時間：2022-11-25 12:50:47
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇扶貧案例，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
自20世紀80年代中期以來，歷屆貴州省委、省政府始終將扶貧開發作為“三農”工作的重中之重。1988年，時任貴州省委書記的同志就親自倡導建立了以“開發扶貧、生態建設、人口控制”為主題的畢節試驗區，為全省解決貧困和生態惡化問題提供了一條有效途徑。隨后，“晴隆模式”、“印江試點”、“長順模式”……一個個扶貧開發的途徑、模式在貴州落地開花，極大地改變了該省貧困落后的面貌。20多年來，貴州的貧困人口已由1300萬人減少到2010年的約505萬人，扶貧開發工作取得歷史性突破。2010年12月召開的貴州省經濟工作會議上，貴州省委書記向絕對貧困下“戰書”：未來10年，貴州要向絕對貧困發起“總攻”，確保在“十二五”期間，貧困人口減少300萬人以上，2020年全部解決505萬人的貧困問題。
1. “十二五”時期我國將向絕對貧困發起“總攻”
黨的十七大提出確保到2020年實現全面建成小康社會的奮斗目標，把基本消除絕對貧困現象作為一項重要指標?！笆晃濉币詠?，我國的扶貧開發各項工作取得了突破性的成就，貧困人口由2005年的6431萬減少到2010年的2688萬，5年年均減少748.6萬。扶貧開發工作重點縣農民人均純收入“十一五”期間年均增長10.28%，比全國平均水平高出0.95個百分點，扭轉了“十五”期間重點縣農民人均純收入增長低于全國平均水平的狀況，貧困地區基礎設施社會事業全面加強，縣域經濟較快發展，生態環境進一步改善，《中國農村扶貧開發綱要（2001―2010）》目標如期實現。未來10年，我國將把基本消除絕對貧困現象作為扶貧開發工作首要任務，把連片特困地區作為主戰場，力爭到“十二五”末，貧困人口顯著減少；到2020年，基本消除絕對貧困現象。
國務院扶貧開發領導小組辦公室主任范小建2010年底在接受《望》新聞周刊專訪時表示，“十二五”期間扶貧開發能否取得更大突破，關系著到2020年全面建設小康社會目標的實現。僅從數量上看，按照中國2009年確定的1196元的標準，中國還有3597萬貧困人口；如果按照世界銀行的標準則還有1.5億人。隨著經濟的增長，減貧的效應在逐漸遞減，貧困人口規模大，而返貧的壓力也不斷增長，扶貧開發工作中諸多“硬骨頭”還需要啃。
范小建指出，“十二五”期間及今后十年，我國扶貧開發將著力于統籌城鄉發展，鞏固大扶貧格局，立足于遏制發展差距擴大，實施有利于貧困地區、貧困人口的發展戰略，完善國家扶貧戰略和政策規劃體系。以提高貧困人口的收入水平和生活質量為主要目的，以培育主導產業和增強發展能力為中心任務，以提高貧困人口的基本素質和能力為重要手段，加大扶貧開發投入和工作力度，加快全面建設小康社會進程。
2. 貴州成為全國扶貧攻堅的“硬骨頭”
貴州高原曾經是一片貧瘠封閉的土地。近年來貴州扶貧開發盡管取得很大成績，但由于貧困面大、貧困程度深，包容性增長和社會公共事業均等化歷史欠賬極為嚴重，僅2009年，農村貧困人口還達555.3萬人，占全國3597萬貧困人口的15.4%，居全國第一；貧困發生率為16.5%，居全國第二；全省農民人均純收入3005元，僅相當于全國平均水平的58.3%。貴州由此成為全國扶貧開發的主戰場，成為全國扶貧攻堅的“硬骨頭”。
在這樣的背景下，貴州歷屆省委省政府以系統思維和整體制度安排，決計破解事關重大民生和制約貴州發展的瓶頸，為扶貧開發提供有利條件，特別是他們加快以交通和水利為重點的基礎設施建設，為改善農村基本生產生活條件打下堅實基礎；著重調整種養業結構，極大地促進農民增收；加速推進城鎮化，促進縣域經濟快速發展，增強對農村輻射帶動能力?！笆晃濉逼陂g的貴州，共投入中央和省級扶貧資金140.72億元，社會幫扶資金14.74億元，實施扶貧項目5萬多個。
進入“十二五”，貴州扶貧開發站在了一個嶄新的歷史起點上。由于全國經濟發展不平衡，貴州依然是全國貧困人口最多的省份，扶貧開發形勢嚴峻。2011年，貴州有農村貧困人口505.3萬人，居全國第一。全國7個貧困人口中貴州就有1個，貴州6個農民中就有1個是貧困人口。貴州貧困發生率為14.5%，居全國第二。貴州省現有50個國家級扶貧開發工作重點縣、33個扶貧工作任務縣，重點縣分別占全省縣級總數和全國重點縣總數的56.8%和8.4%。全省有100個一類貧困鄉、545個二類貧困鄉、289個三類貧困鄉、13973個貧困村，貧困村數占全省村級總數的58.2%，占全國15萬個重點貧困村的9.3%。全省3個民族自治州，農民人均收入與全國30個州平均水平的差距，由2001年的2.5元，擴大到2008年的522.5元；農民人均純收入、人均國內生產總值、人均固定資產投資、人均財政收入，分別相當于全國30個州的83%、52%、46%和52%，且多數指標低于10個藏族自治州。貧困勞動力小學以下文化程度占61%，平均受教育年限僅為6.1年，比全省低0.9年，比全國低2.4年。扶貧開發，對于貴州來說，依然是一道未解難題。
關 鍵 詞：農村扶貧資金；科層損耗；委托
中圖分類號：F812．45 文獻標識碼：A 文章編號：1005-0892(2007)06－0031－05
在我國扶貧實踐中，中央政府作為行動主體，采用特定的經濟、社會手段實現特定扶貧目標，這一過程通常是通過政策傳遞與行政指令實現的，其中政策的有效實施是保證扶貧目標得以實現的一個重要方面，對扶貧資金效率有直接影響。在現實中，各級政府機構本身作為理性個體，其利益訴求很難與初始政策制訂者完全吻合，結果是設計成統治者偏好最大化的政策，卻可能扭曲成使政策執行機構受惠。我國轉型期的社會特征、貧困地區的財政約束以及依區域原則組織的經濟體制，使政府政策呈現靈活性強、不確定性大、密集度高以及傳遞環節多等特點，加劇了這種科層損耗。
一、參與主體及委托關系
1．扶貧資金傳遞過程中的參與主體
中國政府的農村扶貧和城市扶貧具有完全不同的組織系統。農村扶貧組織系統的最大特點是多部門參與，一些部門負責管理中央和地方政府的專項扶貧資金，另一些部門則主要負責各類扶貧項目的實施。這種制度安排一是為了適應農村綜合性的開放式扶貧方式的需要（不像城市的扶貧那樣只提供生活補貼）；二是為了動員已有的各類政府職能部門參與到扶貧工作中并發揮它們的專業優勢；三是為了降低扶貧的管理成本（避免設置過于龐大的專職扶貧部門）。
但是，多部門參與農村扶貧帶來的一個問題就是部門之間的協調更加困難，而協調不好則可能影響整個扶貧工作的效率。為了協調各參與部門之間的關系，從中央到地方都成立了各級政府的跨部門扶貧領導小組，在領導小組之下，成立了專門的扶貧開發辦公室。中國政府的農村扶貧組織結構見圖1。
2．扶貧資金傳遞過程中的委托關系與博弈關系
由于多個參與主體的存在，在中國農村扶貧資金傳遞過程中，存在著委托關系，如決策環節與傳遞環節的主體間存在委托關系，在同一系統的上下級之間也存在一種委托關系。但是由于開發式扶貧模式的政府性質所決定，這種減緩貧困的委托權安排有以下兩個特征：第一，存在多個委托人，每個委托人都擁有控制權和監督權；第二，每個委托人既是委托人又是人，即政策制定者同時也行使政策實施者的權力，從而使委托權的監督變得更加困難。按照利益集團的理論，當農村開發式扶貧模式的運行中存在這種多重委托關系時，不同利益集團的利益訴求將對模式的整體運行效率產生影響。[1]
財政扶貧資金的傳遞在中央一級存在著財政、發展改革委等多個委托人，每個委托人又是決策環節重要利益主體，都具有相關政策的制定權，因而常常由于部門之間不同利益取向導致決策矛盾。而且，每個委托人的人，即下級相關部門都會受到不同取向的限制，例如，財政部門可能受到保工資、保行政經費等職能的影響，發展改革委部門可能受到直接確定投資項目的利益誘惑。因此，這種縱向一體化的委托關系使監控系統更多地表現在部門內部的監控，也就容易受到每個委托人具有的其他職能的影響，從而加大監控成本，甚至使監控失效。其次，決策主體同時行使傳遞主體的職能，這樣委托人同時又是人，作為人的委托人的工作努力水平是由其自身評定的，在存在自身利益訴求時，其監控就更加困難。
二、扶貧資金傳遞過程中的博弈過程
1．扶貧政策傳遞及實施的博弈過程
扶貧項目傳遞及實施過程同時涉及多個利益主體，各利益參與主體在利益最大化假設條件下進行決策，各級參與者們為尋求最優結果而采取不同的行為，[2]因而在制定扶貧決策的中央政府或高層地方政府與實施扶貧項目的地方官員之間構成了一種博弈關系。地方官員能否有效貫徹上層政策取決于兩大因素：首先，執行者有自己的效用函數，地方官員對扶貧政策的認識和處理受到既定利益結構的影響；其次，中央政府或高層地方政府監控地方官員的行為也要花費成本。這兩種因素博弈均衡達到的那一點，決定了扶貧政策能夠被有效執行的程度。
可以通過一個簡單的幾何圖形來對扶貧項目與扶貧資金傳遞過程中，地方科層損耗產生的過程、影響因素及其存在對扶貧政策預期社會效益的影響進行描述。圖2描繪了中央決策層期望效益與地方官員利益的關系，以及地方科層損耗產生的過程，該圖假設了扶貧政策的權威性，即貫徹之必定能夠給社會帶來良好效益。
（1）扶貧資金高效實現的理想狀態是扶貧項目效益與貫徹執行扶貧政策的地方官員利益完全一致的狀態，如圖OG線，也就是我國一貫以來強調的“人民公仆”――地方官員的利益就是貫徹扶貧政策所產生的社會效益，沒有自己的私利。在這種狀態下，扶貧政策創造的效益就是三角形OGD的面積。
（2）實際上，扶貧政策與地方執行者的關系卻不是直線關系，而是如圖中的OCG所示曲線。在理想狀態下，當地方官員獲取了D1的效益時，扶貧政策將產生P1的社會效益。但當關系是OCG曲線時，當地方官員獲得D1的利益時，扶貧政策卻只帶來P2的效益，扶貧政策預期效益損失P1－P2，而扶貧政策預期效益的損失就成為了地方官員利益的增加額部分D1－D2，這就是中央扶貧政策的地方科層損耗。
（3）曲線的曲率越大，越凸向角ODG，則地方官員對于扶貧政策的扭曲越大，如圖中虛曲線所示。反過來，曲線越接近直線OG，扭曲就越小。
（4）本來扶貧政策、規則在理想狀態下能夠給社會帶來三角形OGD面積大小的利益，但是由于曲線的存在，這部分利益縮小成了圖形B所示的面積，圖形A為地方科層損耗――被扭曲后用來謀求地方官員利益。可以看到A和B的彼此消長關系，甚至可以根據這一圖形計算出一項或多項扶貧政策的扭曲率 。
基于上述分析，在設計扶貧政策博弈的實施機制時，應當從兩個方面來認識扶貧政策實施機制的有效性：內生性與強制性。首先，扶貧政策（博弈規則）的理想狀態是在政府-社會的博弈過程中產生的，從整個社會的角度來看，參與分工的人們出于自我利益會選擇和創造出對他們各自而言成本最小的契約和約束機制。也就是說，一項扶貧政策的形成和執行，應當是與此扶貧政策相關的所有博弈參與人共同博弈的結果，只有這樣，該扶貧政策才能被博弈各方遵守并自動執行。其次，機會主義行為假設、現代交換關系的復雜性以及信息不對稱等因素，都構成了扶貧政策實施機制必須外在強制設立的原因。此時，扶貧政策實施機制的有效性取決于違約（公共政策尋租行為）成本的高低，違約成本越高，則違約行為越少。
