時間：2022-06-13 23:49:33
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇依法管理論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關(guān)鍵字：行政法學；控權(quán)論；權(quán)力限制
一．關(guān)于控權(quán)論
（一）控權(quán)論的歷史起源
控權(quán)論的基本觀點認為行政法的基本內(nèi)容是控制和限制政府權(quán)力，司法審查是重要的手段，同時重視行政程序。其主張行政法的基本目的在于保障私人的權(quán)利和自由，要嚴格限制行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，行政機關(guān)沒有自由斟酌，自由選擇的余地，只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行
控權(quán)論起源于英美等國，它的產(chǎn)生與資本主義國家行政權(quán)的迅速擴張相關(guān)。行政權(quán)力的擴張有可能給社會帶來福音，增強了對社會秩序的維護，但是另一方面也可能造成對社會和公眾的危害。在為了限制政府權(quán)力夸張，胡作非為的背景下，不少學者提出了通過行政法來加強對行政權(quán)的控制的主張。英國著名行政法學家H．韋德是傳統(tǒng)的控權(quán)論主要代表人之一，他對于傳統(tǒng)控權(quán)論的分析清晰且深刻，指出了控權(quán)論產(chǎn)生發(fā)展的歷程。[1]“因此，行政法的最初目的就是要保證政府權(quán)力在法律的范圍內(nèi)行使，防止政府胡作非為，以保護公民。”[2]
（二）管理論及平衡論的介紹及弊端分析
1．管理論
管理論是從前蘇聯(lián)、東歐各國及我國早期的一些行政法學者提出的關(guān)于“行政法就是國家管理法”的定義和相關(guān)的理論體系中進行抽象、概括而命名的。比較有代表性的前蘇聯(lián)學者馬諾辛等在其所著的《蘇維埃行政法》一書中認為：“行政法作為一個概念范疇就是管理法，更確切的說就是國家管理法”。并進一步認為，行政法的調(diào)整對象是國家管理關(guān)系。[3]
這一理論存在著明顯的缺陷，現(xiàn)已逐漸退出了主流理論的行列。首先，管理論對于行政法價值的判斷有失偏頗，強調(diào)行政主體的權(quán)威，忽視行政相對人的利益，打破了權(quán)力的制衡機制，與現(xiàn)代法治發(fā)展背道而馳；再次，管理論容易導致權(quán)力濫用，其以管理為本位，把法律視為管理公民的工具，過分強調(diào)行政特權(quán)，缺乏嚴格的行政監(jiān)控手段，必會放任行政權(quán)的肆意妄為；最后，管理論有悖正義，“正義否認為一些人分享更大的利益而剝奪另一些人的自由是正當?shù)模怀姓J許多人享有的較大利益能綽綽有余地補償強加于少數(shù)人的犧牲”。[4]
2．平衡論
平衡論是羅豪才教授等在論文《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)——論行政機關(guān)與相對一方權(quán)利義務(wù)平衡》中首次提出的。基本內(nèi)容是在行政機關(guān)與相對一方權(quán)力和義務(wù)的關(guān)系中權(quán)利義務(wù)在總體上是平衡的，它既表現(xiàn)為行政機關(guān)與相對一方的平衡，也表現(xiàn)為表現(xiàn)為行政機關(guān)與相對一方義務(wù)的平衡；既表現(xiàn)為行政機關(guān)自身權(quán)利義務(wù)的平衡，也表現(xiàn)為相對一方自身權(quán)利義務(wù)的平衡。
平衡論也存在一定的不合理之處。第一，平衡論沒有揭示出行政法功能的本質(zhì)特點，其平衡是對于利益關(guān)系的平衡，這是其他法或者宗教、道德也可以具備的功能，沒有說明行政法的個性化的平衡功能所在；第二，平衡論缺乏行政法賴以存在的客觀基礎(chǔ)，在行政領(lǐng)域內(nèi)，公共利益和個人利益因各自擴張而出現(xiàn)矛盾，外化為行政權(quán)和相對一方權(quán)利之間的沖突，平衡在現(xiàn)實中往往是難以達到的。
二．控權(quán)論的現(xiàn)實價值
（一）控權(quán)論在行政立法上的運用
行政立法是指國家行政機關(guān)根據(jù)法定權(quán)限和法定程序制定和行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動。行政立法要遵循以下幾個基本原則[5]：
1．依法立法原則
2．民主立法原則
3．法制統(tǒng)一原則
（二）控權(quán)論在行政司法上的運用
行政司法在行政司法是指行政機關(guān)根據(jù)法律賦予的司法職能，依法居中對行政爭議和與行政管理相關(guān)的民事糾紛進行公平、公正裁斷的準司法行為的總稱，包括行政復議、行政裁決、行政仲裁旺行政調(diào)解等。
（三）控權(quán)論運用上的現(xiàn)實性難題
行政權(quán)在實際運作過程中也常常會受到各種干擾、阻力甚至損害，而有些干擾和阻力是行政權(quán)難以依靠自己的力量排除和克服的，比如，“以黨代政”的干預、其他國家機關(guān)的干預等等。有些組織和公民當中，有一些是握有相當大的權(quán)力的人，盡管在行政相對人的地位上他們手中的權(quán)力是不具有法律效力的，但是事實上他們卻可以倚仗權(quán)力來對抗權(quán)利，使行政權(quán)的運行受阻。這些干預和阻力使行政權(quán)不能有效的行使，行政職能無法實現(xiàn)，因此在控權(quán)的同時，仍應思考對于行政權(quán)的另一方面保障。
三．控權(quán)論運用的完善建議
（一）英美法系的相關(guān)經(jīng)驗
1．代議機關(guān)的審查和控制
在《美國行政法的重構(gòu)》一文中，斯圖爾特教授對美國行政法“傳統(tǒng)模式”的基本要素進行了描述：第一，行政機關(guān)決定對私人予以制裁的行為，必須得到立法機關(guān)的授權(quán)，授權(quán)的方式是制定控制這些行政行為的規(guī)則。第二，行政程序設(shè)計的宗旨應當是促進行政機關(guān)中立、準確、合理地將立法機關(guān)的指令適用于特定情形。正因如此，有助于查清事實的聽證程序得到普遍重視，正式的案卷記錄得到強調(diào)。第三，行政機關(guān)作出決定的程序必須便于法院對行政行為進行司法審查，以便通過司法審查來檢驗和確保行政機關(guān)遵守立法機關(guān)的指令。[6]
2．激發(fā)公務(wù)員的能動性優(yōu)點
論文關(guān)鍵詞：非學歷教育培訓，市場準入，發(fā)展路徑
在世界經(jīng)濟頻繁波動的現(xiàn)代經(jīng)濟當中，教育培訓，特別是中國的教育培訓市場卻處于相對穩(wěn)定的地位，甚至在經(jīng)濟衰退侵襲很多行業(yè)的時候，中國的教育培訓業(yè)卻出現(xiàn)了勃勃的成長生機。究其原因，一是因為中國的教育行業(yè)的特殊屬性，使得其與經(jīng)濟波動的周期有錯時效應，各層人士對教育的需要是剛性需求。而且教育投資還是一項終身投資。二是因為教育培訓業(yè)的反經(jīng)濟周期性。金融危機帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整，新興產(chǎn)業(yè)以及新技術(shù)需要新的知識技能，危機還使得一些行業(yè)發(fā)展速度減緩，勞動力市場上求人倍率繼續(xù)下降，失去工作和準備就業(yè)的人需要重新調(diào)整自己的知識技能來增加就業(yè)籌碼，以便經(jīng)濟復蘇后，找到新的工作機會，因此人們參加教育培訓就變得十分緊迫和必要；三是教育培訓行業(yè)不僅具有經(jīng)濟功能，還具有政治、社會和育人功能，政府在嚴峻的經(jīng)濟和就業(yè)危機形勢下教育管理論文，對教育培訓只能重視、不可輕視，必然通過加大投入和頒布各項支持性措施來促進教育培訓行業(yè)的發(fā)展。但是，面對巨大市場，中國的教育培訓行業(yè)迅速膨脹和發(fā)展的同時，信譽、質(zhì)量等問題也都暴露無余。為了對教育培訓行業(yè)更好的實施監(jiān)管，在賦予教育培訓市場以足夠的自主發(fā)展的空間的同時，做好監(jiān)督管理的工作，市場準入制度就成為了對其實施有效監(jiān)管的最重要的一道門檻和保障。
一、中國教育培訓市場的市場準入制度發(fā)展現(xiàn)狀
我國教育培訓市場準入制度的發(fā)展是近二十年里面才得到有關(guān)部門的重視的。我國教育培訓市場準入管理的法律基礎(chǔ)有《中華人民共和國民辦教育促進法》等一系列配套使用管理辦法。全國各省市均出臺有管理辦法。管理辦法主要包括機構(gòu)設(shè)置審批、機構(gòu)變更審批、機構(gòu)終止審批、招生簡章審批、招生收費審批、年度審核。整套管理模式與企業(yè)管理模式相似，且審批的比重較大。按照《中華人民共和國非學歷教育培訓機構(gòu)辦學許可證》的通告中所規(guī)定，各省、自轄市、自治區(qū)均出臺了《關(guān)于換發(fā)非學歷教育培訓機構(gòu)辦學許可證的通知》，2010正式啟用新版《中華人民共和國非學歷教育培訓機構(gòu)辦學許可證》論文開題報告范例。未取得新版辦學許可證者，一律視為無證辦學。無證辦學均視為市場不準入。
教育培訓機構(gòu)首先向教育行政部門提出設(shè)立申請。行政審批通過后頒發(fā)教育培訓機構(gòu)辦學許可證。教育培訓機構(gòu)進行經(jīng)營活動前招生簡章和其宣傳廣告必須進行行政審批備案。審批備案后教育培訓機構(gòu)可以進行正常經(jīng)營。教育培訓機構(gòu)應于每一年度結(jié)束后接受教育行政部門的年度審核，審核意見由教育行政部門統(tǒng)一公布，審核意見不能通過的機構(gòu)，在整改后如果審核意見再次不能通過，取消教育培訓機構(gòu)辦學許可證即市場不準入。
二、中國教育培訓市場市場準入制度存在的問題
（一）教育培訓市場準入標準設(shè)置不合理
如果市場準入門檻較低，培訓機構(gòu)從業(yè)范圍重疊，培訓行業(yè)機構(gòu)過度飽和，形成惡性競爭。培訓市場供求關(guān)系嚴重失衡必然導致不良競爭甚至惡性競爭，不得不進行價格戰(zhàn)爭，價格過低導致教育服務(wù)質(zhì)量無法保證就是培訓市場混亂的根源。而如果市場準入門檻較高，那些不符合辦學條件無法取得許可證，沒有許可證的學校難以引資改善辦學條件，也無力吸引優(yōu)秀教師執(zhí)教，進而造成教學質(zhì)量無法保證。而隨著公辦教育機構(gòu)的資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，非學歷教育培訓機構(gòu)的辦學條件將更高，更難拿到許可證。如果設(shè)的門檻過高，多數(shù)學校都達不到要求時，門檻也就沒了存在的必要。
（二）教育培訓市場市場準入類別管理缺位
教育培訓市場不僅完成了數(shù)量上的飛躍，而且還漸漸由點及面形成了涵蓋各類教育培訓方向的網(wǎng)絡(luò)，如今教育培訓不僅僅是我們熟悉的IT、語言、基礎(chǔ)課程等幾大類，藝術(shù)、職業(yè)技能、學位資格、嬰兒教育、親子教育等一些新奇的課程變得隨處可見，幾乎所有消費者能想到的培訓項目都已經(jīng)成為了現(xiàn)實，而傳統(tǒng)的幾大培訓項目的課程針對性也越來越強，劃分的越來越細。而我國的教育培訓市場準入資質(zhì)標準是針對學校特點設(shè)置的教育管理論文，并沒有針對教育培訓機構(gòu)設(shè)置。教育培訓機構(gòu)具有的教學期短和授課靈活和教學內(nèi)容市場化以及學生少、對場地要求不高，這些特點并沒有被資質(zhì)設(shè)置所體現(xiàn)。這樣一來就出現(xiàn)了真空的無標準可依的局面。因為沒有具體的資質(zhì)標準，資質(zhì)審批中的規(guī)范化和法制化就遭到了挑戰(zhàn)。
（三）教育培訓機構(gòu)資質(zhì)審核程序過于復雜
教育培訓機構(gòu)出現(xiàn)問題，投訴者首先會找到資質(zhì)審批單位。資質(zhì)審批單位為了躲避相應責任，制定了極其苛刻的資質(zhì)標準和極其繁雜的審批程序。教育培訓機構(gòu)為申請資質(zhì)花費大量的人力、物力和財力。這都在客觀上增加了非學歷教育培訓機構(gòu)的負擔，忽視了培訓市場培育的過程，不利于非學歷教育培訓機構(gòu)做大做強，限制了非學歷教育培訓機構(gòu)發(fā)展。
（四）審批部門多，管理部門少
目前，國內(nèi)不同城市的培訓機構(gòu)，審批部門都有所差異，有的培訓機構(gòu)是教育部門審批的，有的是勞動和社會保障部門審批的，還有工商部門審批的，這就導致教育培訓市場的監(jiān)管缺位，管理混亂。近幾年由于對非學歷教育培訓機構(gòu)監(jiān)管嚴格，辦學門檻高，這些教育輔導機構(gòu)幾乎都達不到辦學所需條件，于是打起擦邊球，都打著“教育咨詢公司”的幌子，私下開展教育培訓。
三、中國教育培訓市場的市場準入制度的設(shè)計
（一）市場容量總量設(shè)計與控制
市場容量主要是指教育培訓服務(wù)的需求量，市場預測有助于教育培訓機構(gòu)營銷管理者制定正確的營銷決策，有助于教育培訓機構(gòu)掌握新知識、教育產(chǎn)品、增強教育培訓機構(gòu)的競爭能力，同時市場容量的測定也是教育培訓機構(gòu)制定科學計劃的重要依據(jù)。教育培訓的市場容量是控制市場中培訓機構(gòu)數(shù)量的重要依據(jù)。各個地區(qū)可以根據(jù)一定時期的教育培訓需求總量，綜合考慮現(xiàn)有的教育培訓機構(gòu)存量，來確定一定時期之內(nèi)的教育培訓機構(gòu)的市場總量規(guī)模和準入的進度安排。
（二）市場資質(zhì)標準科學設(shè)定
教育培訓機構(gòu)資質(zhì)標準的設(shè)定應當適應本市經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的需要，符合地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和實際需求，教育培訓機構(gòu)本身有著很多自己的特點，這些獨有的特點是其生存之道論文開題報告范例。對于不同種類不同規(guī)模的教育培訓機構(gòu)應當有不同的資質(zhì)標準。第一資質(zhì)必須有詳細的分類主要應參考以下幾個因素：培訓內(nèi)容、培訓層次、培訓規(guī)模。第二資質(zhì)必須由教育部門統(tǒng)一發(fā)證，由專業(yè)評審委員會統(tǒng)一制定資質(zhì)標準。第三資質(zhì)必須是動態(tài)的必須和市場接軌做到與時俱進。
（三）市場準入的審批程序合理簡化
積極推行并聯(lián)審批、全程代辦服務(wù)、一表受理、告知承諾、集中年檢、網(wǎng)上協(xié)同審批等服務(wù)模式。進一步完善聯(lián)席審核制度，聯(lián)席審核應該實行一次性集中告知、統(tǒng)一受理、集中辦件、承諾辦件、特事特辦、先批后辦。并實行超時默認制、缺席默認制。實行牽頭部門負責制各牽頭部門對協(xié)審部門有協(xié)調(diào)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，采取有力措施不斷深化行政審批制度改革，在減少審批事項、壓縮審批時限、優(yōu)化審批流程、簡化審批程序、加強審批制度建設(shè)。
（四）完善、明晰市場準入制度的監(jiān)管主體
《民辦教育促進法規(guī)》規(guī)定，經(jīng)營類的非學歷教育培訓機構(gòu)由工商部門審批，國家應盡快出臺盈利性教育培訓機構(gòu)管理辦法教育管理論文，制定具體的標準，同時明確教育培訓機構(gòu)教學業(yè)務(wù)的監(jiān)管應由教育部門負責。教育行政部門要組織有關(guān)人員定期或不定期對教育培訓機構(gòu)進行檢查、督導、評估，加強對非學歷教育培訓機構(gòu)的管理監(jiān)督。加強與財政、稅務(wù)、物價、審計、民政、工商、勞動保障等部門的協(xié)作，配合有關(guān)部門依法開展管理工作。政府應明確教育培訓市場的主管部門，各司其職，改變“多頭管理，誰都不管”的局面，從嚴規(guī)范借教育咨詢公司名義打“擦邊球”從事教育培訓的教育培訓機構(gòu)。
而對于私人性質(zhì)的社會教育資源提供的教育培訓服務(wù)，應按照市場規(guī)律運行，政府只在宏觀調(diào)控和政策導向上發(fā)揮作用，嚴格規(guī)范其發(fā)展；政府部門及公立學校舉辦的面向社會的經(jīng)營性培訓應與政府、學校脫鉤，可以登記注冊成為獨立法人，也可以并入其他培訓機構(gòu)；對于具有準公共產(chǎn)品性質(zhì)的培訓服務(wù)，應由市場和政府雙邊提供，培訓服務(wù)消費者部分付費，政府拿出專項資金補貼，委托部分機構(gòu)實施，由“政府調(diào)控價格”，按市場需求杠桿和公平競爭機制進行管理。同時為吸引更多更好機構(gòu)加入培訓，促進資源優(yōu)化配置，政府應同時附以機構(gòu)稅收減免等優(yōu)惠政策。
參考文獻：
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論文關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化，新農(nóng)村建設(shè)，村莊規(guī)劃，豫東平原，周口市
一、周口市的基本情況
周口市地處豫東黃淮平原，屬暖溫帶大陸性季風氣候，區(qū)內(nèi)地勢平坦，土壤肥沃，水熱條件適中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件較好。因本區(qū)開發(fā)歷史悠久，人口稠密，人均耕地占有量較少。據(jù)周口市統(tǒng)計局2009年資料，全市總?cè)丝?090.57萬人，耕地面積1251.2萬畝，城鎮(zhèn)化率29.4％。當年，全市糧食播種面積1683.44萬畝，總產(chǎn)量716.71萬噸，兩項數(shù)據(jù)分別占河南省總量的11.59％和13.3％[1]，均居河南17個地市榜首之位。
二、周口市農(nóng)村村莊規(guī)劃建設(shè)的現(xiàn)狀
通過對周口市轄區(qū)內(nèi)部分縣（市、區(qū)）的農(nóng)村調(diào)查，我們認為目前該地區(qū)在村莊規(guī)劃建設(shè)方面存在以下幾點問題，第一、部分村莊居民房屋建設(shè)布局零散，農(nóng)民在村頭或路邊的責任田及自留地里亂搭亂建小飯店、小超市、小加工廠、田間宅院等現(xiàn)象普遍存在；第二、單戶宅基地占地面積較大。通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎所有農(nóng)村住戶宅基地面積都超出了河南省政府規(guī)定的167平方米的最高標準[2]，不少住戶宅基地面積超過300平方米，有的甚至超過400平方米；第三，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較低，教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)質(zhì)量較差；第四，耕地資源浪費現(xiàn)象嚴重；第五，土地使用中的違法現(xiàn)象普遍存在。
三、農(nóng)村新建居民點的情況調(diào)查
（一）新建居民點的基本情況
