時(shí)間：2022-06-23 05:00:51
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇貧困戶(hù)申請(qǐng)書(shū)，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
村委會(huì)貧困戶(hù)申請(qǐng)書(shū)范文
我叫xxx，是本村xx組的農(nóng)民。在春節(jié)即將到來(lái)之際，我向織提出申請(qǐng)，請(qǐng)求組織
本來(lái)，我一家的生活還過(guò)得下去，我直未想過(guò)要給組織添麻煩。但今年我家遇到特殊情況，家境確實(shí)不好:一是我女兒年考上了外省大學(xué)，為了湊足大學(xué)所需的昂貴的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、生活費(fèi)費(fèi)用，我家不僅用光了有的積蓄，還借部債;二是我八十多歲的老父親因腦血栓住醫(yī)院治療，又用了不錢(qián)。這樣一來(lái)，我家日過(guò)得常困難。因此，我特向組織提出申請(qǐng)，請(qǐng)組織考
我決好好勞動(dòng)，盡快改變家庭困境，以減輕組上的壓力和感謝
村委會(huì)(蓋章)
XX年X月X日
村委會(huì)貧困戶(hù)申請(qǐng)書(shū)范文
因?yàn)榧彝?jì)困難，我現(xiàn)在非常需要的學(xué)校給予我一定程度的貧困補(bǔ)助，幫我和我的家人過(guò)難關(guān)，
關(guān)于我的家庭況:我出生在一個(gè)貧困家庭，家中現(xiàn)有四口人，父母都是文盲，知識(shí)淺薄，在家耕種，時(shí)而去外面擺攤賣(mài)東西。因?yàn)槎嗟?苦勞累，如的身體狀況都不好，
低，所以每年的家庭收入微薄，幾乎不出。我有一個(gè)姐姐，上小學(xué)二年級(jí)時(shí)候因病世，這對(duì)于我的父母來(lái)說(shuō)猶如晴天霹靂，父母的精神幾乎崩潰，現(xiàn)在家里省吃?xún)€用，將大部分收入用于的學(xué)業(yè)。而我年的學(xué)費(fèi)開(kāi)支加上生開(kāi)支就近4000，疑對(duì)家庭的巨大負(fù)擔(dān)。多年來(lái)，父母從來(lái)沒(méi)有買(mǎi)一件像樣服，總是穿別人家送給他們。更不的是，在我中時(shí)，父親出了車(chē)禍，讓父親的雙
如今我面對(duì)這無(wú)情的現(xiàn)實(shí)，手足無(wú)措。我深深地告誡自己，要努力拼搏，學(xué)業(yè)不能半途而廢。如今我的業(yè)各科都是班里名列茅的，我希望以努力換取明天的美好
現(xiàn)在有國(guó)家的教育策大力扶持，我感覺(jué)到了希望。希望學(xué)校能夠考慮給我減免學(xué)費(fèi)，我衷心希望領(lǐng)導(dǎo)給我一個(gè)順利完成學(xué)業(yè)的機(jī)會(huì)，將以200%的努力投身習(xí)，不斷進(jìn)步!將個(gè)能夠回饋社會(huì)，幫助他
此致敬禮!
希望同意!
XX年X月X日
村委會(huì)貧困戶(hù)申請(qǐng)書(shū)范文
本村轄自然村個(gè)，共有農(nóng)戶(hù)戶(hù)人，其中貧困戶(hù)戶(hù)，貧困發(fā)生率為%，2015年農(nóng)民人均收入元，村集體經(jīng)濟(jì)收入萬(wàn)元。(各村可根據(jù)本村自條件、礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)展?fàn)睢⑽慕躺蜕鐣?huì)保障情況進(jìn)
特申請(qǐng)為貧困村。
尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)：
我是xxx數(shù)學(xué)與計(jì)算機(jī)學(xué)院數(shù)學(xué)與應(yīng)用數(shù)學(xué)專(zhuān)業(yè)的一名普通學(xué)生。
xxx年當(dāng)我收到錄取通知書(shū)時(shí)，我真的是喜憂(yōu)參半，喜的是，終于可以進(jìn)入夢(mèng)寐以求的大學(xué)學(xué)習(xí);憂(yōu)的是，每年xxx元的學(xué)費(fèi)從何而來(lái)?父母拿著我的錄取通知書(shū)四處奔走，東借西湊，當(dāng)我9月份我到大學(xué)報(bào)到時(shí)，終于把學(xué)費(fèi)的錢(qián)教上去了，可是每月的生活費(fèi)又成了家里的負(fù)擔(dān)。
好不容易度過(guò)了大學(xué)一年級(jí)的學(xué)習(xí)。可是如今，能借的錢(qián)都已經(jīng)借完了。父母不再年輕，母親體弱多病，家境亦無(wú)好轉(zhuǎn)，面對(duì)每年2500元的學(xué)費(fèi)以及哈爾濱高昂的生活開(kāi)支，親朋好友的幫助簡(jiǎn)直是杯水車(chē)薪!而我除了要完成學(xué)業(yè)之外，還兼任了社會(huì)工作，業(yè)余打工的所得很是有限。但是，我依然堅(jiān)定地選擇了大學(xué)這條路，因?yàn)槲抑溃谇髮W(xué)成才面前，任何經(jīng)濟(jì)上的困難都是暫時(shí)的、都是可以戰(zhàn)勝的。我不畏懼困難，更不諱言貧窮，所以我鄭重地寫(xiě)下了這份貧困申請(qǐng)。
我在大學(xué)本科學(xué)習(xí)期間積極上進(jìn)，遵紀(jì)守法，無(wú)任何違法違紀(jì)行為，品學(xué)兼優(yōu)，誠(chéng)實(shí)守信，沒(méi)有任何不良行為;我希望在哈爾濱學(xué)院這個(gè)人才薈萃的大熔爐里，能夠繼續(xù)創(chuàng)造佳績(jī)，早出成績(jī)、早日成才，早日為國(guó)家和社會(huì)貢獻(xiàn)自己的才智和力量。
大學(xué)生貧困申請(qǐng)書(shū)
尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)：
大家好!學(xué)生高志華，男，四川省達(dá)州市開(kāi)江縣人，就讀于貴院電商系XX級(jí)會(huì)電6班。我出生在一個(gè)貧窮而又落后的小山村。家中有四口人，父母文化淺薄,在家務(wù)農(nóng),弟弟正在讀小學(xué)。由于多年的勞累,父母兩人身體狀況極差,全年收入十分微薄。家中一年省吃?xún)€用的錢(qián)大多都供給了我和弟弟讀書(shū)。
今年，我得到四川托普信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院的錄取通知書(shū)的時(shí)候，全家人都很高興，因?yàn)槲耶吘故俏覀兇遄永锒嗄暌院蟛趴既〉囊粋€(gè)大學(xué)生。但是大學(xué)學(xué)費(fèi)對(duì)于一個(gè)農(nóng)村家庭來(lái)說(shuō)真是一個(gè)天文數(shù)字。為此家中面臨著巨大的學(xué)費(fèi)壓力,家中實(shí)在是拿不出足夠的錢(qián)來(lái)送我上大學(xué),可是我又不想因?yàn)樨毨Ф鴨适洗髮W(xué)的機(jī)會(huì)，我知道當(dāng)今社會(huì)如果沒(méi)有知識(shí)沒(méi)有文化是無(wú)法生存的。為了我能完成學(xué)業(yè)，親戚朋友湊足了入學(xué)的相關(guān)費(fèi)用，但入學(xué)后的生活費(fèi)用幾無(wú)來(lái)源。故申請(qǐng)學(xué)院考慮到我的家庭情況，能給予各種補(bǔ)助，幫助我順利完成學(xué)業(yè)。懇望批準(zhǔn)。
此致
敬禮!
大學(xué)生貧困申請(qǐng)書(shū)
尊敬的各位校領(lǐng)導(dǎo):
我是xxxx級(jí)xx本科x班的學(xué)生,家住在農(nóng)村,父母是農(nóng)民,知識(shí)水平不高,我們家是村上的貧困戶(hù),重點(diǎn)扶助對(duì)象,家庭經(jīng)濟(jì)的主要來(lái)源均來(lái)自那幾分微薄的農(nóng)田收入,平日生活拮據(jù),家里房屋破舊,里面那僅有的幾件家具都還是父母結(jié)婚時(shí)置辦的,廚房還是搭建在家里的過(guò)道上,在雨下得特別大的天氣里,爐火都升不起來(lái),更不用說(shuō)要想在該吃飯的時(shí)間里吃飯了,那幾乎是不可能的了.
一、強(qiáng)化基層組織建設(shè)
建強(qiáng)基層組織，保障脫貧攻堅(jiān)。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，建強(qiáng)基層組織是基礎(chǔ)性工程，更是保障性工程。駐村以來(lái)，我堅(jiān)持把建強(qiáng)村“兩委”班子，帶強(qiáng)村支部書(shū)記，夯實(shí)村級(jí)組織作為硬任務(wù)硬指標(biāo)，抓緊抓實(shí)抓好，為脫貧攻堅(jiān)提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保障、組織保障。一是認(rèn)真執(zhí)行黨內(nèi)政治生活制度。堅(jiān)決落實(shí)“”制度、民主生活會(huì)和組織生活會(huì)制度，談心談話(huà)制度，對(duì)黨員進(jìn)行民主評(píng)議。二是突出發(fā)揮黨員干部示范帶動(dòng)作用。三是積極發(fā)展黨員，今年通過(guò)召開(kāi)黨員會(huì)，發(fā)展了2名年輕優(yōu)秀預(yù)備黨員。
二、結(jié)合本村實(shí)際開(kāi)展工作
登門(mén)入戶(hù)，了解村情民意。今年以來(lái)，在村“兩委”的大力支持和密切配合下，克服種種困難，認(rèn)真細(xì)致地開(kāi)展調(diào)查研究。通過(guò)召開(kāi)村兩委干部座談會(huì)，村兩委工作會(huì)議，商討研究集體經(jīng)濟(jì)、項(xiàng)目建設(shè)、民生工程等工作。按照組織部和鄉(xiāng)黨委政府的安排部署，圍繞今年的工作主題，確定了駐村工作的目標(biāo)：一是幫助發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)促增收致富;二是幫助村民解決熱點(diǎn)難點(diǎn)實(shí)際問(wèn)題為民辦實(shí)事解民憂(yōu);三是走家串戶(hù)訪(fǎng)疾苦提高群眾滿(mǎn)意率助推工作高效開(kāi)展。
三、工作開(kāi)展情況
（一）基礎(chǔ)設(shè)施方面。2018年實(shí)施投資6.65萬(wàn)元實(shí)施一事一議項(xiàng)目串戶(hù)路步道硬化2.097km，已經(jīng)完成主干道硬化，剩余入戶(hù)步道下半年完成；其他基礎(chǔ)設(shè)施人飲工程建設(shè)、危改、村級(jí)活動(dòng)室維修擴(kuò)建、村圖書(shū)室、太陽(yáng)能路燈、停車(chē)場(chǎng)、村衛(wèi)生室、寬帶網(wǎng)絡(luò)和移動(dòng)4G網(wǎng)絡(luò)、消防設(shè)施等方面基礎(chǔ)設(shè)施已全部完成。
（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面。2019年歸己村種植魔芋28畝，覆蓋所有未脫貧貧困戶(hù)，實(shí)現(xiàn)貧困戶(hù)產(chǎn)業(yè)全覆蓋。
（三）易地扶貧搬遷方面。2017年搬遷19戶(hù)75人，已全部完成入住，自籌款收繳完成100%，已完成舊房拆除，復(fù)墾復(fù)綠工作正在進(jìn)行。2018年申報(bào)27戶(hù)95人，已完成10戶(hù)28人自籌款收繳。
（四）貧困人口退出方面。全村共有貧困戶(hù)67戶(hù)261人，截止2018年底，已脫貧63戶(hù)246人，未脫貧4戶(hù)15人，計(jì)劃2019年脫貧 4 戶(hù) 15人，實(shí)現(xiàn)全面脫貧目標(biāo)。
四、完善資料、細(xì)化檔案、做好登記。
駐村以來(lái)，在黨委和政府的支持下，在后援單位的鼓勵(lì)下，積極落實(shí)駐村工作，較好完成了各項(xiàng)工作，主要工作如下：
1. 收集易地扶貧搬遷調(diào)出戶(hù)退房協(xié)議、調(diào)入戶(hù)申請(qǐng)書(shū)和審批表、舊房拆除協(xié)議等材料。
2. 整理收集第二階段產(chǎn)業(yè)、就業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)材料。
3. 根據(jù)區(qū)組織部安排，到百色市報(bào)到2020年脫貧攻堅(jiān)（鄉(xiāng)村振興）工作隊(duì)員抓黨建促?zèng)Q戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)培訓(xùn)。
4. 完善幫扶退出戶(hù)信息表和和新農(nóng)合追繳三方協(xié)議。
5. 陪同右江區(qū)督查組入戶(hù)走訪(fǎng)貧困戶(hù)開(kāi)展督查農(nóng)合追繳三方協(xié)議。
6. 到德保縣燕峒鄉(xiāng)興旺村鐵皮石斛種植基地參觀；到都安鄉(xiāng)坡那村桑蠶產(chǎn)業(yè)園參觀。
7. 到老鄉(xiāng)家園開(kāi)展易地扶貧搬遷戶(hù)遍訪(fǎng)工作。
8. 在村部參與并開(kāi)展“村村研判，戶(hù)戶(hù)過(guò)關(guān)”會(huì)議工作。
9. 在老鄉(xiāng)家園開(kāi)展易地搬遷新調(diào)入戶(hù)入住情況并反饋。
一、指導(dǎo)思想和目標(biāo)原則
（一）指導(dǎo)思想。以科學(xué)發(fā)展為指導(dǎo)，按照中央及省、市擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)變、惠民生、保穩(wěn)定的總體要求，堅(jiān)持自力更生和政策扶持相結(jié)合，科學(xué)規(guī)劃，精心組織，扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)，切實(shí)改善農(nóng)村困難群眾住房條件，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
（二）目標(biāo)任務(wù)。2011年農(nóng)村危房改造實(shí)施范圍擴(kuò)大至全省各縣，12月底前完成省下達(dá)我縣農(nóng)村危房改造任務(wù)（480戶(hù)），是一項(xiàng)關(guān)系我縣社會(huì)和諧穩(wěn)定的民生政治任務(wù)。此項(xiàng)工作將列入年終目標(biāo)考評(píng)（具體考評(píng)細(xì)則另行通知）。縣城及城關(guān)鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū)范圍一律不納入農(nóng)村危房改造范圍；建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍的農(nóng)村原則上不安排農(nóng)村危房改造任務(wù)。
（三）基本原則。政府支持，農(nóng)戶(hù)自愿。實(shí)施農(nóng)村危房改造，政府將予以政策支持，充分整合可用資源加大推進(jìn)力度，同時(shí)充分尊重困難農(nóng)戶(hù)改造危房的意愿，調(diào)動(dòng)群眾自主建房的主動(dòng)性和積極性，自力更生建設(shè)家園。
因地制宜、經(jīng)濟(jì)實(shí)用。農(nóng)村危房改造要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是、量力而行,充分體現(xiàn)安全、經(jīng)濟(jì)、適用、節(jié)能、節(jié)地、環(huán)保等要求，確保重建和改造的住房符合農(nóng)村困難群眾的基本居住要求。
公開(kāi)、公平、公正。規(guī)范操作程序，公開(kāi)補(bǔ)助政策、公開(kāi)申請(qǐng)條件、公開(kāi)審批程序和審批結(jié)果，陽(yáng)光操作，接受群眾監(jiān)督。
科學(xué)規(guī)劃，節(jié)約用地。新建的住房要符合鄉(xiāng)村規(guī)劃和農(nóng)房設(shè)計(jì)要求，先行安排利用農(nóng)村空閑、閑置宅基地和老宅基地進(jìn)行建設(shè)，做到一戶(hù)一宅，建新拆舊。
二、補(bǔ)助對(duì)象和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)
（一）補(bǔ)助對(duì)象。農(nóng)村危房改造補(bǔ)助對(duì)象為居住危房中的農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶(hù)、低保戶(hù)、貧困殘疾人家庭及其他貧困農(nóng)戶(hù)。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）要按照優(yōu)先幫助倒房受災(zāi)戶(hù)和住房最危險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)最貧困農(nóng)戶(hù)解決最基本安全住房的要求，認(rèn)真確定補(bǔ)助對(duì)象。危房是指導(dǎo)依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《農(nóng)村危險(xiǎn)房屋鑒定技術(shù)導(dǎo)則（試行）》鑒定屬于整棟危房（D級(jí)）或局部危險(xiǎn)（C級(jí)）的房屋。