2．扶貧政策科層損耗的產生機制與效應
下面通過構建相關模型，進一步深入闡述政策傳遞過程中地方科層損耗的產生機制、博弈結構及其效應。假定在這個模型中只存在兩個博弈主體，一是制定扶貧政策的中央政府，一是執行政策的地方官員。
首先，從地方政府官員收益來看。地方政府官員的收益由其不同的扶貧政策執行行為決定，假設給定中央扶貧政策，地方官員只有兩種行為選擇：a貫徹執行和b扭曲扶貧政策，無論采用哪種行為，地方官員都要付出一定成本，行為a的成本為C(a)，行為b的成本為C(b)，其中，成本C(a)為地方官員貫徹扶貧政策過程中所進行的調研、排除障礙等活動付出的成本；成本C(b)（違約成本）則包括地方官員扭曲扶貧政策獲利所付出的成本，以及該行為被監督機關發現予以懲罰所付出的成本。用U貫徹和U扭曲來分別表示地方官員貫徹中央扶貧政策或扭曲中央公共政策所獲得的個人效益，有：
為地方官員固定工資，P(a)為當地方官員采用行動a時，中央扶貧政策所產生的效益，B為中央政府對于地方官員的政績獎勵系數，即地方官員的努力產生一分扶貧政策效益，就給予其B單位的獎勵，這個獎勵包括榮譽、獎金、晉升機會等等。
以上分析得到的結論就是，扶貧政策期望效益U中央是地方政府官員的貫徹扶貧政策行為成本C(a)的減函數，貫徹扶貧政策行為成本越高，則扶貧政策期望效益越低。[3]反過來，如果中央政府想要保證扶貧政策期望效益的最大化，就必須使地方官員貫徹扶貧政策的行為成本最小。
扶貧政策期望效益是地方官員“扶貧政策扭曲”行為成本C(b)的增函數，即地方官員進行“扶貧政策扭曲”的成本越高（包括完善的監督體制和對“扶貧政策扭曲”的大懲罰力度），地方官員就越不會扭曲扶貧政策，從而扶貧政策的期望效益就越高，就越能得到貫徹執行，效果也就更明顯。
三、扶貧政策傳遞損耗的經驗證據
這里以我國1999年開始試點的退耕還林政策在執行過程中出現的問題為例對上述分析加以說明。
退耕還林工程是我國為解決貧困地區水土流失、土地沙化等生態問題而采取的重大舉措，其作為一項生態環境政策，具有公共性，其貫徹實施是依托于一定利益集團的。[4]在這一利益集團內，一方面，退耕還林事關貧困地區經濟發展以及國家生態安全，具有集團的整體利益；另一方面，退耕還林行動中的中央政府、地方政府又具有完全不同的集團收益，甚至是個人利益。
從中央政府（扶貧政策制定者）角度來看，退耕還林政策是國家生態環境建設之必須，也是其有意識調整土地使用結構之舉，相比其所需支付的成本而言，收益更大。而從地方官員的角度來看，雖然其執行退耕還林政策能夠獲得相應的政治安全和榮譽收益，但從其將承擔的成本來看，一方面執行政策需要一些直接費用，另一方面由于土地農業化受限而引發地方財政減少，還要動用大量地方財政；同時，隨著退耕還林進程加快，深層次的問題不斷顯露出來，如生態移民等問題，可以說地方政府官員如果貫徹執行該政策，將面臨邊際直接成本不斷提升（表現為C(a)較大），而相應邊際生態效益、經濟效益卻遞減的局面（表現為P(b)不斷減小，且B較小）。據有關部門測算，僅重慶市巫溪一個縣，就因退耕還林減少地方財政1000多萬元。
由于貫徹執行退耕還林政策帶來的預期利益（U貫徹）要小于消極甚至扭曲對待該政策而能夠帶來的利益（U扭曲），因此，地方官員面對該政策較為理性的行為則是將資源配置給邊際收益更高的產業和部門，將土地優先用來發展當地經濟，而非“還林”。這樣，在退耕還林政策執行過程中，由于政策科層損耗的出現，就不可避免地產生地方政府消極對待退耕還林，甚至于將退耕還林過程中引發的矛盾擴大化，有意識曲解中央關于退耕還林的相應補償政策，占用退耕土地用于其他產業等不良現象，使退耕還林政策不僅難以達到預計效果，反而有受到群眾反對的危險。
按照上文所分析的，要保證退耕還林政策的有效實施，首先要充分聽取各地建議和意見，根據不同地域的不同情況（地理特點，森林分布狀況，各地財政狀況等）予以分步、分類地實施和指導，而不是一步到位地強行貫徹；其次應當及時調整相關地方政府官員政績考核機制，加大P(a)和B值，使退耕還林的收益從中央逐步擴散到地方政府；再次，強化監督機制和加大對扭曲執行相關政策行為的打擊力度，[5]即增大F(b)和p值。總之，在退耕還林政策制定過程中，必須將可能出現的科層損耗考慮在內。
四、結論與建議
1. 厘定政府扶貧政策過程，力求扶貧政策過程的科學化和民主化
長期以來，我國政府的扶貧政策都屬于供給主導型扶貧政策，帶有較強的強制性，因而中央政府的意愿扶貧政策供給與下級的實際需求可能并不一致，并沒有建立在“一致同意”的基礎之上，這就為地方政府“修正”上級意愿扶貧政策留下了空間。扶貧政策過程也可視為布坎南的政治權力交換過程，在這個過程中，如果缺乏“全體一致同意”，這個權力交換過程就不具備合法性基礎。然而現實中，組織之間和組織內部的信息交流和橫向聯系則由于人們的討價還價而使協調成本難以承受，因此，一方面，應當根據在確保扶貧政策的穩定性、統一性和權威性的基礎上保持一定的靈活性的原則，確認政府的扶貧政策主體，即到底誰有權解釋扶貧政策，有權修正扶貧政策，并按照憲法規范政府部門的職能與權限；另一方面，完善扶貧政策相關各方對于扶貧政策制定的參與機制（如聽證會制度），將下級實際需求納入扶貧政策編制考慮范圍，實現政府決策的科學化和民主化。
2. 積極轉變政府職能，培植社會中介組織
政府職能的重新定位關鍵在于尋找政府和市場之間的有效結合點，達到最大限度減少兩種體制下職能實現的功能弱點，發揮功能強點的目的。我國傳統行政體制中之所以存在所謂“文件偏好”、“扶貧政策偏好”等現象，就在于行政等級計劃組織過于介入社會過程，權力支配的社會資源過于龐大，“扶貧政策租金”豐厚。轉變職能就是要給政府設限，通過減少不必要的統制來減少公共政策中的“租金”。這就需要大力培植社會中介組織，如服務型、經營型、監督型、自律型等中介組織，以之逐步取代政府在經濟活動中無所不能的角色。
3. 建立扶貧政策對話渠道和反饋機制，進行扶貧政策地方科層損耗的案例統計和數量研究
建立中央政府與社會公眾關于扶貧政策制定和執行情況的對話渠道，繞過地方政府對扶貧政策的編制和執行進行審查，使政績考察機制立足于社會公益狀況，提升政績獎勵系數，使地方官員的貫徹扶貧政策行為得到最大鼓勵，并加大監督力度。對扶貧政策的地方科層損耗進行案例收集和數量統計研究，主要是確定把地方政府對扶貧政策的正?！靶拚毙袨楹汀肮舱邔ぷ狻毙袨樵诹可?、質上的區別，使地方科層損耗能夠得到量化統計，便于考察地方官員政績，從根本上提升違約成本。通過積累案例和經驗，為完善政府扶貧政策過程提供經驗支持，即將扶貧政策的地方科層損耗納入扶貧政策過程。
4. 扶貧政策制定過程中，應充分考慮執行官員群體的利益，盡可能縮小政策制定者與執行者之間效用函數的差異
從分析圖中可以看出，扶貧政策的預期社會效益與地方官員利益之間存在此消彼長的關系，說明扶貧政策效用與地方官員的個人效用存在較大差異。因此，要保證扶貧政策預期效益的實現，就必須要出讓一部分利益給地方官員，以換取他們機會主義行為的減少，實現這一過程可以通過設立科層損耗基金，對政府官員施以“年功獎金”，如養老金、廉政獎金等形式，減小中央政府和地方官員的效用函數差異，以一種經濟激勵的方式使地方官員放棄“扶貧政策尋租”的短期行為，實現由權力支配和道德約束向利益激勵機制和規范支配機制的轉換，從而最大限度地保證扶貧政策的有效執行。
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參考文獻：
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[5]盧現祥. 西方新制度經濟學[M]. 北京：中國發展出版社，2003：140.
【關鍵詞】追訴時效制度；追訴時效的起算點；案例；刑事司法實務
【中圖分類號】DF613 【文獻標識碼】A
前 言
追訴時效指是追究犯罪人刑事責任的有效期限，在此期限內，司法機關有權追究犯罪人的刑事責任，超過了此期限，司法機關就不能再追究刑事責任。因此，超過追究時效，意味著不能行使求刑權、量刑權與行刑權，因而導致刑罰消滅。應用這個追訴時效時追訴期限的起算點很重要。
《刑法》第89條第1款規定了追訴期限的起算點。這個條文規定“追訴期限從犯罪之日起計算；犯罪行為有連續或者繼續狀態的，從犯罪行為終了之日起計算”。這個“犯罪之日”是“犯罪成立之日”的意思。具體地說行為犯的場合是犯罪行為實施之日，結果犯的場合是結果發生之日。[1]、[2]行為犯中的單純行為犯（也稱舉動犯）是指行為人只要單純地實施刑法分則所規定的構成要件的行為就足以構成犯罪，而無須發生一定的犯罪結果。結果犯是指一種觀點認為以法定的犯罪結果的發生作為犯罪既遂標志的犯罪；另一種觀點認為結果犯是以法定的犯罪結果發生為犯罪成立要件的犯罪。
還有《刑法》第89條第1款上的“連續或者繼續狀態”是什么？就是連續犯及繼續犯的意思。[3]連續犯是指行為人基于同一的或者概括的犯罪故意，連續實施數個獨立的犯罪行為，觸犯同一罪名的情況。繼續犯是指行為從著手實行到由于某種原因終止以前一直處于持續狀態的犯罪，典型例是《刑法》第238條規定的非法拘禁罪。還有學說上認為狀態犯也是犯罪完成及已遂的同時，犯罪也隨之終了，不管是否存在法益侵害狀態的繼續，都不影響追訴期限的起算點。[4]狀態犯是指隨著法益侵害結果的發生，犯罪便終了，但法益侵害的狀態仍然處于持續狀態的犯罪，典型例是《刑法》第264條規定的盜竊罪。[5]但是實務上有和這個理論不同的處理被做的案件。本文的目的是探求《（2010）扶刑初字第100號》案件的理論背景。
一、事件概要
問題的案件是《（2010）扶刑初字第100號》，是2010年12月9日在河南省的扶溝縣人民法院判決的。事件概要如下。
1997年洪某（另案處理）投資經營某個毛紡廠。2000年以來該企業未參加企業年檢，已喪失經營資格。2003年9月，周口市對扶溝縣下發了200萬元的扶貧貼息貸款計劃。洪某得知這一情況并與被告人王某商量后，于2003年10月22日、11月3日去扶溝縣扶貧辦開具虛假扶貧貼息貸款確認書。被告人顧某在明知洪某利用他人個人身份證辦理扶貧貼息貸款確認書的情況下，違反規定處理公務，為洪某開具了26份虛假扶貧貼息貸款確認書。2003年11月21日、11月27日洪某利用26份虛假的扶貧貼息貸款確認書及26份虛假的個人申請資料在扶溝縣農行進行扶貧貼息貸款。被告人王某、韓某明知洪某利用他人虛假申請貼息貸款資料進行貼息貸款由自己使用，未對26份個人申請資料進行調查，就出具了虛假的扶貧貼息貸款調查報告，又制作了虛假的借款合同，致使洪某獲得128.25萬元扶貧貼息貸款歸其個人用于毛紡廠的經營活動。2003年12月份，國家財政付給扶溝縣農行補貼利息14，371.7萬元。2008年3月31日，洪某償還利息1.2萬元。因經營不善該筆貸款本金至今未能歸還。致使公共財產遭受損失。然后被告人顧某，因涉嫌挪用公款犯罪于2010年5月25日被扶溝縣公安局刑事拘留，因涉嫌犯罪于同年6月9日被扶溝縣公安局逮捕。被告人王某、韓某，因涉嫌挪用公款犯罪于2010年5月26日被扶溝縣公安局刑事拘留。同年6月9日被扶溝縣公安局逮捕。被告人顧某犯罪、被告人王某、韓某犯挪用公款罪，于2010年8月18日向本院提起公訴。
