時間：2022-08-24 05:22:06
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇集體土地租賃協議，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
1、 甲 方： 等 村 位農戶（以下簡稱甲方）
委托人1： （村委會主任或村民組長），具體委托權限參見《授權委托書1》；
委托人2： （流轉農戶中產生的代表），具體委托權限參見《授權委托書2》；
委托人3： （擔任法律援助義務的律師，此人為可選人），具體委托權限參見《授權委托書3》
2、 乙 方： （以下簡稱乙方）
法定代表人：
第二條 法規依據
根據《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規及政策規定，為充分合理開發利用土地資源，提高農業生產效益，建設新農村，甲、乙雙方本著平等自愿、互惠互利的原則，就土地租賃事項訂立本合同。
第三條 流轉位置、面積、土地用途及流轉期限
1、流轉位置、范圍、面積：甲方同意將在鄉（鎮）
村 組承包經營的土地畝的經營權流轉給乙方經營（其中：耕地畝，林地（山地）畝、水面畝）具體面積和范圍以農村土地承包經營權證載明面積為準；如經甲、乙雙方實地測繪，實地測繪與承包經營權證載明面積不符，則以實地測繪面積為準。
2、流轉用途：乙方承租的土地經營除履行相關建設用地手續外，僅限于維持土地的農業用途，不得用于非農業建設。合同雙方約定：。
3、流轉期限：
（1）耕地（含旱土）年，自年月日至年
月日止；（以農村土地經營權證到期時限為上限）
（2）林地（山地）年，自年月日至年
月日止；（以農村林地經營權證到期時限為上限）
（3）水面年，自年月日至年月日止。
第四條 土地流轉方式 價款
一、土地流轉方式：租賃。
二、土地流轉價款計算方式；流轉價款按出租土地承包經營權的面積和流轉期限計算：
（1）耕地（含旱土）
經雙方協商，采取以下第__ 種價款計算方式執行。
價款計算方式1：合同簽訂后第一年，按每畝元/年的標準計算，之后每年遞增一次，遞增率為%.
價款計算方式2：按每年每畝公斤（某種實物）的標準折合人民幣計算，其價格以當年國家掛牌收購價計算，如無國家掛牌價，則按當年當地市場價折算。
（2）林地（山地）
經雙方協商，采取以下第__ 種價款計算方式執行。
價款計算方式1：合同簽訂后第一年，按每畝元/年的標準計算，之后每年遞增一次，遞增率為%.
價款計算方式2：按每年每畝公斤（某種實物）的標準折合人民幣計算，其價格以當年國家掛牌收購價計算，如無國家掛牌價，則按當年當地市場價折算。
林地（山地）流轉前，雙方約定地上林木處理方式。
（3）水面：
經雙方協商，采取以下第__ 種價款計算方式執行。
價款計算方式1：合同簽訂后第一年，按每畝元/年的標準計算，之后每年遞增一次，遞增率為%.
價款計算方式2：按每年每畝公斤（某種實物）的標準折合人民幣計算，其價格以當年國家掛牌收購價計算，如無國家掛牌價，則按當年當地市場價折算。
水面流轉前，雙方約定水塘養殖物的處理方式。
三、土地流轉租金支付方式及支付時間為：
土地流轉租金支付采用人民幣直接支付或折合人民幣支付的方式，由委托人2收取并分配租金，支付時間經過甲乙雙方商定為。
四、出租土地的交付時間及要求：甲方在簽訂合同并收取第一年土地租金之日起日內，將流轉土地承包經營權交乙方使用。乙方在流轉土地合同到期之日后日內，在耕地確保水放得進、排得出、便于耕種為原則的前提下，將流轉土地承包經營權無償移交給甲方。
第五條 雙方權利和義務
1、甲方權利和義務：
（1）有權監督乙方按規劃合理利用土地，制止乙方違反規定使用土地用于非農建設等行為；
（2）甲方享有按時向乙方收取土地租金的權利；
（3）尊重乙方的生產經營自，不得干涉乙方依法進行正常的生產經營活動；
（4）若該土地在流轉期間被依法征用、占有的，甲方有權依法獲得相應的土地使用補償；
（5）法律、行政法規規定的其他權利和義務。
2、乙方權利和義務：
（1）依法享有生產經營自、產品處置權和收益權；
（2）依法保護和合理利用土地，不得改變土地的農業用途，不得損壞農田水利設施，不得給土地地力造成永久性損害。保證在合同期屆滿后，土地仍能正常使用；
（3）按期向甲方支付約定的土地租金和相關款項；
（4）土地流轉期間，乙方如將土地再流轉給其他單位或個人，需經甲方同意，并另簽流轉合同；
（5）合同期滿后，乙方應及時辦理交接手續。乙方如需繼續流轉，合同到期前一年，應及時向甲方協商繼續流轉事項，并重新簽訂土地流轉合同。合同期滿，乙方投資的固定資產和基礎設施除取得合法的產權手續外，應按來修去丟的原則，無償歸甲方所有，若甲方不需要這些設施，乙方在三個月內清理完畢；如乙方繼續流轉，在與國家政策不相抵觸的前提下，同等條件，乙方享有優先流轉經營權；
（6）乙方生產經營必須符合環保相關規定；
（7）若該土地在流轉期間被依法征用、占有的，其征收范圍內的附著物及青苗補償費歸附著物及青苗所有者所有；
（8）法律、
行政法規規定的其他權利和義務。
第六條合同的變更和解除
本合同以非法定原因不得解除為原則。但有下列情況之一者，本合同可以變更或解除：
1、經當事人雙方協商一致，又不損害國家、集體和個人利益的；
2、訂立合同所依據的國家政策發生重大調整和變化的；
3、一方違約，使合同無法履行的；
4、乙方喪失經營能力使合同不能履行的；
5、因不可抗力（重大自然災害、國家征收土地等）使合同無法履行的；
6、甲方個人非法干預乙方生產經營，或以其他形式使用或占用流轉給乙方土地的，乙方有權追究甲方個人責任；
第七條 違約責任
1、甲、乙雙方必須共同遵守本合同條款。任何一方違約，違約方必須承擔賠償相對方損失的責任；
2、甲、乙雙方簽訂正式合同后，因甲方原因，乙方未能如期進場，造成土地閑置、荒蕪達3個月，乙方有權終止合同；因乙方原因，逾期3個月未進場的，甲方可以終止合同并有權要求乙方承擔未及時繳納租金的違約責任；
3、乙方擅自改變耕地用途或對耕地造成永久性損害的，甲方有權終止合同，并要求乙方賠償損失；
4、合同期內，乙方不按時交納土地租金超過兩個月的，甲方有權單方終止合同；
5、由于第三方（農民）原因，致使乙方不能正常生產經營的，乙方經兩次請求甲方出面制止，仍無法消除影響的，乙方有權退出。
第八條 其 他
1、合同爭議解決的方式。本合同在履行過程中發生的爭議，由雙方當事人協商解決，協商不成的，也可以請求當地村民委員會、鄉（鎮）人民政府等調解解決。調解協調不成的，可以向縣人民法院。
2、國家補貼到農戶“一卡通”的資金由甲方享有；如遇國家重大政策性調整，按國家政策實施；
3、在流轉期內，如遇國家政策性征收流轉范圍內的土地，被征收部分的合同自行解除，雙方互不追究違約責任；
4、在同等條件下，流出土地的農民具有勞動能力的給予優先安排就業；
5、本合同不得因雙方人動和單位名稱變更而影響合同效力；
6、本合同中的甲方系參與土地流轉的農戶戶主，經過授權委托書1（見附件）指定的委托人1與乙方共同簽訂。
7、本合同未盡事宜，須經雙方協商，做出書面補充規定。補充規定與本合同具有同等法律效力；
8、本合同一式三份，甲、乙雙方各執一份，當地鄉鎮政府土地承包合同管理機構一份。
9、本合同自簽訂之日起開始生效。
甲方（由委托人代為蓋章）
乙方（蓋章）
委托人（簽字）
法人代表（簽字）
身份證號：
身份證號：
住址：
住址：
電話：
電話：
簽訂日期： 年 月 日
承租方： （以下簡稱乙方）
根據國家、省、市有關法律、法規、甲乙雙方本著平等、自愿、有償的原則，訂立本合同。
第一條 甲方出租給乙方的集體建設用地使用權的地塊位于 （詳見《土地使用證》附件），面積為 平方米（合 畝），其宗地位置與四址范圍如甲，乙雙方確認的附圖所示。
第二條 本合同項下出租地塊用途為 .乙方承租后必須按規定用途使用土地，如需變更用途，須經甲方及當地建設規劃主管部門同意，甲乙雙方協商調整年租金后，向 國土資源局申請辦理用途變更手續。
第三條 本合同項下的土地使用權租賃期自 年 月 日起至 年 月 日止。
第四條 本合同項下的土地使用權的年租金為每平方米 元人民幣，年租金總額為 元人民幣。乙方應于每年 月 日前向甲方按時繳納年租金。首次年租金從簽訂本合同之日起的 天內繳清，年租金不足半年的按半年計收，超過半年的按全年計收。
乙方不按時支付年租金的，從滯納之日起，每日按應付款額的 ‰向甲方交納滯納金。超過六個月不支付年租金的，甲方有權收回出租的土地使用權。
第五條 在本合同生效之日起15天內，甲乙雙方應向
國土資源局申請辦理租賃登記手續，甲方領取土地使用權出租許可證，乙方領取土地使用權承租證明書。
第六條 土地使用權租金的調整，每隔 年調整一次，每次調整幅度為百分之 .租金標準調整時，甲乙雙方應簽訂變更協議，乙方應按新的標準繳納年租金。
第七條 乙方依據本合同租賃方式取得的土地使用權不得轉讓，轉租，抵押。如需轉租的，須經甲方書面同意，雙方簽訂轉租合同后到 國土資源局辦理有關變更手續。
第八條 乙方在接受租賃場地移交手續后，應妥善保護界樁，不得私自移動。界樁遭受損壞或移動應及時報告甲方重新埋設，測繪費和界樁費由乙方支付。
第九條 乙方在租賃場地上需要新建，擴建或翻建建筑物，須經甲方書面同意，并按規定辦理有關報批手續，雙方應簽訂土地租賃期滿后承租方新建建筑物的處置協議。
第十條 土地租賃期滿，本合同同時終止履行，乙方應向 國土資源局交還土地使用權承租證明書，辦理土地使用權租賃注銷登記手續。對該地塊內乙方投資建設的建筑物，附著物，應按雙方簽訂的處置協議，在本合同終止之日起的60天內處置完畢，逾期未處置完畢的，由 國土資源局向乙方發出書面處置通知。
租賃期滿乙方如需繼續使用該地塊的，須在期滿前六個月內向甲方提交續租申請，由甲乙雙方重新簽訂土地使用權租賃合同，向 國土資源局申請辦理續租登記手續。
第十一條 乙方因提前終止經營等原因，需提前終止租賃合同的，應向甲方支付相當于三個月租金總額的違約賠償金。
第十二條 依據本合同依法使用的集體非農業建設用地使用權受法律保護。在特殊情況下，因國家和農村集體社會公共利益需要，集體土地所有權者報經 國土資源局審核和 人民政府批準后，可以提前收回出租的土地使用權，集體土地所有權者根據土地利用現狀，給予承租方相應的補償。
第十三條 本合同訂立，效力，解釋，履行及爭議的解決，適用中華人民共和國法律，法規。因執行本合同發生爭議，由爭議雙方協商解決，協商不成的，可向租賃地塊所屬轄區人民法院。
第十四條 本合同未盡事宜，依據有關法律，法規，政策等，雙方可簽訂補充協議，作為合同附件，附件與本合同具有同等法律效力。
第十五條 本合同經雙方法定代表人簽字蓋章，報 人民政府批準后生效。
第十六條 本合同一式五份，甲乙雙方各執兩份，一份交 國土資源局存檔。
第十七條 本合同于 年 月 日在 簽訂。
第十八條 本合同為打印版本，除簽字蓋章部分外，其他手寫內容無效。
甲方（蓋章）
乙方（蓋章）
代表（簽字）
代表（簽字）
聯系地址：
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郵政編碼：
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聯系電話：
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電傳：
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開戶銀行：
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帳戶名稱：
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產權清晰是市場交易的前提。應該對現有的農村宅基地進行全面梳理，依法確定宅基地的權屬范圍，明晰宅基地使用權的主體，保障交易的安全性。要從立法上賦予農民宅基地流轉的權利，最終建立起均質、統一的城鄉土地使用權權利體系。明確宅基地可以流轉的具體條件，對符合條件的宅基地和房屋，依照規定完善確權及登記發證手續，對手續齊備、建造合法的農村宅基地及其地上房屋頒發《集體土地使用證》、《房屋產權證》等證書，允許農村宅基地進入土地交易市場。
