相應(yīng)的風(fēng)險責(zé)任承擔(dān)主體和承擔(dān)方式。
②對于區(qū)域內(nèi)河系聯(lián)網(wǎng)調(diào)度、跨區(qū)域或跨流域水量調(diào)度而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于洪水資源在不同區(qū)域、流域之間的配置、調(diào)度以及不同區(qū)域、流域之間在水資源、水環(huán)境方面的利益平衡。為了盡可能滯留洪水，可以利用聯(lián)網(wǎng)的河系或跨流域調(diào)水工程等，將本流域、本區(qū)域的汛期“棄水”調(diào)度到其他流域或區(qū)域加以儲存或利用，這就需要充分考慮不同區(qū)域、流域之間的水資源配置規(guī)劃．并進(jìn)行相關(guān)的水量調(diào)度制度建設(shè)。由于洪水往往夾雜著各種污染物．因此，在洪水資源調(diào)度過程中，需要有效控制與管理污染物。限制污染災(zāi)害在地區(qū)間轉(zhuǎn)移，避免造成更為嚴(yán)重的環(huán)境污染事故。
（3）對于蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化運(yùn)用而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于蓄滯洪區(qū)的功能調(diào)整和受損者的利益補(bǔ)償為了合理利用洪水資源．有必要將蓄滯洪區(qū)的運(yùn)用從單一的被動防洪調(diào)度轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥男詈榕d利和錯峰防洪等多種形式．為此需要建立有效的社會管理和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制．建立行之有效的管理法規(guī)．制定和實(shí)施適宜的人口政策、產(chǎn)業(yè)政策，搞好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局，促進(jìn)蓄滯洪區(qū)人與自然的和諧，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的健康、有序發(fā)展。同時。應(yīng)當(dāng)根據(jù)各流域防洪規(guī)劃、洪水資源利用規(guī)劃的要求．結(jié)合蓄滯洪區(qū)的土地利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以不同淹沒水深及淹沒時間為參數(shù)．劃分蓄滯洪區(qū)的啟用級別．確定相應(yīng)級別的啟用決策機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)分級運(yùn)用管理。在此過程中，需要加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償立法．依法界定有關(guān)區(qū)域地方政府作為補(bǔ)償主體，明確補(bǔ)償資金的來源，規(guī)定補(bǔ)償金的支付方式和用途。健全補(bǔ)償基金的征收、分配和管理運(yùn)作、資金管理機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度，規(guī)范補(bǔ)償金的發(fā)放、使用和監(jiān)督等。
(4)對于主動回灌地下水而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于回灌設(shè)施建設(shè)與管理以及洪水水質(zhì)的管理問題。有效回灌地下水往往需要修建地下截壩、攔水閘，開挖深井、滲溝等工程．為此需要對回灌設(shè)施建設(shè)與管理制定專門的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。此外，洪水在較短的時間內(nèi)匯集，水質(zhì)難以控制，因此在回灌地下水的同時。必須采取必要的監(jiān)督控制措施，保證水質(zhì)不被污染，以免污染了地下水源，造成新的自然災(zāi)害。需要明確可回灌地下的洪水水體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，建立洪水水質(zhì)檢測、報告制度及操作規(guī)程，加大利用決策的信息支持力度，完善利用洪水資源回灌地下的決策機(jī)制。對無視洪水水質(zhì)，強(qiáng)行決策致使地下水體污染的，設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任。
5．建立健全應(yīng)急管理機(jī)制
為控制或減輕洪水資源利用過程巾可能遇到的突發(fā)性水災(zāi)損失．必須建立健全應(yīng)急管理制度，包括應(yīng)急預(yù)案的編制、應(yīng)急預(yù)案的啟動程序、應(yīng)急預(yù)案的演練、相關(guān)單位和個人在各級應(yīng)急響應(yīng)中的責(zé)任義務(wù)與協(xié)同機(jī)制、加強(qiáng)應(yīng)急反應(yīng)能力建設(shè)的措施、應(yīng)急決策后的評估制度以及相關(guān)責(zé)任追究制度等。
6．其他制度
除了建立、完善或落實(shí)上述法律制度外，還需要建立洪水資源利用的生態(tài)補(bǔ)償制度、跨區(qū)糾紛解決機(jī)制、水質(zhì)監(jiān)測與控制制度等各種制度措施。
三、政策建議
1構(gòu)建由法律、法規(guī)、規(guī)章所構(gòu)成的洪水資源利用法規(guī)保障體系
在今后開展洪水資源利用法律制度建設(shè)過程中，需要構(gòu)建由法律、法規(guī)、規(guī)章所構(gòu)成的洪水資源利用法規(guī)保障體系。在法律層面．可通過修訂防洪法，增加有關(guān)洪水資源利用的條款。如將防洪規(guī)劃擴(kuò)展為洪水管理規(guī)劃，確立洪水資源利用規(guī)劃的地位；明確洪水資源利用的協(xié)調(diào)機(jī)制．加強(qiáng)中央、地方和各行政管理部門之間在洪水資源利用行動中的溝通與協(xié)調(diào)，擴(kuò)展國家防汛抗旱總指揮部的職能；將洪水影響評價制度由洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)向整個防洪區(qū)推廣．由建設(shè)項(xiàng)目向與土地利用有關(guān)的規(guī)劃推廣；在保障措施中，明確洪水資源利用資金的來源，明確中央與地方的洪水資源利用投人原則，明確洪水資源利用基金在洪水管理基金中的比例等。在行政法規(guī)層面，需要及時出臺“蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例”，合理確定蓄滯洪區(qū)的規(guī)劃管理制度、科學(xué)利用制度和損害補(bǔ)償制度，以促進(jìn)蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化運(yùn)用：需要在將來出臺的“地下水資源管理?xiàng)l例”中建立地下水回灌制度，保障地下水的有效供給，從根本上緩解地下水環(huán)境惡化趨勢。在部門規(guī)章層面，為了具體指導(dǎo)我國洪水資源利用實(shí)踐，可以在有關(guān)水部門規(guī)章的制定、修改時加入洪水資源利用的相關(guān)制度。比如，在已納入水利部立法工作安排的“雨洪影響評價分級管理規(guī)定”“雨洪影響評價資質(zhì)管理辦法”“丹江口水庫管理辦法”“尼爾基水利樞紐庫區(qū)管理辦法”“東平湖管理辦法”等部門規(guī)章中規(guī)定與洪水資源利用相關(guān)的制度。此外，省、自治區(qū)、直轄市人大、政府及相關(guān)地方立法機(jī)構(gòu)可以通過制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，結(jié)合本地區(qū)洪水資源利用的實(shí)際需要，將國家確定的洪水資源利用制度予以具體化。
2．采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的上下聯(lián)動路徑進(jìn)行推進(jìn)
在洪水資源利用法律制度建設(shè)過程中．可以采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的上下聯(lián)動路徑進(jìn)行推進(jìn)。一方面，洪水資源利用在我國尚處于起步階段．在這種情況下，開展洪水資源利用法律制度建設(shè)適宜“自下而上”，由各地方根據(jù)情況先行開展相關(guān)法規(guī)建設(shè)，包括制汀適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章等。通過地方性立法先行．不僅可以滿足缺水地區(qū)科學(xué)合理利用洪水資源的立法需求，而且可以因地制宜，積累經(jīng)驗(yàn)。另一方面，伴隨著洪水資源利用的實(shí)踐推進(jìn)和各種制度建設(shè)的探索，適時“自上而下”，由國家推出相關(guān)法律法規(guī)，引導(dǎo)全國范圍內(nèi)洪水資源利用的開展。從洪水資源利用法律制度建設(shè)上看．也只有在法律法規(guī)層面引進(jìn)洪水管理理念并對防洪法進(jìn)行修改，并出臺蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例、地下水資源管理?xiàng)l例等法規(guī)之后．才能表明洪水資源利用法規(guī)保障體系真正建立。
3．分階段、分步驟、有計(jì)劃地推進(jìn)洪水資源利用法規(guī)保障體系建設(shè)
在洪水資源利用法規(guī)保障體系建沒過程中．可以考慮分為三個階段：2015年前為政策先導(dǎo)與框架確定階段，重點(diǎn)是由地方出臺相關(guān)的政策法規(guī)．同時盡快推進(jìn)已經(jīng)列人水法規(guī)體系總體規(guī)劃的蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例、洪水影響評價管理?xiàng)l例、地下水資源管理?xiàng)l例等水法、防洪法的配套法規(guī)：2015-2020年為主要法律制度完善階段．重點(diǎn)是將防洪法修改完善為洪水管理法：2020年之后為制度進(jìn)一步健全階段．重點(diǎn)是進(jìn)一一步修改完善各項(xiàng)政策法規(guī)，從而逐步建立起長期、有效的洪水資源利用法規(guī)保障體系。
渭河是陜西人民的母親河。長久以來，由于來水銳減、洪澇災(zāi)害頻發(fā)、水質(zhì)污染加劇、泥沙淤積持續(xù)，使得渭河“病入膏肓”。2011年初，陜西省啟動了規(guī)劃投資607億元的“渭河綜合整治建設(shè)”項(xiàng)目，截至2012年12月24日，渭河綜合整治工程建設(shè)累計(jì)完成投資105.5億元，建成堤防490千米，堤頂路面硬化56千米，綠化118千米。渭河整治效果初顯，得到廣大民眾的交口稱贊。如何鞏固渭河整治建設(shè)成果、保障廣大群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、強(qiáng)化渭河流域統(tǒng)一管理、保證關(guān)中地區(qū)永續(xù)發(fā)展？經(jīng)過兩年的立法調(diào)研，2012年11月29日，陜西省人大常委會審議通過了《陜西省渭河流域管理?xiàng)l例》，并于2013年1月1日起正式實(shí)施，這是陜西省出臺的第一部流域管理地方性法規(guī)。
陜西省副省長祝列克說：“《陜西省渭河流域管理?xiàng)l例》的頒布，標(biāo)志著陜西省渭河流域管理步入了法制化軌道，為渭河流域?qū)嵤┙y(tǒng)一管理、合理利用水資源、防治洪澇災(zāi)害、加強(qiáng)水污染防治和改善水生態(tài)環(huán)境提供了法制保障。”
聯(lián)合管理破解扯皮現(xiàn)象
渭河從六盤山入陜，到出潼關(guān)，流經(jīng)關(guān)中寶雞、楊凌、咸陽、西安、渭南市（區(qū)），流域面積6.75萬平方千米，集中了陜西省64%的人口、52%的耕地、72%的灌溉面積和80%的工業(yè)總產(chǎn)值，不僅是陜西省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心地帶，而且還是國家“關(guān)中—天水”經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心地帶。長久以來，由于職責(zé)不清，導(dǎo)致水利與環(huán)保、地市與流域之間在污染防治、河道管理中經(jīng)常出現(xiàn)扯皮和推諉現(xiàn)象。職責(zé)不清，讓各方似乎都有責(zé)任，又似乎都沒有責(zé)任。
為了加強(qiáng)渭河流域水利管理，合理利用渭河及其支流水資源，防治渭河流域水污染，改善流域生態(tài)環(huán)境，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，《條例》對渭河流域的管理體制作出了明確規(guī)定，渭河流域管理遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合治理、合理利用、科學(xué)管理的原則，實(shí)行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合、統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合的管理體制。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將水利、環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)列入本級財(cái)政預(yù)算；市、縣區(qū)人民政府對本行政區(qū)域渭河及其支流的水資源利用、水污染防治、防汛抗洪等負(fù)責(zé)，列入目標(biāo)責(zé)任考核。這些規(guī)定，為依法管理渭河提供了體制機(jī)制和經(jīng)費(fèi)保障。
《條例》明確了水行政主管部門負(fù)責(zé)渭河及其支流水資源利用、防汛抗洪、河道管理等工作。環(huán)保部門負(fù)責(zé)渭河流域水污染防治監(jiān)督管理工作。省渭河流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)渭河全段的綜合協(xié)調(diào)、管理監(jiān)督和行政執(zhí)法，對設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）的流域管理實(shí)施業(yè)務(wù)指導(dǎo)，根據(jù)需要設(shè)置河務(wù)管理派出機(jī)構(gòu)。
分工明確、職責(zé)清晰的《條例》，使曾經(jīng)扯不清的渭河管理權(quán)限終于云開霧散，變得一清二楚。
流域管理消除各自為戰(zhàn)
“《條例》強(qiáng)調(diào)全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、統(tǒng)一管理和持續(xù)發(fā)展的原則。” 陜西省人大常委會副主任張邁曾說。
《條例》突出流域規(guī)劃管理。立足近年來陜西沿渭經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，首次明確了河道疏浚采砂、生態(tài)建設(shè)和保護(hù)、城市段景觀等規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)符合流域綜合規(guī)劃。渭河岸線灘地開發(fā)利用規(guī)劃、疏浚采砂規(guī)劃，由省渭河流域管理機(jī)構(gòu)組織相關(guān)設(shè)區(qū)的市水行政主管部門編制，經(jīng)省水行政主管部門審查后，報省人民政府批準(zhǔn)。在渭河及其重要支流上建設(shè)其他水工程的，須向省渭河流域管理機(jī)構(gòu)提出規(guī)劃同意書申請；在渭河其他支流上建設(shè)水工程的，在經(jīng)設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）水行政主管部門審查并簽署意見后，須報省渭河流域管理機(jī)構(gòu)備案。渭河流域綜合規(guī)劃和渭河防洪、河道疏浚采砂、岸線灘地開發(fā)利用專業(yè)規(guī)劃的實(shí)施情況，由省渭河流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查。
同時，《條例》還在取水許可、防洪管理、河道建設(shè)項(xiàng)目管理中賦予流域管理機(jī)構(gòu)更多的職責(zé)。《條例》要求，在渭河、涇河河道管理范圍內(nèi)取水的，由省渭河流域管理機(jī)構(gòu)許可；在防洪管理中，省渭河流域管理機(jī)構(gòu)組織編制渭河防洪方案，為渭河流域防汛抗洪提供技術(shù)支持和技術(shù)指導(dǎo)，開展河道水文泥沙勘測及對策研究，負(fù)責(zé)渭河防洪工程的建設(shè)與運(yùn)行管理、省級機(jī)動防汛搶險專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)；在渭河、涇河、洛河河道內(nèi)設(shè)置入河排污口的，由省渭河流域管理機(jī)構(gòu)受理審查；渭河河道管理范圍，由省渭河流域管理機(jī)構(gòu)提出劃定方案報省水行政主管部門審核。在渭河、涇河、洛河和三門峽庫區(qū)南山支流河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目，由省渭河流域管理機(jī)構(gòu)受理審查同意。
“《條例》突出流域管理，涵蓋了規(guī)劃管理、水資源管理、水污染防治、防汛抗洪、河道管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多項(xiàng)內(nèi)容，對實(shí)行流域上下游、左右岸、干支流、地表地下水、水質(zhì)水量的統(tǒng)一管理意義深遠(yuǎn)。”陜西省水利廳廳長王鋒說。
多重利劍護(hù)衛(wèi)生態(tài)河流
長久以來，渭河的來水銳減、洪澇災(zāi)害頻發(fā)、水質(zhì)污染加劇、泥沙淤積持續(xù)等問題，實(shí)際上是由于渭河的生態(tài)環(huán)境遭到破壞而引發(fā)的問題。近年來，陜西省通過出臺沿渭（河）主要城市地下水超采區(qū)劃定及保護(hù)方案、為沿渭54個縣城建成污水處理廠、啟動渭河綜合整治、實(shí)施渭河流域水污染防治三年行動等舉措，使得渭河的生態(tài)環(huán)境逐漸有了好轉(zhuǎn)。
渭河的治理任務(wù)是艱巨的，渭河的面貌改善也是需要時間的。為了促進(jìn)渭河早日實(shí)現(xiàn)“洪暢、堤固、水清、岸綠、景美”的目標(biāo)，《條例》為水資源論證、環(huán)境評價、取水許可、排污許可、排污口審批等環(huán)節(jié)，設(shè)置了重重關(guān)口，嚴(yán)防開發(fā)建設(shè)對渭河水體造成破壞。在水量管理中，《條例》將維護(hù)河流生態(tài)功能作為目標(biāo)，明確渭河水資源利用實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合制度，統(tǒng)籌調(diào)劑水資源，優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，合理安排工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)用水，保證渭河生態(tài)基流。對流域內(nèi)的取水、用水單位提出了具體要求，通過重點(diǎn)斷面監(jiān)測、水量合理調(diào)度來保障渭河生態(tài)基流。要求工農(nóng)業(yè)用水應(yīng)當(dāng)采取新工藝、新措施，提高用水效率，降低用水消耗，并積極鼓勵中水利用。