二、申辯及判決
該案件辯護人的辯護意見之一是“被告人韓某的行為即使構成違法發放貨款罪，其行為已超過追訴時效，不應再追究其刑事責任。”但是法院認為“辯護人認為被告人韓某的行為屬違法發放貸款，已過追訴時效。根據《刑法》第87條之規定，法定最高刑不滿五年的，追訴期為五年。違法發放貸款造成重大損失的，應判處五年以下有期徒刑，本案中，洪某于2008年3月31日還償還利息1.2萬元，該案的追訴期應從2008年3月31日計算。因此，該案沒有超過追訴時效。其辯護觀點不予采納?！边€有這個案件的結論是“三被告人犯罪情節輕微，可對其免予刑事處罰”的。
三、這個案例上追訴期限的起算點的理論
這個案例出示違法發放貸款罪的追訴時效起算點是從償還利息之日計算。為什么法院作出這樣的判斷？對違法發放貸款罪來說償還利息的日期是什么？還償還利息之日不是犯罪成立之日，也不是犯罪結果發生之日。這個案例上韓某的犯罪成立之日是出具虛假的扶貧貼息貸款調查報告和制作虛假借款合同之日，結果發生之日是洪某獲得128.25萬元扶貧貼息貸款之日。因此違法發放貸款罪既屬于行為犯、也屬于結果犯。但即使違法發放貸款罪屬于行為犯或者結果犯，依據刑法的條文上也不能得出追訴期是還償還利息之日的結論。如果這個案例有道理的話，可以得出：這位法官認為違法發放貸款罪屬于狀態犯，狀態犯追訴時效的起算點類推適用繼續犯。首先，如果違法發放貸款罪屬于狀態犯，可以認為直到償還利息之日犯罪仍在繼續。其次，狀態犯的追訴期類推適用繼續犯，才可以認為犯罪狀態的終了是還償還利息的日。但即使違法發放貸款罪屬于行為犯或者結果犯，也并不屬于連續犯或者繼續犯，因此不能完成上述推定。還有在前文中已述及學說支持狀態犯的追訴期限的起算點也是犯罪完成及既遂的同時。所以，這個推定也有不合理。但是不這樣推定的話，難以說明本案償還利息之日成為追訴時效起算點的理論。
討論這個案例有怎樣的必要性？筆者認為，近年來世界各國刑事司法都趨向于縮小適用追訴時效制度，如筆者的祖國日本也依據2010年的修改法律廢止了殺人罪等的追訴時效。所以筆者認為，本案的法官為了縮小適用追訴時效，將本案最后的有關日作為追訴時效的起算點。但這并無法律條文上的依據。
四、結語
本文考察《（2010）扶刑初字第100號》案件追訴時效起算點的實務問題。結論是為了縮小適用追訴時效而沒有適用法律條文。法院只出示了“追訴時效的起算是還償還利息的日”，并沒有說明這個結果的理論。
本案的判決是“三被告人犯罪情節輕微，可對其免予刑事處罰”。所以有關追訴時效制度的問題沒有得出這樣結論的必要性。因本案結果是“免予刑事處罰”，所以問題不大，關注者也少之又少，但從追訴時效制度的理論上來看，本案存在的問題很大。應說明為什么追訴時效的起算點采用償還利息之日。以后要多多議論這樣有疑義的案例的背景理論。
【參考文獻】
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貧困問題一直是威脅人類社會發展的一個難題，消除貧窮、實現人與人之間更加公平的收入分配以及發展機會，仍然是各國面臨的主要挑戰。我國作為世界上最大的發展中國家，近年來扶貧事業取得了很大成就。但由于區域發展不平衡、扶貧規模大，返貧現象時有發生，貧困地區特別是集中連片特殊困難地區發展相對滯后，扶貧任務十分艱巨。20世紀80年代以來，旅游作為一種扶貧的方式開始受到業界及國內外研究者的關注。英國國際發展局提出“面向貧困人口的旅游”（Pro-Poor Tourism，PPT），將旅游開發與消除貧困直接聯系起來，旅游扶貧的目標在于貧困人口如何在旅游發展中獲益和增加發展機會。亞洲開發銀行2004年的《河北省經濟發展戰略研究》中，提出了“環京津貧困帶”的概念，在京津冀協同發展中，由于河北省是京津地區發展的廣闊腹地，長期以來環京津貧困帶承受著雙重抑制效應：生態惡化型抑制及保護壓力型抑制[1]，為保證京津地區的發展，河北省在產業選擇、資源開發方面受到限制。然而河北省環抱京津、旅游資源豐富，且河北省的貧困縣區與旅游資源富集縣區的資源吻合度高達80%，因此旅游扶貧成為了京津冀協同發展的選擇之一。本文通過對旅游扶貧背景下環京津貧困帶的旅游產業價值鏈進行分析，試圖回答環京津貧困帶在旅游產業價值鏈各環節的地域分布、價值流向、現有旅游資源及旅游市場環境情況下，如何通過產業鏈布局的調整緩解目前的旅游扶貧困境。
一、文獻綜述
價值鏈的概念是波特1985年首先提出的，認為每一個企業都是在設計、生產、營銷、交付和服務的過程中進行種種活動的集合體[2]。將這些活動整合，通過價值鏈的形式為公司帶來利潤并為顧客創造價值，這可以從微觀層面來解釋一個企業的關鍵競爭優勢。隨著分工及專業化公司的出現，價值的創造不再局限于公司本身，可能是由位于不同地區、不同國家的不同公司創造，出現了宏觀價值鏈的概念[3] [4]，宏觀價值鏈包括全方位的增值活動，從產品或服務的構思設計階段開始，到交付給最終消費者，以及回收處理的完整價值增值和實現過程[3] [5] [6]。如果把不同企業所處的產業流程連結起來，就是價值系統（value system），而產業鏈是產業價值系統的簡稱[7]。傳統的旅游產業鏈多從旅游者需求或旅游產品生產帶來的物質流動予以定義，然而芮明杰認為產業鏈的本質是以知識分工協作為基礎的功能網鏈，通過知識的分工和知識共享創造遞增報酬，為顧客創造價值[8]。在此基礎上，張朝枝以旅游世界的硬核“旅游體驗”為基礎，認為旅游產業鏈是以知識為關聯的網狀結構，具有模塊化的特征，技術的差異知識表象，實際上是圍繞體驗創造、生產與銷售、提升的知識分工，并以此為出發點，將旅游產業價值鏈劃分為旅游體驗產品設計、旅游體驗產品物質環境營造、旅游體驗產品信息傳遞與銷售、旅游運輸服務、旅游體驗產品生產與消費、旅游體驗的二次消費、旅游體驗產品精加工、旅游體驗的物產消費服務、旅游體驗產業鏈整合服務（見圖1）。
如圖1所示，以旅游體驗為核心劃分的產業鏈中，各環節對旅游體驗產品賦予的價值各不相同，其分布成一條“微笑曲線”[9]。基于旅游體驗的產業價值鏈為分析環京津貧困帶的旅游扶貧提供了重要意義，讓貧困地區對其地域內企業所屬的產業鏈環節有了認識，而縱軸所代表的附加價值隱藏的含義也是追求附加價值的最大化。據此，本文將以旅游產業價值鏈的“微笑曲線”為理論出發點，通過分析環京津貧困帶典型旅游扶貧案例，研究這一地域旅游產業價值鏈的分布特征，并進一步探討假設在游客數量不變的情況下，旅游扶貧地區如何通過產業價值鏈各環節不同的地理空間配置，使產業鏈上的價值更多地流向貧困地區。
二、研究案例及研究方法
（一）研究案例
環京津貧困帶位于河北省北部與京津接壤地區，由于冀北地區的貧困縣與京津存在較大發展落差，并與京津存在很強的資源環境和發展關系，河北省發展改革委員會（2004）劃定京津以北連片的張家口、承德兩市所屬全部縣區和保定的易縣、淶水、淶源共計24個縣（區）為環京津貧困帶（見圖2）。該區域生態環境敏感，適合人類開發利用的土地面積不足總面積的30%，經濟發展水平落后[10]。而這些貧困縣環抱京津，為保障京津城市供水及免受風沙危害，它們的發展權利常常被限制，擁有較少的權益卻擔負較多的義務。由于緊鄰京津客源地，又是旅游資源豐富，旅游扶貧成為了環京津貧困帶的機遇和挑戰。本文研究案例的選擇基于既是重點貧困縣區同時又擁有比較豐富的旅游資源，因此第一輪從環京津貧困帶的24個縣（區）選出國務院扶貧辦2012年公布的國家扶貧開發工作重點縣①，第二輪從名單中選出河北省旅游局公布的全省旅游強縣，兩輪篩選之后確定研究案例為4個縣：張北縣、崇禮縣、豐寧縣和圍場縣②。
2012年，張北、崇禮兩縣所在的張家口市全年共接待國內外游客2 118萬人次，旅游收入128億元人民幣，豐寧縣、圍場縣所在的承德市共接待境內外游客2 010萬人次，全年旅游總收入162億元人民幣。作為兩個市僅有的4個旅游強縣，均出現在國務院扶貧辦當年公布的國家扶貧開發工作重點縣名單中，對這四個案例的研究能夠幫助我們深入研究環京津貧困帶旅游扶貧的制約因素。
（二）研究方法和過程
2014年7月至8月，筆者前往張北縣、崇禮縣、豐寧縣和圍場縣進行田野調查，獲取了大量一手和二手資料。一手資料主要來自結構化訪談，受訪對象有縣旅游局副局長、規劃科科長、旅游景區管理人員、旅行社工作人員等，共16人。二手資料包括研究案例地歷年的國民經濟與社會發展公報、專項報告和各種政府文件等。
三、旅游產業鏈分布發展情況
（一）產業鏈兩端高附加值的知識服務業環節對旅游目的地具有排他性
知識服務業是區域中心城市的產業核心，把專門化的人力資本、知識資本導入商品和服務的生產過程中，為區域發展提供強大的知識資本和人力資本支持[11]。對環京津貧困帶旅游產業鏈的調研也印證，產業鏈最左端的旅游體驗產品設計，如旅游規劃、旅游策劃設計等企業，以及產業鏈最右端的產業鏈現代化整合型服務企業均沒有在調研的四個案例地發現，而這兩個環節的企業基本來自鄰近的北京和天津，如調研中的四個貧困縣在不同時期均做過當地的旅游發展總體規劃，且均由北京的旅游規劃單位完成。
（二）隨著產業鏈基本環節向中心靠攏旅游目的地產業價值份額逐漸擴大
在圖1中，微笑曲線以生產與消費為中心點劃分，左邊為旅游體驗的基本環節，右邊為旅游體驗的提升環節③。在環境制造環節，除了招商引資建設的景區、酒店的建設施工由投資方內部招標外，其余的景區建設、修繕都是景區自己負責，通過對四個貧困縣旅游局及景區負責人的訪談了解到施工建設企業基本來自當地。旅游中介服務環節對旅游目的地旅行社的依賴度增加，到四個縣的旅游團隊都是在客源地組團，由當地旅行社地接。此外散客在這四個旅游目的地都存在對當地旅行社的單項服務需求。但在調研中也發現崇禮縣的旅游中介服務相對薄弱，2011年該縣才成立第一家旅行社，原因在于崇禮縣主要是以冰雪旅游項目為主，游客一般采用“自駕+滑雪場門票”的旅游模式，在一定程度上抑制了旅行社服務的發展空間。在旅游產業鏈的運輸環節上，調研的四個縣均沒有成立或組建當地的旅游交通運輸企業或日常旅游運營專線，原因在于旅游運輸與其他商品運輸不同，是把旅游者運送到旅游目的地，出于效率與便利，均是自駕或租用客源地的旅游運輸車輛，所以出行距離及出行模式導致運輸環節是環京津貧困帶旅游發展短板。
（三）隨著產業鏈提升環節向右端遞進，旅游目的地產業份額不斷縮小