（二）補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。按照農(nóng)村危房改造方式，補(bǔ)助對(duì)象自籌資金能力等不同情況，制定分類(lèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。第一類(lèi)，翻建、新建房屋的困難農(nóng)戶(hù)：屬于分散供養(yǎng)五保戶(hù)的對(duì)象，每戶(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)1.5一1.8萬(wàn)元;屬于低保戶(hù)、貧困殘疾人家庭的對(duì)象，每戶(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)1.3一1.5萬(wàn)元;屬于貧困戶(hù)的對(duì)象,每戶(hù)補(bǔ)助1一1.1萬(wàn)元。具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由縣農(nóng)村危房改造領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)入戶(hù)調(diào)查情況審批確定。第二類(lèi)，維修加固房屋的困難農(nóng)戶(hù)，由入戶(hù)調(diào)查組根據(jù)房屋破損程度實(shí)施分檔補(bǔ)助，最高不得超過(guò)1500元。
三、危房改造的基本要求
（一）改造方式。擬改造農(nóng)村危房鑒定屬整棟（D級(jí)）的危房要拆除重建，屬局部（C級(jí)）的危房要修繕加固。重建房屋原則以農(nóng)戶(hù)自建為主；農(nóng)戶(hù)自建房屋確有困難并有代建意愿的，由農(nóng)戶(hù)寫(xiě)出書(shū)面申請(qǐng)和承諾，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）要發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)作用，幫助農(nóng)房選擇有資質(zhì)的施工隊(duì)伍代建。堅(jiān)持以分散分戶(hù)改造為主，集中改造為輔的原則，在同等條件下，優(yōu)先安排新農(nóng)村建設(shè)點(diǎn)困難農(nóng)戶(hù)、受地質(zhì)災(zāi)害威脅和扶貧移民整體搬遷村中貧困戶(hù)的危房改造。要積極編制村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌新農(nóng)村建設(shè)、扶貧開(kāi)發(fā)等方面的資金，協(xié)調(diào)道路、供水、沼氣、環(huán)衛(wèi)等設(shè)施建設(shè)，整體改善村莊人居環(huán)境。
（二）改造要求。農(nóng)村危房改造要充分考慮抗震設(shè)防要求。在滿(mǎn)足基本居住功能和安全的前提下，控制建筑面積和總造價(jià)，防止出現(xiàn)群眾盲目攀比超標(biāo)建房現(xiàn)象。翻建新建住房建筑面積原則上控制在40至60平方米以?xún)?nèi)，同時(shí)又便于農(nóng)民富裕后向兩邊擴(kuò)建或者向上加蓋。
（三）強(qiáng)化質(zhì)量管理。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）要建立農(nóng)村危房改造質(zhì)量安全管理制度。縣城鄉(xiāng)建設(shè)局要組織技術(shù)力量，對(duì)危房改造施工現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展質(zhì)量安全巡查與指導(dǎo)監(jiān)督；加強(qiáng)農(nóng)村危房改造竣工質(zhì)量安全檢查，對(duì)檢查不合格的限期整改；要開(kāi)設(shè)危房改造咨詢(xún)窗口，為農(nóng)村提供危房改造技術(shù)服務(wù)和工程糾紛調(diào)解服務(wù)。
四、資金籌集與發(fā)放
（一）加大資金整合力度。中央按照戶(hù)均6000元標(biāo)準(zhǔn)，省配套補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)為戶(hù)均5000元，配套資金由省、縣（市、區(qū)）財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，具體為：西部政策延伸縣按省、縣（市、區(qū)）8∶2比例，非西部政策延伸縣按省、縣(市、區(qū))6∶4比例分擔(dān)。縣政府將采取積極措施整合相關(guān)項(xiàng)目和資金，將新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村住房救助、農(nóng)村貧困殘疾人危房改造、扶貧移民搬遷、地質(zhì)災(zāi)害移民搬遷等與農(nóng)村危房改造有機(jī)銜接，通過(guò)政府補(bǔ)助、銀行信貸、社會(huì)捐助和農(nóng)戶(hù)自籌等多種渠道籌措農(nóng)村危房改造資金。
（二）規(guī)范資金發(fā)放。縣財(cái)政局在財(cái)政社會(huì)保障基金專(zhuān)戶(hù)下開(kāi)設(shè)“農(nóng)村危房補(bǔ)助資金”分戶(hù)或?qū)?hù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)），補(bǔ)助資金實(shí)行專(zhuān)戶(hù)管理，分帳核算、封閉運(yùn)行、專(zhuān)款專(zhuān)用。
縣城鄉(xiāng)建設(shè)局要定期將核定的資金發(fā)放人數(shù)及金額報(bào)送縣財(cái)政局，縣財(cái)政局及時(shí)將資金撥付到補(bǔ)助對(duì)象賬戶(hù)（一卡通），集中供養(yǎng)代建戶(hù),縣財(cái)政局按要求將資金撥付到所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、場(chǎng))財(cái)政所支付，縣財(cái)政局要制定好農(nóng)村危房改造資金發(fā)放管理辦法，合理確定補(bǔ)助資金階段發(fā)放比例，及時(shí)撥付資金到戶(hù)。
（三）加強(qiáng)資金監(jiān)管。縣財(cái)政局要會(huì)同監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)督管理，定期對(duì)資金的管理和使用情況進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。審計(jì)部門(mén)要對(duì)資金使用情況進(jìn)行審計(jì)。
五、操作程序
（一）個(gè)人自愿提出申請(qǐng)。符合農(nóng)村危房改造條件的農(nóng)戶(hù)，由戶(hù)主自愿向所在村委會(huì)提出書(shū)面申請(qǐng)，并提供戶(hù)籍、農(nóng)村五保供養(yǎng)證、低保金領(lǐng)取證、貧困殘疾人證明、貧困戶(hù)證明和危房照片等材料。
（二）集體評(píng)議。村委會(huì)接到農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)后，召開(kāi)村民會(huì)議或
村民代表會(huì)議進(jìn)行民主評(píng)議（或投票票決），議定是否屬補(bǔ)助對(duì)象，并予以公示；經(jīng)評(píng)議（或票決）認(rèn)為符合補(bǔ)助對(duì)象條件、公示無(wú)異議的，填寫(xiě)《省農(nóng)村危房改造建房申請(qǐng)審批表》（附件1）或《省農(nóng)村危房改造維修申請(qǐng)審批表》（附件2），貧困戶(hù)和無(wú)房戶(hù)還要按照《關(guān)于做好農(nóng)村危房改造貧困戶(hù)和無(wú)房戶(hù)認(rèn)定工作的通知》要求分別填寫(xiě)《省農(nóng)村危房改造貧困戶(hù)情況登記表》（附件3）、《省農(nóng)村危房改造無(wú)房戶(hù)情況登記表》（附件4），并上報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)），對(duì)經(jīng)評(píng)議或公示存在異議，經(jīng)復(fù)核不符合補(bǔ)助對(duì)象條件的，要及時(shí)向申請(qǐng)人說(shuō)明理由。
（三）入戶(hù)審核。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）接到村委會(huì)的申報(bào)材料后，要組織人員進(jìn)行入戶(hù)審核。經(jīng)審核符合條件的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）簽署意見(jiàn)報(bào)縣農(nóng)村危房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組。不符合條件的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）將材料退回所在村委會(huì)，并說(shuō)明原因。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）審核結(jié)果要在村務(wù)公開(kāi)欄進(jìn)行公示。
（四）審批和公示。縣農(nóng)村危房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組接到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）上報(bào)的材料后，進(jìn)行實(shí)地復(fù)核，對(duì)符合補(bǔ)助對(duì)象條件的，予以審批，并根據(jù)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員對(duì)住房危險(xiǎn)程度作出鑒定意見(jiàn)，核定補(bǔ)助方式及標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)不符合補(bǔ)助對(duì)象條件的，不予審批，并說(shuō)明原因，審批結(jié)果要在村委會(huì)和村小組進(jìn)行張榜公示。公示內(nèi)容包括：戶(hù)主姓名、家庭人口、家庭收入情況、家庭住房情況。同時(shí)，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）要做好公示資料收集保存工作，并要組織做好與已經(jīng)批準(zhǔn)的危房改造農(nóng)戶(hù)簽訂合同或協(xié)議工作。
（五）竣工驗(yàn)收。農(nóng)村危房改造竣工后，由縣城鄉(xiāng)建設(shè)局會(huì)同發(fā)改、財(cái)政、民政等相關(guān)部門(mén)對(duì)翻建新建、修繕加固住房進(jìn)行全面檢查驗(yàn)收。
（六）設(shè)置標(biāo)識(shí)牌。翻建新建，修繕加固房屋經(jīng)驗(yàn)收合格后，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）應(yīng)在補(bǔ)助對(duì)象住房的顯著位置懸掛“政府資助援建”標(biāo)識(shí)牌。標(biāo)識(shí)牌尺寸為28cm×20cm，材料為銅質(zhì)或鈦金，字體為紅色，在標(biāo)識(shí)牌下方標(biāo)識(shí)“二0一一年”。掛牌所需費(fèi)用由縣財(cái)政承擔(dān)。
六、實(shí)施步驟和時(shí)間節(jié)點(diǎn)
（一）調(diào)查摸底、登記造冊(cè)階段。縣民政局和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）要組織人員深入村組，對(duì)農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶(hù)、低保戶(hù)、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶(hù)的住房情況進(jìn)行調(diào)查摸底，并登記造冊(cè)，建立臺(tái)帳。調(diào)查摸底工作于6月20日前完成。
（二）明確任務(wù)，分解落實(shí)階段。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）要結(jié)合實(shí)際制定好2011年農(nóng)村危房改造實(shí)施方案，確定好具體分管領(lǐng)導(dǎo)、安排好專(zhuān)人負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，并將任務(wù)細(xì)化分解到村、組，并于2011年6月25日前報(bào)縣發(fā)改委、縣財(cái)政局、縣民政局、縣房管局備案。
（三）危房鑒定，組織實(shí)施階段。計(jì)劃任務(wù)下達(dá)后，縣城鄉(xiāng)建設(shè)局會(huì)同相關(guān)部門(mén)在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，按照《農(nóng)村危險(xiǎn)房屋鑒定技術(shù)導(dǎo)則（試行）》要求，組織專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員對(duì)農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶(hù)、低保戶(hù)、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶(hù)的危險(xiǎn)房屋進(jìn)行技術(shù)鑒定，確定危房等級(jí)，填寫(xiě)《省農(nóng)村房屋安全鑒定報(bào)告書(shū)》（附件5）；各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）要摸清翻建新建、修繕加固的危房數(shù)量，并按照公平、公正、公開(kāi)的原則確定建房對(duì)象，確認(rèn)改造方式。補(bǔ)助對(duì)象基本信息和各審查環(huán)節(jié)結(jié)果要進(jìn)行“三榜公示”。危房鑒定和補(bǔ)助對(duì)象確定工作要在7月20日前完成。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）在危房鑒定和補(bǔ)助對(duì)象確定工作完成后，要迅速組織開(kāi)工建設(shè)。
（四）檢查驗(yàn)收、總結(jié)工作階段。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）農(nóng)村危房改造任務(wù)完成后，要進(jìn)行自查驗(yàn)收，并向縣農(nóng)村危房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提交工作總結(jié)和總體驗(yàn)收申請(qǐng)。2011年12月份，縣農(nóng)村危房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織有關(guān)部門(mén)對(duì)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）危房改造任務(wù)完成情況進(jìn)行檢查驗(yàn)收。
七、工作措施
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村危房改造工作的領(lǐng)導(dǎo)，縣政府成立縣農(nóng)村危房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在縣城鄉(xiāng)建設(shè)局。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）要成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，層層簽訂責(zé)任狀，采取分片包干、責(zé)任到人的辦法，落實(shí)責(zé)任制。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）和村級(jí)組織要通過(guò)組織鄰里相幫、結(jié)對(duì)幫扶、投工投勞等措施幫助困難戶(hù)建房。
（二）明確工作職責(zé)。各有關(guān)部門(mén)要各司其職，各負(fù)其責(zé)，密切配合，搞好政策銜接，形成工作合力，縣發(fā)改委會(huì)同城鄉(xiāng)建設(shè)、財(cái)政、民政部門(mén)負(fù)責(zé)編制農(nóng)村危房改造規(guī)劃，積極爭(zhēng)取中央和省投資補(bǔ)助。縣城鄉(xiāng)建設(shè)局負(fù)責(zé)牽頭組織實(shí)施農(nóng)村危房改造工作，具體要抓好農(nóng)村危房的技術(shù)鑒定、項(xiàng)目規(guī)劃選址、質(zhì)量監(jiān)管、農(nóng)戶(hù)檔案管理，信息統(tǒng)計(jì)錄入和牽頭組織工程驗(yàn)收。縣民政局負(fù)責(zé)做好補(bǔ)助對(duì)象的調(diào)查摸底和認(rèn)定，參與項(xiàng)目工程的統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)協(xié)調(diào)和工程驗(yàn)收。縣財(cái)政局會(huì)同發(fā)改、城鄉(xiāng)建設(shè)、民政等部門(mén)負(fù)責(zé)安排危房改造資金的籌措和撥付，制定資金管理制度，保障工作經(jīng)費(fèi)，積極爭(zhēng)取中央、省財(cái)政補(bǔ)助。縣國(guó)土局負(fù)責(zé)解決農(nóng)村危房改造新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，指導(dǎo)新舊宅基地整理、復(fù)墾。縣殘聯(lián)負(fù)責(zé)農(nóng)村貧困殘疾人家庭危房改造對(duì)象的落實(shí)。縣交通運(yùn)輸局負(fù)責(zé)幫扶危房改造村莊的道路建設(shè)。縣監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)全縣危房改造的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。縣審計(jì)局負(fù)責(zé)對(duì)補(bǔ)助資金的管理使用情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。扶貧、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、民族宗教、地震等部門(mén)要依法履行職責(zé)，積極支持配合做好相關(guān)工作，尤其是對(duì)危房改造區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村飲水安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予傾斜。