在水污染防治中，《條例》要求嚴(yán)格控制工業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染、農(nóng)業(yè)面源污染，預(yù)防、控制和減少渭河水環(huán)境污染。禁止在渭河流域內(nèi)的飲用水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，新建水泥、造紙、果汁、印染、淀粉、電鍍等耗水量大、污染嚴(yán)重的建設(shè)項(xiàng)目，對新建、改建的入河排污口審批權(quán)限進(jìn)行了劃分，出境水質(zhì)超過控制指標(biāo)的市人民政府將繳納污染補(bǔ)償金。
同時，《條例》突出生態(tài)文明建設(shè)，規(guī)定了渭河流域設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)采取封山育林、退耕還林、植樹種草等措施，提高植被覆蓋率，防止水土流失。負(fù)責(zé)組織本區(qū)域內(nèi)的河岸生態(tài)建設(shè)，要求新建河岸生態(tài)景觀工程必須服從水資源調(diào)度和防汛指揮機(jī)構(gòu)的防汛管理，建設(shè)時應(yīng)當(dāng)保持河流及沿岸的自然風(fēng)貌，保障河道行洪暢通，滿足河道安全要求。
《條例》規(guī)定，對于不執(zhí)行水量分配方案、水量調(diào)度指令的，違法取水，無證排污，違法建排污口、涉河項(xiàng)目以及水污染監(jiān)測弄虛作假的，將責(zé)令改正，補(bǔ)征相應(yīng)的費(fèi)用，并處以不同的罰款，吊銷相關(guān)證件。多重利劍為生態(tài)渭河建設(shè)構(gòu)筑起了一道道“銅墻鐵壁”。
日常化管護(hù)保障河道順暢
大規(guī)模的渭河治理和來之不易的建設(shè)成果，讓渭河管護(hù)問題也成了重中之重。針對河道三亂的“頑疾”，《條例》重新劃分了河道建設(shè)項(xiàng)目管理權(quán)限，規(guī)定在渭河河道管理范圍內(nèi)采砂的，須向省渭河流域管理機(jī)構(gòu)申領(lǐng)采砂許可證，在渭河重要支流河道管理范圍內(nèi)采砂的，須向設(shè)區(qū)的市水行政主管部門申領(lǐng)采砂許可證，解決了河道建設(shè)項(xiàng)目許可過程中上下游、左右岸管理要求、許可條件不一，許可與監(jiān)管脫節(jié)等問題。吸收陜西省河道采砂管理辦法的成功經(jīng)驗(yàn)，并對河道疏浚采砂作出了明確規(guī)定。阻礙渭河及其支流河道行洪的障礙物，分別由設(shè)區(qū)的市和縣（市、區(qū)）防汛指揮機(jī)構(gòu)責(zé)令設(shè)障者限期清除；逾期不清除的，組織強(qiáng)行清除，所需費(fèi)用由設(shè)障者承擔(dān)。無法確定設(shè)障者或者自然形成的障礙物，由設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）防汛指揮機(jī)構(gòu)組織清除。
一、我國水資源費(fèi)征收發(fā)展歷程
2006年，國務(wù)院《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第460號，下稱《條例》），《條例》規(guī)定了水資源費(fèi)的征收主體、征收標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)制定原則、計(jì)費(fèi)原則、農(nóng)業(yè)取水征收原則、繳納、申請緩繳、解繳、使用與監(jiān)督管理等內(nèi)容，統(tǒng)一規(guī)范了水資源費(fèi)征收的具體辦法。2008年，國家發(fā)展與改革委員會、財(cái)政部和水利部又聯(lián)合制定了《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》（財(cái)綜[2008]79號，下稱《辦法》），對水資源費(fèi)征收、使用和管理做了具體規(guī)定，全國各省根據(jù)《條例》、《辦法》結(jié)合本省實(shí)際情況出臺和調(diào)整了本省的水資源費(fèi)征收管理辦法以及征收標(biāo)準(zhǔn)。這些規(guī)定的出臺，標(biāo)志著我國用水管理體系的初步建立。進(jìn)一步的，為了解決跨省界取水項(xiàng)目水資源費(fèi)的征收問題，國家發(fā)展與改革委員會、財(cái)政部和水利部于2009年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于中央直屬和跨省水利工程水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格[2009]1779號，下稱《通知》），細(xì)化了中央直屬和跨省界水利水電工程所涉及的水資源費(fèi)征收的有關(guān)問題。
二、跨省界水利水電工程水資源費(fèi)征收現(xiàn)狀
1.兩省共同征收，成本虛增。根據(jù)現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定，河流左右岸的兩省的水行政部門均有權(quán)對其水資源費(fèi)進(jìn)行征收，因此目前是兩省共同征收水資源費(fèi)。水電站同時向兩省上繳水資源費(fèi)，對水電站而言增加了運(yùn)營成本，對水行政部門而言也在一定程度上增加了征收與監(jiān)管成本；另外，兩省共同征收在實(shí)際工作中也存在不少人為因素，有損于政策的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。2.按電量對半原則征收，基本無異議。邊界兩省經(jīng)過協(xié)商，按發(fā)電量各占50%的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征收。這一標(biāo)準(zhǔn)的好處是簡潔明確，執(zhí)行起來方便。一般邊界兩省并無異議。3.各省按各自標(biāo)準(zhǔn)征收，存在異議。盡管“電量對半，邊界兩省各自按照本省的征收標(biāo)準(zhǔn)征收”的原則易于執(zhí)行，但邊界兩省的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)往往不同，甚至相差數(shù)倍，導(dǎo)致了“同水不同價”的不公平情況發(fā)生。4.庫區(qū)跨省界的水利水電工程。三峽水電站是庫區(qū)跨省界的水利水電工程，橫跨湖北省與重慶市，壩址位于長江三峽西陵峽河段內(nèi)的宜昌市夷陵區(qū)三斗坪，由中國長江三峽集團(tuán)公司管理，審批取水量為3450億m3/a，取水用途主要為水力發(fā)電用水。根據(jù)財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、水利部和中國人民銀行四部門共同印發(fā)的《關(guān)于三峽電站水資源費(fèi)征收使用管理有關(guān)問題的通知》的相關(guān)規(guī)定，公司按照三峽電站實(shí)際發(fā)電量和國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部共同印發(fā)的《關(guān)于中央直屬和跨省水利工程水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問題的通知》規(guī)定的征收標(biāo)準(zhǔn)繳納水資源費(fèi)，由財(cái)政部駐湖北省財(cái)政監(jiān)察專員辦事處負(fù)責(zé)按月征收和對2009年9月1日以來公司尚未繳納的水資源費(fèi)予以補(bǔ)征。三峽電站水資源費(fèi)收入的10%上繳中央國庫，其余90%按比例（湖北省16.67%、重慶市83.33%）在湖北省和重慶市之間進(jìn)行分配，并分別上繳兩省市國庫。
三、跨省界水利水電工程水資源費(fèi)征收模式研究
1.征收標(biāo)準(zhǔn)。由于《條例》規(guī)定了中央直屬和跨省水利工程的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)由中央來制定，同時《通知》明確規(guī)定，由流域管理機(jī)構(gòu)審批取水的中央直屬和跨省、自治區(qū)、直轄市水利工程的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，由國家發(fā)展改革委會同財(cái)政部、水利部制定和調(diào)整。跨省界水利水電工程水資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)即《通知》的第三條規(guī)定：（1）供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水暫免征收水資源費(fèi)。（2）供非農(nóng)業(yè)用水（不含供水力發(fā)電用水）暫按取水口所在地現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。（3）水力發(fā)電用水為每千瓦時0.3-0.8分錢，其中：取水口所在地省、自治區(qū)、直轄市制定的同類水力發(fā)電用水水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)低于每千瓦時0.3分錢的，按0.3分錢執(zhí)行；高于0.8分錢的，按0.8分錢執(zhí)行；在0.3—0.8分錢之間的，維持不變。抽水蓄能發(fā)電用水暫免征收水資源費(fèi)。2.征收方案。2.1取水口跨省界的水利水電工程。省際邊界河流水資源的使用權(quán)，應(yīng)該屬于邊界兩省，邊界河流上的取水項(xiàng)目跨河流的左右岸，其取水口跨邊界兩省，按照現(xiàn)行規(guī)定兩省都有征收水資源費(fèi)的權(quán)利。在目前的政策條件下，省際邊界河流水資源費(fèi)征收中出現(xiàn)的邊界兩省同時征收的局面是必然的。《辦法》規(guī)定水資源費(fèi)的征收邊界兩省協(xié)商解決，協(xié)商不一致則上報流域管理機(jī)構(gòu)。2.2庫區(qū)跨省界的水利水電工程。由于庫區(qū)跨省界水利水電工程的取水口并不跨界，其征收主體明確。按《條例》規(guī)定，跨省界水利水電工程水資源費(fèi)由取水口所在地的水行政主管部門依據(jù)《通知》規(guī)定的征收標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)征收。其中，由流域管理機(jī)構(gòu)審批取水的，水資源費(fèi)由流域管理機(jī)構(gòu)指派或委托一個部門代為征收。并且，不得再委托下級水行政部門征收。3.征收程序。水資源費(fèi)的征收程序參照《辦法》的規(guī)定，具體為：（1）取水單位每月報送實(shí)際取水量（或者發(fā)電量）。（2）核定應(yīng)征水資源費(fèi)數(shù)額。征收部門委托核查單位將取用水單位該月實(shí)際取用水量（或發(fā)電量）進(jìn)行水資源費(fèi)應(yīng)征數(shù)額的核定。（3）征收部門下達(dá)水資源費(fèi)繳費(fèi)通知單。4.水資源費(fèi)分配。4.1取水口跨省界的水利水電工程（1）按相鄰省份的綜合淹沒實(shí)物面積比例對水資源費(fèi)進(jìn)行分配；由于淹沒面積在一定程度可以體現(xiàn)庫容量，也是目前比較通行的做法，故優(yōu)先采取這一種方案。（2）按相鄰省份的年平均庫容比例對水資源費(fèi)進(jìn)行分配；此時要求相鄰省份內(nèi)的庫容可以測定，而庫容是對相鄰省份擁有水量的最直接度量，因此邊界兩省無法就第一條方案達(dá)成一致時，考慮庫容比。（3）一般界河水權(quán)為平均分配，基于公平高效的原則，建議兩省的分配比例簡化為平均分配。4.2庫區(qū)跨省界的水利水電工程。（1）按相鄰省份的綜合淹沒實(shí)物面積比例對水資源費(fèi)進(jìn)行分配；由于淹沒面積在一定程度可以體現(xiàn)庫容量，也是目前比較通行的做法，故優(yōu)先采取這一種方案。（2）按相鄰省份的年平均庫容比例對水資源費(fèi)進(jìn)行分配；此時要求位于相鄰省份內(nèi)的庫容可以測定，而庫容是對相鄰省份擁有水量的最直接度量，因此邊界兩省就第一個方案無法達(dá)成一致時，可以考慮按庫容比分配。（3）如果位于相鄰省份內(nèi)的庫容與淹沒面積均無法測定，則將水資源費(fèi)按照境內(nèi)水域長度比例在上下游兩省之間進(jìn)行分配。
四、對策建議
長江流域跨界取水項(xiàng)目的水資源費(fèi)征收管理工作任重而道遠(yuǎn)，對于取水口和庫區(qū)跨省界的水利水電工程水資源費(fèi)征收管理、法規(guī)建設(shè)以及后續(xù)工作提出如下政策建議：1.由于涉及到跨省界水利水電工程的水資源費(fèi)征收管理的規(guī)章制度還不夠具體，應(yīng)加強(qiáng)法律規(guī)章制度建設(shè)，依法征收、依法管理、依法治水，加快“跨界取水項(xiàng)目水資源費(fèi)征收管理辦法”的建設(shè)。2.沒有出臺相應(yīng)具體法律條文之前，流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)出臺相應(yīng)內(nèi)部管理辦法，協(xié)助相關(guān)省份達(dá)成一致征收方案。3.建立科學(xué)、有效的協(xié)商機(jī)制。積極推進(jìn)建立以控制水資源費(fèi)征管沖突矛盾、以制定跨界水事活動規(guī)約及協(xié)商制度為主要內(nèi)容的預(yù)防機(jī)制，注重對糾紛隱患的摸底和排查，并大膽嘗試。建立協(xié)商機(jī)構(gòu)和定期會商機(jī)制，變事后協(xié)調(diào)為事前協(xié)商，變彌補(bǔ)性協(xié)調(diào)為建設(shè)性協(xié)調(diào)，在流域內(nèi)形成跨省（自治區(qū)、直轄市）界取水水資源費(fèi)征管的通報與協(xié)商制度。
作者：陳馳 許朝勇 單位：長江水利委員會水文局
*6年，水資源管理工作加強(qiáng)制度創(chuàng)新，積極推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，強(qiáng)化水資源費(fèi)征收、使用和管理，落實(shí)飲用水源地保護(hù)和地下水管理的各項(xiàng)措施，認(rèn)真貫徹取水許可條例，水資源管理、節(jié)約和保護(hù)工作得到了全面提升，圓滿完成了年度目標(biāo)任務(wù)，取得的主要成績?nèi)缦拢?/p>
一是水資源管理制度創(chuàng)新取得新進(jìn)展。法規(guī)建設(shè)方面起草了《*省人大常委會關(guān)于加強(qiáng)飲用水源地保護(hù)的決定》；省委、省政府《關(guān)于加快建設(shè)節(jié)約型社會的意見》中明確了節(jié)約用水要求；會同省發(fā)改委下發(fā)了《*省節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃綱要》；制定出臺了貫徹國務(wù)院《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》中規(guī)定的水資源論證、取水許可監(jiān)督管理、水資源費(fèi)征收等一系列文件；下發(fā)了《*省水資源管理考核辦法》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水資源管理能力建設(shè)的通知》；起草了《建設(shè)項(xiàng)目占用水域管理辦法》。
二是節(jié)水型社會建設(shè)全面推進(jìn)。啟動徐州、張家港兩個全國試點(diǎn)工作，南京市列為第二批全國試點(diǎn)單位。確定*、南通、淮安等12個市縣為第一批省級試點(diǎn)單位；完成了237個節(jié)水技改示范項(xiàng)目（其中省級80個），創(chuàng)建節(jié)水型企業(yè)38家，通過了15家“節(jié)水型高校”驗(yàn)收，聯(lián)合省婦聯(lián)在全省開展“節(jié)水型家庭”創(chuàng)建;初步編制完成了《*省“十一五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》。
三是強(qiáng)化水資源費(fèi)征收使用管理工作。會同省物價局、財(cái)政廳出臺了南水北調(diào)基金調(diào)價文件；全面貫徹落實(shí)《*省水資源費(fèi)征收使用管理暫行辦法》；年內(nèi)開展了水資源費(fèi)征收使用和管理方面的專題調(diào)研，采取多項(xiàng)措施強(qiáng)化水資源費(fèi)征收；經(jīng)過全省上下的共同努力，*6年全省征收水資源費(fèi)3.5億,比*5年增加75%。
四是加強(qiáng)飲用水源地保護(hù)和水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工作。《全省飲用水源地安全保障規(guī)劃》已形成初稿。制定了《*省集中式飲用水源地突發(fā)性水污染事件水利系統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案》。*市編制了《*市水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃報告》和三年實(shí)施方案，經(jīng)水利部批準(zhǔn)，列入全國首批水生態(tài)修復(fù)與保護(hù)試點(diǎn)市。全面開展水功能區(qū)納污能力核定工作，完成了入河排污口調(diào)查和監(jiān)測。
五是鞏固蘇錫常地下水禁采成果，全面提升地下水管理水平。省政府年初召開了禁采總結(jié)表彰會議，全面總結(jié)蘇錫常五年地下水禁采經(jīng)驗(yàn)，表彰了禁采工作先進(jìn)集體和個人。今年省廳下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地下水管理的通知》，進(jìn)一步規(guī)范地下水管理。蘇中、蘇北地區(qū)地下水繼續(xù)加強(qiáng)計(jì)劃管理和總量控制，按省廳下達(dá)的取水計(jì)劃和壓采目標(biāo)。實(shí)際取水量7.3億立方米，總量控制在計(jì)劃之內(nèi)；壓采0.34億立方米，超額完成任務(wù)。組織對全省地下水管理工作開展了互查，進(jìn)行全面考核和評比。
六是認(rèn)真貫徹國務(wù)院《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，強(qiáng)化水資源管理能力建設(shè)。全面啟動了取水許可換證工作，規(guī)范水資源論證和取水許可審批制度，明晰了取水許可監(jiān)督管理。年內(nèi)全省共審批取水許可申請105份，新審批地表水取水量95億立方米、地下水860萬立方米。同時，各地加強(qiáng)了排污口設(shè)置的論證和審批管理，從排污源頭控制排污總量。
盡管*6年水資源管理取得了很大成績，但仍然存在三個方面的主要問題：
一是全省水資源費(fèi)征管工作與南水北調(diào)工程建設(shè)基金政策落實(shí)情況還不盡如人意，地區(qū)間工作不平衡，調(diào)價政策落實(shí)情況不理想。到目前為止仍然還有南通、南京等地級市以及近半數(shù)的縣市未出臺南水北調(diào)基金調(diào)價文件。部分市、縣（市、區(qū)）自來水的水資源費(fèi)和南水北調(diào)基金的合并價格沒有達(dá)到0.20元/立方米的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。
二是水資源管理能力建設(shè)需要進(jìn)一步增強(qiáng)。根據(jù)“四個總量”控制的要求，市際、縣際還沒有總量控制和計(jì)量設(shè)施，水資源管理信息化水平還有待提高。水文水資源監(jiān)測能力還不能完全滿足功能區(qū)管理要求，水源地保護(hù)的應(yīng)急監(jiān)測以及快速反應(yīng)能力還不能完全適應(yīng)管理的需求。
三是社會管理能力有待進(jìn)一步提高。隨著工作領(lǐng)域的不斷拓展，水資源社會管理的內(nèi)容越來越多，而國家對依法行政的要求不斷提高，迫切需要水資源管理系統(tǒng)提高自身能力和水平。但是，各地水資源管理人員力量不足、專業(yè)技術(shù)人員缺乏等問題依然十分突出。對資源水利的宣傳不夠，公眾對水資源節(jié)約和保護(hù)的意識還不強(qiáng)，政策措施研究還不到位。