以生產與消費環節為中心點，右側的旅游體驗提升環節包括旅游二次消費、精品化、物產化和現代化。在旅游二次消費環節，目前調研四個貧困縣的旅游商品以農業產品為主，基本由當地企業生產。而一旦旅游商品的設計與生產工藝要求提高，這些貧困縣就不具備生產能力了，如崇禮縣開發了一系列旅游紀念品，主要為擺臺、掛飾、畫冊等，均由外地企業生產。旅游產品精加工環節，由于對產品策劃、投資、基礎設施建設要求較高，目前大部分地區在這塊領域尚未涉足，只有崇禮縣推出了“密苑云頂”山地養生項目，且由馬來西亞云頂集團、卓越集團投資建設。在旅游物產化環節，旅游地產開始在環京津貧困帶的旅游資源強縣嶄露頭角，豐寧縣大灘鎮旅游度假開發區的“愛馬社區”一期初步建成，崇禮縣也正在建設以酒店式公寓為主的旅游商貿新區，訪談中了解到張北縣也計劃建設樺皮嶺旅游地產項目。由于第二居所在國內還是一種比較新的生活方式，產業鏈環節上的房地產開發企業也處在探索發展期，如豐寧愛馬社區地產開發企業拿出一半的房源做酒店托管，也體現出對環京津貧困帶在旅游地產發展初期企業對市場不確定性的擔憂。
（四）環京津貧困帶的傳統旅游產業位于價值鏈底端
如圖1在各環節中，知識與價值的高低緊密相連。產業價值更高的恰恰處于產業價值曲線的兩端，傳統的旅游業處于價值曲線的底端。用這個圖來觀察環京津貧困帶的旅游產業鏈分布，發現主要是為旅游者在旅游地提供吃、住、行、游、娛等服務的旅游企業群體，即處于價值鏈最底部的旅游體驗產品生產與消費。一方面，由于環京津貧困帶主要承接中心城市的周末近郊游憩，游程時間短且基本消費項目單一；另一方面受地區產業基礎、資金條件的限制，環京津貧困帶難以融入產業鏈兩端的高附加值環節，區位優勢未能轉變為經濟優勢，形成了環京津貧困帶的旅游扶貧困境。
四、環京津貧困帶旅游扶貧困境的形成原因
（一）極化效應明顯而擴散效應不足
極化空間是區域內部一定類型經濟的聚集分布狀態[12]。由于北京和天津兩個中心城市強大的集聚作用，促使周邊的生產要素向中心城市集聚，導致周邊地區發展的機會減少。極化將會導致效率與自由化平等之間的鴻溝。就京津冀地區來說，在人口、資金、政策、創新等方面，北京市的極化效應比較明顯，造成環京津貧困帶旅游產業高素質人才流失，在知識、資本等生產要素上高度依賴中心城市。同時，北京的主導產業是高新產業和第三產業，其產業性質導致了中心城市對周邊地區的關聯度小、帶動能力有限，從而造成擴散效應不足。極化效應明顯而擴散效應不足是環京津貧困帶旅游扶貧困境形成的外在原因。
（二）生態區位制約地區經濟發展
生態區位是以生態學為指導，將生態學、地理學、經濟學、系統學方法統一起來研究生態規劃的區位論，目的是對生態單元、經濟要素和社會生活進行最佳生態利用，從而有效地規劃、組織和管理區域生態建設。在區域協同發展中，河北省是京津地區發展的廣闊腹地，承擔著京津風沙治理、退牧還草、濕地保護、水源涵養等生態建設任務，環境保護要求高。環京津貧困帶生態環境脆弱，土壤風蝕沙化、水土流失情況嚴重，而這一地區位于北京、天津上風上水的位置，是中心城市的生態屏障。為了保證這些城市的水源及防治風沙，國家不斷提高對區域資源開發和工農業生產的限制。生態環境脆弱、產業選擇受限，制約了該地區的經濟發展。環京津貧困帶在京津冀地區的發展中承擔了更多的生態責任而沒有得到相應的發展權利和補償。
（三）環京津貧困帶融入京津地區發展能力弱
環京津貧困帶經濟發展水平低、產業關聯度低、區域經濟依存度低。旅游產業經營方式傳統，尚未形成區域性特色旅游品牌，京津旅游市場開拓不夠，旅游基礎設施水平和服務能力不高，旅游產業基礎相對較差，面向都市人群的休閑旅游發展滯后，雖然緊鄰京津，區域內土地、勞動力成本相對較低，但未能將區位優勢轉變為經濟優勢。環京津貧困帶融入京津地區發展能力弱，這是環京津貧困帶旅游扶貧困境形成的內在原因。
五、環京津貧困帶產業鏈發展思路
（一）實現京津冀區域旅游整體效益的補償創新機制
根據“卡爾多改進”理論，區域合作發展的目標是實現區域整體正收益，即實現總財富最大化標準，區域合作的重要條件是區域內實現地區間的收益補償，即用區域整體收益補償一部分可能在改進中受損的群體。
由于京津冀地區區域內政府部門的行政能力、資源條件、經濟發展水平等存在著明顯的不平衡，勢必造成利益分配上的不平衡。尤其是河北省在區域發展中處于明顯的弱勢，長期處于利益受損狀態，卻未能得到京津地區的合理補償，導致多方面發展包括旅游業發展一直明顯滯后于京津，地區發展的不平衡又將成為區域合作的阻力。區域效益補償機制的缺失將導致區域旅游合作難以有效實現的負面循環。因此，在京津冀地區建立三方認同的區域旅游整體效益補償機制是必須和重要的。
在補償機制方面可以借鑒歐盟旅游一體化的經驗，即通過成立區域旅游合作公用基金來進行利益補償。在合作中成立公共基金，對于因為區域旅游合作而利益受損的組織、地區，可使用公共基金對其進行補償，使其不要因為暫時的利益損失而放棄區域旅游合作，這樣有利于區域旅游合作的長遠發展。公用基金也可以用來獎勵積極參與合作、依照規劃要求發展的地區，可以起到激勵的作用。在京津冀區域旅游合作的初期，由于河北省的旅游發展比較滯后和緩慢，公用基金將主要用于補償河北省的旅游發展；而隨著河北省旅游業發展漸好、收益增多，也可用于補償京津地區為區域整體發展而受的損失。
（二）構建電子商務平臺，提高價值鏈效率
在傳統旅游產業鏈中，大型旅游中間商利用其銷售渠道、采購優勢、信息不對稱性控制，使得大部分利潤被旅游中間商獲取而旅游目的地卻沒有得到多少好處。信息技術的普及可以彌補旅游目的地的這一劣勢。通過應用電子商務打破了旅游產業鏈各成員之間固定的合作模式，產業鏈各企業之間不再延續傳統上下游合作關系，可以跨環節聯系、交叉聯系，如旅游供應商不僅可以與多個旅游批發商協作，還可以越過批發商和零售商，直接向旅游者銷售，從而提高價值鏈的效率。
（三）強化政府主導，推進產業轉移
調研發現隨著對技術、資本要求越來越高，旅游目的地產業參與份額不斷縮小。由于貧困地區發展資金缺乏，當地政府一般通過招商引資，引入外來資本發展本地旅游產業，然而旅游業對地方發展既有乘數效應，也存在漏損現象，并且貧困地區更易漏損。外來資本的介入會導致貧困人口受益機會減少。因此，要發揮當地政府的的主導作用，通過政府的政策及資金支持，扶持旅游產業鏈環節上更多企業在當地發展，使產業鏈上的價值更多地流向貧困地區，幫助環京津貧困帶克服后發劣勢，形成有利于貧困地區發展的旅游產業鏈分布。
注釋：
①見國務院扶貧開發領導小組辦公室2012年的《國家扶貧開發工作重點縣名單》：http：//cpad.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/fpyw/201203/175445.html.
一、現在存在問題及其原因
存在的問題：一是到村項目中，產業發展類項目所占比重也不高。二是在到戶項目及措施中，產業發展類項目所占比重偏低，其中帶動作用突出的加工業和鄉村旅游業所占比重很低；總體上，產業扶貧項目安排不少，貧困村產業發展滯后。深入分析原因，主要有以下幾個方面：
(一)沒有認識到產業扶貧是脫貧增收的重要抓手。沒有認識到產業扶貧是貧困戶增收脫貧的基礎性、根本性、長效性的舉措，在實施其他脫貧路徑時，忽略了產業扶貧。
(二)對產業扶貧工作存在畏難情緒。認為產業扶貧難度大、見效慢，存在急功近利思想，在工作推動、政策支持、資金安排等方面用力不夠。
(三)沒有利用好主體的帶動作用。沒有出臺鼓勵、引導、支持主體帶動貧困戶的政策，主體帶動的意愿不強、積極性不高；雖然對帶動主體投入較多，但是沒有選好帶動模式、沒有建好利益聯結機制，帶動效果較差。
二、整改目標任務
根據我市糧、棉、油、果、茶葉等產業特點，推進特色種養業扶貧、光伏扶貧、鄉村旅游扶貧、商貿流通扶貧、資產收益扶貧，力爭產業項目、支持資金、主體帶動、干部幫扶等覆蓋所有建檔立卡貧困村、貧困戶，力爭所有貧困村、貧困戶至少發展一項產業或者參與發展一項產業，為村出列、人脫貧提供穩定、持續、有力的基礎支撐。
三、主要整改措施
(一)精準選擇脫貧產業。精準掌握貧困村、貧困戶的資源、勞力、技能等產業發展條件，逐村逐戶指導選擇具有穩定性、長期性、持續性的產業。支持有條件、有能力、有意愿的貧困戶發展特色種養、休閑農業與鄉村旅游、商貿流通、農產品加工、手工業等產業。對無勞動力、無資源、無穩定收入來源的“三無”貧困戶，以及無集體經濟收入或集體經濟薄弱、資源缺乏的貧困村，支持安排光伏扶貧工程項目，大力發展光伏發電等能穩定增收的產業。實施資產收益扶貧，推進資源變資產、資金變股金、農民變股東“三變”改革試點，支持貧困村、貧困戶依托新型農業經營主體，以土地、山場、水面、設施、設備、幫扶資金等入股、托管的方式，或者以務工、就業等方式參與產業發展。
(二)加大政策支持力度。全面落實產業扶貧相關政策。完善扶貧小額信貸政策，對于有發展意愿、貸款意愿、還款能力或還款措施的貧困戶，金融機構應給予貸款。大力推廣戶貸企用、分貸統還等模式，幫助貧困戶通過土地、山場等資源和資金參股新型農業經營主體或其他經營主體，讓貧困群眾得到更多收益。鼓勵和支持貸款貧困戶購買貸款人意外傷害保險、保證保險等保險，分散貸款風險。對購買扶貧小額貸款保險的貧困戶，財政可適當安排保費補貼。支持貧困戶在發展種養業時參加政策性農業保險，貧困戶承擔的保費可從扶貧資金中支出。貧困地區新增建設用地計劃指標優先保障貧困村、貧困戶發展產業，生產設施、附屬設施和配套設施的用地按照設施農業用地管理。
(三)增加項目資金投入。要加大產業扶貧投入力度，項目資金要早安排、早下達、早實施。到縣財政專項扶貧資金、統籌整合使用的財政涉農資金要加大對產業扶貧投入力度，重點支持貧困村、貧困戶發展產業，扶貧小額信貸資金全部用于產業扶貧。鼓勵社會資本通過眾籌、慈善等方式參與產業扶貧。
前言
精準扶貧是我國現階段扶貧攻堅工作實施的一項方略和堅持的理念。公共圖書館作為公共文化服務機構，具有參與精準扶貧的職責和社會責任。公共圖書館有自身的特色文化和資源，能夠在精準扶貧工作中利用自身優勢，因地制宜地、創造性地為貧困人員服務，改變他們落后的生產和生活經驗，并幫助他們獲得生存和發展所需要的知識和技能。
一、公共圖書館開展精準扶貧具有自身的優勢
1.政策優勢
公共圖書館是由國家中央或地方政府管理、資助和支持的公益性文化事業單位，是開展公共文化服務的重要場所，是保障人民群眾基本文化權益的重要陣地；同時，公共圖書館實行免費開放政策，免費為社會公眾提供服務。換句話說就是，一，公共圖書館是全民的圖書館，即，全體國民都有權力享受圖書館提供的服務；二，公共圖書館的服務是免費的，即全體國民無論貧窮或富有都可以得到公共圖書館的無償服務。公共圖書館的公益性單位性質和實行的免費開放政策保障了其參與精準扶貧的公益性、無償性、純粹性、可長期持續性和穩定性。
2.資源優勢
公共圖書館擁有豐富的資源，既可以按實體與虛擬形態，分為圖書館實體資源和網上數字資源，即館藏的各類圖書、報紙、雜志、圖片等資源和專供網上閱讀查詢的諸如聯機光盤數據資源（主要是電子讀物）、聯機公共查詢目錄、Internet網上信息等資源；又可能按語言種類分為中文類、英文類、法文類、韓文類等資源；還可以將其分為顯性資源與隱性資源，即可以聽到、聞到、看到、觸摸到的資源都是顯性資源，而蘊藏在公共圖書館運營服務過程中不易被察覺和發現的資源則為隱性資源，如公共圖書館寧靜幽雅的內部環境、各個角落讀者專心閱讀所形成的學習氛圍等都是隱性資源，這些資源可以形成一股無形的力量激發讀者們強烈的求知欲望。此外，公共圖書館擁有豐富的地方文獻資源。這些地方文獻資源如能加以有效開發利用，對于發展貧困地區特色旅游、特色農產品開發、特色文化產業等將大有裨益。