資金籌措及改造重點(diǎn)
1、危舊房改造資金籌措通過(guò)中央擴(kuò)大試點(diǎn)補(bǔ)助、省級(jí)補(bǔ)助、殘疾人危房改造專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金、縣級(jí)配套、節(jié)能示范戶(hù)補(bǔ)助、農(nóng)民自籌等其他項(xiàng)目資金整合的辦法，全面高標(biāo)準(zhǔn)完成任務(wù)。
2、今年縣上下達(dá)我鎮(zhèn)農(nóng)村危舊房改造60戶(hù)，改造工作重點(diǎn)：殘疾人建房戶(hù)13戶(hù)，其余47戶(hù)采取集中原則。房屋建設(shè)均按照縣城建局提供的《縣農(nóng)村危舊房改造設(shè)計(jì)方案》中的樣式和標(biāo)準(zhǔn)同步建設(shè)。不足部分資金由群眾自籌解決，具體分配方案附后。
3、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差異化補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的要求：即按照五保戶(hù)、低保戶(hù)、計(jì)生兩戶(hù)、其他貧困戶(hù)和一般戶(hù)給予不同標(biāo)準(zhǔn)的資金補(bǔ)助。
時(shí)間安排
第一階段：調(diào)查核定，制定方案（4月1日—4月30日）
鎮(zhèn)上根據(jù)縣上下達(dá)的改造計(jì)劃，制定改造方案及領(lǐng)導(dǎo)小組，于4月30日前報(bào)縣建設(shè)局審核批準(zhǔn)后實(shí)施。
第二階段：實(shí)施改造（5月1日—8月1日）
根據(jù)改造實(shí)施方案，鎮(zhèn)上與施工單位、危舊房改造戶(hù)簽訂建房協(xié)議后開(kāi)始建房，每十天上報(bào)一次進(jìn)展情況，于8月1日前完成全部改造工作，鎮(zhèn)驗(yàn)收督查組定期巡回檢查，確保改造工程的質(zhì)量和進(jìn)度。
第三階段：檢查驗(yàn)收（8月2日—8月30日）鎮(zhèn)上要隨時(shí)掌握本區(qū)域危舊房改造情況。工作完成后，鎮(zhèn)政府進(jìn)行初驗(yàn)，并寫(xiě)出專(zhuān)題報(bào)告，申請(qǐng)縣政府組織相關(guān)部門(mén)進(jìn)行驗(yàn)收。
建設(shè)保準(zhǔn)及原則
1、堅(jiān)持政府引導(dǎo)，群眾為主，先易后難，先近后遠(yuǎn)，逐步推進(jìn)；堅(jiān)持先規(guī)劃，后改造，因地制宜，突出民族特色的原則。要依據(jù)批準(zhǔn)的村莊建設(shè)規(guī)劃實(shí)施農(nóng)村危房改造。要通過(guò)農(nóng)村危房改造，調(diào)整農(nóng)村村莊布局，使群眾居住相對(duì)集中，有利于加強(qiáng)村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)依據(jù)《村莊整治技術(shù)規(guī)范》同步搞好村莊整治，使農(nóng)村危房改造和村莊整治互促互進(jìn)，達(dá)到改善農(nóng)村人居環(huán)境的目的。
2、嚴(yán)格執(zhí)行危房改造的標(biāo)準(zhǔn)，改造資金大部分有鎮(zhèn)府補(bǔ)貼的特困戶(hù)，翻建、新建住房面積原則上要控制在40平方米以下，其他貧困戶(hù)建房戶(hù)面積控制在60平方米以下，房屋結(jié)構(gòu)為磚木或磚混結(jié)構(gòu)（設(shè)置上圈梁和構(gòu)造柱），凡達(dá)不到抗震安全要求的不得通過(guò)竣工驗(yàn)收，不得享受補(bǔ)助資金。改造建設(shè)的房屋要做到堅(jiān)固牢靠、經(jīng)濟(jì)實(shí)用、美觀大方。
3、紅山根集中建設(shè)示范點(diǎn)（30戶(hù)以上），要設(shè)置農(nóng)村危舊房改造效果簡(jiǎn)介牌（新舊房屋照片對(duì)比）。
4、紅山根集中建設(shè)示范點(diǎn)按具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位編制的村莊規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)。改造圍墻、大門(mén)，房屋必須同步改造，只改造圍墻大門(mén)的不予驗(yàn)收。
工作要求
農(nóng)村住房改造工程，關(guān)系群眾的切身利益，是縣政府為民辦的實(shí)事，群眾期盼，社會(huì)關(guān)注，影響深遠(yuǎn)。各村、有關(guān)單位必須高度重視，認(rèn)真組織實(shí)施，建立健全工作機(jī)制。貧困殘疾人建房參照當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶(hù)中等住房水平，建筑面積不超過(guò)50平方米為宜，原則上對(duì)原有危房進(jìn)行新建或維修加固，對(duì)籌資特別困難的危房改造戶(hù)可酌情減小修建面積。房屋建設(shè)式樣可根據(jù)建房戶(hù)意愿進(jìn)行設(shè)計(jì)（盡可能按照無(wú)障礙要求設(shè)計(jì)）
1、為了切實(shí)抓好“農(nóng)村危舊房改造工程”，鎮(zhèn)上成立了以鎮(zhèn)長(zhǎng)為組長(zhǎng)的農(nóng)村危舊房改造領(lǐng)導(dǎo)小組。
2、加強(qiáng)資金管理，提高使用效益。農(nóng)村危舊房改造資金要建立專(zhuān)賬，指定專(zhuān)人管理，資金要采取“一折通、一冊(cè)明”發(fā)放，嚴(yán)禁發(fā)放現(xiàn)金等不規(guī)范行為。
3、抓好工程質(zhì)量。要加強(qiáng)危舊房改造安全管理，所建房屋抗震設(shè)防必須達(dá)到當(dāng)?shù)卦O(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。凡是將建筑材料以次充好、施工中偷工減料、建房質(zhì)量達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的工程不予補(bǔ)助，并責(zé)令限期整改。同時(shí)農(nóng)村危舊房改造領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)建設(shè)房屋進(jìn)行輪回檢查，確保危舊房改造工程的質(zhì)量、安全和進(jìn)度。
關(guān)鍵詞：貧困；農(nóng)村低保；低保標(biāo)準(zhǔn)
中圖分類(lèi)號(hào)：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
原標(biāo)題：完善貧困地區(qū)農(nóng)村低保制度的對(duì)策研究——以沽源縣平頂堡鎮(zhèn)為例
收錄日期：2012年6月4日
一、概念界定及研究意義
（一）概念界定。最低生活保障制度，是指以保障全體公民的最低生活目的，科學(xué)合理地界定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由政府對(duì)家庭實(shí)際人均收入低于標(biāo)準(zhǔn)的公民，給予差額補(bǔ)助的一項(xiàng)社會(huì)救助制度。農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)村低保）是對(duì)家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，由國(guó)家和地方給予差額補(bǔ)助的社會(huì)救助制度。
（二）研究意義。建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，是解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容。做好這一工作，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)社會(huì)公平具有重要意義。
（三）平頂堡鎮(zhèn)現(xiàn)狀描述。沽源縣是河北省政府確定的環(huán)首都扶貧開(kāi)發(fā)示范區(qū)，沽源縣平頂堡鎮(zhèn)位于張家口市壩上地區(qū)，總面積412平方公里，全鎮(zhèn)轄24個(gè)行政村，73個(gè)自然村，其中農(nóng)業(yè)戶(hù)6，830戶(hù)。農(nóng)民收入主要以農(nóng)業(yè)種植、外出打工為主。全鎮(zhèn)幾乎沒(méi)有工業(yè)企業(yè)，財(cái)政收入有限，低保資金缺乏。由于土地貧瘠和地下水供應(yīng)不足致使農(nóng)業(yè)產(chǎn)量低，基本靠天吃飯。加上禁牧政策的實(shí)施，畜牧業(yè)的萎縮，也使該地農(nóng)民收入受到很大影響。
平頂堡鎮(zhèn)農(nóng)民年收入比較均勻，10，000元以下的人數(shù)均占所調(diào)查人數(shù)的87%，在2，000～4，000元的有45%，年收入在4，000～6，000元的有27.4%。2011年平頂堡鎮(zhèn)農(nóng)民年人均收入僅為2，500元，農(nóng)民增收困難、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，造成了農(nóng)民的自我保障能力弱，進(jìn)而造成社會(huì)保障資金籌集困難。農(nóng)民自我脫貧能力很弱。一是貧困家庭普遍缺少勞動(dòng)力。二是貧困家庭中常年患病、重度殘疾人口比重大。兩類(lèi)對(duì)象占貧困人口的比重較大。收入越低，用于治病上的開(kāi)支就越少。生病無(wú)錢(qián)醫(yī)治，小病挨、大病拖的貧困戶(hù)在農(nóng)村比較常見(jiàn)。
《張家口市農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法》規(guī)定，農(nóng)村低保所需資金由市、縣區(qū)兩級(jí)財(cái)政按比例分別承擔(dān)，其中沽源縣按6∶4比例承擔(dān)，省級(jí)對(duì)困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助；社會(huì)捐贈(zèng)資金等。實(shí)際運(yùn)作中，財(cái)政收入有限，低保資金缺乏，沽源縣的低保資金主要由河北省給予補(bǔ)貼。
沽源縣平頂堡鎮(zhèn)2005年開(kāi)始實(shí)施農(nóng)村低保工作以來(lái)，保障范圍不斷擴(kuò)大，制度不斷完善，但運(yùn)行中問(wèn)題依然突出。雖然2012年的補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)由2011年的人均70元/月提高到人均80元/月，但保障力依然不足，很多絕對(duì)貧困人口仍然享受不到低保。
貧困地區(qū)因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)比較落后，農(nóng)村貧困人口多。貧困地區(qū)農(nóng)村低保制度有著自身的特點(diǎn)。首先，貧困地區(qū)地方財(cái)政困難，低保資金落實(shí)的難度大。由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不健全，地方財(cái)政增收困難。雖然中央和省級(jí)政府對(duì)貧困地區(qū)實(shí)施農(nóng)村低保在資金上給予了一定補(bǔ)助，但需要縣級(jí)政府配套落實(shí)的資金額度依然很大；其次，絕對(duì)貧困面較大，應(yīng)保盡保進(jìn)程緩慢。貧困地區(qū)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口較多，一般占到農(nóng)村總?cè)丝诘?5％左右，有的甚至達(dá)到30%。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保人口的全面保障是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，尤其是在貧困地區(qū)，這個(gè)過(guò)程將更加緩慢。
二、農(nóng)村低保制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題
（一）保障范圍小。在低保制度實(shí)施過(guò)程中，由于貧困十分突出，符合救助條件的人很多，縣級(jí)財(cái)政有限，很多達(dá)到救助條件的人享受不了低保政策。
貧困家庭中常年患病、重度殘疾人口比重較大。因病導(dǎo)致的貧困難戶(hù)，申請(qǐng)低保需提供市級(jí)以上醫(yī)院診斷證明、病例和發(fā)票。由于醫(yī)藥費(fèi)用都是自己先墊付，很多人看不起病。雖然手續(xù)簡(jiǎn)單，但是達(dá)到申請(qǐng)條件的人數(shù)很少，因此導(dǎo)致覆蓋面低，保障范圍小。
（二）低保對(duì)象確定的不規(guī)范。《張家口市農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法》對(duì)低保對(duì)象的確定有明確的規(guī)定：村民委員會(huì)對(duì)申請(qǐng)人的家庭收入和實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)，提請(qǐng)村民代表會(huì)議評(píng)議，經(jīng)評(píng)議符合低保條件的申請(qǐng)對(duì)象，在村務(wù)公開(kāi)欄公示7日以上，對(duì)無(wú)異議和雖有異議但經(jīng)村委會(huì)復(fù)審確認(rèn)符合條件的，在《農(nóng)村居民最低生活保障待遇申請(qǐng)書(shū)》上簽署意見(jiàn)，同時(shí)將所有相關(guān)證明材料報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。農(nóng)村低保所需資金主要由市、縣（市、區(qū)）財(cái)政承擔(dān)，省級(jí)對(duì)困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。
農(nóng)村低保對(duì)象的確定存在一定困難：首先，農(nóng)村居民收入的界定存在一定困難，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)復(fù)雜，大多數(shù)又沒(méi)有收入憑證為依據(jù)，對(duì)低保對(duì)象的收入核查難度比較大。
低保對(duì)象確定中存在不規(guī)范、不公正、不公平現(xiàn)象。農(nóng)村低保實(shí)行個(gè)人申請(qǐng)、村（居）評(píng)議推薦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審核、縣級(jí)民政部門(mén)審批、三榜公示、社會(huì)化發(fā)放的運(yùn)行機(jī)制。但調(diào)查結(jié)果表明，當(dāng)被問(wèn)及您家是如何被確定為低保戶(hù)的？這一問(wèn)題時(shí)，大部分被調(diào)查者回答是由村干部指定或鄉(xiāng)鎮(zhèn)指定的，只有30.7%的人回答是由村民評(píng)議確定的，這不可避免地會(huì)造成應(yīng)保未保、人情保及享受保障層次低等不公平、不公正的現(xiàn)象。
最低生活保障是國(guó)家對(duì)共同生活家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕罴彝ヘ?cái)產(chǎn)規(guī)定的家庭，給予一定現(xiàn)金救助的一種社會(huì)救助制度，應(yīng)保盡保、動(dòng)態(tài)管理。
認(rèn)定最低生活保障對(duì)象的基本條件有哪些？
戶(hù)籍狀況、家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)是認(rèn)定低保對(duì)象的三個(gè)基本條件。
如何申請(qǐng)最低生活保障？
由共同生活家庭成員向戶(hù)籍所在地的鎮(zhèn)級(jí)人民政府提出書(shū)面申請(qǐng)；家庭成員申請(qǐng)有困難的，可以委托村委會(huì)代為向鎮(zhèn)級(jí)人民政府提出申請(qǐng)，受理主體一定是我們的鎮(zhèn)級(jí)人民政府。
申請(qǐng)最低生活保障需要提供哪些材料？
申請(qǐng)人應(yīng)填寫(xiě)《最低生活保障申請(qǐng)審批表》、《家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查授權(quán)書(shū)》、《申請(qǐng)最低生活保障誠(chéng)信承諾書(shū)》和提供共同生活的家庭成員的戶(hù)口本、身份證、婚姻狀況、疾病、殘疾證明、房產(chǎn)證、房屋租憑協(xié)議、土地承包經(jīng)營(yíng)證明、收入證明、失業(yè)人員應(yīng)提供《就業(yè)失業(yè)登記證》等相關(guān)證明材料。
最低生活保障申請(qǐng)審批的流程
