時間：2023-01-23 15:57:39
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會救助論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
社會救助是指在公民因各種原因導致難以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的程序給予款物接濟和服務，以使其生活得到基本保障的制度。它是社會保障制度的重要組成部分，是對以市場機制為依托的社會保險制度的補充。[3]社會救助是構建和諧社會不可或缺的重要內容。
目前，我國以城市居民最低生活保障、農村困難戶救濟和“五保戶”救濟、災害救濟以及其他救濟為主要內容的社會救助體系建設已經取得了很大成就，在保障最困難群體的基本生活、維護社會穩定方面發揮了重要作用。但由于長期以來我國社會結構存在著兩種獨立體系，即“二元社會結構”①，因而造成了不具有“本市常住戶口”的流動人口(主體是農民工)不僅在工作選擇、子女教育方面，而且在養老、醫療、住房等收入和支出保障方面都享受不到城鎮職工應有的福利保障待遇和公民權利。數量眾多的流動人口特別是農民工享受不到應有的基本社會保障與他們為城市經濟建設和社會發展所作出的貢獻完全不對稱，這是絕對不合理、不公平的，這種狀況在構建和諧社會的大背景下顯得尤為觸目驚心。從城鄉分割的戶籍制度入手，拆掉構成二元社會保障結構的社會基礎，建立和完善包括流動人口在內的城鄉一體的社會保障體系是徹底解決這個問題的根本之道，但如此浩大的工程在短時期內是難以實現的，因此要分清輕重緩急，分步驟、分階段、有重點地逐步實施。而盡快建立針對流動人口遇到特殊困難情況下的緊急社會救助制度，應該是目前最迫切，也最為可行的政策選擇和制度建設。
首先，建立流動人口社會救助制度具有很強的緊迫性和現實性。流動人口中的弱勢群體由家鄉來到城市，收入低、保障弱，脫離了地緣、親緣的社會支持系統，在城市時刻面臨著找不到工作、失業、財務丟失、傷病等風險，有時候還成為偷盜、詐騙、搶奪、傷害等不法侵害的對象；而且其中不少特殊群體面臨的風險更大，處境更為艱難，包括部分婦女、兒童、老年人、精神病人、患有嚴重疾病的人員、殘疾人、流浪乞討人員、刑滿釋放后無家可歸人員、呆傻智障人員、走失人員、上訪人員、拾荒人員等等。這些人幾乎隨時都有可能面臨各種困境和威脅，很容易陷入身無分文、舉目無親、生活無著的境地。政府和社會的救助，能夠使其人身最基本的生存和生活權益得到一定保障，有利于社會矛盾的緩解和人文環境的優化。
其次，建立流動人口社會救助制度社會效益高，在構建和諧社會中意義重大。這種救助是在受助者最為難的時候雪中送炭，施以援手，在各種社會保障措施中具有十分鮮明的兜底性特征。這種救助不但能夠維護特殊困難群體基本生活權益，而且能夠縮小貧富差距，緩和城鄉矛盾，協調社會關系，減輕城鄉二元社會結構的負面影響，樹立良好的政府形象和社會風氣，進而促進社會的公平、公正，消除和化解部分社會矛盾，因而成為維護社會穩定，構建社會主義和諧社會的不可或缺的重要力量。反之，如果相當多困難群眾難以獲得有效救助，困難得不到解決，就可能引發和加劇社會沖突，甚至影響改革開放和現代化建設的大局。
我國建立流動人口社會救助制度已具有良好的基礎，具有很強的可操作性和時效性。我國政府中的民政部門是開展社會救助的主要力量。2003年6月20日，國務院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《救助管理辦法》)，自同年8月1日起正式實施，同時廢止了1982年國務院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。這標志著我國城市生活無著的流浪乞討人員救助管理制度正式建立。這是一項針對城市流動人口而設立的社會救助制度。將強制性收容遣送改為關愛性救助管理，建立以自愿受助、無償救助為原則的新型社會救助制度，是我國社會救助制度的重大改革。《救助管理辦法》實施以來，全國原有832個收容遣送站全部完成轉制，北京、湖南等省市新設立了救助管理站，截至2004年底全國共有救助管理站909個。據統計，從2003年8月1日到2004年11月30日，全國共救助城市生活無著的流浪乞討人員670404人。[4]目前，我國的流動人口社會救助制度在法規制度、機構設施、經費渠道等方面都已經初具規模，在此基礎上逐步進行完善就可以發揮更大的作用。
與建立城鄉一體的社會保障制度的其他制度安排相比，完善流動人口社會救助制度的成本低、基礎好、易操作、效益高、現實作用明顯，因此，目前我國應大力加強流動人口社會救助制度建設，并以此為突破口，逐步建立和完善流動人口的社會保障體系，促進社會的公正與和諧。
二、現行流動人口社會救助管理制度的進步與局限
我國現行流動人口社會救助管理制度是2003年6月20日國務院頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，辦法較建國以來不同時期多次頒布的救助管理辦法有明顯的進步，即由強制性的收容遣送轉變為關愛性的救助管理。這體現了社會的進步和政府執政理念的轉變，由過去的權力政府，強調控制、管理，轉變為責任政府、服務政府。第一，救助管理制度用平等的眼光去看待流浪乞討人員，認為他們在城市生活中遇到了暫時困難，而不是他們的本性有問題，不再把流動人口作為影響社會治安秩序的不穩定因素來看待。第二，在對對象看法發生變化的基礎上，工作方法也由管理轉變為服務，即幫助生活無著者度過困難，幫助他們恢復正常生活，而不是管制，救助機構不再有限制人身自由的權力。第三，該制度給予流浪乞討者向救助站求助的自由，規定他們的合法權益不能侵犯，從而把受助者的選擇置于重要地位，這體現了現代社會救助制度“以人為本”的人性化理念和對人的尊重。第四，該制度反映了政府的責任意識，從經費保障到提供服務，政府基本承擔了全部責任。該制度還通過對救助管理站工作人員行為準則的具體規定，進一步明確了救助站的責任義務，使被救助人員的人身權、財產權、人格權得到保障。體現了對流浪乞討人員進行救助是政府的責任，這在一定程度上摒棄了個人責任觀，這符合現代社會救助的主流的意識形態。
但《救助管理辦法》的形成時間較短，受到原有體制等方面的一些影響，特別是與構建和諧社會的目標、理念和需要相比，仍存在一定的局限性。
第一，該制度延續了城市和鄉村分別對待的路徑，明確指出救助對象僅為“城市”中的流浪乞討人員，但生活無著的流浪乞討人員雖然以城市中居多，但農村里也存在，如此規定未能公平對待所有的生活無著的流浪乞討人員。
第二，救助條件難以把握，沒有把生活無著的人員列入救助對象，而是規定為“流浪乞討人員”。《救助管理辦法》中對什么是“生活無著的流浪乞討人員”作出明確的界定，但沒有明確“流浪”和“乞討”應該是二者兼備還是只具其一，受助人員的范圍依然模糊。按照民政部《實施細則》規定，救助對象必須同時具備四個條件：(1)自身無力解決食宿；(2)無親友投靠；(3)既不享受城市最低生活保障，又不享受農村“五保”供養；(4)正在城市流浪乞討度日的人員。現實中，真正同時符合上述四個條件的人員比例很小。因此，從工作實際出發，如何合理界定救助對象，做到“應該救助的得到救助，不應該救助的不予救助”還有待研究。
第三，對流浪乞討人員中未成年人的救助保護和管理教育工作有待加強。大多數流浪乞討未成年人常年脫離家庭在外流浪，歷經曲折，他們的生存環境也使他們養成了一些不良行為習慣，造成心理健康狀態不佳。為促使他們以健康的心態回到社會，需要進行必要的心理輔導和行為矯治。這方面應是今后我國著力加強的工作之一。
第四，《救助管理辦法實施細則》第十三條規定：對受助人員中的殘疾人、未成年人或者其他行動不便的人，救助站應當通知其親屬或者所在單位接回；親屬或者所在單位拒不接回的，省內的由流入地人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位；跨省的由流入地省級人民政府民政部門通知流出地省級人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位。但在實際工作中，雖然有關部門制定下發了相關的規范性文件，但由于各省市經濟發展水平差異很大等原因，還有一些受助人員家屬和部分流出地省市對于此項工作比較消極，跨省聯系接送難度較大，工作受到一定影響。
第五，該制度在一定程度上還延續了收容遣送制度將救助人員送返原籍，由戶籍所在地政府安置的思路。這是受目前形勢所限而作出的選擇，因此這項制度強調政府、家庭和社會三者責任有機結合，特別是流出地政府必須切實負起責任才能保證這項制度有效實施。然而目前我國流動人口的流出地多是經濟落后的地區，由他們負責解決返家受助人員的生產生活困難在主觀上和客觀上都有一定困難，這使得一些弱勢群體的權益無法得到十分有效的保障。如何建立起全國有效的救助網絡還需要做很多工作。而且，強調返回原籍使救助管理站傾向于提供其返回原籍的乘車憑證，限制了受助人員離開救助管理站后的去向。
此外，收容遣送制度廢止后，新的替代性的社會治安管理手段沒有跟上，致使職業乞討等現象大量增加，這也是各級政府十分關注但又難以很好解決的問題，需要通過完善城市管理手段才能解決。
三、對流動人口社會救助管理制度的改革與完善
在社會轉型期，我國大量農民流入城市的現象將長期存在，城市化進程仍將持續，因此流動人口的社會保障和社會救助具有十分重大的理論和現實意義。目前，我國應以構建和諧社會的理念全面指導流動人口社會救助制度建設，有效利用現有條件和資源，對現行的救助管理制度進行進一步改革和完善，充分發揮救助管理制度在維護流動人口基本生活權益，調整利益關系，維護社會穩定，促進社會和諧方面應有的作用。
第一，按照和諧社會的要求構建流動人口社會救助制度面臨的一個關鍵問題就是要調整和轉變觀念。要轉變對窮人的看法和態度，不能簡單地把窮人的貧窮歸結為個人原因，也不能把救助窮人單純地看作是增加政府和社會的負擔，而應看作是政府和社會的應盡之責，是保障公民基本生存權利的客觀需要。協調利益關系與緩解社會矛盾，是現代政府的重要職能。
我國憲法規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”這是弱勢群體有權利獲得社會支持與政府有責任制定有關保護弱勢群體社會政策的依據。我國長期以來習慣于將救助與慈善等同起來，提倡人道主義，這與我國傳統中儒家仁義學說、佛教的慈悲觀念和因果報應說以及民間的道教思想一脈相承，很容易推廣和被接受。但現代社會的社會救助作為一種社會制度，僅僅以人道主義作為思想理論基礎是遠遠不夠的，因為慈善雖然是一種善心、一種情操，卻無法持久，因為它不是經常的，也不是固定的，所以很難承擔起救苦救難的責任。現代的社會救助制度則應強調是一種固定的、經常性的國家責任和社會責任。
人道主義的救助完全出于憐憫心、同情心和慈悲心，但有一些局限性：一是救助者需具有較高的道德修養，完全依靠其內在的道德、情感因素和主觀意愿實施救助，不具有強制性，因而救助行為具有主觀性，財物的來源沒有保證，無法制度化和規范化。二是救助多為個人行為，缺乏有效、充足的財力保障，救助者即使愿意提供救助，也要受到自身財力、能力的限制，無法持久、經常、固定地提供救助。三是即使救助者具有救助意愿和救助能力，也會因主觀因素對被救助者進行選擇，無法保障遇到困難的人都得到救助，具有一定的隨意性。四是救助者與被救助者不平等，救助者沒有救助的義務，救助行為顯得高尚，而被救助者是被憐憫、可憐、同情和施舍的對象，得到恩惠，因而有可能使救助帶有一定條件。
現代社會救助是政府行為，是政府的一項義不容辭的社會責任，強調社會救助是每個公民的基本權利；只要是窮人，無論什么原因，只要其收入低于貧困線，就有權利申請救助，或者說，個人需要時，接受社會救助是一種法定權利。建設面向和諧社會的社會救助體系，必須實現主導觀念從人道到人權的轉變，建立客觀、系統的現代救助制度，使流動人口的利益得到切實保障。
第二，要適應構建和諧社會的需要，完善救助管理制度，切實保障流動人口基本生活權益。在深入調查研究的基礎上，應適時進一步完善《救助管理辦法》，使之具有更強的操作性和指導性。擴大救助覆蓋面，將雖沒有流浪乞討行為，但因各種原因已經處于生活無著境地的流動人口都列入救助對象，積極予以救助；要盡快建立省際受助人員接送機制，逐步建立和完善人員接送的程序和規范，健全管理制度。
要大力發展慈善事業，建立救助管理工作的社會化參與機制；要鼓勵和支持民間組織、慈善團體、宗教組織和廣大市民通過義工服務、捐款捐物、告知引導和直接救助等多渠道、多形式參與救助工作。要呼吁全社會共同關心、關注、支持、參與救助事業，建立有效而又穩妥的社會化參與機制。
民政部門要從特殊困難群體的特殊需求出發，逐步探索全方位、多層次的救助方式，豐富救助內容，實施人性化的救助。除日常救助外，要針對不同類型受助人員的生理、心理、文化水平、個性特征進行必要的物質幫助，特別是積極開展心理輔導、行為矯治、精神慰藉、法律援助等特殊救助，爭取逐步做到“分類救助，按需施救”。要進一步完善規章制度建設，逐步實現人性化、專業化、規范化、標準化管理。
另外，還應研究制定對無民事行為能力和限制民事行為能力的受助人員實施救助管理的具體政策規定。要針對流浪乞討人員中的智障人員、精神病患者這一特殊群體制定保護性、約束性的救助服務、治療管理等方面的工作程序、工作標準和工作措施，推動工作的規范化，體現社會的溫暖。同時要強調建立流動人口的危重病人救治機制，明確責任主體，制定工作程序，疏通經費渠道。
第三，以構建和諧社會為目標，逐步解決流動人口中的弱勢群體問題。從源頭上，各地必須切實負起責任，完善農村社會保障制度，加快農村社會救助制度建設，以保障貧困人口的最基本生活。同時，加大扶貧力度，通過各種途徑幫助、引導有一定勞動能力的貧困人口走上自食其力的道路。在城市，應當逐步給予符合相關條件的進城農民以市民待遇，建立統一的勞動力市場，降低他們在城市就業的門檻；而當他們失業或陷于生活無著時，納入城市社會救助制度的覆蓋范圍。在此基礎上，我國應進一步完善流動人口的基本生活、醫療、工傷、教育、養老保險等各方面的社會保障制度，實現各種制度的有效銜接，建立起公正、積極、高效的社會救助體系。
解決流動人口問題的最根本之道，則在于加快社會結構的轉型，實現工業化和城市化，從根本上解決“三農”問題，并在健全社會主義市場經濟體制的同時，通過完善基于公平和公正的社會政策，普及國民待遇原則，維護農民的合法權益，將貧富差距和城鄉差距控制在適度的范圍內。
我國20多年的改革開放取得了前所未有的經濟發展成就，實現了社會財富的巨大增長。但隨著我國改革的不斷深入，經濟領域的制度變遷帶來了社會群體間利益結構的變化，社會財富的增長并沒有全面兼顧利益主體多元化的社會整體，致使一些社會群體承擔了更多的改革成本，享受了更少的改革利益，承受了更大的改革風險，這部分群體即所謂的“弱勢群體”。
中國社會學會會長鄭杭生將弱勢群體界定為“那些依靠自身的力量或能力無法保持個人及其家庭成員最基本的生活水準、需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體”。[1]而數量達到1.4億，超過了全國人口總數10％的流動人口大部分屬于弱勢群體。[2]流動人口的社會保障欠缺顯然有悖于社會的和諧，因而，我國和諧社會的構建必須解決他們的社會保障問題。從世界各國社會保障的發展歷程看，社會救助管理制度建設一般是先行的，它在社會保障體系中占有重要地位。本文主要探討流動人口中弱勢者(以下簡稱流動人口)的社會救助問題。