有選擇地穩步推進
宅基地抵押市場的發展
在目前農房抵押融資機制尚在試行的形勢下，要盡量選擇建制鎮沿街、城市規劃區內、主干道兩側等商業價值高、較易變現的農房辦理抵押貸款。商業銀行在發放貸款時也要對農戶的個人信用進行審查，考慮個人的還貸能力，可以推行農戶聯保制度，分散法律風險。另一方面，宅基地使用權抵押融資在滿足農民融資需求，發揮宅基地使用權生產要素功能的同時，也加大了農民失去居住保障的風險。有關部門應當加強對抵押農民居住的關切，防止出現因喪失宅基地和房屋而居無定所影響社會和諧穩定。
科學設計宅基地抵押的制度
設計抵押制度時應明確抵押各方主體權利義務，規范宅基地使用權抵押的程序，尤其是明確抵押權的實現條件。如果農戶到期不能償還銀行的貸款，銀行應給農戶一個寬限期。這個寬限期可以參照留置權的寬限期，即至少不少于兩個月的寬限期。在這個寬限期內利息照常計算。如果寬限期屆滿后，還不能清償貸款，銀行可以要求集體經濟組織以合理的價格回購。這樣既降低了銀行的風險又給集體經濟組織收回集體土地的機會。
完善農村社會保障體系
宅基地使用權抵押融資作用的有效發揮，需要一個完善的農村社會保障體系做支撐。雖然我國農村醫療、養老等社會保障已經初步建立，政府關于農村的優惠扶持政策力度不斷加大，但總體而言，我國農村社會保障體系現階段仍然存在很多問題。國家應盡快改革戶籍制度為根基的城鄉二元管理制度，建立農村養老保險、優撫安置、醫療保險、最低生活保障、社會福利、社會救濟等保障制度，使離開土地的農民有可靠的生活來源，為宅基地使用權有效流轉創造良好的社會經濟條件。
（作者系山東建筑大學法學院副教授）
湖南首頒土地“長久證” 宅基地等土地可信托流轉
2012年6月26日，湖南益陽市委書記馬勇親自為該市沅江草尾鎮的村民代表頒發了包括《農村土地承包經營權證》、宅基地《房屋所有權證》在內的“四證一圖”，這是湖南省首批頒發的長久不變的土地確權證。自此，農村土地承包經營權、房屋所有權等成為了農民真實擁有的物權。
據了解，以土地信托流轉為特質的“益陽模式”已在益陽農村多點開花，其改革直指農村土地產權制度。在馬勇自己看來，這是“農村土地制度的又一場深刻變革”。
全省首頒“長久證”
6月26日，沅江市草尾鎮四民村九組村民張兵和6位村民代表鄭重地在“魚鱗圖”上按下了自己的手印，并領到了四個“紅本本”――《農村土地承包經營權證》、《房屋所有權證》、《農村集體土地所有權證》和《農村集體土地使用權證》。
魚鱗圖上，確定了每家土地的具置；《農村土地承包經營權證》確定農民享有長久不變的土地承包經營權；《房屋所有權證》使農民擁有了像城市居民一樣的房屋所有權；而《農村集體土地所有權證》和《農村集體土地使用權證》則把長久不變的土地所有權和使用權界定給明確的村、組集體。
益陽市委政研室副調研員符立賢分析，在實行家庭聯產承包經營責任制之前，農村土地的所有權和經營權是重疊的，但都不歸農民所有；實行家庭聯產承包經營責任制后，所有權同承包經營權分離，所有權歸集體，農民享有了包括占有權、使用權、受益權等在內的土地承包經營權，這種兩權分離，解決了農民的溫飽問題。
但農民享有的這兩種權益，一直是缺乏憑證的。益陽確權頒證，則在全省首次以證書的形式，確定農民享有長久不變的土地承包經營權和使用權。
而隨著這一長久權限衍生的是，從此農村新生人口不再分配土地，土地承包經營權和使用權只能通過繼承權的方式延續。
確權頒證直指土地信托流轉
湖南益陽的確權頒證，其目的直指土地信托流轉。從2008年起，益陽開始探索農村土地流轉。到2009年，全市耕地流轉面積116萬畝，占耕地面積的32.1%。但這種模式再也無從突破了，農戶――公司二元的流轉模式紛爭不斷，于是2009年益陽決定政府出手，摸索土地信托流轉模式。
這種“益陽模式”是：政府出資在鄉鎮設立土地信托機構，農民在自愿的前提下，將名下的土地承包經營權等委托給政府的土地信托機構，并簽訂土地信托合同，農業企業或大戶再從信托公司手中連片租賃土地從事農業開發經營活動。
但由于1998年國家第二輪延包時規定的土地承包經營權只有30年，年限的局限導致社會資本仍處于猶豫狀態，于是確權頒證應運而生。
全面市場化的土地流轉模式
農民從提出申請到流轉成功，僅需四個步驟：
政府設立信托公司和服務中心農民向信托公司提出愿意出讓土地經營權的申請，簽訂意向協議，待村集體90%以上村民同意流轉后，再簽訂正式合同信托公司利用國家涉農項目資金將農民出讓的土地進行調整，進行適當整理開發，提升地力再通過競價方式確定土地經營者，簽訂租賃合同，獲得土地租賃收入（土地租金、風險抵押金等）。
“益陽模式”目前已在全市26個鄉鎮推開，實行“1+1”即一個公司（農村土地承包經營權信托有限公司）加一個服務中心（土地信托流轉服務中心）的運作模式，計劃2013年在全市各鄉鎮全面推行。1+1模式中的“公司”是鎮政府出資成立的國有獨資公司，負責與農業經營公司或大戶協商土地流轉和租賃；“服務中心”是信托公司的配套服務機構，由鎮里的七站八所（農技站、財政所、派出所等）人員組成，為鎮里的土地流轉提供各項社會服務，并對信托公司的經營情況進行監督。
企業法人營業執照號碼：_________注冊地址：_________乙方：_________（承租方），系根據中國法律成立并合法存續的_________公司。
企業法人營業執照號碼：_________注冊地址：_________
根據國家有關法律法規的規定及國土資源部國土資函_________號《_________》、國土資函_________號《_________》，甲方向乙方出租國有土地使用權（以下簡稱“土地使用權”）。為明確雙方的權利與義務，訂立本合同。
第1條 土地使用權租賃范圍1.1 甲方依據本合同出租給乙方的土地使用權所屬之土地位于_________、_________等_________個省市，面積_________平方米（以下稱“租賃土地”）。對該租賃土地的詳細描述作為附件一，構成本合同之一部分。
1.2 甲方保證其已通過授權經營方式取得上述租賃土地的土地使用權，有合法出租的權利。甲方已獲得國土資源部頒發的相關的土地授權經營書，文件號為國土資函_________號。該授權經營書以及與上述租賃土地有關的權屬證明及相關文件作為附件二，構成本合同之一部分。
1.3 對于乙方的_________個加油站現已占用的_________平方米集體土地，甲方承諾自乙方營業執照簽發之日起一年內，辦理完征用手續，取得國家主管部門的授權，并租賃給乙方使用。在辦理上述征地手續期間，乙方有權依據國土資源部國土資函_________號《_________》，合法無償使用該等土地。
1.4 甲方根據本合同出租土地使用權。土地所有權屬于國家。
第2條 租賃期限2.1 土地使用權租賃期限為_________年，自_________年_________月_________日起算。
2.2 如果乙方要求延長租賃期限，乙方應在前述租賃期限期滿之前至少_________個月以書面形式通知甲方。
2.3 甲方在收到乙方按前款發出的延長租賃期通知后，應同意該等延長，并應同乙方在前述租賃期滿前簽訂新的租賃合同。甲方應在租期后滿前辦理完畢土地使用權可續租的一切有關的政府部門審批及手續。續租的租金標準依國家的有關規定標準或（在無該等標準時）依當時的市場價格執行。
2.4 甲乙雙方同意，乙方可以在本條第1款租賃期滿前的任何時候終止租賃本合同項下部分或全部土地使用權，但乙方須在其所要求的終止日前_________個月書面通知甲方。
第3條 租賃用途3.1 乙方應在甲方與土地管理部門簽署的土地授權經營書所限定的用途范圍內使用土地。
3.2 在符合3.1條的前提下，租賃期內乙方若要依法將租賃土地的部分或全部改作他用時，應書面通知甲方。甲方應在接到乙方書面通知之日起_________日內決定是否同意該等改變。如同意，則甲方應到有關部門辦理相應批準手續。在取得批準后，乙方方可按改變后的用途使用。
第4條 租賃土地交付使用4.1 甲方自本合同正式生效之日將土地使用權交付乙方。
4.2 乙方在甲方將該土地使用權交付之日起，必須依照土地授權經營書規定的土地用途實施相應的經營、管理、使用等行為。
第5條 租金及稅費5.1 乙方按照本合同應向甲方每年支付總額為_________元人民幣的租金（“租賃土地年租金”）。對于本合同1.3條所述集體土地的租金，乙方每年應向甲方另行支付（但租金的計算和支付應以甲方按1.3條的規定將土地使用權租賃給乙方之后），租金的計算方法為：集體土地年租金=租賃土地年租金（人民幣元）／_________（平方米）集體土地面積（平方米）。在本合同有效期內，甲乙雙方每_________年可以對前述租金協商調整。
5.2 甲乙雙方同意，對于按照本合同的規定終止使用的部分土地，乙方支付甲方的總租金數應依該土地所在的地域和用途按雙方協商確定的金額做相應減少。
5.3 本合同所規定的租金，由乙方按季度向甲方支付，每次支付的租金額應為該年度租金總額的_________分之一。每一筆租金應于每年_________月_________日、_________月_________日、_________月_________日、_________月_________日、（前述每個日期均為“付款日”）之前交付甲方。無論前款規定如何，第一筆租金額應按下述計算方法計算并在本合同生效后第一個付款日支付給甲方：年租金／_________合同生效日至合同生效后第一個付款日的實際天數。
5.4 甲方負責交納與租賃土地有關的土地稅、費及其他法定的費用。本合同簽訂后由于國家政策變化導致的該等費用增加部分由雙方合理分擔。雙方應于每年的_________月_________日結算該等費用前一年度的增加部分。
第6條 雙方的權利和義務6.1 甲方的權利和義務：
（a）依據本合同約定向乙方收取租金。
（b）監督乙方依據本合同約定使用土地。乙方未征得甲方同意，擅自改變用途的，甲方有權收回相關土地的土地使用權。
（c）本合同期滿不再延續的，甲方有權收回該土地的土地使用權。
（d）甲方需根據本合同的約定，及時完整地向乙方提供租賃土地之土地使用權。
（e）甲方應支持乙方在獲得必需的法定批準后，在承租的土地上新建、擴建、改建永久性或臨時性建筑物、構筑物。
（f）租賃期間，甲方對該土地相鄰土地行使權利不得妨礙乙方對該土地行使正當權利。
（g）對于政府因公益事業而附設的各種管線穿越該租賃土地的綠化地區和其他區域所造成的對租賃土地的破壞，甲方無需作任何工程上的修補或經濟上的補償。
（h）甲方保證不侵犯乙方在租賃土地上的任何建筑物、附著物的所有權，包括占有、使用、處分及收益的權利和利益。
（i）在本協議有效期內，未經乙方書面同意，甲方不得提前終止協議或部分及全部收回土地使用權，但本協議另有規定者除外。
6.2 乙方的權利和義務：
（a）乙方有權依據本合同的約定使用土地。
（b）乙方須向甲方及時按本合同支付租金。
（c）乙方須根據本合同約定用途使用土地，并接受甲方監督。
（d）租賃期
滿不再續租的，乙方須及時、完整地向甲方交回不再續租之部分或全部租賃土地的土地使用權。
（e）乙方不得將租賃的土地使用權進行轉讓、轉租、抵押。
（f）乙方應保證政府管理、公安、消防、救助人員及其緊急器械、車輛等在進行緊急救險或執行公務時能順利進出該土地。
（g）乙方在土地租用期間應對承租土地內的市政設施妥善保護，不得損壞，否則應承擔修復所需的一切費用。
第7條 合同的變更和終止7.1 對本合同的任何變更，須經雙方同意，并以書面形式作出方可生效。為了避免歧義，乙方按本合同要求延長租期或終止租賃，應按本合同的有關條款進行。
7.2 本合同按下列方式終止：
（a）本合同期限后滿，或（b）本合同有效期限內雙方達成終止協議，或（c）本合同任何一方因地震、風暴、水災、戰爭等不可抗力喪失繼續履行本合同的能力，或（d）根據法律、法規的規定，或有管轄權的法院或仲裁機構所做出的終止本合同的判決、裁定或決定而終止本合同。