二、二七年水資源管理工作重點(diǎn)
*7年,水資源管理要圍繞全省水利中心工作，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,實(shí)踐資源水利,全面提升水資源管理水平。按照資源節(jié)約的要求，抓好節(jié)水型社會建設(shè)；按照環(huán)境友好的要求，抓好水功能區(qū)管理；落實(shí)水資源有償使用制度，抓好水資源費(fèi)征收、使用和管理；貫徹《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，強(qiáng)化水資源統(tǒng)一管理，提高公共服務(wù)能力和社會管理水平。新的一年水資源管理要重點(diǎn)抓好以下工作。
（一）強(qiáng)化水資源費(fèi)征收和管理
一是要落實(shí)調(diào)價文件。各地要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，認(rèn)真落實(shí)水資源費(fèi)調(diào)價文件。*6年省物價、財(cái)政、水利三部門關(guān)于調(diào)整水資源費(fèi)的通知中明確“各地水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)尚未調(diào)整到位的部分，連同南水北調(diào)基金一并調(diào)整到位”，各地要根據(jù)通知要求，強(qiáng)化部門間的溝通與協(xié)調(diào)，凡是南水北調(diào)基金文件沒有出臺的，或者基金和水資源費(fèi)合并標(biāo)準(zhǔn)沒有到位的必須在今年六月底前全部到位，同時全面清理越權(quán)減免文件。
二是要提高征收到位率。各市要加大征收力度，及時分解下達(dá)縣級征繳任務(wù)，并落實(shí)到各征收單位。今年省廳將對各市下達(dá)征收指標(biāo)，按征收到位率和征收額度雙重考核。各地要加強(qiáng)與用水戶的溝通交流，在節(jié)水技術(shù)、取用水管理等方面提供技術(shù)咨詢和服務(wù)。要強(qiáng)化用水計(jì)量，全面實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，杜絕協(xié)議收費(fèi)和人情收費(fèi)，繼續(xù)大力推廣ic卡等先進(jìn)的用水計(jì)量設(shè)施，省廳今年將實(shí)施取水大戶實(shí)時在線監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，各市、縣已建和在建的系統(tǒng)一并納入全省水資源管理信息系統(tǒng)平臺。
三是要規(guī)范管理與使用。各地要嚴(yán)格執(zhí)行《*省水資源費(fèi)征收使用管理暫行辦法》，統(tǒng)一使用“*省水資源費(fèi)專用票據(jù)”，并按規(guī)定設(shè)立水資源費(fèi)繳入專戶，按月按比例分別繳入同級金庫和省庫，并將征收情況逐月上報省廳；水資源費(fèi)要按照有關(guān)規(guī)定合理使用、規(guī)范管理。*7年，省級水資源費(fèi)重點(diǎn)支持節(jié)水型社會建設(shè)、水資源信息化建設(shè)、飲用水源地保護(hù)、水資源管理能力建設(shè)，各地的水資源費(fèi)使用要與省級相配套，要分級建立項(xiàng)目庫，按項(xiàng)目化管理要求用好、用足水資源費(fèi)。
四是要強(qiáng)化考核獎懲。今年省里將組織相關(guān)部門對水資源費(fèi)征收和使用管理工作進(jìn)行全面督查，對各地隨意減免水資源費(fèi)的政策文件進(jìn)行清理；同時全省建立水資源費(fèi)征收和使用管理的考核機(jī)制，將水資源費(fèi)征收作為水資源管理工作重要考核內(nèi)容。各市也要加強(qiáng)對縣級水資源費(fèi)征收和水資源管理工作的考核，并建立相應(yīng)的考核獎懲制度。
（二）加強(qiáng)水功能區(qū)管理，突出保護(hù)飲用水源地
一是要進(jìn)一步推進(jìn)水功能區(qū)納污能力核定工作，完成全省1315個重點(diǎn)水功能區(qū)納污能力核定。今年上半年省廳將完成省政府批準(zhǔn)的水功能區(qū)的納污能力核定工作，并向環(huán)保部門提出限制排污總量意見；各地要配合省廳，在此框架下對其轄區(qū)內(nèi)的水功能區(qū)納污能力進(jìn)行全面核定，向同級環(huán)保部門提出限制排污總量意見。
二是加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測和預(yù)測，建立應(yīng)急預(yù)案。目前各地已經(jīng)按月組織重點(diǎn)水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測并通報，今年在此基礎(chǔ)上要定期公布行政區(qū)域水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率，開展飲用水源地的水質(zhì)旬報工作。目前各地普遍存在水質(zhì)監(jiān)測設(shè)備和能力相對較差的問題，要特別重視飲用水源地突發(fā)性水污染事件應(yīng)急能力建設(shè)，完善《*省集中式飲用水源地突發(fā)性水污染事件水利系統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案》，各地要建立健全重大水污染事件報告制度，繼續(xù)開展突發(fā)性水污染事件月報制度。
三是強(qiáng)化入河排污口的審批和管理。在入河排污口普查的基礎(chǔ)上，今年要完成入河排污口整治規(guī)劃，劃定禁止和限制排污水域范圍，提出相應(yīng)的排污口整合方案。各地要加強(qiáng)重要供水水源地、骨干清水河道沿線排污口整治。加強(qiáng)和規(guī)范排污口設(shè)置論證，規(guī)范新設(shè)排污口的審批和管理。從今年起各市審批的排污口要實(shí)行省級備案制度。
四是全面推進(jìn)飲用水源地保護(hù)工作。各地要編制完成飲用水源地安全保障規(guī)劃。開展清水通道建設(shè)，突出抓好南水北調(diào)東線干線、泰東河、通榆河、望虞河等主要供水河道的水源保護(hù)工作。繼續(xù)開展宜興橫山水庫水源地保護(hù)試點(diǎn)，探索飲用水源地保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)。
同時抓好*市水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)試點(diǎn)工作，編制完成三年實(shí)施方案，報水利部、省政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施。
（三）加快節(jié)水型社會建設(shè)
一是繼續(xù)抓好節(jié)水型社會建設(shè)的規(guī)劃工作。完成《*省“十一五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》的編制工作，提請省政府出臺《*省關(guān)于節(jié)水型社會建設(shè)的若干意見》。
二是繼續(xù)推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)。三個國家級節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)市要全面完成年度工作任務(wù)。徐州市要組織實(shí)施水資源監(jiān)控系統(tǒng)，制定行政區(qū)域用水總量節(jié)約獎勵和超額加價辦法，為建設(shè)區(qū)域用水總量控制體系積累經(jīng)驗(yàn)；張家港市要開展循環(huán)型工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活用水體系和城鄉(xiāng)水循環(huán)體系的建設(shè)；南京市要完成節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃編制工作，并起步實(shí)施。*、南通、淮安3個地級市和大豐、泗洪、江寧、姜堰、句容、東海、淮陰、武進(jìn)、高郵9個縣（市、區(qū)）作為省級節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)單位今年要編制完成試點(diǎn)工作規(guī)劃，并完成規(guī)劃審查和報批工作，年內(nèi)正式啟動試點(diǎn)工作。
三是抓好節(jié)水型社會載體建設(shè)。今年省廳要對節(jié)水型社會載體建設(shè)制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地繼續(xù)開展節(jié)水型企業(yè)（單位）、節(jié)水型高校、節(jié)水型??工作，推進(jìn)節(jié)水進(jìn)企業(yè)、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭。同時，各地要結(jié)合本地實(shí)際，充分利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)站等新聞媒體，配合載體建設(shè)，開展相關(guān)的節(jié)水宣傳，及時推廣先進(jìn)的節(jié)水經(jīng)驗(yàn)。
四是實(shí)施“行業(yè)節(jié)水行動”工程。年內(nèi)在火電、化工、紡織、冶金、建材、食品、造紙、機(jī)械行業(yè)選擇一批重點(diǎn)企業(yè)開展節(jié)水技術(shù)改造，力爭主要產(chǎn)品用水水平5年內(nèi)達(dá)到國內(nèi)同行業(yè)先進(jìn)水平，帶動行業(yè)節(jié)水水平大幅度提高。各地要結(jié)合地方實(shí)際，重點(diǎn)抓好行業(yè)的節(jié)水工作，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)循環(huán)用水，開發(fā)利用非傳統(tǒng)水源。鼓勵企業(yè)廢污水“零排放”，建設(shè)一批“零排放”示范企業(yè)，積極開展節(jié)水型工業(yè)園區(qū)建設(shè)試點(diǎn)。
五是建立社會用水總量考核指標(biāo)體系。今年，全省單位gdp水耗要確保下降4％，一般工業(yè)萬元增加值用水量下降6％。各地要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，細(xì)化、分解總量指標(biāo)，分行業(yè)、地區(qū)建立用水總量考核指標(biāo)體系。對取水、用水實(shí)行按月統(tǒng)計(jì)并上報省廳。
（四）強(qiáng)化水資源統(tǒng)一管理，
加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理，是今后一段時期我省水利改革與發(fā)展的主要方向和主要任務(wù)。
一是各地要在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下，積極穩(wěn)步地推進(jìn)水務(wù)一體化改革，充分發(fā)揮體制優(yōu)勢。要全面做好水資源綜合規(guī)劃、城鄉(xiāng)供水規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃等各項(xiàng)規(guī)劃；加快人員培訓(xùn)和水務(wù)人才的引進(jìn)，為水資源統(tǒng)一管理提供人才保障；優(yōu)化配置水資源，提高城鄉(xiāng)供水保證率；結(jié)合城市防洪建設(shè)，做好城市水環(huán)境的綜合整治；同時通過體制機(jī)制創(chuàng)新，多元化拓寬投融資渠道和改革運(yùn)營機(jī)制,繼續(xù)推進(jìn)水務(wù)一體化工作。
二是繼續(xù)加強(qiáng)全省地下水管理，逐步完善地下水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)地下水的計(jì)劃管理和開采總量控制，規(guī)范地下水審批程序。首先要按照地下水超采區(qū)劃分成果強(qiáng)化地下水禁采區(qū)、嚴(yán)重超采區(qū)、控制開采區(qū)的各項(xiàng)管理工作。各地要按照省廳下達(dá)的年度開采計(jì)劃，逐級考核到每眼深井。蘇中、蘇北各市要按照五年壓采方案，落實(shí)水源調(diào)整、地下水開采量壓縮等措施。其次要進(jìn)一步健全地下水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)監(jiān)測站網(wǎng)建設(shè)，密切關(guān)注沿海超采區(qū)的地下水位變化和蘇錫常地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生、發(fā)展趨勢和動態(tài)監(jiān)測，及時評估蘇錫常地下水禁采成效。再次是要嚴(yán)格控制新鑿深井，凡地表自來水管網(wǎng)到達(dá)地區(qū)，嚴(yán)禁增鑿取水深井。
三是要繼續(xù)認(rèn)真學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹國務(wù)院《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（460號令），規(guī)范取水許可程序。今年省廳將組織專題培訓(xùn)，各地要通過培訓(xùn)班、專題講座、報告會等形式學(xué)習(xí)《條例》，使各級水利系統(tǒng)的干部職工深刻領(lǐng)會《條例》的精神實(shí)質(zhì)，準(zhǔn)確把握各項(xiàng)程序和要求。各地還要通過多種形式向廠礦企業(yè)和廣大取水戶廣泛宣傳《條例》，提高全社會執(zhí)行《條例》的自覺性。同時，各地要對現(xiàn)行的取水許可審批、發(fā)證、監(jiān)督管理以及水資源費(fèi)征收等規(guī)定進(jìn)行整理、核查，做好地方性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件的修訂工作。各地要進(jìn)一步規(guī)范取水許可程序，加強(qiáng)取水許可監(jiān)督管理，杜絕發(fā)生違規(guī)審批行為。嚴(yán)格執(zhí)行水資源論證制度，各地要規(guī)范水資源論證報告書的編制和審查，加強(qiáng)對水資源論證單位的指導(dǎo)和管理，加強(qiáng)對水資源論證從業(yè)單位資質(zhì)管理和人員培訓(xùn)，進(jìn)一步完善和規(guī)范水資源論證工作。關(guān)于換發(fā)新的取水許可證工作，在*6年完成普查登記工作的基礎(chǔ)上，今年主要先換發(fā)有效期在*7年底前到期的取水許可證。
（五）加強(qiáng)水資源管理能力建設(shè)
*6年省廳專門印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水資源管理能力建設(shè)的通知》，各地要按照通知要求，做到管理機(jī)構(gòu)明晰、人員結(jié)構(gòu)合理、技術(shù)設(shè)備先進(jìn)、規(guī)章制度健全、檔案管理規(guī)范、基礎(chǔ)工作扎實(shí)。各級水資源行政管理部門、節(jié)水辦、水資源費(fèi)征收部門要理順關(guān)系，明確職責(zé)分工，形成工作合力；水資源管理工作人員要具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力和必備的專業(yè)知識；各單位要保證工作所需的車輛、計(jì)算機(jī)、辦公設(shè)備以及現(xiàn)場踏勘和調(diào)查所需的設(shè)備和工具；要建立健全行政許可、水資源費(fèi)征收、崗位責(zé)任等規(guī)章制度；要重視水資源檔案管理和基礎(chǔ)工作。
今年，省廳已經(jīng)組織編制了“*省水資源管理信息系統(tǒng)”和“*省取水遠(yuǎn)程信息實(shí)時監(jiān)控系統(tǒng)”可行性研究報告，并將于近期啟動*省水資源管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，同時還將制定有關(guān)的指導(dǎo)意見和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，各地在系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)中，要以此作為建設(shè)依據(jù)，以利整合全省水資源管理信息化已有的各類資源。
論文關(guān)鍵詞：水權(quán)；取水權(quán)；水權(quán)轉(zhuǎn)讓
一、國外水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的發(fā)展
水權(quán)是權(quán)利人依法對水資源使用、收益的權(quán)利。水權(quán)轉(zhuǎn)讓又稱水權(quán)交易，是指平等的市場主體之間對水權(quán)進(jìn)行的有償讓與。水權(quán)轉(zhuǎn)讓是實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的有效方式之一。在國外，關(guān)于水權(quán)制度的研究起步較早，發(fā)端于二十世紀(jì)七十年代末八十年代初，九十年代達(dá)到。在研究過程中，各國的學(xué)者均注意到本國的社會制度、水資源狀況、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和歷史文化傳統(tǒng)等因素對水權(quán)制度構(gòu)建的影響，同時，他們注重將水權(quán)制度的理論研究與本國的水資源使用和管理實(shí)踐相結(jié)合，從而形成了各具特色的水權(quán)制度理論。這些理論主要包括河岸權(quán)制度理論、優(yōu)先占用權(quán)制度理論、可交易水權(quán)制度理論和公共水權(quán)制度理論等。
可交易水權(quán)制度產(chǎn)生于美國西部的缺水地區(qū)，近些年來擴(kuò)展到其他國家和地區(qū)。可交易水權(quán)制度是人們?yōu)榱颂岣咚Y源配置效率而建立的一種與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的排他性水權(quán)制度。允許水權(quán)交易，可以促使水資源使用向效率高的地區(qū)、行業(yè)和用戶轉(zhuǎn)移，利用市場機(jī)制優(yōu)化配置。近些年，可交易水權(quán)理論逐漸被廣泛接受，美國、澳大利亞、日本、智利等國家正在培育和完善水權(quán)市場。墨西哥自20世紀(jì)90年代初實(shí)施綜合的水資源管理體制和法規(guī)體系改革后，水權(quán)交易也隨之發(fā)展起來。此外，中東的一些缺水國家也在討論和準(zhǔn)備實(shí)行這種制度。縱觀國外的研究進(jìn)展，各國的水權(quán)制度理論還不完整，遠(yuǎn)未達(dá)到成熟、經(jīng)典的程度。相應(yīng)的，水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度有待于各國學(xué)者的進(jìn)一步研究。
二、我國水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的立法現(xiàn)狀及缺陷
我國《憲法》、《民法通則》和《水法》等法律中明確規(guī)定水資源所有權(quán)屬于國家所有，并禁止買賣、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓。《水法》第6條規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人依法開發(fā)、利用水資源，并保護(hù)其合法權(quán)益。”《水法》并未規(guī)定水資源使用權(quán)為用益物權(quán)，但是，由于我國水資源所有權(quán)主體的唯一性以及所有權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性，法律上明確水資源使用權(quán)或者水資源的用益物權(quán)無論在理論上還是實(shí)踐中都將具有重要意義…。