【關鍵詞】家庭暴力；婦女權益
一、社會背景
家庭暴力屬于家庭沖突的表現形式。在20世紀70年代之前，國際社會尚對這個問題的關注不多。而現在，家庭暴力已經成為一個不可忽視的社會問題，它是一個跨越種族和階層的全球性問題，無論是發達國家還是發展中國家都不同程度地存在，其中婦女是主要的受害者。因此，預防和制止家庭暴力，已成為當前世界各國維護婦女權益的重要內容之一。i
美國社會學家的調查研究表明：在美國，近1/4的被謀殺者與自己的家庭成員的暴力有關，所有婚姻中有2/3至少會發生一次暴力。ii在巴布亞新-幾內亞，67%的農村婦女和56%的城市低收入婦女遭受過虐待。在智利的圣地亞哥，80%的婦女承認自己是家庭暴力的受害者。在加拿大，每4個婦女就有一個人可能會在其一生中的某個時刻遭到擾。在法國，95%的暴力受害者是婦女，其中51%的暴力出自丈夫之手。在巴基斯坦，99%的家庭主婦和77%的職業婦女遭到過丈夫的毒打。iii
在我國，有關統計數據表明，中國內地的家庭暴力呈上升趨勢，20世紀90年代中國內地的家庭暴力較80年代上升了25.4%。全國婦聯處1995年共收到要求保護婦女權益的案件12.89萬件，其中涉及家庭暴力的約占30%左右。在中國2.7億個家庭中，約有30%的家庭存在不同程度的家庭暴力，其中施暴者九成為男性。iv在2002年《婦女權益保障法》頒布十周年之際，全國婦聯做了該法實施情況的抽樣調查，調查表明，在被調查者中，有16%的女性承認被自己的配偶動手打過，有14.4%的男性承認打過自己的配偶，因家庭暴力全國每年至少有10萬個家庭解體。v聯合國健康與人權委員會總干事唐·沙拉拉指出：當今婦女所遭受的最大災難就是“家庭暴力”。vi所以必須盡快在法律及社會救助方面采取措施，在社會上宣傳并喚醒廣大受暴婦女的自我保護意識，積極防治家庭暴力。
在國際上，開始關注并探討家庭暴力問題，是從70年代開始的。聯合國1979年通過的《消除對婦女一切形式歧視公約》是一個涉及婦女權益的最重要的國際文書。公約雖然沒有直接論述暴力的條款，但它把對婦女的暴力當作一種歧視形式。第三次世界婦女大會通過的《內羅畢提高婦女地位前瞻性戰略》，對關于婦女所遭受的暴力問題作了比較全面的論述。包含的內容如下：一是揭示了暴力存在的普通性和危害性；二是強調應給予受害婦女以特別關注和綜合性援助；三是突出了政府在預防暴力及幫助受害婦女方面的作用。這一文件為各國政府和非政府組織采取反暴力行動提供了一個初步的框架。1985年聯合國通過了第一個關于對婦女施暴問題的決議；1993年世界人權大會又取得了兩項重要成果，一是婦女人權寫入了《維也納宣言和行動綱領》，二是通過了《消除對婦女暴力宣言》。這是婦女運動中帶有里程碑性質的文獻，它標志著維護婦女人權有了突破性的進展。1995年第四次世界婦女大會繼續高舉反對對婦女施暴的旗幟，其《行動綱領》將這一主題列為12個關切領域中的第四項。這表明，反對對婦女施暴已經成為全世界的優先領域。vii
許多國家對于防治家庭暴力已經形成完善的法律體系和卓有成效的社會救助體系。雖然我國為貫徹落實《中國婦女發展綱要》（2001—2010），為了維護遭受家庭暴力婦女的權益，由婦聯和民政部門倡導，在全國各地區的社會救助管理站內設立反家庭暴力的庇護所，為遭受家庭暴力的婦女提供生存、生活和安全的保障，但是我國在這方面的工作還處于探索的階段。
二、學術背景
目前，我國的學術界對家庭暴力的介入研究主要有兩種取向：一是從宏觀的角度，要求在社會、政治及法律改變的前提下，探討如何盡量從立法和司法上防止懲治家庭暴力；二是從微觀的角度，主張對家庭暴力受害者提供庇護所等直接針對案主的服務。
1.關于反家庭暴力的研究
通過文獻檢索表明，我國正處于反對家庭暴力研究的初級階段。關于反家庭暴力的研究以論文形式公開發表的以法律的角度主要是從家庭暴力存在的原因、類型、表現形式、消極后果和對策來探討家庭暴力。關于對家庭暴力進行實證研究以書籍形式出版的主要是香港大學劉夢的博士論文《中國婚姻暴力》，其系統地運用質性研究方法，對婚姻暴力進行了深入系統的研究。為中國的婚姻暴力現象提出了一個解釋性的框架。但是劉夢只是分析了婚姻暴力存在的原因、形式和婦女自身的主觀因素，并沒有涉及到社會力量怎樣幫助婚姻暴力中受虐婦女脫離困境。廈門大學的蔣月教授主持的福建省社科規劃項目《福建省家庭暴力現狀與對策研究》的階段性研究成果之一：《中國家庭暴力問題實證研究——以福建省為例》，以在福建五地實地調查所獲數據為主要依據，分析了大眾對家庭暴力的認知及對暴露在家庭暴力下未成年人的影響；但蔣月教授等人所做的研究并沒有涉及到反家庭暴力之社會救助方面的內容。
2.關于反家庭暴力社會救助機構的研究
國外學術界和法學界，關于反家庭暴力的社會救助研究及立法較我國進行得早，并經歷了多年的理論與實踐研究已形成了比較成熟的一整套系統和較成熟的理論、制度及措施。比如，美國的限制令或保護令的實行、丹麥庇護所的普遍設立（33家）、英國的多機構間合作以應對家庭暴力等成功的經驗，均值得我們借鑒。
西方國家反家庭暴力庇護所多由民間組織辦在高度保密的隱蔽處，并有經過系統培訓的專業人員進行醫療、心理治療、技能培訓等全程服務，令受害婦女更具安全感和可信度。viii從而對受害婦女起到切實的幫助作用。但是，受害婦女入住庇護所必須經過嚴格的程序，必要時，家庭暴力受害人可以向法官申請禁止令（保護令）。
目前，我國學術界關于反家庭暴力庇護所的研究尚處于探索階段。以論文公開發表的相關文章，主要有：上海社會科學院陳琪的碩士畢業論文《受暴婦女庇護救助研究》，陳琪通過對南京、徐州、鄭州、上海和河北等地的家庭暴力庇護所的實地調查研究，詳細分析了我國家庭暴力庇護所的現狀、運營機制、存在的問題并且與一些西方國家的家庭暴力庇護所進行了比較。陳琪將我國現在存在的受暴婦女庇護所形式分為四種：（1）無固定場所的庇護所。我國無固定場所的反家庭暴力庇護所模式在總的婦女庇護所中所占比例不高。在陳琪收集的資料中僅僅有兩所流動庇護所—河北遷西縣法律服務中心和陜西省婦女理論婚姻家庭研究會。無固定庇護所的運行機制為由婦聯組織出資為無家可歸的受害婦女提供一個短暫的住所。（2）依托企業模式的婦女庇護所。依托企業模式的婦女庇護所是具有中國特色的一種庇護所模式，大多由婦聯組織依托民間企業而創建的。所依托企業的負責人大多為女性。（3）社區庇護所。社區模式的婦女庇護所主要是由婦聯牽頭，依托街道和社區成立。婦聯主要負責婦女庇護所的工作思路、工作指導，而社區負責住宿、飲食、簡單的心理疏導、調節和聯系其它相關部門的工作。（4）婦女救助站。救助站模式的庇護所一般是由婦聯組織和民政局聯合創辦的。民政局下屬的救助站為受害婦女提供食宿、安全以及簡單的醫療服務，而婦聯組織主要負責夫妻調解，為受害婦女提供心理咨詢、法律援助以及協調相關機構。ix曾雪鳳《淺談家庭暴力中受害婦女的醫療社會救助》，從醫學社會學的角度論述了醫療救助的必要性和可行性，醫療救助現狀的不足之處，并為醫療救助的發展提出了建議。劉冉冉《家庭暴力法律救濟體系的研究》，針對我國現階段反家庭暴力法律救助體系在實踐操作上存在的問題，提出有針對性的措施，以形成一個配套、較為完善的預防和制止家庭暴力的保護制度，從而構建具有中國特色的反家庭暴力法律救助體系。x袁素玲《家庭暴力公共干預研究》，從社會性別的視角，在概述家庭暴力問題的基礎上，分析我國家庭暴力問題及公共干預的現狀，比較借鑒國際和我國香港、臺灣地區反家庭暴力的做法與經驗，從立法、司法、行政、社會救助等方面深入研究我國家庭暴力公共干預問題，提出進一步強化我國家庭暴力公共干預的對策。xi
三、文獻簡評
關于家庭暴力的研究大體可以分為三個方面。第一，從法律的角度研究家庭暴力僅僅是探討了家庭暴力產生的原因和方式，以及如何預防和懲治家庭暴力中施暴者。至于立法層面上，2001年4月頒布的《婚姻法》（修正案）首次將“家庭暴力”規定于法律中。但是，我國至今沒有反家庭暴力的全國性的專門立法，導致法律實踐中對受暴婦女的保護和救濟力度不夠。由此可見，我國家庭暴力問題是一個尚未解決并且需要進一步研究的重要課題。
第二，從社會學的角度來研究家庭暴力，主要是在家庭社會工作和家庭社會學的領域內有所建樹，但是關于家庭暴力的研究只是其中的小部分內容，并且沒有與其他如法律、醫療機構、政府部門等聯系起來，也沒有涉及到家庭暴力庇護所方面的內容，而現存的反家庭暴力庇護所卻缺乏經過專業訓練的社會工作者。
第三，少數研究我國反家庭暴力庇護所的資料顯示，并沒有對設在社會救助站內的反家庭暴力庇護所有專門系統的研究。
我國眾多學者從不同的學科角度對家庭暴力進行專門系統的研究，卻沒有學者對社會救助站內的反家庭暴力庇護所做過專門系統的研究。但是，前文文獻為本研究提供了比較豐厚的背景知識與研究啟示。家庭暴力的發生是由社會歷史的、現實和個人的等多種因素共同作用的結果，且家庭暴力本身具有隱蔽性和施暴主體親屬身份性，僅僅依靠法律的制裁并不能對防治家庭暴力有顯著的療效，以社會救助作為法律手段的補充則是挽救婚姻、穩定社會必不可少的措施。
注釋：
i高小賢.“擴大社會支持，預防和制止家庭暴力”；防止家庭暴力研究[M].群眾出版社，2000.
iiJ.羅斯·埃什爾曼.家庭導論[M].中國社會科學出版社，1991.
iii白潔.家庭暴力若干問題探析[J].中央政法管理干部學院學報，2001（1）.
iv吉朝瓏.家庭暴力受虐婦女庇護研究[J].河北法學，2009，27（9）.
v張紅艷.醫療機構參與干預家庭暴力的法律思考[J]，湘潮·理論政法論壇，2007（1）.
vi倪婷.關于家庭暴力所涉人權問題的國際法研究[J].婦女權利，2006（2）.
vii巫昌禎.關于家庭暴力的研究概況[M]. 防止家庭暴力研究.中國法學會、英國文化委員會、中國法學會婚姻法學研究會等主編..北京：群眾出版社，2000.
viii陳琪.受暴婦女庇護救助研究[D].上海社會科學院，2008.
ix陳琪.受暴婦女庇護救助研究[D].上海社會科學院，2008.
我國20多年的改革開放取得了前所未有的經濟發展成就，實現了社會財富的巨大增長。但隨著我國改革的不斷深入，經濟領域的制度變遷帶來了社會群體間利益結構的變化，社會財富的增長并沒有全面兼顧利益主體多元化的社會整體，致使一些社會群體承擔了更多的改革成本，享受了更少的改革利益，承受了更大的改革風險，這部分群體即所謂的“弱勢群體”。
中國社會學會會長鄭杭生將弱勢群體界定為“那些依靠自身的力量或能力無法保持個人及其家庭成員最基本的生活水準、需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體”。[1]而數量達到1.4億，超過了全國人口總數10％的流動人口大部分屬于弱勢群體。[2]流動人口的社會保障欠缺顯然有悖于社會的和諧，因而，我國和諧社會的構建必須解決他們的社會保障問題。從世界各國社會保障的發展歷程看，社會救助管理制度建設一般是先行的，它在社會保障體系中占有重要地位。本文主要探討流動人口中弱勢者(以下簡稱流動人口)的社會救助問題。
一、建立流動人口社會救助管理制度的現實意義
社會救助是指在公民因各種原因導致難以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的程序給予款物接濟和服務，以使其生活得到基本保障的制度。它是社會保障制度的重要組成部分，是對以市場機制為依托的社會保險制度的補充。[3]社會救助是構建和諧社會不可或缺的重要內容。
目前，我國以城市居民最低生活保障、農村困難戶救濟和“五保戶”救濟、災害救濟以及其他救濟為主要內容的社會救助體系建設已經取得了很大成就，在保障最困難群體的基本生活、維護社會穩定方面發揮了重要作用。但由于長期以來我國社會結構存在著兩種獨立體系，即“二元社會結構”①，因而造成了不具有“本市常住戶口”的流動人口(主體是農民工)不僅在工作選擇、子女教育方面，而且在養老、醫療、住房等收入和支出保障方面都享受不到城鎮職工應有的福利保障待遇和公民權利。數量眾多的流動人口特別是農民工享受不到應有的基本社會保障與他們為城市經濟建設和社會發展所作出的貢獻完全不對稱，這是絕對不合理、不公平的，這種狀況在構建和諧社會的大背景下顯得尤為觸目驚心。從城鄉分割的戶籍制度入手，拆掉構成二元社會保障結構的社會基礎，建立和完善包括流動人口在內的城鄉一體的社會保障體系是徹底解決這個問題的根本之道，但如此浩大的工程在短時期內是難以實現的，因此要分清輕重緩急，分步驟、分階段、有重點地逐步實施。而盡快建立針對流動人口遇到特殊困難情況下的緊急社會救助制度，應該是目前最迫切，也最為可行的政策選擇和制度建設。
首先，建立流動人口社會救助制度具有很強的緊迫性和現實性。流動人口中的弱勢群體由家鄉來到城市，收入低、保障弱，脫離了地緣、親緣的社會支持系統，在城市時刻面臨著找不到工作、失業、財務丟失、傷病等風險，有時候還成為偷盜、詐騙、搶奪、傷害等不法侵害的對象；而且其中不少特殊群體面臨的風險更大，處境更為艱難，包括部分婦女、兒童、老年人、精神病人、患有嚴重疾病的人員、殘疾人、流浪乞討人員、刑滿釋放后無家可歸人員、呆傻智障人員、走失人員、上訪人員、拾荒人員等等。這些人幾乎隨時都有可能面臨各種困境和威脅，很容易陷入身無分文、舉目無親、生活無著的境地。政府和社會的救助，能夠使其人身最基本的生存和生活權益得到一定保障，有利于社會矛盾的緩解和人文環境的優化。
其次，建立流動人口社會救助制度社會效益高，在構建和諧社會中意義重大。這種救助是在受助者最為難的時候雪中送炭，施以援手，在各種社會保障措施中具有十分鮮明的兜底性特征。這種救助不但能夠維護特殊困難群體基本生活權益，而且能夠縮小貧富差距，緩和城鄉矛盾，協調社會關系，減輕城鄉二元社會結構的負面影響，樹立良好的政府形象和社會風氣，進而促進社會的公平、公正，消除和化解部分社會矛盾，因而成為維護社會穩定，構建社會主義和諧社會的不可或缺的重要力量。反之，如果相當多困難群眾難以獲得有效救助，困難得不到解決，就可能引發和加劇社會沖突，甚至影響改革開放和現代化建設的大局。
我國建立流動人口社會救助制度已具有良好的基礎，具有很強的可操作性和時效性。我國政府中的民政部門是開展社會救助的主要力量。2003年6月20日，國務院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《救助管理辦法》)，自同年8月1日起正式實施，同時廢止了1982年國務院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。這標志著我國城市生活無著的流浪乞討人員救助管理制度正式建立。這是一項針對城市流動人口而設立的社會救助制度。將強制性收容遣送改為關愛性救助管理，建立以自愿受助、無償救助為原則的新型社會救助制度，是我國社會救助制度的重大改革。《救助管理辦法》實施以來，全國原有832個收容遣送站全部完成轉制，北京、湖南等省市新設立了救助管理站，截至2004年底全國共有救助管理站909個。據統計，從2003年8月1日到2004年11月30日，全國共救助城市生活無著的流浪乞討人員670404人。[4]目前，我國的流動人口社會救助制度在法規制度、機構設施、經費渠道等方面都已經初具規模，在此基礎上逐步進行完善就可以發揮更大的作用。
與建立城鄉一體的社會保障制度的其他制度安排相比，完善流動人口社會救助制度的成本低、基礎好、易操作、效益高、現實作用明顯，因此，目前我國應大力加強流動人口社會救助制度建設，并以此為突破口，逐步建立和完善流動人口的社會保障體系，促進社會的公正與和諧。
二、現行流動人口社會救助管理制度的進步與局限