第8條 違約責任及損害賠償任何一方違反本合同約定，另一方可以要求或采納本合同和法律所允許的補救措施，包括但不限于實際履行和補償經濟損失。
第9條 雙方的陳述和保證9.1 甲方的陳述和保證：
（a）甲方是依法成立的企業，具有獨立的法人資格，現持有有效的營業執照。
（b）甲方一直依法從事經營活動，并未從事任何超出法律規定的營業范圍的活動。
（c）甲方為簽署本合同所需的一切政府審批（如需要）以及內部授權程序都已獲得或完成，簽署本合同的是甲方的有效授權代表，并且本合同一經簽署即構成對甲方有約束力的責任。
（d）甲方簽署本合同或履行其在本合同項下的義務并不違反其訂立的任何其他合同或其公司章程，亦不違反任何法律、法規或規定。
9.2 乙方的陳述和保證：
（a）乙方是依法成立的股份制企業，具有獨立的法人資格，現持有有效的營業執照。
（b）乙方一直依法從事經營活動，并未從事任何超出法律規定的營業范圍的活動。
（c）乙方為簽署本合同所需的內部授權程序都已完成，簽署本合同的是乙方的有效授權代表，并且本合同一經簽署即構成對乙方有約束力的責任。
（d）乙方簽署本合同或履行其在本合同項下的義務并不違反其訂立的任何其他協議或其公司章程，亦不違反任何法律、法規或規定。
第10條 不可抗力10.1 如果本合同任何一方因受不可抗力事件（不可抗力事件指受影響一方不能合理控制的，無法預料或即使可預料到也不可避免且無法克服，并于本合同簽訂日之后出現的，使該方對本合同全部或部分的履行在客觀上成為不可能或不實際的任何事件。此等事件包括但不限于水災、火災、旱災、臺風、地震、及其它自然災害、交通意外、罷工、騷動、暴亂及戰爭（不論曾否宣戰）以及政府部門的作為及不作為）影響而未能履行其在本合同下的全部或部分義務，該義務的履行在不可抗力事件妨礙其履行期間應予中止。
10.2 聲稱受到不可抗力事件影響的一方應盡可能在最短的時間內通過書面形式將不可抗力事件的發生通知另一方，并在該不可抗力事件發生后_________日內以手遞或掛號空郵向另一方提供關于此種不可抗力事件及其持續時間的適當證據。聲稱不可抗力事件導致其對本合同的履行在客觀上成為不可能或不實際的一方，有責任盡一切合理的努力消除或減輕此等不可抗力事件的影響。
不可抗力事件發生時，雙方應立即通過友好協商決定如何執行本合同。不可抗力事件或其影響終止或消除后，甲乙雙方須立即恢復履行各自在本合同項下的各項義務。如不可抗力及其影響無法終止或消除而致使合同任何一方喪失繼續履行合同的能力，則適用本合同7.2（c）關于合同終止的規定。
第11條 其他規定11.1 除本合同另有規定外，未經另一方書面同意，任何一方不得轉讓其在本合同項下的全部或部分權利或義務。
11.2 合同及其附件構成雙方全部合同，并取代雙方以前就該等事項而達成之全部口頭或書面的協議、合約、理解和通信。
11.3 本合同任何一條款成為非法、無效或不可強制執行并不影響本合同其它條款的效力及可強制執行性。
11.4 本合同或其附件的修訂僅可經書面協議并經雙方授權代表簽字且須經雙方采取適當的法人行動批準而作出。
11.5 除非另有規定，一方未行使或延遲行使其在本合同項下的權利、權力或特權并不構成對這些權利、權力或特權的放棄，而單一或部分行使這些權利、權力或特權并不排斥任何其它權利、權力或特權的行使。
11.6 本合同附件是本合同不可分割的組成部分，并與本合同具有同等約束力，如同已被納入本合同。
第12條 通訊一方根據本合同規定作出的通知或其它通訊應采用書面形式并以中文書寫，并可經專人手遞或郵務發至以下規定的另一方地址，或傳真至另一方規定的傳真號碼，通知被視為已有效作出的日期應按以下的規定確定：
（a）經專人交付的通知應在專人交付之日被視為有效。
（b）以掛號郵務寄出的通知應在付郵（以郵戳日期為準）后第_________天（若最后一天是星期日或法定節假日，則順延至下一個工作日）被視為有效。
（c）以傳真形式發出的通知應被視作于傳真完畢的時間作出，唯發件人應出示傳真機就其所發出的文件而打印的報告以證明有關文件已經完滿地傳給對方。
雙方通訊地址和傳真號碼如下：
名稱：_________通訊地址：_________傳真：_________郵編：_________名稱：_________通訊地址：_________傳真：_________郵編：_________若一方更改其通訊地址或傳真號碼，應盡快按本條規定書面通知另一方。
第13條 適用法律和爭議的解決13.1 本合同應適用中華人民共和國法律并應根據中華人民共和國法律解釋。
13.2 凡因本合同引起的或與本合同有關的任何爭議，由甲乙雙方協商解決。若協商不成，甲、乙任何一方均可將該等爭議提交_________仲裁委員會，按照申請仲裁時該仲裁委員會有效的仲裁規則進行仲裁。仲裁裁決是終局的，對雙方均有約束力。
第14條 附則14.1 本合同以中文書寫。
14.2 本合同正本一式_________份，雙方授權代表簽署并加蓋公章后生效且其效力追溯至_________年_________月_________日起計算，各份合同具有同等效力。
甲方（蓋章）：_________
乙方（蓋章）：_________授權代表（簽字）：_________
授權代表（簽字）：_________ _________年____月_
___日
第二條小城鎮建設用地應在節約用地和保護耕地、注重環境保護,服從土地利用總體規劃和小城鎮建設規劃的前提下進行，確需變更土地利用總體規劃的，國土管理部門要按照超前發展、一次到位的要求對土地利用總體規劃進行修改,按規定程序報批，保證鄉鎮企業向小城鎮集中發展的必要用地。國土管理部門要參與小城鎮建設規劃的編制、審定和修改工作；組織編制基準地價。
第三條凡在小城鎮投資建設需要征用土地的實行統一規劃、政府統征、確定基價、分檔批租、統一管理。按照小城鎮土地利用總體規劃和小城鎮建設規劃，由小城鎮政府或市、縣政府統一定價征用，實施基礎設施建設，再開發整理后，根據產業性質、投資規模、用地區位、代征道路等因素分類確定地價，優惠出讓給企業。
第四條凡在小城鎮內投資辦企業符合租賃使用土地條件的，新征用地交清了土地征用補償費后的企業生產項目用地，使用原劃撥國有土地使用權的生產經營用地,可對企業用地實行年租制，企業按年度交納土地租金。
第五條小城鎮規劃區內投資企業依法取得的出讓土地，在使用期限內，擁有使用權、收益權、處分權，可依法轉讓或抵押。
第六條小城鎮外企業兼并小城鎮內使用國有土地的企業，其土地一律按劃撥方式供給，將原企業土地劃撥給新企業使用，用途不變。如需改變用途或收購小城鎮內企業使用國有土地時，其地價評估費按標準的30％收取，土地出讓金最低按地價10％收取。
第七條凡投資小城鎮辦高新技術產業、現代化農業、生態環境保護與建設工程項目的，使用存量土地的按標定地價10％收取出讓金，新征建設用地的土地出讓金按征地總費用的10％收取。
第八條投資一般性工業項目、旅游項目，對小城鎮相關產業具有較大促進作用的，使用存量土地的按標定地價20％收取出讓金，使用新征建設用地按征地總費用的20％收取。
第九條投資房地產開發與餐飲、娛樂等盈利性項目，土地供應方式一般應采取招標拍賣方式。協議出讓土地，使用存量土地的，土地出讓金按標定地價40％收取，使用新征建設用地的按土地征用總費用的40％收取。
投資各類工業生產項目使用國有土地也可采取租賃入股等方式。
第十條凡收購小城鎮破產企業的，土地資產連同其他資產一并計入破產變現資產，土地按出讓方式簽定出讓合同后，土地出讓金可首先用于安置職工。
第十一條凡各項小城鎮建設用地出讓后一次清出讓金的，可按出讓金總額的5％予以優惠，返還給用地者。
第十二條以租賃方式使用小城鎮內國有土地的，可根據投資額的多少，免交一定年限的土地租金。投資500萬元以上免交一年，1000萬元以上免交二年，3000萬元以上免交三年。
第十三條鼓勵小城鎮建設改造利用國有存量土地，小城鎮內使用國有土地的單位及個人可將使用的國有土地按標定地價作價入股，參與小城鎮開發建設，與來小城鎮的投資者合作、合資辦企業，其土地使用權股份與其他股份享有同等權利。也可先將其土地使用權投入小城鎮建設，待土地拍賣招標后，用收取的地價款對其投入小城鎮建設的土地予以地價適當補償。
第十四條小城鎮建設征占用農村集體土地，土地管理部門應超前服務，積極辦理農地轉用和用地審批手續。涉及將農用地轉為建設用地，應依法分批次辦理批準手續。對支付土地出讓金有困難的可采取租賃、入股方式使用土地。對租用農村集體土地辦企業的，可按建設占地辦理用地手續。市縣國土管理部門要從規劃選址、安置補償、代辦報批、建設環境到竣工驗收全面負責。對一切危害小城鎮建設正常用地行為和對未批先占、批少占多等違法行為要堅決依法查處。
第十五條推行土地置換和新增耕地指標折抵政策，切實解決鄉鎮企業發展用地。小城鎮建設征、占耕地后，需開墾補充耕地保持占補平衡。其補充耕地及占補平衡可在小城鎮域內進行，域內無法平衡的可在市域內平衡。造地方案審查及補充耕地驗收由市、縣國土管理部門負責。
第十六條小城鎮建設用地征地補償費依照《中華人民共和國土地管理法》第四十七條的規定辦理，并按照基準地價進行控制，以降低征地總費用。
第十七條允許農村集體經濟組織將小城鎮規劃區內的工業用地出租給投資者興辦企業或自建廠房招商、自建市場或自建商業用房出租經營，其用地按集體建設占地審批。
第十八條對小城鎮建設用地收取的出讓金留縣部分，縣、鎮可按四六分成。留小城鎮的出讓金，專款用于小城鎮基礎設施建設，不得挪作它用。
第十九條鼓勵農村集體經濟組織將土地使用權以出資入股等方式參與經濟建設，在完善農用地轉用手續和耕地占補平衡的基礎上，用地項目可按占用方式進行報批。
內容提要: 農村土地承包經營權的出租、代耕是土地承包經營權的債權性流轉方式，反租倒包模式本質上是在農村土地承包經營權的基礎上建立起的雙層租賃結構。土地承包經營權的轉讓、互換、抵押是導致物權變動或設定的流轉方式。土地承包經營權的轉包行為是一種設定與永佃權相當的次級承包經營的行為。在土地承包經營權入股的運作過程中，農民一般是在其土地承包經營權上設定次級承包經營權并將該權利移轉給合作社或者公司，從而獲得相應的股權。
“流轉”是一個來自于生活的術語，它包含了一系列法律性質與法律效果各異的由法律行為所引起的法律關系。從農村土地承包經營權人的角度來看，農村土地承包經營權流轉是指農村土地承包經營權人所進行的依法處分自己的農村土地承包經營權或者在農村土地上設定物權性負擔、債權性負擔或者其他相關權利的行為。從目前的實踐來看，農村土地承包經營權的流轉包括農村土地承包經營權的轉讓、轉包、抵押、出租、入股等。據統計，到 2008 年底，全國土地承包經營權流轉面積達到1． 09 億畝，占農戶承包耕地總面積的 8． 9% ，其中通過轉包占 54% ，出租占 26． 2% ，轉讓占 6． 2% ，互換占 4． 4%，入股占 4． 4%，其他占 4． 8%（注：數據來自朱雋： 《農業部： 土地流轉要充分尊重農民意愿》，人民日報 2009 年 8 月 2 日，參見 http： / /nc． people． com． cn/GB /61154 /9771278． html，最后瀏覽日期 2010 年 2 月 15 日。）。到 2009 年 9 月，全國土地承包經營權流轉比例升至約11% ，在浙江等省份，流轉比例已近 30% ，各種流轉形式所占之比例基本與 2008 年底持平（注：數據來自劉凌云： 《土地流轉改變中國農村》，新財富 2009 年 11 月 13 日，參見網頁 http： / /www． p5w． net/newfortune/qian-yan /200911 / t2670878． htm，最后瀏覽日期 2010 年 2 月 15 日。）。在農村土地承包經營權的流轉發展異常迅速的形勢下，探討實踐中普遍存在的出租、代耕、反租倒包、互換、轉讓、抵押、轉包以及入股等農村土地承包經營權流轉形式的法律屬性、法理內涵及制度完善問題，對于夯實社會主義新農村建設的土地權利基礎具有重大意義。