通過走訪有關(guān)部門，我們了解到該市所轄區(qū)域近5年來搬遷新建的村莊數(shù)量不多，總體來看，因工程建設(shè)或城市開發(fā)搬遷的村莊數(shù)量多于新農(nóng)村建設(shè)試點村的數(shù)量。根據(jù)調(diào)研分析需要，我們選取了H縣和S縣有代表性的5個新村建設(shè)案例，這5個案例中，因高速公路建設(shè)、河道防汛整治及城區(qū)開發(fā)而搬遷新建的村莊各一個，新農(nóng)村建設(shè)試點兩個。5個遷建點的建設(shè)資金來源分兩種情況，一種情況是因工程建設(shè)、城區(qū)開發(fā)搬遷的三個村莊，村民的房屋建設(shè)資金主要來自相關(guān)部門和開發(fā)商給予的拆遷補償，差額部分由村民自己籌集，搬遷責任方對新村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資相對較少；另一種情況是兩個新農(nóng)村建設(shè)試點村，村民房屋建設(shè)資金全由自己籌集，村中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要由政府一方幫助解決，新村規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施齊全項目管理論文，需投入的建設(shè)資金較多。
（二）群眾反映
訪談中我們發(fā)現(xiàn)，由于各個村莊、各個家庭的情況不同，群眾對村莊遷建的反映態(tài)度有所不同。因工程建設(shè)和城區(qū)開發(fā)搬遷的村莊，由于搬遷戶得到了一定數(shù)額的經(jīng)濟補償，且居住環(huán)境有了明顯改善，總體來看，他們對村莊搬遷的反映意見不大，但對政府低價征收土地表現(xiàn)出的是更多的無奈。兩個新農(nóng)村建設(shè)試點村由于采取的政策不同，群眾的反映意見也有所不同。正在建設(shè)的L村由于不存在強制搬遷和限期搬遷問題，目前尚未發(fā)現(xiàn)群眾有不滿情緒。已經(jīng)建成的Z村，由于經(jīng)歷了村莊的整體拆遷和重建過程，完成了地塊的調(diào)整工作，村民的反映意見則有明顯的不同，那些搬遷前在老村建了新房的農(nóng)戶因房屋拆遷損失較大，對村莊搬遷抵觸情緒明顯，尤其對村委會拆了樓房蓋瓦房的決策更為不滿；部分計劃建房的農(nóng)戶，因新村宅基地面積沒有減小（有的還略有增加），舊房正常拆除不存在經(jīng)濟損失，居住環(huán)境和出行條件有了明顯改善，感覺相對比較滿意。從Z村和L村村民的普遍反映看，他們對新村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境條件的改變比較認可，但又認為新村各項建設(shè)占地面積較大，搬遷并沒有節(jié)省出土地。
（三）新村規(guī)劃建設(shè)中存在的問題
1．地方財力難以包攬更多村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大規(guī)模投入
調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，地方黨政部門為推進新農(nóng)村建設(shè)工作，鼓勵農(nóng)民遷村并居，一般都會采取一些積極有效的措施。為支持Z村的建設(shè)，H縣委、縣政府通過行政手段“動員”縣里條件較好的職能部門對該村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行對口援建。據(jù)Z村村委干部介紹，H縣教育局、財政局、民政局、衛(wèi)生局、公用事業(yè)局、交通局、電業(yè)局等單位為該村小學、村文化大園、村委會辦公樓、敬老院、衛(wèi)生所、自來水廠、村內(nèi)外道路、供電及照明等項目建設(shè)共計投資3000多萬元。新農(nóng)村試點可以在政府的主導下大手腳投資建一兩個形象工程，如果更多村莊趁機跟風，地方財政根本無力應對核心期刊目錄。
2．關(guān)聯(lián)部門對試點區(qū)的農(nóng)村現(xiàn)狀缺乏深入調(diào)查研究
根據(jù)對本文調(diào)查的兩個試點村有關(guān)負責人的走訪，我們了解到，在新村規(guī)劃建設(shè)方案實施前關(guān)聯(lián)單位（主要是建設(shè)規(guī)劃部門）沒有對當?shù)剞r(nóng)村及農(nóng)民的情況進行調(diào)查研究，舊村該不該拆遷，新村如何建設(shè)，完全是基層政府部門的領(lǐng)導說了算，規(guī)劃部門只負責村莊布局和居民房屋建設(shè)方案設(shè)計，至于試點村建設(shè)涉及的農(nóng)戶有多個家庭有建造新房的經(jīng)濟能力，村莊整合后能騰出多少土地，沒有單位和個人為此提供相關(guān)的調(diào)研報告。由于對上述基本信息缺乏全面掌握，結(jié)果在實踐操作中出現(xiàn)了諸多尷尬局面。如Z村在遷建規(guī)劃中本打算全行政村6個自然村全部集中到新村居住，但其中兩個自然村因新建樓房住戶較多村民拒絕搬遷，結(jié)果只有四個自然村的村民遷進了新村。表面上看，村莊整合騰出了一部分土地，但實際上由于新村建設(shè)宅基地數(shù)量增加，村內(nèi)主干道、環(huán)村路及單戶宅基地占地面積較大，加上臨街門面房、自來水廠、文化大院、敬老院、衛(wèi)生室等新增基礎(chǔ)設(shè)施用地，騰出的土地與新增加的建設(shè)用地基本持平。而對于該村的搬遷農(nóng)戶來說，由于沒有分到老村騰出的土地，又要公攤新村的基礎(chǔ)設(shè)施用地，結(jié)果凡得到一處宅基地的住戶責任田差不多減少了1畝左右。如此新農(nóng)村建設(shè)，的確讓人覺得尷尬。
3．村莊規(guī)劃脫離地方實際
理論上講，新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)應具有一定的前瞻性和超前意識，但也應注意與本地實際結(jié)合，不可盲目照搬縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟點的規(guī)劃模式。這里仍以Z為例，一個總?cè)丝诓蛔?600人、常住人口不足1000人、距鄉(xiāng)政府所在地不到兩公里、對外聯(lián)系并不通暢的村莊，村中卻規(guī)劃了一縱一橫寬30米的主干道，主干道兩側(cè)規(guī)劃建設(shè)了近450間門面房（占地面積至少相當于110處住宅），由于本地勞動力素質(zhì)較低，加之發(fā)展項目缺乏，目前已建成的門面房用于加工或其它經(jīng)營活動的不及總數(shù)的3％，這樣不切實際的規(guī)劃建設(shè)，不僅浪費了寶貴的土地資源，也造成了建設(shè)資金的極大浪費。
4．農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)支撐
通過對5個新建村莊的調(diào)查了解，我們感覺地方政府官員對中央新農(nóng)村建設(shè)文件精神的理解存在一定的偏差，具體表現(xiàn)是，在落實《十一五規(guī)劃綱要建議》文件精神的過程中把新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的實踐任務(wù)幾乎全部交給了市、縣級規(guī)劃建設(shè)局，同級農(nóng)技推廣部門、能源部門及其他相關(guān)部門則很少參與。從目前的實際看，所謂的新農(nóng)村建設(shè)只是房屋、道路及社區(qū)附屬設(shè)施的建設(shè)，規(guī)劃設(shè)計者并沒有把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)村富裕勞動轉(zhuǎn)移就業(yè)放在重要地位。除此之外，新村建設(shè)在太陽能、沼氣等新能源的開發(fā)利用方面做的還遠遠不夠，5個建設(shè)點在規(guī)劃建設(shè)方案中根本沒有體現(xiàn)出這一發(fā)展理念。
四、對策建議
1．做好農(nóng)村居民點規(guī)劃建設(shè)的編制指導工作
目前，從全國范圍看，新農(nóng)村建設(shè)尚處在試驗探索階段，個別地方雖然積累了一些成功的經(jīng)驗，但由于各地情況不同，難以在全國普遍推廣，如四川成都的“拆院并院”改革試驗，浙江嘉興的“兩分兩換”試驗項目管理論文，天津的“宅基地換房”改革以及重慶的“地票交易”改革試驗等[3]都是靠城市周邊高昂的土地出讓金收入補償給農(nóng)民實施搬遷的。周口經(jīng)濟發(fā)展落后，城市化水平較低，近期城市發(fā)展用地少，農(nóng)村可以整合的土地多，如果政府方面在農(nóng)村住房建設(shè)管理問題上不采取一定措施的話，新的一輪建房很快會掀起，以后再進行村莊布局規(guī)劃需要考慮的問題會更多，拆遷的難度會更大。眼下對于政府部門來講，關(guān)鍵是做好縣（市）域、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域村莊布點規(guī)劃工作，無論建設(shè)新村還是整治舊村，都應盡快給群眾有個明確的表態(tài)。
2．堅持依法管理土地，剎住農(nóng)村亂搭亂建亂占耕地的歪風
前已述及，目前該市農(nóng)村住房建設(shè)混亂狀況的形成，主要是政府有關(guān)部門在前期對土地使用中的違規(guī)違法行為監(jiān)管和處理不力造成的，如果繼續(xù)放任自流，后期治理整改的難度或?qū)⒏蟆ａ槍δ壳暗默F(xiàn)狀，我們認為最有效、最可行的辦法是認真貫徹落實國務(wù)院及河南省政府有關(guān)土地管理和村鎮(zhèn)規(guī)劃的法律、法規(guī)文件精神，用法律手段制約亂占、濫建現(xiàn)象的發(fā)生。
3．抓好試點示范工程建設(shè)
綜合對周口市5個農(nóng)村建設(shè)點的情況調(diào)查，我們認為，該市新農(nóng)村建設(shè)工作進展緩慢的主要原因之一是前期試點示范工程建設(shè)不夠成功，群眾參與的意愿不強，積極性不高，甚至有的試點建設(shè)對新農(nóng)村建設(shè)工作的進一步開展產(chǎn)生了負面影響，如不切實際的規(guī)劃造成的土地資源浪費，強行遷建使農(nóng)民造成了嚴重的損失等。因此，我們建議，基層政府在以后的工作中對農(nóng)村試點工程建設(shè)一定要給予高度重視，在政策措施的制定、規(guī)劃建設(shè)方案的實施、建設(shè)資金的籌集等方面多做調(diào)查研究，根據(jù)各自發(fā)展狀況和各類村莊的不同特點，積極探索不同的村莊建設(shè)和治理途徑。根據(jù)我們的調(diào)查體驗，我們認為試點示范工程的建設(shè)應該做好以下幾點：第一、對那些規(guī)模較大、基礎(chǔ)條件較好、布局較為合理的村莊，或雖然規(guī)模不大但區(qū)位優(yōu)越、生產(chǎn)生活便利的村莊，要注意基本保持村莊整體布局結(jié)構(gòu)和農(nóng)民住房現(xiàn)狀，重點做好公共設(shè)施建設(shè)和人居環(huán)境治理工作，著力發(fā)展教育、文化、醫(yī)療等社會事業(yè)；第二、對那些因城市擴展、重大工程建設(shè)等需要整體搬遷的村莊，可采取土地置換等方式另選新址遷建新村或直接遷建到小城鎮(zhèn)、中心村；第三、對那些村莊規(guī)模偏小、位置偏遠、基礎(chǔ)設(shè)施配置困難的村莊，可就近集中向基礎(chǔ)設(shè)施條件好的中心村遷建；第四、調(diào)整充實舊村中的“空心”部位，合理安排公共基礎(chǔ)設(shè)施或住宅建設(shè)。第五、拓展農(nóng)村建設(shè)資金的來源渠道，通過制定切實可行的政策，廣泛吸納社會各方面資金支持本區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
[參考文獻]
[1]周口市統(tǒng)計局.2009年周口市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[Z].
[論文摘要]現(xiàn)有的行政關(guān)系有陷于失序的隱患，應該引起關(guān)注。研究者針對行政關(guān)系調(diào)整所提出的不同思路，平衡論更切合中國的實際。但是，平衡論忽視了績效管理的功能。參與式績效管理對行政主體和相對方都是兼具控制和激勵作用，而且有助于形成行政共識。
行政過程屬于公共管理的微觀范疇，主要表現(xiàn)為行政主體與相對方之間的互動。這種互動關(guān)系在形式上體現(xiàn)為管制、指導、協(xié)商、控制及監(jiān)督等，在過程中表現(xiàn)為相對平衡與絕對失衡的不斷轉(zhuǎn)化，在本質(zhì)上存在著許多種矛盾和悖論。如何通過科學的機制設(shè)計實現(xiàn)行政過程的動態(tài)平衡，既有效地維持公共秩序，又能切實維護公眾權(quán)利，是調(diào)整行政關(guān)系所要面臨的主要問題。
一、警惕行政關(guān)系的失序
經(jīng)過30多年的改革開放，中國的經(jīng)濟社會經(jīng)歷了巨大變遷，但目前仍然面臨多重轉(zhuǎn)型的任務(wù)。在這段歷史性的發(fā)展時期，新情況和新現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，新問題層出不窮。為了抓住關(guān)鍵時期的發(fā)展機遇，在欣喜于取得的巨大成績的同時，也不能忽視一些值得引起關(guān)注的問題，比如行政關(guān)系有陷于失序的隱憂。
(一)失序與失衡
“失序”不同于行政關(guān)系的“失衡”。失衡是指行政主體與相對方在行政過程中的不對等關(guān)系。“一般情況下，在實體行政法律關(guān)系中，行政主體和相對方形成行政機關(guān)為優(yōu)勢主體、相對方為弱勢主體的不對等關(guān)系；在程序法律關(guān)系和司法審查關(guān)系中，則形成另一種反向的不對等關(guān)系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政過程中的主體都認可行政關(guān)系的失衡，或者如果不認可這種失衡，但局限于采取合法合理的方式尋求調(diào)整失衡狀態(tài)，那么行政過程會呈現(xiàn)出有序性。但如果行政過程的主體不認可行政關(guān)系的失衡，并且訴諸于不符合法治要求的方式尋求調(diào)整失衡狀態(tài)，那么行政過程會表現(xiàn)出“失序”。
在目前的行政過程中，行政主體在大部分情境中仍處于強勢地位，但這種相對優(yōu)勢面臨越來越大的公眾壓力，甚至是(暴力)對抗，而且社會對行政行為的信任度在不斷下降，以致在某些領(lǐng)域出現(xiàn)了政府的公信力危機。另一方面．相對方的權(quán)利意識在不斷增強，維權(quán)技能在不斷提高，但現(xiàn)有制度框架內(nèi)的參與機制和維權(quán)渠道尚不健全，使得一些本屬正常的政治參與和利益表達容易訴諸于極端之舉。面對越來越頻繁發(fā)生的對抗行為，公信力不斷下降的行政主體為了維護公共秩序．往往選擇以危機管理的名義去強力控制。
在強制與對抗的互動中，如果上級部門或領(lǐng)導認為下屬部門的行為有悖于公共管理的政治要求，會以指示、批示、批評、懲罰等方式介入行政過程，從而使行政關(guān)系的優(yōu)勢轉(zhuǎn)向相對方。在整個過程中，行政關(guān)系的調(diào)整既不是自我糾正式的，也不是有序的，往往取決于特定問題、特定領(lǐng)導以及特定情形。
(二)行政關(guān)系失序的表現(xiàn)
以上海某些區(qū)出現(xiàn)的“釣魚式執(zhí)法”為例。在很長一段時間里，面對執(zhí)法機關(guān)的不正當執(zhí)法方式，處于弱勢地位的相對方大多選擇忍氣吞聲，因為表達訴求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政關(guān)系的失衡格局縱容了一些行政主體更加毫無顧忌地選擇執(zhí)法手段，這也為互動關(guān)系的逆轉(zhuǎn)埋下了伏筆。當個別相對方選擇極端的方式表達抗議時，其他感同身受的相對方即刻予以響應，社會公眾由于驚詫于行政主體的肆無忌憚而為指責行政主體的公共輿論奠定了社會基礎(chǔ)。于是，行政主體至少處于輿論上的弱勢地位。在該事例中，行政關(guān)系調(diào)整的直接起因是個別相對方的極端行為，而非有序的參與和表達；實現(xiàn)行政關(guān)系調(diào)整的直接動力來自于上級部門的關(guān)注，而非相關(guān)主體的協(xié)商與討論。
又比如，近年來各地的城市管理執(zhí)法工作(“城管”)普遍面臨一個三元困境：城管如何執(zhí)法，才能既維護城市的市容市貌，又能讓城市小商小販合理生存。城市環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，其供給要依靠行政主體的強制手段；小商販的存在既是民生需求，也滿足了一些社會需求；而對于小商販提供的商品和服務(wù)，社會公眾本身也是矛盾著的，在享用這些服務(wù)時會贊成小商販存在的合理性，而在其它時間，則希望小商販盡量不影響自己的工作和生活。在行政實踐中，這些矛盾都集中到行政主體和相對方的行政關(guān)系上，造成城管工作“一管就死、一放就亂”的局面，甚至出現(xiàn)“一管就有沖突、一放就有投訴”的現(xiàn)象。如此周而復始，不僅未能解決城市管理的根本問題，反而影響行政執(zhí)法的公信力。
如果不正視行政過程中的關(guān)鍵問題，仍然以危機管理的思維沿用個案處理的方式，行政關(guān)系將會陷入失序的境地，其表現(xiàn)就是行政主體或者不作為，一旦作為就是強力控制，而相對方要么不參與，一旦參與就會釀成群體性事件。
二、調(diào)整行政關(guān)系的不同思路
如何防范行政關(guān)系陷于失序，既使行政主體依法行政維護公共秩序，又能切實保障相對方的權(quán)利?在相關(guān)研究中，先后出現(xiàn)過管理論、控權(quán)論和平衡論等理論。
(一)管理論
管理論主張維護行政主體的優(yōu)勢地位，認為行政過程的有序來自于行政主體的指導和相對方的服從。應該指出的是，管理論并非完全排斥對相對方權(quán)利的保障，而是將保障從屬于對行政秩序的追求。另外，也不能簡單地將管理論視為行政特權(quán)的等價物。因為如果法治相對健全，并且在行政過程之外設(shè)計了有效的利益表達機制，相對方的權(quán)益可以通過其他的渠道得到保護，那么行政主體的優(yōu)勢地位依然是面臨實質(zhì)約束的。
在實踐中，歐洲大陸一些法團主義文化的國家的行政管理過程更接近于管理論。在這些國家，行政主體在法定職責權(quán)限內(nèi)享有絕對優(yōu)勢，管理過程中的自由裁量權(quán)受到較為廣泛的認可。在政治運行中，致力于維護公眾利益的組織和集團是由國家和政府所創(chuàng)造并規(guī)范的。一方面，這些利益表達組織具有壟斷性，另一方面，這些組織在與行政主體的互動過程中享有較大的話語權(quán)。因而，行政主體在行政過程的優(yōu)勢地位受到政治過程的約束，這也意味著行政關(guān)系的失衡由政治關(guān)系來調(diào)整。
(二)控權(quán)論
控權(quán)論主張限制或取消行政主體的主導地位，從而彰顯相對方的權(quán)利優(yōu)勢。這種理論認為在大多數(shù)行政實踐中，行政主體不僅不能有效地解決公共問題，反而會滋生一系列問題，比如權(quán)力濫用、腐敗、限制相對方的自由等。所以，控權(quán)論主張政府最小化，認為大多數(shù)公共事務(wù)都可通過市場和私人組織得到解決。另外，控權(quán)論的基本假設(shè)是，行政過程是由各種利益集團相互博弈的活動所組成的，國家不具有主體性，只是一個各種勢力互爭雌雄的競技場。