以家庭為單位，由戶(hù)主（或戶(hù)主委托村民委員會(huì)）向當(dāng)?shù)劓?zhèn)級(jí)人民政府提出低保書(shū)面申請(qǐng)及其相關(guān)材料，鎮(zhèn)級(jí)人民政府在收到申請(qǐng)材料后，對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行初審，初審?fù)ㄟ^(guò)后鎮(zhèn)級(jí)人民政府要在村委會(huì)的協(xié)助下100%入戶(hù)作全面詳細(xì)的調(diào)查，核實(shí)申請(qǐng)人的家庭狀況，并組織召開(kāi)村級(jí)民主評(píng)議會(huì)進(jìn)行民主評(píng)議，并將評(píng)議結(jié)果張榜公示。公示無(wú)異議后鎮(zhèn)級(jí)人民政府召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行審核后報(bào)縣民政局，縣民政局在收到報(bào)告及相關(guān)資料后，按不低于低保申報(bào)戶(hù)數(shù)30%的比例入戶(hù)抽查，對(duì)符合條件的予以批準(zhǔn)，對(duì)不符合條件的對(duì)象書(shū)面說(shuō)明理由。批準(zhǔn)結(jié)果將在村、鎮(zhèn)、縣級(jí)相關(guān)媒體進(jìn)行長(zhǎng)期末端公示。
不符合納入最低保障的情形？
1.不按規(guī)定程序申報(bào)或證明材料不全、弄虛作假的；
2.拒絕有關(guān)部門(mén)工作人員入戶(hù)調(diào)查、核實(shí)家庭財(cái)產(chǎn)和收入的；
3.申請(qǐng)農(nóng)村最低生活保障的家庭成員中有勞動(dòng)能力且拒絕勞動(dòng)的；
4.家庭實(shí)際生活水平和財(cái)產(chǎn)狀況明顯高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，如新購(gòu)貴重首飾、奢侈性消費(fèi)的；
5.家庭水、電、燃?xì)狻⑼ㄓ嵉荣M(fèi)用單項(xiàng)支出超過(guò)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)20%的。
6.家庭存款、有價(jià)證劵、債券總值人均高于所在地上年度居民人均可支配收入的；
7.擁有機(jī)動(dòng)車(chē)輛、船舶、工程機(jī)械以及大型農(nóng)機(jī)具的；
8.擁有兩套（含）以上住房，且人均建筑面積超過(guò)當(dāng)?shù)厝司》棵娣e及擁有別墅的；
9.擁有租憑門(mén)面、店鋪的；
10.有注冊(cè)企業(yè)、公司的；
11.在銀行有貸款購(gòu)買(mǎi)車(chē)與房；
12.家庭成員中有擇校付費(fèi)上學(xué)、自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的；
13.法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人、扶養(yǎng)人有能力但不盡贍養(yǎng)撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的；
14.因賭博、吸毒、等行為造成生活困難的；
15.審核和復(fù)核期進(jìn)行股票、基金、期貨、外匯、權(quán)證交易買(mǎi)入行為的。
如何來(lái)認(rèn)定共同生活的家庭成員？
堅(jiān)持以戶(hù)籍為單位，同時(shí)考慮共同生活的家庭成員，主要包括配偶、父母、未成年子女、已成年但不能獨(dú)立生活的子女、在校接受本科及其以下學(xué)歷教育的成年子女、具有法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)關(guān)系并長(zhǎng)期共同居住的人員、現(xiàn)役軍（警）官和士官、因特殊原因未辦理戶(hù)口登記，但有出生證明和村（居）民委員會(huì)證明的新生兒。 其中在部隊(duì)服役的義務(wù)兵、低收入家庭中已喪失勞動(dòng)能力且單獨(dú)立戶(hù)的成年重度殘疾人、連續(xù)三年以上（含三年）脫離家庭獨(dú)立生活的宗教教職人員、在監(jiān)獄服刑的人員不計(jì)入共同生活家庭成員。
家庭收入包括哪些內(nèi)容？
1.工資性收入（指任職或者受雇而取得工資、薪金、獎(jiǎng)金以及津貼與補(bǔ)貼）
2.家庭經(jīng)營(yíng)純收入（指從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)及有償服務(wù)活動(dòng)所得）
3.財(cái)產(chǎn)性收入指動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)兩方面收入（動(dòng)產(chǎn)是儲(chǔ)蓄存款利息與儲(chǔ)存性保險(xiǎn)投資以及股息和紅利收入、集體財(cái)產(chǎn)收入分紅）（不動(dòng)產(chǎn)是指轉(zhuǎn)租承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與房屋出租所得收入）
4.轉(zhuǎn)移性收入（指土地補(bǔ)賞、退耕還林、拆遷征地補(bǔ)賞等收入）
哪些收入不計(jì)入家庭收入？
1.各級(jí)政府給予的獎(jiǎng)勵(lì)金，見(jiàn)義勇為獎(jiǎng)勵(lì)金和撫恤金
2.優(yōu)撫對(duì)象享受的撫恤金和生活補(bǔ)助、護(hù)理費(fèi)，建國(guó)前入黨的農(nóng)村老黨員的生活補(bǔ)助，烈士褒揚(yáng)金；
3.義務(wù)兵家庭按照規(guī)定享受的優(yōu)待金和高原條件兵的一次性獎(jiǎng)勵(lì)金；城鎮(zhèn)退役士兵自謀職業(yè)一次性補(bǔ)助金和自主就業(yè)退役士兵一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助金；
4.獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金及由政府和社會(huì)給予困難學(xué)生的救助金；
5.職工的護(hù)理費(fèi)及死亡職工遺屬享受的一次性撫恤金、喪葬費(fèi)；
6.計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)金、獨(dú)生子女費(fèi)、殘疾人定期生活補(bǔ)助、廉租住房補(bǔ)貼、高齡老人生活補(bǔ)貼和孤殘兒童基本生活費(fèi)。城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金和新型農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金（“十三五”期間暫不計(jì)入家庭收入）；
7.醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)的醫(yī)療費(fèi)，醫(yī)療救助金，臨時(shí)性的社會(huì)救助款物；
8.政府發(fā)放的物價(jià)補(bǔ)貼、節(jié)日補(bǔ)助、一次性生活補(bǔ)貼。
贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)費(fèi)如何計(jì)算？
（1）有裁決、判決、協(xié)議的，按照裁決、判決、協(xié)議計(jì)算；
（2）贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)費(fèi)義務(wù)人家庭月人均收入低于當(dāng)?shù)氐褪杖爰彝ナ杖霕?biāo)準(zhǔn)的，視為無(wú)能力承擔(dān)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)費(fèi)義務(wù)；
（3）協(xié)議對(duì)贍養(yǎng)費(fèi)負(fù)擔(dān)的約定明顯不合理或沒(méi)有裁決、判決、協(xié)議且義務(wù)人家庭人均月收入高于當(dāng)?shù)氐褪杖爰彝ナ杖霕?biāo)準(zhǔn)的，每個(gè)成年子女家庭每月應(yīng)承擔(dān)的贍養(yǎng)費(fèi)按下列公式核定：
贍養(yǎng)費(fèi)=（贍養(yǎng)義務(wù)人家庭月總收入－當(dāng)?shù)氐褪杖爰彝ナ杖霕?biāo)準(zhǔn)×贍養(yǎng)義務(wù)人共同生活家庭成員數(shù)）×30%
撫養(yǎng)、扶養(yǎng)費(fèi)參照以上公式計(jì)算。
（4）實(shí)際得到的贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)高于上述規(guī)定的，按照實(shí)際得到的數(shù)額計(jì)算。
現(xiàn)行農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)：共分三個(gè)檔。一檔：333元/人/月；二擋：260元/人/月；三檔：170元/人/月。
什么叫分類(lèi)施保
分類(lèi)施保是對(duì)城鎮(zhèn)低保家庭中的特殊困難人員，在已核定補(bǔ)助金額的基礎(chǔ)上，根據(jù)其困難程度適當(dāng)增加補(bǔ)助金額，以更好保障他們的基本生活。
分類(lèi)施保有哪些？
哺乳期婦女
在校大中專(zhuān)生 、在校高中生
盲人、低視力（矯正視力低于 0.3）、智力殘疾、精神殘疾、
一級(jí)肢體殘疾重病人員
父母一方死亡未成年人、父母一方離異未成年人
聽(tīng)力、言語(yǔ)、肢體三級(jí)以上
十四周歲以下兒童、70 歲以上老人
落實(shí)好“漸退幫扶”政策
對(duì)建檔立卡貧困戶(hù)中收入來(lái)源不固定，對(duì)接受扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目取得收入尚不穩(wěn)定，但已不符合低保條件的，可按原政策繼續(xù)享受12個(gè)月的農(nóng)村低保，其中，殘疾人家庭還可在此基礎(chǔ)上適度延長(zhǎng)救助時(shí)限。（在原則上漸退幫扶政策只享受一年）
二、特困供養(yǎng)人員救助
哪些人能享受特困人員供養(yǎng)
凡持有當(dāng)?shù)貞?hù)籍無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源且無(wú)法定贍養(yǎng)撫養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)撫養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)贍養(yǎng)撫養(yǎng)扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及未滿(mǎn)16周歲的未成年人，應(yīng)依法按規(guī)定程序?qū)⑵淙考{入特困人員救助供養(yǎng)范圍，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保、應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)、動(dòng)態(tài)管理。
符合下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)勞動(dòng)能力
（1）60周歲以上的老年人；
（2）未滿(mǎn)16周歲的未成年人；
（3）殘疾等級(jí)為1、2級(jí)的智力、精神殘疾人，殘疾等級(jí)為一級(jí)的肢體殘疾人；
無(wú)生活來(lái)源。
個(gè)人或家庭可支配收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且財(cái)產(chǎn)符合特困人員財(cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)生活來(lái)源。
法定義務(wù)人符合下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)履行義務(wù)能力：
（1）具備特困人員條件的；
（2）60周歲以上或者重度殘疾的最低生活保障對(duì)象， 且財(cái)產(chǎn)符合特困人員財(cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的；
（3）無(wú)民事行為能力、被宣告失蹤、或者在監(jiān)獄服刑的人員，且財(cái)產(chǎn)符合特困人員財(cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的。
申請(qǐng)?zhí)乩ЧB(yǎng)人員救助供養(yǎng)需提供哪些資料？
本人身份證、勞動(dòng)能力、生活來(lái)源、財(cái)產(chǎn)狀況、贍養(yǎng)撫養(yǎng)扶養(yǎng)情況書(shū)面聲明，承諾信息真實(shí)、完整承諾書(shū)，有殘疾的應(yīng)當(dāng)提供第二代殘疾證。
什么情況下可以終止供養(yǎng)？
死亡、被宣告失蹤、監(jiān)獄服刑、收入財(cái)產(chǎn)不再符合相關(guān)規(guī)定的、法定義務(wù)人具有履行能力義務(wù)的。
特困人員救助供養(yǎng)包括哪些內(nèi)容？
1. 提供基本生活條件。包括供給糧油、副食品、生活用燃料、服裝、被褥等日常生活用品和零用錢(qián)。
2.對(duì)生活不能自理的給予照料。包括日常生活、住院期間的必要照料等基本服務(wù)。
3.提供疾病治療。全額資助參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)部分。醫(yī)療費(fèi)用按照基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和醫(yī)療救助等醫(yī)療保障制度規(guī)定支付后仍有不足的，由救助供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)予以支持。
4.辦理喪葬事宜。特困人員死亡后的喪葬事宜，集中供養(yǎng)的由供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)辦理，分散供養(yǎng)的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府委托村民委員會(huì)或者其親屬辦理。縣級(jí)人民政府民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照不高于特困人員救助供養(yǎng)對(duì)象一年的救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)一次性支付喪葬等補(bǔ)助費(fèi)。
三、醫(yī)療救助
救助對(duì)象主要包括：
重點(diǎn)對(duì)象（指特困供養(yǎng)人員、孤兒、最低生活保障對(duì)象）、在冊(cè)貧困戶(hù)、特定對(duì)象（見(jiàn)義勇為負(fù)傷人員中無(wú)加害人或責(zé)任人以及加害人或責(zé)任人逃逸或者無(wú)力承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用的；艾滋病機(jī)會(huì)感染患者），因病致貧對(duì)象和縣級(jí)政府規(guī)定的特殊困難人員
醫(yī)療救助資助參合的具體內(nèi)容是什么？
對(duì)重點(diǎn)救助對(duì)象參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的個(gè)人繳費(fèi)部分進(jìn)行補(bǔ)貼。特困供養(yǎng)人員給予全額資助，最低生活保障對(duì)象按籌資辦法給予定額資助。
住院醫(yī)療救助都包括哪些內(nèi)容？
住院醫(yī)療救助包括基本醫(yī)療住院救助、重特大疾病住院救助和全費(fèi)用定額醫(yī)療救助。
基本醫(yī)療救助住院救助適用范圍與標(biāo)準(zhǔn)？
基本醫(yī)療住院救助，主要適用于重點(diǎn)救助對(duì)象、低收入和特定救助對(duì)象。其住院醫(yī)療費(fèi)用經(jīng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)支付后，醫(yī)療救助政策范圍內(nèi)個(gè)人自負(fù)部分不超過(guò)當(dāng)?shù)卮蟛”ｋU(xiǎn)起付線(xiàn)的，特困供養(yǎng)人員給予全額救助；最低生活保障對(duì)象按照不低于70%的比例救助，年度累計(jì)封頂線(xiàn)不低于1.5萬(wàn)元；低收入救助對(duì)象、特定救助對(duì)象按不低于50%的比例救助，年度累計(jì)封頂線(xiàn)不低于1.2萬(wàn)。
重特大疾病醫(yī)療救助適用范圍和標(biāo)準(zhǔn)？
重特大疾病住院救助適用與所有救助對(duì)象。救助對(duì)象單次住院醫(yī)療費(fèi)用經(jīng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)支付后，醫(yī)療救助政策范圍內(nèi)個(gè)人自負(fù)部分超過(guò)當(dāng)?shù)卮蟛”ｋU(xiǎn)起付線(xiàn)的，經(jīng)城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)后，特困供養(yǎng)人員給予全額救助；最低生活保障對(duì)象按不低于70%的比例給予救助，年度累計(jì)救助封頂線(xiàn)不低于3萬(wàn)元；低收入救助對(duì)象、特定救助對(duì)象按不低于50%的比例給予救助，年度累計(jì)救助封頂線(xiàn)不低于2萬(wàn)元；因病致貧對(duì)象按照不低于30%的比例救助，年度累計(jì)救助封頂線(xiàn)不低于1.5萬(wàn)元。救助對(duì)象住院醫(yī)療費(fèi)用經(jīng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)支付后，醫(yī)療救助政策范圍內(nèi)個(gè)人自負(fù)部分年度累計(jì)超過(guò)當(dāng)?shù)卮蟛”ｋU(xiǎn)起付線(xiàn)的，經(jīng)城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)支付后，按照以上標(biāo)準(zhǔn)扣除當(dāng)年基本醫(yī)療住院救助和全費(fèi)用定額醫(yī)療救助以救助金額后給予救助。