《土地承包經營法》第 32 條以及《物權法》第 128 條集中對土地承包經營權的流轉作出了規定。從其內容來看，我國將土地承包經營權區分為家庭承包方式獲得承包經營權與通過非家庭承包獲得承包經營權，并分別對其做出了規定。通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉，但不能用來抵押，流轉方式受到一定的限制； 通過非家庭承包方式取得的承包經營權的流轉則幾乎不受限制，可以轉包、出租、互換，可以進行抵押，下面我們主要對通過家庭方式取得的土地承包經營權的流轉問題進行探討。
一、農村土地承包經營權出租、代耕、反租倒包的法理分析
從法理分析的角度，農村土地承包經營權的出租、代耕、反租倒包是三種典型的債權式流轉方式。出租是產生租賃關系的土地承包經營權流轉方式。《農村土地承包經營權流轉管理法辦法》對此解釋道： “出租是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給他人從事農業生產經營。出租后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。承租方按出租時約定的條件對承包方負責。”出租是一種產生租賃關系的行為，在出租人與承租人之間因承包經營權出租合同而產生債權債務關系。租賃契約的有效存在與承租人對土地的實際占有為承租人支配土地的權利依據與事實基礎。承租人在占有承租土地的占有關系之長期存在進一步強化了承租人對承租地的權利，使承租人近乎享有一種基于債權關系而產生的對物的支配效力，但這并不能改變土地租賃法律關系依然是債之法律關系的基本屬性。出租承包經營權合同除了需遵守農村土地承包經營權流轉的原則外，可以由出租人與承租人自由協商確定。由于出租對應規范的租賃契約形態，出租這一流轉方式在實踐中獲得普遍認同，相關糾紛也較容易按照租賃合同約定而解決。
我國農村地區還普遍存在代耕現象。“所謂代耕，是指承包人在不改變與集體的承包關系的情況下，以支付一定對價為條件，委托他人或經濟組織在其承包地上進行耕種的行為。”[1]在代耕關系中土地承包經營權仍由承包方享有，土地承包經營權并不發生移轉，受托人以承包方的名義在承包地上進行耕種，代耕實質上是一種創設債權債務關系的普通債權行為。在代耕法律關系中代耕人以代耕合同為基礎，享有基于債權與占有事實而產生較租賃關系更為短暫的對農地的支配性權利。代耕形式在實踐中的進一步發展導致了帶有一定代耕特征的“托管”流轉方式出現。“托管”流轉模式在實踐中具體的做法是由農戶組建的農業生產合作社( 或稱土地合作社) 為無暇或無力耕種土地的農戶代為管理和耕種土地，由被代耕的農戶向合作社繳納一定的管理及生產費用。托管農地的合作社可以對委托其代耕的農地進行統一的規劃、統一的管理和規模化經營，表明“托管”模式下的代耕并不完全同于農戶之間自發的代耕[2]。
我國一些農村地區出現了反租倒包的經營形式。反租倒包的雛形可以追溯到改革開放初期在北京順義地區進行試驗農場規模經營，該試驗農場經營的基本方式是土地承包給農民，在此基礎上土地再租賃給集體或者集體中的具有機械化或者規模經營能力的大戶。目前反租倒包在沿海地區發展較為迅速。反租倒包的基本做法是在堅持農民土地承包經營權的基礎上，將土地反租給集體經濟組織或村委會，再由集體經濟組織或村委會將土地租給種田大戶或者農業公司，由他們進行土地的規模經營。反租倒包后種糧大戶或農業公司會雇傭農民進行農業生產，因此，反租倒包會在一定程度上提高農民的收入，也會提高農業的集約經營程度。反租倒包為主要形式的規模經營需要農民有穩定的非農收入來源來保障，并須在保障農民的承包經營權及其收益權的前提下才能實施。同時，反租倒包要求種糧大戶和農業公司必須進行高附加值的農業經營以彌補農業產業自身的不足，這也制約反租倒包的發展。反租倒包模式的特點是在農村土地承包經營權的基礎上建立起了雙層租賃結構，即農戶以租賃的方式將土地租賃給集體，集體再通過轉租的形式將土地租賃給種糧大戶或者公司。在反租倒包中，集體再次將土地權利流轉第三方時使用了“包”的用語，但實質該次流轉依然是一種土地權利的租賃。由于集體通過反租形式從出租農戶那里獲得的是一種以土地為標的物的債權以及依據該債權而享有的基于債權關系的支配權，所以集體在“倒包”中所能轉移給種糧大戶或者公司也是一種債權和基于債權關系的支配權。“返租倒包”中的包字的應用說明了現實中存在著強化租賃權保護承租人的現實需要。在反租倒包的過程中，要謹防集體經濟組織或者村民委員等集體土地所有權行使主體強迫農民出租自己享有土地承包經營權的土地，導致農民難以再以土地為基礎進行農業經營，形成種田大戶與農業公司對農民土地的變相兼并。
二、土地承包經營權的互換、轉讓的法理分析
土地承包經營權的轉讓、互換是涉及到農村土地承包經營權變動的兩種重要的農村土地承包經營權流轉方式。
土地承包經營權的轉讓，是對農村土地承包經營權進行法律處分的最徹底方式，是指土地承包經營權人將其擁有的未到期的土地承包經營權移轉給他人的行為。土地承包經營權的轉讓導致了原承包經營權人的承包經營權的消滅和受讓人的土地承包經營權的產生。為了保障農地被合理用于農業經營，《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》都要求“受讓方須有農業經營能力”。除此之外，法律針對“家庭承包”和“其他方式的承包”做出了不同的規定。對于家庭承包，轉讓前提是原土地承包經營權人有穩定的非農職業收入或者有穩定的收入來源，并經發包方同意（注：《農村土地承包經營法》第 41 條規定： “承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的，經發包方同意，可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事生產經營的農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關系，原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止。”這實際上是繼承、總結并提升了司法實踐最初對土地承包經營權轉讓的規定。）； 對于“其他方式的承包”，農村土地承包經營權的轉讓并沒有被設定任何的限制。在土地承包經營權的轉讓過程中，存在一個土地承包經營權的轉讓是否要經過發包方的同意的問題。《農村土地承包法》第37 條“采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意”的規定并不符合法理。“考慮到農村土地承包經營權的相當所有權屬性，考慮到土地承包經營權的轉讓對集體成員變動的積極影響，也考慮到歷史上中國的土地權利是高度流轉的以及宅基地使用權的轉讓不需要代行主體同意的狀況，筆者認為未來立法應當取消農民轉讓土地承包經營權需經過發包方同意的限制。”[3]
土地承包經營權的互換，是土地承包經營權人將自己的土地承包經營權交給他人行使，自己行使從他人處換來的土地承包經營權。互換一般只限于在集體經濟組織內部進行，針對這一點《農村土地承包法》第 40 條規定： “承包方之間為了方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經濟組織的土地承包經營權進行互換。”互換所導致的物權法效果是兩個土地承包經營權的權利人發生變動。從性質來說，互換在量上是兩個土地承包經營權相互轉讓行為的結合； 在質上，互換是一種特殊的轉讓承包經營權的行為，即這種轉讓僅僅限于集體經濟組織內部，不會引起集體共有人的變動。因此，互換這種土地承包經營權流轉的方式發揮作用的范圍有限。農戶互相之間互換耕地，可以達到便利耕作、避免農地的過分細碎化的效果。
在農村土地承包經營權在轉讓與互換時，存在的問題是何時發生土地承包經營權變動的效力。《物權法》第 129 條規定： “土地承包經營權人將土地承包經營權互換、轉讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經營權登記； 未經登記的不得對抗第三人。”從該條的規定來看，農村土地承包經營權的轉讓與互換不需要經過登記就可以實現，即農村土地承包經營權轉讓與互換合同發生效力則農村土地承包經營權變動，在土地承包經營權的變動中土地承包經營權的登記僅僅是發生對抗效力的要件。
將登記作為農村土地承包經營權變動的對抗要件，優點是農村土地承包經營權的變動可以較為容易的實現，缺點是其會帶來糾紛并危及交易安全。由于未經登記就可以產生土地承包經營權變動的效力，土地承包經營權人客觀上可以將土地承包經營權多次轉讓，產生一個土地承包經營權多次轉讓問題。理論上，承包經營權人將承包經營權第一次轉讓后，就不再享有土地承包經營權，但是由于未經登記原承包經營權依然存在著權利的外觀，其依然存在著再次轉讓原承包經營權的可能性。在原承包經營權人將土地承包經營權轉讓給數個權利人的情況下，誰才是真正的享有土地承包經營權，誰才是真正的權利人的問題就產生了。確立“未經登記的不得對抗第三人”的規則僅僅在有限范圍內解決了這一問題，它明確了登記人享有的“土地承包經營權”具有最優的效力，從而在確立了一個判定誰是真正權利人的規則。但是這一模式在理論上存在著諸多的矛盾。在理論上轉讓土地承包經營權的行為是一個處分行為，權利人僅能進行一次該種行為，即原土地承包經營權人在將權利轉讓給第一個受讓人時，他就應不再享有土地承包經營權，它將不能再次進行以下的土地承包經營權轉讓，即按照物權變動的基本法理，在僅依轉讓合同就可以實現土地承包經營權轉讓的情況下，第一受讓人將取得承包經營權。轉讓合同產生轉讓效力的邏輯結果應當是僅僅第一個受讓人才能取得承包經營權，其承包經營權的絕對性應當具有排斥一切干涉的效力。第一受讓人的承包經營權具有排斥任何其他的承包經營權的效力，即它的承包經營權的存在將導致其他任何土地承包經營權的設定不能。但是，問題在于由于未經登記，原承包經營權人依然享有權利的外觀，依然會有第三人與之簽訂轉讓協議而受讓承包經營權。嚴格的講，由于原承包經營權人已經將土地承包經營權轉移，其第二次轉讓土地承包經營權的行為就成為了無權處分，不能再直接發生權利變動的效力。在現實的生活中，很多第三人都會信賴原承包經營權人的權利外觀，而與之共同進行再次轉讓的行為。在這種情況下，由于第三人代表了交易的秩序，保護第三人的利益就具有合理性，“未經登記的不得對抗第三人”的規則正是在這種意義上提供了一個保護第三人的合理規則。“未經登記的不得對抗第三人”的規則一個形式前提是原承包經營權人的受讓人都取得了“承包經營權”，只是效力上有所不同，登記的“承包經營權”的效力強于未經登記的“承包經營權”，其貫徹的結果也正是登記的權利人的權利排斥了其他權利人。顯然，“未經登記的不得對抗第三人”的規則與其前提轉讓合同生效時權力轉移的規則相矛盾。總之，《物權法》為土地承包營權轉讓所設定的轉讓合同生效時，承包經營權轉讓，未經登記的不得對抗第三人的規則存在著邏輯上的混亂與矛盾，既不利于物權與債權的真正區分，也不利于交易安全的真正實現。
《物權法》確立的土地承包經營權變動的這一規則著眼于農村土地承包經營權未普遍進行登記與農村土地承包經營權很少轉讓的現實，帶有現實主義的氣息。在當前中國農村依然保存著歷史上形成的“差序格局”，依然是“熟人社會”情況下，這一規則還具有一定適應性。但是，現在農村人口流動的趨勢已經出現，很多農民已經開始流入城市進行非農勞動，并試圖在城市定居； 相對發達地區的農民也已經開始就近工業化，在當地轉變為產業工人，土地承包經營權轉讓的需要已經出現。隨著中國城市化與工業化的發展與農業人口向城市轉移以及農村土地承包經營權轉讓的普遍化，這一模式不利于交易安全弊病必將會帶來大量的農地轉讓糾紛，危及農地流轉秩序的建立。