自20世紀70年代末以來，一場被命名為“新公共管理”的運動席卷全球，一度壟斷了公共管理研究和實踐的所有話語資源。這場運動的基本思路就是控權(quán)論，主張公共管理的市場化、私有化和自由化。經(jīng)過30多年的實踐，如今人們越來越深刻地認識到，這股潮流并不是放之四海而皆準的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其對于眾多發(fā)展中國家而言，國家的空心化、公共管理的市場化和公共服務(wù)的私有化，并沒有實質(zhì)性地促進公共福利的改善，反而引發(fā)了一系列嚴重問題，比如公共服務(wù)的有效供給不足、公共服務(wù)分配結(jié)構(gòu)失衡等。
控權(quán)論在多元主義文化的英美國家(包括澳大利亞、新西蘭、加拿大等英語國家)較為盛行。在這些國家，政治活動的主體是各種利益集團，行政主體的管理行為受到多種主體的限制和監(jiān)督。主流的社會文化和法律體系都主張對公共權(quán)力保持質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的態(tài)度，因而行政主體的自由裁量權(quán)是一種被普通公眾所廣泛擔憂的存在物。如何限制行政主體的權(quán)力，確保相對方的權(quán)益免受行政主體的肆意侵害，是這些國家在行政管理方面的主要議題。
(三)平衡論
平衡論是中國行政法學界的創(chuàng)新，認為無論對行政主體還是對相對方，都應在法治原則的統(tǒng)治下加以制約和激勵，以實現(xiàn)兩者在利益關(guān)系上、法律地位上，以及在制度、機制的構(gòu)建和運作等方面的平衡。從理論上說，平衡論主張既要保障行政管理的有效實施，又要防止公民權(quán)利的濫用或違法行使。具體而言，平衡論“既不同意控權(quán)論過分強調(diào)行政程序、司法審查的作用，也不同意管理論過分強調(diào)命令、強制手段的作用，……主張綜合運用行政法的各種手段：既在必要的場合運用命令、強制手段，同時在大多數(shù)場合盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強制手段，淡化權(quán)力色彩”。
作為一項本土化的創(chuàng)新，平衡論在中國行政關(guān)系的研究中得到了廣泛關(guān)注。從文化角度看，平衡論的思路符合中國的中庸文化，主張通過調(diào)和來解決矛盾，而不是訴諸于零和的博弈與對立。從社會發(fā)展的實踐來看，平衡論試圖在政府與市場、行政主體與相對方之間取得平衡，符合中國在轉(zhuǎn)型時期的政治社會生態(tài)。
盡管平衡論的響應者眾，但質(zhì)疑聲也不少。其中與管理實踐關(guān)聯(lián)度最高的質(zhì)疑來自于具體的平衡機制：如何既制約行政主體濫用權(quán)力(相對方濫用權(quán)利)，又激勵行政主體積極作為(相對方積極參與)。主張平衡論的研究者詳細探討過公務(wù)員制度、行政指導等具體的平衡機制。在此，筆者著重分析參與式績效管理作為一種平衡機制。
三、參與式績效管理
要實現(xiàn)行政關(guān)系的有序調(diào)整，既不能只突出行政主體的權(quán)力優(yōu)勢，也不能只強調(diào)相對方的權(quán)利本位。就此意義上，我們贊成平衡論兼顧制約機制和激勵機制的觀點。不過，行政法領(lǐng)域的研究者忽視了績效管理的平衡功能。
(一)績效管理的發(fā)展與不足
績效管理是管理實踐的重要工具，也是現(xiàn)代管理學的重要議題。比如，早在19世紀末20世紀初，紐約市就嘗試用現(xiàn)代方法測量和評估行政部門的績效。但是，由于行政行為具有目標多樣性，行政過程的委托關(guān)系具有多層次性，不同行政主體的產(chǎn)出難以橫向比較，以及公共產(chǎn)品缺乏類似市場這樣的價格發(fā)現(xiàn)機制，因而相比企業(yè)績效管理，政府績效管理實踐進展更為緩慢。在新公共管理運動的影響下，政府績效管理廣泛地采用企業(yè)績效管理的理念、方式和工具，比如顧客導向、平衡計分卡、績效合同、績效規(guī)劃等。不過，從已有的案例材料看，這些工具的引人并未顯著改善政府績效管理的實踐。
近些年來，研究者逐漸認識到，績效測評工具的有效性在很大程度上取決于工具是否與問題以及環(huán)境相匹配。如果政府績效問題主要表現(xiàn)為公共服務(wù)供給不足，大規(guī)模地采用績效合同，并推行公共服務(wù)的市場化，那么不僅不能改善公共服務(wù)的供給，反而可能導致公共服務(wù)“嫌貧愛富”，使公共服務(wù)喪失應有的公益性。如果整個國家所處的階段是快速發(fā)展時期，一味地模仿其他國家的限制政府活動范圍的績效管理方式，不僅不能促進經(jīng)濟社會發(fā)展，反而會使整個社會陷于斷裂，因為這些國家的社會組織尚無法承接起政府轉(zhuǎn)移出的功能。
(二)參與式績效管理
自20世紀80年代以來，中國的政府績效管理先后采取過崗位責任制、目標管理、效能監(jiān)察、政風行風評議、服務(wù)承諾等形式。這些做法在提高行政效率、健全行政監(jiān)督等方面取得了一定的成效，但是也存在諸多尚待改進之處。比如，大多數(shù)績效管理形式都是封閉性的，沒有設(shè)計公眾參與的渠道。近年來，一些地方政府在公眾參與政府績效管理方面做了一些有益的探索，比如群眾評議政府、社會滿意度調(diào)查等。在目前中國的政府績效管理中，公眾參與最多的環(huán)節(jié)是對具體行政部門的評估。以南京市為例，該市自1999年以來，一直堅持“萬人評議機關(guān)”的做法。每年年底，南京市政府向市民發(fā)放評議問卷，要求對所有的政府機關(guān)進行打分排名。北京、珠海、杭州、海口、銀川、昆明等城市都先后開展過“萬人評議機關(guān)”的活動。
作為政府績效管理的一種理念，參與式績效管理主張社會公眾應有效地參與到對政府績效的測評和管理過程。公眾參與績效管理的方式有很多種，比如對施政目標的討論，對評估體系的建議，對具體行政主體的評估，對績效結(jié)果運用的監(jiān)督。所以，參與式績效管理并不僅僅局限于“萬人評議機關(guān)”的形式。從行政關(guān)系的有效調(diào)整角度看，公眾對具體行政主體的評測僅僅是一個起點，并沒有窮盡參與式績效管理的內(nèi)涵。
如果缺乏政府信息公開作為配套工作，公眾的評測失去了基本的信息基礎(chǔ)，只能依據(jù)感性認識．不僅不利于行政主體改進工作，反而可能消耗公眾的參與熱情。比如在不少地方的“萬人評議機關(guān)”活動中，將所有行政部門不分類別地排列在一起，導致直接提供公共服務(wù)的部門普遍得分較低，而主要服務(wù)于政府內(nèi)部的部門得分較高。南京市2001年群眾評議政府的活動中，得分第一的部門是市委辦公廳，得分最低的部門分別是市政公用局、市房地產(chǎn)局、市容局、市規(guī)劃局等；北京市2003年群眾評議政府的活動中，得分最高的部門是市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局，得分最低的部門分別是市交通委、市建設(shè)委、市城管執(zhí)法局、市政管理委、市規(guī)劃局等；昆明市2008年群眾評議政府的活動中，得分第一的部門是市政協(xié)辦公廳，得分最低的部門分別是市規(guī)劃局、市城管局、市建設(shè)局等。
由于各個行政主體的工作難以進行簡單的橫向比較，因而群眾的評議大多數(shù)只能作為評估各個部門實際工作的參考材料，這就引發(fā)了一個如何對群眾評議做出反饋的問題。如果給出積極反饋，比如南京市2002年根據(jù)群眾評議結(jié)果調(diào)整了幾個部門的領(lǐng)導班子，就會面臨“群眾感知是否為充分統(tǒng)計量”的問題，畢竟各個部門的法定職責對群眾感知有直接影響。但如果不對群眾評議結(jié)果做出積極反饋，那么群眾對評議活動的參議熱情就會快速消退，從而使評議活動陷入名存實亡的尷尬處境。
所以，參與式績效管理不是簡單地將公眾動員起來定期為行政主體給出評測分數(shù)，而是包括目標設(shè)定、體系設(shè)計、信息生產(chǎn)、結(jié)果使用等環(huán)節(jié)的全過程參與。那么，為什么說參與式績效管理有助于行政關(guān)系的有序調(diào)整?
(三)參與式績效管理促進行政關(guān)系的調(diào)整
1．參與式績效管理對行政主體而言，既是控制機制，又是激勵機制。績效目標為行政主體的管理行為設(shè)定了目標，指標體系則引導行政主體按照預定方向?qū)嵤┕芾怼Ｈ绻姷暮侠碓V求能夠被納入到政府績效管理體系中，行政主體的管理行為對公眾需求的回應度就大大提高。不過，應該指出的是，行政主體的管理目標應該融合公眾需求和部門法定職責，即行政主體在開放性條件下保持相對的管理自主。其中原因在于，公共需求的表達有其內(nèi)在矛盾性，而且正如“阿羅不可能定理”所揭示的，多種多樣的公眾需求應該有一種提煉和合成過程，才能形成真正的社會公共利益。
在具體操作上，可以根據(jù)脆弱性和敏感度的強弱程度，將行政主體的行為分為四種類別，每一種類別所對應的公眾參與形式分別是：廣泛協(xié)商、自主決策、自由裁量和聽證會。如果某一公共問題的敏感度強但脆弱性較低，則可以考慮召集相關(guān)公眾的代表參與討論，比如舉行聽證會。這樣既可以節(jié)約管理成本，也能滿足公眾參與的需求，而且將行政關(guān)系的矛盾控制在一定范圍之內(nèi)。這一類管理行為包括價格管制、區(qū)域性的環(huán)境問題、城市市容管理等。如果某一公共問題的敏感度和脆弱性都很強，就必須預先準備好公眾廣泛和深度參與的方案，因為這一類問題往往是引發(fā)行政關(guān)系失序的主要領(lǐng)域。這一類管理問題主要涉及社會治安、動拆遷、民生問題等。所以，對于公眾參與，行政主體應該在開放性條件下保持相對的管理自主，既充分了解各種公共需求，吸納其中合理之處，又要主動建立有效的利益合成機制，避免行政過程的不連貫性。從這種意義上說，參與式績效管理既有助于控制行政主體的方向，又能使行政主體保持一定的自主性。
2．對相對方而言，參與式績效管理既是控制機制，又是激勵機制。通過設(shè)定相應的渠道，將公眾訴求的表達引導到討論績效目標和監(jiān)督績效結(jié)果等方面，使公眾參與呈現(xiàn)出有序性。
在城市管理中有一個著名的“垃圾桶問題”。在扔生活垃圾時，居民通常都希望垃圾桶離住所越近越好，因為方便快捷；而在扔完垃圾之后，居民又通常都希望垃圾桶離住所越遠越好，這是出于衛(wèi)生和環(huán)境等方面的考慮。如果只注重部門的法定職責，即便科學合理的垃圾桶設(shè)置有時也無法獲得相關(guān)居民的理解；而如果只注重居民的訴求表達，垃圾桶可能無立足之地。實際上，不僅僅垃圾桶的設(shè)置，包括公交車站、通信基站、電力設(shè)施等許多公共產(chǎn)品的規(guī)劃選址都面臨類似的問題。對于這些問題，如果沒有合理的參與途徑，行政相對方的訴求表達很容易演變?yōu)槿后w性事件，使行政關(guān)系面臨嚴重考驗。換一個角度看，如果設(shè)計了有效的參與途徑，公眾有序地表達利益訴求，不僅能激勵公眾參與公共管理過程，而且也能避免行政過程的沖突。
關(guān)鍵詞：醫(yī)院的檔案管理現(xiàn)狀與對策
【中圖分類號】R-1【文獻標識碼】B【文章編號】1671-8801（2013）02-0273-02
醫(yī)院檔案是醫(yī)院的寶貴財富，加強對這一信息資源的管理，對醫(yī)院現(xiàn)代建設(shè)尤其重要。醫(yī)院檔案是醫(yī)院管理工作中的憑據(jù)，是醫(yī)學科學研究的基礎(chǔ)，是醫(yī)院進行宣傳教育的生動資料。醫(yī)院如何適應社會主義市場經(jīng)濟體制，轉(zhuǎn)變檔案管理模式，加強檔案規(guī)范化管理，就必須在調(diào)查醫(yī)院檔案管理的基礎(chǔ)上，了解醫(yī)院檔案管理工作的現(xiàn)狀和存在問題，簡析其原因，并分析研究對策才能更好地做好新時期醫(yī)院檔案管理工作。現(xiàn)就醫(yī)院檔案管理的現(xiàn)狀與對策談一下筆者的粗淺看法：
1醫(yī)院檔案管理工作的現(xiàn)狀
1.1檔案管理制度不健全，檔案收集效率不高。
1.2對醫(yī)院檔案內(nèi)容界定不清，管理范圍不明。
1.3檔案意識不強，檔案利用率較低。
1.4檔案管理分散，不利于檔案的完整和安全。
1.5檔案管理人員業(yè)務(wù)水平不高。
1.6檔案工作硬件投入不足，檔案現(xiàn)代化管理水平不高。
有些醫(yī)院由于醫(yī)療用房緊張，致使檔案用房狹小，不符合檔案保管的標準。另外，檔案管理設(shè)備陳舊，管理技術(shù)落后，也制約了檔案事業(yè)的發(fā)展。近年來，科學技術(shù)不斷進步，但運用計算機及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)管理檔案的卻較少，一些檔案工作還停留在手工手機、檢索，信息量小，不利于檔案的收集，利用和開發(fā)。
2加強醫(yī)院檔案管理工作的對策
2.1加強學習《檔案法》，提高依法歸檔的自覺性。大力宣傳檔案工作，使醫(yī)院領(lǐng)導、職工都充分認識檔案的重要性，認識檔案與自己日常工作和生活的密切關(guān)系，更好地支持檔案管理工作，從而促進全員檔案意識格局的形成。《檔案法》規(guī)定：檔案工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理的原則，維護檔案的完整與安全，便于社會各方面的利用。此外，醫(yī)院管理干部及醫(yī)院、教研人員的檔案法制觀念淡薄，甚至相當一部分人不知道《檔案法》的基礎(chǔ)精神，缺乏依法歸檔的自覺性，因而學習、宣傳《檔案法》非常重要。
2.2檔案只能集中統(tǒng)一管理，不能分散管理。運用行政手段和法律手段對檔案進行統(tǒng)一管理，這是建立統(tǒng)一的、科學的檔案工作制度，推行檔案工作標準化管理的基礎(chǔ)。實行檔案統(tǒng)一管理，才能對綜合性醫(yī)院檔案進行規(guī)范化管理，真正地、充分地發(fā)揮其憑證和利用作用。
2.3建立科學的檔案管理體系，健全檔案管理制度。促進檔案工作規(guī)范管理，建立科學的檔案管理體系，健全檔案管理制度，是促進檔案工作規(guī)范管理的關(guān)鍵。各醫(yī)院要結(jié)合本單位檔案工作實際，根據(jù)《檔案法》、《醫(yī)藥衛(wèi)生檔案管理辦法》等有關(guān)法律、法規(guī)，制訂一套比較科學、完整、系統(tǒng)、切實可行的檔案管理制度。對各科室的各類檔案材料進行集中統(tǒng)一管理，統(tǒng)一考核，使檔案管理與醫(yī)療業(yè)務(wù)同步考核評價，同步發(fā)展。
2.4加強培訓、結(jié)合實踐，提高檔案管理人員素質(zhì)。檔案管理人員素質(zhì)直接影響檔案管理水平，醫(yī)院要將檔案人員培養(yǎng)納入醫(yī)院人才培養(yǎng)計劃，全面提高檔案管理人員素質(zhì)。一是通過專業(yè)培訓、繼續(xù)教育、知識更新、進修學習等提高業(yè)務(wù)和知識水平。二是深入臨床一線調(diào)查研究醫(yī)療、教學和科研對檔案信息的需求，不斷總結(jié)探索檔案管理工作，適應檔案業(yè)務(wù)發(fā)展，推動檔案管理水平的提高。
2.5加大投入，提高配備，實現(xiàn)檔案的現(xiàn)代化管理。加強資金投入，引進現(xiàn)代化的技術(shù)和設(shè)備是實現(xiàn)檔案現(xiàn)代化管理必須的條件。一方面要提高檔案保護設(shè)備和技術(shù)現(xiàn)代化的配備，如檔案庫房的去濕、空調(diào)設(shè)備，高效滅蟲、滅火設(shè)備，這些設(shè)備和技術(shù)的應用是檔案現(xiàn)代化管理的重要內(nèi)容；另一方面要引用計算機管理，用計算機儲存整個醫(yī)院的各種業(yè)務(wù)、行政上的檔案，方便使用者及時查找、閱讀，既節(jié)省時間節(jié)省人力、物力和財力，提高了工作效率，同時利用計算機管理可以減少檔案的有效空間，保存信息方便簡單，也增加了其保密程度。因此，醫(yī)院應充分利用計算機管理應用設(shè)計完善的軟件和網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代辦公設(shè)備，實現(xiàn)檔案管理的自動化、現(xiàn)代化。
2.6建立醫(yī)院檔案三級網(wǎng)絡(luò)管理模式，為檔案的開發(fā)利用可靠依據(jù)。由醫(yī)院院長或副院長直接分管，形成一個以分管院長全面領(lǐng)導，辦公室主任或副主任負責，各科室負責人和專、兼職檔案員為成員的醫(yī)院檔案三級網(wǎng)絡(luò)管理模式。醫(yī)院的檔案管理應統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一機構(gòu)、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一保管，從而有利于貫徹上級精神；有利于組織監(jiān)督各職能部門的檔案工作；有利于檔案的收集和利用；有利于解決檔案綜合管理中的人員、經(jīng)費、設(shè)備等問題；有利于醫(yī)院檔案的安全、完整，為醫(yī)院檔案的開發(fā)利用提供可靠依據(jù)。
論文關(guān)鍵詞：政府投資，公益項目，目標導向，組合監(jiān)管
1 研究背景
公益項目，是指政府為滿足社會公共發(fā)展的需要，而投入資金建設(shè)，且不以盈利為目的非經(jīng)營性政府投資項目。這類項目具有非盈利性質(zhì)，屬于市場機制發(fā)生失靈的領(lǐng)域，通過政府來協(xié)調(diào)全社會的重大投資比例關(guān)系，進而推動經(jīng)濟健康發(fā)展和投資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。隨著我國的市場經(jīng)濟從初步發(fā)育向比較完善階段的發(fā)展，政府對公益項目的管理也在發(fā)生深刻的變化。該類項目的投資與建設(shè)，為社會管理提供了重要的公用基礎(chǔ)設(shè)施，是社會總投資的重要組成部分。
2004年7月，《國務(wù)院關(guān)于政府投資體制改革的決定》提出加快對政府投資公益項目建設(shè)實行代建制。2008年底，面對當時全球經(jīng)濟危機的嚴峻形勢，國務(wù)院出臺了到2010年底主要面向公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的4萬億政府投資經(jīng)濟刺激計劃，受到國際社會的高度關(guān)注。為加強政府投資項目管理，發(fā)揮政府投資在促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展中的作用，2010年1月，國務(wù)院法制辦公室就《政府投資條例（征求意見稿）》，公開征求社會意見。這是政府在投資體制改革方面邁出的關(guān)鍵一步，它意味著政府投資監(jiān)管體制的建設(shè)將步入實質(zhì)性的法制化軌道，違規(guī)者將承擔相應法律責任。4月，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，其中第十一條第二款明確提到深化投資體制改革，出臺《政府投資條例》，加快制定企業(yè)投資項目核準和備案管理條例，制定中央政府投資項目決策責任追究指導意見和代建制管理辦法。至此，政府再一次表明了改革投資管理體制，研究和解決政府投資建設(shè)監(jiān)管領(lǐng)域問題的決心。