我國現行流動人口社會救助管理制度是2003年6月20日國務院頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，辦法較建國以來不同時期多次頒布的救助管理辦法有明顯的進步，即由強制性的收容遣送轉變為關愛性的救助管理。這體現了社會的進步和政府執政理念的轉變，由過去的權力政府，強調控制、管理，轉變為責任政府、服務政府。第一，救助管理制度用平等的眼光去看待流浪乞討人員，認為他們在城市生活中遇到了暫時困難，而不是他們的本性有問題，不再把流動人口作為影響社會治安秩序的不穩定因素來看待。第二，在對對象看法發生變化的基礎上，工作方法也由管理轉變為服務，即幫助生活無著者度過困難，幫助他們恢復正常生活，而不是管制，救助機構不再有限制人身自由的權力。第三，該制度給予流浪乞討者向救助站求助的自由，規定他們的合法權益不能侵犯，從而把受助者的選擇置于重要地位，這體現了現代社會救助制度“以人為本”的人性化理念和對人的尊重。第四，該制度反映了政府的責任意識，從經費保障到提供服務，政府基本承擔了全部責任。該制度還通過對救助管理站工作人員行為準則的具體規定，進一步明確了救助站的責任義務，使被救助人員的人身權、財產權、人格權得到保障。體現了對流浪乞討人員進行救助是政府的責任，這在一定程度上摒棄了個人責任觀，這符合現代社會救助的主流的意識形態。
但《救助管理辦法》的形成時間較短，受到原有體制等方面的一些影響，特別是與構建和諧社會的目標、理念和需要相比，仍存在一定的局限性。
第一，該制度延續了城市和鄉村分別對待的路徑，明確指出救助對象僅為“城市”中的流浪乞討人員，但生活無著的流浪乞討人員雖然以城市中居多，但農村里也存在，如此規定未能公平對待所有的生活無著的流浪乞討人員。
第二，救助條件難以把握，沒有把生活無著的人員列入救助對象，而是規定為“流浪乞討人員”。《救助管理辦法》中對什么是“生活無著的流浪乞討人員”作出明確的界定，但沒有明確“流浪”和“乞討”應該是二者兼備還是只具其一，受助人員的范圍依然模糊。按照民政部《實施細則》規定，救助對象必須同時具備四個條件：(1)自身無力解決食宿；(2)無親友投靠；(3)既不享受城市最低生活保障，又不享受農村“五保”供養；(4)正在城市流浪乞討度日的人員。現實中，真正同時符合上述四個條件的人員比例很小。因此，從工作實際出發，如何合理界定救助對象，做到“應該救助的得到救助，不應該救助的不予救助”還有待研究。
第三，對流浪乞討人員中未成年人的救助保護和管理教育工作有待加強。大多數流浪乞討未成年人常年脫離家庭在外流浪，歷經曲折，他們的生存環境也使他們養成了一些不良行為習慣，造成心理健康狀態不佳。為促使他們以健康的心態回到社會，需要進行必要的心理輔導和行為矯治。這方面應是今后我國著力加強的工作之一。
第四，《救助管理辦法實施細則》第十三條規定：對受助人員中的殘疾人、未成年人或者其他行動不便的人，救助站應當通知其親屬或者所在單位接回；親屬或者所在單位拒不接回的，省內的由流入地人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位；跨省的由流入地省級人民政府民政部門通知流出地省級人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位。但在實際工作中，雖然有關部門制定下發了相關的規范性文件，但由于各省市經濟發展水平差異很大等原因，還有一些受助人員家屬和部分流出地省市對于此項工作比較消極，跨省聯系接送難度較大，工作受到一定影響。
第五，該制度在一定程度上還延續了收容遣送制度將救助人員送返原籍，由戶籍所在地政府安置的思路。這是受目前形勢所限而作出的選擇，因此這項制度強調政府、家庭和社會三者責任有機結合，特別是流出地政府必須切實負起責任才能保證這項制度有效實施。然而目前我國流動人口的流出地多是經濟落后的地區，由他們負責解決返家受助人員的生產生活困難在主觀上和客觀上都有一定困難，這使得一些弱勢群體的權益無法得到十分有效的保障。如何建立起全國有效的救助網絡還需要做很多工作。而且，強調返回原籍使救助管理站傾向于提供其返回原籍的乘車憑證，限制了受助人員離開救助管理站后的去向。
此外，收容遣送制度廢止后，新的替代性的社會治安管理手段沒有跟上，致使職業乞討等現象大量增加，這也是各級政府十分關注但又難以很好解決的問題，需要通過完善城市管理手段才能解決。
三、對流動人口社會救助管理制度的改革與完善
在社會轉型期，我國大量農民流入城市的現象將長期存在，城市化進程仍將持續，因此流動人口的社會保障和社會救助具有十分重大的理論和現實意義。目前，我國應以構建和諧社會的理念全面指導流動人口社會救助制度建設，有效利用現有條件和資源，對現行的救助管理制度進行進一步改革和完善，充分發揮救助管理制度在維護流動人口基本生活權益，調整利益關系，維護社會穩定，促進社會和諧方面應有的作用。
第一，按照和諧社會的要求構建流動人口社會救助制度面臨的一個關鍵問題就是要調整和轉變觀念。要轉變對窮人的看法和態度，不能簡單地把窮人的貧窮歸結為個人原因，也不能把救助窮人單純地看作是增加政府和社會的負擔，而應看作是政府和社會的應盡之責，是保障公民基本生存權利的客觀需要。協調利益關系與緩解社會矛盾，是現代政府的重要職能。
我國憲法規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”這是弱勢群體有權利獲得社會支持與政府有責任制定有關保護弱勢群體社會政策的依據。我國長期以來習慣于將救助與慈善等同起來，提倡人道主義，這與我國傳統中儒家仁義學說、佛教的慈悲觀念和因果報應說以及民間的道教思想一脈相承，很容易推廣和被接受。但現代社會的社會救助作為一種社會制度，僅僅以人道主義作為思想理論基礎是遠遠不夠的，因為慈善雖然是一種善心、一種情操，卻無法持久，因為它不是經常的，也不是固定的，所以很難承擔起救苦救難的責任。現代的社會救助制度則應強調是一種固定的、經常性的國家責任和社會責任。
人道主義的救助完全出于憐憫心、同情心和慈悲心，但有一些局限性：一是救助者需具有較高的道德修養，完全依靠其內在的道德、情感因素和主觀意愿實施救助，不具有強制性，因而救助行為具有主觀性，財物的來源沒有保證，無法制度化和規范化。二是救助多為個人行為，缺乏有效、充足的財力保障，救助者即使愿意提供救助，也要受到自身財力、能力的限制，無法持久、經常、固定地提供救助。三是即使救助者具有救助意愿和救助能力，也會因主觀因素對被救助者進行選擇，無法保障遇到困難的人都得到救助，具有一定的隨意性。四是救助者與被救助者不平等，救助者沒有救助的義務，救助行為顯得高尚，而被救助者是被憐憫、可憐、同情和施舍的對象，得到恩惠，因而有可能使救助帶有一定條件。
現代社會救助是政府行為，是政府的一項義不容辭的社會責任，強調社會救助是每個公民的基本權利；只要是窮人，無論什么原因，只要其收入低于貧困線，就有權利申請救助，或者說，個人需要時，接受社會救助是一種法定權利。建設面向和諧社會的社會救助體系，必須實現主導觀念從人道到人權的轉變，建立客觀、系統的現代救助制度，使流動人口的利益得到切實保障。
第二，要適應構建和諧社會的需要，完善救助管理制度，切實保障流動人口基本生活權益。在深入調查研究的基礎上，應適時進一步完善《救助管理辦法》，使之具有更強的操作性和指導性。擴大救助覆蓋面，將雖沒有流浪乞討行為，但因各種原因已經處于生活無著境地的流動人口都列入救助對象，積極予以救助；要盡快建立省際受助人員接送機制，逐步建立和完善人員接送的程序和規范，健全管理制度。
要大力發展慈善事業，建立救助管理工作的社會化參與機制；要鼓勵和支持民間組織、慈善團體、宗教組織和廣大市民通過義工服務、捐款捐物、告知引導和直接救助等多渠道、多形式參與救助工作。要呼吁全社會共同關心、關注、支持、參與救助事業，建立有效而又穩妥的社會化參與機制。
民政部門要從特殊困難群體的特殊需求出發，逐步探索全方位、多層次的救助方式，豐富救助內容，實施人性化的救助。除日常救助外，要針對不同類型受助人員的生理、心理、文化水平、個性特征進行必要的物質幫助，特別是積極開展心理輔導、行為矯治、精神慰藉、法律援助等特殊救助，爭取逐步做到“分類救助，按需施救”。要進一步完善規章制度建設，逐步實現人性化、專業化、規范化、標準化管理。
另外，還應研究制定對無民事行為能力和限制民事行為能力的受助人員實施救助管理的具體政策規定。要針對流浪乞討人員中的智障人員、精神病患者這一特殊群體制定保護性、約束性的救助服務、治療管理等方面的工作程序、工作標準和工作措施，推動工作的規范化，體現社會的溫暖。同時要強調建立流動人口的危重病人救治機制，明確責任主體，制定工作程序，疏通經費渠道。
〔論文摘要〕農村養老保險制度和最低生活保降制度是農村養老保障體系中的基本組成部分。目前，我國農村養老保險制度和農村最低生活保障制度的基本支律條件都已基本具備，但仍存在主、客觀兩方面的制約。
國際經驗表明，只要具備了一定的經濟發展水平，每個國家和地區均可以建立與之相適應的農村養老保障體系。針對中國農村經濟發展的特點，我們要構建的合理有效的農村養老保障體系是按照“水平適度、覆蓋廣泛、層次多樣、逐步推進”的原則，首先以完善農村養老保險制度和最低生活保障制度為基本目標體系，因為它面向的是最廣泛的和最弱勢的群體，以保障這部分人的基本生活為宗旨，體現了追求社會公平和公正的人本精神。在此基礎上，努力發展商業人壽保險和個人養老保障方式，積極探索農村社區養老福利事業。目前，中國農村已基本步人總體小康，構建農村養老保障體系的經濟社會條件雖說不很充分，但顯然已經趨于成熟。
一、構建農村養老保險體系的基本支撐條件已基本其備
大量的研究顯示，構建一國農村養老保險制度需具備的基本支撐條件主要有:農業GDP的比重、農業勞動力的比重、人均GDP等經濟條件，農業人口比重等社會條件。
1.農業GDP的比重和農業勞動力的比重。1957年建立農村養老保險制度的聯邦德國，糊寸農業產值占GDP的比重僅為5.7%，農業勞動力結構份額為13.7%，而工業產值占GDP的比重為54.5%，工業勞動力結構份額為47.3% 。20世紀50年代的德國已是十分發達的工業化國家，農業的發展完全依賴工業剩余的支援;日本1971年建立農村養老保險制度時，農業占GDP的比重由20世紀50年代初的25.6%下降到8%，農業勞動力人數由50.9%下降到14.7%;北歐古老的農業國丹麥是世界上第一個建立農村養老保險制度的國家(1891年)，相對于英、德、法等國，其工業化要晚得多。20世紀印年代前后，隨著工業化進程加快，丹麥的農業份額也加速下滑，農業占GDP的比重由20世紀60年代的14%下降到1976年的6.9%。波蘭20世紀70年代中期建立農村養老保險時，農業份額相對于其他發達國家要高些，但也僅有14.5%。13個歐盟國家在建立農村養老保險制度時，農業GDP的比重在3. 1%一41%之間不等，平均數為16.2%。我們不能不注意到這樣一個事實，即各國在建立農村養老保險時，面臨的共性問題都是農業份額的銳減，農業在各部門中的地位已經顯著下降，農村社會問題日益嚴重。
改革開放近30年來，中國經濟快速發展，在工業化程度和國民經濟得以顯著提高的同時，也出現了類似發達國家的情況，即“三農”問題進一步加劇，對全面建設小康社會構成重大威脅。“三農”問題尤其是農村養老保障體系能否從根本上解決，成為全面小康社會能否實現的關鍵。《2004年中國統計年鑒》顯示，農業占GDP的比重已由1978年的28.1%下降到2003年的14.6%;農業勞動力人數也由1978年的70.5%下降到2000年的50%和2003年的49.1%。這說明，中國建立農村養老保險的基本農業條件已經具備。事實上，中國建立農村養老保險制度不算太早，因為像丹麥、瑞典、葡萄牙、西班牙、希臘等五個歐盟國家在類似中國上世紀90年代初或更低的經濟發展階段時便已開始建立農村養老保險制度。
2.人均GDP。從各國工業化發展的歷程看，只要人均GDP達到1000美元，就意味著一國完全走上了工業化發展的道路，即農業為工業提供剩余使命的結束。此時，為了使緩慢發展的農業與快速發展的工業和諧進步，就巫需用工業剩余來反哺農業。換言之，建立農村養老保險應該是工業反哺農業歷史階段的一個有機組成部分。一些典型國家和地區在建立農村養老保險時，除斯里蘭卡(1987年)人均GDP僅368.9美元、波蘭(19’77年)是1822美元外，其他國家人均GDP都在2000美元以上，有的甚至更高，如加拿大(1990年)、美國(1990年)均在20000美元以上，芬蘭(1977年)、中國臺灣地區(1994年)超過了10000美元，德國(1957年)、日本(1971年)均在7000美元以上。
按美元匯價計算，中國在2002年時人均GDP達到1000美元，初步具備了工業反哺農業即建立農村養老保險制度的經濟條件。1986年中國開始農村養老保險試點探索時，即已基本達到發達國家建立該項制度的最低起點。這說明，加世紀即年代中期的探索以及全面建設小康社會中農村養老保險體系的構建都是符合經濟發展的一般內在規律的。
發展中國家建立農村養老保險制度，中國并非特例。土耳其1983年建立了農民和農業工人的社會保險計劃，1999年將所有社會保障計劃整合，分別建立了公務員、雇員、自雇人(包括農場主和農業工人)的養老和醫療保障制度，農民按照核定收人的20%進行繳費，繳費方式靈活，繳費年限為15年，養老金出現赤字由財政提供補貼;與中國經濟發展水平相當甚至稍微落后的印度，有20%至30%的人口生活在貧困線下，作為扶貧政策，政府向低收人和沒有供養人的65歲以上老人(包括老年農民)每月提供5美元的生活補貼;實行“米保障”的越南(越南農民在退休前每年繳納4擔大米，退休后每年領取6擔大米)，則以特殊的食物方式建立起了農村養老保險制度;東帝墳也采取“養老糧”的農民食物養老金制度;在20世紀50年代，當時并不發達的日本也曾以類似“米保障”的方式建立過階段性農村養老保險制度。
3.農業人口比重。農業人口狀況是影響農村經濟發展的重要因素，也是是否適宜構建農村養老保險的社會支撐條件。各國建立農村養老保險制度時，農業人口在總人口中的比重都很低，如日本為24.1 %，丹麥為20 %，芬蘭為40 %，波蘭為42%。農業人口的比重雖低于非農業人口的比重，但仍面臨著因出生率和死亡率下降而導致的農業人口絕對量的增加、農業人口老齡化等問題。各國建立農民養老保險制度之時，往往正是老年人口壓力較大并處于上升的時期。中國農業人口在總人口中的比重已由1978年的82.08%下降到入幻3年的59.47%。如果中國的GDP每年按照7.2%的速度增長，總人口按照0.8%的年均增長率增長，預計到2021)年，農業人口比重將下降至40 %。這說明，中國建立農村養老保險的社會條件正趨于成熟。
這里需著重強調的是，和發達國家相比，中國構建農村養老保險制度，面臨著極為復雜的情況，即中國人口眾多、未富先老、進人高老齡化程度(65歲以上人口占到總人口的比例由7%上升到14%)時間短、城鎮養老保險渡蓋面還不高。由于上述因素的存在和影響，構建中國農村養老保險制度何談輕松。但是，無論是發達國家還是發展中國家的教訓都表明，養老保障渡蓋面不足或保障力度不夠，經濟發展水平似乎并不是主要障礙，而往往是由于政府管理不到位和制度的非規范化，例如保障制度過于政治化、制度設計缺乏科學性或待遇計算公式不合理等所致。從這個角度講，除了經濟發展水平這個硬性支撐條件外，支撐中國構建農村養老保險制度的非經濟條件還在于其本身的制度設計、政府的政策、籌資方法、資金的監管、保險資金的社會化管理能力以及法制建設進程等。中國城鎮養老保險覆蓋面過低、養老保險待遇結構上的極不平衡、“兩個確保”的存在以及“個人賬戶”的空賬運轉、逃費等等問題就是非經濟條件影響城鎮社會養老保險制度發揮應有功能的最突出的表現。農村養老保險制度的構建應力求注意避免這類問題的產生。