此外，互換與轉讓中展現出來的土地承包經營權變動模式偏離了《物權法》總則部分要求基于法律行為發生的不動產物權變動在登記時實現的物權形式主義立法模式。雖然這一模式是對歷史經驗的總結而且在土地登記機關在農村并未普遍建立的情況下，具有現實合理性。但是，由于農村土地承包經營權是中國農村中最重要的物權，它對《物權法》總則中的物權變動模式的偏離，會使農村土地物權變動模式呈現出總體上偏離《物權法》總則的危險。從各國( 地區) 立法的經驗來看，各國( 地區) 不動產物權的變動模式一般都是統一的，德國、日本、韓國以及我國臺灣地區的民法典均是如此。因此《物權法》應當在未來適當的時候修改農村土地承包經營權的設定與變動規則，應當在承認已經設定的農村土地承包經營權的基礎上，逐步將其變更為農村土地承包經營權在登記時設立與變動的規則。在統一的不動產登記制度在農村普遍建立之后，需要逐步實現對農村土地承包經營權的普遍登記，對于歷史上已經設定的農村土地承包經營權而未登記的土地承包經營權，需要限制其轉讓，建立起不登記不能轉讓的規則。對于通過招標、拍賣、公開協商等方式取得承包經營權，《農村土地承包法》第 49條確立一個近似的不取得承包經營權證不能流轉的原則，該原則在實踐中的貫徹也取得了較好的效果，未來的農村土地立法可以吸取這一經驗（《農村土地承包法》第49 條規定： “通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。”對此作反面解釋，則為未取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，不能流轉。《農村土地承包法》第 49 條確立了一個通過其他方式取得農村土地承包經營權未獲得權利證書不能變動，甚至是不能流轉的原則。從實現來看，它在運作中取得了良好的效果。未來我國《物權法》的修改需要在建立完善的不動產登記制度的基礎上，建立已經設立的農村土地承包經營權未經登記不得轉讓的規則。）。
三、土地承包經營權轉包的法理分析與次級承包經營權的創設
轉包是一種產生時間最早的土地承包經營權流轉方式，也是現實中農村土地承包經營權流轉的最重要形式之一。轉包最初發生在集體經濟組織成員之間，后來也主要被界定為發生在集體經濟組織成員之間的農村土地承包經營權流轉方式。農業部的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》( 2005 年) 將農村土地承包經營權轉包定義為“承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營”，轉包農村土地承包經營權的農戶一般被稱為“轉包戶”，接受轉包的同一集體經濟組織內的農戶被稱為“接包方”。由于轉包是來源于實踐而且未經過準確定義的詞匯，因此，在調研中筆者發現該詞在農村土地承包經營權的流轉實踐中含義很不確切。轉包這一詞匯在實踐幾乎包含了集體成員之間的大部分的農村土地承包經營權流轉關系，短期的、長期的、不定期的轉包都存在。
從法律規定來看，轉包是一種與農村土地承包經營權出租、互換、轉讓并列的流轉方式。問題是轉包與農村土地承包經營權的出租、轉讓之間到底存在什么樣的區別? 轉包到底會產生什么樣的法律后果? 涉及到轉包的一個最重大的法律問題就是轉包的法律定性問題。從《農村土地承包經營權流轉管理辦法》( 以下簡稱《管理辦法》) 第 35 條來看，該辦法依據中國農村中對這一用語的現實使用狀況，將轉包和出租的區別主要界定為流轉對象不同，前者限于集體經濟組織內部，后者無限制性規定。但是這種區別顯然不是本質性的，如果僅僅是流轉的對象不同，但是權利屬性上卻完全一致，那么土地承包經營權的轉包就可以完全并入到農村土地承包經營權租賃的范疇。但是，法律一直以來都是將轉包作為與租賃相區別的方式，而未將其并入到租賃之中。如果轉包確實是與租賃不同的農村土地承包經營權流轉方式，那么就需要深刻探討兩者之間的區別。
從法理上講，轉包應當被定性為一種在農村土地承包經營權的基礎上，再次設定一種與永佃權相當的新物權的法律行為。
首先，轉包行為是一種包含著設定支配權意思表示的法律行為。“包”字在中國農村土地承包經營權的實踐中出現了一種用來指稱農地物權設定的趨勢，“包”的這種含義最初起源于農村土地承包經營權的設定，在轉包的實踐中得到進一步應用。在大部分農民群眾樸素的法律意識中，“包”和“租”字是有區別的，這種區別就是通過“包”獲得的農地權利在效力上強于通過“租”獲得農地權利。在農民樸素的觀念中，在轉包的過程中，原承包經營權人所享有的承包經營權所具有的效力( 絕對效力) 通過“包”的方式傳遞給了“接包方”。因此，轉包所產生出來的效力高于出租。這種權利傳遞的結果使得“轉包戶”不得以任何理由干涉“接包方”，不得以支付違約金解除承包合同為由而排斥掉接包方對接包地的權利，正如同在農村土地承包中發包方不得干涉、收回承包地一樣，即一旦轉包后就形成了一個直接對農地的權利，在轉包合同規定的空間內既使原承包經營權人也難以排除接包人的農地權利。農民的這種樸素觀念是簡單的，但是其中卻蘊含著物權與債權區分的深刻法理。轉包后既使轉包人也不得排除“接包方”的農地權利，說明“接包方”的農地權利是一種對物的支配權，是一種絕對性的權利。
其次，轉包迥異于產生債權的農村土地承包經營權出租。從《流轉管理辦法》第 35 條來看，該辦法依據中國農村中對這一用語的現實使用狀況，將轉包和出租的區別主要界定為流轉對象不同，前者限于集體經濟組織內部，后者無限制性規定。但是這種區別顯然不是本質性的。在理論上，出租是一種產生租賃關系的法律行為，在出租人與承租人之間因承包經營權出租合同而產生債權債務關系。通過租賃方式設定的農地權利首先表現為承租人對出租人的權利，這種權利對出租人的約束性使得承租人可以以此為紐帶而使用農地，即在租賃關系中，承租所獲得的權利首先是指向出租人的，以此為基礎才表現為對農地的權利。在租賃關系中，出租人負有一項將農地提供給承租人使用的義務，在他遵守契約的情況下，他可以通過自己履行契約的行為而使承租人得以使用農地。但是，他同樣可以選擇不履行契約義務，承擔違約責任而排除承租人的權利。在轉包關系中，“接包方”享有一個直接支配農地并排除包括轉包人在內的所有人進行非法干涉的權利。從法理的角度來看，轉包與租賃的本質區別在于轉包是一種產生新物權的農村土地承包經營權流轉行為，而租賃僅僅是一種產生債權性土地權利的農村土地承包經營權流轉方式。
再次，轉包完全不同于徹底變動農村土地承包經營權的轉讓。雖然政策文件與立法文件都一向將轉包與轉讓并列，但轉包與轉讓的區別是明顯而根本的。土地承包經營權的轉讓，是對農村土地承包經營權最徹底的處分方式，是指土地承包經營權人將其擁有的未到期的土地承包經營權移轉給他人的行為。土地承包經營權的轉讓導致了原承包經營權人之土地承包經營權的消滅和受讓人的土地承包經營權的產生。在轉包的情況下，原承包經營權人的承包經營權并不消滅，只是在其上又產生了一個新的物權性的農地權利。由于在同一時刻只能存在著一個直接占有與使用農地的土地權利，因此，轉包的結果只能是“接包戶”直接占有承包地進行經營，而原土地承包經營權人的土地承包經營權虛化為一種間接占用農村土地虛化性權利。在轉包關系中，原土地承包經營權人仍可以以其土地承包經營權為基礎而保持著其與集體之間的聯系，并以此為基礎向接包人收取地租； “接包人”以其所享有的支配農村土地的權利為基礎，占有并使用著農村土地。
在理論上，轉包的法律性質應當定位為新物權———次級承包經營權的創設。實際上，轉包的結果是產生了一個新的與永佃權相當物權，接包人所享有的權利基本符合承包經營權的定義，接包人享有了對農地進行占有、使用和收益的權利。但是，接包人所享有的這樣的一個新的承包經營權又與原承包經營權人的承包經營權不同。接包人的承包經營權是以原承包經營權人的承包經營權為基礎設定的，并事實上限制了原承包經營權人的承包經營權，使后者僅僅只能在價值形態上實現。由于接包人的承包經營權是以原承包經營權人的承包經營權為基礎設定的，因此，可以將之稱為次級承包經營權。由于原承包經營權人不再直接對農村土地進行直接的占有和使用，僅僅由次級承包經營權人對農地進行直接的占有和使用，因此，承包經營權與次級承包經營權是可以同時存在于農村土地之上的。承包經營權與次級承包經營權可以同時存在于農地之上的事實說明通過家庭承包經營方式取得承包經營權更接近所有權，而不能被簡單的歸入用益物權的行列。從大陸法系的農地權利設置狀況來看，他們一般在農地所有權基礎之上再設定永佃權( 農用權) 或者農地租賃權，通過永佃權( 農用權) 來實現非所有權人( 永佃權人) 對農地的穩定性的支配與利用。由于通過家庭承包方式取得承包經營權在性質上與西方國家的農地所有權最為接近，因此，我國允許在通過家庭方式取得承包經營權上設定次級農村土地承包經營權與其他國家或地區允許在農地上設置永佃權( 農用權) 是相同的。
雖然我國的農村土地承包經營權流轉立法已經明確肯定了轉包這種流轉方式，但是并未能明確地將轉包的后果界定為次級承包經營權的設定，這導致了現實轉包狀況的復雜與混亂。實踐中，農民一方面樸素地認為轉包產生的權利強于租賃產生的權利，轉包合同較之于租賃合同具有更強的約束力。轉包合同中一般含有特定期限內不得變動的條款，這些條款也在糾紛中為法院強制履行的判決所認可。另一方面，由于轉包所產生的農地權利的物權效力沒有被法律所明確確認，轉包在事實上處在一個模糊的灰色區間。在通過轉包設定次級農村土地承包經營權的現象在現實中已經普遍存在的情況下，《物權法》應當及時對之進行歸納和總結，明確將轉包的效果界定為次級承包經營權的設定。《物權法》第 128 條著重列舉了轉包、互換與轉讓等三種流轉方式，將轉包與帶有物權變動性質的互換與轉讓方式并列在了一起，說明了立法者已經意識到現實中的轉包帶有設定次級承包經營權的性質，只是鑒于對轉包的設定次級土地承包經營權的屬性認識還不夠清晰，而沒有明確規定。因此，筆者認為應當將現實中的帶有租賃性的轉包關系抽離出轉包的概念，將其還歸入租賃的范疇； 同時，歸納現實中轉包設定次級承包經營權行為共同特定，建立起可以在通過家庭承包方式取得的承包經營權之上設立次級土地承包經營權的規則，并最終將這一規則擴展到通過其他方式設定的承包經營權之上。在理論上，將轉包的效果界定為物權性次級承包經營權的設定，并構建完全不同于租賃的次級承包經營權制度，有利于實現民法體系的完整與清晰，是最優的制度選擇。
對于因轉包而產生的次級承包經營權的存續期期限，筆者認為立法應當斟酌現實狀況酌情設定之。在日本，永佃權的存續期間為 20 年以上，50 年以下。如果設定的永佃權期間超過 50 年，將被縮短為 50 年。這一期間可以進行更新，但從更新之日起，不能超過 50 年。未以設定行為確定的永佃權的存續期間，除有特別習慣外，其期間為 30 年( 《日本民法典》第 278 條)[4]。我國舊民法則認為永佃權應當是永久性，不得約定期限，否則將被視為租賃( 第 842 條) 。我國臺灣地區在長期沿用舊民法的規定后，將永佃權修改為了農用權。按照相關規定“農用權之期限不得逾20 年，逾20 年者，縮短為20年”，其立法理由是農用權的期限，如果“過于長久，將有害公益，經斟酌農業發展、經濟利益等因素，并參酌‘民法’第 449 條規定而為規定”[5]。考慮到我國歷史的永佃權一般都是長期的，舊民法也未設定最高期限限制，而我國現實中出現的轉包其期限也長短不一，筆者認為對于因轉包而生的次級承包經營權應以不設定最高期限為宜。我們可以考慮借鑒日本民法的規定，為次級承包經營權的設定，設置一個最低期限。考慮到現實中轉包的期限一般都不太長以及次級承包經營權的物權性，筆者認為可以將其規定為不低于 2 年，低于 2 年的應當延長至 2 年； 2 年以上的期限可以由當事人以設定契約設定之； 對于以集體土地所有權或者農村土地承包經營權為基礎而進行的農地租賃，筆者認為應當繼續貫徹《合同法》中設定的農地期限的下限性規定，即農地租賃在期限上不能超過 20 年，超過 20 年的縮短為 20 年。
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四、土地承包經營權抵押的法理問題分析及制度創新