什么是醫(yī)療救助“一站式”救助
經(jīng)民政部門(mén)認(rèn)定救助的重點(diǎn)救助對(duì)象，到定點(diǎn)醫(yī)院治療實(shí)施“一站式”救助，其所有醫(yī)療費(fèi)用，可先由定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)墊付，救助對(duì)象支付自負(fù)部分即可出院。
醫(yī)療門(mén)診救助標(biāo)準(zhǔn)？
1.特困供養(yǎng)人員門(mén)診治療費(fèi)用，策范圍內(nèi)個(gè)人自付部分給予全額救助。
2.最低生活保障對(duì)象因患慢病需要長(zhǎng)期服藥的，醫(yī)療救助政策范圍內(nèi)個(gè)人自付費(fèi)用按50%比例給予救助，每人每年不超過(guò)1000元；重特大疾病（重點(diǎn)救助惡腫瘤門(mén)診放化療、尿毒癥透析、器官移植術(shù)后抗排異治療、糖尿病患者胰島素治療、重精神病人藥物維持治療、血友病門(mén)診使用止血藥物等）需長(zhǎng)期門(mén)診治療的，政策范圍內(nèi)個(gè)人自付費(fèi)用按50%比例給予救助，每人每年不超過(guò)5000元。
3.對(duì)城鄉(xiāng)特困群眾患重特大疾病，無(wú)錢(qián)無(wú)條件住院治療申請(qǐng)大病醫(yī)療救助的，可根據(jù)家庭貧困狀況，參照慢病門(mén)診和臨時(shí)救助標(biāo)準(zhǔn)酌情救助。
四、臨時(shí)救助
什么是臨時(shí)救助？
臨時(shí)救助是國(guó)家對(duì)遭遇特發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或者其它特殊原因?qū)е禄旧钕萑肜Ь常渌鐣?huì)救助制度暫時(shí)無(wú)法覆蓋，獲救助之后基本生活保障暫時(shí)仍有嚴(yán)重困難的家庭或個(gè)人給予的應(yīng)急性、過(guò)渡性救助。
臨時(shí)救助的對(duì)象有哪些？
1.因火災(zāi)、交通事故、溺水、人生傷害等以外事件造成家庭財(cái)產(chǎn)重大損失或者主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源中斷，導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)困難的家庭
2.因家庭成員突發(fā)重大疾病造成醫(yī)療費(fèi)用支出過(guò)大，暫時(shí)導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)困難的家庭
3、因基本生活必需品漲價(jià)、家庭成員身患疾病維持基本醫(yī)療、就受非義務(wù)階段教育的原因?qū)е律畋匦柚С鲑M(fèi)用超出家庭承受能力，基本生活暫時(shí)出現(xiàn)困難的家庭
哪些情景不予臨時(shí)救助？
1、申請(qǐng)人拒絕配合經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查的、隱瞞家庭真實(shí)收入、財(cái)產(chǎn)、支出、弄虛作假的。
五、貧困殘疾人對(duì)象的補(bǔ)貼條件和標(biāo)準(zhǔn)（殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼）
1.補(bǔ)貼對(duì)象。具有安康市戶(hù)籍并持有第二代《中華人民共合國(guó)殘疾人證》中生活困難的貧困殘疾人，且符合以下條件之一的，可確定為補(bǔ)貼對(duì)象：
（1）已納入城鄉(xiāng)最低生活保障家庭中的殘疾人；
（2）屬于建檔立卡貧困人口的一、二、三級(jí)殘疾人。
2.補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。18周歲以下（不含18周歲）生活困難的殘疾人（以下統(tǒng)稱(chēng)“殘疾兒童”），生活補(bǔ)貼按每人每月100元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放（已享受殘疾人生活補(bǔ)貼的殘疾兒童補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由每人每月50元提高至100元）；18周歲以上（含18周歲）的成年殘疾人生活補(bǔ)貼按每人每月60元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。
（二）重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼
1.補(bǔ)貼對(duì)象。具有安康市戶(hù)籍并持有第二代《中華人民共和國(guó)殘疾人證》，殘疾等級(jí)為一級(jí)、二級(jí)的視力、肢體、智力、精神和多重殘疾人。
2.補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。一級(jí)殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼按每人每月120元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放；二級(jí)殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼按每人每月80元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放
六、孤兒救助認(rèn)定依據(jù)和提交材料
自1992年山西省佐云縣試行開(kāi)展農(nóng)村低保（最低生活保障簡(jiǎn)稱(chēng)低保）工作以來(lái)，全國(guó)各地農(nóng)村在2000年以后逐步建立農(nóng)村低保救助制度，2007年全國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保全面覆蓋。據(jù)國(guó)家審計(jì)署2012年第34號(hào)文件《全國(guó)社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果》顯示：截至2011年底，全國(guó)城市和農(nóng)村低保對(duì)象分別有2256.27萬(wàn)人和5298.28萬(wàn)人，分別比2005年底增長(zhǎng)7.25%和551.04%；城市和農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平分別由2005年的73.34元和28.37元，提高到2011年的227.92元和100.07元；2011年全國(guó)城鄉(xiāng)低保資金支出1284.14億元。低保作為再次分配的重要手段，體現(xiàn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“兼顧公平”的理念，對(duì)于農(nóng)村貧弱階層的救助彰顯了國(guó)家的道義擔(dān)當(dāng)和社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，并發(fā)揮著維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的戰(zhàn)略，因而，農(nóng)村低保在我國(guó)是一項(xiàng)具有扶弱濟(jì)貧、救助倫理性質(zhì)的重要政治制度。每年近千億元的農(nóng)村低保資金在基層是如何運(yùn)作的、效果如何是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題。下面以C市鸚洲鄉(xiāng)為例展現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村低保制度的現(xiàn)狀并分析其中存在的問(wèn)題與原因。
C市鸚洲鄉(xiāng)共有耕地22724畝（其中水田2300畝），17個(gè)行政村，8238戶(hù)，27174人（農(nóng)業(yè)戶(hù)7635戶(hù)，農(nóng)業(yè)人口26271人）。鸚洲鄉(xiāng)比鄰C市，交通便利，以農(nóng)業(yè)種植為主，主要作物是棉花、柑橘、花木、水稻，全鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平處于C市中上等。C市2005年試行農(nóng)村特困救助政策，2007年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保全面覆蓋。鸚洲鄉(xiāng)共有低保706戶(hù)，1128人；五保戶(hù)225人；殘疾人口604人，其中享受低保的有258戶(hù)，264人。C市2013年7月農(nóng)村C類(lèi)低保標(biāo)準(zhǔn)是97.3元/月，臨時(shí)救助金2600元/年。按照《C市農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施辦法（試行）》及有關(guān)規(guī)定，鸚洲鄉(xiāng)的社會(huì)救助原則和社會(huì)救助制度如下。社會(huì)救助基本原則：1、應(yīng)保盡保原則；2、屬地管理原則；3、分類(lèi)救助原則。救助制度主要有：1、城鄉(xiāng)低保救助；2、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助；3、臨時(shí)困難救助；4、其他配套救助包括水電醫(yī)療教育等。由于醫(yī)療救助主要發(fā)生在特定家庭，其他配套救助也不經(jīng)常發(fā)生，本文主要以農(nóng)村低保制度為考察對(duì)象，展示社會(huì)救助制度在基層的實(shí)踐現(xiàn)狀。
本文的任務(wù)是呈現(xiàn)農(nóng)村低保制度運(yùn)行現(xiàn)狀，為此，筆者在鸚洲鄉(xiāng)政府和鸚洲鄉(xiāng)夏村進(jìn)行了累計(jì)25天的駐村調(diào)研，本文材料皆源于此。本文綜合運(yùn)用定性方法和定量方法，在全面了解村莊情況的基礎(chǔ)上，對(duì)夏村的低保數(shù)據(jù)、低保戶(hù)信息做了統(tǒng)計(jì)。然后運(yùn)用半結(jié)構(gòu)訪(fǎng)談方法，向村干部、村民逐一核實(shí)低保戶(hù)信息，并對(duì)特殊低保戶(hù)（關(guān)系保、維穩(wěn)保）做了個(gè)案訪(fǎng)談。通過(guò)對(duì)村組干部、低保戶(hù)、普通村民等不同對(duì)象的訪(fǎng)談，本文盡量全面真實(shí)地反映農(nóng)村低保運(yùn)行的現(xiàn)狀和村民的態(tài)度。本文結(jié)構(gòu)如下：第一部分是背景介紹；第二部分描述分析在地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作中“關(guān)系保”和“維穩(wěn)保”的產(chǎn)生及其對(duì)農(nóng)村低保分配的影響；第三部分重點(diǎn)描述國(guó)家民政部門(mén)通過(guò)制定一系列具體的低保措施試圖以規(guī)范化打破異化農(nóng)村低保制度的地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，然而基層組織在低保規(guī)范化過(guò)程中卻面臨著反規(guī)范化的尷尬現(xiàn)象；第四部分重點(diǎn)關(guān)注低保制度規(guī)范化中最為重要的民主評(píng)議制度和動(dòng)態(tài)管理制度實(shí)踐，并指出農(nóng)村正在形成新低保觀念；第五部分是全文的總結(jié)和政策建議。
二、權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的低保
夏村處于鸚洲鄉(xiāng)腹部地帶，共有283戶(hù)，943人，7個(gè)村民小組，實(shí)有耕地面積938畝，年人均收入6300元。村中長(zhǎng)期在外務(wù)工人員200多人，50歲以下中青年人大都在C市打零工，在家務(wù)農(nóng)的大都是50歲以上的中老年人。
夏村2005年左右開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)村特困救助工作，2007年全市建立農(nóng)村低保全面覆蓋時(shí)夏村的低保工作才正式運(yùn)轉(zhuǎn)。夏村最早的5戶(hù)低保全都是殘疾家庭，低保金剛開(kāi)始一個(gè)月10元錢(qián)，有些村民嫌錢(qián)少放棄申請(qǐng)。后來(lái)隨著低保金慢慢漲到22元/月、50多元/月、60多元/月，村民越來(lái)越看重低保。低保成為一種炙手可熱的公共資源，知情的農(nóng)民想盡辦法通過(guò)正當(dāng)或者非正當(dāng)途徑爭(zhēng)取低保名額，低保競(jìng)爭(zhēng)也愈加激烈。2010年以前C市尚未建立全面具體的民主評(píng)議、入戶(hù)調(diào)查、結(jié)果公示等低保實(shí)施制度，農(nóng)村低保的分配秩序是相當(dāng)混亂的。
同類(lèi)的既有研究觀察到了低保成為村組干部的工作手段，但并沒(méi)有注意到私人關(guān)系（尤其是上級(jí)官員的關(guān)系）對(duì)低保資源分配的影響，更沒(méi)有關(guān)注到縣鄉(xiāng)政府與農(nóng)村組織在低保制度運(yùn)作方面的不同邏輯。在本文中，筆者提出“權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”作為理解農(nóng)村低保運(yùn)行現(xiàn)狀的分析框架。
（一）“關(guān)系保”的產(chǎn)生
“熟人社會(huì)”是一個(gè)差序格局式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，將個(gè)體與他人的關(guān)系形象地比喻為投入水中的石子所激起的由近及遠(yuǎn)的波紋。自然村是一個(gè)熟人社會(huì)，但由多個(gè)自然村組成的行政村由于信息阻隔卻是一個(gè)“半熟人社會(huì)”，打工潮的興起、社會(huì)人員的流動(dòng)性增強(qiáng)更加劇了“半熟人社會(huì)”的陌生程度，不同自然村的村民彼此之間雖認(rèn)識(shí)卻不熟悉，更不了解對(duì)方的脾氣性格、家庭關(guān)系等信息。分散居住、流動(dòng)性強(qiáng)的夏村便是此種意義的半熟人社會(huì)。在半熟人社會(huì)，群眾相互之間不太講面子、輿論約束力較低，加之與既有研究關(guān)注到村民小組中低保的分配策略不同，夏村低保的分配權(quán)并沒(méi)有下分到各個(gè)小組，而是一直掌握在村兩委手里，因而，私人關(guān)系的影響尤為明顯。
夏村2007年開(kāi)始實(shí)行低保時(shí)，低保規(guī)則比較混亂，低保公示制度形同虛設(shè)，很少有人清楚地知道誰(shuí)在享受低保待遇，隱秘的低保成為非體制精英的資源和少數(shù)貧困者的福利。利用關(guān)系資源產(chǎn)生的低保戶(hù)本文稱(chēng)之為“關(guān)系保”。依據(jù)“關(guān)系”的遠(yuǎn)近，夏村關(guān)系保的關(guān)系分為村內(nèi)的關(guān)系和村外的關(guān)系兩類(lèi)。逐戶(hù)核對(duì)信息發(fā)現(xiàn)夏村39戶(hù)65人低保中，真正屬于“關(guān)系保”的有7戶(hù)，其中夏德佳一戶(hù)是憑關(guān)系獲得應(yīng)該享受低保的正常戶(hù)。7戶(hù)關(guān)系保的情況以及村民反應(yīng)如下。
1、夏德朝，一個(gè)女兒，他們的親戚L在市檢察院工作，親戚L找區(qū)民政局干部打了招呼，夏德朝夫婦2010年評(píng)上低保。在2012年低保清理中，村委會(huì)決定取消夏德朝的低保名額，保留夏德朝妻子的低保名額。
2、路杰，兩個(gè)女兒，上面領(lǐng)導(dǎo)給區(qū)民政局領(lǐng)導(dǎo)打招呼，他家里條件雖然不夠享受低保但也不是太好。夏德朝和路杰二人的低保申請(qǐng)是自上而下的，從區(qū)民政局領(lǐng)取申請(qǐng)表，到村委會(huì)蓋章。如今與夏德朝一樣，路杰的低保名額被取消，路杰妻子仍享受低保。村民普遍反映其為關(guān)系戶(hù)。
3、馬大梅，兩個(gè)兒子，一個(gè)在區(qū)電業(yè)局工作，一個(gè)在市政協(xié)為領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)車(chē)，家庭條件很好，馬大梅夫妻兩人都享受城市低保，一人一月180元。對(duì)此，村民普遍有意見(jiàn)。
4、劉四妹，馬大梅的兒媳婦，40多歲，一個(gè)女兒，在村里當(dāng)過(guò)隊(duì)長(zhǎng)，現(xiàn)在市里打工，通過(guò)朋友關(guān)系從區(qū)民政局獲得一個(gè)低保名額。
5、夏德佳，犯有殘疾，他外甥是臨縣的民政局長(zhǎng)，夏德佳夫婦二人的低保指標(biāo)是通過(guò)上級(jí)關(guān)系指派的。但村民都對(duì)此毫無(wú)異議。
6、唐法妹，夏村的老支書(shū)的妻子，三個(gè)兒子，其子經(jīng)濟(jì)富裕，大兒子開(kāi)廠年收入上百萬(wàn)。據(jù)村民反映，此戶(hù)是現(xiàn)任村委會(huì)為感謝老支書(shū)對(duì)他們工作的支持而給老支書(shū)的關(guān)系保。