二、農村最低生活保障制度的墓本支撐條件也已墓本具備
最低生活保障制度在國際上被稱為社會救助制度。作為正式的社會救助制度被確定并實施是16世紀在歐洲出現的國家濟貧制度，它由國家通過立法，直接出面接管或興辦慈善事業，救濟貧民。當時，工業革命引發的激烈的社會變遷，使原本由教會或私人興辦的慈善事業無法解決層出不窮的貧困問題，國家不得不接替救濟貧民的使命。世界上普遍建立了社會救助制度的市場經濟國家的一個共同特點是，無不把貧困農民也列為社會救助對象。
關于社會救助制度的作用，除了扶貧濟困之外，還對經濟發展有拉動和緩沖的彈性作用。首先，在一個國家或地區經濟發展剛剛起步的時期，社會救助制度是一個較為“經濟實惠”的制度。發達國家工業化過程中，社會救助制度的創立都要早于社會保險制度，后崛起的亞洲和澳洲國家在經濟起飛時大多依仗社會救助制度;其次，在經濟發展遭遇波折的時候，社會救助制度的作用更為明顯。近年來發達國家為應付高失業率紛紛對社會救助制度委以重任。
社會救助屬于純公共產品，它不強調權利與義務的對等。為了防止和減少“搭便車”現象，其保障水平低于社會保險。西方國家支撐社會救助制度的資金，是通過“不論其個人特征如何，給一切窮人有保證的最低的收人”的現金轉移支付制度即“負所得稅制”實現的。在發達國家，個人所得稅約占整個財政收人的30%左右，主要用于社會保障的公共支出，大約也占到財政支出的20%一30 %。發達國家用于社會救助方面的開支是相當大的。1995年6月瑞典國際社會保障研討會提供的11個發達國家的資料顯示，受助者占總人口的比重一般為2%一25 %，平均數為9. 44%;救助經費占GDP的比重為0.5%一13%，平均數為3.2%;救助經費占社會保障開支的比例在5%一100%之間，平均數為29.12% 。
中國最低生活保障制度1999年僅在城鎮得以正式建立，2002年6月以后開始實現了“應保盡保”。這主要得益于中央財政的鼎力支持。1999年前，低保資金全部由地方財政開支，中央財政基本不出錢。1999年開始，中央撥出了4億多元，約占當年低保總支出巧億元的27 % 。 2001年，低保支出達到42億元，中央財政負擔了55%即23億元資金。
按照人均年收人627元的貧困線標準，2002年全國共有2820萬農村貧困人口，其中接受社會救濟的為2288.6萬人，占到81.08%。在接受社會救濟的人中，按傳統方式救濟的有1880.8萬人，占82 %，而按農村低保標準救濟的僅為404.8萬人，占到18%。這樣，農村社會救濟受助者占總人口的比重約為1.76%，如果按照低保救助者計算，受助者僅占總人口的0.3%，比城鎮低1.2個百分點。中國統計年鑒顯示，2002年和2003年，國家用于社會救濟福利費總支出分別為141.63億元、217.69億元，其中農村救濟費分別為44.38億元、79.80億元，僅占全國總支出的31.33%，36.66%。 2002年和2003年，全國城鎮低保金支出約占GDP的0.99%和1.33 %，農村就更低，大約比發達國家的平均數低約2個百分點。這表明，國家向農村投放低保資金仍有較大空間。
最低生活保障制度可以幫助農村居民減輕他們在移民過程中所承受的壓力和困難。因此，今后應考慮使城市和農村的最低生活保障制度接軌乃至合為一體。
三、構建農村養老保障體系的制約因素仍然存在
主觀制約因素:認識上的分歧。在對農村是否需要構建養老保障體系上，理論界和實際工作部門大都表示認同。認識上的分歧主要集中在對現有農村養老保險制度的定性定位和如何構建上。
1.農村養老保險定性定位之爭。主要有四種觀點:①中國目前不具備普遍建立農村養老保險的條件，應實行由國家倡導、農民自愿參加、以個人繳費為主(有條件的地方實行集體補助)、按照商業化原則運營的農民養老計劃。政府不直接參與組織實施和基金運營，不承擔經營風險。②現行的農村養老保險是具有中國特色的社會主義的農村養老保險，屬于基本養老保險范疇。政府在其中充當制度建設的倡導者和管理者角色，應在不加重國家財政負擔的條件下，由國家引導和管理農民實現養老保險自我保障。③現行制度具有商業養老保險性質，應由商業保險公司而非政府部門作為經營主體來接管和運營。④現行農村養老保險具有社會保險的性質，應繼續完善和推進。
2.現階段是否具備推行農村養老保險的經濟條件。一種觀點認為，很多農村地區已具備建立農村養老保險的條件，應積極著手建立多層次的農村養老保險制度。另一種觀點認為，大多數農村地區尚不具備建立農村養老保險的經濟條件，應該繼續堅持家庭養老方式為主。還有觀點認為，中國經濟發展水平極不平衡，應在有條件的東部經濟發達地區先行建立，中西部地區采取自愿方式、逐步過渡，重點仍應放在發展經濟上。
3.農村養老保險基金管理形式和經辦機構之爭。一種觀點認為，農民養老金應由商業性金融機構經辦，按商業化原則運營。另一種觀點認為，仍依靠原有機構管理，但要提高經辦人員素質，改變養老金以縣級為主運營的體制，逐步將基金集中到省和中央兩級管理。將業務經辦與基金運營分開，政府不直接運作基金，逐步將基金引入市場，委托金融機構運營，實行專家理財、比例控制。
4.農村養老保險風險之爭。一種觀點認為，由于制度設計存在問題，基金潛伏著支付風險;另一種觀點與之相反，認為運作和管理上的漏洞是工作問題，而非制度本身的問題，可通過加強和改善管理逐步予以解決。
5.農村養老保險去留之爭。有三種觀點:如果保留現行的農村養老保險制度，如何對之進行改革;如果停辦，如何保證已投保的農民的利益;如果維持現有制度，將出現養老金支付風險，可能會引發一系列社會問題;如果把當前業務合并到商業保險公司，必將牽涉到三方利益的協調和現有資源的重新配置，難度較大。
論文摘要：香港養老保障體系以社會福利合作機制為主，包括養老保險、社會救助和養老服務三部分內容。在不同層次的養老保障體系中，政府和第三方機構、企業、個人都有明確分工，這一機制有效地整合了社會福利資源，極大地提高了福利水平。“香港模式”給內地養老保障體系的完善提供了有益的啟示，即要建立養老保險、救助和服務為一體的養老保障體系，明確政府、企業和個人的責任;建立多方參與的養老保障體系，廣泛調動一切社會力量，充分發揮家庭、社會成員、企業和民間組織的作用，做到家庭養老和社會養老相互補充。
人口老齡化是當今世界人口發展的主要趨勢，我國人口老齡化的速度更是前所未有。預計到21世紀中葉，我國60歲及以上老年人口將達4億左右，而目前80歲以上高齡老人已高達900萬，并以年均5. 4%的速度遞增。如此多的老年人生活誰來保障?在老年人的生活保障中，政府、企業和個人應該承擔什么樣的角色和責任?本文通過分析已建立相對完善養老保障體系的香港特別行政區的養老模式，試圖解讀其模式中政府、個人、企業和第三部門合作機制，從而為我國內地養老保障機制建設提供有益借鑒。
一、香港養老保障模式簡介
1.香港養老保障模式產生的背景
由于生育率降低和平均預期壽命延長，香港人口結構出現明顯老齡化。據聯合國人口基金(UNFPA)的報告顯示，香港男性的平均壽命為78. 9歲，名列全球第一。女性平均壽命為84. 9歲，排全球第二，但人口出生率卻全球最低。隨著香港老年人口的增加，老年人生活保障問題日益突出，老年人的經濟、生活和服務保障影響整個社會的穩定。尤其重要的是，隨著香港老年人平均壽命的不斷提高，75歲及以上的高齡老人越來越多，他們的健康、照顧以及經濟保障有別于其他群體，更需要社會各界給予高度的關懷和重視。
社會保障和社會福利是一個社會文明和進步的體現，也是一個社會倫理道德和價值取向的反映。正因為這樣，香港政府認為有責任采取提供社會福利服務的方法幫助其成員克服個人和社會問題，在《跨越九十年代香港社會福利白皮書》中，香港政府指出，香港“社會福利包括應基本社會需要而制定的各項法律、計劃、利益及服務，其宗旨是為解決現存和潛在的個人及社會問題。社會福利擔當一個重要的發展角色，通過有組織的服務及體制，協助個人及各特別人士充分發展自己的能力，建立良好的人際關系，達致美滿的人生，并切合家庭與社會的需要及期望”。根據這個宗旨，香港政府制訂了一系列針對老年人的保障措施和福利服務內容。200()年12月強制性公積金計劃的實施，標志著香港已經形成相對完善的養老保障體系，形成了養老保障的“香港模式”。這一養老模式的確立，為香港老年人的物質和精神生活提供了強大的制度保障和服務支持。
2.香港養老保障體系的基本結構
香港養老保障體系主要有以下幾部分組成:
(1)養老保險它由強制性公積金、職業退休、公務員退休、其他退休及個人儲蓄養老保險計劃組成，其中強制性公積金計劃占主導地位，由香港政府強制推行，要求香港在職者(除豁免人士外)及其雇主按其收人供款，是以累積資金為雇員或自雇人士退休后生活提供保障的養老保險計劃。養老保險為香港就業人士年老后的基本生活需要提供了制度保障，形成了香港老年人社會保障的第一張“安全網”。
(2)養老救助老年人社會救助從老年人的經濟、社會和心理需要各方面綜合考慮，建立了較為全面的救助網絡，形成香港老年人生活保障的第二張“安全網”。這是政府或社會為了滿足老年人的最低生活需要而提供的一系列資源保障與服務支持，由現金與實物援助、醫療救助、住房救助、法律援助和心理救助等5大類組成。
(3)養老服務其內容和方式包括老年活動中心、老年綜合服務中心、老年日間護理中心、家務助理服務、老年戶外康樂巴士服務、老年度假中心、義務工作計劃、老年義工計劃、老年社區網絡計劃、老年卡計劃、護理安老院、安老院、護養院、老年宿舍、療養院照顧補助金、臨時居所、老年住房以及私營安老院等。既滿足了老年人的基本生存需要，也滿足了老年人社交及自我實現的需要。在老年社區服務方面，全港有老年活動中心260多間，老年綜合服務中心28間，老年家務助理隊120多個。
3.香港養老模式中體現的政府、企業和個人責任
香港的多元文化造就了政府、社會、家庭、個人責任相結合的多元主義社會保障理念。香港養老保障的責任主體包括個人(家庭)、企業，也包括政府和第三部門(既不屬于政府公共部門，也不屬于以營利為目的的正式組織)，他們在這個多元化福利主體格局中，建立起了兩種形式的“三方伙伴機制”:“政府一企業一個人”的社會伙伴關系;“政府一企業一第三部門”的合作關系。
香港政府在老年社會保障和社會福利體系中的角色、職責主要集中在三個方面:第一，制定老年福利政策并監督其實施;第二，提供老人社會保障的法定服務以及緊急救濟等;第三，資助老人志愿福利機構，并對其服務進行評估、協調和監察。非政府民間機構在香港養老保障中也擔當重要角色，民間社會福利機構具有靈活自如、專業程度高、應變能力強等特點，可為社會提供較完善的社會福利服務。為此，香港政府通過宏觀規范管理、咨詢培訓、政策引導、經費資助等方式，大力扶持和發展民間社會福利機構。同時，香港政府也重視個人自助、家庭照顧在養老保障中的作用，他們不僅減輕了政府和社會機構的壓力，也更符合中國的文化道德傳統，有助于滿足老年人的心理需要。
在養老保險子系統中，個人和企業承擔主要責任，負責履行繳費的義務，他們是養老保險經費的主要來源;而政府則負責監督和建立補償基金。在老年社會救助子系統中，政府是主要責任主體，是救助經費的主要提供者，也是救助計劃的制定者、評估者和監管者，并負責對救助機構進行培訓、指導和監管;而企業通過無償捐助為救助機構提供經費支持;第三部門則負責社會救助的實施。在老年福利服務子系統中，政府負責服務項目的制定、評估、服務經費的資助和服務實施的監管和培訓，企業和第三部門負責服務的設施。香港的養老保障體系中，香港政府和第三部門、企業、個人和家庭都有明確的分工，使得福利資源得到了有效整合，實現了香港養老模式由“補救型”向“普救型”的轉變，極大地提高了香港的社會福利水平。
二、借鑒香港養老模式，探討內地養老保障中的三方責任
香港養老模式從“補救型”向“普救型”的有效轉型，一定程度上依賴于其較高的經濟發展水平;而我國內地的經濟條件決定了短期內還不能建立“福利國家”體制，不能實現“人人皆福利”的“普救型”福利模式。但是就像吳敬璉在2006年中國社會保障論壇首屆年會上所說的:“我國的財力完全可以做到全民低保”，因此，內地可以借鑒香港的養老模式，以較低標準的保障層次，充分發揮家庭養老功能普及養老保險，擴大養老服務覆蓋面，建立養老保險、養老救助和服務三種方式相結合的多層次的養老保障體系，實現老年人的經濟、服務以及精神保障。而在這個保障體系中，不同層次政府、企業和個人承擔的責任又各不相同。
1.養老保險中的政府、企業、個人責任定位
香港通過政府立法、企業繳費確立了較為完善的養老保險體系;而在我國內地，由于養老保險制度缺失、資金不足、權責不明確，加之市場的失靈，尚未建立全面的養老保險體系。世界銀行認為，為了應對老齡化危機對養老保險的不利影響，各國需要改革單一的養老保險制度，建立三個支柱的養老保險體系，這三個支柱包括:確保老年人獲得最低收人的公共養老保險制度，作為職業福利的企業年金制度和提供更高保障待遇的個人自愿儲蓄制度。對應養老保險的三個不同層次，我國分別建立了惠普式養老保險、職工養老保險和商業人壽保險。
對于公共養老保險制度而言，它通常以一般稅收為資金來源，以政府管理為主要管理手段，以滿足老年人基本生活為主要目標，因此政府在其中需要承擔全部責任，負責資金來源以及實施和監督管理。職工養老保險由企業和個人共同完成繳費，政府的責任是推動立法機構立法來強化養老保險的制度化和權威性，將養老保險的性質、覆蓋人群、繳費比率、受益比率等以法律的形式固定下來。而對于作為職業福利的企業年金而言，它以企業為單位建立，通過企業和個人的共同繳費籌集資金，目的在于為本企業職工提供較高的退休收人，是企業吸引和留住人才的一種手段。它一般采用市場化的運作方式，由獨立的管理委員會來管理，主要投資于股票和債券市場以獲得較高的收益率;政府則可以采取立法和稅收優惠政策，以吸引并鼓勵推行企業年金計劃，促進企業年金快速成長。對于不能被職工養老保險覆蓋的勞動人群，例如流動的農民工群體，政府應當擔負起主導責任，以政府資金補助，個人負責繳費的形式，引導他們個人賬戶的落實。作為第三層次的個人自愿儲蓄制度，它通常由個人自愿決定是否儲蓄或者儲蓄多少，目的是為了保證那些收人較高者能夠在年老以后獲得足夠的收人，政府可以通過宣傳和提倡來鼓勵個人為其老年積累儲蓄和財富。 轉貼于
2.養老救助中的政府、企業和個人責任
社會救助是政府的一項重要職能，目標是幫助社會脆弱群體擺脫生存危機。老年人作為特殊的弱勢群體，也是社會救助的對象之一。香港政府通過建立綜合社會保障援助計劃、公共福利金計劃、緊急救濟服務、老年醫療救助、法律救助等24個項目，建立了較為完善的老年人社會救助網絡。而在我國內地，由于社會救助資金投人不足，中央、地方財政救助資金分擔不夠合理，救助專業人員缺失，民間救助組織數量不足等原因，老年人救助水平還處在較低的層次。
社會救助作為一種公共品，應當由政府無償提供給公民。在老年人救助上，政府應當承擔的責任包括制度設計和規范、資金來源以及監督管理。首先，政府應當通過立法的手段，制定出符合實際情況的、具有可操作性的老年人救助政策，并組織實施;其次，政府應當負擔起與老年人社會救助有關的各種費用，諸如日常管理的經費、付給從事社會救助工作的人員的工資等等;再者，在社會救助具體事務實施過程中，政府還需承擔監管責任，保證救助到位;除此之外，加大對專業救助人員的培訓，提高老年人救助水平，也是政府應當承擔的責任之一。在老年人社會救助的主體結構中，政府固然是第一責任主體，但僅靠政府這一單一主體組織老年人救助的安全網是絕對不夠的，也是不現實的。除了政府救助之外，由慈善機構、社會救助團體等非政府組織和社會成員之間開展的社會互助，是老年人社會救助的另一重要主體。社會成員和企業以及民間組織應當發揚尊老愛老的傳統美德，主動關愛老人，通過捐款或志愿者工作，參與到老年人救助事業中來;政府則可以通過各類社會福利團體和慈善組織，開展社會募捐活動，發展各種慈善基金會，并對各類社會組織和個人的救捐助給予精神方面的認可和褒獎，逐漸形成一種以政府救助為主，社會互助和民間救助為補充的老年人社會救助格局。