3.平臺優勢
隨著全國文化信息資源共享工程、全社會公共文化服務體系建設等重大活動的不斷深入開展，作為參與主體之一的公共圖書館的服務觸角已深深扎入農村。無論是農村書屋、村鎮圖書館建設，還是文化活動中心建設等都能看到公共圖書館的影子。公共圖書館文化扶貧網絡已經遍布農村，這為扶貧開發工作搭配建了平臺，疏通了道路，保障文化資源的共享與流通的通暢。
4.人員優勢
公共圖書館擔負著社會教育職能，開展社會教育是公共圖書館義不容辭的責任。因此，長期以來，伴隨著圖書館事業的不斷發展，公共圖書館已經培養出了一批接近地氣、業務能力精湛、受廣大民眾歡迎和喜愛的教育隊伍。這批隊伍不少人曾從事過教育職業，有豐富的教學經驗。其他人也在不斷地參與教育實踐活動中，成長壯大起來。他們能獨立開展多各種類型的勞動知識和勞動技能培訓，能熟練地進行閱讀引導，能有針對性地開展圖書推薦活動等。將這些人帶入精準扶貧隊伍中無疑會使整個隊伍更具活力，更有效能。
二、公共圖書館開展的精準扶貧
1.開展以弘揚社會主義核心價值觀為主的文化宣傳教育活動
“要富口袋，先富腦袋”這是扶貧過程的深切體會。要富腦袋，就必須接受教育，獲得知識。公共圖書館的特色文化扶貧工作，把教育做在了前面，尊重貧困地區和貧困人員的現實需要，開展針對性的文化宣傳教育工作。但公共圖書館的文化宣傳教育與一般機構的文化宣傳教育不同，它弘揚的是社會主義核心價值觀，即富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業、誠信、友善。堅持育人為本、德育為先，幫助他們樹立正確的人生觀和價值觀。
2.開展以精準配書為內容的送書下鄉活動
公共圖書館的圖書大部分通俗易懂，且種類繁多。有很多跟農業生產和現代農業相關的實用技術圖書如：科學種田技術、畜牧水產養殖技術、林果栽培及保鮮加工技術、病蟲害防治技術等；有很多扶貧類圖書如：《擺脫貧困》、《反貧困行動》、《窮人經濟學》等；還有很多跟休閑娛樂、養生保健等有關的圖書。公共圖書館能夠利用自身的館藏資源和平臺優勢，根據貧困地區民眾的需求，定期開展圖書更換、新書配送等精準送書下鄉活動。
3.開展勞動技能精準培訓
每種勞動技能都有特定的受眾，并不是每個人都適合做全能型人才，對于貧困地區的民眾來說，擁有一技之長完全足以。因此，公共圖書館作為施教者，必須因人而異、因材施教公，根據貧困地區民眾的不同需求努力做到精準施教。例如：共圖書館可以根據貧困地區發展特色農產品和農業產業的現實需求，邀請農業技術專家對貧困地區的農業科技能手、致富帶頭人等人員進行農業專業技術培訓，由點帶面，讓一部分人先富起來，先富帶動后富，最終實現共同富裕；也可以根據貧困地區轉移勞動力的現實需求，開展諸如：計算機技能培訓、家政服務技能培訓、安全保衛培訓、消防知識培訓等。
4.開展以先進農業技術為主題的精準科普活動
先進農業技術的種類很多，例如可分為：先進的育種技術（雜交、太空育種等等）、先進的免耕直播技術、先進的養殖技術、先進的灌溉技術（滴灌、噴灌、大田膜下滴灌等等）、先進的農業機械技術、先進的溫室暖棚技術等。公共圖書館可以根據貧困地區的現實需要先征集優秀先進農業技術成功案例，再在公共圖書館的科普活動中加以組織策劃，結合貧困地區的實際情況再有針對性地向貧困地區進行宣傳推廣。
5.開展面向基層、走向基層的精準扶貧公益巡講
開展面向基層、走向基層的扶貧公益巡講是公共圖書館公益講壇活動直面貧困地區、深入貧困民眾的具體體現。常言道，三百六十行，行行出狀元。邀請這些技術能手、成功人士隨同公共圖書館的巡講員一起走進貧困地區開展扶貧公益巡講。當然，這里需要注意語言、民風民俗及受眾文化水平的匹配問題。但是，把脫貧致富的意志、把積極向上的人生理念、把自立更生和自主創業的精神灌輸給貧困地區的民眾，改變他們現有的人窮志短的精神面貌，樹立脫貧致富新觀念是非常有必要的。
6.開展組織參觀先進農業科技園區的精準扶貧活動
公共圖書館可以利用與農、林、畜牧業、科技等友好合作部門一同策劃和組織貧困地區民眾參觀先進農業科技園區的活動，讓貧困地區民眾能走出去，豐富他們的知識，開拓他們的視野，并學習一些先進農業技術，為將來脫貧致富找路子。沒有做不到，只有想不到，打開思路，找對方向，致富之路離他們就不遠了。
7.開展利用地方文獻服務特色農業產業發展的精準扶貧活動
一方水土養一方人，一方山水有一方風情。貧困地區也有自己的風土人情，如：當地風味飲食、婚慶習俗、特色歌舞表演、傳統手工藝等。這些都是貧困地區的重要資源，將這些資源加以開發利用，對推動當地特色農業產業發展是非常有幫助的。如將民俗文化與鄉村旅游融合發展，在鄉村旅游日益升溫的今天，極有可能打造出一個集自然景觀、民俗風情為一體的文化旅游品牌。公共圖書館擁有豐富的地方文獻資源。這些記錄著當地歷史、地理、政治、經濟、軍事、文化、風俗、特產、人物、名勝古跡等內容的地方文獻，是了解與研究地方狀況的重要文獻依據。公共圖書館開展地文文獻服務，并與貧困地區特色農業產業發展相結合，必將起到事半功倍的效果，進而加快當地民眾脫貧致富的步伐。
8.開展互聯網+精準扶貧活動
公共圖書館擁有強大的網絡平臺優勢。在互聯網已普及的今天，開展精準扶貧也需要借助互聯網。因信息不對稱導致貧困地區家產品滯銷或產銷不對路等情況比比皆是，這不僅給貧困地區民眾帶來經濟損失，而且還會打消他們開展農業生產的積極性。公共圖書館開展互聯網+精準扶貧活動，在本館網頁或微服務平臺開辟精準扶貧專欄，定期進行農業類圖書推薦、上傳優秀農業產業優秀案例音像視頻、更新農產品供應信息等為拓寬貧困地區民眾獲取知識拓寬渠道，也為社會大眾參與精準扶貧提供平臺。
9.開展幫助貧困地區勞動力轉移的精準扶貧活動
當貧困地區有勞動力轉移需求時，公共圖書館開展幫助貧困地區勞動力轉移的精準扶貧活動是非常有必要的。公共圖書館除了開展相應的勞動技能培訓之外，對于適合在工勤類崗位工作的人員，如有空缺，公共圖書館可以優先接收，也可以通過服務平臺向其他單位或部門推薦，等。此外，還應協助遇到困難人員做好相關的維權服務工作，保障他們的合法權益。
三、對公共圖書館開展精準扶貧的思考
1.公共圖書館開展精準扶貧要先準確了解貧困地區民眾的真實需要
公共圖書館的精準扶貧工作側重于文化扶貧，不能直接給貧困地區民眾帶來太多經濟效益，因此貧困地區地民眾的配合度不一定會很高，一時新鮮之后，他們就開始習慣、麻木，甚至出現情緒抵制的情況。因此，公共圖書館參與精準扶貧時，不能受這些不利情緒的影響，一定要堅定信念，經常走村串戶，多跟民眾交流，將民眾的具體困難和現實需要了解準確，再適時的開展相關工作。
2.公共圖書館開展精準扶貧要以貧困地區民眾能接納的方式進行
公共圖書館本身有豐富的資源優勢，能開展的活動形式多種多樣，但到了貧困地區還是要注意工作方式和方法。如果書他們不愿意看書，或文盲半文盲不識字，那就播電影、播錄像；如果覺得影視錄像太抽象，那就拉到田間地頭開展現場參觀、現場操作示范活動；如果怕他們回去又忘記，那就隨時帶著錄像機，把他們參與的細節都錄下來，重復回放，定能加深記憶?？傊?，方法很重要，合適的才是最好的。
3.公共圖書館開展精準扶貧要有耐心
三天打魚兩天曬網就想做好精準扶貧工作是不可能的。公共圖書館開展精準扶貧必須要保持工作的持續性。精準扶貧是慢工出細活的過程。既要了解精準扶貧工作指標，又要動態地了解貧困地區民眾生產、生活及脫貧情況，及時撐最新信息，更新相關信息并依據新形勢開展新工作。因此必須要細心，有耐心，才能持續做好精準扶貧工作。
“小康不小康，關鍵看老鄉?！比娼ǔ尚】瞪鐣?，扶貧工作至關重要。中央已經定下了到2020年現行標準下農村貧困人口實現脫貧的目標，各地也簽下了“軍令狀”，保證完成任務。目前，扶貧攻堅正在有序推進，形勢良好。然而，一些有害傾向和浮躁心態也未消失，亟待引起重視。
筆者最近在西部某縣采訪時就發現一個案例。當地政府急于出成果、樹典型，在數字上動心思，大做表面文章，把一個普通養殖大戶包裝成“扶貧大戶”，結果不但扶貧沒啥效果，反而弄得該養殖戶負債累累。
合作社是“空殼” 數據“注了水”
去年以來，養雞大戶周中全（化名）成了縣里的扶貧名人，從縣領導、縣扶貧辦領導到鎮級干部，加上各路媒體，短短半年多時間，周中全前前后后也不知迎接了多少撥人參觀、考察和采訪。
周中全之所以如此出名，據說是因為他打工返鄉后，創辦了養雞合作社，通過向社員提供雞苗、技術指導，并統一收購，帶動不少貧困戶、低保戶增收致富。
在周中全養雞場的門口，張貼在墻上的宣傳廣告引人注目，上面一一列舉了合作社這幾年的“扶貧成效”：一是“近3年出欄商品雞3萬多只，產值近280萬元，利潤60多萬元”;二是通過“合作社示范+大戶帶動+貧困戶參與”的模式，發展大戶、貧困戶、低保戶等入社社員近50人。另一面墻上則完整張貼著合作社章程，還注明了成立時間。
離養雞場不遠處，以村委會名義豎起一塊“扶貧公示牌”，寫著這個扶貧項目以“合作社+大戶+貧困戶”的模式建設，包括養殖大戶、貧困戶在內，近百人從中受益。
粗看這些宣傳材料，感覺這個合作社運作相對規范，扶貧效果也不錯?！捌鋵崗V告都是政府找人做出來，貼上去的，都在‘吹牛皮’，數字是虛的，材料是假的?！弊鳛楹献魃绶ㄈ舜淼闹苤腥@樣說，讓筆者大吃一驚。
據了解，合作社只是掛了塊牌子，并沒有實際運作;周中全這些年養雞，總共出欄量也僅有1萬多只，產值30多萬元，利潤也就10多萬元，與宣傳廣告差距甚遠。貼在墻上的將近50個合作社社員，只有大約1/3是周中全認識或提供過雞苗，并包了銷售的。另外的人幾乎沒啥聯系，有的甚至根本不認識。
筆者隨機聯系了一些合作社“社員”。列入名單的一個低保戶今年80多歲，癱瘓在床，最近幾年都沒有養雞;另一個低保戶也因為年老視力受損，沒有養雞;有一個養雞大戶告訴筆者，自己養的雞就是自己銷售，不需要通過周中全“代銷”。
一次遭罪的“自我包裝”
“扶貧大戶”竟然是包裝出來的？筆者先后暗訪鎮里干部和廣告公司負責人，他們證實了周中全的說法，“牛皮”一開始是政府吹出去的，廣告宣傳材料也是政府工作人員貼上去的。不過一開始，周中全顯然樂于被包裝。
自從返鄉后，周中全就開始流轉村里一些林地，養起了山地雞。為了降低飼料成本和疫病風險，周中全向村里一些農戶先后提供過3000多只雞苗，并負責包銷。周中全說，當時想法很單純，也沒想過要盡啥扶貧責任，就是覺得這樣做，既能擴大養殖規模，又能賺差價，大伙兒都有好處。
周中全的養殖帶動模式，獲得了政府認可。有縣領導來村里考察，鼓勵他加快發展，爭取把養雞場作為一個扶貧樣板來打造。周中全說：“當時我也談了顧慮，說自己沒多少本錢，搞快了怕負債，承擔不起。領導說搞好了，可以向政府申請扶貧支持?！?/p>
老實憨厚的周中全把這一鼓勵聽進去了，本來并不富裕的他花了2個多月時間，搭起了300多平方米的彩鋼棚，裝修了辦公室和生活用房，硬化了生產便道，還在養雞場周圍植樹、種草，搞了綠化，前后投入將近9萬塊錢，為此背上了4萬多元的外債。