《水法》第48條規(guī)定：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政管理部門或者流域管理機(jī)構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)。但是，家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽等少量取水的除外。實(shí)施取水許可制度和征收管理水資源費(fèi)的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定。”這一規(guī)定主要明確了水資源有償使用制度和取水許可制度，明確規(guī)定了取水權(quán)這一重要的水資源使用權(quán)，從而，取水權(quán)的確立對中國進(jìn)一步確立水權(quán)和完全以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的水權(quán)交易提供了制度設(shè)計(jì)路徑。為配合《水法》的實(shí)施，清除水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律障礙，實(shí)現(xiàn)水資源市場配置的改革，我國2005年1月頒布并實(shí)施了《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》，2006年2月制定并頒布了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，并自2006年4月15日起施行，1993年8月1日國務(wù)院的《取水許可制度實(shí)施辦法》同時廢止。
自此，水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度有了質(zhì)的發(fā)展。《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定：“依法獲得取水權(quán)的單位或者個人，通過調(diào)整產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源，并到原審批機(jī)關(guān)辦理取水權(quán)變更手續(xù)。具體辦法由國務(wù)院水行政主管部門制定。”雖然僅有一條規(guī)定，但該條為水權(quán)轉(zhuǎn)讓確立了法律依據(jù)，具有特別重要的意義。
以上寥寥數(shù)條的法律規(guī)定遠(yuǎn)未為水權(quán)轉(zhuǎn)讓提供完整的法律上的保障，現(xiàn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度還存在一定的缺陷，例如：水權(quán)制度不夠明晰，法律上缺乏對水權(quán)種類、內(nèi)容和取得方式的具體規(guī)定；《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》僅僅規(guī)定取水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，沒有明確取水權(quán)以外的水權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓；水權(quán)的歸屬、權(quán)限范圍和取得水權(quán)的條件沒有明確的法律規(guī)定，特別是沒有建立水權(quán)交易的規(guī)則和程序制度，不利于維護(hù)正當(dāng)?shù)乃畽?quán)交易的安全等
三、我國水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的完善
1．建立明晰的水權(quán)制度
自1993年8月1日國務(wù)院頒布實(shí)施《取水許可制度實(shí)施辦法》以來，取水許可制度已初步形成一套比較完整的管理運(yùn)行機(jī)制，在強(qiáng)化水資源的統(tǒng)一管理和保護(hù)，合理開發(fā)利用有限的水資源等方面都取得了明顯效果。明確取水權(quán)與有償使用制度，是對水的自然屬性與商品屬性認(rèn)識的結(jié)果，而這種認(rèn)識是市場經(jīng)濟(jì)條件下水資源配置的前提與基礎(chǔ)。取水權(quán)的確立對中國進(jìn)一步確立水權(quán)和完善以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的水權(quán)交易制度提供了設(shè)計(jì)路徑。
然而，取水僅僅是用水的一個方面，取水權(quán)包含的權(quán)利內(nèi)容太少，并且取水權(quán)的行政色彩過于濃厚。取水權(quán)不足以反映水權(quán)的豐富內(nèi)涵，但在目前的法律框架下，取水許可制度是用水人取得水權(quán)的法律根據(jù)之一。近年來，水利發(fā)展進(jìn)人一個新的歷史階段，把水權(quán)制度當(dāng)作最重要的制度之一加以積極推進(jìn)是現(xiàn)實(shí)的需要，更是水利面臨的形勢和任務(wù)的需要。取水許可證制度實(shí)際上是一種對水權(quán)的初始分配，是在國家享有水資源所有權(quán)的前提下賦予用水戶對水資源的使用和收益的權(quán)利。但是由于用水戶沒有明確的主體地位，取水權(quán)不具有長期穩(wěn)定性，且不可轉(zhuǎn)讓，取水權(quán)不能涵蓋所有水資源的使用行為，尤其在干旱時期，通常傾向于以行政協(xié)調(diào)為主的臨時性方案設(shè)計(jì)，政府在協(xié)商中承擔(dān)大量工作，受人為因素干擾多，取水權(quán)主體和投資者不能預(yù)先把握缺水時的供水狀況，造成了“產(chǎn)權(quán)模糊”。它是阻礙水市場發(fā)展的最大障礙，明晰水權(quán)已經(jīng)成為水利市場化改革的迫切任務(wù)。
明晰水權(quán)，完善水權(quán)初始分配制度，確立明確的水權(quán)主體，必須轉(zhuǎn)變水管理體制，即由取水許可證制度向水權(quán)制度的轉(zhuǎn)變。而水權(quán)的種類、內(nèi)容和取得方式是水權(quán)制度的核心組成部分。實(shí)行這一改革有助于提高水資源的利用效率，通過水權(quán)主體之間的平等協(xié)商，由國家進(jìn)行水資源的宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮水權(quán)主體的積極性，利用市場機(jī)制來達(dá)到水資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的提高。
2．允許多種類型的水權(quán)轉(zhuǎn)讓
由于法兼具穩(wěn)定性和變動性的要求，且2002年8月29日修改通過的《水法》并未對水權(quán)的轉(zhuǎn)讓作禁止或同意的規(guī)定，基于對《水法》穩(wěn)定性的要求，國務(wù)院適時制定了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，明確規(guī)定取水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。然而，取水權(quán)只是水權(quán)的一種，除取水權(quán)以外的水權(quán)是否也能依法轉(zhuǎn)讓呢?《水法》等現(xiàn)行法并未明文禁止水權(quán)轉(zhuǎn)讓，是否意味著水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓呢?這主要取決于我們采用何種解釋原則。
按照民法解釋學(xué)的原則，解釋法律，首先采用文義解釋規(guī)則；文義解釋難以確定法律規(guī)定的含義時，要考慮體系解釋、歷史解釋與比較法解釋的規(guī)則；依靠這些規(guī)則仍不能澄清法律規(guī)范的意義時，須再進(jìn)一步探求立法目的，以資闡明。縱觀《水法》及《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的全部條文，均未明確規(guī)定除取水權(quán)以外的其他水權(quán)可否轉(zhuǎn)讓。體系解釋也于事無補(bǔ)，因?yàn)閺倪@些法律、行政法規(guī)的全部規(guī)范的相互聯(lián)系上仍然找不到答案。這就必須求助于法意解釋。
法意解釋，又稱立法解釋，指探求立法者于制定法律時所作的價值判斷及其所欲實(shí)現(xiàn)的目的，以推知立法者的意思。今所謂法意解釋，非為探求歷史上的立法者于當(dāng)時的主觀意思，而是探求法律于今日所應(yīng)有的合理意思，亦即客觀意思。立法理由(書)的重要性，因法律實(shí)施期間及社會變遷的程度而有不同。在法典制成初期，立法者的認(rèn)識及價值判斷相去不遠(yuǎn)，立法者的意思應(yīng)受高度尊重，自不待言。反之，法律實(shí)施久已，社會變遷迅速，立法者的意思應(yīng)依社會變遷情事而斟酌。“法官必須做的并不是確定當(dāng)年立法機(jī)關(guān)心中對某個問題究竟是如何想的，而是要猜測對這個立法機(jī)關(guān)當(dāng)年不曾想到的要點(diǎn)——如果曾想到的話——立法機(jī)關(guān)可能會有什么樣的意圖，以便深入地發(fā)掘?qū)嵲诜ǖ暮x”，那么，解釋《水法》就不能迂腐地去探求立法者當(dāng)時禁止水權(quán)轉(zhuǎn)讓的立法目的，而應(yīng)宣稱《水法》具有符合今日社會要求的立法目的，那就是允許包括取水權(quán)在內(nèi)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓。
因此，在相關(guān)法律中清晰界定水權(quán)的概念、明確水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓以及水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律效力等為當(dāng)務(wù)之急。水權(quán)轉(zhuǎn)讓是權(quán)利移轉(zhuǎn)的一種形式，是水權(quán)主體對自己權(quán)利的一種處分。在目前我國法律尚無水權(quán)轉(zhuǎn)讓的專門規(guī)定的情況下，可以參考我國法律有關(guān)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，例如，我國《憲法》第l0條關(guān)于“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定、《土地管理法》第2條關(guān)于“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，以及《房地產(chǎn)法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》關(guān)于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。這樣可以保持我國法律術(shù)語、法律概念的一致性、統(tǒng)一性和關(guān)聯(lián)性。
3．完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓登記制度
對于水權(quán)的登記，我國臺灣地區(qū)采的是登記生效主義。這從其《水利法》中的相關(guān)規(guī)定可以得知。我國臺灣地區(qū)《水利法》第27條規(guī)定：“水權(quán)之取得、設(shè)定、變更或消滅，非依本法登記不生效力。”從價值層面看，登記對抗主義重在倡導(dǎo)交易自由，登記要件主義重在維護(hù)交易安全。水權(quán)登記能夠防止水權(quán)交易對第三方造成的損失，使國家能夠合理地引導(dǎo)水權(quán)交易，并適時進(jìn)行監(jiān)督。水權(quán)在我國仍是新興事物，水權(quán)交易目前在我國還不是很活躍，采登記生效主義有利于推進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐的深入。
關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的登記機(jī)關(guān)，依據(jù)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，取水許可證的審批與發(fā)放由各級水行政主管部門負(fù)責(zé)，相應(yīng)地，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的登記也可由各級水行政主管部門負(fù)責(zé)。申請水權(quán)轉(zhuǎn)讓登記的當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)向水行政主管部門提交下列文件：水權(quán)轉(zhuǎn)讓申請書；水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同；水權(quán)轉(zhuǎn)讓與第三者有利害關(guān)系時，第三者的承諾書或其他文件。水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同應(yīng)當(dāng)包括合同當(dāng)事人雙方的個人或單位信息、水權(quán)類別、水權(quán)的年限、轉(zhuǎn)讓目的及利用方式以及轉(zhuǎn)讓價格等條款。擬轉(zhuǎn)讓水權(quán)的年限不得超出該水權(quán)存續(xù)的剩余年限。同時要強(qiáng)調(diào)的是，對公共利益、生態(tài)環(huán)境或第三者利益可能造成重大影響的不得轉(zhuǎn)讓。
關(guān)鍵詞：水權(quán)；取水權(quán)；水權(quán)轉(zhuǎn)讓
一、國外水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的發(fā)展
水權(quán)是權(quán)利人依法對水資源使用、收益的權(quán)利。水權(quán)轉(zhuǎn)讓又稱水權(quán)交易，是指平等的市場主體之間對水權(quán)進(jìn)行的有償讓與。水權(quán)轉(zhuǎn)讓是實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的有效方式之一。在國外，關(guān)于水權(quán)制度的研究起步較早，發(fā)端于二十世紀(jì)七十年代末八十年代初，九十年代達(dá)到。在研究過程中，各國的學(xué)者均注意到本國的社會制度、水資源狀況、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和歷史文化傳統(tǒng)等因素對水權(quán)制度構(gòu)建的影響，同時，他們注重將水權(quán)制度的理論研究與本國的水資源使用和管理實(shí)踐相結(jié)合，從而形成了各具特色的水權(quán)制度理論。這些理論主要包括河岸權(quán)制度理論、優(yōu)先占用權(quán)制度理論、可交易水權(quán)制度理論和公共水權(quán)制度理論等。
可交易水權(quán)制度產(chǎn)生于美國西部的缺水地區(qū)，近些年來擴(kuò)展到其他國家和地區(qū)。可交易水權(quán)制度是人們?yōu)榱颂岣咚Y源配置效率而建立的一種與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的排他性水權(quán)制度。允許水權(quán)交易，可以促使水資源使用向效率高的地區(qū)、行業(yè)和用戶轉(zhuǎn)移，利用市場機(jī)制優(yōu)化配置。近些年，可交易水權(quán)理論逐漸被廣泛接受，美國、澳大利亞、日本、智利等國家正在培育和完善水權(quán)市場。墨西哥自20世紀(jì)90年代初實(shí)施綜合的水資源管理體制和法規(guī)體系改革后，水權(quán)交易也隨之發(fā)展起來。此外，中東的一些缺水國家也在討論和準(zhǔn)備實(shí)行這種制度。縱觀國外的研究進(jìn)展，各國的水權(quán)制度理論還不完整，遠(yuǎn)未達(dá)到成熟、經(jīng)典的程度。相應(yīng)的，水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度有待于各國學(xué)者的進(jìn)一步研究。
二、我國水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的立法現(xiàn)狀及缺陷
我國《憲法》、《民法通則》和《水法》等法律中明確規(guī)定水資源所有權(quán)屬于國家所有，并禁止買賣、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓。《水法》第6條規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人依法開發(fā)、利用水資源，并保護(hù)其合法權(quán)益。”《水法》并未規(guī)定水資源使用權(quán)為用益物權(quán)，但是，由于我國水資源所有權(quán)主體的唯一性以及所有權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性，法律上明確水資源使用權(quán)或者水資源的用益物權(quán)無論在理論上還是實(shí)踐中都將具有重要意義…。
《水法》第48條規(guī)定：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政管理部門或者流域管理機(jī)構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)。但是，家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽等少量取水的除外。實(shí)施取水許可制度和征收管理水資源費(fèi)的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定。”這一規(guī)定主要明確了水資源有償使用制度和取水許可制度，明確規(guī)定了取水權(quán)這一重要的水資源使用權(quán)，從而，取水權(quán)的確立對中國進(jìn)一步確立水權(quán)和完全以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的水權(quán)交易提供了制度設(shè)計(jì)路徑。為配合《水法》的實(shí)施，清除水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律障礙，實(shí)現(xiàn)水資源市場配置的改革，我國2005年1月頒布并實(shí)施了《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》，2006年2月制定并頒布了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，并自2006年4月15日起施行，1993年8月1日國務(wù)院的《取水許可制度實(shí)施辦法》同時廢止。
自此，水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度有了質(zhì)的發(fā)展。《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定：“依法獲得取水權(quán)的單位或者個人，通過調(diào)整產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源，并到原審批機(jī)關(guān)辦理取水權(quán)變更手續(xù)。具體辦法由國務(wù)院水行政主管部門制定。”雖然僅有一條規(guī)定，但該條為水權(quán)轉(zhuǎn)讓確立了法律依據(jù)，具有特別重要的意義。