3.養老服務中的政府、家庭和企業責任
香港老年社會服務體系主要是由政府、志愿福利機構、家庭和社區社會網絡三個層次構成。借鑒香港養老經驗，結合內地實際，可以建立以政府為導向，家庭養老為主和社會養老為輔的養老服務體系。
在養老服務上，政府應主要是籌資和指導的角色，而不是服務的實施者。在提供具體的養老服務時，家庭應承擔基本責任，在老年人的心理慰藉和精神支持上，家庭起著不可替代的作用，一方面政府可以通過財政補貼，支持家庭養老;另一方面，政府應該大量吸納非營利的民間組織參與。民間組織在社會化養老服務體系中的作用不可忽視，它可以提供生活照料服務、精神慰藉服務、醫療衛生服務、文化娛樂服務、體育旅游服務等多種服務類型，滿足老年人多元化的需求。我國內地的民間組織雖然規模日益擴大，但在登記注冊、組織自律、制度規范、人員資金、社會影響等方面都還處于發育階段，面臨一系列問題。因此，政府應在資金和政策上加大扶持、優化管理和監督，積極發展民間組織，促進養老服務的社會化。企業和個人在福利事業上，也應負起相應的社會責任，通過捐贈或者參與老年人志愿，為老年人福利事業貢獻一份力量。
三、香港養老模式的另一啟示:建立多方參與的養老保障體系
在香港政府還未介人社會福利事務之前，民間的福利工作是由一些熱心公益的人士、社團或宗教團體承擔的，他們本著慈善為懷的精神，出錢出力組成志愿機構，擔當救災濟貧的道義責任。政府介人后，在社會保障計劃的實施中，民間團體、熱心人士繼續發揮著積極的作用。與此同時，香港還專門培養出了一支“社工”隊伍，他們普遍接受過高等教育的專業訓練，持證上崗，帶領“義工”活躍在考察、咨詢、落實社會保障方案的第一線。在大學里，香港開設了社會服務專科，開展社會福利服務研究，進行社會福利專業教育，培養專門人才。目前，香港已形成了包括專業教育、專業人士、專業機構、專門政策等在內的社會福利服務體系。此外，香港的福利經費來源也非常廣泛，除了政府撥款，公益金、政府獎券基金和各種形式的捐款等都為香港福利事業提供了物質支持。正因為社會各界人士廣泛參與福利事業，香港才得以一直保持著較高的社會福利水平。
論文關鍵詞：社會保障問題；農村貧困居民；研究；公平
一、初識農村社會保障
農村社會保障是社會保障制度的重要組成部分。社會保障是國家通過法律手段，采取強制性措施對國民收入進行再分配形成特殊的社會消費基金，當社會成員喪失勞動能力或基本生活發生困難時，給予物質上的幫助，以保證社會安定的一系列有組織的措施、制度和事業的總稱。社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置。社會保障制度保障了大多數人的最低經濟要求和社會需要，對保持社會的相對穩定，起到了一種“社會安全網”的作用，通過社會產品的再分配，使許多不能依靠個人來維持生活的生、老、病、死、傷、殘等，有了基本的生活保障，緩和了階級矛盾，為社會的發展創造了一個相當穩定的社會環境，因此世界各國都在不斷的發展和完善社會保障體系。健全和完善社會保障制度是促進社會和諧、構建社會主義和諧社會的必然要求。
建立新農保制度是深入貫徹科學發展觀、加快建設覆蓋城鄉居民社會保障體系的重大決策，是應對國際金融危機、擴大國內消費需求的重大舉措，是逐步縮小城鄉差距、改變城鄉二元結構、推進基本公共服務均等化的重要基礎性工程，是實現廣大農村居民老有所養、促進家庭和諧、增加農民收入的重大惠民政策。
二、貴州新型農村社會保障的現狀及存在的問題
農村社會保障是中國社會保障制度的重要組成部分，也是我國社會保障領域亟待研究的薄弱領域。農村社會保障問題是一項周期長、工程大、風險高的事業，如何將風險降到最低程度，也是當今世界各國改革社會保障制度所要考慮的重要問題。改革開放以來貴州經過幾十年的努力，我省的社會保障建設已經取得巨大進步，在養老保險、失業保險、醫療保險等方面更是成績突出，但是上層建筑怎么能脫離經濟基礎呢？貴州“兩欠”省情的現狀，決定了貴州省社會保障體系要有很多問題，與國外發達國家和國內其它社會保障制度比較完善的省份相比，貴州的社會保障體系建設和完善，還有很長的一段路要走，有許多的問題等著去解決。
（一）貴州農村社會保障形式單一，社會化程度低，城鄉收入差距進一步擴大
貴州有80%的居民住在農村，但農村始終處于社會保障的邊緣，有相當一部分社會保障的內容將整個農村人口排擠在保障體制之外，而城鄉居民收入之比卻在不斷擴大，養老、醫療和失業保險的覆蓋面分別占全體居民的18.3%、10.7%和13%，還沒有達到國際上20%的最低標準。
（二）社會保障基金不足，基金來源單一，抗風險能力弱
1、我省經濟發展水平低，不能為社會保障體系提供充足的資金來源。
2、社會保障起步晚、無積累、包袱沉重等歷史的原因外，相關立法的欠缺導致社會保障基金籌集沒有統一的機構和方式，致使社會保障基金在征繳、運行、組織、管理、信息披露，等一系列重要的環節上無章可循和存在制度性漏洞，這種狀況還進一步導致基金籌集進程中大量逃避繳費等現象的發生。資金管理部門管理不夠規范與完善。缺乏有效的監督和制約，各地擠占、挪用和非法占用基金的情況時有發生，基金的安全得不到保障。資金運營不能保值增值。
（三）新農合制度落實不到位，運行模式不完全適應農村社會新的變化
1、體現在學習、宣傳、普及等工作不到位。對新農合的宣傳力度不夠，農民對新農合的有關的各項規定不甚了解；制度的普及與執行力度不夠，導致各醫療定點機構對新農合制度也未嚴格執行。
2、體現在相關機構對新農合重視不夠。農村醫療衛生體系不健全不是新農合組織完全能解決的，需要相關部門予以資金上的支持與幫助。
三、貴州新型農村社會保障制度的發展前景及對策
農村社會保障，是國家為了保障公民在各種突發性自然災害，如年老、疾病、缺乏勞動能力等情況下，從國家和社會獲得足夠的物質幫助而建立起來的援助制度。我國“七五”計劃中明確規定:“要適應對內搞活經濟，對外進一步改革開放的新情況，從我國當前的國力出發，按照有利生產、保障生活的原則，有步驟地建立起具有中國特色的社會主義社會保障雛形。”這些年來，在各級黨委及政府的領導下，在包括農村在內的社會保障領域，如社會保險、社會福利、社會救濟等方面做了大量工作和有益的探索，并取得不少成就和成功的經驗。但，必須同時承認，在農村基層，特別是象貴州這樣少邊窮地區的農村基層，社會保障事業的發展還任重道遠。 轉貼于
（一）地、縣兩級要認真貫徹落實2004年貴州省人民政府辦公廳《關于進一步做好農村特困群眾救助工作的通知》中關于“全省所需農村特困群眾救助經費采取分級負責，省、地(州、市)、縣(市、區)按4:2:4的比例分擔”的規定，全額落實所承擔的特困群眾救助經費，建立農村居民最低生活保障制度的地可以將這部分資金轉為農村最低生活保障資金。地、縣兩級不能因為省級加大了扶持力度而減少本級財政的投入，要按照比例足額將救助資金納入財政專戶，堅決杜絕擠占、挪用、截留的現象。
（二）切實解決城鄉低保工作專項經費，并進一步完善社會救助體系。做好城鄉低保與醫療救助、臨時困難救助工作的銜接配套工作，逐步建立以民為本、為民解困、為民服務長效工作機制，確保城鄉社會救助工作真正成為保障困難群眾基本生活的“安全網”。加強有關部門的密切配合與協作，注重各項救助制度銜接與配套，完善工作體制和運行機制，全面搭建以城鄉低保為依托的社會救助體系工作平臺。加強社會救助工作人員上崗的政策和業務培訓，提高基層民政干部隊伍素質，強化為民服務意識，規范操作程序，提高社會救助效益。
（三）全面建立農村最低生活保障制度，建立最低生活保障制度是盡快建立農村社會保障制度的關鍵所在。最低生活保障制度是農村社會保障中最低層次的保障，是一種直接消滅絕對貧困現象的重要舉措，是政府為農民設立的最后一道安全網。因此，建立農村最低生活保障制度是重中之重，必須盡快啟動與實施。
（四）在實施過程中要堅持“更加注重公平”的原則。社會保障的產生與建立這種制度的根本目的，是為了維護社會穩定、矯正“市場失靈”、實現經濟社會的協調發展，它受整個社會經濟關系的制約，但自身卻必須是公平優先，在此基礎上兼顧效率，實現可持續發展。黨的十六屆五中全會提出了“堅持效率優先，更加注重公平”的原則，這對于盡快建立健全農村社會保障體系具有重要的指導意義。在建立健全農村社會保障過程中，堅持效率優先，就是要優先解決農民最關心、最直接、最現實的問題，優先安排農村社會保障制度中最急需、最實惠、最見效的資金項目，努力提高社會保障資金的投入產出率或成本收益率，以實現現有財力約束下社會保障的綜合效益最大化。在堅持效率優先的前提下，要更加注重公平，在公平與效率之間保持張力。
關鍵詞：社會福利檔案，綜合性管理
社會福利是指專門針對特殊困難群體，如貧困者、殘疾人、孤寡老人和孤兒的社會救濟和專門化的服務。社會福利檔案是社會福利主體在社會福利審核、審批、日常管理和服務工作中形成的具有保存價值的文字、圖表、聲像、電子數據等不同形式和載體的歷史記錄。
1.社會福利檔案的基本內容
社會福利檔案的內容是指所有應當歸檔的文件材料，根據社會福利文件的保存價值，具體分為審批類和日常管理類文件材料，現根據不同領域分述如下：
1.1社會福利養老檔案。各級政府民政部門批準的老年社會福利機構的審批表，職能部門對申報機構的調查表，申報機構的申請書、法人登記證明、法定代表人的證明文書等；在對老年社會福利機構日常管理中產生的各養老機構的綜合性匯總表格和有關基本情況及它應當歸檔的材料。
1.2社會救助檔案。縣級民政部門批準救助對象的審批表，鄉鎮人民政府及村（居）委會的證明材料，救助對象的請書及本人的戶口簿或身份證復印件等；救助管理機構日常工作中的匯總表格，陽光救助活動開展工作的記錄等其它應當歸檔的材料。
1.3孤殘兒童救助檔案。針對孤殘兒童開展的唇腭裂康復、先天性心臟病治療等活動中村（居）委會、鄉鎮人民政府的證明文書、縣級以上人民醫院出具的診斷證明書，法定監護人戶口簿或身份證復印件等；救助管理機構在日常工作中的匯總表格以及對孤殘兒童開展生活救助活動情況記錄和其它應當歸檔的材料。
1.4殘疾人福利服務檔案。主要是針對殘疾人開展醫療康復、促進就業實現平等參與的權利活動中記錄的具有保存價值的文字材料。
2. 社會福利檔案綜合性管理的內涵
從總體上來說，對貧困者、殘疾人、孤寡老人和孤兒的社會救濟和專門化的社會福利服務雖然都歸屬民政部門管理，但是以上幾類社會福利服務又分屬于不同的科室，每個科室對其工作檔案的管理分散不集中，不能充分發揮社會福利檔案應有的作用，須在民政檔案室內專辟區域，并安排專人管理社會福利檔案。
檔案管理工作實行統一領導，分級管理。社會福利檔案工作的管理體制既應當與國家檔案工作的管理體制相一致，同時又有自身的特點，對社會福利檔案的綜合性管理體現在以下幾五個“統一”：
2.1社會福利檔案的統一領導。各個承擔社會福利職能的科室對專業的檔案歸檔之后，交由專門的檔案管理員專人管理，并由專門領導統一領導、組織協調該項工作。
2.2統一規章制度。按照黨和國家有關民政工作、檔案工作的方針政策，結合本單位實際，建立健全本單位社會福利檔案管理的各項規章制度。
2.3統一業務規范。對不同門類和載體社會福利檔案的收集、分類、排列、編號、檢索工具的編制、保管期限的劃分等檔案管理的基礎業務制定統一的業務規范，并在具體工作中嚴格執行，保證社會福利檔案的規范化管理。
2.4統一保管。各社會福利職能科室工作中形成的各種門類和載體的檔案材料，定期向綜合檔案室交移，由社會福利綜合檔案室統一保管。
2.5統一開發利用。隨著國家社會福利政策由社會救濟型向社會保障型的轉變，大量的社會福利檔案需統一開發利用，將社會福利檔案室作開發利用中心，綜合開發檔案信息，編制檢索工具和參考資料，滿足民政部門乃至社會各方面的利用需要。
3. 綜合性管理的意義
社會福利檔案綜合性管理的意義有以下幾點：
3.1能夠為領導決策提供準確無誤的信息依據，提高社會福利服務水平。論文參考網。社會福利檔案的綜合管理，打破了民政內部各社會福利部門檔案管理上的孤立、分散和各自為政的局面，將記載各種社會福利活動的檔案材料定期集中于檔案室統管，既客觀地反映了社會福利活動的歷史發展狀況，又反映了社會福利工作的真實面貌。通過對檔案的分析，可以縱觀全局，總結經驗，吸取教訓，探索社會福利活動的規律，為領導科學決策提供信息依據。
3.1能夠進一步推進民生檔案工作的開展, 改善民生，促進社會和諧。論文參考網。論文參考網。黨的十七大明確提出了加快推進以改善民生為重點的社會建設。為此，國家檔案局印發了《關于加強民生檔案工作的意見》，要求各級檔案部門建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系，確保民生檔案齊全完整；建立服務人民群眾的檔案利用體系，確保民生檔案造福民生。社會福利活動是民生工程，各級民政部門有責任配合國家檔案局建立健全社會福利檔案制度，保證社會福利文件材料歸檔齊全、整理科學、保管安全、利用方便。對社會福利檔案的綜合性管理正是迎合了國家檔案局的這一要求，必將進一步規范社會福利檔案的管理，從而推進民生檔案工作。
3.3能夠形成動態開放的檔案管理體系，最大限度的發揮社會福利檔案的作用。檔案由各社會福利職能部門自管自用，使機關檔案在結構層次上不統一、不協調，實現不了整體功能的優化。綜合管理不僅保證了內容多元的各類社會福利檔案之間的相對獨立，而且將原來多元的檔案材料轉變成綜合的系統性成果。通過綜合檔案管理可以適時向領導提供系統而有針對性的各類業務檔案資料，為加強民政機關監督職能，搞好宏觀管理創造了條件，同時按機關需要和社會需要，對各類檔案資料所載信息進行分析、加工與輸出，迅速實現檔案現資料的轉化，形成了一個與外界進行信息交換的動態開放系統，擴大社會福利檔案的利用面，提高社會福利檔案的社會效益和經濟效益。
3.4能夠促進社會福利檔案的標準化、規范化，進而實現檔案信息的電子化管理。社會福利檔案的綜合管理可按統一的標準和規范收集、整理、保管，進一步運用現代設備存貯和輸出檔案信息，實現社會福利檔案信息的電子化建設。
關鍵詞：人口老齡化 社會養老 保障 建設 完善
我國實行計劃生育的基本國策后，降低了全社會的生育水平。另一方面，經濟的快速增長、科學技術的進步，醫療條件的改善和生活水平的提高，使人類在健康和長壽方面已取得了驚人的成就，人口壽命大大延長。在全社會人口結構中，老年人口比重相對的提高，最終出現人口老齡化的現象。人口老齡化的發展趨勢，所帶來的危害是：社會勞動力比重下降，個人養老負擔加重，社會養老醫療、福利等負擔加重，因此，國家必須大力出臺更多關于老年人的福利，進行社會養老保障體系的建設與完善，給老年人創造一個良好的安享晚年的環境，保障他們的晚年生活，使其老有所依，免失流離。同時，減輕社會的個人養老負擔。
1.完善基本養老保險制度
我們首先要采取的措施是鞏固確保基本養老金按時足額發放，該措施的實現可保障老人生活基本需求。此外還需要加強基本養老保險基金征繳與監管，基本養老保險基金的正常繳納，可保證基本養老金的發放，同時，在繳納保險基金的過程中，存在一些不合理現象，這需要我們去進行一個有效的監督和管理，促進基本養老保險制度的建設和完善。另外，我國目前存在一種這樣的狀況，基本養老保險覆蓋面不廣，城鄉差別過大，主要在一些大城市進行基本養老保險制度的推行，鄉村的養老保險推廣不完善，普及范圍較小。差別和覆蓋面不全、不廣，難以確保基本養老保障體系的順利、有效推行，所以，我們還有必要進一步擴大基本養老保險覆蓋面，盡量縮小城鄉差距，為所有的老人提供一個完善的社會養老保障體系，保障其老年生活。