政府投資項目代建制是一種委托制度，政府作為委托方只能通過契約對建設(shè)進行監(jiān)督和指導，不能直接參與到項目的建設(shè)過程中，直接干涉代建人的項目管理工作。課題組在政府投資建設(shè)項目監(jiān)管領(lǐng)域研究的基礎(chǔ)上，提出一套針對非經(jīng)營性政府投資建設(shè)項目的監(jiān)管理論體系。體系強調(diào)以合同管理為核心，以目標導向，強調(diào)代建人縱向自控體系的構(gòu)建，并引入政府職能部門的橫向監(jiān)管體系，在尋找共同監(jiān)控點的基礎(chǔ)上將二者有機融合。文中將著重研究基于進度目標導向以及合同中心理念的公益項目代建管理監(jiān)管機制問[①]。
2 代建項目的監(jiān)管
2.1監(jiān)管思想
代建需要監(jiān)管。代建制的引入在一定程度上解決了傳統(tǒng)建設(shè)管理體制下政府投資公益項目建設(shè)方面的諸多問題，然而若不建立良好的監(jiān)管機制，就會導致代建管理水平低下，以及代建單位與承包商串通來蒙騙業(yè)主的行為。對于代建公益項目而言，政府職能的重點則應放在項目決策、資金運籌和監(jiān)督管理方面[1]。因此，一個好的建設(shè)管理機制需要一個嚴格的監(jiān)管機制來與之配套，才能保證該管理機制發(fā)揮應有的作用。
確立合同中心地位。合同是工程建設(shè)市場領(lǐng)域法制治理的具體體現(xiàn)，是工程建設(shè)管理利益相關(guān)方所必須依據(jù)的準繩。在工程建設(shè)市場運作中，合同是貫穿整個項目的主線，項目全過程管理目標的實現(xiàn)，合同是基本依據(jù)，本質(zhì)上是合同目標的實現(xiàn)。代建制其實質(zhì)是一種建設(shè)制度，其核心在于業(yè)主與代建單位的委托關(guān)系，而這種關(guān)系是靠業(yè)主與代建單位之間的委托合同來維持的，這也就意味著這個合同在整個項目代建過程中將是一個總的綱領(lǐng)，任何雙方應具有的權(quán)責利都由這個綱領(lǐng)來確定[2]。因此，對于項目代建行為的監(jiān)管就應該把重點放在對代建合同執(zhí)行的監(jiān)管上。
監(jiān)管需以目標為導向。“目標導向管理”（MBO，ManagementBy Objective）是一種重要的項目管理方法論，其精髓是目標指導行動。目標具有未來屬性，決定了目標管理是一種面向未來的主動管理；同時目標管理重視成果和人的管理，是組織系統(tǒng)功能的集中體現(xiàn)。因此，目標導向是監(jiān)督和評價管理效果的基礎(chǔ)。
項目管理協(xié)會（PMI）編制的標準和指南性出版物，《項目管理知識體系指南》（PMBOK）給出了一般項目管理的9大知識領(lǐng)域；我國的《建設(shè)工程項目管理規(guī)范》(GB-T50326-2006)也界定了我國建設(shè)工程目標管理的主要內(nèi)容。作為一般性指南和規(guī)范，兩者都全面列舉和闡述了項目管理所涉及的基本管理結(jié)構(gòu)，可以為所有管理者提供管理指導。費用、進度和質(zhì)量被定位為工程項目管理的核心目標，這三大目標之間的辯證關(guān)系體現(xiàn)在工程管理傳統(tǒng)的三角形分析框架中；曹小琳，韓冰（2002）分析了工程項目目標系統(tǒng)的特征[3]；文艷芳，蘇三慶（2009）提出采用六點分析法權(quán)衡項目目標系統(tǒng)[4]；任宏，晏永剛（2008）以新的思維視角詮釋了工程管理三大基本目標的新內(nèi)涵，進而提出了從“對立”到“共贏”的投資模式[5]；石碧娟，郭峰構(gòu)建了建設(shè)項目全目標體系，明確了建設(shè)項目參與方的責、權(quán)、利[6]；趙晗萍，王立文（2000）曾提出項目管理六目標體系（界定、組織、質(zhì)量、費用、時間和風險）[7]。關(guān)于目標管理的學術(shù)研究主旨都在于尋找更高效的目標管理理念和方法，以幫助管理者提高管理效率。
近年來，安全與環(huán)境管理從國家層面，已被提升到全局和戰(zhàn)略的高度。《ISO14001:2004環(huán)境管理體系規(guī)范及使用指南》、《GB/T28001-2001職業(yè)健康安全管理體系規(guī)范》等相關(guān)規(guī)范文件從規(guī)范導向角度，形成安全和環(huán)境管理的依據(jù)。
本研究中將目標導向監(jiān)管體系限定在進度、質(zhì)量、費用、環(huán)境和安全五大目標范疇。其中的進度、質(zhì)量和費用是工程管理最為核心以及傳統(tǒng)的三大目標；政府投資公益建設(shè)項目，因其特別的社會公共屬性，項目全生命周期的安全、環(huán)境是社會公共管理的重點關(guān)注問題，安全環(huán)保一票否決制在公共工程建設(shè)領(lǐng)域普遍推行，因此將環(huán)境和安全列入目標導向監(jiān)管體系，由此界定了本研究的進度、質(zhì)量、費用、環(huán)境和安全五大目標范疇。
2.2監(jiān)管機制
本課題組提出的監(jiān)管理論體系要求在整個監(jiān)管過程都要維持合同管理的核心地位，即任何縱向或橫向的監(jiān)管工作都必須以合同為標準來開展，符合合同內(nèi)容的給予通過，不符合合同內(nèi)容的就給予整改，保證整個代建過程自控或者監(jiān)管工作合法合理進行。五大目標是代建管理工作要實現(xiàn)的主要目標，同時也是代建監(jiān)管工作所要求實現(xiàn)的主要目標，所以本體系強調(diào)代建人的管理工作以及政府部門的監(jiān)管工作應該以五大目標為導向來進行，即在合同框架的基礎(chǔ)上明確進度、質(zhì)量、費用、環(huán)境和安全這五方面的達標要求，代建人在建設(shè)過程中以這五大目標為導向來組織政府投資建設(shè)項目的管理工作，政府職能監(jiān)管部門也以這五大目標為導向來監(jiān)督代建人的項目管理工作。該理論體系的具體內(nèi)容將在后文中予以詳細描述。
以合同管理為核心，以五大目標為導向的監(jiān)管指導思想為政府投資代建項目的監(jiān)管工作提供了明確的理論基礎(chǔ)。強調(diào)代建人縱向自控和政府職能部門橫向協(xié)同的監(jiān)管手段為監(jiān)管工作提供了操作方案。該體系具有如下特征：
1）合同是主線，貫穿整個監(jiān)管過程。政府投資建設(shè)項目監(jiān)管工作的設(shè)計是以合同文本為基礎(chǔ)的，強調(diào)合同文本在監(jiān)管工作中的先導地位。監(jiān)管部門需在監(jiān)管工作開始前就認真對合同結(jié)構(gòu)進行分析，將合同目標和合同規(guī)定條款落實到項目建設(shè)實施的每個具體問題和具體事件上，依章辦事，并不是等到糾紛發(fā)生后才去查找原始合同文件以尋求解決的辦法。
2）監(jiān)管工作是以項目管理目標為導向的。工程項目管理工作的好壞是根據(jù)費用、進度、質(zhì)量、環(huán)境和安全這五大目標的完成情況來衡量和評價的，本監(jiān)管體系提出以這五大目標為導向，意指監(jiān)管目標的設(shè)置是以五大目標為藍本的，監(jiān)管體系的構(gòu)架是以五大目標為基礎(chǔ)的，監(jiān)管體系的工作是以五大目標為指導來開展的，即本監(jiān)管體系的最終目標是要實現(xiàn)五大目標的協(xié)同。實際上，五大目標主線與合同主線是相互交互的，合同主線可以協(xié)調(diào)和約束各個目標主線，反過來，目標主線也同樣可以查詢合同主線的相關(guān)內(nèi)容。對政府投資建設(shè)項目的監(jiān)管并不是最終目的，它只是作為實現(xiàn)項目建設(shè)目標的一個手段和方式，政府投資建設(shè)項目的建設(shè)目標才是最終目的。
3）監(jiān)管工作是代建人縱向自控和政府職能部門橫向監(jiān)控相結(jié)合的。本體系是立體的監(jiān)管體系，縱向上，代建人按照項目建設(shè)階段對政府投資項目進行常規(guī)的項目管理自我監(jiān)控，以五大目標的實現(xiàn)為導向來評價和監(jiān)控自身的項目管理工作，編制階段工作報告。橫向上，由政府各相關(guān)職能部門組成專項監(jiān)管小組對代建人的代建行為進行外部監(jiān)管。代建人的縱向自控和橫向監(jiān)管在目標上是一致的，即都為實現(xiàn)項目最初制定的建設(shè)目標，這二者的區(qū)別主要體現(xiàn)在各自實現(xiàn)目標的方式和手段上。縱向的自控和橫向的監(jiān)管在合同管理和目標導向的指導下形成有機的立體網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管體系。
3 代建項目進度監(jiān)管體系
3.1項目進度的縱向自控體系
代建人需要建立自控體系。自控體系指的是代建人項目部基于全過程目標導向劃分若干關(guān)鍵節(jié)點，在關(guān)鍵節(jié)點之間建立起自我控制、持續(xù)改進的約束機制。
代建人作為政府投資項目建設(shè)單位，必須具有相應項目管理資質(zhì)，其對項目負有直接的建設(shè)責任，應全面掌握并控制項目的建設(shè)進度情況。進度自控的宗旨就是盡量避免超進度或拖進度的行為出現(xiàn)，代建人在項目建設(shè)過程中實行進度管理的具體內(nèi)容如表1所示。
縱向自控體系是針對代建人的建設(shè)行為進行控制，實質(zhì)內(nèi)容是對政府投資項目本身進行工程管理工作，因此本文對該體系的設(shè)計主要遵照項目管理階段的劃分來進行。
表1 代建人進度管理內(nèi)容
編號
工作內(nèi)容
1
編制項目進度管理計劃、項目總控制進度計劃
2
審核設(shè)計進度計劃
3
審核建安施工總包單位的施工總進度計劃
4
審核各專項、分包工程施工及供貨單位的二級進度網(wǎng)絡(luò)計劃
5
審核監(jiān)理單位的進度控制措施
6
制定設(shè)備材料采購工作計劃
7
督促并審核各參建單位制定月/周工作計劃
8
制定涵蓋項目管理部及相關(guān)各方的月/周工作計劃
9
督促各參建單位建立進度計劃的管理體系
10
項目進度計劃的前鋒線檢查（每月一次）
11
參加工程例會、檢查和落實進度計劃
12
工程進度計劃執(zhí)行情況及影響因素的檢查、分析
13
督促趕工措施的制定、落實和綜合協(xié)調(diào)
14
工期索賠與反索賠的審核與處理
15
階段性工期目標的檢查和獎勵
16
制定竣工等專項工作計劃
17
檢查總工期目標實現(xiàn)情況，納入項目管理工作總結(jié)
首先是合同訂立前的管理，即對與項目相關(guān)的合同進行總體策劃。此時代建人需弄清整個工程項目、合同簽訂和實施的重大影響因素，通過合同總體策劃擺正工程過程中的各方面重大關(guān)系，以預防因不協(xié)調(diào)或矛盾而造成工作障礙和重大損失。而政府橫向監(jiān)管部門則要對總體策劃要進行嚴格審查，確保合同的制定和簽訂符合國家相關(guān)法律法規(guī)，對重大問題要予以指導和協(xié)調(diào)解決。
圖4 與自控體系對應的各階段合同管理內(nèi)容
確定代建人、設(shè)計、施工單位等參與建設(shè)的單位或組織的重要步驟為招投標，這個階段，委托人需要按照代建項目的類型、規(guī)模、特點、技術(shù)的復雜程度，綜合分析項目的總體要求，以法律為依據(jù)，在合法的前提下最大限度地通過合同手段維護項目的整體利益的原則來確定相應的招投標合同體系；按照代建項目的資金狀況、自身的管理能力、對項目目標的要求、項目進度款支付的方式，考慮確定發(fā)包方式；按照代建項目所在區(qū)域的法律環(huán)境、市場競爭激烈程度、物價的穩(wěn)定性等來確定合同的分解層次；按照代建項目的特點選擇合同定價方式。而政府橫向監(jiān)管部門要對招投標工作進行嚴格地監(jiān)督，嚴格審查投標單位的資質(zhì)以確保達到要求水平，保證招標、評標過程合法合理，避免招投標過程流于形式，確保招投標合同的簽訂符合國家相關(guān)法律規(guī)定。
合同分析是指從執(zhí)行的角度分析、補充、解釋合同，并進行合同結(jié)構(gòu)分解，將合同目標和合同規(guī)定落實到合同實施的具體問題上和具體事件上，用以指導具體工作，以擔保合同得以順利履行。合同交底的宗旨是按需要明確合同內(nèi)容，包括合同主體雙方的合同交底和合同主體一方內(nèi)部的合同交底兩種。政府橫向監(jiān)管部門應要求代建人對合同文本進行充分的交底，特別是重大的關(guān)鍵性的問題要闡釋清楚，然后在監(jiān)管部門內(nèi)容做好交底工作，確保各部門在項目建設(shè)過程中所負有的監(jiān)管職責及相應的權(quán)利。
合同實施控制是代建項目合同體系的實現(xiàn)過程。該階段合同管理的主要工作包括如下內(nèi)容：①代建單位必須建立合同實施的保證體系，以保證合同實施過程中的一切日常事務(wù)性工作有序進行，使工程項目的全部合同事件處于控制之中，保證合同目標的實現(xiàn)；②合同實施的監(jiān)督；③合同實施情況跟蹤；④合同變更管理；⑤合同資料管理。政府橫向監(jiān)管部門要依據(jù)合同并依法對代建人的項目管理工作進行監(jiān)管，不能濫用權(quán)利強加干涉，有理有節(jié)地對合同實施進行控制。
合同實施后要進行合同策劃是否準確、風險分析是否全面、實施方案是否有效、判斷策略是否運用得當?shù)鹊目偨Y(jié)評價，即合同實施后評價。政府橫向監(jiān)管部門要嚴格審查合同實施后的分析和評價報告，并對重大問題的處理情況進行備案。
合同管理是全過程動態(tài)的，即在簽訂合同時要減少合同隱患，中期要加強跟蹤、診斷，后期要進行總結(jié)評價，并在項目建設(shè)的全過程中加強與各方的協(xié)調(diào)和溝通，保證合同的順利實施及項目的順利進行。
4 結(jié)論和展望
本文研究了關(guān)于政府投資公益項目的進度監(jiān)管機制，在介紹了政府投資體制改革的趨勢之后，討論了政府投資代建項目的監(jiān)管方式，并重點提出以合同管理為核心，以進度目標為導向的代建人自控與政府職能部門橫向協(xié)同監(jiān)管的進度監(jiān)管體系。
文中首先建立了代建人進度縱向自控體系，該體系是以項目建設(shè)階段的劃分為線索構(gòu)建的，重點控制的是設(shè)計階段、施工階段及竣工驗收階段。接著構(gòu)建了政府職能部門的橫向監(jiān)管體系，該體系是以需要參與政府投資建設(shè)項目的政府職能部門來組織構(gòu)建的，為實現(xiàn)協(xié)同管理效應，本文應用組合管理的思想設(shè)計了政府投資建設(shè)項目組合協(xié)同監(jiān)管委員會的監(jiān)管機構(gòu)，并詳細闡述了該機構(gòu)對項目進度實施監(jiān)管的流程。最后以合同管理為線索對上述縱向自控體系和橫向監(jiān)管體系進行整合，主要根據(jù)縱向自控的階段劃分來組織合同管理的內(nèi)容，并在各階段穿插了政府橫向監(jiān)管所應注意的問題，從而形成了政府投資代建項目進度監(jiān)管體系。
政府投資代建項目監(jiān)管的研究是一項龐大而復雜的工程，本文只是從合同和建設(shè)目標的角度對監(jiān)管方式進行了研究，并構(gòu)建了理論體系。事實上，要將該監(jiān)管理論體系付諸實施，方式之一就是構(gòu)建一個基于上述模式的項目進度監(jiān)管綜合信息系統(tǒng)模型，以輔助代建人和政府監(jiān)管方更直觀地把握工程項目進展狀況。
輔助監(jiān)管的信息系統(tǒng)一方面必須是知識庫，存儲代建項目的總體和階段性任務(wù)，并且允許代建單位有關(guān)責任人或者政府投資管理部門了解和查看這些任務(wù)知識，以作為建設(shè)過程中的進度監(jiān)管工作的比對標準；一方面是信息資料庫，要求系統(tǒng)自身或者相關(guān)責任人及時采集項目實施進度信息，以滿足有關(guān)部門及時檢查項目進展情況，而這些活動應該以進度信息的及時更新作為宗旨。與此同時，作為一個智能工具，信息系統(tǒng)最好能夠根據(jù)項目實際需求準確、合理的分析和處理進度數(shù)據(jù)，并按照具體管理者的需求和要求輸出數(shù)據(jù)處理結(jié)果，最終以計算機的方式實現(xiàn)進度的輔助管理。總之，該管理信息系統(tǒng)，應該實現(xiàn)項目進度從第一手的現(xiàn)場數(shù)據(jù)收集到量化處理，運用評價方法對工程進度情況進行評定，再參照前期進度WBS的總控任務(wù)對評定結(jié)果進行預警處理的功能。根據(jù)本文提出的理論體系研究上述管理信息系統(tǒng)的模型，將是課題組下一步的研究工作。
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[論文摘要]《勞動合同法》擴大了無固定期限勞動合同和經(jīng)濟補償金的適用范圍，規(guī)范了強制訂立書面勞動合同制度和試用期間用工制度，嚴格限定了對勞動者設(shè)立違約金的情形，明確了用人單位違法解除勞動合同時的責任形式和賠償標準，在立法技術(shù)上增加了用人單位規(guī)避法律的難度，從而進一步提高了對勞動者的保護力度。
自2008年1月1日起開始施行的《中華人民共和國勞動合同法》(以下簡稱《勞動合同法》)將“保護勞動者的合法權(quán)益，構(gòu)建和發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系”作為立法宗旨，在1994年《勞動法》的基礎(chǔ)上進一步提高了對勞動者的保護力度，為勞動關(guān)系的調(diào)整提供了詳細的、可操作的規(guī)范。
一、鼓勵簽訂無固定期限勞動合同
1994年《勞動法》沒有對固定期限勞動合同的適用范圍、期限以及簽訂次數(shù)予以規(guī)定，而且勞動合同終止也不需向勞動者支付經(jīng)濟補償金，這樣的立法漏洞使我國勞動合同呈現(xiàn)短期化的趨勢，用人單位寧愿一年接一年地與勞動者訂立短期勞動合同，也不愿意與勞動者訂立一個較長時間的勞動合同。這一狀況在很大程度上影響了職工的職業(yè)穩(wěn)定感和對企業(yè)的歸屬感，影響了其為企業(yè)長期服務(wù)的工作熱情和職業(yè)規(guī)劃，對企業(yè)的長期發(fā)展、社會的穩(wěn)定也產(chǎn)生了不利影響。
無固定期限勞動合同是指沒有約定明確的到期時間的合同，用人單位要想結(jié)束與勞動者的勞動關(guān)系，就只能采取依法解除合同的方式。根據(jù)《勞動合同法》第14條的規(guī)定，有下列三種情形之一，勞動者提出或同意續(xù)訂勞動合同的，除勞動者提出訂立固定期限勞動合同外，應當簽訂無固定期限勞動合同：(一)勞動者在該用人單位連續(xù)工作滿十年的；(二)用人單位初次實行勞動合同制度或者國有企業(yè)改制重新訂立勞動合同時，勞動者在該用人單位連續(xù)工作滿十年且距法定退休年齡不足十年的；(三)連續(xù)訂立二次固定期限勞動合同，續(xù)訂勞動合同的。與《勞動法》第20條的規(guī)定相比，《勞動合同法》的新規(guī)定不僅擴大了無固定期限勞動合同的適用范圍，而且也降低了固定期限勞動合同轉(zhuǎn)為無固定期限勞動合同的條件，在立法技術(shù)上增加了用人單位規(guī)避法律的難度。
另外，根據(jù)《勞動合同法》第44條、第46條的規(guī)定，固定期限勞動合同期滿終止，用人單位不續(xù)訂勞動合同的，也應當向勞動者支付經(jīng)濟補償，而無固定期限合同自然終止后(包括勞動者死亡或開始依法享受基本養(yǎng)老保險待遇兩種情形)，用人單位無須支付經(jīng)濟補償；根據(jù)第82條的規(guī)定，用人單位不依法簽訂無固定期限勞動合同的，應當向勞動者每月支付二倍的工資。這兩項規(guī)定進一步鼓勵用人單位選擇無固定期限勞動合同。