土地承包經營權抵押在本質上是一種旨在設定擔保物權的法律行為。關于土地承包經營權是否可以通過抵押的方式進行流轉，1995 年頒布的《擔保法》第 34 條允許荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權在獲得發包方同意后抵押，第 37 條第 2 款明確規定耕地、宅基地、自留地、自留山這些集體所有的土地之土地使用權不能抵押。1996 年國務院辦公廳的《關于治理開發農村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》，重申了四荒土地使用權可以抵押的法律政策。原最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第 15 條規定： “承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效。對因此而造成損失的，當事人有過錯的，應當承擔相應的民事責任。”該解釋否定了在通過家庭方式承包取得的土地承包經營權進行抵押的可能性。《農村土地承包法》基本上繼承了《擔保法》及最高人民法院司法解釋的相關規定，其第 49 條規定農民可以通過抵押方式將“四荒”土地的承包經營權流轉。
在物權法制定過程中，土地承包經營權是否可以抵押問題一直都是理論界爭論的一個焦點問題。反對者認為農村的社會保障尚未建立，允許土地承包經營權抵押會導致農民喪失農地，從而誘發農村社會的不穩定； 同時，土地承包經營權抵押后，執行抵押后的土地承包經營權也存在著困難。支持者認為農民有著通過土地承包經營權進行抵押從而獲取貸款的巨大需求，不允許土地承包經營權進行抵押會妨礙農民的自主權，使土地承包經營權的財產權價值難以顯現； 在農村金融體系還不健全，農民融資渠道不暢的情況下，禁止農民土地承包經營權的抵押會進一步造成農民從事農業資金的短缺。在農村土地承包經營權是否能夠抵押的爭論中，反對農地抵押的觀點占據了上風。最終，《物權法》仍舊繼承了《擔保法》與《農村土地承包法》的相關規定，禁止了通過家庭方式的農村土地承包經營權的抵押，而認可了通過招標、拍賣、公開協商方式獲得的農村土地承包經營權的抵押。《物權法》第 180條第 1 款規定“以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權”可以抵押； 同時，《物權法》第 184 條又規定耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權，除法律有特別規定可以抵押的外，不得抵押，否定了通過家庭承包方式取得的土地承包經營權的抵押。《物權法》第 187 條規定，以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權“抵押的，應當辦理抵押登記。抵押權自登記時設立”。由于抵押合同的簽訂并不直接導致抵押權在土地承包經營權上設定，而僅僅使當事人負有進行抵押登記設定抵押權的義務，因此，抵押合同在本質上為設定義務的負擔法律行為。事實上，當事人在抵押權設定意思表示推動下進行的抵押登記行為直接導致了抵押權的設定，是一種典型的處分法律行為。
總體而言，按照現行的法律規定，除招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等的土地承包經營權可以抵押外，以家庭方式取得的土地承包經營權不能抵押。但是，在現實生活中，出現了很多農民在交往中自愿簽訂“抵押協議”，在債務不履行或者無法履行情況下，協議將土地承包經營權抵債的情況。這種情況說明，法律禁止土地承包經營權抵押的情況下，并不能達到防止農民因債務負擔等而被迫轉讓土地承包經營權的可能性，相反，它只會造成農民的融資渠道不暢與財產價值的低估。此外，從現實的角度來看，在法律不承認農地抵押的情況下，上述“抵押協議”并不產生農村土地承包經營權抵押的效果。但是，債務人如果在債務到期后，仍然愿意用土地承包經營權的轉移來抵銷債務，在沒有任何公權力介入的情況下，會最終發生承包經營權“事實上”轉移的實踐效果。另外，在土地承包經營權轉讓獲得法律認可的情況下，而法律卻限制土地承包經營權的抵押，實有難以解釋之處。既然《農村土地承包法》、《物權法》已經允許土地承包經營權在一定條件下轉讓，而土地抵押的最為嚴重的預期法律后果就是土地承包經營權的轉讓，因此，按照舉重以明輕的原則，既然法律允許了土地承包經營權的轉讓就應當允許土地承包經營權的抵押。其次，在法律上，土地是可分物，農民都可以對土地承包經營權進行量上的分割，對部分土地承包經營權進行抵押。在時間上，既可以將剩余的全部承包期限的承包經營權抵押，也可以抵押一段期限內的承包經營權。如果農戶對土地承包經營權進行部分抵押或者一定期限內的抵押，農戶仍然在一定程度上保留著土地這一基本的生活保障手段，即抵押權的實現并不必然導致原承包經營權人喪失承包經營權，農戶的生活也不會因此而遭受毀滅性打擊。同時，農戶抵押進行融資的結果往往是從事新的生計行業，可能為承包經營權人最終提供新的生活支持。在對部分時間的土地承包經營權進行抵押時，在制度上可以考慮，一旦拍賣成功，則原土地承包經營權上設定一個次級的土地承包經營權。該次級承包經營權期限屆滿或者權利人放棄次級承包經營權后，原承包經營權人的權利恢復至原初對土地的支配狀態。另外，我們必須注意到，隨著我國的農村的非農產業的發展和非農就業的途徑的增加，農民對土地依賴性已經大大降低，農民的就業渠道日益多元化，非農收入在農民收入中的比重也日益增大，土地對農民的自我保障功能日趨弱化。在東部的很多地方與中西部城鎮郊區，農民已經不再以農業收入為主要生活來源，很多農民需要通過融資來轉換自己的身份，從事新的產業經營。另外，農地的不能充分流轉導致了西部很多地方出現了棄田拋荒現象，土地資源出現浪費，允許農民在土地上設定抵押權可以起到整合土地資源的作用。筆者認為隨著農村經濟的發展、農民就業渠道拓寬，以及農民生活保障的建立，農村土地承包經營權抵押的條件已經基本成熟，立法應當適時承認農村承包經營權的抵押，并在此基礎上建立完善的農村土地承包經營權抵押制度。另外，考慮到農村土地承包經營權所具有的相當于所有權的性質，中國傳統的土地物權具有充分流轉的傳統，也應當允許土地承包經營權的抵押，滿足農民融資的需要。如果僅僅是擔心農民徹底失去土地承包經營權，可以考慮恢復中國古代的典權制度，實現土地承包經營權的“活賣”，在制度留下農民重新獲得自己的承包經營權的可能性。
與土地承包經營權抵押密切相關的一個法律問題是通過家庭承包方式獲得的承包經營權可否抵押的問題。考慮到抵押權的設定和執行完全有可能導致農民土地承包經營權的喪失，我國現行立法一直采行禁止通過家庭承包方式取得的承包經營權抵押的立法規定。但從實踐角度來看，2009 年前后，用于抵押貸款的林地其實已經遠遠超出了四荒地的范疇，此時如果嚴格貫徹《物權法》規定，采信嚴格的物權法定主義，則通過家庭承包方式取得的一切土地承包經營權———包括通過家庭承包方式取得的林地承包經營權———都不能作為抵押的客體，那么即使已經就此簽訂抵押合同并進行了抵押登記，也不能產生抵押權設定的效果，以家庭承包方式取得的林地承包經營權之抵押貸款將轉變為沒有抵押權擔保的貸款。這樣的結果既打擊了金融機構對農民發放抵押貸款的熱情，也抑制了農民的現實融資需求，啟迪著立法機關去重新思考農村土地承包經營權的抵押問題，突破農村發展的瓶頸。事實上，農民都可以對自己的土地承包經營權進行量上的分割，而自主決定抵押哪部分土地承包經營權，既可以將剩余的全部承包期限內的承包經營權抵押，也可以抵押一段期限內的承包經營權。當農戶僅將一定時間段內的土地承包經營權抵押時———如林權的抵押多是如此，抵押權實現時其仍保留有剩余時段的承包經營權，就不會因抵押權的實現而完全喪失承包經營權。當農戶將全部剩余的土地承包經營權進行抵押時，可以考慮前述在原土地承包經營權上新設定一個“次級承包經營權”的辦法，抵押權實現時，該次級承包經營權轉移，但當其期限屆滿或者權利人放棄后，原承包經營權人的權利就回復至原初對土地的支配狀態。
五、農村土地承包經營權入股的法理分析
《農村土地承包法》對于土地承包經營權入股采取了一種慎重對待的態度。對于通過家庭承包方式獲得承包經營權入股，《農村土地承包法》的表述是“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業生產”，對于通過其他方式獲得承包經營權該法僅僅用了入股這一術語進行了表述。在政策導向上，目前國家的政策導向是鼓勵農民通過入股方式組建農業專業合作社，而不鼓勵農民組建農業公司。在這里，論文主要以物權法為視角對農村土地承包經營權入股中的權利轉移問題進行分析。
農村土地承包經營權入股的法理分析，以對農村土地承包經營權性質的正確認識為基本入手點，即我們在理解農村土地承包經營權入股時，必須認識到農村土地承包經營權是一項對農村土地進行占有、使用與收益的物權，是一項可以由權利人對該項權利進行一定處分的物權； 通過家庭承包方式取得農村土地承包經營權基本上相當于傳統民法中的農地所有權，它居于農地物權體系基礎性層次；以農村土地承包經營權為基礎可以再在其上設定次級土地承包經營權并可進行土地權利租賃，從而形成土地物權或者土地債權疊加的不同層次。以此為基礎，筆者認為大部分農地股權都是以物權為基礎，以債權為基本運作形式，帶有復合性權利特征的土地權利。
首先，農村土地承包經營權入股的結果是產生一個新的獨立于原來的農村土地承包經營權的農地使用權。這一新的農地使用權在形態上表現為原有的農村土地承包經營權的客體結合在一起，或者依舊獨立的成為一個或幾個新的土地權利的支配對象，但是通常情況是以將原有土地承包經營權客體結合為一個新的土地權利的客體為常態。正是因為如此，有學者提出土地承包經營權的入股是一種土地承包經營權的聚合，即若干集體組織成員依農村土地承包經營權變更或者變動方式，以統一的行為，或使數個農村土地承包經營權所涵蓋的標的農地歸于一主體，或使數個農村土地承包經營權合并于一主體的流轉方式[6]。入股后通常會產生一種新的農地權利( 大多數情況下是物權) ，這一新的土地權利一般都要歸屬于新成立的或者已經存在的合作社或者農業公司等法人機構。這些機構在人格上獨立于原有的農村土地承包經營權主體，可以在入股后使用原有的農地，也說明了入股后產生了一種新的土地權利。這些法人機構以新產生的農地權利( 主要是物權) 為基礎來實現對入股的農村土地的支配，這是農地股權中所包含的物權性一面。
其次，通過家庭承包方式取得的承包經營權入股與通過其他方式取得的承包經營權入股并不完全相同。通過家庭方式取得的承包經營權入股本身并不能完全消滅原有的農村土地承包經營權。家庭承包方式取得的承包經營權在很大程度上是將集體土地所有權直接針對具體地塊進行個人化的結果，集體土地所有權在經過客體范圍的分割并個人化后內化到了家庭承包方式取得農村土地承包經營權之中，因此，集體土地所有權彈力性與回復性也使得家庭承包經營權具有了彈力性與回復性。家庭承包方式取得承包經營權在承包經營期滿后按國家規定的繼續承包意味著原來的土地承包經營權仍然延續存在，即家庭承包方式取得承包經營權可以通過不斷繼續承包而獲得新生。在這種情況下，家庭承包方式取得承包經營權入股不是一種原有土地權利的轉讓，而應當是一種新的次級農村土地承包經營權的產生。在實踐中，農村土地承包經營權的入股一般都是將一定期限的農村土地承包經營權入股或者是將一個承包期內剩余期限的農村土地承包經營權入股。在這種情況下，可以認為承包經營權入股是一個異于原承包經營權的次級承包經營權設定并轉移的過程，承包經營權人的原承包經營權在入股后依然存在，只不過是受到新的次級農村土地承包經營權限制。對于通過非家庭承包方式取得承包經營權，由于其屬于帶有期限的典型他物權，因而，其入股可以通過轉讓這種土地權利的方式來實現。
最后，入股以后，農民原來的土地承包經營權大都轉變為另外的一種運作方式。首先是最基本的債權式的運作方式，即向合作社或者農業公司進行請求獲得一定的利益的權利。農民將土地承包經營權入股的一個最重要目的就是要通過轉讓、創設一個限制原有農村土地承包經營權的物權，來實現農地權利形態的價值化，獲取一定的農地收益。換言之，合作社或者農業公司獲取對農地支配性的權利或者其他權利是有代價的，即是以為自己設定一項義務或者負擔為代價。在農民放棄原有的農村土地承包經營權或者在農村土地承包經營權上設定新的物權( 次級農村土地承包經營權) 并將該項權利移轉后，農民向合作社或者公司等請求獲得利益的請求權就成為農民最為重要的權利。與此同時依據股權的特性，農民將土地權利入股的同時，也產生了一項參與合作社或者公司的管理與決策的權利。