2.完善基本醫療保險制度
我國城鄉的醫保人口覆蓋不廣，醫療保險處于一個廣覆蓋、低水平的狀態，基本醫保療保險制度的完善關系到社會養老保障體系的建設與完善。因此，必須盡一切力量，迅速將基本醫療保險覆蓋面擴大到絕大多數的城鎮居民，實現社會公平，完善醫療與醫藥體制改革的基礎設施。醫院和醫生出于服務更多患者的意愿，就會提供物美價廉的醫療服務。老人的生活資金不多，用于醫療支出的方面更是少之又少，老年易出現身體問題，很需要進行治療，因此，這樣的醫療保險機構即保證老年人的醫療服務需求得到滿足。此外， 規范和確立醫保定點醫院和定點藥店。醫保指定醫院是醫保改革中的最大利益獲取者，其醫院的藥房基本上壟斷了醫保市場，使醫保定點藥店形同虛設。確立醫保定點機構是少數人的特權，公民的選擇機會減少，醫療費用支出大，無法保障老人的醫療，增加養老資金的輸出，社會養老保障體系難以完善。
3.完善最低生活保障制度
由于多種原因，某些地方經濟生活水平較低，居民無法保障其最低生活需求，最低的生活需求無法保障，更不可能去實施一個養老計劃。不繳納養老金，老年就不可能享受到其提供的保障。因此，必須加大中央財政和省級財政的補助力度，為居民提供一個最低的生活需求，鞏固完善最低生活保障制度。居民有了這個生活保障才會有資金去進行一個養老計劃。完善最低生活保障制度，必須加大中央財政和省級財政的補助力度，不斷提高保障標準和補助水平，可以使更多的生活困難群眾享受低保，有能力去進行一個養老計劃，促進了社會養老保障體系的建設。
4.發展社會救助與慈善事業
社會救助是對失去勞動能力或者是低收入的公民，給予一定的物質幫助或是精神救助，用以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平。老年符合這個項目的要求，人若進入老年期，就會失去一定的勞動能力，沒了勞動能力，就無法獲取生活經費，同時，有些老年人是沒有養老保險資金可領取，這時，社會救助就必須發揮一個社會養老保障體制應該有的作用了，為一些老人的養老保障提供一個救助，保障其最低生活水平。
慈善事業作為一種補充保障形式，是社會養老保障體系的一個重要組成部分，在其中發揮著重要的作用。該項目的推行側重點在于一些孤家老人，孤家老年人一般過著低收入的生活，因此無法保障一些生活需求，同時，醫療經費一般支出較大，用于生活的資金就會較少，也無法更進一步去滿足精神需求，孤家老年人的老年生活一般較孤苦，社會應該組織一個救助事業去幫助這些有需要的老人，社會救助和慈善事業都就可以發揮這個作用，去幫助一些有需要的老人，保障其生活，也是對社會養老保障體系建設的一種完善。
5.積極發揮商業保險的補充作用
積極發揮商業保險的補充作用是建設和完善社會養老保障體系的重要環節之一。商業保險具有保障型產品個性化，以及資金運用安全穩健、盈利能力較強的特點，可以在解決我國社會養老保障難題方面發揮更大作用。同時，商業保險在養老保障體系的支柱作用是健全和增強養老保障體系的客觀需要，基本養老保險人數覆蓋面不寬、保障體系不完全、運行效率不高是我國現行養老保障體系的主要問題。商業保險的目標是立足于“廣覆蓋、保基本、可持續”的方針，為實現“全員參保、應保盡保”的社會養老保險目標，充分發揮其職能。同時，商業保險在基本養老保險尚未覆蓋的領域發揮補充作用，基本養老保險提供精算資產負債匹配管理等技術支持和管理服務，還可以探索商業保險參與基本養老保險個人賬戶基金管理的方式；商業保險為企業養老金計劃發起、運營等系列，發揮了一個全程服務作用。
6.把解決住房問題放在重要位置
住房問題的解決可以彌補社會養老保障制度不健全和家庭養老功能弱化的不足。目前中國全社會都存在一個房價過高且增長迅猛的問題，這個問題既是一個經濟問題，也是一個重要民生問題。住房問題是當前最大的社會問題之一。這個問題無法解決，社會養老保障體系也無法順利進行建設和完善。房價進一步拉大貧富差距，影響了人才流動、生活質量等，房價的過高過快上漲會引起社會的不穩定。社會若處于一個不穩定狀態，社會養老保障體系根本無法實施。最后，還應考慮采取多種方式充實社會養老保障基金，運營好基金的投資，盡力去實現保值增值；加強對基金的監管作用，杜絕非法侵占、挪用，確保社保基金安全。
7.總結
人口的老齡化勢必引起一些的社會問題，社會青年人負擔增加，勞動力結構發生變化等。但人口老齡化是人類發展史上必經的一個過程。目前，我國對于出現人口老齡化趨勢的發展，所進行的社會養老保障體系建設，存在很多的不完善，更需要進一步完善，本文對其展開一系列的討論，希望得到相關部門的注意，更進一步去完善建設社會養老保障體系。
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【關鍵詞】資產社會政策；農村；養老保險制度
一、研究綜述
邁克爾·謝若登教授在《資產與窮人》一書中，首次針對以收入為本的社會政策，提出資產社會政策。該書從資產所具有的積極的個人和社會福利效應方面入手，論證了資產積累的重要性，并強調用更廣闊的社會發展觀來解釋資產建設的意義。在英國等一些高福利國家面臨著社會保障基金支出剛性增長、財政支出負擔大，不得不進行改革的情況下，各國紛紛引進并運用資產社會政策，取得不錯的效果。在高鑒國和展敏老師（2005）收錄的論文集《資產建設與社會發展》一書中，非常詳細地介紹了世界各地的資產建設實踐，有利于我國資產社會政策的實踐。國內的楊團和孫炳耀教授（2005）在《資產社會政策與中國社會保障體系重構》中指出，中國現行的個人養老賬戶僅僅是專項政策限制下的個人養老費的儲蓄賬戶，并非屬于個人為發展自己的金融資產積極作為的賬戶，這點也是在中國養老保障制度中實施資產社會政策的一個現實困難。徐德印、叢曉峰（2008）從資產建設的角度分析了資產建設對農民福利的影響，闡述了農民通過土地經營，稅收轉移支付等手段獲取福利的不足之處，提出通過發展個人賬戶、小額信貸等手段建設農民資產，才能從根本上消除農民貧困，提高農民福利水平。于麗麗（2009）的碩士論文《資產社會政策在養老保障制度中的可行性研究》認為資產的積累與應用，對主要應用于社會救助和反貧困領域提出了質疑，提出資產社會政策應該運用于解決社會養老資源不足問題，具有更多的促進社會發展的效應。童星（2011）基于謝若登的三種福利模型理論，解讀美國的雇員持股計劃，新加坡的中央公積金制度和中國的呼圖壁經驗的實踐意義，提出將資產建設引入社保領域，從資產的形成、保值增值和轉化三個方面建立完善的相關政策。張萍、栗金亞（2012年）《資產建設理論視閾下農村貧困救助政策的啟示》對個人發展賬戶進行分析，將“資產建設”這個新理念引入我國農村貧困救助政策，比較兩種以資產為基礎的貧困救助政策：個人發展賬戶和村級互助基金，發現：為貧困者設立個人賬戶并建立村級互助資金，是適合我國國情的資產政策。
可以發現，國內外的學者基于資產建設理論角度去研究的內容較為寬泛，但更多的關注點在個人賬戶、小額信貸等手段在社會救助和反貧困的應用。也開始有學者提出將資產建設引入社保領域，但幾乎沒有學者研究資產社會政策在我國農村養老保障制度中的應用。本文試圖闡述這個問題。
二、資產社會政策的核心觀點
1990年，美國華盛頓大學的邁克爾·謝若登教授在《資產與窮人》一書中第一次提出了以資產為基礎的社會政策：凡是廣泛地和公平地促進公民和家庭尤其是窮人獲得不動產和金融資產以增進他們的福利的方案、規則、法規法律，都屬于資產社會政策①。資產包括金融財富、有形財產、人力資本、社會資本、政治參與及影響力、文化資本以及自然資源等。它不是傳統的收入再分配、簡單的直接增加其收入與消費，而是強調授權于個人，提出通過建立個人賬戶幫助人們學習建立資產和積累資產的技能，從而提升他們獲得收入、服務和實物的能力，以保障人們正常的生活需要，以推動個人、家庭和社區的發展，進而促進社會整體的長期發展。這一政策包含了社會進步、社會公正、社會團結等“社會福利理念，也成為權利平等、人力資本發展和社會再分配的重要手段。
之前實施的以收入為本的社會政策，通過收入實施消費行為可以保障人的基本生存，但不能改善人長期的生活狀況和使人獲得更大的經濟獨立。史樂山教授發現一個人缺乏資產是導致持續、產生貧窮的機制。而資產具有九個方面的效應：促進家庭穩定、創造未來取向、刺激其他資產的發展、促進專門化與專業化、提供承擔風險的基礎、增強個體效能、提高社會影響、增加政治參與和后代福利。可以使人獲得獨立和自給自足，也能促進人本質的發展。
資產社會政策的工具是個人發展賬戶，面向貧困者是它與其他受資助的儲蓄賬戶的主要區別，它主要有四點特征：第一，通過配比形式提供資助。如窮人儲蓄一百，他將會獲得一毛或多余一百的配額支持。第二，賬戶資金使用僅限于特定目的。通常包括購買住房、用于教育和醫療等。第三，參與者必須履行有關義務。如定期定額地儲蓄，參加項目規定的培訓課程。第四，配比資金渠道多元化。主要來源有國家財政、非營利組織和私人基金。
三、農村養老保險制度面臨的問題
我國是一個農業大國，針對70%的農村人口，一直實行的是家庭養老和土地養老，很少享受由政府提供的養老保險。農民因資產有限，將原本用于家庭保障的資產改為用在下一代身上，比如一些農民寧可違反計劃生育政策甚至被罰款也要超生多生“養兒防老”。一些農民只將有限的收入供養成績好的孩子或男孩上學，其他的子女則輟學。農村的這種傳統養老機制影響了單個孩子所獲得的人力資本投資，降低了孩子的質量，必然導致較低智力素質的人力資本和較少有形資產的積累；也影響了自身養老資產的積累。
隨著計劃生育政策的推行、人口老齡化的發展、家庭結構的變化和大規模城鄉人口遷徙對現有的農村家庭養老保障制度造成了巨大沖擊，老年人的贍養水平和生活水平也隨之下降，農村養老形勢日益嚴峻。為了更好的解決農村養老問題，這幾年開始試點的農村社會養老制度，其資金籌集采取實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合形式。個人繳費標準目前按每人每年100元、200元、300元、400元、500元五個檔次繳納，參保人可自主選擇繳費檔次。新型農村社會養老保險待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。個人繳費（包括享受政府補貼的30元）全部計入個人賬戶。基礎養老金標準為每人每月55元。每月領取金額=（財政補貼30+繳存利息+個人年繳費金額）*15年÷139+55元基礎養老金。舉個例子，A某每年繳費100，繳費15年滿，年滿60歲時的下個月起可以領取金額=（30+繳存產生的利息+100）×15÷139+55≈69，這里利息未計，也就說一個月大約可領70元多點。可見這保障標準非常低。再加上該政策堅持政府組織引導和農民自愿相結合，這造成部分中青年居民參保積極性不高，資金來源和個人賬戶的不足，未來的農村養老問題仍是巨大問題。
另外，中國的養老個人賬戶還很難說就是個人發展賬戶，僅僅具有演化為個人發展賬戶的潛在能力，它屬于儲蓄賬戶，而不是資產賬戶，賬戶資金徒有金融資產的形式，卻缺乏其實質②。因為該賬戶資金只能由政府的社會保險基金機構統一對總資金進行投資，個人不能對賬戶資金進行選擇性投資。可見，現行養老個人賬戶僅僅是很多特殊政策限制下的個人養老費的儲蓄賬戶，并非屬于個人為發展自己的金融資產建立起來的賬戶，并只能作為養老使用。如果想實施資產社會政策，就必須建立真正意義上的資產賬戶，這一點是尤其重要的。
四、資產社會政策在農村養老保險制度中的應用
（一）重新設計個人賬戶，允許個人賬戶自我選擇委托投資
當前農村的社會保障制度主要包括養老、醫療和住房。廣義地看，養老保障應涉及老年人各方面的需要，包括生活需要、醫療、照顧等等。但由于醫療等是專門設置的社會服務和福利項目，因此養老保障通常被狹義地理解為生活保障，主要是收入保障。當前農村養老保險制度中的個人賬戶資金也主要應用于養老。農村合作醫療制度已達到全覆蓋，由大病統籌和門診賬戶組成。門診賬戶屬于農村居民個人的當期消費賬戶，個人不能隨意支付，而必須按照規定進行支配。但屬于個人所有，當賬戶持有人死亡且賬戶仍有結余時，賬戶資金還可以繼承，通過微弱的資金積累起到了一定的刺激作用。
個人賬戶是資產社會政策的一個重要的工具，根據國際社會的研究，這是因為個人賬戶具有影響儲蓄和資產積累的制度性因素。對于中國要解決農村養老問題最重要的是重新設計個人賬戶。社會保障制度各項目之間邊界過分剛性，不能適應人們生命周期不同時期的不同需要。為了解決農村養老的問題，可以考慮將養老和合作醫療門診賬戶合并。因為當前農村居民大部分都能看得起小病，門診賬戶起的作用不是特別大。而中國農村養老保險制度還在試點過程中，個人賬戶資金相對不足，未來獲得的養老保障標準很低，因此只有充實個人賬戶。
重新設計的個人賬戶，國家或非營利組織對其配額。根據各地區的發展水平，配額比率從1：1到1：7不等，其中2：1是最通常的配額比率。個人必須履行以下義務：第一，按月儲蓄或按年儲蓄。參加者必須每個月或每年存入一定數額的存款到賬戶。第二，參加規定的相關培訓。這有利于提高參與者的能力。第三，存款只用于特定的目的。比如養老、醫療、教育、建房等。個人賬戶一般由國家銀行來運轉，可以根據國家提供的幾個投資基金，個人可以自行選擇，從而積累資產，增強自我養老的能力。也可以將更多的消費支出用于教育投資，比如可拿出更多的錢用來參加培訓，學習技術，還可以用于子女的教育投資。這對提高農村居民的文化素質、提高人力資本具有重大意義。
（二）反向抵押貸款，以房養老
反向抵押貸款，以房養老它是以擁有住房的老年居民為放款對象，以房產作為抵押，在居住期間無需償還，在貸款者死亡、賣房或者永久搬出住房時到期，以出售住房所得資金歸還貸款本金、利息和各種費用的一種貸款。這種貸款可以是一次性或者在一定時間內按月發放，也可以在一定信用額度內根據借款者的需要自由支付，貸款可用于日常開支、房屋修繕和醫療保健等，沒有限制。這件事情做起來涉及很多問題，如相關的法律法規，對房地產市場的影響，評估的問題。要考慮到可能出現問題的規范措施，才能真正維護老人的權益，否則的話，可能適得其反。
（三）提高人力資本，實現自我養老
邁克爾·謝若登的資產也包括人力資本。只有提高人力資本，農村居民才具備積累資產的能力。農民人力資本主要由農村勞動力的質量和數量構成。舒爾茨把人力資本投資分為五類：一是健康與保健服務；二是在職培訓；三是在各級正規學校所接受的教育；四是非公司的成人教育；五是個人和家庭適應于轉換工作機會的遷移支出。人力資本投資主要表現為健康與保健服務、教育、遷移三類。
當前很多的學者都認證了社會保障對農村人力資本提高的重大影響。尤其是提高個人賬戶部分更能促進人力資本投資。反過來農村居民人力資本的提高，也能提升自身的養老能力。因此，當前政府的重要任務是農村人力資本的提升。這可以通過完善農村的公共衛生服務供給體系，著重解決預防保障問題；加大對就業年齡段的農村居民的培訓，提高就業能力和擴大就業機會；完善農民工的社會保障，減少遷移的成本等。
五、結語
人口老齡化和家庭保障功能的弱化，農村養老問題逐漸凸出，將資產社會政策應用于我國農村養老保障制度，是一個突破。資產社會政策強調資產的積累與投資，自我養老能力的培養，這也符合我國傳統文化。本文提出通過重新設立個人賬戶，提升農村居民的人力資本和以房養老來解決養老，希望對我國農村養老保障制度的建立有借鑒意義。
注釋：
①邁克爾·謝若登.資產與窮人[M].北京：商務印書館，2005：121-127.