有了周中全的配合，當地政府更覺成效顯著，把數字夸大幾倍，一個典型就造出來了。一次得知縣里領導要來視察扶貧工作，周中全還花錢為自己的辦公室添置了一張辦公桌和沙發。后來覺得一張桌子不像樣，又在鎮畜牧站借了一張桌子，拼成了一組。
回頭來看，周中全負債搞起配套設施，簡直可說是一次遭罪的“自我包裝”?！爱敃r我的想法也簡單，覺得這些生產配套遲早要搞，趁著政府重視，還可以借此獲得補助，加快發展壯大。”現在周中全很為自己這種不計成本的投入后悔。
折騰半年多，吃虧的還是自己
在正常年景，周中全養雞一年利潤也就六七萬元，自從為了打造環境設施而背上債務后，他就沒心安過。今年初他進的2000只雞苗，加上玉米、飼料，都是向商家賒的，又欠下了3萬多元的債。最后實在沒錢了，不得不向別的養殖戶轉出1200多只雞，現在自己圈舍只剩下700多只，收入肯定趕不上往年了。
周中全認為政府應該兌現補助，為此他找到了鎮里，鎮干部給他的回復也有道理：扶貧大戶發展，政府該扶持，但并不是說大戶自己投了多少錢，政府就該補貼多少。經過反復協商，最后政府以扶貧產業發展補助資金的名義，給周中全補貼了兩萬元。
20世紀80年代以來，貧困問題這個世界性的研究議題開始受到業界的關注，世界各國特別是發展中國家開始了旅游在消除貧困問題上的研究和實踐。中國作為世界上最大的發展中國家，貧困問題突出。經過改革開放，我國經濟發展突飛猛進，旅游扶貧成為解決貧困地區脫貧致富、促進地區經濟發展的有力抓手。
一、旅游扶貧的內涵
英國國際發展局（DFID）在1999年一份報告中提出了“扶貧旅游”（PPT，Pro-Poor-Tourism）一詞，即有利于貧困人口發展的旅游。作為發展旅游的一種途徑，它不僅強調要讓貧困人口不僅獲得經濟利益，更要使其獲得社會及文化方面的發展機會。
我國對于旅游扶貧定義說法不一。自1991年貴州省提出“旅游扶貧”口號后，眾多專家學者紛紛給出了自己的見解。吳忠軍（1996）提出旅游扶貧就是借助于貧困地區豐富的旅游資源開辦經濟實體，使得貧困地區脫貧致富;李并成（2002）指出，扶貧旅游要對貧困地區的旅游資源進行保護性開發和利用，大力發展旅游產業及其相關產業，從而改善自身發展及投資環境，達到脫貧致富的最終目的;郭清霞（2003）指出，旅游扶貧要以貧困地區特有的旅游資源條件為基礎，以市場導向，政府和社會資本大力扶持引導旅游業經濟走上可持續發展道路的良性循環;隆學文、馬禮（2004）認為，旅游扶貧作為一種全新的扶貧模式，通過當地的資源優勢發展扶貧旅游，有利于帶動地區經濟發展，進而脫貧致富，而且認為這是貧困地區完成經濟流程轉變的路徑選擇之一。
綜上，旅游扶貧是在擁有豐富旅游資源的貧困地區，通過新辦經濟實體，大力發展旅游產業，使得旅游業形成支柱產業，從而帶動地區相關產業發展，實現貧困地區脫貧致富，促進地區經濟發展。
二、國內外旅游扶貧發展研究現狀
國外扶旅游扶貧理論研究較國內更加成熟。國外扶貧旅游理論的發展受到自由主義（或新自由主義）、批判階段、可替展和后結構主義等理論的影響，并不斷得到演化，并以此更好地推動了旅游扶貧的具體實踐。其次，國外旅游扶貧的研究內容涵蓋了自然旅游、遺產旅游、農業旅游、住宿業及社區旅游等扶貧內容，這些扶貧方式都與研究區域的資源類別和文化相關。甚至包括國際發展組織、非政府組織及政府和企業在內的旅游扶貧專題研究，這些都不同程度地促進了當地旅游業發展。此外，在研究區域和方法上，國外旅游扶貧主要集中于非洲、南美洲和亞洲等發展中國家或地區，但也不乏一些發達國家;經濟學、管理學和地理學等諸多研究方法蘊含其中，旅游扶貧量化研究成行，形成了大量數量化、體系化和規范化的理論研究成果。
中國旅游扶貧研究興起于20世紀80年代中后期，大致經歷了旅游扶貧研究起步階段（1987-1996年）、初步發展階段（1997-2001年）和快速發展階段（2002-2007年），1987年發表的《湖南省大庸市廣開門路促進民族地區經濟發展》成為當時最早涉及研究旅游扶貧問題的學術論文。中國旅游扶貧研究重點重要在以下幾個方面：政府、社區、貧困人口在旅游扶貧中的作用研究;旅游扶貧戰略和模式研究;旅游扶貧效應研究;旅游扶貧存在的問題與對策研究等。其次，中國旅游扶貧研究區域主要針對中國經濟發展相對落后的中西部山區，如云南、廣西、湖北、貴州及甘肅等人口大省，民族地區的旅游扶貧和可持續發展成為當前專家學者研究的熱點議題;研究方法上大多采用定性研究，也有運用數理統計和計量經濟模型等方法進行的量化研究。與國外相比，中國在旅游扶貧專題研究方面稍顯不足。
三、中國旅游扶貧發展研究趨勢
（一）著眼于微觀層次研究，聚焦旅游扶貧核心
貧困地區人口作為旅游扶貧體系當中的重要一環，仍然是旅游扶貧研究的重點。從微觀視角入手，把握旅游扶貧的核心，有助于在進行旅游扶貧研究的過程中，兼顧旅游扶貧戰略、旅游扶貧發展模式對貧困人口經濟利益和發展機會的影響，協調產業發展和相關者利益，使得旅游扶貧真正發揮脫貧致富的作用，造福貧困地區。
（二）研究方法創新
定性研究與定量研究相結合，通過對旅游扶貧體系涉及到的經濟、社會和環境等環節所產生的影響進行定性和定量分析，加之實證研究，有助于理清各個要素的相互關系，找出中國旅游扶貧的癥結，進而探尋適合區域貧困人口脫貧致富的可行發展模式和利益保障機制。同時，引用地理學、經濟學和社會學等更多新穎的研究方法參與到旅游扶貧研究中，運用反貧困理論和博弈論等新的理論，著力解決貧困地區旅游扶貧發展過程中存在的問題，創新更多體系化和規范化的理論研究成果。
（三）旅游扶貧專題研究加強
未來，隨著旅游扶貧理論和實證研究的不斷加強，城市貧困問題、旅游扶貧效應、消除扶貧與旅游發展的互動機制、旅游扶貧相關利益主體研究、貧困地區可持續發展等內容將越來越受到國內外專家學者的關注，成為今后旅游扶貧研究的重點。這些相關專題研究將為今后旅游扶貧進一步發展奠定基礎，也將為中國旅游扶貧模式和具體實踐提供指南。
1.社會消費品零售總額：1-10月份，社會消費品零售總額累計完成222.3億元，同比增長10.1%，完成年度目標任務的81.7%。預計2019年我市全年社會消費品零售總額同比增長能夠達到預期目標（增長9.5%）。
2.外貿進出口總額：1-8月份，進出口總額完成22457萬元人民幣，占目標35093萬元的64%。因近期海關部門未能提供外貿進出口數據，導致我市外貿企業詳細數據暫無法更新，目前，上級商務部門正在協調該項工作。
二、工作開展情況
1.進一步完善市場監測運行機制。加強對生活必需品、重點流通監測企業的溝通聯系，要求企業嚴格落實節假日市場監測值班制度，按照重大節假日期間市場運行監測制度的要求，做好節日市場監測工作，確保報送數據及時、真實、準確。
2.積極開展電商扶貧工作。一是制定方案政策，明確行動綱領。為確保電商扶貧工作有序推進，科學實施，制訂了《2019年度電商扶貧工作方案》，建立季度工作臺賬，明確工作目標、工作重點、工作措施和推進計劃，為我市電商扶貧提供了行動綱領。二是組織我市電商企業參加“2019年**市春風行動招聘會”，針對電商扶貧開設專門咨詢臺、擺放電商扶貧宣傳版面、發放宣傳彩頁。招聘會共發放宣傳資料450余份，咨詢電商扶貧和電商企業崗位人數約260人，進一步提高了電商扶貧知曉率。三是授權**市恒厚商貿有限公司為京東商城中國特產·**扶貧館運營商，負責我市范圍內以扶貧館的形式進行農特產品銷售和品牌推廣，促進農產品上行。四是開展了2次電商扶貧培訓。6月17日，組織我市電商企業負責人參加鄭州市商務局主辦的電子商務大講堂，會議邀請電商專家以新觀點、新理念為駐足點，加深政府職能部門和電商企業對電商扶貧的認識，拓寬了電商扶貧視野和發展思路，堅定了企業應用電商、從事電商、開展電商創業和電商扶貧的積極性。6月18日，邀請河南省經貿職業學院高級電子商務講師劉冬來我市開展電商技能人才培訓，深入淺出地講解國家有關電商發展的政策措施、當前電商的發展形勢，圍繞電商案例分析、電子商務基礎知識與互聯網品牌發展思路、如何因地制宜利用當地自身優勢發展電子商務等角度進行深入細致的講解，并對電商操作進行了實地演練，進一步提升了電商從業人員對電子商務發展的認知，為今后更好創業就業和鄉村振興戰略起到積極的推動作用。
3.加大外貿企業市場開拓力度。依托展會平臺，推動外貿企業不斷走出去，組織企業參加2019年印度國際五金工具展覽會、2019年中國（北京）國際服務貿易交易會、第二屆中國國際進口博覽會等活動，促使企業加強市場開拓，擴大業務規模，助推**產品走出去，從而進一步打開產品銷路。
4.深入開展安全生產工作。深入開展商貿流通領域安全生產事故隱患“大暗訪、大排查、大整治、大執法”、“安全生產月”、“防風險除隱患保平安迎大慶”等活動，對全市大型商超等人員密集場所安全隱患進行集中排查治理，同時，加強、春節、十一等重要節日期間安全生產工作，確保商貿流通領域安全生產形勢持續穩定。
三、存在的問題
電商扶貧方面：一是農產品上行較難。我市特色農產品較多，但產品網貨化和質量標準化水平不高，缺乏品牌支撐，加之農村電商人缺乏才，導致農產品上行較為困難，影響了農產品銷售和貧困戶增收。二是電商企業帶貧作用較小。目前全市電商企業數量還不夠多，備案的僅有23家，企業規模普遍較小且涉農企業較少，鄭州市級以上示范企業僅有2家，無論從安置就業、農產品上行等方面增收帶貧作用有限。對外貿易方面：一是受產業結構轉型升級緩慢影響，我市65%左右的進出口商品為磨料磨具、耐材、高鋁水泥等“兩高一資”產品，終端消費品少、高技術及高附加值產品少，缺少拳頭產品，缺乏國際市場競爭力。二是受環境污染防治限產停產政策影響，導致進出口企業只能斷斷續續的生產，由于害怕毀約賠償而不敢簽訂大的訂單，嚴重影響了企業的產值和進出口業績。
四、2020年工作謀劃
1.大力發展電子商務。一是引導商貿流通企業利用網絡貿易和電子商務等方式開拓市場，鼓勵企業按照網銷產品要求，進行品控、包裝和網銷，打造一批具有**特色的網銷品牌，助推企業經濟發展。二是持續開展示范體系創建工作。按照上三級電子商務示范創建工作要求，積極開展示范創建申報工作，力爭示范企業的覆蓋面更大，影響力更強。
搬得出 穩得住 能致富
作為2016扶貧日論壇之一，10月16日，由國家發展改革委地區司承辦的易地扶貧搬遷平行論壇在北京舉辦。論壇圍繞總結交流各地的易地扶貧搬遷工作成效及經驗做法，圍繞搬遷對象識別、安置方式選擇、資金項目落地、后續脫貧措施等內容進行研討，為推進脫貧攻堅的“頭號工程”提供智力支持。
國家發展改革委地區司司長劉蘇社代表論壇承辦方致辭。中央農辦二局巡視員張建軍、國家發展改革委地區司副巡視員楊槧分別圍繞易地扶貧搬遷的政策取向和《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》等進行主旨演講，深入解讀新時期易地扶貧搬遷的頂層設計和政策考慮；來自省、市、縣、鄉四級層面的代表，分別詳細介紹了各自在易地扶貧搬遷工作中的好經驗、好做法。
本次論壇還開展了兩場內容豐富、觀點鮮活的圓桌討論。第一場圍繞“如何推動資金項目盡快落地”主題進行，與會代表詳細解讀了政策，進行了觀點交流，就易地扶貧搬遷推進過程中呈現的亮點、面臨的困難作了深入探討。第二場圓桌討論以“如何實現搬得出、穩得住、能致富”為主題，基層扶貧干部、龍頭企業代表等對各自搬遷脫貧案例進行了展示和剖析，中咨公司有關專家作了深入點評。