總之，農地股權，大都屬于以物權為基礎、以債權為運作形式的復合性土地權利。農戶在將其通過家庭承包方式取得的承包經營權入股時，一般是在該承包經營權上再設定一個低于剩余承包期限的“次級承包經營權”，并以此入股組建公司。農戶入股時仍保留原承包經營權、而僅向合作社或者公司移轉次級承包經營權，因此合作社或者公司破產時，受到處分的僅僅是次級承包經營權，而不會導致原承包經營權的徹底變動。
結論
農村土地承包經營權的出租、代耕是土地承包經營權的債權性流轉方式，在出租與代耕法律關系中，承租人與代耕人均享有基礎債權關系與占有事實而產生的對農地的控制性權利。反租倒包模式本質上是在農村土地承包經營權的基礎上建立起了雙層租賃結構，即農戶以租賃的方式將土地租賃給集體，集體再通過轉租的形式將土地租賃給種糧大戶或者公司。轉讓、互換是導致物權變動的流轉方式。在法律已經允許通過家庭承包方式設定的土地承包經營權轉讓、互換的基礎上，應當逐步允許該種土地承包經營權抵押。為了保護農民的土地權利，可以允許農民在土地承包經營權上設定次級承包經營權，并將給次級承包經營權抵押。土地承包經營權的轉包明顯不同于土地承包經營權的轉讓與出租，轉包行為是一種包含著設定支配權意思表示的處分法律行為，轉包的后果是設定與永佃權相當的次級承包經營。在土地承包經營權入股的運作過程中，農民一般是在其土地承包經營權上設定次級承包經營權并將該權利移轉給合作社或者公司，從而獲得相應的股權。土地承包經營權入股后形成的農地股權是以物權為基礎，以債權為基本運作形式，帶有復合性權利特征的土地權利。鑒于土地承包經營權各種流轉形式的法律屬性與運作機制的差異性與復雜性，立法機關必須在準確把握土地承包經營權的各種流轉形式的法律屬性與運作機制的基礎上，進行法律塑造； 司法機關也必須在準確把握各種流轉形式的法律屬性的前提下，進行司法裁判。
注釋:
[1]孟勤國，等． 中國農村土地流轉問題研究[M]． 法律出版社，2009． 81．
[2]李軍波． 農村土地承包經營權流轉的現狀、分析及其法律思考[J]． 河北法學，2009，( 8) ．
[3]袁震． 論集體土地所有權與土地承包經營權之間的沖突與協調[J]． 河北法學，2010，( 9) ．
[4][日]三瀦信三． 孫芳譯． 物權法提要[M]． 中國政法大學出版社，2005． 118、119．
[關鍵詞]廣州 工業房地產 租賃市場
一、工業房地產的內涵及本文研究范圍
1.工業房地產的內涵
工業房地產是指土地使用性質為工業的土地、建筑物及固著在土地、建筑物上不可分離的部分及其附帶的各種權益。在我國,工業房地產土地的批租年限為50年。
2.本文研究范圍
本文研究的范圍是廣州市十個行政區和兩個縣級市的工業房地產租賃市場,主要包括工業廠房和倉庫的租賃。由于工業房地產的數據相對比較有限,我們這里主要分析廣州市的十個行政區的工業房地產租賃市場。
二、工業房地產租賃市場歷年發展狀況
近年來,廣州市工業房地產市場的需求不斷放大,工業房地產的租金也是在持續上漲,平均租金每年上漲3%左右,其中,高科技園區租金上漲4%左右,物流園區租金上漲2%左右。
從廣州市國土資源和房屋管理局的登記備案數據來看,近年來每季度的工業租賃登記備案件數基本都在5000件以下,工業租賃登記備案面積基本都在350萬平方米以內,在2008年第4 季度數據成倍大幅增長。主要原因是:根據市出租辦出租屋調查核實統計標準,年末各區房屋租賃管理統計機構對轄區內租賃備案數據進行了調整和缺失數據補報。具體數據如表1所示。
通過對比分析工業房地產租賃登記備案件數和房地產租賃總的登記備案件數,工業房地產登記備案件數占到的比例基本都在4%以下。可見工業房地產租賃登記備案的情況不容樂觀。對比情況見表2。
單宗工業房地產租賃的面積一般比較大,這就使得工業房地產租賃登記備案面積占總的登記備案面積的比例較大,基本維持在20%以上,2008年第4季度更是超過40%,達到42.18%。詳見圖1。
三、2008年廣州市工業房地產租賃市場現狀分析
1.2008年工業房地產租賃市場基本情況
2008年工業房地產租賃市場總體需求放大,工業廠房和倉庫的租金上漲3%左右。這主要得益于政府“退二進三”政策的實施、大型工業園區的建設和各級政府以積極政策和資金支持企業進駐工業園區。位于黃埔港、南沙港和廣州空港周圍的物流倉儲園區受到重點關注,租賃成交較為活躍。其中,廣州新白云機場根據市場的需要,不斷開拓新的海外貨運航線,吸引了不少物流企業進駐附近的物流倉儲工業園區。工業廠房方面,租賃成交主要集中于白云和番禺兩區。由于新廠房供應的緊缺,存量工業用房的租賃十分活躍,工業園區成交租金大多保持在10-25元/(平方米•月)的水平,而成交面積則大多集中于500-1000平方米的范圍內。
根據廣州市房屋租賃管理所提供的登記備案數據,計算得到各行政區的工業房地產租賃狀況如表3所示:番禺區工業房地產總的租賃面積最大,為2744449平方米;租賃個案數最多的仍是番禺區,為4985件;黃浦區工業房地產的平均租賃面積最大,為2858.39平方米;平均租金最高的是越秀區,為23.46元/(平方米•月)。
表3各區工業房地產登記備案情況
行政區 租賃面積
(平方米) 租賃個案
(件) 平均面積
(平方米) 平均租期
(月) 平均租金
(元/(平方米•月))
天河區 605744.00 783 773.62 29 13.13
越秀區 93915.00 765 122.76 18 23.46
荔灣區 311887.00 761 409.84 30 11.67
海珠區 370336.14 1256 294.85 26 11.77
白云區 1346983.00 1251 1076.73 42 7.02
黃浦區 417325.00 146 2858.39 - 7.88
番禺區 2744449.00 4985 550.54 - 6.59
花都區 2069029.00 2265 913.48 - 4.61
南沙區 292580.00 711 411.50 - 6.03
蘿崗區 255754.00 316 809.35 - 11.50
資料來源:廣州市國土資源和房屋管理局
由于城市的幾個行政區進行房屋登記備案的系統還未與中心城區統一,登記備案數據不規范,存在大量無效數據,故本文對于區域的工業房地產的分析相對比較薄弱。
通過比較各行政區的租賃面積可以看到:番禺區、花都區和白云區三個行政區的租賃面積占到總的租賃面積的比例為72%,這主要是因為廣州市政府“退二進三”政策的進一步實施,中心城區的工業企業都搬遷至行政區的工業園內。具體情況如圖2所示。
從產權性質來看,產權性質為農村集體或農村個人的租賃面積為9522480平方米,占總租賃面積的比重為74.10%,共33636個登記備案數據,占總登記備案數據的比重為62.11%,平均面積為283.10平方米,平均租期為33個月,平均租金為8.01元/(平方米•月)。詳見表4。
表4不同產權性質工業房地產租賃登記備案情況對比
農村集體和農村個人房屋 國有房屋
租賃面積(平方米) 9522480 3328100
租賃個案(件) 33636 20516
平均面積(平方米) 283.10 162.22
平均租期(月) 33 24
平均租金(元/(平方米•月)) 8.01 14.70
資料來源:廣州市國土資源和房屋管理局
2.租金的空間分布規律
廣州市工業房地產租金的空間分布規律基本為:以“越秀”區片為中心最高點,為42元/(平方米•月),然后向周圍輻射依次遞減。一些工業比較集中的區域也出現了次中心,像海珠區的“中大”區片;蘿崗區的“南崗-廣州經濟開發區東區”片區,平均租金為13元/(平方米•月)。這些次中心片區的租金比周圍片區的租金都要高。從各行政區的平均租金來看,中心城區的平均租金還是較高,最高的為越秀區的23元/(平方米•月),而地理位置比較偏遠的蘿崗區和黃浦區的平均租金水平也不低,與海珠區和荔灣區的平均租金水平相當。詳見圖3。
四、工業房地產市場及其管理中存在的問題
1.部分工業房地產產權不明晰
產權不明晰的工業房地產主要集中在一些農村集體房和農村個人房。中國集體房和私有房的產權問題歷來就有,主要表現在沒有房產證。這類沒有房產證的工業用房在出租的時候就會引起產權糾紛,產權糾紛的矛盾又可能導致出租人和承租人的矛盾,最終可能演化成像“村民圍攻工業園區”的鬧劇。
2.工業房地產相關配套設施建設滯后
部分新區的工業房地產相關配套設施建設嚴重不足,像供電力不足、消防設施不完備、物業管理進入不及時等等。配套設施建設的不足不僅會影響企業進駐,甚至會釀制一些事故的發生。最近,花都工業區纖棉廠廠房失火,大火幾個小時后才被撲滅,主要原因是工廠內及其附近,居然連消防栓都沒有,導致消防隊員只能到將近一公里外的紅棉大道附近尋找水源,最后才將大火撲滅。開發區的廠房普遍存在供電能力不足的問題,主要是變壓器的容量不能滿足客戶由于生產規模的擴大對電力的要求。
3.部分地區工業房地產閑置現象嚴重
廣州市在實施 “退二進三”的過程中,政策規定舊廠房不能拆建,土地面積不能變,使用性質也不能變,不允許拆除和擴建。廣州城區的很多工業企業退出后,若要改造升級發展第三產業,還要面臨著另一更大的土地性質變更難題。這就使得中心城區的大量工業房地產閑置下來。
4.工業園區的土地沒有得到有效利用
盡管政策已經將用地性質變更的每一步都卡得很死,但是,房地產開發跟其他產品生產不一樣,房地產開發可以有很多不同的規劃及設計,這便注定在開發過程中,房地產有更多自主發揮的空間。現在握在開發商手中的動輒上百畝千畝甚至幾平方公里的大面積工業地塊,都會有一部分演變為住宅、寫字樓開發建設用地。部分開發商以工業用地名義取得土地使用權,然后憑借配套設施等名義,靈活地處理用地性質,以達到變更土地性質的最終目的。工業用地上最后建起了部分商品房、寫字樓等,使得工業用地沒有得到有效利用。
五、工業房地產市場管理的政策建議
1.提高工業用地使用效率
節約集約用地工作是2009年廣州市土地管理的重中之重。貫徹落實《關于統籌高效利用工業用地的工作方案》,是節約集約工業用地的有效方法。通過提高容積率、建多層廠房促進廣州土地的節約利用,鼓勵用地單位利用存量工業用地新建、擴建、翻建標準式多層廠房。存量工業用地在符合有關規劃、不改變用途的前提下,提高土地利用率和增加容積率的,不再增收土地價款。存量工業用地不能達到《廣州市產業用地指南》標準的,視為低效工業用地,可由土地儲備機構協議收購后再利用。在不增加建設用地規模并符合土地利用總體規劃和城鄉規劃的前提下,各區要引導集體經濟組織按照依法自愿有償的原則,將分散的集體建設用地(含村經濟發展留用地)集聚化和規模化經營。可將零散建設用地復耕與農用地置換,以利于土地整合使用,提高土地利用效率。在考慮企業投資運營特點和生產線生命周期等因素的基礎上,合理確定土地的有償使用年限,建立國有土地租賃制度,引導部分工業項目以短期出讓或租賃的形式取得土地。
2.合理利用空置廠房
當前廣州有相當大數量的舊城區、舊廠房、舊村莊資源可供挖掘和改造,用來發展第三產業和現代服務業,但許多投資機構、企業和地方政府在按照現行政策,實施產業轉型或升級、“退二進三”發展第三產業項目時,卻遇到了政策“瓶頸”問題。原有建筑破舊、低檔,根本無法改造成現代商貿城。廣州目前的很多工業企業退出后,若要改造升級發展第三產業,還要面臨著另一更大的土地性質變更難題。廣州應完善和細化《廣州市區產業“退二進三”企業工業用地處置辦法》,加快工業用地轉商業用地審批時間,簡化手續。
3.理順農村工業房地產的產權關系
廣州市房管局的數據顯示,目前全市農村建設用地有652.5平方公里,占了全市建設用地的40%,農村的土地資源潛力巨大。特別是農村工業建設用地占全市工業用地的比例在80%以上,而很多農村工業用地的產權關系不清晰,產權關系不明晰會影響到正常的租賃活動和工業園區的正常營業。像白云區冒鳳山西側的廣州民營科技園,項目規劃1223畝,先進駐企業135家,租金在20元/(平方米•月)左右,但現在因產權有糾紛,已經影響到園區的正常營業。可見,明確產權關系,避免引起糾紛和村民圍攻工業園區的現象發生是很重要的。另外,改革土地征用和建立流轉制度是十分必要的,改革的切入點是應該盡快相對統一征地補償和集體土地流轉價格的標準,盡量避免政府、農民和用地企業在征地和土地交易過程中過多地進行討價還價并引發矛盾摩擦。