②楊團，孫炳耀.資產社會政策與中國社會保障體系重構[J].江蘇社會科學，2005（2）：207-208.
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論文摘要:河南省農村養老保障制度正處于一個轉折時期。文章對我省農村養老的現狀、特點和社會化養老保障體系建設等進行了分析.并對農村社會養老保險模式的設立進行了論證
一、河南省農村老年人養老的現狀與特點
在日前經濟形態下，河南省農村除了少數發達地區之外絕大部分地區的基本養老模式還是“家庭養老+社會救助供養”，這種狀況基本反映了我國農村目前生產力發展水平和社公經濟發展水平。
(一)家庭養老是農村養老的主要方式
所謂家庭養老，即以家庭為單位，由家庭成員主要是年輕子女或孫子女贍養年老家庭成員的養老方式。養老內容，主要是經濟上供養、生活上照料、精神上慰籍三個方面。家庭養老在我國有著悠久的歷史。建國以來農村經濟雖然有了很大的發展，社會結構也發生了較大的變化，黨和政府努力在農村建立和發展新的社會保障體系，但家庭在養老中的地位并未發生根本動搖，其作用也未為其他養老方式所取代。中國農村家庭養老的特點:一是絕大多數老年人依托家庭養老。二是老年人絕大部分與子女居住在一起，且三代同堂家庭居多。三是“分而不離”家庭多。為鞏固保障老人的合法權益，近年來，有些地方采取了行政或法律手段鞏固和強化家庭養老，如實行村戶掛鉤(通過訂立公約的形式促使鄉鎮企業職工贍養父母)、簽訂贍養協議書(從法律上保證子女對老年人的供養)等。這是在目前家庭供養老人出現困難，而社會化養老制度又未形成的情況下采取的強化家庭養老功能的手段。這種養老方式已與傳統意義上的家庭養老方式有所不同還有些地方鼓勵低齡健康老人開展老有所為，走積極養老之路。一些鄉鎮將部分山林、漁塘劃給老年人經營，鼓勵他們運用豐富的生產經驗從事種養殖業，勞動收人作為養老費用。
(二)社會養老為補充形式
經過幾十年的發展.河南省農村社會化養老主要有以下形式:
1.五保供養。改革開放前，社會對農村無勞動能力、無生活來源、無法定撫養義務人的孤寡老人在吃、穿、住、醫、葬五個方面給予照顧和物質幫助。五保供養經費，在公社、生產隊統一經營時，主要從集體公益金中開支。實行后，供養五保戶的款物.主要從村提留或者鄉統籌費中列支。有些地方還從鄉鎮企業上交的利潤或集體經營的項目中提取一定的經費，用于供養五保戶或興辦敬老院。政府也從救災救濟款中安排一部分經費。五保供養的標準相當于當地村民的一般生活水平。此外，政府和集體經濟組織還對一些不符合五保供養條件的其他貧困老人提供臨時救濟和最低生活保障。
2.優撫對象中部分老人的優待撫恤。優撫保障是國家對革命事業或國家安全作出貢獻的軍人及其家庭的特殊社會保障。保障資金主要由各級財政和農民群眾統籌負擔。
3.農民退休養老制度。一些集體經濟比較發達的鄉鎮或村，從集體積累中列支養老基金，對已進人老年的農民按月支付一定的養老金，建立了范圍較窄、標準較低、不很規范的農民退休養老制度。一些地區還對老年人醫藥費按一定比例給予報銷。
4養老儲蓄或商業養老保險。隨著農村部分居民生活日漸富裕和保險業的發展，一些農民參加了各種形式的農民養老保險。這既可作為未來社會養老保險的補充形式，也可為將來向社會化養老制度轉軌奠定基礎，緩和老齡化高峰期支付養老費用的困難。
(1)銀行部門推行的養老儲蓄。對象主要是農民及鄉鎮企業職工，采取零存整取方式，存取10年或30年由儲戶自定。
(2)保險公司開展的獨生子女父母養老保險、村干部和義務兵養老保險及其他人員的養老保險。投保方式上可一次性投保，也可分次投保，保險公司在投保者年老時按不同交費標準支付不同標準的養老金。
(3)養老基金會。地方自發成立的養老基金會有二女兒戶養老基金會”、“獨子戶養老基金會”、”老年福利基金會”等幾種形式。這些.‘基金會”的資金多來源于個人交納、國家和集體補助，少數則完全來源于集體撥款。
5.農村社會養老保險。民政部門從1991年開始，根據國務院的決定，在農村經濟發達和比較發達地區推行農村社會養老保險試點。其主要做法是，根據農民自愿、在政府組織引導下，從農村和農民的實際出發，保險資金以農民個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持，實行儲備積累的模式，建立個人養老保險基金帳戶，根據積累的資金總額和預期的平均領取年限確定養老金的領取標準、交納標準和支付標準實行多檔次。養老保險基金以縣為單位統一核算，統一管理，本著安全增值的原則，主要用于購買國債。
二、河南省杜會化養老保障體系的設想
河南省農村未來老年人養老方式，應在繼續鼓勵老人自養、家庭贍養的基礎上，大力推進養老社會化體系建設，并使之與其他養老方式相互補充，各有側重，共同構筑中國農村未來養老保障體系，使老年人過上健康、幸福、長壽的生活。
社會化養老保障體系應具備五個方面的內容:一是社會養老保險休系;二是老年生活照料體系;三是老年醫療保險休系:四是老年救濟體系;五是精神生活體系。由于河南農村老年人人數眾多，地域分布廣、收人差別大，建立上述社會化養老保障體系也應體現多元化、多層次、多方式、多渠道的特點。
1、社會養老保險體系。社會養老保險是指國家通過立法，采取個人、單位和國家三方出資方式籌集養老基金并為老年人提供經濟幫助，保障其基本生活的一項制度，它是我國農村養老模式發展的必然趨勢，也是未來社會化養老保障的核心和基礎。要逐步建立覆蓋農村所有人口的養老保險體系，使農村養老門題從根本上得到解決。同時，按照“共享經濟發展成果”的原則;老年人的養老金要隨著經濟發展水平不斷提高和增加。
2.老年人生活照料體系。這是社會化養老保障體系的重要組成部分。具體有兩種方式:一種是集中供養方式。主要針對高齡老人及有特殊困難的老人。這些老人隨著年齡的增長，都要經歷從能夠自理、半自理到不能自理，甚至完全喪失生活能力的過程。他們之中將有部分人住進敬老院、老年公寓、托老所、老年生活服務中心等場所，他們的起居日常生活照料由這些老年服務機構承擔下來，由老人或家庭提供一定的費用。另一種是社區服務方式。對居家養老但需要生活照料的老人，由社區老年服務組織為主提供服務人員進人家庭服務，或提供定時、專項服務。因此，社區老年服務和老年人集中供養機構，進人下世紀將會有較大的發展。
3.老年醫療保障服務體系。這是老年人社會化保障體系的重要組成部分。疾病是老年人的大敵，對老年人的身心健康影響很大。解決農村老年人的醫療保障問題，完全依靠國家是不可能的。應根據國情和農民的意愿，在政府支持下，國家、集體、個人共同投人，建立起多形式、多層次、多類別的醫療保障制度。尤其要鼓勵農民互助共濟興辦合作醫療，并將它們納人法制管理的軌道。通過充實醫療設備，完善醫療服務網絡，提高醫務人員素質，確保農村老年人享有保健醫療，提高老年人健康水平，實現健康老齡化。
4.老年社會救助體系這是社會化養老保障體系的重要補充。相對貧困是人類社會的普遍現象。對生活在貧困線以下的老人，政府應當根據當地居民最基本的生活需求和經濟發展水平確定最低生活保障標準，提供最低生活補助，并對貧困老人減免相應費稅，提供醫療方面的優惠和照顧。繼續對孤寡老人實行“五保”供養，確保其生活水平不低于當地村民的一般生活水平。
5.老年精神生活體系。要根據老年人的愛好、興趣的需要，以鄉村化、體育、教育、娛樂活動場所為主。
總之，未來中國農民將建立以家庭養老為基礎，社會養老保險和醫療保險為主體，社會救助、社會照料和社會福利服務為補充的社會保障體系。
河南省農村養老保障休系的政策應根據各地區不同的社會經濟發展水平來設計，不能夠全面地強調集中和統一，應有針對性地設計不同地區的農村養老保障體系。
①對于農村經濟相對發達的地區，應考慮逐步地完善社會化養老保障制度，并建立與之相適應的農村健康醫療保險制度，并參考城鎮職工的養老保障制度和醫療保險制度來設計此類地區的農村社會保障制度，而且以此為重點來完善此類地區的農村社會保險體系。
②對于經濟發展水平一般，人們的收人水平還不是太高的農村地區，應以農村救助制度和農村養老保險制度作為此類地區農村社會保障體系的重點，并根據此類地區農村的特點來設計養老保障制度。
③對于貧困地區和農村養老保障體系，應以農村社會救助為主，等時機成熟，各方面情況有好轉以后，再考慮農村養老保險制度的設計、建立和完善。
對于貧困地區的農村養老保障休系的建立，應考慮以農村社會救助為主要內容。當務之急，是制定農村貧困線標準，這個標準可以以市為單位制定統一的標準，也可以以縣為單位制定相應的標準。貧困線救濟標準的制定應考慮到本地區居民的實際收人情況，同時考慮全國其他各地和全省各地的貧困線標準，對于貧困戶家庭的老年人口提供相應的經濟幫助。
三、農村社會化養老保險模式設計
社會養老保險制度是農村社會保障體系中第一個推行的制度，具有表率作用，但農村的社會養老保險制度的建立需具備一定的物質條件和社會基礎，因此，河南省農村社會養老保險制度應根據現有的環境、條件、特點等實際情況，遵循以下幾個方面的原則，實事求是地設計河南省農村社會化養老制度。
1.因地制宜原則
據《河南省統計年鑒》(2004)，按當年價格計算的2003年河南省人均國內生產總值7570.2元，按河南省年人均國內生產總值和各市農民人均純收人，大致可以劃分為三種類型:第一類是貧困地區，如商丘、信陽、周口、駐馬店，人均國內和平等總值在5000元以下。第二類是經濟相對發達地區，其人均國內生產總值在10000元以上，如鄭州、焦作、洛陽、三門峽、濟源。其它地市界乎于兩者之間屬于三類地區。同時我們還應參考河南省農村年人均收人與消費水平的情況，遵循因地制宜的原則來制定農村社會養老保險制度。
2.堅持低標準的保障原則
(1)雖然從河南省家庭平均每人生活消費支出、人均收人和儲蓄存款余額等幾項指標看，已經有了較大的提高，但還不算太高，而且發展極不平衡。因此，從河南省農村經濟的實際情況和農村生活需求的特點出發，不宜按城市職工退休后的生活需求來確定農村人口的保障水平，只能是低標準。
(2)在相當長的時期內，河南省農村的生產、交換、分配形式，決定了農村人口在60歲以后仍可創造勞動價值，因而在農村不宜引人城市“退休”的概念，應盡可能挖掘其勞動力價值的時間，農民領取養老保險金的年齡可推至65歲以后。
(3)農村社會養老保險只是基本的保障制度。除此之外，鄉鎮、村和企業還可根據自己的實際情況自辦各種形式的補充養老保障，例如，目前，河南省農村的各個社區都管理著一定數量的集體資金，可以用來建立養老院或抽出一部分資金為本社區的農民投保:同時要大力鼓勵個人參加養老儲蓄。
3.堅持以個人繳費為主的原則
有人曾經說過:“社會保障不是一個毫無交換條件和隨隨便便給人好處的計劃，它也不是提供好處使受益人從此可以卸下個人責任的計劃，它是一個以勞動和繳費為條件、保證維持人們必須的收人以便使他們可以勞動和繼續勞動的計劃。”由此可見，建立農村社會養老保險體制必須堅持以個人繳費為主。
日前，河南省的企業、事業等單位均以“投保資助”的模式為主進行投保，然而，在河南省農村，在一個家庭里并不存在雇主與雇員的關系，因此，只能依靠個人繳費為主。在以個人繳費為主的基礎上，集體可以根據自身的經濟條件予以適當補助.補助的比例也不宜作統一規定，標準可以隨集體經濟狀況的變化而變動。當經濟狀況不好時，補助標準可以下調，當經濟狀況好轉時，補助標準也可以上浮。國家政策扶持，主要體現在對鄉鎮企業給職工參加養老保險的集體補助，按職工工資總額的一定比例提取，具體做法由地方政府根據實際情況決定。
4.因人制宜原則
因人制宜原則主要體現在以下幾個方面:(1)對鄉村干部和民辦教師實行退休補貼制度。因為農村基層干部帶領群眾發展經濟，脫貧致富;民辦教師扎根農村，培養人才，對這部分人實行退休補助金制度，保證其“老有所養”，對穩定農村干部隊伍和民辦教師隊伍很有必要。(2)對“五保”老人的養老補貼。“五保”老人是老年群體中的特殊群體。數量不多，國家應給予照顧。(3)對計劃生育先進戶的養老補貼。把計劃生育與養老保險掛鉤，是推動我國計劃生育工作的重要配套措施。對以上三類特殊的農村人口群體，其養老補貼是在個人投保和集體資助之外的，因而可以保證他們的養老金高于當地的平均水平。這是因人制宜原則在農村養老保險中的靈活運用，將對農村經濟文化發展、社會穩定、計生工作順利開展發揮獨特的作用。
5.有效性原則
摘要：責任保險是指以被保險人對第三人依法應負的民事賠償責任為保險標的保險。法經濟學是用經濟學的方法和理論考察、研究法律和法律制度的學科。從法經濟學的角度對責任保險這一法律制度進行分析，可以考察其產生和發展的合理基礎，從而更加深刻地理解此項制度。
一、責任保險
責任保險，指以被保險人對第三人依法應負的民事賠償責任為保險標的保險，又稱為第三者責任險。《保險法》第50條規定：責任保險是指以被保險人對第三者依法應付的賠償責任為保險標的的保險。按保險標的的不同，可將其分為雇主責任保險、產品責任保險、職業責任保險和公眾責任保險等。
根據《保險法》的規定，責任保險的保險標的顯然屬于民事責任，后者又包括侵權責任和違約責任兩種。由于違約責任可以通過訂立信用保險合同或保證保險合同來解決，因此責任保險的保險標的即是侵權責任。
一般認為，1855年英國鐵路乘客保險公司向鐵路部門提供鐵路承運人責任保險，是歷史上首次出現責任保險。1875年，英國又出現了馬車第三者責任保險，可以看作是汽車第三者責任險的先導。隨著工業生產的不斷進步，責任保險的范圍也不斷增大，其在社會生活中的重要性也日益突出。而如前所述，責任保險以被保險人對于第三者的侵權賠償責任為保險標的，這使得其和侵權法之間產生了沖突。主要表現在以下兩個方面：
1、責任保險使侵權責任社會化。侵權責任本應由侵權行為人來承擔，但責任保險使得侵權行為人（即投保人）的侵權責任轉嫁給保險公司，并通過保險公司這一媒介轉嫁給整個社會來承擔。
2、責任保險使侵權法的損害賠償功能發生變化。侵權損害賠償責任一方面是對受害人的補償，另一方面又是對侵權人的一種懲戒。責任保險雖然使受害人的損失因有了保險公司作后盾而能得到保證，但也使得對侵權人的懲戒變得徒有虛名。