二、強制訂立書面勞動合同
1994年《勞動法》雖然規(guī)定了勞動合同應當以書面形式訂立，在具體責任和可操作性方面規(guī)定不足，缺乏強制執(zhí)行力。在《勞動法》施行十余年后，用工不簽訂書面勞動合同的現(xiàn)象仍然很普遍，這導致勞動者在追索勞動報酬、主張合法勞動權(quán)益時經(jīng)常陷入證據(jù)不足的被動境地。
為了從源頭上完善勞動用工制度，保護勞動者的合法權(quán)益，《勞動合同法》第7條規(guī)定，建立勞動關(guān)系，應當訂立書面勞動合同。已建立勞動關(guān)系，未同時訂立書面勞動合同的，應當自用工之日起一個月內(nèi)訂立書面勞動合同。第14條第3款規(guī)定，用人單位自用工之日起滿一年不與勞動者訂立書面勞動合同的，視為已訂立無固定期限勞動合同。第82條規(guī)定，用人單位超過一個月不滿一年未與勞動者簽訂書面勞動合同的，應向勞動者每月支付二倍的工資。《勞動合同法》通過這樣的利益分配和驅(qū)動機制，不但增加了用人單位的違法成本，而且也調(diào)動起了勞動者維權(quán)的積極性。這樣一來，真正督促實施這部法律的不是勞動行政部門而足勞動合同的直接當事人——廣大勞動者
三、規(guī)范了試用期間的用工制度
針對有些用人單位濫用試用期，變相盤剝勞動者的現(xiàn)象，《勞動合同法》對試用期的最長期限和工資待遇作了詳細的規(guī)定。該法第19條根據(jù)勞動合同期限的長短將試用期的最長期限分為1個月、2個月和6個月三種，而且規(guī)定同一用人單位與同一勞動者只能約定一次試用期。第20條規(guī)定，勞動者在試用期的工資不得低于本單位相同崗位最低檔工資或者勞動合同約定工資的80％，并不得低于用人單位所在地的最低工資標準。
四、嚴格限定由勞動者承擔違約金的約定條款的適用
1994年《勞動法》對于能否在勞動合同中約定違約金條款沒有作出具體的規(guī)定。因此，一些用人單位為了留住人才，不是從提高待遇、改善用工環(huán)境等方面人手，而是在勞動合同中約定勞動者單方解除勞動合同的高額違約金，例如在勞動合同中約定，勞動者每提前1年解除勞動合同，就支付用人單位相當于一年工資標準的違約金，至于是否對用人單位實際造成經(jīng)濟損失、造成多少經(jīng)濟損失，則在所不問。而勞動者迫于生計不得已接受，其意思自治在很大程度上是受到了限制。簽訂這樣的合同實際上是剝奪了勞動者自由擇業(yè)的權(quán)利，違背了現(xiàn)代勞動法上的“勞動者勞動自由”和“不得強迫勞動”的原則，因而許多國家的勞動立法明確規(guī)定不允許對勞動者設(shè)立違約金，例如《韓國勞動基準法》和1976年《日本勞動標準法》。
我國《勞動合同法》也順應了勞動立法的這一發(fā)展趨勢．在第25條中規(guī)定，除j，用人單位為勞動者提供專項培訓費用后勞動者違反服務(wù)期約定和勞動者違反競業(yè)限制約定兩種法定情形外，用人單位不得與勞動者約定由勞動者承擔違約金。
五、擴大了經(jīng)濟補償?shù)倪m用范圍
1994年《勞動法》規(guī)定的經(jīng)濟補償金主要適用于用人單位依法行使單方解除或者與勞動者協(xié)商一致解除勞動合同的情形，而不適用于勞動者依法解除勞動合同的情形。這樣的規(guī)定導致在實踐中出現(xiàn)了大量“明為勞動者主動解約，實為用人單位變相解約”、通過規(guī)避法律來侵害勞動者權(quán)益的現(xiàn)象。為了彌補法律規(guī)定上的漏洞，《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》(第[2001]14號)第l5條曾經(jīng)規(guī)定了用人單位迫使勞動者主動解約，勞動者仍可依法獲得經(jīng)濟補償?shù)奈宸N情形。《勞動合同法》吸收了這一先進的司法解釋。根據(jù)該法第38條、第46條的規(guī)定，用人單位有未及時足額支付勞動報酬的或未依法為勞動者繳納社會保險費等六種情形之一，勞動者解除勞動合同的，用人單位應當支付經(jīng)濟補償。另外，根據(jù)《勞動合同法》第46條，在勞動合同終止的某些情形下，用人單位也應當向勞動者支付經(jīng)濟補償。
對經(jīng)濟補償金的法律性質(zhì)，盡管理論分歧較大，但法學界普遍認為它是用人單位在一定情況下應當履行的“強制性義務(wù)”，充分體現(xiàn)了勞動法追求勞動關(guān)系實質(zhì)公平的瓿法理念和傾斜保護勞動者的立法技術(shù)因而，用人單位不得以任何方式在解除勞動關(guān)系前事先約定勞動者對該經(jīng)濟補償金有所放棄或者與勞動者應承擔的違約金、賠償金相抵銷的條款。
六、明確了用人單位違法解除勞動合同時的責任形式和賠償標準
1994年《勞動法》第98條規(guī)定，用人單位違法解除勞動合同的，由勞動行政部門責令改正；對勞動者造成損害的，應當承擔賠償責任。這一規(guī)定明顯缺乏可操作性，因為在實際損害還難以確定的情況下，作為受害方的勞動者只能請求勞動行政部門給予保護，即使勞動行政部門做出了責令改正的決定，如果用人位故意：予改正，屆時應該采取怎樣的制裁措施，法律對此又沒有進一步的明確規(guī)定；而“對勞動者造成損害的，應當承擔賠償責任”的規(guī)定則顯然是受到傳統(tǒng)民法“無損害即無賠償”原則的影響，由于賠償標準不明確，受害方勞動者對救濟的結(jié)果難以預期，這就嚴重地影響-r其尋求救濟的積極性。
關(guān)鍵詞：工商企業(yè)；信用檔案管理；建設(shè)
在市場經(jīng)濟的發(fā)展浪潮中，信用是一切經(jīng)濟活動的前提和基礎(chǔ)，而工商企業(yè)是市場經(jīng)濟下各種活動中最重要、最活躍的主體，企業(yè)在市場活動中形成的信用檔案，對我國的社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展以及各項經(jīng)濟制度的完善起著至關(guān)重要的作用。工商企業(yè)建立信用檔案是企業(yè)加強管理的需要，是維護合法權(quán)益的需要，是參與市場競爭的需要。把工商企業(yè)形成的對國家和社會具有保存利用價值和應當保密的檔案完整地保留下來，是工商企業(yè)應依法履行的義務(wù)。
工商企業(yè)信用檔案是指和企業(yè)及其法人的基本情況、企業(yè)的信用狀況相關(guān)的文件材料的總和，集中體現(xiàn)出企業(yè)在市場行為過程中的可信度、公信度和誠實信用的綜合競爭力，是證實企業(yè)是否誠實守信、遵紀守法或有無違法違約、欺詐、拖欠及逃避債務(wù)等行為的重要憑證和依據(jù)。工商企業(yè)信用檔案是企業(yè)信用最直接的證明，有了它不但可以依法規(guī)范企業(yè)的行為，也可以使信用企業(yè)贏得其應有的經(jīng)濟利潤。如果企業(yè)搶先一步，早日建立企業(yè)信用檔案，就有可能在激烈的市場競爭中勝出一籌，占得先機。因此，工商企業(yè)建立檔案，特別是建立信用檔案是檔案工作的一個新領(lǐng)域，也是一個社會系統(tǒng)工程，加強工商企業(yè)信用檔案的創(chuàng)建工作，對建設(shè)社會誠信環(huán)境、規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為、促進企業(yè)健康有序發(fā)展都具有積極的意義。
1 工商企業(yè)建立信用檔案的必要性
1.1 工商企業(yè)信用檔案的建立有利于企業(yè)信用體系的建設(shè)和完善。建立健全企業(yè)信用體系，關(guān)系到社會主義市場經(jīng)濟體系的完善，關(guān)系到經(jīng)濟社會的健康持續(xù)發(fā)展。企業(yè)信用體系的建設(shè)，在很大程度上依賴于企業(yè)信用檔案的建立與完善。完整、齊全、真實的企業(yè)經(jīng)濟行為材料，是判斷和評價企業(yè)信用狀況的第一手材料。企業(yè)信用評價、信用監(jiān)督、信用約束、信用擔保等配套體系的建立，都要依賴于企業(yè)信用檔案。
1.2 工商企業(yè)信用檔案的建立有助于組織了解企業(yè)的有關(guān)情況，幫助企業(yè)獲得更多的發(fā)展機會。對與企業(yè)有來往的組織或個人而言，建立企業(yè)信用檔案有利于組織或個人了解企業(yè)的有關(guān)情況。通過企業(yè)信用檔案，了解企業(yè)的經(jīng)營資質(zhì)、業(yè)績、歷史、誠信狀況等，有助于消除市場上信息不對等的狀況，保護組織或個人的合法權(quán)益。與一些組織或個人合作過程中，相互之間如果沒有誠信基礎(chǔ)，合作就很難進行下去。因此，企業(yè)信用檔案在信用大環(huán)境下對企業(yè)來說至關(guān)重要，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，企業(yè)信用檔案準確記載企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品狀況，為企業(yè)贏得市場商機；第二，企業(yè)信用檔案的建立是提升企業(yè)形象和產(chǎn)品品牌形象的需要；第三，企業(yè)信用檔案是提升企業(yè)經(jīng)營者社會形象，擴大企業(yè)知名度的需要；第四，企業(yè)信用檔案有利于提高企業(yè)經(jīng)營管理水平、企業(yè)整體素質(zhì)和綜合競爭能力，對促進企業(yè)健康發(fā)展能起到非常重要的作用。[1]
1.3 工商企業(yè)信用檔案的建立，有利于上級主管部門對工商企業(yè)的規(guī)范化管理。企業(yè)信用檔案可以幫助企業(yè)主管部門對市場主體進行監(jiān)督管理，褒獎遵守誠信的企業(yè)，處罰不守誠信的企業(yè)，從而規(guī)范企業(yè)的經(jīng)營行為。工商部門的企業(yè)信用檔案在其利用過程中，因與其他檔案性質(zhì)不同，展現(xiàn)出了一些特性，主要包括以下幾方面：
1.3.1 針對性強。從企業(yè)信用檔案利用過程中所服務(wù)的對象來看，工商部門企業(yè)信用檔案具有較強的針對性。由名稱可以看出，工商部門企業(yè)信用檔案的性質(zhì)就是為了反映企業(yè)的信用狀況，工商部門的職能一方面決定了它管轄和治理的范圍限于在市場中進行經(jīng)營活動的企業(yè)和個體戶，而另一方面卻也形成了其在規(guī)范企業(yè)行為、治理市場活動方面的專業(yè)優(yōu)勢。
1.3.2 影響范圍廣。從企業(yè)信用檔案在其利用過程中所服務(wù)的對象看，工商部門企業(yè)信用檔案具有廣泛的影響力。工商部門企業(yè)信用檔案與社會的每一方面都息息相關(guān)，影響著處在市場經(jīng)濟中的每一個活動主體。
1.3.3 資源共享的同時能夠保護工商企業(yè)的商業(yè)機密。從企業(yè)信用檔案的利用方式來看，在利用企業(yè)信用檔案的過程中具有共享性和保護性的特征。一方面，社會上任何組織或個人都能獲取企業(yè)的基本信息，在法定的規(guī)范程序下還可獲得相關(guān)的信用信息，并以此作出信用決策，可有效防范信用風險；另一方面，企業(yè)信用檔案中的某些內(nèi)容又涉及商業(yè)秘密和個人隱私，如企業(yè)資產(chǎn)狀況、企業(yè)的交易活動、法人的個人資料等，具有一定的機密性，不宜對外公布利用。[2]
2 工商企業(yè)信用檔案的基本內(nèi)容
企業(yè)信用檔案從形成渠道看，可分為直接信息與間接信息。直接信息是指企業(yè)自身活動中形成的信用材料，如企業(yè)基本情況、資產(chǎn)狀況、借還貸記錄、納稅記錄、會計報表等；間接信息是與企業(yè)相關(guān)的單位形成的反映企業(yè)信用狀況的材料，如工商、稅務(wù)、金融、質(zhì)量認證等部門關(guān)于企業(yè)經(jīng)營、納稅、貸款產(chǎn)品質(zhì)量等記錄以及來自客戶或消費者的評價。
從具體內(nèi)涵看，主要包括企業(yè)資本信用檔案、商業(yè)信用檔案、管理信用檔案等三個方面的內(nèi)容。第一，企業(yè)資本信用檔案，主要指企業(yè)按照公司章程的規(guī)定繳納投資款，按期歸還各種借款本息，按公司章程向投資者分配股利；企業(yè)的貸款記錄，貸款方式、作用，還款情況；擔保單位、金額、期限等情況記錄等。第二，商業(yè)信用檔案，主要指企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中不生產(chǎn)銷售假冒偽劣產(chǎn)品，不進行商業(yè)欺詐，按時向購貨方供貨，以及產(chǎn)品質(zhì)量記錄，產(chǎn)品質(zhì)量標準、狀況等。第三，管理信用檔案，主要指企業(yè)向外提供真實合法的財務(wù)會計報告，嚴格執(zhí)行各項合同、協(xié)議，按期交稅等記錄。[3]
3 工商企業(yè)信用檔案管理體系建設(shè)的具體舉措
3.1 加大宣傳力度，重視工商企業(yè)信用檔案的建設(shè)。工商企業(yè)作為經(jīng)濟實體，應該更加重視信用問題。只有充分在思想上重視，轉(zhuǎn)變單純追求經(jīng)濟利益、無視信用的落后觀念，才能在目前的市場競爭中占據(jù)有利地位，形成規(guī)范的企業(yè)信用檔案體系，達到國家強調(diào)的可持續(xù)發(fā)展要求。企業(yè)信用檔案體系建設(shè)既是一項長期而復雜的系統(tǒng)工程，又是一項當前亟待加強的重要工作。各企業(yè)要高度重視企業(yè)信用檔案的建立工作，切實加強組織領(lǐng)導，指定專門的職能部門和人員負責此項工作，做到科學籌劃，精心組織，以推動企業(yè)信用體系建設(shè)的規(guī)范有序進行。現(xiàn)階段，我國企業(yè)的信用檔案意識淡薄，不利于企業(yè)發(fā)展，所以，我們要通過企業(yè)報刊、宣傳欄、各種會議和培訓，加強宣傳，營造重信用、講信用、守信用的輿論氛圍。努力增強職工的“信用檔案”意識，促使企業(yè)珍惜自己的信用記錄，這也是建立企業(yè)信用檔案的基礎(chǔ)和切入點。[4]
3.2 工商企業(yè)信用檔案可與業(yè)務(wù)檔案統(tǒng)一管理，做到及時更新和完善。收集是檔案工作的首要環(huán)節(jié)。由于信用檔案的來源廣泛，它不完全由企業(yè)自主產(chǎn)生，因而一定要把好“收集關(guān)”，收集時要注意以下幾個方面：1.注意內(nèi)部收集與外部收集相結(jié)合，使來自政府管理機關(guān)、銀行、稅務(wù)、審計等外部生成的信用檔案不至于流失；2.注意集中收集和隨時收集相結(jié)合，強調(diào)隨時收集；3.注意專職檔案員和兼職檔案員相結(jié)合，特別注意發(fā)揮企業(yè)兼職檔案員的作用。
3.3 完善規(guī)章制度，建立工商企業(yè)信用檔案管理制度。建立工商企業(yè)信用檔案，首先要建立企業(yè)信用檔案的管理制度，以此促進企業(yè)信用檔案有序管理和依法移交。制度制定要在國家有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，對信用檔案管理原則、信用檔案的形成和歸檔、信用檔案的開發(fā)、信用檔案的利用等作出規(guī)定。培育良好市場信用體系的核心是要建立使守信者得利、失信者受罰的制約機制，確保契約主體權(quán)利不受侵害。各有關(guān)企業(yè)要按照建立企業(yè)信用檔案的要求，建立和完善相關(guān)的規(guī)章制度，為企業(yè)信用檔案建設(shè)提供制度保障。
3.4 工商企業(yè)信用檔案的安全維護。工商企業(yè)信用檔案中，有些內(nèi)容涉及商業(yè)秘密和國家安全法保護范疇，因此在提供信用檔案利用時，注意保護好商業(yè)秘密和國家安全利益。只有經(jīng)過授權(quán)的機構(gòu)，才可以利用信用檔案，同時，根據(jù)各個授權(quán)機構(gòu)的不同權(quán)限和特定需求，提供不同內(nèi)容層次的信用檔案。要在保護好隱私權(quán)的前提下，開發(fā)利用好企業(yè)信用檔案信息。企業(yè)信用檔案建立后就要依照法律的各項規(guī)定合理公開。當前，企業(yè)信用檔案的利用過程中公眾最主要的疑問聚集在企業(yè)信用檔案利用是否會侵犯隱私權(quán)。企業(yè)信用檔案中披露的信息主要是針對企業(yè)的財務(wù)收入信息和名譽內(nèi)容，記錄企業(yè)的優(yōu)良行為和不良行為，而這些信息通常被人們視為隱私不愿意公開，我們有必要弄清楚隱私權(quán)的法律規(guī)定，根據(jù)法律規(guī)定合理披露企業(yè)信用檔案，在保護好隱私權(quán)的前提下，最大限度地發(fā)揮企業(yè)信用檔案應有的作用。 [本文由WWw.dYlW.nEt提供，第 一專業(yè)檔案管理論文，歡迎光臨dYLW.neT]
參考文獻：
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一、我國現(xiàn)行司法變更權(quán)的特點。
1、適用范圍有限制。現(xiàn)行法規(guī)定了司法變更權(quán)的只有三處：
一是《行政訴訟法》第54條規(guī)定的顯失公正的行政處罰可以判決變更。行政處罰是國家主管行政機關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，對于違法管理論文"target="_blank">行政管理法規(guī)的公民、法人或其他組織所作的一種懲罰。法院在審理行政訴訟案件時，依據(jù)規(guī)定，可以對行政處罰明顯失卻公正的行政行為適用司法變更權(quán)，判決變更行政決定的具體內(nèi)容。
二是行政賠償案件中，按照《國家賠償法》的規(guī)定，行政機關(guān)及其工作人員違反法律規(guī)定損害相對人的合法權(quán)益，依照法律規(guī)定的賠償標準應給與相對人合法賠償。如果因賠償問題提起行政訴訟的，法院可以對不服賠償數(shù)額的訴訟請求，依據(jù)法律規(guī)定的標準判決變更具體的賠償數(shù)額。三是關(guān)于行政裁決爭議，學界有觀點認為因行政裁決爭議提起的行政訴訟也是變更判決適用的范疇，理由在于《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第61條規(guī)定“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。”筆者認為，行政裁決案件應納入司法變更權(quán)的適用范圍，但是僅僅依據(jù)此條法律規(guī)定，不足以認定。現(xiàn)行法涉及司法變更權(quán)的規(guī)定目前只有三處，由此可見，可以適用司法變更權(quán)的情形較少，其適用范圍及其狹窄。
2、適用條件有限制。只有行政處罰明顯失卻了公正性，法院才能對行政決定予以判決變更。受處罰人的違法行為的社會危害性與其受到的行政處罰明顯不相稱，或者受處罰人所受的行政處罰與其他犯相同或相似違法行為的人所受的行政處罰相差懸殊。但是，“明顯不相稱”、“相差懸殊”并沒有一個明確的尺度，何謂“顯失公正”，沒有明確的標準，在行政案件中，必須賦予法官極大的自由裁量權(quán)才能予以判斷。