以上寥寥數(shù)條的法律規(guī)定遠(yuǎn)未為水權(quán)轉(zhuǎn)讓提供完整的法律上的保障，現(xiàn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度還存在一定的缺陷，例如：水權(quán)制度不夠明晰，法律上缺乏對水權(quán)種類、內(nèi)容和取得方式的具體規(guī)定；《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》僅僅規(guī)定取水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，沒有明確取水權(quán)以外的水權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓；水權(quán)的歸屬、權(quán)限范圍和取得水權(quán)的條件沒有明確的法律規(guī)定，特別是沒有建立水權(quán)交易的規(guī)則和程序制度，不利于維護(hù)正當(dāng)?shù)乃畽?quán)交易的安全等
三、我國水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的完善
1．建立明晰的水權(quán)制度
自1993年8月1日國務(wù)院頒布實(shí)施《取水許可制度實(shí)施辦法》以來，取水許可制度已初步形成一套比較完整的管理運(yùn)行機(jī)制，在強(qiáng)化水資源的統(tǒng)一管理和保護(hù)，合理開發(fā)利用有限的水資源等方面都取得了明顯效果。明確取水權(quán)與有償使用制度，是對水的自然屬性與商品屬性認(rèn)識的結(jié)果，而這種認(rèn)識是市場經(jīng)濟(jì)條件下水資源配置的前提與基礎(chǔ)。取水權(quán)的確立對中國進(jìn)一步確立水權(quán)和完善以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的水權(quán)交易制度提供了設(shè)計(jì)路徑。
然而，取水僅僅是用水的一個方面，取水權(quán)包含的權(quán)利內(nèi)容太少，并且取水權(quán)的行政色彩過于濃厚。取水權(quán)不足以反映水權(quán)的豐富內(nèi)涵，但在目前的法律框架下，取水許可制度是用水人取得水權(quán)的法律根據(jù)之一。近年來，水利發(fā)展進(jìn)人一個新的歷史階段，把水權(quán)制度當(dāng)作最重要的制度之一加以積極推進(jìn)是現(xiàn)實(shí)的需要，更是水利面臨的形勢和任務(wù)的需要。取水許可證制度實(shí)際上是一種對水權(quán)的初始分配，是在國家享有水資源所有權(quán)的前提下賦予用水戶對水資源的使用和收益的權(quán)利。但是由于用水戶沒有明確的主體地位，取水權(quán)不具有長期穩(wěn)定性，且不可轉(zhuǎn)讓，取水權(quán)不能涵蓋所有水資源的使用行為，尤其在干旱時期，通常傾向于以行政協(xié)調(diào)為主的臨時性方案設(shè)計(jì)，政府在協(xié)商中承擔(dān)大量工作，受人為因素干擾多，取水權(quán)主體和投資者不能預(yù)先把握缺水時的供水狀況，造成了“產(chǎn)權(quán)模糊”。它是阻礙水市場發(fā)展的最大障礙，明晰水權(quán)已經(jīng)成為水利市場化改革的迫切任務(wù)。
明晰水權(quán)，完善水權(quán)初始分配制度，確立明確的水權(quán)主體，必須轉(zhuǎn)變水管理體制，即由取水許可證制度向水權(quán)制度的轉(zhuǎn)變。而水權(quán)的種類、內(nèi)容和取得方式是水權(quán)制度的核心組成部分。實(shí)行這一改革有助于提高水資源的利用效率，通過水權(quán)主體之間的平等協(xié)商，由國家進(jìn)行水資源的宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮水權(quán)主體的積極性，利用市場機(jī)制來達(dá)到水資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的提高。
2．允許多種類型的水權(quán)轉(zhuǎn)讓
河北省第十二屆人大常委會第二十三次會議表決通過了《河北省濕地保護(hù)條例》，于明年1月1日起實(shí)施。《條例》規(guī)定，撿拾鳥卵、擅自引進(jìn)外來物種、破壞或者移動濕地界標(biāo)、圍欄、圍網(wǎng)等保護(hù)設(shè)施的，由縣級以上人民政府有關(guān)濕地保護(hù)管理部門責(zé)令限期改正，并處五百元以上一千元以下罰款。
《條例》規(guī)定，建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度。因濕地保護(hù)需要造成濕地所有者、使用者的合法權(quán)益受到損失的，應(yīng)當(dāng)依法補(bǔ)償;對其生產(chǎn)、生活造成影響的，應(yīng)當(dāng)作出妥善安排。
建立濕地生態(tài)紅線制度。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理劃定并嚴(yán)守濕地生態(tài)紅線，確保濕地生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。
《條例》明確規(guī)定，禁止在濕地內(nèi)從事下列行為：擅自占用、圍墾、填埋或者排干濕地;擅自取用或者截?cái)酀竦厮?破壞水生動物洄游通道或者野生動物棲息地;擅自采砂、取土;向濕地違法排污;撿拾鳥卵，捕獵野生動物;擅自引進(jìn)外來物種;破壞或者移動濕地界標(biāo)、圍欄、圍網(wǎng)等保護(hù)設(shè)施;其他破壞濕地及其生態(tài)功能或者改變濕地用途的行為。
擅自取用或者截?cái)酀竦厮础⑵茐乃鷦游镤в瓮ǖ阑蛘咭吧鷦游飾⒌氐模煽h級以上人民政府有關(guān)濕地保護(hù)管理部門責(zé)令限期改正、恢復(fù)原狀，并處五千元以上一萬元以下罰款;擅自在濕地內(nèi)采砂、取土的，由縣級以上人民政府有關(guān)濕地保護(hù)管理部門責(zé)令限期改正、恢復(fù)原狀，并處三萬元以上五萬元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處十萬元以上三十萬元以下罰款;向濕地違法排污的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期治理，并處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額三倍以上五倍以下罰款。
附條例全文：
第一章 總 則
第一條為了加強(qiáng)濕地保護(hù)，改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)濕地生態(tài)功能和生物多樣性，促進(jìn)濕地資源可持續(xù)利用，根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。
第二條本省行政區(qū)域內(nèi)從事濕地的保護(hù)、利用和監(jiān)督管理等活動適用本條例。
第三條本條例所稱濕地，是指常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時水深不超過6米的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點(diǎn)保護(hù)野生動物棲息地或者重點(diǎn)保護(hù)野生植物原生地等人工濕地。
本條例所保護(hù)的濕地，是指列入濕地保護(hù)名錄的濕地。
第四條濕地保護(hù)工作遵循保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)恢復(fù)、合理利用和可持續(xù)發(fā)展的原則。
第五條縣級以上人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的濕地保護(hù)工作負(fù)責(zé)，加強(qiáng)對濕地保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，將濕地保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，建立健全聯(lián)席會議制度，完善綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施的管理體制，協(xié)調(diào)解決濕地管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)保障、保護(hù)利用等方面的重大問題，明確各有關(guān)部門的監(jiān)督管理責(zé)任。
第六條縣級以上人民政府林業(yè)主管部門具體負(fù)責(zé)濕地保護(hù)的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督工作。
縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)、水利、國土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門與林業(yè)主管部門統(tǒng)稱濕地保護(hù)管理部門，按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，負(fù)責(zé)各自職責(zé)范圍內(nèi)的濕地保護(hù)和管理工作。其他有關(guān)部門按照各自職責(zé)，做好濕地保護(hù)和管理的相關(guān)工作。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)配合有關(guān)部門做好濕地保護(hù)和管理工作。
第七條建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度。
因濕地保護(hù)需要造成濕地所有者、使用者的合法權(quán)益受到損失的，應(yīng)當(dāng)依法補(bǔ)償;對其生產(chǎn)、生活造成影響的，應(yīng)當(dāng)作出妥善安排。
鼓勵受益地區(qū)與濕地保護(hù)地區(qū)通過資金補(bǔ)償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)等方式建立橫向補(bǔ)償關(guān)系。
第八條縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)支持開展?jié)竦乇Ｗo(hù)科學(xué)研究，推廣應(yīng)用科研成果，提高濕地保護(hù)和管理的科學(xué)技術(shù)水平。
各級人民政府、有關(guān)部門、新聞媒體應(yīng)當(dāng)組織開展?jié)竦乇Ｗo(hù)宣傳教育，普及濕地保護(hù)法律、法規(guī)和科學(xué)知識，提高全社會濕地保護(hù)意識。
第九條濕地保護(hù)是社會公益事業(yè)。鼓勵公民、法人和其他組織以志愿服務(wù)、捐贈等形式參與濕地保護(hù)。
公民、法人和其他組織都有保護(hù)濕地資源的責(zé)任，有權(quán)對破壞濕地資源的行為投訴、舉報。
第二章 規(guī)劃與名錄
第十條省人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和技術(shù)規(guī)程進(jìn)行濕地資源調(diào)查，并公布調(diào)查數(shù)據(jù)。濕地資源調(diào)查應(yīng)當(dāng)與土地、水、海洋、野生動植物等資源調(diào)查相銜接。
濕地資源調(diào)查數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)作為制定濕地保護(hù)規(guī)劃、采取濕地保護(hù)和利用措施的依據(jù)。
第十一條縣級以上人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)會同本級政府有關(guān)部門，根據(jù)上一級人民政府的濕地保護(hù)規(guī)劃編制本行政區(qū)域的濕地保護(hù)規(guī)劃，報本級人民政府批準(zhǔn)后公布實(shí)施。
濕地保護(hù)規(guī)劃需要調(diào)整和修改的，應(yīng)當(dāng)按照前款規(guī)定程序報批。
編制濕地保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，與城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、水資源規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，并通過論證會、聽證會等形式廣泛征求意見。
第十二條濕地保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容:
(一)濕地資源分布情況、類型及特點(diǎn)、生態(tài)功能和水資源、野生生物資源狀況;
(二)保護(hù)和利用的總體要求、目標(biāo)和任務(wù);
(三)濕地保護(hù)區(qū)劃與建設(shè)布局;
(四)生態(tài)、社會以及經(jīng)濟(jì)效益分析和評價;
(五)保障措施。
第十三條建立濕地生態(tài)紅線制度。
縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理劃定并嚴(yán)守濕地生態(tài)紅線，確保濕地生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。
第十四條濕地實(shí)行分級保護(hù)管理。
按照濕地保護(hù)規(guī)劃和濕地生態(tài)功能、生物多樣性的重要程度等，分為國家重要濕地、省級重要濕地和一般濕地，并由濕地保護(hù)名錄予以確定。
第十五條濕地保護(hù)實(shí)行名錄管理制度。
濕地保護(hù)名錄應(yīng)當(dāng)明確濕地的名稱、類型、保護(hù)級別、保護(hù)范圍等事項(xiàng)，并明確濕地保護(hù)管理部門。
第十六條國家重要濕地名錄的確定按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
省級重要濕地名錄的確定及其調(diào)整，由省人民政府林業(yè)主管部門會同有關(guān)部門研究提出意見，經(jīng)專家論證后，報省人民政府批準(zhǔn)并公布。
一般濕地名錄的確定及其調(diào)整，由設(shè)區(qū)的市、縣級人民政府林業(yè)主管部門會同有關(guān)部門研究提出意見，經(jīng)專家論證后，報同級人民政府批準(zhǔn)并公布。
省、設(shè)區(qū)的市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)濕地資源變化情況，及時調(diào)整濕地保護(hù)名錄。
第三章 保護(hù)與利用
第十七條縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)對列入濕地保護(hù)名錄的濕地設(shè)立保護(hù)標(biāo)識，標(biāo)明濕地的名稱、類型、保護(hù)級別、保護(hù)范圍、管理部門及其聯(lián)系方式等內(nèi)容。
第十八條縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取建立濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、濕地保護(hù)小區(qū)等方式，健全濕地保護(hù)體系，明確保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)濕地保護(hù)。
第十九條具備自然保護(hù)區(qū)設(shè)立條件的濕地，應(yīng)當(dāng)依法建立濕地自然保護(hù)區(qū)。濕地自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立和管理按照自然保護(hù)區(qū)管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第二十條以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、合理利用資源、科普宣傳和科學(xué)研究為目的，并具備開展生態(tài)旅游條件的濕地，可以建立濕地公園。
濕地公園分為國家濕地公園、省級濕地公園、市級濕地公園和縣級濕地公園。
第二十一條具備國家濕地公園設(shè)立條件的濕地，可以依照國家有關(guān)規(guī)定申請?jiān)O(shè)立國家濕地公園。
第二十二條面積在20公頃以上，并具備下列條件之一的濕地，可以設(shè)立省級濕地公園：
(一)濕地自然景觀優(yōu)美，具有濕地主體功能或者歷史文化價值的;
(二)濕地生態(tài)系統(tǒng)典型，在省內(nèi)具有示范性或者重要地位的;
(三)濕地生物多樣性豐富，具有重要或者特殊科學(xué)研究、宣傳教育價值的。
設(shè)立省級濕地公園，由濕地所在地縣級人民政府向省人民政府林業(yè)主管部門提出申請，省人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)部門意見，組織有關(guān)專家進(jìn)行論證，對符合條件的予以批準(zhǔn)。
第二十三條設(shè)立市級濕地公園、縣級濕地公園，由濕地所在地人民政府確定。
第二十四條對不適宜設(shè)立濕地自然保護(hù)區(qū)和濕地公園的濕地，可以因地制宜設(shè)立濕地保護(hù)小區(qū)。
需要設(shè)立濕地保護(hù)小區(qū)的，由濕地所在地縣級人民政府林業(yè)主管部門會同有關(guān)部門以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處提出濕地保護(hù)小區(qū)建設(shè)方案，報本級人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
第二十五條建設(shè)項(xiàng)目對濕地生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價。
建設(shè)單位編制的環(huán)境影響評價文件應(yīng)當(dāng)包括濕地生態(tài)功能影響評價內(nèi)容，并有相應(yīng)的濕地保護(hù)方案。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照濕地保護(hù)方案進(jìn)行施工，減少對濕地生態(tài)系統(tǒng)的影響，避免對濕地生態(tài)功能的損害。
第二十六條嚴(yán)格控制改變濕地用途。
任何單位和個人不得擅自占用濕地或者改變濕地用途。確需占用或者征收濕地的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理相應(yīng)手續(xù)。
第二十七條因建設(shè)工程等特殊需要確需臨時占用濕地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級人民政府有關(guān)濕地保護(hù)管理部門批準(zhǔn)。
臨時占用濕地的期限不得超過二年，不得修筑永久性建筑物。占用期滿后，用地單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。
第二十八條利用濕地資源應(yīng)當(dāng)符合濕地保護(hù)規(guī)劃，維護(hù)濕地資源的可持續(xù)利用，不得超出濕地資源的承載能力。
在濕地內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營、觀賞旅游、科學(xué)研究、調(diào)查觀測、科普教育等活動，應(yīng)當(dāng)避免影響、降低濕地生態(tài)功能和對野生生物物種造成損害。
第二十九條禁止在濕地內(nèi)從事下列行為：
(一)擅自占用、圍墾、填埋或者排干濕地;
(二)擅自取用或者截?cái)酀竦厮?