與會代表、專家一致認為，易地扶貧搬遷是脫貧攻堅的“頭號工程”，也是“五個一批”精準扶貧工程中最難啃的“硬骨頭”。2016年是新時期易地扶貧搬遷的開局之年，關鍵是要嚴格按照中央政策標準要求，理順資金項目渠道，系好第一顆扣子，把基礎打扎實，特別是要緊密圍繞脫貧目標，將搬遷群眾就業脫貧融入易地扶貧搬遷工作全過程，加大政策支持力度，確保搬遷一戶、脫貧一戶。
來自中央農辦、國家發展改革委、財政部、國土資源部、人民銀行、銀監會、國務院扶貧辦等部門和國家開發銀行、中國農業發展銀行等金融機構有關代表，全國22個有易地扶貧搬遷任務的省份發展改革委負責人以及部分省、市、縣和鄉鎮從事易地扶貧搬遷工作的干部群眾，帶動搬遷群眾脫貧致富的部分龍頭企業代表，共約180人參加了本次論壇。
發言摘要
作為財政部門，我們在籌資模式和貼息政策上有一些考慮，最終確定了相當于是以組合拳的方式來支持易地扶貧搬遷。這種籌資模式有些創新，和過去是不一樣的。還是要樹立一個市場的意識，要有風險管控的概念，推動如期還貸付息，推動政策落實。
――財政部農業司扶貧處處長 朱山濤
增減掛鉤政策是國土資源部針對易地扶貧搬遷設計出來的。原來一般的增減掛鉤，土地收益相對較低。這次允許增減掛鉤指標流轉出縣，等于可以在省域內交易，這樣就能確保較大的土地收益。
――國土資源部規劃司副司長 周建春
在信貸資金和資金籌措、整體資金籌措上，人民銀行都有一些創新的做法，如6000億的易地扶貧搬遷投資額中有3500億是要通過易地扶貧搬遷的專項金融債來發行籌集的，這還不包含500個億的專項建設債券所籌集到的專項建設基金的投入。下一步，我們將要求金融機構盡快把籌集到的金融債的資金投放到具體的易地扶貧搬遷項目中去。
――人民銀行金融市場司信貸政策二處處長 閆麗娟
國務院扶貧辦在信息系統中設計了易地扶貧搬遷工作模塊，對建檔立卡搬遷戶的遷入、遷出、安置方式、人均建房補助以及后續扶持的措施等進行動態監測，實時進行填報相關的信息，及時了解和掌握項目實施中建檔立卡貧困戶搬遷脫貧的準確信息。
――國務院扶貧辦規劃財務司副司長 鄭友清
國開行對易地扶貧搬遷貸款采取的是整體授信、分批核準的方式，根據各個省的易地扶貧搬遷規劃，一次性整體授信，然后根據各個項目的成熟程度，成熟一個核準一個，成熟一批核準一批，很好地避免了對每個項目進行授信的繁瑣手續，同時又做到對各個項目審批的精準化管理要求。
――國家開發銀行扶貧金融事業部基礎設施局副局長崔智生
我們易地扶貧搬遷貸款的基本模式，概括起來，就是統籌同步搬遷和貧困人口，統籌省平臺和市縣主體，統籌專項貸款和項目貸款。
――中國農業發展銀行扶貧金融事業部副總經理劉世恩
蘄春縣在搬遷群眾的建立脫貧機制方面探索了一些做法，主要是五位一體，就是政府主導、市場帶動，銀行支持、保險參與和農戶受益。
――湖北省蘄春縣常務副縣長 李勇軍
鳳凰縣易地扶貧搬遷工作，主要解決兩個“不后悔”的問題，第一個是搬出去的群眾能夠穩得住，能脫貧，搬出去了不后悔。第二個就是可搬可不搬的，愿意搬又沒有搬的群眾，在原地方能夠住得下來，能夠繼續發展，不鬧矛盾，不后悔。
――湖南省鳳凰縣常務副縣長 田建新
公司結合易地扶貧搬遷，依托旅游資源，實施了“公司+鄉村旅游+村集體+搬遷戶”的模式，同時，還要讓留下來的搬遷之后的傳統村落發揮整體效應。
――鳳凰縣銘城建設投資有限公司總經理 趙立清
惠水縣的易地扶貧搬遷工作，主要是“四個原則”定對象、“四種類型”定地點、“四個機制”扶長遠、“四個包保”強責任，其中，“四個機制”扶長遠，我們集中探索解決了“三地”、“三就”、“三保”、三所”問題。
――貴州省惠水縣副縣長 陳郭勇
（一）金融扶貧瞄準精度低，目標人群偏移
近年來，各大商業銀行為追求利潤最大化，在收縮農村金融網點的過程中，貸款審批權限也逐級上收，使農村基層網點成為“吸存機器”，加劇了農村資金的“體外循環”。隨著國家扶貧工作進入新階段，中國把扶貧目標瞄準到了戶，提出創新扶貧資金到戶的扶持機制，更強調貧困人口享受基本的民生服務。2013年中央1號文件提出要改善農村金融服務，優先滿足農戶信貸需求。然而，在二元經濟結構下，貧困地區金融服務供需矛盾突出，金融扶貧過程中“扶工不扶農”、“扶富不扶貧”的現象屢屢發生，寶貴的金融扶貧資源很難到達貧困農戶手里。除了少數小額信貸組織堅持把貧困戶作為瞄準目標外，其他金融機構或組織多數都放棄了貧困戶這一目標，而是瞄準農村中的富裕戶和農村企業等非貧困戶。這樣一來，金融扶貧到戶便異化為傳統的農村信貸，造成農村信貸資金外流，直接影響了中國“三農”發展和貧困地區新農村建設的順利推進。
（二）農村金融市場改革穩步推進，農民貸款難問題仍舊凸顯
目前，中國正在努力構建由銀行業金融機構、非銀行業金融機構和其他組織共同組成的多層次、功能互補、適度競爭的農村金融體系，一定程度上彌補了市場配置機制的不足。農村金融市場改革穩步推進，取得了一定成效：金融機構涉農貸款持續增長（表1）；全國金融機構空白鄉鎮減少，由2009年的2945個減少到2013年年初的1686個［1］，新型農村金融機構在消除金融空白鄉鎮、提升縣域金融服務方面發揮的作用日益增強。通過多年的持續努力，中國正在形成銀行業金融機構、非銀行業金融機構和其他組織共同組成的多層次、廣覆蓋，功能互補、相互協作、適度競爭的農村金融服務體系（表2）。由于中國農戶的金融需求缺乏彈性，使得不論是信用社主導的傳統農村金融機構，還是新型農村金融機構，均存在明顯壟斷特征，金融扶貧資金總供給相對不足是不爭的事實，農民貸款難、融資難、貸款貴的問題仍舊凸顯。
二、國外小額信貸金融扶貧的模式
經過多年的實踐，很多國家在深化農村金融體制改革上積累了大量經驗，推動了當地經濟發展，并顯示出了強大生命力。例如孟加拉國的格萊珉鄉村銀行［2］、歐美社區銀行、印度尼西亞的BRI銀行小額信貸部等，其在貸款對象、性質和資金來源等方面各有差異（表3）。
（一）孟加拉國的格萊珉銀行
1974年孟加拉國經濟學家·尤努斯在該國創立了以貧困農民為對象的格萊珉銀行。該銀行目前擁有600余萬個借款者（97％的借款者是婦女），近3000家分支機構，覆蓋98％以上的農村地區。格萊珉銀行的小額信貸模式已在全球100多個國家得到了推廣。該模式有以下特征：①格萊珉銀行組織結構方面，一部分是傳統銀行的總行、分行、支行、營業所；另一部分是建立了信貸中心、小組和會員的3級群眾組織。一般5個會員自愿組成1個小組，5～6個小組組成1個中心，每周會定期召開小組會議，每15d召開1次中心會議，宣傳小組紀律、交流還款計劃、傳播科技知識、交流致富門路等，使會員能夠相互監督和激勵。②貸款對象上以婦女為主，且僅限于貧困農戶，只有家中土地少于0．5英畝（1英畝≈0．4046hm2）或家中擁有全部財產等值不超過1英畝土地價值的農戶才擁有貸款資格。當有1名會員提出貸款申請，需經過小組其他成員同意，并需把貸款的5％作為擔保金留存銀行。因為小組成員長期生活在1個村莊，對彼此都很了解，這種建立在熟人社區的貸款方式有效減少了信息不對稱，降低了由于信息不對稱引起的信用風險。③格萊珉模式的還款方式比較靈活，借款人可以分期不等額還款，一般貸款周期為1年（50周），每周還款1／50，50周還清，還可提前還款。④貸款資金一部分來源于會員股份，另一部分是利息收入，格萊珉信貸利率比其他銀行高約4％，避免其他人員利用職權套取低息貸款，保證了窮人貸款的可獲得性，并能彌補運行成本，實現了格萊珉銀行的可持續發展。⑤政府在法律上承認格萊珉銀行的合法地位，并建立了政府小額信貸組織，支持其發展；提供資金支持，最初格萊珉銀行的資金主要來自政府和聯合國發展金融組織，并以低利率向其提供貸款；稅收方面，提供相應的稅收減免政策。
（二）歐美社區銀行
社區銀行源于美國，扎根社區，貸款手續簡單易行，近年來發展迅速，具有以下主要特征：①貸款對象是難以從大商業銀行獲得信貸資金的當地居民和中小企業，社區銀行主要滿足本社區客戶需求，具有很強的人緣、地緣優勢，員工主要是社區成員，可有效降低信息不對稱引起的信貸風險。②資金主要來源于利息收入和當地社區成員存款。社區銀行限制資金外流，主要用于本社區，得到了當地居民歡迎。③政府大力支持社區銀行發展。法律上，美國制定了《社區再投資法》、《格拉斯—斯蒂格爾法案》，鼓勵在社區開展金融活動，為社區銀行的發展創造了制度環境，并且政府強制社區銀行辦理存款保險業務，以降低儲戶風險；監管上，建立了組織內部監管、中介機構社會監督以及政府部門專項監督的組織體系［3］，促進了社區銀行的健康發展。
（三）印度尼西亞
BRI銀行BRI（BankRakyatIndonesia）是印度尼西亞唯一從事小額信貸業務的大型商業銀行，主要為農村的低收入者提供信貸和儲蓄服務。從1986年開始，BRI小額信貸部持續盈利，找到了一條在貧困地區搞好扶貧開發的成功之路，破解了貧困農戶貸款難問題。印度尼西亞BRI銀行小額信貸部的貸款對象為農村低收入且具備還款能力者，其資金來源為儲戶的存款和利息收入，政府并不直接干預其日常經營，并提供了良好金融生態環境。印度尼西亞BRI銀行可持續發展的原因主要有：政府支持BRI小額信貸發展，但不直接干預日常經營活動；BRI將其4600多個小額信貸單位組成網絡，由總行進行統一監管；重視一線員工的地位，加強員工培訓并進行適當激勵措施；管理信息透明化等。BRI銀行最重要的貢獻是向人們證明，正規大型商業銀行從事小額信貸業務的可行性，并明確了需要結合當地實際情況獨立進行運營和風險防控［4］這一原則。
三、國外金融扶貧經驗借鑒及對中國的啟示
從金融視角來研究反貧困問題，可以極大地促進貧困人群人力資本水平和脫貧致富能力的提升，有助于扶貧開發工作在注重“輸血”的基礎上，更好地發揮“造血”功能，這對于提高扶貧開發效率和水平具有重要意義。但金融機構贏利本能與扶貧公益性質如何結合是金融扶貧面臨的最大難題，從國外金融扶貧模式的成功案例可以得到以下啟示。
（一）提高扶貧瞄準精度，重新定位農戶的金融需求
融資難一直是困擾農村發展的瓶頸，特別是在經濟發展滯后的貧困地區，農民貸款難、融資難的問題更加凸顯。從正規金融機構的傳統信貸標準來看，大量的農戶尤其是貧困農戶由于無法滿足金融機構的貸款條件（無抵押、無擔保、無信用記錄的“三無”群體）而被拒之門外，視為無效的金融需求。很顯然，這些“三無”群體中實際上存在大量具備現實還款能力的人員。例如孟加拉國的格萊珉銀行通過“小組聯保代替擔?！?，使得大量被正規金融機構所“拋棄”的無效需求人群獲得了貸款，其違約率極低。應該從一個連續的角度去審視農戶的金融需求。處于不同階段的農戶，應具有不同的金融供給主體：①在“貧困陷阱”階段，農戶自有資本無法滿足其基本生產生活需要，并且外部資本的獲取能力差，這個階段政府主導的政策性開發貸款最為重要。②在“自生區域”階段，農戶的自有資本能力加強，但從外部正規金融機構仍很難獲得信貸資金，這個階段商業性的小額信貸、引導性政策貸款、農村資金互助社等可以共同作用。③在“高級生產者”階段，農戶已經達到金融機構傳統的信貸標準，資金需求量和可獲得能力明顯增強，這個階段資本供給主要由正規金融機構提供。例如美國建立了自上而下的農村金融體系，在分工中實現了功能互補：鼓勵商業銀行向農業貸款（達到25％以上可享受稅收優惠）；政府農貸機構主要向不能從商業銀行獲得低息貸款的農戶提供農業生產資金；政策性農村金融機構主要向小企業提供信貸資金。