從上述兩個方面出發，很容易產生這樣的疑問：責任保險是否在變相的鼓勵人們放棄謹慎小心的生活態度？其最終結果是否有益于社會？本文將運用法經濟學方法對上述疑問進行回答。
二、法經濟學
法經濟學是用經濟學的方法和理論，主要是運用價格理論，以及運用福利經濟學、公共選擇理論及其他有關實證和規范方法考察、研究法律和法律制度的形成、結構、過程、效果、效率及未來發展的學科。簡單的來說，法經濟學就是用經濟學的方法來對法律問題進行分析的科學。
1、世界上的資源是有限的，而人的欲望則是無限的，這就決定了每個人在進行任何滿足自己某種欲望的行為之前，都會通過理性的思考做出選擇。
2、每個人在進行各種日常生活的行為（感情生活除外）時，都會進行成本和收益的分析，并做出最有效率的選擇。而整個社會在進行某種抉擇之時也會進行成本和收益的分析，做出最有效率的選擇。
科斯在1960年所發表了論文《論社會成本》，被認為是法經濟學研究的里程碑。在該文的開篇，科斯提出，“傳統的（分析）方法總是使得所做決定的性質變得模糊不清。當A給B造成了損害之后，在需要做出判斷時，慣常的思維方式會這樣考慮：我們應當如何抑制A？但這樣的想法是不正確的，因為我們所面臨的問題具有相互性：消除了對B的損害即意味著對A造成了損害。因此，我們應當做出的判斷應該是：是否應允許A損害B，或者說是否應允許B損害A？問題的關鍵在于避免更為嚴重的損害。”這就是法經濟學的思維方式，即以是否具有效率作為判斷法律問題的標準，而非僅僅是以公平和正義作為標準。著名的科斯定理也是由該論文所推出的（科斯并沒有明確提出）：只要財產權是明確的，并且其交易成本為零或者很小，則無論財產權的初始狀態為何，市場均衡的最終結果都是有效率的。然而現實之中任何交易的成本都不可能為零，并且交易成本往往都很巨大，人們無法將其忽略。由于實際的交易成本必然為正，對科斯定理反推可得出這樣的結論：最有效率的市場均衡結果必然產生于交易成本最小的情況。因此，最佳的資源配置狀態就是使交易成本最小的配置狀態。科斯認為，法律對于資源配置起著極為重要的最用，因為財產權利的歸屬往往是由法律來設定的。舉例而言，物權法中的善意取得制度規定了善意第三人可以取得被無處分權人擅自處分的物的所有權，而之所以如此規定，就是因為這比相反的規定更加符合市場經濟的要求，即具有效率。同樣地，“法院也應當了解其判決的經濟后果，并在判決時考慮這些后果”。這就是法經濟學不同于傳統法學的地方，后者往往是以公平正義（即道德標準）為標準，而非以效率為標準。
三、對責任保險制度的經濟分析
假設A是侵權行為人，B是無過錯的受害人，A的行為使B遭受了1000元的損失。在沒有責任保險的情況下，根據侵權法，A應當對B的全部損失承擔賠償責任。此時會出現以下三種可能的情況：
1、A有能力承擔1000元的賠償數額。
2、A只能承擔部分賠償數額或完全不能承擔任何數額，但是B卻有能力自己承擔全部損失或A無法承擔的那部分損失。
3、A只能承擔部分賠償數額或完全不能承擔任何數額，同時B也無力自己承擔全部損失或A無法承擔的那部分損失。
在前兩種情況下，A需要全部或部分承擔B的損失，由于這個損失是由A或/和B自己完全承擔的，所以就沒有外部成本產生。此時的社會成本也就相當于A和B之間的私人成本，即只有1000元。
而在第3種情況下，由于A和/或B無法承擔全部的損失，B所遭受的損失無法得到全部補償。這就意味著需要由A和B之外的人來承擔無法被補償的那部分損失，即A和B之間的活動在私人成本之外還產生了外部成本。而此時的社會成本就是上述私人成本和外部成本的總和。對B而言，其所面臨的問題就是該如何使自己的損失得到完全的補償，B獲得補償的途徑的不同就意味著所產生的外部成本的不同，并最終導致社會成本的不同。可以從以下兩個方面來考察這個問題：
(1)沒有責任保險制度。但存在政府設立的某種社會救助制度，B就可以依靠該制度獲得補償。但是，這種制度往往都存在于經濟較為發達的社會之中，并且該制度的設立毫無疑問也需要耗費巨額的成本。毫無疑問，此時的社會成本一定會超過1000元。如果不存在政府設立的社會救助制度，那么就只能由B自己來想辦法補償自己的損失了。要么B會無奈的接收現實，并最終無法生存；要么B會通過犯罪來滿足自己對財產的需求。無論是任何一種情形發生，其所產生的外部成本都是巨大的，而最終的社會成本也必然是巨大的。
(2)存在責任保險制度。如果A事先向保險公司投保了責任險，那么保險公司就會代替其向B支付賠償金。此時A和B之間的私人成本是1000元，而外部成本為零，因此社會成本是1000元。雖然在A和B之間出現了保險公司這一第三者，但是保險公司僅僅是代替A支付了對B的賠償金而已，其和B之間并沒有任何的其他關系。A和保險公司之間的保險合同關系則是另外一個經濟活動，當然，這項經濟活動同樣要產生成本。但是，這種成本肯定要比由政府建立社會救助制度的成本要小的多。
當然，一個貌似合乎邏輯的推理會在此時產生：在沒有責任保險之前，人們為了避免自己承擔責任，會履行謹慎注意的義務來防止自己的行為可能對他人產生的損害。但是有了責任保險，由于可以讓保險公司承擔責任，人們就會降低自己的注意程度，從而使保險事故的發生更為頻繁，導致社會成本的增加，并將其所帶來的收益抵銷。事實上這種推理忽略了本文之前所提過的一個基本原理，即每個人總會基于理性的分析從而作出對于自己效用最大的選擇。以醫生為例，假設醫生A在其執業過程中的醫療事故率為5件/年，其向甲保險公司投保了職業責任險。根據上述結論，由于A因為投了保險，那么便會在執業過程中降低自己的注意程度，必然的結果就是醫療事故率增大。這樣一來，至少會出現以下幾種結果：首先，甲會提高對A收取的保險費。由于醫療事故率的增大，如果甲繼續根據5件/年的事故率來收取保險費，則其無法從中獲利。其次，由于醫療事故率的增大，政府部門很可能會因此而吊銷A的醫師執照。再次，很多原本想讓A治療的病人便不會再選擇A，即A的潛在顧客會因為醫療事故率的增大而選擇其他的醫生就醫。無論如何，對A而言降低自己的注意程度都是不利益的，作為理性的人A是不會選擇這種做法的。
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【論文關鍵詞】人口老齡化 養老保障 家庭養老
截至2005年底，中國60歲及以上的老年人已達到1．5億左右，占全國人口總數的11％以上，占全球老年人口總量的1／5。已有21個省區市成為人口老年型地區，中國已經面臨著人口老齡化的問題。人口老齡化不僅僅是個人口學問題，它更是一個社會的、經濟的問題，對社會和政府而言都是一個挑戰。老年人的照料和慰籍等保障問題，則是來自于老齡化的首要挑戰，是社會和政府要特別關注的問題。
美國學者哈羅德·l·維廉斯基在對世界上六十多個國家的社會保障制度進行分析后，曾概括道：“社會保障始終作為經濟增長和人口變動的天然伴侶而發展起來，并且，從來都是由于政治家的洞察力、公眾壓力和福利機構的交互作用而迫使它盡快出臺”。社會保障制度一百多年來的發展歷史也表明，人口變動的趨勢在很大程度上決定社會保障的發展進程，也是社會保障制度得以健康運行的客觀條件之一。
1人口老齡化對社會保障提出的挑戰
1．1人口老齡化迫切地要求建立一個相對完善的社會保障制度體系
我國人口老齡化有著發展迅速和規模巨大的特點，家庭對老年人實施的照料程度很明顯是有限的，需要依靠社會和政府機制來對此進行干預。從保障制度的角度來看，中國人口老齡化過程是在正式養老制度相對殘缺的情況下發生的。從發達國家所走過的社會歷程我們可以發現，這些國家往往是出于政治或經濟目的，在人口老齡化出現之前，就已經建立了正式的社會養老保障制度。當人口老齡化程度嚴重的時候，這些國家面臨的問題不是建立一個新的制度體系，而是改革或對舊的制度進行修正，例如替代率、退休年齡是高一點還是低一點的問題等等。而我國原有的正式養老保障制度是相對殘缺的，主要表現在它的覆蓋面低，養老金收入來源單一，而且風險分散單位太小等。所以在人口老齡化的前提下，我國社會保障面臨著與發達國家根本不同的一個任務就是建立一個相對完善的社會保障制度體系。
1．2人口老齡化造成的養老的社會、經濟壓力
第一，大幅度提高了老年人口的贍養率。現行社會保障運行的基本原理是，在長期穩定的人口結構下，生產性勞動人口的退休養老費用將由下一代生產勞動者承擔。顯然，未來老年人口撫養率較大幅度的上升，必然導致在老齡化的高峰期其生產性勞動人口不能也不可能負擔規模龐大的老年人口的退休養老費用，從而威脅社會保障機制的運行。
第二，大幅度地增加了社會保障費用的支出，其占國民收入的比重將面臨較大幅度的增加。一般趨勢表明，經合組織國家養老保障費用的比重，將從1984年的10．3％上升到2040年的20．2％，即翻一番，僅養老保險費用支出就將耗費國民收入的20％以上，若加上其他社會保險項目，顯然會有更多的國民收入將為老齡化所帶來的強勁需求而吸收。更令人擔憂的是，隨著“銀色浪潮”的沖擊，這筆費用還將繼續不斷增大。我們相信，21世紀中國有望成為世界中等發達國家，但是面對具有世界20％的人口，25％的老年人口的大國來說，國家經濟是否能夠承擔大約5—6億撫養人口足夠的生活和必需的服務費用，是任何人都不敢輕易做出承諾的。
無論人口老齡化對老年人口撫養率產生影響，還是迅速增加社會保險費用支出，歸根到底即是社會保障制度面臨前所未有的挑戰。通過何種方式有效地吸收和分散老年經濟保障的壓力，應該說是中國養老保障制度急待解決的一個核心問題。如何在未來的時間內，適應人口老齡化的挑戰，構建有助而不是有礙于經濟增長的社會保障模式，真正建立起經濟高速增長與社會保障基金之間的內在關聯機制，創立適合本國國情的社會保障制度安排，才是我們面對風涌而至的“白發色浪潮”所能作的唯一選擇。
2我國養老保障體系的構建目標
人口的養老保障體系從最直觀的角度來看，是社會安全的需要，但深人分析，它要滿足的目標是多重性的。因此，這一制度的構建也必須要從多方面進行考慮:
2.1滿足老年人口的社會安全感
安全感是人的基本需求之一。一個具有比較完善的社會保障制度的社會中，人們可以獲得較高程度的社會安全感。但社會安全感的形成與經濟水平并不絕對地成正比例相關關系。養老保障體系應該是一個家庭、個人、社會以及國家四位一體的保障體系，不僅能夠滿足老年人口的經濟安全，更重要的是側重于對老年人口的精神安全的設計，在一個多層次的體系之下，強調家庭對老年人口的支持作用，強調老年人口自身的作為和社會養老價值觀下對老年人口的尊重，滿足老年人口為社會所需要，沒有被社會所拋棄的精神享受。
2.2滿足社會公平的需要
社會保障制度是社會發展和進步的產物。它關注的是全體社會成員的基本保障，以求得整個社會的安全。因此，養老保障體系應該是一個覆蓋了全體社會公民的網絡，強調不同所有制下、不同職業以及城鄉人口之間的統一性，有利于促進人口的流動和城鄉勞動力之間的轉移，強調對整個社會的公平。
2.3強調對個人的激勵作用
社會保障的設計不僅應滿足公民的安全感，還應通過社會保障制度的設計使其能夠促使個人努力工作，為推動經濟的發展帶來動力。養老保障體系從本質上來講，應該盡量排除了對政府過多的經濟依靠，鼓勵人們通過自我儲蓄為自己的未來創造一個寬松的養老環境，體現多積累則多得的原則，這是另一種意義的公平，既保證公民參加養老保險的積極性，又能夠為經濟發展提供充足的工作動力。
2.4減少管理成本
傳統的社會養老保障制度由兩條線組成，不僅在資金使用上容易混淆而且還是造成管理成本上升的一個重要原因。充分利用非正式的制度從管理成本上來講也是更經濟的。同時，將原來的兩條線變成一條線，也可以大幅度地降低管理的成本。
最后，建立一個完善的社會保障制度是一個非常復雜和長期的任務，而且它的實施還需要有資本市場、宏觀環境等多方面的支持。
3我國養老保障體制的構想
我國的養老保障體制的構建必須要立足于中國國情這片特殊的土壤，應該是以家庭保障為基礎的、社會保險與社會救助相結合、以社會和社區服務為輔助的全方位、多層次的、統一的保障制度。
3.1以家庭保障作為我國社會保障制度的基礎，是符合我國國情的歷史選擇
毫無疑問，家庭一直都是我國社會的基石，自古以來，家庭一直是社會成員最堅實的避風港，無論是在社會、經濟還是情感方面，家庭都是個人的支柱，而非政府或團體。家庭養老的意義并不僅僅在于它比正式的制度更經濟，還在于它所能夠給家庭成員提供的一種親密而穩定的情感歸屬，而這種情感上的慰藉才正是更多老年人所需要的東西。
從我國的實際來看，我國城鄉生活中最大的共同之處就在于中國傳統的這種親子與尊老敬老的孝道文化不管是在農村還是城市都還占有絕對重要的地位，強調家庭的養老功能，把家庭作為養老的基礎，可以縮小城鄉之間差距，為統一的正式保障制度的建立奠定一個良好的基礎。所以，中國社會保障制度的改革從根本上來講，不是要取代家庭的保障功能，而應是在加強家庭養老文化的基礎上，對家庭保障功能的一種補充。
3.2在正式保障制度中
突出社會救助的作用，同時建立以個人儲蓄積累為主的個人帳戶制度，輔助以商業保險，建立一個多層次的統一的保障體系。包括世界銀行專家在內的許多學者都建議，我國的未來的社會保障制度應采取供款基準制和受益基準制相結合的混合制，即，在實施個人賬戶制度的同時設立固定津貼型的基本養老保險。基本的出發點一是要保證退休者的收人，或者說是要建立最低養老金保證;二是要通過統籌，即轉移支付實現社會保障的公平性原則。
①建立大規模的、覆蓋全國城鄉的以個人帳戶為中心的基本保障制度。保障范圍應包括中華人民共和國的全體公民。
②建立以商業保險為中心的附加保障。該層次主要是為那些不滿足于基本保障的經濟收人較高的公民提供保障，屬自愿性質。
③對生活水平在最低保障水平之下的老年人實施社會救助，發放社會福利救濟金。但這部分的支付只針對那些真正需要幫助的老人，而不是對所有的老人都提供幫助。救濟金從政府開征的社會保障稅中支付，對領取救濟金的申請人應從其家庭經濟狀況及自身的能力等方面實施嚴格的資格審查最后予以確定。