(三)破壞水生動物洄游通道或者野生動物棲息地;
(四)擅自采砂、取土;
(五)向濕地違法排污;
(六)撿拾鳥卵，捕獵野生動物;
(七)擅自引進(jìn)外來物種;
(八)破壞或者移動濕地界標(biāo)、圍欄、圍網(wǎng)等保護(hù)設(shè)施;
(九)其他破壞濕地及其生態(tài)功能或者改變濕地用途的行為。
第三十條縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取扶持措施，實(shí)施濕地生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、退耕還濕和濕地水土流失綜合治理工程，加強(qiáng)水資源保護(hù)和地下水超采治理，合理調(diào)配水資源，科學(xué)利用雨洪水，充分利用再生水，維持濕地的基本生態(tài)用水，保護(hù)和恢復(fù)濕地生態(tài)功能。
第三十一條縣級以上人民政府濕地保護(hù)管理部門應(yīng)當(dāng)對濕地的自然狀況、受影響因素等進(jìn)行監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)存在或者可能導(dǎo)致濕地面積減少、生態(tài)功能退化等情況的，采取退耕還濕、補(bǔ)水、限牧、移民搬遷、有害生物防治等措施保護(hù)和恢復(fù)濕地。
第三十二條縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)推廣先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)技術(shù)，推進(jìn)生物有機(jī)肥、低毒低殘留農(nóng)藥、可降解地膜的應(yīng)用，有效控制農(nóng)業(yè)面源污染。
第三十三條縣級以上人民政府水行政主管部門在制定水資源開發(fā)、利用規(guī)劃和調(diào)度水資源時，應(yīng)當(dāng)在河道徑流量滿足的前提下，維持河流的合理流量和湖泊等濕地的合理水位，并根據(jù)水功能區(qū)劃對水質(zhì)的要求和濕地水體的自然凈化能力，核定水功能區(qū)的納污能力，向同級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門提出限制排污總量的意見。
第三十四條開發(fā)利用水資源應(yīng)當(dāng)兼顧濕地生態(tài)用水的需要。因人為活動或者自然因素，造成濕地生態(tài)用水不能滿足維護(hù)濕地生態(tài)功能需要的，應(yīng)當(dāng)綜合考慮年度來水情況和生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水需求，適時組織補(bǔ)水。國家重要濕地的生態(tài)補(bǔ)水，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
省級重要濕地的生態(tài)補(bǔ)水，由省人民政府水行政主管部門會同有關(guān)部門和當(dāng)?shù)厝嗣裾餐M織實(shí)施。
第四章 監(jiān)督管理
第三十五條縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對濕地保護(hù)管理情況的監(jiān)督檢查。
縣級以上人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)定期向本級人民政府和上一級人民政府林業(yè)主管部門報告濕地保護(hù)情況，并將濕地保護(hù)情況抄送同級人民政府有關(guān)部門。
第三十六條設(shè)區(qū)的市和縣級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)部門的職責(zé)，明確列入濕地保護(hù)名錄濕地的保護(hù)管理部門。
縣級以上人民政府林業(yè)主管部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，建立濕地保護(hù)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。具備條件的，可以推行相對集中行政處罰權(quán)制度。
第三十七條實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對在落實(shí)濕地保護(hù)監(jiān)督管理責(zé)任過程中不履職、不當(dāng)履職、違法履職，導(dǎo)致產(chǎn)生嚴(yán)重后果和惡劣影響的責(zé)任單位和責(zé)任人依法依規(guī)進(jìn)行責(zé)任追究。
第三十八條 省人民政府濕地保護(hù)管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)加強(qiáng)對濕地資源的監(jiān)測、監(jiān)控。
省人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)建立全省濕地資源信息管理系統(tǒng)，定期公布濕地資源保護(hù)、恢復(fù)、利用和管理信息，接受公眾監(jiān)督。
第五章 法律責(zé)任
第三十九條縣級以上人民政府及其有關(guān)部門工作人員違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
(一)未按照規(guī)定確定濕地保護(hù)名錄的;
(二)未依法采取濕地保護(hù)措施的;
(三)未按照規(guī)定批準(zhǔn)占用濕地的;
(四)對造成濕地污染的違法行為未采取制止措施的;
(五)未依法履行監(jiān)督管理職責(zé)或者因保護(hù)利用不當(dāng)，造成濕地生態(tài)系統(tǒng)損害的;
(六)其他濫用職權(quán)、弄虛作假、玩忽職守、徇私舞弊的行為。
第四十條違反本條例規(guī)定，臨時占用濕地期滿后未進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的，由縣級以上人民政府有關(guān)濕地保護(hù)管理部門按照未進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的濕地的面積，處每平方米一百元以上三百元以下罰款。
第四十一條違反本條例規(guī)定，在濕地內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營、觀賞旅游、科學(xué)研究、調(diào)查觀測、科普教育等活動，影響濕地生態(tài)功能或者對野生生物物種造成損害的，由有關(guān)濕地保護(hù)管理部門責(zé)令改正，并處五千元以上一萬元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處一萬元以上三萬元以下罰款。
第四十二條違反本條例規(guī)定，擅自占用、圍墾、填埋或者排干濕地的，由縣級以上人民政府有關(guān)濕地保護(hù)管理部門責(zé)令限期改正、恢復(fù)原狀，并處每平方米一百五十元以上三百元以下罰款。
違反本條例規(guī)定，擅自取用或者截?cái)酀竦厮础⑵茐乃鷦游镤в瓮ǖ阑蛘咭吧鷦游飾⒌氐模煽h級以上人民政府有關(guān)濕地保護(hù)管理部門責(zé)令限期改正、恢復(fù)原狀，并處五千元以上一萬元以下罰款。
第四十三條違反本條例規(guī)定，擅自在濕地內(nèi)采砂、取土的，由縣級以上人民政府有關(guān)濕地保護(hù)管理部門責(zé)令限期改正、恢復(fù)原狀，并處三萬元以上五萬元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處十萬元以上三十萬元以下罰款。
關(guān)鍵詞：水資源；水資源保護(hù)；水資源可持續(xù)利用
水資源：水資源分為地表水及地下水。地表水包括河流、湖泊、冰川等，其動態(tài)水量河川經(jīng)流量，一般稱為地表水資源。地下水儲存量是歷史時期積累形成的動態(tài)水量都比較小，主要靠地表水和降水入滲補(bǔ)給。
隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。水資源保護(hù)及水資源可持續(xù)利用是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保證。堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持人與自然和諧，堅(jiān)持水資源可持續(xù)利用的治水思路。烏拉泊水庫清淤工程、烏拉泊水庫清理搬遷工程、烏拉泊水庫清淤質(zhì)利用及生態(tài)恢復(fù)建設(shè)工程正是順應(yīng)了國家產(chǎn)業(yè)政策的要求，使生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益三效的和諧統(tǒng)一。
一、水資源保護(hù)
依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》及《烏魯木齊市水源保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》各級水行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)水資源管理和水環(huán)境保護(hù)，積極推進(jìn)節(jié)水型社會，擬定應(yīng)對突發(fā)性水污染事件的預(yù)案。
1.1水功能區(qū)監(jiān)督管理
陸續(xù)出臺了《水法》、《取水許可證和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》為水功能區(qū)監(jiān)督管理提供依據(jù)。制定出各地水域納污能量核定，提出限制排污總量，從而進(jìn)一步完善了水資源保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，在完成水功能區(qū)監(jiān)督管理工作的同時，及時將監(jiān)測結(jié)果通報各地方環(huán)境保護(hù)主管部門，公布各地區(qū)水源地名錄。
1.2積極推進(jìn)節(jié)水型社會
按照中央節(jié)能減排工作的總體要求，積極推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。明確節(jié)水型社會的目標(biāo)和任務(wù)，探索不同類型地區(qū)建設(shè)節(jié)水型社會的具體模式和有效途徑。把創(chuàng)建節(jié)水型企業(yè)、單位和社區(qū)活動作為落實(shí)節(jié)水型社會各項(xiàng)活動。
1.3制定突發(fā)事件預(yù)案
各級水行政主管部門制定切實(shí)可行的應(yīng)對突發(fā)性水污染的預(yù)案。要求在突發(fā)事件發(fā)生時應(yīng)對有序，處置得當(dāng)，確保飲用水的安全。
1.4大力推進(jìn)水資源保護(hù)和修復(fù)試點(diǎn)工程
大力推進(jìn)水資源保護(hù)和修復(fù)試點(diǎn)工程，減少人類對水資源的破害，提高全民保護(hù)水資源的意識。烏拉泊水庫清淤質(zhì)利用及生態(tài)恢復(fù)建設(shè)工程正是利用烏拉泊水庫清淤工程中清理出的清淤質(zhì)對1573.5畝戈壁沙坑平均覆土約1米厚，選擇防風(fēng)性強(qiáng)、深根性、抗遡性強(qiáng)、耐旱適宜在項(xiàng)目區(qū)生長的鄉(xiāng)土樹種進(jìn)行生態(tài)建設(shè)恢復(fù)。一方面即減少外運(yùn)清淤質(zhì)費(fèi)用，另一方面對水庫上游戈壁沙坑通過生態(tài)建設(shè)，可以防風(fēng)保土，改善水庫生態(tài)環(huán)境狀況，實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)和人工生態(tài)系統(tǒng)界面之間的融合，進(jìn)一步完善城市生態(tài)系統(tǒng)的整體性，提高城市生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。項(xiàng)目符合國家保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的國策以及支持科技型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向，與生態(tài)保護(hù)和環(huán)境建設(shè)先行的思路不謀而合。
二、水資源可持續(xù)利用
水資源保護(hù)不僅是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的重要前提，而且是保證社會經(jīng)濟(jì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要條件。為實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用目標(biāo)，針對現(xiàn)存在的水問題和水資源開發(fā)利用中的問題，提出以下建議。
2.1不斷完善和創(chuàng)新治水理論，以可持續(xù)發(fā)展水利的思路指導(dǎo)治水。
黨的十七大提出要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，積極構(gòu)建社會主義和諧社會，確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)。科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)了全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的思想，強(qiáng)調(diào)保護(hù)環(huán)境和保護(hù)資源，提出構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。根據(jù)中央水利工作的方針和可持續(xù)發(fā)展的治水思路，我們要堅(jiān)持全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合治理的原則，實(shí)行興利除害結(jié)合，開源節(jié)流并重，防洪抗旱并舉，對水資源進(jìn)行合理開發(fā)，高效利用、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護(hù)和綜合治理，以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。
要不斷完善和創(chuàng)新治水思路，對洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水環(huán)境惡化等問題進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合治理，堅(jiān)持人與自然的和諧共處。在防洪體系建設(shè)中，重視人與水的和諧，構(gòu)建人水和諧社會。既要治水又要規(guī)范人類活動，給水資源留出足夠的空間和出路。要注重水資源的節(jié)約，保護(hù)和優(yōu)化配置。要改變對水資源“取之不盡，用之不竭”的觀念。建立水資源統(tǒng)一管理體制。實(shí)行區(qū)域水資源統(tǒng)一管理。以水利信息化帶動水利現(xiàn)代化，全面提高水利工作的科技含量。
2.2加強(qiáng)制度建設(shè)，建立健全水資源管理制度與法規(guī)體系。
要貫徹落實(shí)《水法》，加強(qiáng)制度建設(shè)。盡快出臺“水資源管理?xiàng)l例”“節(jié)水管理?xiàng)l例”“水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法”等配套法規(guī)。建立健全水資源管理政策法規(guī)體系。
要加強(qiáng)水資源基礎(chǔ)工作。不斷完善水資源戰(zhàn)略規(guī)劃，制定水資源配置方案，搞好城市水資源綜合規(guī)劃，使城市建設(shè)和發(fā)展真正做到量水而行。
2.3深化水資源管理體制改革，逐步建立水資源統(tǒng)一管理體制。
《水法》強(qiáng)調(diào)了水資源的統(tǒng)一管理，規(guī)定“國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”。要貫徹落實(shí)《水法》，用足、用好現(xiàn)有的法規(guī)與規(guī)范性文件。根據(jù)《水法》，深化水資源管理體制改革，堅(jiān)持對洪澇災(zāi)害、干旱缺水和水環(huán)境惡化等問題實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合治理，實(shí)行水資源統(tǒng)一管理體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理。
2.4創(chuàng)新建立節(jié)水防污型社會的運(yùn)行機(jī)制，提高水資源的利用效率和效益。
節(jié)水型社會建設(shè)要依靠制度建設(shè)和體制創(chuàng)新，要實(shí)行以用人和排污總量控制與定額管理相結(jié)合的管理制度，全面實(shí)行定額用水和計(jì)劃用水，建立總量控制與定額管理相結(jié)合的管理機(jī)制。在建立節(jié)水防污型社會的運(yùn)行機(jī)制的同時，注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化配置水資源；保護(hù)水環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)修復(fù)；建設(shè)科學(xué)合理的水資源利用體系，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。
2.5加大水利投入，支持環(huán)保工程。
水資源的開發(fā)利用，治理保護(hù)和管理是公共財(cái)政支持的重點(diǎn)領(lǐng)域。水資源可持續(xù)利用需要加大公共財(cái)政的支持力度，并建立長期穩(wěn)定的投入保障機(jī)制。繼續(xù)把水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)列為長期建設(shè)國債投資的重點(diǎn)，力爭用于水利建設(shè)的比重有所提高。穩(wěn)定水利建設(shè)基金政策，擴(kuò)大基金籌集范圍。
建立投資主體多元化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場化、行業(yè)監(jiān)管法制化得城市水務(wù)的運(yùn)行機(jī)制。調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策，改善投資環(huán)境，形成政府財(cái)政資金、銀行信貸資金、國債資金、企業(yè)資本和私人資本等共同參與的多元化投資體制。構(gòu)建一個長期穩(wěn)定的投資信貸體系。
結(jié)束語
我們要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，加強(qiáng)水資源合理開發(fā)，高效利用、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護(hù)和綜合治理工作。要從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水資源開發(fā)利用三個方面統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)行水資源的合理配置，相當(dāng)幅度地提高區(qū)域的資源環(huán)境承載能力。建設(shè)節(jié)水型社會，以水資源可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)提供水資源保障。
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關(guān)鍵詞：水政執(zhí)法；執(zhí)法理念；水行政聯(lián)合執(zhí)法；多元化
一、江西省水行政執(zhí)法機(jī)制現(xiàn)狀分析
（一）江西省水行政執(zhí)法法律法規(guī)現(xiàn)狀
江西省先后制定了一系列的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。在水行政執(zhí)法程序上，制定了《江西省水上治安管理?xiàng)l例》、《江西省水行政審批事項(xiàng)下放委托辦理若干規(guī)定》等，規(guī)定了水政執(zhí)法主體、職權(quán)范圍及執(zhí)法程序，同時劃定了各級水行政主體的管轄范圍。在水政執(zhí)法管理上，制定了《江西省農(nóng)田水利條例》、《江西省水利工程條例》、《江西省抗旱條例》和《江西省贛撫平原灌區(qū)管理?xiàng)l例》等，從農(nóng)田水利、河道、抗旱和灌溉等四個方面，對水資源的保護(hù)和利用及水行政管理做出了原則性的規(guī)定，在水政監(jiān)督上，頒布了《江西省水政監(jiān)察規(guī)定》、規(guī)定了具體行政部門的監(jiān)察職責(zé)、監(jiān)察程序、監(jiān)察方式和監(jiān)察范圍。