3、可以選擇適用。法律明確規(guī)定，行政處罰明顯失卻公正時，人民法院可以適用變更判決，也可以不適用變更判決。法院有權(quán)選擇是否判決變更。在司法實踐中，基于選擇變更的法律規(guī)定，法院很少真正考慮實際情況再予以選擇，往往是要么統(tǒng)一判決變更，要么根本就不予適用。又由于顯失公正原本就是一個極其抽象的概念，判斷是否明顯失卻公正的標準屬于法官自由裁量的范圍，這種情況下，給與法院以選擇的權(quán)利雖然可能導致法院適用變更判決的隨意性，但是符合立法實際，具有存在的合理性。因為，實際案情可能非常復雜，有些情況下，法院并不比行政機關(guān)更清楚作出原行政決定的實際情形，也不比行政機關(guān)具有更加了解案情的優(yōu)勢，法院有可能因為變更判決而導致實際上的不公正。這種情況下，法院就可以選擇不適用變更判決，如此可以充分發(fā)揮行政權(quán)和司法權(quán)各自的優(yōu)勢。因此，在現(xiàn)有規(guī)定下，強化變更判決在適用上的可選擇性，突出變更判決的選擇性特點，可以避免司法權(quán)過分的干涉行政權(quán)。
二、存在的問題及其原因分析。
1、沒有明確界定“顯失公正”的判斷標準。現(xiàn)行行政訴訟法尚未對顯失公正作出直接而明確的界定，只是簡單指明：“行政處罰顯失公正，可以判決變更”，何謂顯失公正，沒有具體的衡量標準。有些學者認為顯失公正可以從以下幾個方面考慮：畸輕畸重、處罰不平等、責罰倒置、沒有可行性、反復無常等。這種看法的弊端主要在于它只圍繞行政處罰這一具體行政行為來相應設(shè)定顯失公正的內(nèi)涵，而沒有從顯失公正本身來揭示其含義，這顯然不能全面而準確揭示“顯失公正”的真正內(nèi)涵。此外，顯失公正是極其抽象的概念，以此作為界定行政處罰是否適用變更判決的標準，在司法實踐中難以把握。
2、變更判決的適用范圍過于狹窄。現(xiàn)行法不僅將變更判決的適用限定于行政處罰這一具體行政行為，而且進一步限定于只有顯失公正的行政處罰才可以判決變更。可判決變更的行政機關(guān)的具體行政行為只能是具體的行政處罰，其它具體行政行為如行政強制措施、行政處理等都不能成為變更判決的對象。
3、顯失公正與的界限不明。是指行政主體作出的具體行政行為雖然在其自由裁量權(quán)限內(nèi)，但違反了法律、法規(guī)的目的、宗旨，并且極不合理。一般是故意為之，如故意考慮了法外因素或故意不考慮依法應當考慮的相關(guān)因素，明知自己負有義務(wù)，但故意延遲，反復無常同一情況不同處理等；顯失公正大多是過失所致。的直接后果一般是違法，顯失公正的后果一般是形式上合法而實質(zhì)上不合法。法院對的行政行為行使的是撤銷權(quán)，而對顯失公正的行政行為行使的是變更權(quán)。
4、司法實踐中適用較少。治安行政案件歷年來在所有的行政案件中所占比例一直居高不下，但是法院最終以治安處罰顯失公正作出變更判決的案件卻不多。法律規(guī)定對于顯失公正的行政處罰是否判決變更，由法院依據(jù)具體情況選擇適用，實踐中，有些法官為了避免與被訴行政機關(guān)沖突并不適用變更判決。曾有記者采訪一位行政庭的法官對于顯失公正的治安處罰為何不直接加以變更時，該法官坦言：“某些治安處罰雖然確實顯失公正，但是并沒有超出法律規(guī)定的界限，再說行政訴訟法只是規(guī)定可以變更，對于這種情形，我們往往要么維持，要么責令原機關(guān)重新作出治安處罰”。
針對現(xiàn)行司法變更權(quán)制度存在的諸多問題，究其原因，筆者以為主要有以下幾個方面：
[關(guān)鍵詞]高校；學生工作；人性化管理
[中圖分類號]D641 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）06 — 0124 — 03
21世紀初我國高等教育經(jīng)歷了規(guī)模發(fā)展階段，高校數(shù)量增多，在校生數(shù)量激增，現(xiàn)在全國高校數(shù)量在2000所以上，在校學生3000多萬，使得我國高等教育由精英教育階段跨入大眾化教育階段。如今高校從規(guī)模發(fā)展階段進入了內(nèi)涵發(fā)展時期，而如何提高高等教育的培養(yǎng)質(zhì)量是一個系統(tǒng)而復雜的工程，其中學生工作是保證培養(yǎng)質(zhì)量的一項重要組成部分，這就需要從理論上不斷加強對學生教育管理工作研究，從實踐中不斷探索學生教育管理工作的新路徑，以此來提升管理水平，創(chuàng)新管理機制。
一、人性化管理概述
1.人性化管理提出的背景
人性化管理作為一種管理模式提出來是經(jīng)過管理理論和實踐100多年發(fā)展的結(jié)果。在19世紀末到20世紀初，在管理領(lǐng)域形成了科學管理理論，其運用于管理特別是企業(yè)管理的代表就是“泰羅模式”。這種管理模式把人視為物，以物為本，實現(xiàn)了管理的機械化、程序化和標準化，實行非人格化管理，他們主要依靠強迫、控制、指揮和懲戒等手段，輔之以金錢的刺激，來調(diào)動人的積極性和提高生產(chǎn)效率，也稱為傳統(tǒng)管理模式。科學管理理論重視物的因素，把人當成機器，制定和出臺規(guī)范化和標準化的措施，輔以金錢的刺激，對人實行嚴格管理，以此來提高效率，其忽略了管理過程中人的因素，未注意到管理和生產(chǎn)過程中人的主觀能動性問題。隨著科學技術(shù)的發(fā)展，人類文明的進步，這種管理模式的弊端逐漸顯現(xiàn)。20世紀20年代，以梅奧為代表的進行了著名的“霍桑試驗”，提出了人是“社會人”的假設(shè)，后來發(fā)展成為行為科學理論，該理論的主要代表有馬斯洛的需要層次理論、奧爾德弗的ERG理論、麥格雷戈的“X理論—Y理論”、沙因的“復雜人”理論、盧因的群體動力論、利克特的支持關(guān)系理論等。
行為科學理論是將人作為“社會人”、“自我實現(xiàn)人”、“復雜人”等假設(shè)基礎(chǔ)上來看待，而不在僅僅把人當成“經(jīng)濟人”。它們認為人是管理的主體又是管理的客體，人的因素是管理的核心因素，管理過程中應該采取“民主化”和“人性化”管理，通過多種方式滿足人的各種需求，以此激勵他們在管理中的發(fā)揮主動性、積極性和創(chuàng)造性，從而提高管理效率。行為科學理論促進了生產(chǎn)效率的提高，優(yōu)化了管理的效果，它強調(diào)人的作用，關(guān)注人性，按照人性的需求和滿足來優(yōu)化管理。
20世紀80年代，在日本產(chǎn)生了企業(yè)文化管理理論，它不僅汲取了科學管理理性的一面，又吸取了行為科學理論“人性”的一面，同時注重運用現(xiàn)代管理科學的系統(tǒng)理論。“企業(yè)文化理論與以往理論不同，他不是將將激勵的理論和方法落實到單個員工身上，而是過渡到樹立企業(yè)的整體共同價值觀念上，以形成企業(yè)強大的凝聚力。同時在管理過程中注重文化的調(diào)控職能，把硬性管理技術(shù)和軟性管理藝術(shù)結(jié)合起來，剛?cè)岵瑥亩诠芾碇袑⒗硇耘c人本主義結(jié)合在一起。西方管理客體思想由‘物本管理’演變?yōu)椤吮竟芾怼！?0世紀90年代，隨著知識經(jīng)濟時代的到來，知識在生產(chǎn)中具有核心的地位，人是知識的載體，對人的管理從體力勞動者的管理轉(zhuǎn)變到腦力勞動者的管理，從而使人本管理發(fā)展到能本管理階段。能本管理，是以人的內(nèi)在知識、智力、技能和實踐創(chuàng)新能力為本，比人本管理更強調(diào)人的主體地位和主導作用，更強調(diào)人的積極性、主動性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，實現(xiàn)了知識經(jīng)濟時代以能力特別是實踐、創(chuàng)新能力為核心的人力資本價值。能本管理階段是人本管理的高級階段，是人本主義思想的集中根本體現(xiàn)，實現(xiàn)了真正意義上的“以人為本”。現(xiàn)代管理論不僅強調(diào)了嚴格管理的理性一面，更關(guān)注管理過程中人性的一面，體現(xiàn)了以人為本的管理理念，這為在管理過程中采取人性化管理相結(jié)合提供了理論上的依據(jù)，由于人性化管理在企業(yè)管理過程中的成功。因而由企業(yè)管理領(lǐng)域擴展到多個管理領(lǐng)域，從而出現(xiàn)了人性化管理在社會各個領(lǐng)域的廣泛運用。
2.人性化管理的含義
所謂人性化管理，是一種管理模式，它注重在管理過程中以人為本，關(guān)注人性要素，尊重人、理解人，以此來調(diào)動和發(fā)揮人的積極性、主動性和創(chuàng)造性，從而提高管理效率和工作業(yè)績。人性化管理的實質(zhì)是充分尊重、理解和信任被管理者，給予其關(guān)心和幫助，為其提供發(fā)展空間，從而挖掘其潛力，發(fā)揮其創(chuàng)造才能，人性化管理核心思想是以人為本。高校學生工作人性化管理是指學校對學生工作隊伍和對學生的管理過程中合理滿足從事學生工作隊伍人員的物質(zhì)和精神性要求，十分關(guān)注學生的個性和特點，充分調(diào)動學生工作隊伍工作的積極性和學生學習的積極性的一種管理模式。
3.人性化管理的內(nèi)容
人性化管理是根據(jù)人的自然性和社會性來實施管理的，是將人性學理論應用在管理理論中，由傳統(tǒng)的物本管理變?yōu)槿吮竟芾恚诵曰芾淼闹饕獌?nèi)容是圍繞滿足人的自然屬性和社會屬性的基本要求來實施的。首先是在管理過程中要采取各種措施滿足人的自然屬性方面的基本要求，主要包含人的生理的需要，如人的衣食住行等方面的身體需要和人的安全的需要，如生命、財產(chǎn)、職業(yè)等方面的安全需要。
其次是在管理過程中滿足人的社會屬性方面的基本要求，主要包含人的社會交往、受尊重程度和實現(xiàn)人的自身價值等方面。這就要求在管理過程中從管理理念到管理措施充分做到以人為本，尊重人，理解人、信任人，滿足人的各種基本社會需要，為其成長和發(fā)展提供機會和廣闊的空間，從而實現(xiàn)人的自身價值。
最后是正視人性的特點，保留傳統(tǒng)管理模式的長處，以人性化管理為主導，做到人性化管理和傳統(tǒng)管理的有機結(jié)合。傳統(tǒng)管理在保證管理的有序化、規(guī)范化方面有其優(yōu)勢，在管理過程中首先要實行管理的制度化和規(guī)范化，不能一味地排斥或反對傳統(tǒng)管理，相反人性化管理應該在傳統(tǒng)管理的基礎(chǔ)實施，做到人性化與和傳統(tǒng)管理的有機融合，在保留傳統(tǒng)管理優(yōu)點的基礎(chǔ)上實施人性化管理。因而在人性化管理的內(nèi)容中首先必須制定和采取各種措施保證管理的法治化和規(guī)范化，并在此基礎(chǔ)上采取人性化管理措施。
二、高校學生工作人性化管理的意義
1.高等教育理念的改變，需要高校學生工作人性化管理
我國高等教育是在計劃經(jīng)濟體制下，照搬了前蘇聯(lián)的高等教育的理念、原則和體系而形成的，其強調(diào)高等教育單純?yōu)閲液蜕鐣l(fā)展服務(wù)，注重專業(yè)知識教育和理論教學而忽視了人的發(fā)展及其能力的培養(yǎng)；在高等教育發(fā)展過程中脫離社會經(jīng)濟發(fā)展，閉門辦學，專業(yè)設(shè)置、學生數(shù)量和辦學規(guī)模隨意性大；在教學方法和內(nèi)容上也是以教師為主體，學生為客體，重專業(yè)理論知識的教學而輕實踐能力的培養(yǎng)，重專業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)而輕視人文素質(zhì)教育。在這種理念下形成的高等教育機制和體制，在當代已經(jīng)阻礙了我國高等教育的進一步發(fā)展。
隨著我國改革開放的不斷深入，社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，對高等教育提出來更高的要求，不僅要培養(yǎng)出滿足社會需要的具有實踐能力和創(chuàng)新精神的人才，還要承擔大眾化教育的艱巨任務(wù)，注重學生人文素質(zhì)的培養(yǎng)，提高全民族的素質(zhì)。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》中明確要求：“堅持以人為本、全面實施素質(zhì)教育是教育改革發(fā)展的戰(zhàn)略主題，是貫徹黨的教育方針的時代要求，其核心是解決好培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人的重大問題，重點是面向全體學生、促進學生全面發(fā)展，著力提高學生服務(wù)國家服務(wù)人民的社會責任感、勇于探索的創(chuàng)新精神和善于解決問題的實踐能力。”因而現(xiàn)代高等教育的理念是要堅持“以人為本”，全面實施素質(zhì)教育，為我國的社會進步和經(jīng)濟發(fā)展培養(yǎng)出德才兼?zhèn)涞娜瞬拧８咝５膶W生工作承擔著人才培養(yǎng)的重要責任，應在“以人為本”的高等教育理念下，樹立“以生為本”的工作理念，把學生看成高校的生存之本，學生工作的一切都是為了全體學生的成人成才。
2.傳統(tǒng)管理模式的弊端，呼喚學生工作人性化管理
我國高校傳統(tǒng)的管理模式是在計劃經(jīng)濟體制下逐漸形成和發(fā)展的，管理理念上強調(diào)嚴格管理、絕對服從；管理體制和內(nèi)容僵化，實行制度化、行政化管理；管理方法單調(diào)、多依靠經(jīng)驗管理，缺乏創(chuàng)新。這種管理模式的優(yōu)點是整齊劃一、循規(guī)蹈矩、易于操作、便于管理，但學生成為被管理對象，且始終處于一種被動地位。這種管理模式的主要弊端就是管理形式單一、內(nèi)容統(tǒng)一的機械式管理模式阻礙了管理人員和學生積極性的發(fā)揮，使得培養(yǎng)出來的學生缺乏創(chuàng)新性。隨著社會發(fā)展對人才素質(zhì)提出更高的要求，特別是人才的創(chuàng)新性要求，這種管理模式已經(jīng)阻礙了管理效率的提高和人才質(zhì)量的培養(yǎng)。因而高校為滿足社會對人才需求的特點，需要在學生工作管理模式上做出變化，改變傳統(tǒng)管理模式，采用人性化管理模式，改變強制性管理而采取服務(wù)性管理，轉(zhuǎn)變教育管理理念變管理為服務(wù)。
3.新時期大學生的特點，要求學生工作人性化管理
由于社會環(huán)境的變化，當今我國在校大學生表現(xiàn)出鮮明的時代特點：自我意識增強，具有鮮明的個性特點；思想更加開放，價值取向多元化；生活條件優(yōu)越，生活自理能力較差；就業(yè)壓力變大，心理承受力較差。新時代大學生的特點表明計劃經(jīng)濟體制下形成的高校學生工作“一刀切”的管理模式已經(jīng)阻礙了人才的培養(yǎng)，不能適應市場經(jīng)濟體制下對人才創(chuàng)新性的培養(yǎng)要求。高校學生工作要順應時代潮流，改變以前剛性化管理模式，依據(jù)大學生的特點，根據(jù)不同層次，不同個體的學生做出符合學生個性特征的教育管理工作，從而實現(xiàn)人性化管理。
三、高校學生工作人性化管理的策略
高校學生工作實行人性化管理，主要包含兩個層面的工作和調(diào)動兩個主體的積極性。一是加強學生工作隊伍建設(shè)，調(diào)動學生工作人員的積極性；二是加強學風建設(shè)，激發(fā)學生學習積極性。
1.堅持人性化管理，調(diào)動學生工作隊伍工作積極性
高校學生工作的主要實施者是輔導員和班主任，在管理工作中要調(diào)動其工作積極性，培養(yǎng)一支責任心強、素質(zhì)高的專業(yè)化工作隊伍。
（1）堅持以人為本，設(shè)計和制定工作制度
高校的輔導員、班主任是一支人數(shù)眾多的專兼職學生工作隊伍，加強這一支隊伍的建設(shè)，是做好學生工作的關(guān)鍵。各個高校在制度設(shè)計之初要根據(jù)人性化管理要求，制定輔導員、班主任的任用、培養(yǎng)和管理各項制度，為學生工作人員在制度層面創(chuàng)設(shè)一個培養(yǎng)人，提升能力的制度平臺。
（2）貫徹人性化理念，確立工作激勵機制
在管理過程中，要以人為本，關(guān)注學工隊伍人員的自身發(fā)展，滿足其物質(zhì)和精神層面的需求。為此要確立一套完整的、合理的激勵措施，激發(fā)其工作的積極性和主動性。首先是建立工作績效機制，設(shè)立專項經(jīng)費，獎勵在工作中做出成績的輔導員或班主任；其次是建立職務(wù)和職稱晉升機制，教育部在2005年1月出臺的《關(guān)于加強高等學校輔導員、班主任隊伍建設(shè)的意見》，明確規(guī)定了輔導員具有教師和行政管理干部的雙重身份。要根據(jù)這個文件精神，制定一套切實可行的職務(wù)和職稱晉升機制，對于那些在輔導員崗位上工作達到一定期限，成績突出，而職稱問題又沒有解決的，可以設(shè)立非領(lǐng)導職務(wù)崗位，解決他們的待遇問題，從而為其提供一個廣闊的發(fā)展空間。
（3）堅持人性化管理，創(chuàng)設(shè)良好的工作環(huán)境
在學工人員編制上，高校要按照教育部1：200（輔導員和學生）的規(guī)定，及時足額配備輔導員，減輕輔導員工作量，讓他們有時間有精力做好學生工作；在生活上，關(guān)心他們，改善其生活條件、辦公條件，為其提供便利的工作環(huán)境；在工作上，加強輔導員、班主任業(yè)務(wù)培訓，通過建立定期專業(yè)培訓和日常例會等制度，加強工作交流和培訓，建立一支學習型的學生工作隊伍。
2.堅持人性化管理，調(diào)動學生學習、工作的積極性
高校學生教育管理工作主要是兩個平臺建設(shè)，即學生日常行為管理平臺建設(shè)和學生綜合素質(zhì)提升平臺建設(shè)。前者為學生成人成才提供一個安全的、有序的環(huán)境平臺，其是基礎(chǔ)性平臺，后者為學生綜合素質(zhì)提升提供了一個鍛煉和成長的平臺，其是層次提升的平臺。
（1）以人為本，打造安全、有序的學生常規(guī)管理平臺
學生教育管理工作能夠取得良好的效果，必須有科學合理的制度作保障，高校根據(jù)國家《普通高等學校學生管理規(guī)定》：“要依法治校，從嚴管理，健全和完善管理制度，規(guī)范管理行為；要將管理與加強教育相結(jié)合，不斷提高管理水平，努力培養(yǎng)社會主義合格建設(shè)者和可靠接班人。”高校要堅持以生為本，制定各種人性化的管理制度，并在此基礎(chǔ)上抓好學生的日常行為管理。首先是學生安全工作，主要包括財產(chǎn)安全、交通安全、生命安全。做好安全工作先要對學生灌輸自我保護的思想，然后是學生工作部門要抓住學生“人頭”，即要清楚學生何時何地在做什么，這就要求高校對學生在校期間要設(shè)立相應的監(jiān)督機制和檢查方法，做到管理到位，不能聽之任之；其次是加強學生生活習慣的養(yǎng)成教育，保證學生按時起身，按時上課，按時就寢，從而形成一個學習有氛圍，生活有規(guī)律，安全有保證的良好環(huán)境。
（2）以人才培養(yǎng)為中心，增強學生學習積極性
人性化管理模式的優(yōu)點是可以增強學生學習的內(nèi)動力，高校學生工作要從關(guān)心學生切身利益著手，滿足現(xiàn)代大學生個體利益的需求。首先是進行思想引領(lǐng)，加強專業(yè)教育，以就業(yè)和創(chuàng)業(yè)為目標，改變學生對專業(yè)學習的認識和態(tài)度，激發(fā)學習的自覺性和主動性；其次是采取有效地激勵措施，設(shè)立各種獎學金制度，調(diào)動學習的主動性和積極性。如綜合獎學金，專業(yè)的考級、考證過關(guān)獎，考研、考公務(wù)員獎等；再次是邀請知名學者、教授給學生開設(shè)一些高質(zhì)量的講座，激發(fā)學生的求知欲，提高學生的學習興趣；最后是有針對性的分層次進行學習輔導。對學習困難的學生，設(shè)立學生學習互助組并且輔導員、班主任老師要經(jīng)常關(guān)心和幫助他們，使其走出困境，順利畢業(yè)；對立志考研，考公務(wù)員和考各種專業(yè)資格證書的同學，學生工作人員要為學生參加輔導班，如考研英語、數(shù)學輔導班、公務(wù)員考試輔導班、司法考試輔導班，提供力所能及地幫助。