7、夏佳志，現(xiàn)任村支書(shū)夏德金的叔叔，兩個(gè)女兒，其中一個(gè)招有上門(mén)女婿。夏佳志為了評(píng)低保，天天到支書(shū)家里去倚老賣(mài)老地罵。村委會(huì)其他干部為顧全支書(shū)面子，就給了夏佳志夫婦低保名額。
這些屬于較為明顯的關(guān)系戶(hù)，還有一些比較隱形的關(guān)系戶(hù)，那就是村內(nèi)與村干部關(guān)系不錯(cuò)的人，他們家庭條件不好也不差卻能夠打球獲得低保名額。這些村內(nèi)的關(guān)系戶(hù)在2012年市民政局清理11類(lèi)低保人員時(shí)受到了削減。村內(nèi)關(guān)系戶(hù)的產(chǎn)生是村落社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)生性因素所致，村干部可以隨機(jī)應(yīng)變做出增減安排以平衡村內(nèi)關(guān)系、應(yīng)對(duì)上級(jí)政策，一般不會(huì)引致紛爭(zhēng)。村落之外的關(guān)系大都來(lái)自于上級(jí)行政官員，這已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出村干部的管理能力范圍（有些只需村里蓋章，并不占用村里的低保名額），況且村委會(huì)跑項(xiàng)目、要資源還要去找這些上級(jí)部門(mén)，因而不敢得罪、也不愿意得罪上級(jí)部門(mén)。因此，村落之外的關(guān)系成為村落低保公平失衡的“硬”因素。
（二）“維穩(wěn)保”的產(chǎn)生——社會(huì)救助中的維穩(wěn)運(yùn)作
據(jù)鸚洲鄉(xiāng)民政所所長(zhǎng)說(shuō)，現(xiàn)在除了城鄉(xiāng)低保、臨時(shí)特困救助外，民政所還列出了“第四類(lèi)低保”——“維穩(wěn)保”。據(jù)統(tǒng)計(jì)2011、2012年鸚洲鄉(xiāng)社會(huì)救助資金中用于維穩(wěn)工作的超過(guò)40萬(wàn)元。而通過(guò)維穩(wěn)渠道獲得社會(huì)救助資金的人全都是上訪(fǎng)者。地方政府為了“息訪(fǎng)”不惜動(dòng)用體制內(nèi)的社會(huì)救助資金來(lái)進(jìn)行“利益誘導(dǎo)”和“精英俘獲”，于是在權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之中維穩(wěn)保得以產(chǎn)生，社會(huì)救助制度成為維穩(wěn)制度的犧牲品。C市《低保責(zé)任追究制度》中明確禁止將低保作為治理資源或者工作手段，但是在基層治權(quán)弱化、治理資源日益匱乏維穩(wěn)責(zé)任又沒(méi)有減輕的情況下，地方政府只好動(dòng)用國(guó)家這筆“善款”來(lái)支付維穩(wěn)成本。這成為社會(huì)救助制度異化的上層原因。本節(jié)以鸚洲鄉(xiāng)的經(jīng)驗(yàn)材料為例來(lái)展現(xiàn)社會(huì)救助中維穩(wěn)運(yùn)作。
目前中國(guó)社會(huì)救助資金共有4類(lèi)：城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助和臨時(shí)救助。農(nóng)村五保和醫(yī)療救助都是有外在條件約束、無(wú)法更改的，低保和臨時(shí)救助兩類(lèi)資金卻可以改為他用。如今鸚洲鄉(xiāng)用于維穩(wěn)的社會(huì)救助指標(biāo)有維穩(wěn)保12戶(hù)、臨時(shí)特困救助75名，其中用于維穩(wěn)的臨時(shí)特困救助金占全鄉(xiāng)的50%以上。如果加上各村用于息訪(fǎng)的低保名額，全鄉(xiāng)的維穩(wěn)保遠(yuǎn)不止12戶(hù)。鸚洲鄉(xiāng)用于維穩(wěn)的臨時(shí)特困救助資金全部被軍人上訪(fǎng)群體吸納，除此之外，鸚洲鄉(xiāng)政府逢年過(guò)節(jié)都會(huì)給上訪(fǎng)者一些慰問(wèn)金，這部分資金也出自社會(huì)救助金，具體情況如表2。
目前鸚洲鄉(xiāng)的上訪(fǎng)群體共有13個(gè)，可以分為5大類(lèi)。第一類(lèi)是因土地問(wèn)題產(chǎn)生的上訪(fǎng)群體，又可細(xì)分為3個(gè)群體：第1個(gè)群體是由于城區(qū)擴(kuò)建征地拆遷引發(fā)的農(nóng)民上訪(fǎng)，這一群體所引發(fā)的上訪(fǎng)，由經(jīng)管站和包片干部負(fù)責(zé)，不進(jìn)入鄉(xiāng)辦；第2個(gè)群體源于村組之間的公共面積分配，例如道路、河流、溝渠，征地拆遷引發(fā)的利益之爭(zhēng)，是組與村集體之間的爭(zhēng)奪；第3個(gè)群體是村民個(gè)人間土地糾紛所致，稅費(fèi)時(shí)期一些人將土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人，但是沒(méi)有過(guò)戶(hù)，土地征收引發(fā)利益之爭(zhēng)。
第二類(lèi)群體是軍人群體，共有7個(gè)群體：越戰(zhàn)軍人；越戰(zhàn)臨戰(zhàn)人員；原第五通訊團(tuán)；抗美援越群體；52師特種工程兵；涉核工程兵；原新疆軍區(qū)8師22團(tuán)涉核、參戰(zhàn)退役軍人。
第三類(lèi)是涉法涉訴群體，統(tǒng)計(jì)為1個(gè)群體。第四類(lèi)是民辦教師和幼師群體，統(tǒng)計(jì)為1個(gè)群體。第五類(lèi)是企事業(yè)單位下崗職工和畢業(yè)包分配的統(tǒng)分生，統(tǒng)計(jì)為1個(gè)群體。
群體上訪(fǎng)很容易形成，因而成為地方政府維穩(wěn)工作的重中之重。地方政府會(huì)千方百計(jì)地去息訪(fǎng)，向上訪(fǎng)者許諾低保指標(biāo)、臨時(shí)救助資金就是主要工作手段之一。但是，基層政府以利益“收買(mǎi)”上訪(fǎng)者只能達(dá)到一時(shí)的平安，并不能保證成功息訪(fǎng)，政府不斷的利益許諾卻會(huì)一次次抬高上訪(fǎng)者的“息訪(fǎng)要價(jià)”。臨戰(zhàn)軍人上訪(fǎng)群體牽頭人夏村夏得意為了退伍補(bǔ)助金多次組織上訪(fǎng)，終于在2011年為該群體成員贏得臨時(shí)特困救助2600元。臨時(shí)特困救助顧名思義是臨時(shí)性的，但他們卻認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)年年都有，因此第二年再次上訪(fǎng)。2012年8月1日上午，以夏得意為首的10名臨戰(zhàn)軍人到區(qū)政府集訪(fǎng)。鄉(xiāng)政府和各村干部在其到達(dá)區(qū)政府的前一天得到信息，8月1日凌晨，鄉(xiāng)綜治辦主任馬先鋒和各村治保主任均提前在區(qū)政府等待，變集訪(fǎng)為陪訪(fǎng)并妥善處理了這次集訪(fǎng)。這次集訪(fǎng)事件的解決條件就是夏得意等人成功獲得了年年都有的特困救助資金，如同謝榮秋獲得了制度性保障的低保一樣。謝榮秋是鸚洲鄉(xiāng)民辦教師上訪(fǎng)牽頭人，他多次上訪(fǎng)“要挾”政府給予他夫妻二人低保名額，2013年上半年，謝榮秋通過(guò)不斷上訪(fǎng)成功獲得低保名額，這是民政所2013年的12個(gè)維穩(wěn)保之一。
在鸚洲鄉(xiāng)辦訪(fǎng)談時(shí)，綜治辦主任馬先鋒接到夏丕理索取低保名額的電話(huà)。夏丕理是鸚洲鄉(xiāng)越戰(zhàn)軍人上訪(fǎng)群體牽頭人，鄉(xiāng)政府為了安撫他，在2010年給他一個(gè)低保名額。現(xiàn)在夏丕理家庭條件好了，子女都在外打工，也建了二層樓房。可是在2012年年底，夏丕理卻向綜治辦主任馬先鋒提出了新的要求，“給我老婆搞個(gè)低保，我就不跑了（上訪(fǎng)）”。馬先鋒當(dāng)時(shí)沒(méi)有明確回復(fù)，讓他先打報(bào)告再說(shuō)，這是政府慣用的拖延法。在此次通話(huà)中，馬先鋒表示不滿(mǎn)足低保辦理標(biāo)準(zhǔn)：有工作、有二層樓房、收入中等水平以上，但夏丕理立馬以上訪(fǎng)作為要挾。
“馬主任，怎么還搞不成？我等幾天就要去北京了，你看，馬上就8·1了。”
“兄弟，莫著急。現(xiàn)在低保都要民主評(píng)議，不評(píng)議是違法的。民主評(píng)議會(huì)有十幾個(gè)人，等我再做工作。”
“那8·1之前搞不成，我就要去北京了。”
……
政府為了達(dá)到維穩(wěn)目的許諾給上訪(fǎng)牽頭人（上訪(fǎng)精英）好處，希望息訪(fǎng)或者策略性的渡過(guò)特殊時(shí)期（如“兩會(huì)”時(shí)期）。結(jié)果，上訪(fǎng)人在與政府的互動(dòng)中形成了“上訪(fǎng)--給好處-息訪(fǎng)-再上訪(fǎng)”的循環(huán)模式，并且在每次的下一個(gè)循環(huán)中上訪(fǎng)人都提出更高的訴求。如果政府不滿(mǎn)足上訪(fǎng)者的要求，他們就會(huì)到更高的政府部門(mén)越級(jí)上訪(fǎng)，進(jìn)京上訪(fǎng)成為他們的殺手锏。夏丕理就是這套循環(huán)策略的典型實(shí)踐者，他以八一建軍節(jié)將要來(lái)臨為由要挾鄉(xiāng)政府給他低保名額，否則就去北京上訪(fǎng)。夏得意、謝榮秋、夏丕理等上訪(fǎng)牽頭人通過(guò)上訪(fǎng)不斷得到好處并逐步提出更高的要求，上訪(fǎng)的理由和問(wèn)題本身已經(jīng)成為不再重要，通過(guò)上訪(fǎng)謀利成為目的，“謀利型”上訪(fǎng)由此形成。在基層維穩(wěn)體制中，政府不斷地切割社會(huì)救助資源這塊“慈善性”面包給上訪(fǎng)人，不但造成維穩(wěn)體制的扭曲而且進(jìn)一步加劇社會(huì)救助制度的異化。
（三）村落的反應(yīng)：抵制與順從
無(wú)論是關(guān)系保還是維穩(wěn)保都致使低保分配公平失衡，在村落內(nèi)部引起強(qiáng)烈的反應(yīng)。如果說(shuō)村干部利用低保制度對(duì)上級(jí)權(quán)力關(guān)系作出了抵制的努力，那么在維穩(wěn)壓力體制下，村級(jí)組織又不得不“順從”上級(jí)政府，同樣將低保作為息訪(fǎng)的重要手段和治理資源。下面是一些村民的態(tài)度以及在低保制度規(guī)范化后村干部的應(yīng)對(duì)措施。
評(píng)議組成員X：“關(guān)系戶(hù)公布了，也沒(méi)有人敢說(shuō)，都不愿得罪人。又不是我評(píng)的，上面指派的。”
評(píng)議組成員Y：“即使有反對(duì)意見(jiàn)，也沒(méi)人敢說(shuō)。我要得罪了他，他、他兒子、他孫子全家人都恨我。兩三年來(lái)，沒(méi)人干這事。散會(huì)了，有人會(huì)在下面說(shuō)‘他怎么吃低保？’”
普通村民A：“人都有顏面之情。錢(qián)不是拿的我的，與我無(wú)關(guān)。村干部都不愿得罪人。”
普通村民B：“低保養(yǎng)懶漢，有錢(qián)有勢(shì)的人才吃低保，這本就是一個(gè)不公平的社會(huì)，你們千萬(wàn)不要跟村干部說(shuō)是我說(shuō)的。”
關(guān)系戶(hù)的關(guān)系大都來(lái)自市、區(qū)等政府部門(mén)，面對(duì)這些關(guān)系村委會(huì)一般是無(wú)可奈何的。
村支書(shū)說(shuō)，“2010年之前，低保管理的確不規(guī)范。嚴(yán)格地說(shuō)，村里也可以不蓋章子，你村里不蓋章子，我區(qū)民政局也不會(huì)同意。這里面有上下級(jí)關(guān)系，村里有難處”。
為了抵制住上級(jí)政府部門(mén)的關(guān)系，村干部采取了一系列的應(yīng)對(duì)措施，并逐漸取消一些關(guān)系戶(hù)的低保名額。從2011年開(kāi)始，凡上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)打招呼要求夏村村委會(huì)給予低保通融的，夏村支書(shū)都要求申請(qǐng)人將領(lǐng)導(dǎo)的簽字復(fù)印件留在村委會(huì)備案。這部分地化解了來(lái)自上面的壓力，但同時(shí)也得罪了上面的領(lǐng)導(dǎo)。夏支書(shū)說(shuō)，“我又不是想著升職的鄉(xiāng)干部。得罪領(lǐng)導(dǎo)，他們能理解；得罪老百姓，老百姓就不理解，更糟糕！”把上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“招呼”擋回去，并不是所有的村支書(shū)都有這樣的勇氣和能力，因?yàn)楝F(xiàn)有制度框架下，村的發(fā)展需要依靠外部力量尤其是上級(jí)政府的支持。更重要的是，村委會(huì)雖然可以利用低保制度來(lái)抵制上級(jí)關(guān)系的干擾，但卻無(wú)法抗衡整個(gè)維穩(wěn)體制。在縣鄉(xiāng)政府都將低保作為一種治理資源的情形下，村兩委也別無(wú)他選。
夏村5組夏春珍的丈夫時(shí)期在廠礦工作，后來(lái)去某校讀書(shū)，讀書(shū)畢業(yè)后未分配工作。1983年分田到戶(hù)之后，他到處上訪(fǎng)說(shuō)自己是有單位的，要國(guó)家分配工作。上級(jí)政府為了息訪(fǎng)，2007年區(qū)民政局給夏村村兩委打招呼解決了夏春珍夫婦二人的低保名額。
夏村目前正在上訪(fǎng)的是在江上開(kāi)砂船的夏明。夏明是因?yàn)檎D砂船運(yùn)輸影響了生意而上訪(fǎng)的。夏明說(shuō)，市、區(qū)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都口頭答應(yīng)讓他一家吃低保；但夏德金支書(shū)要領(lǐng)導(dǎo)的簽字。夏明找領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)們都不肯簽字。結(jié)果，夏明沒(méi)有通過(guò)村評(píng)議小組在2013年5月份的評(píng)審。夏德金支書(shū)說(shuō)，夏明明年可能會(huì)通過(guò)低保評(píng)議，因?yàn)樗呐畠旱昧讼忍煨孕呐K病，他母親身體也不好。按照低保政策，夏明家庭條件在村落中屬于中等以上，即使女兒得了心臟病可以吃低保，但是母親卻不能因?yàn)樯眢w不好也吃低保。顯然，這是村支書(shū)為了息訪(fǎng)的一套說(shuō)辭。
由上可知，中國(guó)低保制度在鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中運(yùn)作并產(chǎn)生了關(guān)系保、維穩(wěn)保，村落社會(huì)的公平觀念遭到?jīng)_擊并給村委會(huì)工作帶來(lái)很大困難，低保成為“村莊第一難事”。村委會(huì)可以利用制度資源擋回上級(jí)的關(guān)系干涉，卻無(wú)法回避將低保作為治理資源去“息訪(fǎng)”的命運(yùn)。處于權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中的農(nóng)村低保難以保持自身的救助倫理特質(zhì)，民政部門(mén)逐漸意識(shí)到這些問(wèn)題并于2011年開(kāi)始一系列具體可操作的低保實(shí)施辦法，試圖以制度規(guī)范化打破異化低保制度的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。
三、低保規(guī)范化的尷尬——以低保公示和申請(qǐng)制度為例
為了抵制地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)低保制度的異化，保證社會(huì)救助資金的救助倫理屬性和社會(huì)效果，自中央到地方的民政部門(mén)加緊制定各項(xiàng)低保制度，推進(jìn)低保運(yùn)作規(guī)范化。自2011年以來(lái)，C市出臺(tái)了一系列完善低保運(yùn)作的制度，包括：民主評(píng)議制度、《低保審核審批辦法》、《低保責(zé)任追究辦法》、《完善民主評(píng)議制度的通知》、《入戶(hù)調(diào)查制度》、《動(dòng)態(tài)管理制度》、《社會(huì)公示制度》、《群眾監(jiān)督制度》、《檔案管理制度》、《受理制度》、《舉報(bào)有獎(jiǎng)制度》等。C市民政局于2012年2月開(kāi)始采用《全國(guó)最低保障信息系統(tǒng)》進(jìn)行社會(huì)救助資金社會(huì)化發(fā)放。可以說(shuō)，C市的低保制度建設(shè)是較為全面、先進(jìn)和規(guī)范的。低保制度規(guī)范化一方面給基層低保實(shí)施填補(bǔ)了秩序與規(guī)范，另一方面也給基層政策執(zhí)行者帶來(lái)更多的尷尬：例如低保名單公示帶來(lái)的詰難；村干部“做作業(yè)”任務(wù)量加大；低保申請(qǐng)表的信息涂改、亂填；評(píng)議代表的尷尬；關(guān)系戶(hù)的挑戰(zhàn)等。下面對(duì)前三項(xiàng)作簡(jiǎn)要論述，后兩項(xiàng)在其他部分論述。
（一）公示引發(fā)的詰難
自2011年民主評(píng)議制度實(shí)施以來(lái)，村兩委必須改變以往有公示制度無(wú)公示內(nèi)容的做法，對(duì)評(píng)審結(jié)果予以7天公示，讓村民充分享受低保信息知情權(quán)。C市低保公示制度要求：村委會(huì)要對(duì)評(píng)議結(jié)果張榜公示7天，無(wú)異議后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)審核；鄉(xiāng)與村委會(huì)成員組成調(diào)查小組，進(jìn)一步進(jìn)行評(píng)議，張榜公示7天，無(wú)異議后報(bào)區(qū)民政局審核；區(qū)民政局審批，在區(qū)救助網(wǎng)站進(jìn)行為期7天的張榜公示。之前一直作為“村莊秘密”的低保名單一公布在夏村就引起了軒然大波。