（二）政府強有力的支持是金融扶貧的重要保證
從國外金融扶貧模式的成功案例看，無一例外地得到了政府的大力支持。例如孟加拉國的格萊珉銀行從成立至今，一直與政府保持著良好的關系，政府為其發展提供了很多便利，如承認其合法地位，以4％左右的低利息率向其提供資金，減免稅收等。對于中國而言，隨著農村經濟的發展，非正規金融機構日趨活躍，已經成為農民獲得信貸資金的主要來源（從非正規金融機構獲得貸款占農戶貸款總額的55％），政府應順應歷史潮流，為金融扶貧營造良好的生態環境。1．放寬金融市場準入制度目前非正規金融機構沒有獲得金融許可證，很多都以扶貧試點的形式存在，法律地位不明晰，難以發展壯大。政府應當給予其充分的發展空間，對有條件的非正規金融機構頒發金融許可證，促進其規范健康發展。為了緩解農村資金短缺的狀況，政府要積極引導非正規金融機構發展，包括公益性小額信貸機構、社區基金、農民資金互助組織等，增加金融扶貧資金的總供給。2．采取行政手段，限制資金外流2006年孟加拉國的格萊珉銀行的創始人·尤努斯教授將窮人的信貸權利提高到人權的高度，提出“信貸權是人權”的觀點。孟加拉國的格萊珉銀行為了防止資金外流，強調當地的錢要用于當地，實現“錢從哪里來，就優先到哪里去”，優先滿足當地窮人的資金需求。中國可借鑒此規定，采取行政或法律手段直接干預農村資金的流向，遏制農村資金外流。3．為信貸資金供求雙方搭建信息共享平臺，減少交易成本從國外經驗可知，印度小額信貸發展迅速的原因之一是建立了高效便捷的小額信貸網絡，通過信息共享平臺解決了信貸信息的不對稱，減少了信息在流轉中的扭曲。對于中國而言，政府可建立信息共享平臺，以提供信貸資金的供求信息、農戶的信用等級和預期還款能力信息、貸款項目預期經營狀況信息等，為農戶與金融機構之間建立溝通橋梁，降低信息不對稱引起的信用風險。另外，可通過此平臺宣傳金融知識和信貸政策，以培育良好的信貸文化。4．完善金融法制建設建立完善《破產法》、《擔保法》等，為金融發展營造良好的法制環境，并逐步打破以不動產為核心的擔保抵押制度，建立多層次的農業保險體系，為金融扶貧提供制度保障。
（三）開發設計面向農戶的信貸產品是金融扶貧的重要依據
為了擴大金融扶貧的覆蓋面，金融機構應開發設計面向低端市場（包括農戶、作坊主、小商販、小手工業者等）的小額信貸產品和服務，積極探索擴大抵押擔保范圍，以適應農戶多元化需求。例如孟加拉國的格萊珉銀行創新金融產品，得到了農戶歡迎。在貸款利率的設定上，為了實現金融扶貧的可持續發展，避免扶貧資金被侵占，可參照國際經驗將存貸款利率差設定在10％左右，并結合信貸資金的供求關系合理確定貸款利率，促使農村金融組織以商業化的形式可持續發展。另外，在發放貸款過程中，對貸款農戶進行項目技術培訓（如種植、養殖、加工等培訓）以增加投資項目的成功率，引導農戶走上脫貧致富之路。
（四）以熟人社區為基礎的貸款事后評價機制是金融扶貧的重要載體
一、把握重點，搶抓機遇，XX年扶貧開發工作取得新突破
(一)認真開展整村推進項目建設，增強貧困村發展后勁
(二)抓好貧困地區勞動力培訓轉移輸出，拓寬貧困群眾增收渠道
(三)積極推進產業扶貧，貧困農戶收入明顯增加
因地制宜，突出特色，大力培育支撐貧困地區增收致富的優勢、特色產業。在省辦的關心和支持下，有效運用財政扶貧資金引導信貸扶貧資金投入的倍增機制，充分發揮扶貧信貸資金在產業發展中的積極作用，提高扶貧到戶貸款對貧困農戶的瞄準度，加大對龍頭企業的扶持力度，為貧困村發展產業和群眾增收提供強有力的信貸資金支持。XX年產業扶貧投入達到20865萬元：
(四)實施易地開發扶貧，解決喪失基本生存條件貧困人口的貧困問題
(五)動員社會力量，開展掛鉤扶貧和黨員干部結對幫扶
(六)加強革命老區建設,推動革命老區發展
(七)集中力量，開展整鄉推進試點
通過各類項目的實施，松坪鄉基礎設施得到夯實，農業產業得到改造和提升，松坪鄉經濟社會將得到的全面發展,從而實現歷史性跨越。
(八)實施安居工程，改善貧困群眾居住條件
(九)加大扶貧宣傳和統計力度，營造扶貧開發工作良好的輿論氛圍
加強與有關新聞媒體合作，通過多種渠道，及時宣傳了扶貧開發成績，報道了扶貧先進經驗，樹立了扶貧先進典型，反映了扶貧開發中出現的新情況、新經驗和新問題，確保扶貧宣傳的內容既真實準確，又富有時效性。全年由市、縣電視臺播出扶貧開發新聞、專題9次，編撰扶貧開發信息16期，扶貧系統干部職工及相關部門工作人員投稿并刊登在各類報刊雜志上的文章共10多篇，營造了良好的扶貧宣傳工作氛圍，進一步擴大扶貧的聲勢和影響。
同時，繼續開展好扶貧資金項目統計、財政扶貧資金監測統計、貧困村監測統計、災情統計等統計工作。
(十)加強自身建設，干部職工素質明顯提高
一是深入開展學習實踐科學發展觀活動。我辦把開展學習實踐活動作為政治任務和歷史機遇，注重思想武裝，加強理論學習，開展調研和案例分析，重視檢查剖析，找準并解決問題，強化整改落實。全辦干部職工主動按照科學發展觀的要求解放思想、轉變觀念，努力做到學習實踐與扶貧工作兩手抓、兩不誤、兩促進，領導班子領導扶貧開發科學發展的能力進一步得到提高。
二是認真開展了以講黨性、抓機遇、重民生、謀發展為主題的作風建設教育活動和感恩教育活動。全體干部作風進一步改進，精神面貌煥然一新。
三是切實抓好黨風廉政建設。把黨風廉政建設工作貫穿于扶貧開發工作始終,建立和完善了學習、項目資金檢查監督管理等15項制度，形成用制度約束權力、按制度辦事、靠制度管人的機制，自覺遵守有關規定，堅持服務基層、服務群眾，堅持政務公開制度，接受社會和群眾的監督，強化了監督管理。
四是嚴格開展了陽光政府四項制度工作。樹立了打造陽光政府的理念，嚴格按要求開展了重大決策聽證、重要事項公示、重點工作通報、政務信息查詢等陽光政府四項制度工作，全年公示、通報有關事項20余條。
五是按要求開展了糾風工作，對扶貧資金進行了嚴格監管，確保了扶貧資金的安全、高效使用;參加了政風行風熱線，認真解答了群眾提出的問題。
二、主要做法和經驗
(一)進一步統一思想，及時安排部署扶貧開發工作。及時召開全市扶貧開發工作會議、扶貧辦主任會議，認真貫徹落實全省扶貧開發現場會和全省州市扶貧辦主任會議精神，全面安排部署我市今年扶貧開發各項工作，進一步統一了思想，理清了思路，明確了任務、落實了責任，為創新扶貧開發機制，推進集中連片開發，加快扶貧進程奠定了良好的思想基礎。
(二)切實強化管理，實行扶貧工作目標管理責任制。為把各項工作落到實處，市扶貧開發領導小組與各區縣扶貧開發領導小組簽訂了XX年扶貧開發目標管理考核責任狀，與市直掛鉤扶貧牽頭單位簽訂了市級整村推進項目建設責任狀，制定了目標管理考核辦法，對扶貧項目和掛鉤扶貧工作進行量化考核。要求各區縣扶貧辦領導分工落實到鄉鎮或項目上，做到件件項目有人抓，任務明確，責任落實。
(三)強化制度建設，加強資金監管。為確保財政扶貧資金和工程項目建設安全,我辦嚴格執行《云南省財政扶貧資金管理暫行辦法》。完善制度，嚴格實施《市整村推進扶貧項目管理辦法》、《市扶貧安居工程管理辦法》等扶貧項目管理辦法。堅持資金跟著項目走的原則，根據工程進度及時就位資金?？h、鄉都設立了扶貧專戶，實行扶貧資金專戶存儲、封閉運行，做到專人管理、專賬核算。加強扶貧資金的中期管理，保證項目資金落到實處。認真執行扶貧資金回補報賬制度，年度扶貧開發項目工程完成后,協調審計部門對項目資金撥付和使用情況進行審計，對出現的問題及時糾正，實現了扶貧資金的規范管理;實行扶貧資金公示制，對扶貧項目和資金分配計劃、項目內容、補助對象、補助標準都進行公告公示。項目實施竣工后又在項目實施地建永久性標志牌，標示項目完成情況、資金使用情況、項目效益，廣泛接受群眾監督。加強與市財政、各區縣分管扶貧工作領導的溝通，對各區、縣在資金撥付過程中遇到的困難及時幫助協調，確保了資金的及時就位和?？顚Ｓ谩?/p>
(四)以思路創新推動扶貧開發工作。按照市委市政府的總體部署和要求,緊緊圍繞解決溫飽、穩定脫貧、加快致富、全面發展的總體目標，進一步樹立大扶貧理念,解放思想，創新工作思路，以培育穩定增收產業為核心，以村委會為項目區域，集中連片開發，逐村逐鄉推進。在管理體制、運行機制、開發方式、扶貧思路、扶貧內容等方面不斷創新，在創新中發展，在發展中扶貧，使扶貧開發工作取得新突破。
三、存在的困難和問題
通過一年的努力，全市扶貧開發工作取得了新的成績，但也面臨著許多困難和問題，主要體現在：
二是扶貧投入與需求的矛盾十分突出。各級財政投入的力度與扶貧任務相比顯得十分薄弱，與扶貧開發的總體需求差距太大,要真正實現實施一個村,鞏固一個村，自我發展一個村的目標,投資標準明顯偏低,扶貧投入與需求的矛盾進一步加劇。
三是返貧現象突出。由于特殊的自然地理條件，我市自然災害頻發，已解決溫飽的人口中，有相當一部分基礎不牢固、收入不穩定，因災、因病、因學致貧和返貧現象非常突出。
四是產業扶貧的力度有待進一步加大。通過多年的扶貧開發，農業產業化工作雖然取得了明顯成效，但廣大貧困地區產業結構單一、農民增收困難的局面還未根本打破，進一步加大產業扶貧的力度，因地制宜培育支撐貧困群眾持續增收的特色和優勢產業，加快農業產業化步伐，構建貧困群眾長效增收機制，依然是我市扶貧開發工作的一項長期而艱巨的任務。
五是個別地方和少數干部對扶貧工作的認識有待進一步提高。少數干部認為農村絕對貧困人口貧困問題已緩解，大扶貧格局已形成，農村低保制度已建立，扶貧開發工作已不太重要。有少數干部思維方式、領導方式、工作方式不適應新階段扶貧開發工作需要，缺乏開拓創新精神。
四、XX年我市扶貧開發工作計劃
根據當前扶貧開發的新形勢、新任務和新特點，XX年，要按照科學發展觀的要求，堅持開發式扶貧方針，創新機制，突出重點，著力抓好以下幾個方面的工作：
(一)精心組織，認真實施好整村推進項目
XX年全市計劃實施整村推進250個村，其中：積極爭取省級整村推進計劃200個村，市、縣安排實施50個村。一要盡早做好村級規劃，編制好科學合理、切實可行的實施方案。二要高質量完成項目建設任務。圍繞整村推進,整合各類資金集中投入使用，最大限度地提高扶貧的綜合效益，打牢基本生產生活條件和貧困村經濟發展兩個基礎。
(二)加大力度，抓好貧困地區勞動力培訓和轉移
要抓住國際金融危機結束，經濟形勢好轉的良機，充分發揮3個培訓基地的作用，把開展對貧困農民的培訓、促進勞動力轉移作為扶貧工作的重點,XX年3個基地計劃培訓2500人，投入財政資金200萬元;引導性培訓5000人，投入財政資金100萬元。堅持政府引導和市場運作相結合、加強培訓與促進轉移相結合，突出支持特困農戶，切實加強對農村勞動力的素質培訓，積極探索勞務輸出的新途徑，加大勞務輸出力度。