（二）江西省水行政執(zhí)法機(jī)制存在的問題分析
1、執(zhí)法依據(jù)原則性規(guī)定較多，操作性不強(qiáng)
法律法規(guī)與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)――在沒有明確的規(guī)定下或者規(guī)定不明的情況下，水務(wù)行政執(zhí)法如何介入。如對于已經(jīng)發(fā)生或即將發(fā)生水事違法行為的處理和水行政信息的公開，法規(guī)大多使用“及時”、“限期”等原則性詞匯，并沒有說明具體的期限，如《江西省水政監(jiān)察規(guī)定》第二十一條第三款和農(nóng)田水利條例的第八條。此外，在法律責(zé)任方面，對水行政主體的規(guī)定大部分都只有一條原則性的規(guī)定，在實(shí)踐過程中，因?yàn)闆]有明確的法律法規(guī)，相應(yīng)的處罰不具有操作性。所以，在制定與法律相配套的法規(guī)時，要結(jié)合江西省的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，發(fā)現(xiàn)問題、突出難點(diǎn)、提出方案再解決問題。
2、執(zhí)法機(jī)關(guān)職權(quán)交叉、執(zhí)法機(jī)制單一
水具有流動性、區(qū)域性和整體性的特點(diǎn)，水行政執(zhí)法往往會涉及到多個行政部門。此時，就會出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)職權(quán)交叉，權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象。就江西省而言，其水利機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)限不明，在水行政執(zhí)法過程中，水事案件的發(fā)生可能涉及漁政部門、水利部門和公安部門，那么，當(dāng)相關(guān)行政機(jī)構(gòu)出現(xiàn)職權(quán)沖突或者職權(quán)不明的情況下，對水事案件的處理模式有兩種即分開執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法如。在實(shí)踐中，水行政機(jī)關(guān)采取分開執(zhí)法的方式，但是會出現(xiàn)案件重復(fù)、調(diào)復(fù)、取證重復(fù)的現(xiàn)象。鑒于此，水行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在“生態(tài)江西、法治江西”主題下聯(lián)合執(zhí)法。
3、執(zhí)法監(jiān)督主體模糊，途徑較少
《江西省水政監(jiān)察規(guī)定》中規(guī)定縣級以上水行政主管部門的監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)督內(nèi)容，并且設(shè)立了水政監(jiān)察大隊(duì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在實(shí)踐過程中，水事案件的發(fā)生，會涉及多個行政機(jī)構(gòu)，進(jìn)而會出現(xiàn)“多頭執(zhí)法”的現(xiàn)象。比如2015年發(fā)生的永修縣九合鄉(xiāng)800畝農(nóng)田發(fā)生內(nèi)澇和樂安縣龔坊鎮(zhèn)臨時圍堰被洪水沖垮兩個案件①，涉及多個水利、漁業(yè)等部門，在出現(xiàn)管理空白區(qū)或者多個部門都具有執(zhí)法權(quán)的時候，相互推諉，便出現(xiàn)了監(jiān)督的盲區(qū)，而上述的案件的發(fā)生，正是因?yàn)槌霈F(xiàn)了監(jiān)督的漏洞。
二、國內(nèi)外水行政執(zhí)法機(jī)制比較分析
在水行政執(zhí)法問題上，諸如田納西河、萊茵河、長江、遼河等河流或跨越國別，或跨越行政區(qū)劃，因其重要的地位，其行政執(zhí)法研究起步較早，通過一系列措施的實(shí)施，取得良好的執(zhí)法效果，對江西省的水行政執(zhí)法提供了重要的借鑒意義。
（一）以環(huán)境保護(hù)為中心，建立生態(tài)理念
美國田納西河流域在管理與開發(fā)之前，由于當(dāng)?shù)鼐用襁^渡開墾和不節(jié)制的利用，造成田納西河流域水土流失嚴(yán)重，土地貧瘠，水資源污染嚴(yán)重。在此背景下，美國以保護(hù)田納西河為中心，樹立環(huán)保理念，根據(jù)實(shí)際情況對田納西河進(jìn)行綜合治理。就國內(nèi)而言，長江流域和遼河流域的治理也有著相類似的背景，都是因過度開發(fā)和不合理的利用而導(dǎo)致出現(xiàn)環(huán)境危機(jī)，當(dāng)?shù)卣庾R到不能用環(huán)境的犧牲來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，所以政府在對黃河流域和遼河流域的治理建立了環(huán)境保護(hù)為中心的生態(tài)理念。
（二）以流域管理為基礎(chǔ)，建立執(zhí)法體制
綜合國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)來看，對流域的管理首先是從兩個層面展開的――建立配套的法律法規(guī)體系和明確執(zhí)法主體的權(quán)限。美國國會在法律上確立了該流域的重要性頒布了《田納西流域管理法》，并成立了相應(yīng)的管理局，在法律中明確了該流域的管理機(jī)構(gòu)和管理職責(zé)，對各項(xiàng)具體職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定.而長江流域和黃河流域的治理首先都進(jìn)行了相關(guān)立法，完善法律法規(guī)體系，如頒布了《長江河道管理?xiàng)l例》。②其次，授予相關(guān)水行政機(jī)構(gòu)主體資格，劃定職責(zé)范圍。“三定”方案③明確了長江流域水行政主管權(quán)限和職責(zé)④，《遼寧省流域管理?xiàng)l例》，明確了水行政機(jī)構(gòu)的管理區(qū)域和體制，從河道、防洪、抗旱等方面對遼河進(jìn)行保護(hù)和管理。
（三）以常態(tài)和專項(xiàng)相結(jié)合，建立執(zhí)法模式
在以生態(tài)文明為主題的今天，流域執(zhí)法模式應(yīng)當(dāng)采用更多的形式，而不是一味的遵循傳統(tǒng)。長江流域和遼河流域都根據(jù)自身情況建立了水行政執(zhí)法聯(lián)合機(jī)制：遼寧省著重從外部環(huán)境建設(shè)和內(nèi)部機(jī)制完善兩個方面完善水行政執(zhí)法機(jī)制，比如通過樹立水利建設(shè)和管理的法制觀念和健全管理機(jī)制、自我發(fā)展和保障機(jī)制、自我約束機(jī)制。江蘇省以流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制為指導(dǎo)，建立水行政執(zhí)法聯(lián)合運(yùn)行機(jī)制。江蘇省通過“一江二道三湖” 專項(xiàng)執(zhí)法活動、汛前專項(xiàng)執(zhí)法檢查行動、“百湖執(zhí)法大檢查” 專項(xiàng)執(zhí)法活動、省管湖泊聯(lián)席會議制度建立的三種聯(lián)合執(zhí)法運(yùn)行模式――流域（區(qū)域）性水行政聯(lián)合執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制模式、日常性水行政聯(lián)合執(zhí)法運(yùn)行模式和專項(xiàng)性（突擊性）水行政聯(lián)合執(zhí)法運(yùn)行模式。
三、完善江西省水執(zhí)法機(jī)制的對策建議
（一）執(zhí)法理念――確立綜合生態(tài)執(zhí)法理念 我國經(jīng)歷了土地文明時代和自然資源文明時代，在以生態(tài)文明為主題的今天，應(yīng)當(dāng)確立綜合生態(tài)執(zhí)法理念。綜合生態(tài)執(zhí)法理念，將生態(tài)系統(tǒng)、綜合與執(zhí)法理念三者結(jié)合在一起，即在行政執(zhí)法過程中，綜合對待生態(tài)系統(tǒng)的各個組成部分的需要和價值⑤，將整個局域內(nèi)的自然資源、自然生物和自然環(huán)境作為一個整體（生態(tài)系統(tǒng)）進(jìn)行保護(hù)和管理。在水行政執(zhí)法過程中，體現(xiàn)在從功能、結(jié)構(gòu)和程序上的相互作用，從環(huán)境整體性的角度出發(fā)，針對水資源自身特性，將綜合生態(tài)執(zhí)法理念進(jìn)行到底，創(chuàng)新執(zhí)法手段，從而優(yōu)化行政資源的配置，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，完善運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)水資源，將水資源轉(zhuǎn)化成綠水青山的財(cái)富。
（二）執(zhí)法依據(jù)――完善水利法律法規(guī)體系
在水執(zhí)法機(jī)制中，作為在全國范圍統(tǒng)行的法律《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《河道管理?xiàng)l例》和《取水許可制度辦法》等，有較多的原則性規(guī)定，在實(shí)施過程中，需要結(jié)合江西省具體省情，制定相應(yīng)的地方法規(guī)。將地理位置、環(huán)境現(xiàn)狀等因素納入考慮的范圍之內(nèi)，對于不配套的地方進(jìn)行修改、對于沒有規(guī)范到的區(qū)域或者新的情況進(jìn)行規(guī)定、對于陳舊不符合時代的進(jìn)行刪除，盡快完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系。比如上文提出有關(guān)排污口設(shè)置的問題，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)遵循“先證后許”的原則――要先辦理排污口的證明才可以申請排污許可。此外，要明確機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間，機(jī)構(gòu)內(nèi)部與機(jī)構(gòu)內(nèi)部之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確水行政執(zhí)法的程序、職責(zé)范圍和相關(guān)的制度，形成統(tǒng)一的，權(quán)責(zé)分明的執(zhí)法體系。
（三）執(zhí)法方式――建立水行政聯(lián)合執(zhí)法方式
由于傳統(tǒng)的行政管理和行政處罰是相分離的，這種分離在客觀上造成了監(jiān)管與處罰銜接不了的問題。由于各部門相互之間信息的閉塞，而水域又具有流動性和區(qū)域性的特征，導(dǎo)致在水事違法案件中，水行政機(jī)關(guān)面臨調(diào)查難、取證難的情形。為有效解決這一問題，可以建立水行政執(zhí)法聯(lián)合機(jī)制。水行政執(zhí)法聯(lián)合機(jī)制需要從下文幾個方面進(jìn)行構(gòu)建：首先，是構(gòu)建橫向聯(lián)合機(jī)制和縱向聯(lián)合機(jī)制。橫向聯(lián)合機(jī)制是指水務(wù)行政部門與其之外的政府職能部門建立起長效的聯(lián)合機(jī)制，聯(lián)合司法體系、公安體系和環(huán)保部門，建立水資源信息資源共享平臺，從橫向形成聯(lián)合機(jī)制；縱向聯(lián)合機(jī)制是指在水利行政各部門之間的聯(lián)合，加強(qiáng)流域管理與區(qū)域管理的聯(lián)合，調(diào)動部門的積極性，加強(qiáng)各縣級的水利行政執(zhí)法部門的溝通，就各自區(qū)域內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)交流，發(fā)現(xiàn)自己的不足，再提出解決方案，提高水政執(zhí)法效率形成上下聯(lián)動機(jī)制。其次，要進(jìn)行水利專項(xiàng)執(zhí)法聯(lián)合機(jī)制。水由于具有流動性和跨區(qū)域性等特點(diǎn)，往往水事問題比較復(fù)雜，且水事問題呈現(xiàn)多樣化的趨勢，專項(xiàng)執(zhí)法聯(lián)合機(jī)制更具有針對性，對于水域質(zhì)量的檢測和保護(hù)也有了強(qiáng)有力的保證，對某些將要或正在損害水資源及其設(shè)施也起到了很好的警鐘作用，并能及時有效的解決水事事件。
四、結(jié)語
隨著生態(tài)江西、法治江西建設(shè)的全面展開，水作為環(huán)境要素的一種，是維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的重要因素，在水性質(zhì)執(zhí)法過程中，實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)利用到經(jīng)濟(jì)利用與生態(tài)保護(hù)并重的轉(zhuǎn)變，建立生態(tài)綜合執(zhí)法理念勢在必行，以此理念為指導(dǎo)，執(zhí)法主體和執(zhí)法模式也做出了相應(yīng)調(diào)整。執(zhí)法目的的轉(zhuǎn)變，水生態(tài)利益的凸顯，既是建設(shè)生態(tài)文明社會的需要，也順應(yīng)了綠色發(fā)展的時代要求。
注解：
① http：//news.163.com/15/0415/07/AN7NFRFE00014Q4P.html，2016年5月20日訪問。
② http：//news.jcrb.com/jxsw/201204/t20120409_839380.html。2012年4月9日。
③ 注釋：2002年中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室（簡稱“中編辦”）批復(fù)流域管理機(jī)構(gòu)的“三定”方案。
④ 魏顯棟：“長江流域水政執(zhí)法監(jiān)督的實(shí)踐與思考”，《人民長江》，第45卷第23期，2014年12月。
⑤ 蔡守秋：“論綜合生態(tài)系統(tǒng)管理”，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》，第86期，2006年5月。
參考文獻(xiàn)：
[1] 張樹義.《行政法學(xué)[M].中國政法大學(xué)出版社
[2] 張千帆.憲法學(xué)導(dǎo)論[M].法律出版社.2004.
1.“環(huán)境稅”：它是以環(huán)境中的物為征稅對象的一種稅。“環(huán)境稅”的內(nèi)容廣泛，可看作一個廣義的概念。它下面還可分為污染物稅、環(huán)境能源稅、環(huán)境資源稅、環(huán)境關(guān)稅等。而且，每一個名稱下面還可再分，如污染物稅可分為噪聲稅、垃圾稅、二氧化碳稅、硫稅、有毒化學(xué)品稅等。上面提及的環(huán)境資源稅，也可稱為生態(tài)環(huán)境稅。
2.“環(huán)境污染稅”：它以特定行為為征稅對象，任何單位和個人造成環(huán)境污染和公害的行為，可以確定為征稅客體。這些環(huán)境污染行為包括向環(huán)境排放廢水、廢氣、廢熱、固體廢物、噪聲、放射性物質(zhì)等行為。環(huán)境污染稅的計(jì)稅依據(jù)是所排放污染物的濃度或總量。這個名稱還可以有另外的叫法，如稱為環(huán)境保護(hù)稅，不過這是從狹義上來解釋的，它的課稅客體不包括破壞自然資源的行為。
3.“環(huán)境消費(fèi)稅”：以消耗某種環(huán)境資源為征稅對象，如美國對消耗臭氧的化學(xué)制品征稅等。我國現(xiàn)行消費(fèi)稅雖然將鞭炮、焰火、汽油、摩托車和小汽車等污染環(huán)境的消費(fèi)品納入課征范圍，而且對小汽車按照排氣量大小確定差別稅率，這在控制污染方面發(fā)揮了一定的作用，但未能對含鉛和無鉛汽油、是否安裝尾氣凈化裝置的車輛加以區(qū)別，降低了稅收對控制污染行為的作用。筆者提議的環(huán)境消費(fèi)稅，消耗的環(huán)境資源不僅僅包括汽油，還應(yīng)包括天然氣、煤、焦炭、重油、臭氧等等。具體范圍可由稅法確定。環(huán)境消費(fèi)稅在環(huán)境資源的生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)征收。
4.“環(huán)境資源稅”：它以開發(fā)、使用、破壞自然資源的行為作為課稅對象。其名下有：“開采稅”、“開發(fā)稅”、“采伐稅”、“土壤保護(hù)稅”等。其納稅主體是開發(fā)、利用土地、森林、草地、水、礦產(chǎn)、地?zé)帷⒑Ｑ蟮茸匀毁Y源的社會組織和個人。計(jì)稅依據(jù)由自然資源的稀缺程度和開發(fā)利用的程度共同確定，對不可再生、本國稀缺的自然資源可以課以重稅。以行為作為課稅對象的環(huán)境資源稅，可以冠名為生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償稅，或叫生態(tài)環(huán)境稅。
環(huán)境資源稅也可設(shè)計(jì)為以物為課稅對象，名稱包括化學(xué)燃料稅、水資源稅、礦產(chǎn)資源稅、森林資源稅和草原資源稅等，主要體現(xiàn)環(huán)境資源的使用成本或價值。
以上陳述的幾個環(huán)境稅名稱中，“環(huán)境稅”的名稱顯然范圍過大，包羅萬象，立法中難以界定其具體內(nèi)容，實(shí)踐也不好操作。“環(huán)境消費(fèi)稅”以幾種消費(fèi)的環(huán)境資源為課稅對象，范圍過于狹窄，對其他幾種常見的污染行為如排放污水、排放噪聲等不聞不問，也違背了環(huán)境稅的立法宗旨。“環(huán)境資源稅”只顧及自然資源的維護(hù)與利用，忽視了以稅收手段抑制排污行為的作用。而“環(huán)境污染稅”與“環(huán)境資源稅”正好相反，忽視了破壞自然資源的行為。筆者認(rèn)為，我國環(huán)境稅立法，可以冠名為“環(huán)境保護(hù)稅”，其具體內(nèi)容分為兩部分：一是環(huán)境污染稅，對污染物或排污行為征稅；二是環(huán)境資源稅，對稀有資源或利用、破壞自然資源的行為征稅。環(huán)境保護(hù)稅這兩部分內(nèi)容，還應(yīng)該包括環(huán)境稅收優(yōu)惠的法律制度。鑒于我國環(huán)境稅立法仍處于醞釀階段，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，加之國外的情況和我國也不盡相同。因此，筆者還認(rèn)為，環(huán)境稅立法可以首先采取以某種或某幾種常見的、嚴(yán)重的環(huán)境污染物、稀有資源、污染行為或生態(tài)環(huán)境破壞行為作為課稅對象，單獨(dú)立法，以“暫行條例”的形式頒行，如制定《固體廢物（垃圾）處置稅暫行條例》、《水污染稅暫行條例》、《空氣污染稅暫行條例》、《汽油稅暫行條例》、《噪聲污染稅暫行條例》以及《水土保持稅暫行條例》等等。環(huán)境保護(hù)稅法律體系的建立不是一蹴而就的，而是一個逐步完善的過程，上述環(huán)境稅種的單獨(dú)立法，都是環(huán)境稅法律體系完善的重要步驟。
二、中國環(huán)境稅的立法宗旨問題
環(huán)境稅是把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會成本，內(nèi)在化到生產(chǎn)成本和市場價格中去，再通過市場機(jī)制來分配環(huán)境資源的一種經(jīng)濟(jì)手段。環(huán)境稅主要目的應(yīng)當(dāng)是為保護(hù)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。這里，稅收是手段，運(yùn)用這個經(jīng)濟(jì)手段控制環(huán)境污染和保護(hù)改善環(huán)境、維護(hù)人類健康是環(huán)境稅的立法宗旨。
改革開放之前，我國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中基本上忽視了對環(huán)境的保護(hù)，可以說，我國此時的經(jīng)濟(jì)效益是以犧牲環(huán)境效益為代價的。開征環(huán)境稅雖然不是環(huán)境保護(hù)的唯一經(jīng)濟(jì)手段，但它卻是一種規(guī)范的、有效的也是有力的手段，今后也應(yīng)該是最重要的一種經(jīng)濟(jì)手段。這種手段以法律法規(guī)的形式固定下來，明確其立法宗旨，更有利于我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的健康發(fā)展。而且，稅收作為政府籌集財(cái)政資金的重要工具和實(shí)施宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)杠桿，還可以為環(huán)境保護(hù)事業(yè)籌集專項(xiàng)資金。綜上所述，筆者認(rèn)為，環(huán)境稅立法確立前述的立法宗旨是適宜的。