盡管行政村是一個(gè)半熟人社會(huì)，自然村卻是一個(gè)熟人社會(huì)，村民之間彼此了解情況，知道哪家經(jīng)濟(jì)條件差、誰(shuí)家有病人、誰(shuí)家有什么關(guān)系在外邊。看了低保公示名單，村民一邊驚訝他怎么能吃低保，一邊又在盤(pán)算著這家人的關(guān)系在哪里。“吃低保”的觀念逐漸進(jìn)入村民的腦海，村民之間相互猜測(cè)、傳言、攀比。有些村民到村干部家里以詢(xún)問(wèn)政策的名義要低保，有的村民干脆直接以年老體弱多病等理由要低保，更有那些村莊狠人明示或者暗示村委會(huì)給他低保才會(huì)獲得他的支持。關(guān)系（維穩(wěn)）戶(hù)等不該享受低保的人享受了低保，導(dǎo)致低保成為一項(xiàng)沒(méi)有倫理性的資金資源，任何人都可以去爭(zhēng)取。面對(duì)村民的詰問(wèn)，村干部要么說(shuō)這是上面的指示，要么說(shuō)按照政策辦事你也可以申請(qǐng)，村干部的底氣不足影響著村兩委的權(quán)威和信譽(yù)度，加大了村莊未來(lái)工作的難度。
如前文提到的夏佳志夫婦是因村委會(huì)為顧全村支書(shū)面子而獲得低保名額的，這一被公示便引起了村民的詰難。村民對(duì)村干部發(fā)出的詰難的本質(zhì)上在于“不患寡而患不均”，失衡的低保指標(biāo)分配挑戰(zhàn)了村民的樸素公平觀念。管理低保申請(qǐng)的王會(huì)計(jì)說(shuō)，低保工作成為“天下第一難事”，天天都有人到村委會(huì)為低保的事情吵吵鬧鬧。
（二）“做作業(yè)”任務(wù)加重
在夏村調(diào)查的25天里，筆者幾乎每天都能看到4個(gè)村干部到村委會(huì)填寫(xiě)各種表格“做作業(yè)”。為了達(dá)到辦公現(xiàn)代化，村委會(huì)特聘了一個(gè)辦事員夏坤。50歲的夏坤會(huì)運(yùn)用電腦，他因?yàn)榛加蟹谓Y(jié)核病全家3口都享受低保待遇。夏坤雖然名義上是被聘任的辦事員，但實(shí)際上相當(dāng)于一個(gè)村干部，村內(nèi)的文案工作都由他負(fù)責(zé)，所以在村委會(huì)我們也經(jīng)常看到他的身影。
自2011年C市實(shí)行《全國(guó)最低保障信息系統(tǒng)》后，村會(huì)計(jì)每月都要上報(bào)低保信息。除了做好網(wǎng)絡(luò)信息登記外，村委會(huì)還要從低保檔案管理上進(jìn)行規(guī)范化，從低保申請(qǐng)書(shū)的填寫(xiě)到評(píng)議過(guò)程中的計(jì)票、最后的公示結(jié)果等材料都要以“規(guī)范化文本”留檔保存。一份低保申請(qǐng)書(shū)共8頁(yè)，包含申請(qǐng)書(shū)個(gè)人自述、低保申請(qǐng)表（包括收入、家庭成員）、家產(chǎn)備案、區(qū)低保申請(qǐng)對(duì)象調(diào)查材料（村組、鄉(xiāng)、區(qū)三級(jí)調(diào)查記錄）、審批表（村、鄉(xiāng)、區(qū)的審批意見(jiàn)），最后還要附一張所有評(píng)議人都簽字的民主評(píng)議表（2011年是30個(gè)代表）。這些材料本應(yīng)由低保申請(qǐng)者填寫(xiě)，但申請(qǐng)者大多是老年人，他們要么不會(huì)寫(xiě)字、要么不會(huì)規(guī)范填寫(xiě)，對(duì)于殘疾人、精神病人這就難上加難了。加之，低保申請(qǐng)材料要求信息準(zhǔn)確無(wú)誤，填寫(xiě)任務(wù)就自然落到了村干部的肩上。申請(qǐng)人自述欄目一般是個(gè)人情況、家庭情況、申請(qǐng)理由，在調(diào)研過(guò)程中，我們看到申請(qǐng)表的填寫(xiě)筆跡較為類(lèi)似、行文邏輯、風(fēng)格也多有雷同，經(jīng)過(guò)核實(shí)確實(shí)是村干部代勞，有的是村干部按照村民的申請(qǐng)自述抄寫(xiě)的，也有村干部在當(dāng)事人申請(qǐng)書(shū)上修改的。
如：夏峰聲的申請(qǐng)自述：
我叫夏峰聲，男，1949年7月出生，今年61歲，家中兩口人，家住夏村2組。
我自幼弱智，結(jié)婚后有一個(gè)同樣弱智的兒子。妻子也因?yàn)槿绱思彝ズ臀译x婚，現(xiàn)家中一貧如洗，生活特別困難。特向社會(huì)救助局申請(qǐng)農(nóng)村低保，解決我和兒子的基本生活，請(qǐng)考慮批準(zhǔn)。
申請(qǐng)人：（空白）
2010年8月3日
申請(qǐng)人提出申請(qǐng)后，還要公示當(dāng)次所有申請(qǐng)人的信息和申請(qǐng)理由，以及最后的評(píng)審結(jié)果。低保工作每一步的規(guī)范化都有很多作業(yè)要做，文牘工作成為村干部的主要工作之一，坐辦公室成為村干部的常態(tài)，農(nóng)村組織工作方法由原來(lái)串家到戶(hù)“拉家常”逐步向現(xiàn)代化辦公形式轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變既需要村干部付出相應(yīng)的體力成本，還需要有熟悉現(xiàn)代辦公軟件的人員、辦公條件、辦公經(jīng)費(fèi)的保障。拿國(guó)家工資、坐班制辦公、明文公示信息等都是科層制的特征，村干部逐漸走向“準(zhǔn)官僚化”，在這個(gè)過(guò)程中他們所要做的“作業(yè)”會(huì)越來(lái)越多。
（三）規(guī)范化中的反規(guī)范化
夏村低保申請(qǐng)表中常見(jiàn)有被涂改、抹掉的地方，據(jù)調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)這些多是不規(guī)范卻真實(shí)的信息。將真實(shí)信息涂改、在申請(qǐng)表上填寫(xiě)虛假的信息以符合低保規(guī)范化的要求，便是反規(guī)范化。
低保申請(qǐng)表被涂改最多的地方是家庭人口、年總收入、年人均收入以及家庭成員情況。以2011年9月份的低保申請(qǐng)表為例：申請(qǐng)人夏德祥在家庭戶(hù)口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將兩行人口信息涂抹掉；申請(qǐng)人夏德喜，在家庭戶(hù)口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將1行人口信息涂抹掉，卻在個(gè)人自述里提到“妻子有患有病”，顯然，家庭成員一行被涂改掉的是妻子的信息。
在翻閱夏村低保檔案材料時(shí)筆者發(fā)現(xiàn)，凡是家庭戶(hù)口填寫(xiě)超過(guò)1人的申請(qǐng)表幾乎都有涂改的痕跡，經(jīng)過(guò)涂改修訂后的申請(qǐng)表只能看到申請(qǐng)者本人的信息，這種涂改策略至少反映三個(gè)方面的問(wèn)題：
第一，鄉(xiāng)村干部以人為單位而非以戶(hù)為單位分配低保指標(biāo)。按照低保政策規(guī)定，低保應(yīng)以戶(hù)為單位進(jìn)行分配，如果1份低保申請(qǐng)表里填寫(xiě)該戶(hù)有2人而最后卻只給1個(gè)低保指標(biāo)，是明顯違反政策的。但在低保的實(shí)施中幾乎所有的農(nóng)村都是以人為單位而非以戶(hù)為單位進(jìn)行低保指標(biāo)分配的。一方面因?yàn)椤皯?hù)”在農(nóng)村難以確定，老年人與最小的兒子一般不分家，即使在生活中分家在戶(hù)口簿上也還是在一起的。如果將重殘的老人選為低保的同時(shí)還將他健康有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的兒子一家人也定為低保顯然有失公平。另一方面，低保名額增多之后，除村莊幾個(gè)絕對(duì)貧困戶(hù)外，再次確認(rèn)低保對(duì)象的難度加大，只要條件“湊合”、“說(shuō)得過(guò)去”就行，那么低保就會(huì)向家有重病、年老體弱的農(nóng)戶(hù)傾斜，照顧弱者個(gè)人則體現(xiàn)村落的道義性，照顧全家則有違道義。夏村2011年開(kāi)始將低保戶(hù)變?yōu)榈捅Ｈ耍逯?shū)講，“一戶(hù)若有7、8個(gè)人全都吃低保，一月有400-500元的低保金，不公平、不合理，村民反映會(huì)更加強(qiáng)烈”。“低保戶(hù)變成低保人”這種帶有平均主義性質(zhì)的分配方案為一般村民接受、也利于村莊工作，具有一定的合理性和正當(dāng)性。
第二，涂改家庭人口信息，隱藏家庭人口結(jié)構(gòu)實(shí)情。低保政策要求“子女有贍養(yǎng)能力，不履行贍養(yǎng)義務(wù)的家庭不在低保范圍內(nèi)”，如果子女有贍養(yǎng)能力，農(nóng)戶(hù)不能申請(qǐng)低保，因?yàn)槿魏稳说嚼夏甓加袉适趧?dòng)力的可能，在當(dāng)下國(guó)力有限的情況下，不可能將所有的養(yǎng)老義務(wù)都推向政府，中國(guó)農(nóng)村仍然要以家庭養(yǎng)老為主。申請(qǐng)表中被涂改的家庭信息掩蓋了家庭人口結(jié)構(gòu)，其中有些是子女有贍養(yǎng)能力的家庭、甚至有家庭條件不錯(cuò)的家庭，他們?cè)谏暾?qǐng)書(shū)中隱藏了這部分信息，以獲得低保名額。即使是那些純女戶(hù)家庭，他們大都有自己的養(yǎng)老策略，比如招上門(mén)女婿、申請(qǐng)五保戶(hù)、跟著女兒過(guò)日子等。因此，沒(méi)有完整的家庭信息就無(wú)法了解低保申請(qǐng)者的真正家庭情況，關(guān)系保、維穩(wěn)保就可能產(chǎn)生。在缺失家庭信息的情況下將某人評(píng)為低保戶(hù)，甚至?xí)v容子女不養(yǎng)老的現(xiàn)象：“你看，我不贍養(yǎng)你，你還能吃低保”。表3中第3號(hào)龍多梅在2013年被評(píng)上低保就是因?yàn)閮鹤硬火B(yǎng)老、生活艱難。2012年龍多梅之所以沒(méi)有被評(píng)上，就是因?yàn)榇逦瘯?huì)有“縱容子女不養(yǎng)老”的擔(dān)憂(yōu)。
第三，虛報(bào)收入信息。依照低保政策，收入在當(dāng)?shù)仄骄€(xiàn)以下的農(nóng)戶(hù)可以申請(qǐng)低保。于是為了獲得低保名額，村民在申請(qǐng)表里將家庭收入填的越少越好，在個(gè)人自述中將困境描述的越嚴(yán)重越形象越好。其實(shí)，在夏村基本上不存在人均年收入低于1300元（C市2013年農(nóng)村平均收入水平）的家庭，了解情況的村支書(shū)和村醫(yī)都說(shuō)，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)全鄉(xiāng)沒(méi)有一戶(hù)符合低保戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)的。在C市，1300元的生活標(biāo)準(zhǔn)很難說(shuō)是符合現(xiàn)實(shí)情況的，這是鄉(xiāng)村干部和村民的共識(shí)。但是為了規(guī)范化申請(qǐng)者（更多是鄉(xiāng)村干部）就必須將家庭收入寫(xiě)得低于平均水平，這就扭曲了低保信息，很容易誤導(dǎo)社會(huì)救助政策、阻礙其改善。
國(guó)家為了低保運(yùn)作規(guī)范化從而制定一系列詳盡的指標(biāo)，村干部和申請(qǐng)對(duì)象為了符合低保規(guī)范化政策而修改真實(shí)信息，結(jié)果低保規(guī)范化獲得的是“被裁剪的事實(shí)”，進(jìn)而出現(xiàn)規(guī)范化中的反規(guī)范化運(yùn)作。
四、低保民主評(píng)議與退出制度實(shí)踐
（一）民主評(píng)議的程序與實(shí)質(zhì)
中國(guó)農(nóng)村低保真正走向運(yùn)作規(guī)范化是從民主評(píng)議制度開(kāi)始的，由村干部、小組長(zhǎng)、人大代表、政協(xié)代表和群眾代表組成的民主評(píng)議會(huì)打破了以往由少數(shù)幾個(gè)村干部商量決定的低保評(píng)選機(jī)制，評(píng)議人人數(shù)和代表層次的增多促進(jìn)了低保評(píng)選的民主化。
2012年C市低保民主評(píng)議制度規(guī)定：第一，在人員組成上，必須由社區(qū)（村）主任、居（村）民委員會(huì)成員、居（村）民組長(zhǎng)、人大代表、政協(xié)委員和有群眾基礎(chǔ)、有責(zé)任心、處事公正的村民代表組成；民主評(píng)議小組人數(shù)由8-10人組成，其中村（居）兩委成員不得超過(guò)4人。第二，要求低保申請(qǐng)人必須得票80%以上。政府還同時(shí)了與民主評(píng)議制度相匹配的其他制度如公示制度、入戶(hù)調(diào)查制度、群眾監(jiān)督制度、舉報(bào)有獎(jiǎng)制度等。公示制度是民主制度的重要內(nèi)容；入戶(hù)調(diào)查制度要求對(duì)于被評(píng)選上的低保對(duì)象鄉(xiāng)村兩級(jí)100%的入戶(hù)率、區(qū)民政局30%的入戶(hù)率抽查；群眾監(jiān)督與舉報(bào)有獎(jiǎng)制度從制度上保證了低保評(píng)選的公正性和透明性。
民主評(píng)議在剛開(kāi)始實(shí)際運(yùn)作時(shí)，出現(xiàn)了不少問(wèn)題。如2011年的第一次低保民主評(píng)議中，評(píng)議代表們的反應(yīng)如下：
村民代表C：“2011年的民主評(píng)議會(huì)，最后變成了走形式。鄉(xiāng)村干部講話(huà)，領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)。張三主持，念名單，問(wèn)代表們有沒(méi)有意見(jiàn)，沒(méi)得，就通過(guò)了。一上午就開(kāi)完了。”
村民代表D：“2011年民主評(píng)議，我也是代表。2011年之前都是由村干部決定，組長(zhǎng)都不參加決策。我對(duì)村干部說(shuō)：‘你們以前搞人情保，現(xiàn)在上訪(fǎng)、告狀的多了，你們搞不下去了，找我們當(dāng)代表的得罪人！’”
2011年夏村低保民主評(píng)議小組成員共有30人，30人的民主評(píng)議小組顯然過(guò)于龐大，會(huì)議組織成本相對(duì)較高，會(huì)上也無(wú)法做到有效的評(píng)議。為了進(jìn)一步規(guī)范民主評(píng)議制度，2012年3月15號(hào)《C市社會(huì)救助管理局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)完善城鄉(xiāng)低保民主評(píng)議制度的通知》對(duì)人員組成、票數(shù)都進(jìn)行了規(guī)定。調(diào)整之后的低保評(píng)議小組共有10人，夏村評(píng)議小組中有3名村干部、3名黨員代表、1名組長(zhǎng)代表、3名村民代表。據(jù)我們所知，除3名村干部外，7名代表中絕大多數(shù)是村民小組長(zhǎng)，這些人村莊工作經(jīng)驗(yàn)豐富，相互之間配合默契，溝通交流起來(lái)成本較低。調(diào)整之后的評(píng)議小組更加具有活力和行動(dòng)力，民主評(píng)議制度也逐漸發(fā)揮功能，村民代表的反應(yīng)和低保評(píng)定的結(jié)果對(duì)此是明顯確證。
村民代表D：“當(dāng)面得罪人，誰(shuí)都不干。現(xiàn)在都是選票，劃勾，票決，誰(shuí)也搞不清楚是誰(shuí)投的票。也有人私下打招呼，代表說(shuō)‘好’，但他不可能跟所有的代表都打招呼。沒(méi)有選上的人，只好罵代表眼睛瞎了。民主評(píng)議效果好一些。”
2012年5月11日夏村進(jìn)行了2012年度第一次低保民主評(píng)議會(huì)議。由于2011年的低保民主評(píng)議與結(jié)果公示的“廣告”效應(yīng)，2012年上半年申請(qǐng)低保的人員一下子上漲到22人，低保申請(qǐng)人情況如表3。
2012年，夏村10人低保評(píng)議小組通過(guò)推選選出計(jì)票員、唱票員、監(jiān)票員，然后發(fā)票、投票。最后，通過(guò)80%投票率即8票以上的共有4名低保申請(qǐng)者，村委會(huì)在當(dāng)天即公布了選票結(jié)果，四名低保待遇獲得者得票情況如表4。
2012年度的評(píng)選結(jié)果是比較公平的，應(yīng)該獲得低保的家庭都順利享受了低保待遇，也在一定程度上限制了關(guān)系保和維穩(wěn)保。在18個(gè)被篩選下來(lái)的申請(qǐng)人中，有村外政治精英夏愛(ài)軍向村支書(shū)打招呼的龍多梅，還有運(yùn)砂船上訪(fǎng)戶(hù)夏明的父親夏思真。這一評(píng)選結(jié)果得到了村民的認(rèn)可。
民主評(píng)議制度的具體操作規(guī)則確保了低保評(píng)定的程序公正，其實(shí)質(zhì)是為基層干部抵制外界干擾提供制度供給，即用一套制度規(guī)則將處于地方性權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的評(píng)議組成員剝離出來(lái)，通過(guò)技術(shù)化的手段進(jìn)一步獲取結(jié)果公平。民主評(píng)議制度保證了低保進(jìn)入的公平競(jìng)爭(zhēng)，卻難以保證低保退出渠道的順暢，因而并不能保證低保最終的公平公正。
（二）低保退出制度的實(shí)踐