（3）以生為本，搭建學生綜合素質(zhì)提升平臺
高校學生工作要堅持學生為本，依據(jù)不同學生的個性特點和興趣愛好，搭建學生綜合素質(zhì)提升平臺，為學生成人成才服務(wù)。這個平臺的建設(shè)主要以校園文化活動為載體，讓學生在各種文體活動、技能比賽和社會實踐活動中接受教育，得到鍛煉，提升素質(zhì)。首先是開展各種思想政治教育活動，提高學生的思想道德素質(zhì)，要結(jié)合一些愛國主義或思想政治教育基地，開展愛國、愛黨、愛社會主義的主題教育活動；其次是開展內(nèi)容豐富，形式多的文體活動，如讀書活動、演講辯論比賽、學科競賽、文藝晚會和多種體育比賽等；再次是組織學生參加國家、省、市的各種素質(zhì)大賽或文體比賽，讓他們在不同層次的舞臺上展現(xiàn)自己，鍛煉自己，不斷提高綜合素質(zhì)；第四是建立和培養(yǎng)一批責任心強，敢于勇挑重擔學生干部隊伍。要充分利用當代大學生參加活動積極性高，具有較強的組織、協(xié)調(diào)、活動能力的特點，加強學生干部隊伍建設(shè)。讓其在參與學生教育管理的過程中接受教育，得到鍛煉，從而提高其組織管理能力和綜合素質(zhì)；最后是深入開展學生心理健康教育。當代大學生由于很多是獨生子女，從小嬌生慣養(yǎng)，自我控制和約束力差，社會適應能力較弱，再加上就業(yè)壓力大，容易出現(xiàn)心理問題，因而高校學生工作要開展形式多樣的心理健康教育活動，提高學生的心理素質(zhì)，對于那些心理問題嚴重的學生要配合醫(yī)院和家長做好治療工作，促其早日康復。
在社會經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的條件，高校學生的教育和管理工作還處于探索和發(fā)展過程之中，高校學生工作應本著對學生負責，對家長負責，對社會負責的態(tài)度，以人為本，采取各種措施，探索出一條學生綜合素質(zhì)不斷得到提升的路徑，從而提高高等學校學生工作的管理水平。
本論文為淮陰師范學院人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新實驗項目：《大學生課外綜合素質(zhì)培養(yǎng)體系的構(gòu)建與實施》的階段性成果。
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關(guān)鍵詞：行政法基本原則；軟法；精神指導
面臨日益復雜的社會環(huán)境，行政法學研究的面向需要有所改變，上世紀末至本世紀初行政法基本原則研究的興起以及晚近“軟法”現(xiàn)象的萌芽，便是理論對現(xiàn)實的呼應。在二者興起至僵化的變遷中，筆者觀察到這一現(xiàn)象：行政法基本原則與軟法在“生存背景、本質(zhì)屬性”等方面存在一定程度的重合，且二者是互動的，前者往往在軟法運行機制中扮演精神指導的角色，而后者亦可以成為行政法基本原則實踐應用的緩沖方法。
一、行政法基本原則與軟法互動基礎(chǔ)。
（一）研究困境與相互需求。
新世紀的國內(nèi)行政法，基于秉承大陸法系“確定性”之要求，與正在全面滲透的“新公共服務(wù)理論”之間的矛盾已經(jīng)日漸明顯，早期為緩和這一矛盾而興起的行政法基本原則研究，以及近日倍受質(zhì)疑的“軟法”概念，二者在致力于“彌補”、“進化”的路徑上雖然有所成就，但同時亦遇到了自身困境：
1.替代“嚴格規(guī)則主義”的行政法基本原則理念，難以擺脫國內(nèi)法律文化的約束，“法律解釋體制上的禁錮？？
以及真正意義上判例制度的缺失”[1]（P310-311），使得現(xiàn)階段將行政法基本原則與實踐結(jié)合所能做到的最大延伸，僅僅只是從一些經(jīng)典案例的解讀中加以暗示，行政法基本原則研究面臨著理論與實踐嚴重脫節(jié)的困境，而學者基于這一觀察提出的“賦予法官解釋權(quán)”、“建立判例解釋制度”等一系列改革措施，因為涉及到司法改革這一沉重話題，成為現(xiàn)階段無法逾越的障礙，于是尋找可以規(guī)避司法改革的緩沖方法成為必須。頗有意味的是，這一內(nèi)在要求與晚近興起的軟法理論品格恰好契合，與司法改革相對的是，軟法立法目的、價值取向的實現(xiàn)并不需要司法作為保障，軟法機制更多依靠“自愿規(guī)則”得以運行，它不需要強制力的介入，它強調(diào)的不是國家和個人之間的對抗關(guān)系，而是多方主體之間的協(xié)商合作。倘若利用軟法機制詮釋行政法基本原則的應用之道，可以很好地繞開“司法改革”的藩籬。
2.對于軟法而言。盡管批判逐漸減弱，理論界亦開始對其淵源、運行機制等方面予以一定程度的關(guān)注。然而，軟法理論本身深化的趨勢卻很緩慢，這主要是因為：（1）它沒有可靠的理論基礎(chǔ)，國家和司法實踐方面也少有支持；（2）“軟法理論通常以徹底的主觀主義的立法觀念為預設(shè)前提。依這種觀念，國家可以制定任何它們所希望制定的規(guī)范，軟法規(guī)范也是如此”，[2]這暴露了軟法機制的最大缺憾――精神指導的模糊性（非理性化）。
而更加為難的是：“軟法理性化”并不能依靠其自身，其更多取決于的統(tǒng)攝，但“”這一話語固有的不確定性，卻使得于此之下構(gòu)建“精神指導”存在空洞的可能，于是在公法領(lǐng)域內(nèi)尋找到一個具體替代機制便是當務(wù)之急。在眾多理論游說中，筆者觀察到行政法基本原則的適應性，正如學者所述：“行政法基本原則承載著人權(quán)、民主、法治基本價值和精神”，[3]（P146）如果我們將行政法基本原則作為軟法制定、實施的指導精神，一方面可以對軟法偏離法治原則、違背法治精神等不利現(xiàn)象予以源頭上的治理，實現(xiàn)理性化；另一方面亦可以避免“”話語的不確定，使其更具操作性。
（二）互動的合法性保障。
從邏輯學的角度來說，欲實現(xiàn)行政法基本原則與軟法之間的互動，前提條件是二者在本質(zhì)屬性上應為一致，只有確立了此種前提，才能保證互動的合法性，才能保證互動不是由“法律規(guī)范”流向“其他社會規(guī)范”，不是變相的侵害人權(quán)。申言之，本質(zhì)屬性是否一致的核心論調(diào)應該是：行政法基本原則與軟法皆應屬于法的范疇。對于這一問題的解答，大致分為兩個方面，其一是行政法基本原則與法的關(guān)系，對此，學術(shù)界并無爭議，一般認為原則是法的要素之一。而真正值得關(guān)注的是后者――軟法與法的關(guān)系。事實是，現(xiàn)階段軟法為法的本質(zhì)認識，存在一定程度的困惑和擔憂，其中的根本原因在于，他們始終認為缺少“強制力”這一基本因素的軟法論調(diào)，很難取得傳統(tǒng)概念上的認同。于是，針對這一問題，軟法學者從法社會學角度做了細致的推演，他們認為，“在現(xiàn)代社會中，有些規(guī)則根本沒有使用武力或以武力相威脅的機會，（但是）人們沒有理由將這些規(guī)則視為非法律。”[4]比如行業(yè)自律規(guī)范，柔性法律文本等等；并認為法是“由那些旨在型構(gòu)或裁定大量人類行為的模式或者尺度構(gòu)成的，而不是由那些處理單一的個別情形的瞬變且具體的指令構(gòu)成的。”[5]（P250）無論如何讓渡于靈活性之目的，軟法從本質(zhì)上來說都是屬于法的范疇的，是不同于道德和習慣的。軟法規(guī)范人們的行為，規(guī)范社會關(guān)系，從而是人們的行為規(guī)則；軟法不是對人們的內(nèi)在心理，而是對人們的行為具有約束力，從而這種約束力是外在的；軟法是一定人類共同體通過其成員參與、協(xié)商方式制定或認可的，從而其內(nèi)容具有相應的民主性、公開性、普遍性和規(guī)范性。[6]軟法完全契合法的基本要素，軟法首先是法。
二、行政法基本原則與軟法互動的既定存在分析。
通過以上分析，行政法基本原則與軟法互動具有其必要性和可行性。但是同時需要注意，這一互動事實并不以本文為起點的，事實上，在過去發(fā)生行政活動中，就已經(jīng)存在著。
（一）行政法基本原則對軟法的隱性精神指導。
一般認為，軟法淵源主要包括：政法慣例、公共政策、自律規(guī)范、專業(yè)標準以及彈性法條。[7]（P189-201）筆者認為，在既已存在的軟法規(guī)范中，“行政法基本原則”時常扮演軟法規(guī)范制定的精神指導角色：（1）要求軟法規(guī)范的制定必須具備相應程序，如征求意見、召開聽證會、草案討論等等。“衛(wèi)生部辦公廳的征求《關(guān)于全面推行醫(yī)院院務(wù)公開的指導意見》（征求意見稿）的通知”，對于“征求意見”本身為硬法制定的必經(jīng)程序，但在《關(guān)于全面推行醫(yī)院院務(wù)公開的指導意見》這一軟法制定中亦有相應體現(xiàn)；（2）在軟法規(guī)范中直接規(guī)定基本原則的內(nèi)容。
如國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》中明確規(guī)定：“依法行政的基本要求：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信等。”其分別體現(xiàn)了行政法定、行政均衡以及行政正當原則；（3）作為軟法實施的過程指導。
如南通市工商局港閘分局《南通工商局港閘分局二〇〇七年法制工作意見》中就規(guī)定：“在執(zhí)法過程中所有的內(nèi)部程序、外部程序要符合法律法規(guī)的規(guī)定。”這一軟法規(guī)范明確規(guī)定了行政機關(guān)參照軟法規(guī)范執(zhí)法，要遵守“告知”、“送達”等程序，這實質(zhì)上是“行政正當原則”對軟法實施的滲透。
（二）軟法作為“基本原則實踐操作”的緩沖方法——以“禁止過度原則”為例。
由于社會現(xiàn)實的復雜性，如果否認軟法機制的存在，基本原則在實踐中往往難以得到合法性支持，于是它會主動將軟法機制作為其鏈接實踐的緩沖方法，這里我們選取行政均衡原則之子原則——“禁止過度原則”為例加以說明，“禁止過度原則”主要包含兩個要素：“必要性原則”和“比例性原則”，我們所說的軟法緩沖亦是在此二者中發(fā)生：（1）、就“必要性原則”而言，其要求如果國家還可以采取其他具有同樣效果但使公民負擔更輕的手段的話，則現(xiàn)行手段即為不必要（nichterforderlich）的。[8]（P42）對此以軟法視角加以理解，即在實現(xiàn)管理論文"target="_blank">行政管理目的時，可以采用典型行政行為的方式，同樣也可以采用非強制行政行為（行政指導、行政合同等）之軟法方式，即軟法手段可以作為“禁止過度原則”鏈接實踐的考慮方向。例如福建省泉州市德化洵中有7個加油站沒有營業(yè)執(zhí)照，當?shù)毓ど叹植]有依照傳統(tǒng)做法加以取締，而是運用行政指導的方法要求停業(yè)整頓。最后，有5家加油站完善了手續(xù)，恢復了營業(yè)，得到當?shù)卣某浞挚隙ǎ籟9]（2）、就比例性原則而言，其要求行政主體“若有必要采取行動，其行動手段應該盡可能柔弱，其嚴厲程度應與其要達到的目的相稱或成比例，而不能輕易而隨意地動用嚴格法手段”。[10]（P138）應當盡量運用“合作”、“協(xié)商”等軟法手段實現(xiàn)行政管理的目的，因為軟法手段固有的靈活性、協(xié)商性等特點，可以使得過程和結(jié)果之間的比例達到最優(yōu)，如近日“江蘇省無錫市強拆1241個報刊亭，導致市民無法買報”，便是一個典型的反面教材。①三、精神指導的限度與緩沖方法的擴展。
（一）行政法基本原則對軟法予以精神指導的限度。
從學科分野的角度來說，行政法基本原則才真正屬于公法的視野，而“軟法”僅僅只是行政管理（尤其是新公共管理）中的概念。“公法關(guān)注與類的價值、等級秩序、正當程序、規(guī)則與標準、體系的一致性、制度實踐的方式與穩(wěn)定性。而新公共管理則關(guān)注靈活性，它假定國家太大、花費太高。”[11]（P142）羅豪才先生在總結(jié)軟法存在非理性狀態(tài)時也這樣說道：“軟法先天的非理性其實只是潛在的、微弱的”[12]（P79）這提醒我們：行政法基本原則與軟法追求的價值存在明顯的緊張，我們一方面需要以基本原則為指導，將軟法納入社主義法治軌道；同時也要察覺軟法與傳統(tǒng)公法之間存在的差異，尊重軟法本身的屬性空間，軟法“外在”的非理性，并不等于基本原則的精神指導可以無孔不入。相反，我們要尊重軟法靈活、協(xié)商、主動糾錯等方面的價值，只有在軟法違背自由、公平等基本法律價值時才予以干涉。如果我們在這種互動關(guān)系中過于苛刻，會直接影響到軟法本身之靈性，那么互動的實質(zhì)便成為對軟法的否定了。
（二）行政法基本原則軟法緩沖方法的擴展。
必須承認，上文所述的抽樣分析僅僅只是對實踐的深度解剖，大部分的執(zhí)法主體并沒有主動意識到這一點。因此，應當允許軟法其在合理范圍內(nèi)延伸，擴大對實踐的操作。
1.軟法對“行政法定原則”的擴大詮釋。隨著二戰(zhàn)德國形式主義的法治國走向?qū)嵸|(zhì)主義的法治國，法治國的工具主義思想早已融入了實質(zhì)主義的法治國思想之中，從“形式主義”走向“實質(zhì)主義”，已是行政法定原則的必然趨勢。然而，“實質(zhì)主義法治”的外延究竟有多大，“實質(zhì)”之意是否包括政策？是否包括行政慣例？是否包括專業(yè)標準等等？如果說否定這些軟法淵源，是否意味著行政機關(guān)在沒有依照法律、法規(guī)，而依照上述軟法淵源所作行為便有悖于“行政法定原則”呢？從傳統(tǒng)理論上來說，這一推論是成立的，但這并不符合社會發(fā)展的需求。例如2006年三月，江蘇省南通市下屬的啟東市公安局出臺了一個具有軟法性質(zhì)的規(guī)范性文件：《出租、客運車輛駕駛員維護社會治安有功行為獎勵辦法》（簡稱《獎勵辦法》），文件規(guī)定駕駛員如果協(xié)助公安機關(guān)進行社會治安管理，可以根據(jù)立功程度相應扣減其交通違章處罰記分，從傳統(tǒng)理論角度分析，這一規(guī)定和行政法定原則相違背的，因為《道路交通安全法》規(guī)定違章必須扣分，《獎勵辦法》本身有悖《立法法》。但事實上該行為得到了很好的效果，在全國很多地方都有類似做法。這便需要以社會需求為基點，從軟法角度擴充理解行政法定原則的內(nèi)涵。筆者認為，于公共治理模式下的“行政法定原則”，其行為依據(jù)不僅包括“硬法淵源”，在軟法淵源完全具備基本的理性要素時，應當將“軟法淵源”納入其中。只有這樣，才能更好地滿足實踐對“行政法定原則”的理解。
2.軟法對“行政正當原則”的理念更新。在法律對行政控制模式的選擇上，“行政正當原則”以其過程監(jiān)控為優(yōu)勢而倍受青睞。按照傳統(tǒng)理解，行政正當原則主要包括程序中立性、程序參與性和程序公開性三項內(nèi)容，具體表現(xiàn)為聽證、避免偏私、告知等程序。筆者認為，在硬法模式下的行政正當原則，由于過程和結(jié)果之間的分割，實質(zhì)上是很難調(diào)動相對人的積極性，如每年舉行的價格聽證會以及《行政處罰法》聽證制度的僵化等等。
在行政管理理論中，“硬法”調(diào)控下的法的程序結(jié)構(gòu)是反應型的、防衛(wèi)型的、封閉型的，相對人所謂的“參與”，實質(zhì)是“協(xié)作”，而不是“合作”。②協(xié)作的實質(zhì)是相對人配合行政機關(guān)的工作，被動地、機械地完成行政機關(guān)的程序要求，從而使行政機關(guān)避免由此而造成的訴訟事件。但是，“合作”是不能被強制的，合作所表明的是對生產(chǎn)關(guān)系、社會關(guān)系以及社會制度的主動建構(gòu)。因此，我們需要補充對“行政正當原則”的認識，在傳統(tǒng)基礎(chǔ)上加入“軟法理念”，加入軟法實施機制中的“定期交流程序”、“學習和批評程序”、“自我評估程序”等等，從而將治理模式下的程序模式，構(gòu)建為“前攝型的、事前的、開放的、寬容的”合作結(jié)構(gòu)[13]（P138），變“協(xié)作”為“合作”，變“單向度的社會控制”為“合作式控制”，變“僵化程序”為“開放協(xié)調(diào)”。
3.軟法對“行政均衡原則”的實踐保障。“行政均衡原則”一般包括平等對待原則、禁止過度原則以及信賴保護原則，基于上文已經(jīng)將平等對待原則進行抽樣分析，故而此處不獒。筆者從軟法角度對余下兩項子原則的實踐路徑予以重新探討：（1）平等對待的原則。在平等對待原則的邏輯框架中，存在著制定法與習慣法界分，從而構(gòu)成“禁止恣意”和“行政自我拘束”兩項內(nèi)容。筆者選取后者加以分析，所謂行政自我拘束是指行政主體如果曾經(jīng)在某個案件中做出一定內(nèi)容的決定或者采取一定的措施，那么，在其后的所有同類案件中，行政主體都要受前面所做出的決定或者所采取的措施的拘束，對有關(guān)行政相對人做出相同的決定或者采取相同的措施。[14]
其主要意義在于“要求行政主體在法律、法規(guī)未有明確、具體規(guī)定情況下，應受行政慣例的約束。”[15]（P218）可以看出，其實踐路徑并不涉及“硬法”內(nèi)容，更多是依靠軟法淵源中的“行政慣例”。故而，在軟法話語未出現(xiàn)時，學者對此慎言道：“在公眾將行政機關(guān)視為自由的威脅而非權(quán)益的保護者，是異己的力量而非信賴的對象的情況下，引入行政自我拘束原則的社會效果是值得懷疑的。”[16]（2）信賴保護原則。信賴保護原則是誠信原則在行政法中的運用本質(zhì)上屬于一種基本的道德準則。[17]（P228-231）其作為一種“法律義務(wù)”與道德之間存有密切聯(lián)系，對其實踐操作的終極手段依靠的亦是行政主體的道德感悟（如誠信政府）。盡管有學者提出以“民主機制”、“法制化”、“司法審查”三位一體模式，從外部環(huán)境上建構(gòu)誠信政府，落實信賴保護原則。[18]（P276-285）但卻難以在“行政主體主動性”上有所作為，究其原因，在于硬法模式下法律與道德的清晰界分。然而，這一不足在軟法機制中卻是可以避免的，軟法規(guī)范是自我實施的，一定程度上“依靠社會認可、譏諷、信譽等來執(zhí)行”，它大部分“可以轉(zhuǎn)化為個人道德，人們出于負罪感和羞恥感而自覺遵守它。”[19]（P265）因此，采用軟法機制的作用，可以使行政主體出于自身的道德律，主動遵守信賴保護原則。
四、結(jié)語。
總之，“行政法基本原則”與“軟法”是公法領(lǐng)域內(nèi)兩個不同的理論主題，理論發(fā)現(xiàn)僅僅是對既定實踐的事后考察。筆者認為二者之間的互動研究具有雙重意義，其對于軟法而言，可以利用在判例中總結(jié)和成長起來的行政基本原則，予以全方位精神指導，提高軟法本身的理性精神，擴大軟法理論研究的范疇，更好地實施“公共治理”；同時，對于行政法基本原則而言，可以運用軟法無須“以司法作為保障”、“充分體現(xiàn)合作精神”、“完善行政主體的主動精神”等優(yōu)勢，拓展基本原則的內(nèi)涵理解，提高基本原則本身的可操作性。
注釋：
①2009年2月25日，無錫市城管局在沒有經(jīng)過聽證程序的情況下，以“未經(jīng)合法審批”為由做出決定，關(guān)閉、拆除市區(qū)1241個報刊便民亭，引起市民強烈不滿。參見“江蘇省無錫強拆1241個報刊亭，市民無法買報”[N].現(xiàn)代快報，2009-2-25.
②協(xié)作和合作之間存在很大區(qū)別：協(xié)作是強制性的，但合作不能被強制；合作是建構(gòu)性的，而協(xié)作則是構(gòu)成性的。合作表明的是對生產(chǎn)關(guān)系、社會制度的主動建構(gòu)，而協(xié)作僅僅是發(fā)生在這些關(guān)系和制度之中的總體上被動的行為。參見張康之。論社會治理中的協(xié)作與合作[J].社會科學研究，2008，1，49—53.