三、中國環(huán)境稅法的立法原則問題
1.環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則
這一原則在環(huán)境稅中的體現(xiàn)主要有兩層含義：一、發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能犧牲環(huán)境。開征環(huán)境稅會增加企業(yè)的成本，對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會有一定的影響，但基于保護(hù)環(huán)境的理念，我們?nèi)匀灰_征環(huán)境稅，尤其是對于那些嚴(yán)重的污染行為和破壞自然資源的行為，更是要課以重稅，在這種情況之下，要優(yōu)先考慮環(huán)境的保護(hù)。二、環(huán)境保護(hù)要考慮其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響。開征環(huán)境稅不能不考慮企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，以及因此對經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面影響。這就要求立法者在環(huán)境稅立法中應(yīng)科學(xué)的設(shè)置環(huán)境稅的納稅主體、課稅客體和稅率，運(yùn)用環(huán)境稅的稅收優(yōu)惠政策，考慮企業(yè)的整體稅負(fù)。尤其是現(xiàn)在我國企業(yè)的稅負(fù)整體偏重，大量國有企業(yè)處于虧損狀態(tài)，在保護(hù)環(huán)境，開征環(huán)境稅的同時，要把環(huán)境稅對經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響降到最低限度。
2.稅負(fù)和污染相適應(yīng)的原則
這一原則要求“誰污染誰納稅”，對污染嚴(yán)重的物和行為課以重稅，對污染輕微的物和行為實(shí)行較低的稅率，對污染防治實(shí)施項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)行零稅率。隨著各國普遍利用環(huán)境稅來防止污染、治理環(huán)境，環(huán)境稅收收入越來越成為各國籌措環(huán)保資金的主要來源。對環(huán)境稅的具體征稅對象和課稅稅率的設(shè)計(jì)，大體是遵循稅收收入和環(huán)保資金相當(dāng)?shù)脑瓌t。在稅率上一般實(shí)行動態(tài)稅率，即根據(jù)治理污染和保護(hù)環(huán)境所需資金不斷調(diào)整具體的環(huán)境稅稅目的稅率；有些國家對具體環(huán)境稅稅目的稅率是每年公布一次的。動態(tài)稅率的實(shí)行是稅負(fù)和污染相適應(yīng)原則的直接體現(xiàn)。這一原則的重要意義還在于：假定政府征收等于邊際污染成本的稅收，那么可使污染者的邊際私人成本等于邊際社會成本，邊際私人收益等于邊際社會收益，即把污染者的外部性成本（社會成本）內(nèi)在化，使其面臨真實(shí)的社會成本和收益；最終必能抑制或減少污染量，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。同時，這一原則的實(shí)施也有利于避免企業(yè)環(huán)境稅負(fù)的畸輕畸重，實(shí)現(xiàn)稅收的公
平目標(biāo)。
3.預(yù)防與治理相結(jié)合的原則
所謂預(yù)防是指預(yù)防一切環(huán)境污染或環(huán)境破壞造成的損害；所謂治理是指對一切環(huán)境污染或環(huán)境破壞所進(jìn)行的治理。環(huán)境稅的開征并不是簡單的為環(huán)境的污染事后提供治理的資金，其首要的作用還在于防止污染。預(yù)防與治理相結(jié)合的原則是稅收宏觀調(diào)控和籌集資金雙重功能的體現(xiàn)和運(yùn)用。
四、中國環(huán)境稅法規(guī)范的內(nèi)容問題
構(gòu)建我國的環(huán)境稅法體系，設(shè)計(jì)其基本內(nèi)容，首先應(yīng)從完善現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)開始，綠色稅制改革的重點(diǎn)應(yīng)是目前與環(huán)境資源有關(guān)的資源稅和消費(fèi)稅。另一方面，我國要大膽借鑒發(fā)達(dá)國家環(huán)境稅法的立法經(jīng)驗(yàn)，引入能源稅、水資源稅、含鉛汽油消費(fèi)稅附加以及臭氧耗損物質(zhì)（ODS）稅，2同時考慮從排污收費(fèi)到污染稅的可能改革。下面，筆者擬在前述的環(huán)境保護(hù)稅的名下，選擇幾個主要的環(huán)境稅種，就其內(nèi)容作一些設(shè)想，當(dāng)然，這還不能概括環(huán)境稅法體系的全部內(nèi)容：
1.垃圾稅：是一種以抑制環(huán)境污染為目的、以垃圾（或叫固體廢物）為課稅對象的稅種。垃圾稅稅率為定額稅率，課稅對象是工業(yè)垃圾和生活垃圾。納稅人為產(chǎn)生垃圾的企事業(yè)單位和公民個人。垃圾稅可規(guī)定一個起征點(diǎn)。征收的垃圾稅稅金，應(yīng)該相當(dāng)于處置垃圾所花費(fèi)的資金（與此相適應(yīng)，垃圾稅也可稱為垃圾處置稅或固體廢物處置稅）。如奧地利聯(lián)邦政府從1989年1月1日起征收垃圾稅。按照規(guī)定，每噸家用垃圾征收40—50先令，每噸特殊垃圾征收200—500先令。
2.含鉛汽油稅：含鉛汽油稅是一種具有行為調(diào)節(jié)功能的稅收，它是汽油消費(fèi)稅中的一個稅目，應(yīng)視為一種消費(fèi)稅附加。其征收對象是供機(jī)動車船使用的所有標(biāo)號的含鉛汽油和70#低標(biāo)號汽油。納稅人是中國境內(nèi)生產(chǎn)含鉛汽油和70#汽油的生產(chǎn)廠家。其稅率的確定應(yīng)主要以在我國高標(biāo)號汽油中占比例較大的90#汽油為依據(jù)。
3.污染排放稅：是指根據(jù)污染者排放物數(shù)量或能產(chǎn)生有污染的產(chǎn)品數(shù)量征收的一種稅收，也是最能直接體現(xiàn)環(huán)境稅本質(zhì)的一種稅收。其征收依據(jù)是排放污染物的數(shù)量或能產(chǎn)生有污染的產(chǎn)品數(shù)量。納稅人是排放污染物或生產(chǎn)有污染的產(chǎn)品的單位和個人。從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)，排污收費(fèi)宜改成征收污染排放稅。不過，這種轉(zhuǎn)變的前提是大大簡化現(xiàn)行的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從以污染物排放量為征收依據(jù)轉(zhuǎn)變到以產(chǎn)品生產(chǎn)或消費(fèi)數(shù)量為征收依據(jù)，或者只征收少數(shù)污染物的排放稅。污染排放稅稅率宜采用超額累進(jìn)稅率。稅額的確定，以足夠支付治理污染的費(fèi)用為基準(zhǔn)。
4.企業(yè)環(huán)境稅：企業(yè)環(huán)境稅以生產(chǎn)或排放有毒性物質(zhì)的企業(yè)為納稅人，課稅對象是有毒性物質(zhì)或其排放會造成污染的物質(zhì)。稅率為從量定額稅率。
5.水資源稅：是對水資源的開采和使用以及污染水資源的單位和個人征收的一種稅。征稅對象是對水資源的開采、使用行為以及污染水資源的行為。水資源包括地下水資源和地表水資源。我國現(xiàn)行的水資源費(fèi)可改成水資源稅，并在現(xiàn)行的水資源費(fèi)費(fèi)率基礎(chǔ)上，根據(jù)各地區(qū)水資源的稀缺性和水污染程度確定差別幅度稅率。全面提高水資源稅稅率。
上述的垃圾稅、含鉛汽油稅、污染排放稅和企業(yè)環(huán)境稅，可以歸屬于環(huán)境保護(hù)稅名下的環(huán)境污染稅，而水資源稅則歸屬于其名下的環(huán)境資源稅。
五、環(huán)境稅收優(yōu)惠政策
我國現(xiàn)行稅收體系也包含了一些環(huán)境稅收優(yōu)惠政策，不過，現(xiàn)行稅制中考慮環(huán)境保護(hù)因素而采取的稅收優(yōu)惠措施的形式過于單一，僅限于減稅和免稅，缺乏針對性和靈活性，影響了稅收優(yōu)惠的實(shí)施效果。因此，筆者主張，環(huán)境稅收優(yōu)惠政策可做如下考慮：
首先，在關(guān)稅方面，對出口的環(huán)境保護(hù)設(shè)施、材料可采用低關(guān)稅率，以扶持該類產(chǎn)品的發(fā)展。對國內(nèi)目前不能生產(chǎn)的污染治理設(shè)備、環(huán)境監(jiān)測和研究儀器以及環(huán)境無害化技術(shù)等進(jìn)口產(chǎn)品，減征進(jìn)口關(guān)稅；在農(nóng)業(yè)稅方面，對改良土壤、提高肥力、維持耕地面積、植樹造林等有助于環(huán)境與資源保護(hù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動減免農(nóng)業(yè)稅；在營業(yè)稅方面，對工業(yè)企業(yè)自銷的綜合利用產(chǎn)品、環(huán)境保護(hù)政策性虧損的經(jīng)營活動等實(shí)行減免營業(yè)稅或緩征營業(yè)稅；在消費(fèi)稅方面，對清潔汽車、清潔能源以及獲得環(huán)境標(biāo)志和能源效率標(biāo)志的家電產(chǎn)品和汽車，減征消費(fèi)稅；另外，對經(jīng)營環(huán)境公共設(shè)施的企業(yè)，在征收營業(yè)稅、增值稅和城市維護(hù)建設(shè)稅方面給予優(yōu)惠。
其次，為鼓勵企業(yè)開發(fā)利用防止污染、節(jié)約能源等方面的設(shè)備、機(jī)器，保護(hù)環(huán)境，政府應(yīng)采用加速折舊的方式來實(shí)現(xiàn)其環(huán)境目標(biāo)。目前，我國的加速折舊制度，不僅加速折舊方式少，而且，相關(guān)規(guī)定也不明確。我國應(yīng)該允許清潔能源企業(yè)、污染治理企業(yè)、環(huán)境公用事業(yè)以及環(huán)保示范工程項(xiàng)目加速投資折舊。
再次，擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅零稅率政策的適用范圍，準(zhǔn)確界定零稅率調(diào)節(jié)稅的適用項(xiàng)目類型；界定朝陽產(chǎn)業(yè)——環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的范圍，在規(guī)定期限內(nèi)對環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。此外，對工業(yè)企業(yè)購入的環(huán)境保護(hù)設(shè)施允許扣減進(jìn)項(xiàng)增值稅額等，也是屬于環(huán)境稅收優(yōu)惠政策的范圍。
市十三屆人大常委會第33次會議上，審議了《北京市濕地保護(hù)條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》。濕地與森林、海洋并稱為地球三大生態(tài)系統(tǒng)，是陸地、水體互動的生態(tài)帶，在自然界物質(zhì)循環(huán)、能量轉(zhuǎn)換、地質(zhì)演變中發(fā)揮著極為特殊的作用。作為自然界最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一，濕地包含了土地、水體和野生動植物等多種要素資源，是各種要素資源相互制約、相互聯(lián)系和動態(tài)平衡的結(jié)果，任何一種要素資源獨(dú)立存在時，都不能構(gòu)成完整的濕地生態(tài)系統(tǒng)。濕地承載著涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候、維護(hù)生物多樣性等功能，是國家生態(tài)安全體系的重要組成部分和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，發(fā)揮著巨大的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益。
濕地是北京歷史文化發(fā)展的基礎(chǔ)和搖籃，以永定河、潮白河和低洼淀、泉為網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的濕地，見證了北京的城市變遷。
濕地保護(hù)立法勢在必行
本市濕地分為天然濕地和人工濕地兩大類、11個類型。截止到2008年底，全市濕地總面積5.14萬公頃，占全市國土面積的3.13%。其中，河流、沼澤等天然濕地2.38萬公頃，占46.4%；蓄水區(qū)、水塘、灌溉溝渠、水田等人工濕地2.76萬公頃，占53.6%。本市濕地為近50%的野生植物、76%的野生動物提供了棲息地，其中有近50%的爬行類動物生活習(xí)性與濕地息息相關(guān)，有占北京地區(qū)種數(shù)1/3的鳥類依賴濕地為生。濕地已成為本市生物多樣性保護(hù)的關(guān)鍵區(qū)域，是北京城市可持續(xù)發(fā)展的重要保證。
穩(wěn)定、平衡發(fā)揮生態(tài)功能的濕地系統(tǒng)，是城市重要的底色和名片，是人文北京的重要內(nèi)涵、科技北京的重要組成、綠色北京的重要基礎(chǔ)，也是世界城市的重要元素。
土地資源、水資源、生物資源是城市可持續(xù)發(fā)展的核心要素。濕地是唯一可以同時完整具備三要素的生態(tài)系統(tǒng)，是物種基因庫。據(jù)測算，單位面積濕地年生態(tài)服務(wù)價值約是森林生態(tài)服務(wù)價值量的8到10倍。濕地在首都區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)中扮演著不可或缺的重要角色。濕地所發(fā)揮的保護(hù)生物多樣性、維護(hù)生態(tài)平衡、保障生態(tài)安全、應(yīng)對氣候變化等生態(tài)功能顯得更加突出。
上世紀(jì)60年代以來，本市濕地面積逐漸減少，目前濕地面積只有5萬公頃，且多為人工濕地。濕地面積的減少，嚴(yán)重影響了濕地的整體性、聯(lián)通性和穩(wěn)定性及其生態(tài)功能的正常發(fā)揮，區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題凸顯。通過地方立法，統(tǒng)一濕地保護(hù)理念和保護(hù)目標(biāo)，形成分工負(fù)責(zé)、共同推進(jìn)的濕地保護(hù)格局勢在必行。
及時制定出臺符合本市發(fā)展實(shí)際的濕地保護(hù)法規(guī)十分必要。目前，涉及濕地保護(hù)有關(guān)的法律包括土地管理法、水法、水污染防治法、野生動物保護(hù)法等，這些法律都是針對濕地生態(tài)系統(tǒng)中各單要素的保護(hù)和管理，未將濕地作為一種生態(tài)系統(tǒng)予以整體考慮，現(xiàn)有濕地保護(hù)措施難以適應(yīng)濕地發(fā)展的需要。1992年，我國加入《濕地公約》后，已有十二個省（區(qū)）先后出臺了濕地保護(hù)管理的地方性法規(guī)。
明確政府的濕地保護(hù)職責(zé)
濕地是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，濕地的生態(tài)功能是濕地生態(tài)系統(tǒng)諸因子綜合、協(xié)調(diào)的結(jié)果，水體、土地或野生動植物等單一要素獨(dú)立存在時，無法整體發(fā)揮濕地特有的生態(tài)功能，因此對濕地應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)濕地保護(hù)的綜合性與完整性。
因濕地保護(hù)未有直接的上位法，在借鑒外省市立法的基礎(chǔ)上，以《濕地公約》的規(guī)定為基本范本，結(jié)合本市濕地的種類和特點(diǎn)，《條例（草案）》明確，濕地是指天然或人工形成的河流、庫塘、湖泊、沼澤等常年或季節(jié)性、帶有靜止或流動水體、適宜喜濕野生生物生存的地域。這充分體現(xiàn)了本市濕地概念內(nèi)涵、外延與國際標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，為濕地全面保護(hù)奠定了基礎(chǔ)。
濕地保護(hù)是生態(tài)公益事業(yè)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)政府主導(dǎo)。濕地保護(hù)涉及部門眾多，需要明晰各方責(zé)任。《條例（草案）》中規(guī)定，市和區(qū)縣人民政府應(yīng)該加強(qiáng)對濕地保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，將濕地保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃，保障濕地規(guī)劃和建設(shè)、管理和利用等濕地保護(hù)工作所需的的資金投入。本市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)做好本轄區(qū)內(nèi)濕地保護(hù)的相關(guān)工作。同時規(guī)定，市和區(qū)縣人民政府建立健全濕地保護(hù)聯(lián)席會議制度，實(shí)行濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，市人民政府對有關(guān)部門和區(qū)縣人民政府濕地保護(hù)目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核。
在具體管理體制上，根據(jù)國務(wù)院確定的濕地保護(hù)實(shí)行“綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施”的精神，《條例（草案）》規(guī)定，本市實(shí)行綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施的濕地保護(hù)管理體制；園林綠化部門承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，水務(wù)、農(nóng)業(yè)、園林綠化等濕地保護(hù)部門按照市政府確定的職責(zé)，分別承擔(dān)具體濕地保護(hù)工作；發(fā)展改革、財(cái)政、國土、規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等其他有關(guān)部門依職責(zé)承擔(dān)有關(guān)濕地保護(hù)工作。
堅(jiān)持源頭治理規(guī)劃先行
濕地保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持源頭治理，規(guī)劃先行。為有效保護(hù)濕地資源，本市編制了濕地公園、濕地保護(hù)工程等規(guī)劃，但總體看濕地保護(hù)尚未形成體系，濕地規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)、水資源、防洪、水土保持等規(guī)劃的關(guān)系不明確，不能完全滿足本市濕地保護(hù)發(fā)展的需要。《條例（草案）》中明確了濕地保護(hù)發(fā)展規(guī)劃是濕地建設(shè)、管理、利用等濕地保護(hù)相關(guān)工作的依據(jù)，規(guī)定了濕地規(guī)劃編制的主體、要求和程序，規(guī)范了濕地規(guī)劃論證、濕地規(guī)劃修改等環(huán)節(jié)。
為確保規(guī)劃落實(shí)，《條例（草案）》規(guī)定濕地保護(hù)部門應(yīng)按照濕地保護(hù)發(fā)展規(guī)劃制定濕地保護(hù)工程規(guī)劃或保護(hù)方案，組織新建或恢復(fù)濕地。同時，對新建和恢復(fù)濕地提出了具體的要求，應(yīng)符合國家和本市有關(guān)濕地保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，采用自然或生態(tài)的材料和工藝，維護(hù)濕地生態(tài)功能，應(yīng)考慮本地區(qū)水資源狀況，充分利用雨水和再生水；應(yīng)當(dāng)種植濕地植物，建設(shè)野生動物繁殖、棲息環(huán)境等。