低保實(shí)行動(dòng)態(tài)管理制度，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)低保家庭成員及其家庭經(jīng)濟(jì)的變化情況進(jìn)行分類(lèi)復(fù)核，并根據(jù)復(fù)核情況及時(shí)報(bào)區(qū)民政局辦理低保金停發(fā)、減發(fā)或者增發(fā)手續(xù)。低保家庭應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)政府定期報(bào)告家庭人員、收入和財(cái)產(chǎn)情況，原則上城市按月、農(nóng)村按季度復(fù)核。（2013年《C市最低生活保障審核審批辦法（試行）》）按照動(dòng)態(tài)管理制度規(guī)定，農(nóng)村低保至少一年應(yīng)該微調(diào)一次，主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照家庭人員、收入情況增加或減少低保戶(hù)。但是，低保制度在農(nóng)村實(shí)踐中卻出現(xiàn)以下現(xiàn)象：除極特殊的情況外，享受低保待遇成為終身制；沒(méi)有有效的退出機(jī)制。
在低保制度運(yùn)行近7年的時(shí)間里，夏村的低保戶(hù)如果不是一夜暴富是不會(huì)被取消低保待遇的。現(xiàn)在“半官僚化”的村干部都奉行“不得罪人”的行事準(zhǔn)則，他們知道自己早晚要“下臺(tái)”和普通村民一樣生活，因而要為自己今后的正常生活營(yíng)造一個(gè)良好的環(huán)境，結(jié)果低保成為一種“只進(jìn)不出”的制度。
村干部J：“國(guó)家低保本身是做好事，到村里成了壞事。低保成為村莊工作的第一大難題。前面評(píng)上的，除非死了，否則難以取消。例如Q，若取消她，她首先會(huì)認(rèn)為是我給取消的。我何必得罪人呢？不取消Q又會(huì)得罪普通老百姓。”
評(píng)議組成員Y：“我若舉手建議把他的低保名額取消了，他自己、他兒子、孫子所有人會(huì)恨我一輩子。”
家庭條件轉(zhuǎn)好的低保戶(hù)或者關(guān)系（維穩(wěn)）保無(wú)法被取消，村中出現(xiàn)“家有小車(chē)吃低保”的怪異現(xiàn)象，這勢(shì)必造成村莊內(nèi)部的公平失衡和人心分裂，也使得低保動(dòng)態(tài)管理制度成為虛設(shè)。上級(jí)民政部門(mén)也逐漸察覺(jué)到這種現(xiàn)象、并提出了相應(yīng)的整改政策。C市在2012年就通過(guò)行政體制展開(kāi)了“城鄉(xiāng)低保年審年檢排查工作”，提出重點(diǎn)清理11類(lèi)人員。2013年“年審年檢工作”中又提出重點(diǎn)清理12類(lèi)人員，要求“要把應(yīng)該納入低保的成員，以家庭為單位全部納入，不該享受低保的對(duì)象，全部取消保障待遇，切實(shí)提高我區(qū)城鄉(xiāng)低保規(guī)范化管理水平”。重點(diǎn)清理的12類(lèi)人員如下：
（1）家庭經(jīng)濟(jì)情況好轉(zhuǎn)，家庭人均收入明顯高于全鄉(xiāng)最低保障線(xiàn)。
（2）家庭成員中有自然減員未報(bào)告的。
（3）進(jìn)入社保領(lǐng)取退休工資后家庭月人均收入明顯高于最低保障線(xiàn)的。
（4）子女已成年且就業(yè)的。
（5）已領(lǐng)取企業(yè)退休生活費(fèi)，家庭月人均收入高于最低保障線(xiàn)的。
（6）外出打工，離開(kāi)居住地3個(gè)月以上的。
（7）享受保障期間享受住房、建房、購(gòu)買(mǎi)商品住房的；
（8）就業(yè)年齡內(nèi)，拒絕推薦就業(yè)的。
（9）子女有贍養(yǎng)能力，不履行贍養(yǎng)義務(wù)的。
（10）不如實(shí)提供收入情況，虛報(bào)、隱瞞或提供假證明的，對(duì)入戶(hù)調(diào)查人員態(tài)度惡劣，不積極配合的。
（11）因酗酒、賭博、吸毒致貧，通過(guò)教育仍不悔改者。
（12）通過(guò)信息比對(duì)的疑問(wèn)人員。
鑒于上級(jí)政府的體制壓力，各鄉(xiāng)村基層組織積極開(kāi)展低保排查工作，在工作能力范圍內(nèi)取消不符合規(guī)定的低保戶(hù)。村干部去低保戶(hù)家里做工作，勸其同意減少低保名額，但一般都遭村民拒絕。這時(shí)村干部往往或動(dòng)用私人關(guān)系勸說(shuō)、或以其他把柄“恐嚇”、或許諾以另外的利益許諾而達(dá)到工作目的。2013年5月11日，夏村民主評(píng)議小組召開(kāi)了低保年審年檢會(huì)議，做出取消7人低保的決定。7人中當(dāng)事人死亡的有4個(gè)，成員就業(yè)的有2個(gè)，家庭生活改善的有1個(gè)。具體公示如下：
公 示
村民主評(píng)議小組于2013年5月11日，召開(kāi)民主評(píng)議會(huì)，經(jīng)13位民主評(píng)議小組成員投票，鑒于享受農(nóng)村最低生活保障的夏峰聲、文昌哥、夏德秋家庭中的戶(hù)主死亡，根據(jù)相關(guān)文件精神，其家庭低保自動(dòng)取消，其家庭成員按新增低保申報(bào)。華仟吉家庭成員華工力（精神病人）已死亡，其低保自動(dòng)取消，保留戶(hù)主及其他成員。5組低保戶(hù)程軍、6組低保戶(hù)夏坤，其子程濤、夏威已參加工作，取消程濤、夏威的低保。夏海家庭，因生活改善，取消其妻于美韻低保。現(xiàn)將評(píng)議結(jié)果公布如下：（同意票）
夏峰聲（2人） 13票 戶(hù)主死亡
文昌哥（2人） 13票 戶(hù)主死亡
夏德秋（2人） 13票 戶(hù)主死亡
華工力（1人） 13票 成員死亡
程 濤（1人） 13票 成員就業(yè)
夏 威（2人） 13票 成員就業(yè)
于美韻（1人） 7票 生活改善
夏村村委會(huì)
2013年5月11日
在2013年7月份的低保名單中，依然能夠看到第一節(jié)中所列6戶(hù)不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系戶(hù)的名單。村干部通過(guò)給夏德朝和路杰二人做工作，在2012年取消了二人的低保，以保留他們妻子的低保作為妥協(xié)條件。馬大梅、劉四妹和唐法妹三人的低保依然保留，這不僅與他們的關(guān)系背景強(qiáng)硬有關(guān)系，也與他們的一人低保有關(guān)，村委會(huì)沒(méi)有與之“交易”的妥協(xié)條件。在2013年5月低保名額被取消的程濤、夏威、于美韻三戶(hù)中都仍有人在享受低保救助，三戶(hù)的戶(hù)主同意減少低保名額僅是“給村干部面子”。三戶(hù)中不乏有村干部的關(guān)系戶(hù)，相比村外的關(guān)系，村干部更容易處理村內(nèi)的關(guān)系應(yīng)對(duì)上級(jí)政策。
綜上所述，中國(guó)農(nóng)村低保制度運(yùn)行近7年，至今沒(méi)有形成一個(gè)良好的退出機(jī)制給我們的啟示有：
1、低保退出渠道淤塞，村民有低保終身制的觀念；
2、村干部怕得罪人的行事準(zhǔn)則加劇了低保進(jìn)出渠道淤塞的程度；
3、在壓力型體制下，上級(jí)政府的壓力能夠給鄉(xiāng)村以改革動(dòng)力并取得一定效果，重點(diǎn)清理12類(lèi)低保對(duì)象的政策在夏村取得一定成效，為夏村低保退出機(jī)制的建立提供制度支持；
4、在清理不合格低保對(duì)象時(shí)存在關(guān)系硬的低保戶(hù)無(wú)法被取消的困境，上級(jí)政府官員的公權(quán)力通過(guò)私人關(guān)系對(duì)農(nóng)村低保的公平性構(gòu)成巨大威脅。所以，低保退出機(jī)制的形塑不僅要與村落社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)相磨合，更重要的是要將上級(jí)權(quán)力關(guān)系關(guān)在法制的籠子里。
總之，低保退出制度是低保制度的重要組成部分，是低保分配公平性、還原低保救助倫理本性的重要保障，各級(jí)政府必須重視這項(xiàng)制度建設(shè)。
（三）新低保觀念的形成
農(nóng)村低保制度自2007年實(shí)施以來(lái)，村民由不知情到知情，由“瞧不起這點(diǎn)錢(qián)”到競(jìng)相爭(zhēng)取，在政府努力構(gòu)建低保公示制度、民主評(píng)議制度建設(shè)的同時(shí)，村落中逐漸形成新的低保觀念并影響著村民的行為。從下面三個(gè)案例中，我們可以對(duì)此新觀念窺見(jiàn)一斑。
3組夏陽(yáng)杰，80歲，有4個(gè)女兒2個(gè)兒子，兒女們?nèi)孔鲠t(yī)藥銷(xiāo)售生意，孫子們也都外出打工，家庭條件富裕。2011年，他向村兩委遞交了低保申請(qǐng)書(shū)。他認(rèn)為有的家庭條件比他好都“吃低保”了，所以他也要“吃低保”。
姚愛(ài)珍，87歲，雖然兒子得癌癥去世了，但她有三個(gè)孫子，三個(gè)孫子家家都有小車(chē)，家庭條件富裕。姚愛(ài)珍在2012年也寫(xiě)了低保申請(qǐng)，她認(rèn)為自己年級(jí)大了，喪失勞動(dòng)能力了，應(yīng)該國(guó)家來(lái)養(yǎng)老。
村民F說(shuō)：“管他呢，申請(qǐng)寫(xiě)一個(gè)，評(píng)上就評(píng)上，評(píng)不上就算了。國(guó)家的錢(qián)，又不是老百姓的，不要白不要。”
夏村6戶(hù)不符合規(guī)定的關(guān)系戶(hù)中除了劉四妹年齡40多歲以外，其他5戶(hù)全都是60歲以上的群體，而且全都以疾病或者病殘為低保申請(qǐng)理由。這些關(guān)系戶(hù)毋庸置疑在村落起到了不良的示范效應(yīng)。
通過(guò)表3可以看到2012年申請(qǐng)低保的村民有以下特點(diǎn)：
1、申請(qǐng)主體以老年人為主，22人中有18人高于60歲。
2、申請(qǐng)理由以患病為主，除序號(hào)1、2、3和13、14五人外，17人全部以患病為由。
3、大都隱藏子女情況，只有序號(hào)5、12兩人提及子女贍養(yǎng)能力，其余20人沒(méi)有這方面的信息。
綜上，在低保實(shí)施過(guò)程中，村民逐漸形成新的低保觀念：無(wú)論兒女多少家庭條件如何，一旦年老體弱就應(yīng)當(dāng)享受低保，一旦享受低保就應(yīng)當(dāng)終身享受。低保金成為養(yǎng)老金甚至僅僅是一項(xiàng)公共資源，低保的救助倫理性質(zhì)被忽略。新低保觀念導(dǎo)致更多不符合條件的農(nóng)戶(hù)抱著僥幸的心理去申請(qǐng)低保，人人都抱著投機(jī)心理去占“公家”的便宜，“反正是國(guó)家的錢(qián)，不要白不要”，在低保規(guī)范化過(guò)程中增加更多不規(guī)范的內(nèi)容。
夏村的低保評(píng)議和退出制度實(shí)踐表明，如果國(guó)家給予基層組織足夠的權(quán)力和信任并加以監(jiān)督與約束，在村內(nèi)社會(huì)中就基本上能夠保證低保分配的公平性并有效防止低保制度異化。C市近年來(lái)在中央低保政策的指引下積極制定具體的低保落實(shí)措施為基層低保運(yùn)作的規(guī)范化提供了制度供給并取得一定成效。
五、問(wèn)題與政策建議
綜上所述，當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村低保制度在基層社會(huì)實(shí)踐中面臨以下6大問(wèn)題。國(guó)家每年近千億元的農(nóng)村低保資金如果想要實(shí)現(xiàn)“再次分配兼顧公平”和保持基層社會(huì)秩序穩(wěn)定的戰(zhàn)略，就必須針對(duì)以下6個(gè)問(wèn)題從行政體制上下力氣整治、從制度上進(jìn)一步完善。
1、關(guān)系保。在地方權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，地方性權(quán)力往往能夠通過(guò)關(guān)系變?yōu)橘Y源，村莊內(nèi)的關(guān)系戶(hù)成為村內(nèi)低保分配公平的直接挑戰(zhàn)者。村干部對(duì)于村內(nèi)的關(guān)系往往能夠通過(guò)其他手段再次平衡，例如在C市采取重點(diǎn)清理12類(lèi)人員的時(shí)候，村干部最好做工作的就是與自己有關(guān)系的低保戶(hù)。而村外的關(guān)系往往來(lái)自于上級(jí)官員，村干部難以有效處理，有這種關(guān)系的人一般家庭經(jīng)濟(jì)更好、對(duì)村落公平?jīng)_擊更大。因而，上級(jí)政府官員的私人關(guān)系通過(guò)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)對(duì)基層低保的公平性產(chǎn)生更為強(qiáng)烈的沖擊。民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)警惕這種隱形的利益關(guān)聯(lián)，將官員的權(quán)力關(guān)在法制的籠子里，同時(shí)加強(qiáng)低保信息的透明度以約束鄉(xiāng)村干部行為。
2、維穩(wěn)保。中國(guó)改革開(kāi)放30年來(lái)，各級(jí)政府依然牢守“穩(wěn)定壓倒一切”的政治考核體系。后稅費(fèi)時(shí)代，基層治理資源匱乏，而當(dāng)下中國(guó)的體制造成了高度的地方行政異化，制度的一系列行政、組織、資金、制度成本使得地方政府無(wú)力支持。地方政府只好截取社會(huì)救助資金，結(jié)果社會(huì)救助制度成為制度的犧牲品。原本是救助社會(huì)貧弱群體的公益資金成為地方政府花錢(qián)買(mǎi)平安、“收買(mǎi)”上訪(fǎng)精英的一種工作手段和治理資源。維穩(wěn)保是中國(guó)維穩(wěn)體制的衍生品，根源在于渠道淤塞和基層政府喪失政治原則地工作方法，因而重塑基層政權(quán)的治權(quán)、治責(zé)是當(dāng)下中國(guó)基層政治的重要任務(wù)也是治理維穩(wěn)保的一劑良藥。
3、臨時(shí)救助資金管理體系不規(guī)范。臨時(shí)救助資金正是因?yàn)榫哂小芭R時(shí)性”特征，在申請(qǐng)對(duì)象、資金發(fā)放和后期審查管理中存在很大的漏洞，相比低保資金臨時(shí)救助資金更易被挪用，在鸚洲鄉(xiāng)50%以上的臨時(shí)救助資金被用于軍人上訪(fǎng)群體的“慰問(wèn)”上，尤其應(yīng)當(dāng)引起相關(guān)部門(mén)高度注意。建議臨時(shí)救助資金按照低保資金的政策和制度來(lái)管理，加強(qiáng)監(jiān)督和審查。
4、低保規(guī)范化工作中的反規(guī)范化。民主評(píng)議、公示、監(jiān)督等一系列低保制度的試行，大大提高了低保管理的效率和規(guī)范化，也成為村莊低保民主評(píng)議小組抵制外界關(guān)系的有力制度資源。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到在村務(wù)工作規(guī)范化的過(guò)程中存在許多“裁剪事實(shí)”的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村干部為了滿(mǎn)足政府制度規(guī)范化的要求而“削足適履”，從而掩蓋了許多有效的真實(shí)信息，不利于公共政策的完善和執(zhí)行。建議民政部門(mén)做好調(diào)查研究，根據(jù)各地實(shí)際收入和生活情況制定低保申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，并建立真實(shí)信息保證制度，督促基層干部還原低保信息的真實(shí)性。
5、低保申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)偏低導(dǎo)致沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)。C市2013年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)為年人均收入1300元以下，這已經(jīng)不符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入和消費(fèi)的實(shí)際情況。鄉(xiāng)、村、組三級(jí)干部都清楚，如果按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，全鄉(xiāng)恐怕找不到一戶(hù)符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶(hù)。既然沒(méi)人符合低保標(biāo)準(zhǔn)，你申請(qǐng)了，我也可以申請(qǐng)，于是引發(fā)低保申報(bào)者之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。在低保申請(qǐng)表填寫(xiě)中，村干部還要“指導(dǎo)”村民虛報(bào)、亂填收入。低保應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足人們生活的最低生活保障，測(cè)度、確立適當(dāng)?shù)牡捅?biāo)準(zhǔn)線(xiàn)是低保規(guī)范化的重要舉措，也是政府工作走群眾路線(xiàn)、貼近群眾生活的體現(xiàn)。
6、低保觀念混亂。無(wú)論是區(qū)、鄉(xiāng)、村干部還是普通農(nóng)民對(duì)于低保的認(rèn)識(shí)都存在觀念混亂的現(xiàn)象。官方組織將社會(huì)救助資金當(dāng)做治理資源和工作手段；農(nóng)民則將低保資金當(dāng)做養(yǎng)老金不管家境如何都會(huì)競(jìng)相爭(zhēng)取，出現(xiàn)“國(guó)家的錢(qián)，不要白不要”的現(xiàn)象，低保的救助倫理性、公益性被自上而下地剔除了。低保觀念的形成重在基層政府的政策執(zhí)行效應(yīng)，只有從政府部門(mén)的官員個(gè)人做起，依法行政下功夫清理不符合標(biāo)準(zhǔn)的低保戶(hù)，維護(hù)村落社區(qū)的公平觀念，才可能在村民中形成正確的低保觀念。