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關(guān)鍵詞： 食品安全；法律責任；企業(yè)第一責任人；行政賠償
食品安全的違法犯罪行為應承擔相應的法律責任，已經(jīng)成為社會共識。作為一項特殊的產(chǎn)品，食品不僅具有反復性、日常性等特征，更是與人民的身體健康和生命安全具有非常密切的關(guān)系，損害一旦發(fā)生甚至不可逆轉(zhuǎn)。然而從食品工業(yè)產(chǎn)生開始，大小規(guī)模的食品安全事件就層出不窮從未停歇。美國疾病控制中心估計食源性病原體的污染每年大約導致7600萬人生病，325000人住院，5000人死亡（Mead et al.，1999）。食源性疾病不僅影響了生產(chǎn)力，相當于是對人體能量的另一種賦稅（FAO/WHO，1984）。雖然食品消費是私人物品，但與之相伴的食品安全所引發(fā)的疾病卻會給醫(yī)療服務(wù)體系帶來負擔，給經(jīng)濟生產(chǎn)率帶來損失。
2009年2月28日頒布的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）以第九章“法律責任”專章共15條的篇幅對違反《食品安全法》所應承擔的行政處罰、民事賠償以及刑事責任作出了規(guī)定，其對于規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，防范食品安全事件發(fā)生，保障公眾身體健康和生命安全發(fā)揮了重要作用。
但是與此同時，近年來三聚氰胺、蘇丹紅、地溝油等食品安全事件依然頻發(fā)，犯罪違法成本較低無疑是當前大量食品安全事件發(fā)生的重要原因。而這一結(jié)果在一定層面上暴露出，我國現(xiàn)行《食品安全法》在法律責任的規(guī)定上存在內(nèi)容滯后缺失或者操作程度低等問題。在此背景下，《食品安全法》在實施四年后即將啟動新一輪的修訂，“治亂用重典”的呼聲日益強烈。當然，“重典”顯然不僅僅意味著嚴刑峻法，動輒死刑。食品安全治理涉及民事、行政、刑事等各個環(huán)節(jié)，對于食品安全責任的規(guī)定也需要系統(tǒng)化思維。因此，“重典”應是明確規(guī)定和有效落實各項食品安全違法犯罪行為所應承擔的各項法律責任，規(guī)定不同層級和程度的食品安全法律責任體系，在反復評價和反思的動態(tài)中發(fā)展完善相關(guān)的法律法規(guī)。本文將主要運用法律責任理論和政府監(jiān)管理論，分析中國食品安全法律責任體系的構(gòu)成，梳理現(xiàn)有法律責任制度，并針對食品安全法律責任的不同類型，對《食品安全法》的修改和完善提出自己的見解。
一、強化民事責任機制：自我規(guī)制與損害賠償
（一）食品安全：誰的責任？
由于食品安全事件頻繁發(fā)生，因此我國現(xiàn)行《食品安全法》在立法之初就在立法取向上采取了強化“命令與控制型（command-and-control）”的規(guī)制方式（高秦偉，2012），甚至實施排他性的規(guī)制，前者如廢除了食品免檢制度（原法第60條），后者如該法第三章對“食品安全標準”作出了專章規(guī)定，在立法技術(shù)上突出了食品安全標準制定（standard setting）的基本制度與制定程序（陳軍，2009；高秦偉，2012）。
在食品安全責任設(shè)計上，現(xiàn)行食品安全也是強調(diào)政府規(guī)制，以政府責任弱化行業(yè)組織與企業(yè)責任。政府及相應行政部門集中承擔了食品安全責任，過分依賴于行政許可、行政檢查、行政強制、行政處罰等傳統(tǒng)的行政管理方式，未能充分秉承“企業(yè)是第一責任人”的理念，未能有效實現(xiàn)政府監(jiān)管與企業(yè)自我規(guī)制相結(jié)合。背后的原因顯然是與食品行業(yè)的市場失靈以及誠信缺失密不可分。在過去的幾十年間，中國社會從熟人社會迅速轉(zhuǎn)型至市場經(jīng)濟，追求利益成為不少企業(yè)的唯一目標。在一系列食品安全事件接連爆發(fā)后，公眾對于企業(yè)能夠自我約束的信心跌至谷底，以政府行為干涉市場運作、以政府規(guī)制取代企業(yè)責任的呼聲不絕于耳（國務(wù)院，2008）。但是事實上，在實踐中，政府責任模式所導致的弊端卻已經(jīng)呈現(xiàn)。僅以三聚氰胺為例，在《食品安全法》實施僅一年后的2010年，被國家食品藥品監(jiān)督管理局嚴令禁止的三聚氰胺重現(xiàn)奶業(yè)江湖，這對由立法剛剛確立的政府主導型的規(guī)制模式而言顯然是個沉重的打擊。這表明，在現(xiàn)有市場經(jīng)濟環(huán)境下，將食品安全責任完全交由政府掌控的這一“全能政府”的做法已經(jīng)不再適用。
在2013年的機構(gòu)改革中，中央層面顯然也注意到了這一問題。在《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》指出：“食品藥品監(jiān)督管理部門要轉(zhuǎn)變管理理念，創(chuàng)新管理方式，充分發(fā)揮市場機制、行業(yè)自律和社會監(jiān)督作用，建立讓生產(chǎn)經(jīng)營者真正成為食品藥品安全第一責任人的有效機制。”可見，本次機構(gòu)改革的一大特色就在于著力實現(xiàn)政府的職能轉(zhuǎn)變，落實到食品安全領(lǐng)域，以食品生產(chǎn)經(jīng)營方作為食品安全第一責任人理念被重申，而與之相對應的就是在食品安全事件法律責任規(guī)定上重心的轉(zhuǎn)移，使民事責任作為食品安全法律責任體系中的首要責任。
（二）自我規(guī)制與損失賠償
隨著科學技術(shù)手段在食品領(lǐng)域的運用，現(xiàn)代食品在配方、標準、制作工藝等方面都已經(jīng)愈加精細和高度技術(shù)化，因此無論是多么詳盡的立法或者規(guī)范性法律文件都會給企業(yè)留下寬泛而廣泛的裁量空間，而執(zhí)法更無法深入到每項產(chǎn)品的每一環(huán)節(jié)的所有程序中。因此，實現(xiàn)食品安全的必由之路就是要由市場取代監(jiān)管，并進而弱化行政手段，強調(diào)企業(yè)責任。而其中關(guān)鍵就是實現(xiàn)企業(yè)和行業(yè)內(nèi)部的自我規(guī)制。
自我規(guī)制是一個非常廣泛的概念，其幾乎可以涉及非政府行為的所有方面（Cary Coglianese，2013）。通過法律授權(quán)或政府委托，一定的社會組織承擔起公共管理與規(guī)制的職能，規(guī)制過程的決策和執(zhí)行均由二者分享，具有社會自治的制度性意義（田飛龍，2010）。在食品安全領(lǐng)域，自我規(guī)制就是指食品安全相關(guān)企業(yè)按照企業(yè)的內(nèi)部規(guī)則，根據(jù)國家的規(guī)格、標準，或者以高于國家的規(guī)格、標準的水準獨自制定規(guī)格、標準，對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營進行控制的行為，主要包括質(zhì)量管理、信息公開、責任自覺和技術(shù)革新等內(nèi)容（王貴松，2009）。基于自我規(guī)制，相關(guān)食品企業(yè)除履行除法定義務(wù)外，還需要履行約定義務(wù)，即向購買方承諾其產(chǎn)品所應達到的標準。
基于此理念，當食品安全事件發(fā)生后，食品安全領(lǐng)域的行政機關(guān)未能履行監(jiān)管行為，就可能被認為是違法的。而根據(jù)依法行政的制度宗旨，當行政機關(guān)怠于履行職責的不作為行為違法時，就必須承擔相應責任。與此同時，實踐中的事例也印證了行政法律責任的必要性。在2007年三鹿奶粉所點燃的“三聚氰胺”事件發(fā)生后，責任企業(yè)通過破產(chǎn)程序從民事賠償程序中“金蟬脫殼”，受害者因此追溯無門。人們開始意識到，當食品安全事件發(fā)生后民事責任缺位或者脫逸時，以國家財政作為后盾無疑是很好的保障（朱新力，2001；杜儀方，2009）。
（二）食品安全行政賠償責任的可能性
如前所述，由行政機關(guān)承擔食品安全的補充責任，其必要性是毫無疑問的。那么問題關(guān)鍵在于，建立食品安全行政賠償制度是否具備可行性？雖然《憲法》第41條第3款“由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”，為食品安全行政責任提供了憲法上的依據(jù)，但是現(xiàn)行《食品安全法》第95條僅規(guī)定了公務(wù)員的行政問責，對行政機關(guān)的行政法律責任卻未做任何規(guī)定。
鑒于國庫資源的有限性，法律規(guī)定并非所有公民任何的權(quán)利受損最后都可從國庫獲得賠償；普通公民要獲得行政賠償必須符合一定的條件。那么，在食品安全的行政監(jiān)管中，當消費者權(quán)利受損時，是否具備要求行政機關(guān)承擔行政賠償責任的可能性？從理論層面出發(fā)，要使得行政機關(guān)承擔食品安全的行政法律責任至少要具備以下兩項條件。
能夠認定行政行為違法。現(xiàn)行《食品安全法》第6條規(guī)定：“縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應當加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權(quán)，承擔責任。”同時，《食品安全法》第八章中對各食品監(jiān)管部門的行政職權(quán)所進行的明確規(guī)定，也為確定行政機關(guān)違反法定義務(wù)的行為提供立法上的可能性。然而，依據(jù)行政法一般理論，上述“無固定內(nèi)容的條款和普遍標準（昂格爾，1994）”的規(guī)定在賦予行政權(quán)限的同時也給予其大量的裁量空間，而依據(jù)行政裁量，行政機關(guān)有權(quán)依據(jù)個案的具體情況選擇其中它認為最為妥當?shù)姆尚Ч罱槪?004；周佑勇，2007）。按照此邏輯，行政機關(guān)完全可以裁量為由否定其在食品安全事件中疏于監(jiān)管的行為屬于、并從而逃脫行政法律責任。但是事實上，食品領(lǐng)域卻具有特殊性。鑒于食品安全領(lǐng)域中生命權(quán)和健康權(quán)的重要性，為有效約束行政權(quán)，學界在判斷行政行為時往往會運用到行政裁量縮減論以對抗裁量（李建良，2002）。 在食品安全領(lǐng)域，一般認為，行政機關(guān)對其規(guī)制權(quán)限的行使雖然具有裁量權(quán)，但是如果該權(quán)限行使侵犯到了公民健康權(quán)這項標準，則行政權(quán)限就應當受到限制（下山瑛二，1978）。也即，當產(chǎn)生對國民的生命、身體、健康等損害結(jié)果的危險時，如果行政機關(guān)行使規(guī)制權(quán)限就能夠容易地防止該結(jié)果的發(fā)生，而不行使則無法防止時，行政機關(guān)就應當行使規(guī)制權(quán)限，否則就可判定其行為違法（王貴松，2007；胡建淼、杜儀方，2010）。
受害者具備資格。在食品安全事故發(fā)生后，能夠認定行政機關(guān)的違法行為，卻并不意味著發(fā)生食品安全事故后，受害者就有權(quán)對行政機關(guān)提起行政訴訟并要求其承擔法律責任。因為根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條的規(guī)定，提起行政訴訟的原告，須與被訴具體行政行為有法律上的利害關(guān)系。也即，受害者在食品安全事件發(fā)生后要提起行政訴訟，必須需要證明其與行政機關(guān)的行為間存在利害關(guān)系。事實上，現(xiàn)行《食品安全法》第1條的規(guī)定“為保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，制定本法”，已經(jīng)為普通公民行政機關(guān)預留了完美空間。因為根據(jù)“保護規(guī)范”理論，只要“有效的法律規(guī)定（行政的法律義務(wù)即由此而來）不僅是為了公共利益，而且――至少也――是為了公民個人的利益，就應當肯定主觀權(quán)利（哈特穆特?毛雷爾，2000）”。換言之，當保障公眾身體健康和生命安全已經(jīng)被作為《食品安全法》的立法目的時，行政機關(guān)給國民供給安全食品就不僅僅是對公共利益和社會秩序的保障，更是應確保每一個公民生命和健康安全（下山瑛二，1978）。而當公民身體生命因食品安全而受損時，當然與行政機關(guān)的行為存在利害關(guān)系，也自然可以提起行政訴訟。
綜上，雖然遭遇重重困難，但是理論界對完善食品安全行政責任制度的探索卻從未停止。大陸法系對于食品和食品行政自身特征的細致把握，以及我國現(xiàn)行《食品安全法》立法中預留的空間，都為設(shè)立食品安全行政責任提供了可能性。
（三）修法的動向
今年4月18日，國務(wù)院出臺《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導意見》，該意見明確指出現(xiàn)行食品監(jiān)管體制的弊端，“食品監(jiān)管職責交叉和監(jiān)管空白并存，責任難以完全落實，資源分散配置難以形成合力，整體行政效能不高。”一個月后，在今年5月的國務(wù)院常務(wù)會議上，國務(wù)院總理明確提出要建立最嚴格的食品安全監(jiān)管制度（中國新聞網(wǎng)，2013）。鑒于我國食品行政監(jiān)管現(xiàn)狀與現(xiàn)有立法基礎(chǔ)，在建立最嚴格食品安全監(jiān)管制度契機下，筆者認為在本次《食品安全法》修訂過程中應考慮將食品安全的行政法律責任寫入立法。只有建立完善可行的行政責任法律制度，才能實現(xiàn)“將權(quán)力關(guān)進籠子”，從而使得食品安全監(jiān)管制度落到實處。
具體而言，在現(xiàn)行《食品安全法》第95條問責條款前增加行政責任條款：違反本法規(guī)定，縣級以上地方人民政府和衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)行政部門不履行本法規(guī)定的職責或者、、而造成人身、財產(chǎn)或者其他損害的，應承擔行政賠償責任。
與此同時，雖然并不屬于行政責任的概念范疇，但是在構(gòu)建食品安全監(jiān)管責任體系中也有必要對行政問責制度進行一定完善。現(xiàn)行《食品安全法》第95條就行政機關(guān)工作人員在食品安全監(jiān)管中不履行本法規(guī)定的職責或者、、的，規(guī)定處以記大過、降級、撤職或者開除等行政處分。但是，法條中關(guān)于誰來問責、依照何種程序追究等關(guān)鍵要素卻并沒有涉及，這使得食品安全事件發(fā)生后，由于缺乏相應的制度、體制和機制作支撐，問責機制僅流于形式，極具風暴效應卻很難具備實施的有效性。因此也有必要在本次修法中對行政機關(guān)的監(jiān)管問責制度中具體的問責主體、權(quán)限、問責客體責任層次、問責事由的標準和范圍以及問責程序制度體等進行明確規(guī)定，讓食品安全問責擺脫“運動式風暴”而走向“常態(tài)”。
三、明確刑事責任追究制度：行刑銜接
對于食品安全違法行為除應由行政機關(guān)給予一定的行政處罰外，如果情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪，還應當基于刑法規(guī)定而追究其刑事責任。對于食品安全刑法規(guī)制的必要性和可能性，學界相關(guān)論著已較為成熟，筆者在此不著筆墨（張亞軍，2012；劉仁文，2012）。而2011年《刑法修正案（八）》的出臺，也在很大程度上為食品安全入刑實踐提供了立法上的依據(jù)。但是顯然，對于食品安全領(lǐng)域的違法行為，除刑法處罰外，更常見是同為公法領(lǐng)域的行政處罰。二者與私法領(lǐng)域的民事責任一起共同構(gòu)成了食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的責任體制。 只有把食品安全行政處罰體系和刑事制裁體系銜接起來，才能有效遏制違法犯罪行為，并同時防止濫用法律。然而遺憾的是，無論是理論還是實務(wù)界，就食品安全行政處罰與刑法處罰關(guān)系的探討卻鳳毛麟角。
現(xiàn)行《刑法》涉及食品安全刑法處罰的相關(guān)規(guī)定是第143條“生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標準的食品罪”和第144條“生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪”。 而《食品安全法》中，行政處罰的規(guī)定在第84至第94條。《食品安全法》僅有的刑罰處罰條款出現(xiàn)在第98條：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”。應該說，這一風淡云清的規(guī)定在一定程度上確實能夠?qū)崿F(xiàn)將食品安全違法行為從《食品安全法》引致到《刑法》的目的。但是如同任何簡潔的立法所面臨的難題一樣，過于模糊的規(guī)定方式并未明確行政處罰和刑罰處罰的邊界，這為實際落實食品安全責任提供了難度。具體而言，《食品安全法》第84-94條規(guī)定了對生產(chǎn)經(jīng)營“添加食品添加劑”、“農(nóng)藥殘留”、“營養(yǎng)成分不符合食品安全標準”、“腐敗變質(zhì)”等行為可以給予行政處罰，而事實上上述行為又均符合《刑法》第143條所規(guī)定的“生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標準的食品罪”的行為要件，或者準確而言都是后者的具體化。那么，二者是否會交疊或者真空？
依照刑法理論，要構(gòu)成犯罪，要件之一是違法行為必須存在嚴重的社會危害性，已達到犯罪的程度。而相較于行政處罰而言，判斷危害性是否達到了一定程度的嚴重性，就要從“被侵害的法益”和“違法行為方式”等方面進行判斷。對此，刑法泰斗陳興良教授提出了“情節(jié)輕重、數(shù)額大小和后果大小”作為區(qū)分兩項制度的決定因素，而上述標準也成為刑法學界通說（陳興良，1992）。如果將上述標準適用于食品安全領(lǐng)域，我們發(fā)現(xiàn)相較于《食品安全法》第84-94條而言，《刑法》第143條還規(guī)定了“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患”以及“對人體健康造成嚴重危害”等表述方式。顯然，上述條文采取的是以“后果大小”標準作為行政處罰和刑罰的臨界點。通過法解釋的方式我們可以認為：生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)一旦出現(xiàn)生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標準的食品，相關(guān)行政機關(guān)就可對其作出行政處罰；但是并非所有違反《食品安全法》的行為都會觸犯刑律，只有當該違法行為產(chǎn)生了一定的危害后果時，才可采取刑罰處罰方式。然而，問題并非就此迎刃而解。對于何為“嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患”，或者說怎樣的情形才可算是“對人體健康造成嚴重危害”，對此，《刑法》、《食品安全法》以及國務(wù)院頒布的《食品安全法實施條例》都沒有明確說明，它仍然有待于出臺司法解釋或者法院指導性案件加以進一步明確。
筆者認為，雖然存在必要性，但是在《食品安全法》中對于量刑等進行具體規(guī)定顯然不現(xiàn)實。倒不如借助修法的東風進而出臺相關(guān)司法解釋，對《刑法》143條中“嚴重事故”、“嚴重危害”等進行量化，也許是更為便利而有效的途徑。畢竟，作為不同的規(guī)制手段，刑罰和行政處罰有其各自疆域，不宜隨意取代。面對食品安全嚴峻現(xiàn)狀，在“治亂用重典”理念下，更要警惕食品安全處罰走向以刑罰取代行政處罰的極端。
四、結(jié)語
從法律規(guī)范的邏輯上而言，法律責任的意義在于其是使得法律具有操作性和有效性的關(guān)鍵。如果缺少了法律責任，那么法律事實就等同于只有行為模式而缺乏具體規(guī)范后果的道德規(guī)范，法律的操作性和有效性就無從談起（凱恩，2008）。當然，在食品安全領(lǐng)域，健全法律責任體系的現(xiàn)實意義遠不僅此。健康和生命在任何社會語境下都是第一位的，更何況在中國“民以食為天”的傳統(tǒng)文化下，食品安全又是涉及民生、政府公信力甚至社會穩(wěn)定的關(guān)鍵問題。而通過完善食品安全法律責任，不僅能夠為損害提供救濟，更能夠通過懲罰方式對其他社會成員實現(xiàn)教育和警戒的作用，從而從源頭上預防和抵御食品安全事件的發(fā)生。
完善食品安全法律責任，就是要建立起可操作性的綜合性食品安全法律責任體系。以民事責任作為首要責任，樹立企業(yè)第一責任人理念，增設(shè)自我規(guī)制和違約責任條款，同時設(shè)立食品安全保險制度，使得損害賠償更具備實際效果；在民事責任缺位時以行政賠償責任作為補充，實現(xiàn)依法行政與受害者權(quán)利保障相結(jié)合，同時進一步明確現(xiàn)有行政問責的具體制度和程序；而作為最嚴厲的刑事責任，秉承罪刑法定，通過法解釋明確相關(guān)概念從而實現(xiàn)刑罰責任與行政處罰相銜接。總之，只有民事、行政、刑事責任各自分工而又相互配合形成合力，才能在最大程度上減少食品安全事件的發(fā)生，為舌尖上的安全實現(xiàn)“保駕護航”。
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[32]Kinsey，J.D.，2001，“The New Food Economy：Consumers，F(xiàn)arms，Pharms，and Science”.American Journal of Agricultural Economics，83/5，pp.1113-1130.
[33]Mead，P.S.，L.Slutsker，V.Dietz，L.F.McCaig，J.S.Bresee，C.Shapiro， P.M.Griffin， and R.V.Tauxe，1999，“Food-Related Illness and Death in the United States”.Emerging Infectious Diseases，No.5，pp.607-625.