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論文關鍵詞：社會保障；社會養老；農村；制度設計
黨的十六屆六中全會提出了到2020年實現“覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立”的目標，其關鍵是農村社會保障制度建設要有重大突破，尤其是農村社會養老保險制度，必須在運作機制、覆蓋人群、負擔能力、保障水平等方面轉變到社會主義市場經濟的制度框架之下，在深化改革中得到完善與創新。但我們也發現，雖然我國近年來財政收入大幅度增加，但有關農村社會養老保障制度建設方案在思路設計上，如果過多地依賴于政府財政投入的、二次分配的和外部的支持方式，這顯然只能是提供低水平的保障能力。更重要的是未能真正啟動廣大農村家庭和農村集體經濟資源的內生性活力，最后有可能走向西方福和國家的道路。為此，有必要按照發展經濟因素市場的原則，依托家庭財產(土地)保障和財政支持，通過全面實行土地資本化，“以土地換社保”的農村社會養老保障制度改革的基本思路，以此促進農村社會養老保障制度建設順利開展。
一
我國現階段農村的社會保障制度建設嚴重滯后于城市，其主要特征為：
(一)農村總體上仍然以傳統的家庭保障為主要模式。這種保障模式的農用土地為生產資料，通過農產品生產獲取勞動收入。wWw.133229.cOm為了增加家庭收入，便產生增加勞動力數量和“養兒防老”的家庭人口需求。但是，我國現行土地制度起家庭保障作用的農村土地只是一種資源形式，不能夠以完全的資本形態在市場上運作。農戶家庭收入的主要來源為勞動收入，其財產性收入及資本收入極少。受土地收益的限制，多年來我國農村中收入水平提高緩慢，其中純收入增長的絕大部分為務工等勞動收入，大多數農戶在社會保障的支付能力上十分有限。許多地方試點就發現，以個人繳費為主的模式很難在經濟欠發達農村推行。
(二)上世紀80年代初我國農村普遍實行家庭承包責任制后，在多數經濟欠發達地區，集體經濟虛構化現象嚴重，村、組根本無力承擔社會保障要求的財力支付。這與城市中有各種類型用工單位及相應經濟實力是有根本區別的。在多數農村地區，農村集體經濟的存在很大程度上主要體現在農村土地產權的“集體所有”這點上。一般只有在集體土地非農化過程中的土地收益才可以轉化一部分為集體經濟組織的經濟收益。但目前這種收益大部分通過國家土地征用后再有償出讓的過程為政府所得，失地農民得到的補償有限，最終受益很少，還產生了不少新問題。
(三)改革開放以來，我國區域經濟發展水平差異有擴大趨勢，少數經濟發達地區的財政實力雄厚，可以在城鄉統籌發展上發揮較有力的作用，可以通過“工業反哺農業”和財政轉移支付等方式促進農村建設，走城鄉一體化的道路。但就廣大西部地區、貧困地區和少數民族地區而言，當地的城鎮化發展水平有限，城鎮和工業缺乏對農村地區的足夠的經濟輻射及帶動能力，且地方財力困窘，一些財政赤字縣長期靠上級財政支撐。如有的縣一年所增加的財政收入還不夠當年全縣公務員、事業單位職工調資需要的開支，要依靠這些地方財政建立全覆蓋的農村社會保障體系缺乏客觀的經濟基礎。因此，我們在有關目標定位上要充分認識有關國情充分考慮地方政府財政提供公共產品的實力，以及農村集體經濟和社區經濟的現實特征。
(四)在城市化和工業化推動下，農村家庭結構發生了很大變化，傳統的養老家庭保障方式受到嚴重挑戰。計劃生育政策實行一代人成長周期以來，當前我國人口老齡化問題已經加速凸顯，2006年我國農村老齡化水平已達7．5％．高于城市水平(6．4％)。其中農村因在城市化和工業化的進程中青年人大量轉移，實際的農村老齡化程度更高，問題也更為嚴重。如四川勞務輸出大縣的“留守老人、婦女、兒童”問題就十分突出。農村人口結構畸型化。我國農村65歲以上人口達6000多萬，約占全國老齡人口近70％。
二
早在上世紀90年代民政部門即開展了農村社會養老保險制度的探索和試點，但卻存在政策不完善，個人繳費標準低，保障水平弱，管理制度有重大缺陷等問題，實踐已證明是不成功的。當前在城市化和工業化推動下，廣大農村家庭結構發生了很大變化，傳統的養老家庭保障方式受到嚴重挑戰：單純依靠土地從事種植業的勞動收入的土地保障能力也日漸弱化：農村人口的不穩定狀況及“兩棲”流動特征突出：外出人員返鄉的大部分為老弱病殘及智能偏低者，這進一步加重了勞務輸出地區(多數為經濟欠發達地區)的社會保障的負擔。因此要在現有的土地制度框架下實現廣覆蓋的多層次的農村社會保障制度(包括養老、合作醫療、公共衛生、低保、五保、扶貧、救災等)，關鍵是財政補貼和財政兜底問題，能否實現有關目標及達到應有保障水平，與財力密切相關，其中又要求以中央財政的支付能力為主體。按照現有的一些政策設計的思路，如果中央財政在支持力度上達不到一定水平，我國廣大農村的社會養老保障制度建設很難有實質性的推進。
農村養老保障制度是農村社會保障制度建設的核心部分。農民的保險費支付能力又直接取決于農民和農村集體經濟組織的收入水平。例如，成都市目前推行的農村養老保險制度，要求農民個人繳納費用的比重為80％，政府提供為20%的比重，已經符合退休年齡的個人要一次繳納近6000元現金，才能領取每月150元的養老金。如此繳費水平，仍然有不少人參加有困難：而且其保障水平也十分低下，只能起一點生活補貼作用。因此，如何切實提高農村家庭的經濟收入，從而提高其參保的經濟能力，以及重構集體經濟運作的平臺，啟動農村家庭和集體組織(村組)經濟資源的內生性活力等問題，則是需要充分重視和重新認識的問題。如果我們僅僅停留在現有的農村經濟制度框架下，是很難有大的突破的；即使有所推進，也是很緩慢的。但是我認為，如果在農村的財富之源——土地產權制度的改革上有所突破，通過農村土地資本化的創新，農村養老保障制度的建設可以得到較好的發展。這一模式不僅可以進一步擴大我國土地的市場化水平，也與“以人為本，富民為先”理念的轉變相吻合。其潛力巨大，可能成為發展我國農村社會保障制度的突破口。
有的專家認為我國的財政收入增加迅速，支付能力不斷提高，不需要通過城鄉土地制度的改革，為農村社會保障提供資金來源。其實我國中央財政預算仍然是“赤字財政”，政府對基礎教育、醫療、衛生、農村公共設施等“公共產品”的供給水平十分低下。在城鄉最低生活保障、五保戶救濟、企業人員退休金等方面的水平與發達國家的差距更大。如果按高標準要求，財政支付能力就有很大問題。目前一些學者指出，我國農村土地的社會保障功能正在不斷地弱化。因此需要開辟財政等二次分配方面的新的保障來源。這種觀點是基于人均農用土地數量不斷減少．來自農用土地的農業收入占家庭總收入和國民總收入的比重不斷下降的情況下提出的，不能說沒有一定道理。但是上述看法又是建立在農村家庭的土地的農業用途及收入的基礎之上的，土地僅是作為一種農業生產配置的家庭經濟資源形態存在。因而其收入增長潛力十分有限，當然很難發揮出有效的對人的生存和發展的保障功能。但如果能夠通過解放思想，觀念轉變和體制創新，將農村土地最大限度地資本化，就可以地生財，為農村家庭和集體經濟組織增加收入，從而為養老等社會保障制度的建設提供一定的資金保證。
三
有關農村土地資本化的農村社會養老保障制度的模式的設想如下：
(一)按照“以土地換社保“的原則，對有條件在城鎮定居已有穩定收入的農村戶口家庭(即“農轉非”家庭)，通過與集體簽訂放棄承包土地和宅基地的協議，便可以以徹底放棄家庭承包的農用地和宅基地為交換條件，取得由政府財政提供的法定勞動年齡結束后養老金的合約。即以放棄現期基本財產權而獲取一定的預期收益的老年基本生活保障。其標準可暫按當時、當地城鎮平均工資的50％發放。這筆費用可由政府的養老保險基金中支付，除了少部分已達到和超過法定退休年齡的人口外，其余的大多數人為預期性的財政開支，并不需要現在來支付養老金。目前我國的農村土地制度保持農村家庭承包的集體土地長期不變，對穩定社會和提供一定的家庭保障有一些作用，但也同時造成農村土地的大量閑置、撂荒和浪費。如近年來許多農村家庭成員早已轉移到城鎮就業，收入已相當穩定，但仍未放棄農村承包的土地。如在調查中發現，四川一些勞務輸出大縣，60％左右的勞動力外出打工。以上的農村家庭宅基地及住房被閑置或半閑置。這是對經濟資源和社會財富的極大浪費。如果政府能通過“以土地換社保”的方式將這批土地“贖買”出，再通過土地開發整理等方式使之轉變為耕地或城鄉建設用地加以及時、充分利用，對促進當地的經濟發展十分有利，并可大大緩解耕地資源不足的矛盾，減輕耕地保護的沉重壓力，對增加建設用地供給能力，推進城市化有積極的意義，還有利于農村勞動力徹底離土轉移和定居城市穩定就業。在我國農村現行土地制度框架下實現人口城市化，需為離土進城農戶同時配置兩套土地。農村中的承包耕地及宅基地等土地未放棄，同時在城市就業居住又要由政府為之配置相應的土地資源。如果設想在2020年前全國有2億農村人口轉移入城，雙重配置土地的資源總體數量驚人。此辦法的實施對廣大邊遠地區的農村經濟社會發展較為公平。因為這些地區區位條件差，很難有工業項目布點和由政府征地帶來的集體土地收益。但通過這種方式可取得相當數量的外遷農戶的宅基地及退包耕地。當地可通過土地開發整理方式新增一定數量的耕地．村組等集體經濟組織可以通過有償出讓新增耕地指標和農村非農建設用地指標，取得～筆土地收入。而當地政府利用有關指標區內調劑，可以在保證土地利用總體規劃的耕地面積控制的情況下，合理統籌安排工業布局和城鎮布局，集體經濟組織(村、社)利用有關土地收入即可支付一部分作為留土農民的養老保險費。此舉可使離土農民和留土農民均能從中受益，使集體土地產權的收益權也得以真實體現。
(二)對因城市建設、國家重點工程等社會公益性土地征用的失地農民進行合理的經濟補償，除住房重新安置外，還應包括對勞動人口的城鎮就業的免費技能培訓，以及為有關家庭全體成員提供養老等社會保險。有關費用均應由土地征用后“招拍掛”出讓的土地市場收益來支付，即一般人講的“以土地換社保”的形式。而對非社會公益性質的土地征用，則應考慮盡快開放農村集體土地市場交易市場，直接由用地單位與被征土地的鄉村集體進行“招拍掛”等方式的交易談判，以確定合理的土地價格。當地政府則退出交易者的角色，而是以第三者身份，按市場交易規則指導、監督有關交易、談判活動依法進行，使之符合土地利用規劃、用地年度計劃及土地市場管理的其它要求。政府從農村集體出讓土地的收益中收取交易稅，并為用地單位辦國有產權證書及用地協議等。政府應規定集體土地征用收益必須按一定比例為失地農民辦養老等保險，或直接從交易土地的收益一次性提取一定比例作為社保基金，以體現“以土地換社保”的原則。政府由征用等行政手段轉為交易中介性質，通過市場方式達到建設用地的集體所有權轉變為國家所有權，并從中獲取一定的土地收益。有的專家和地方提出的工業等用地采取農村集體土地入股企業的方式則不太妥當．因為企業經營有很大的風險(如發生企業虧損或破產的情況)，收益的取得有周期，以及企業的資產轉移、積累再投資等問題，不可能為農民提供社會保障和發揮保障作用。
(三)進一步開放農村集體土地的資本化運作經營的范圍，使之由不合法到合法并規范管理。目前各地，尤其是大城市周圍鄉鎮、旅游度假地的農村集體或個人利用集體土地和宅基地進行房地產開發，形成了數量不少的所謂“小產權“商品房，再進行出租或出售，其價格低于用國有土地的房地產商開發的商品房(即“大產權“商品房)。“小產權”商品房雖然不符合現行土地管理法規要求，但又是客觀上普遍發生的事物，實質上是農村集體經濟組織對非農用土地的資本化運作，是農村集體土地產權所有者與國有土地產權所有者(政府)對土地收益的博弈結果。事實上，我國城市中廣泛存在機關事業單位利用自己占用的國有土地修建廉價的“集資房”及“經濟適用房”等情況，其價格也是低于市場上出售的商品房的價格，可見政府在國有土地利用的管理上也并不規范。目前有關部門對于農村“小產權”商品房在管理上是禁而不止，各級地方政府也無從入手加以妥善處理。其解決辦法可考慮為承認其合法性，但嚴格限定只能在現有的農村非農用地(如農民宅基地、廢棄的鄉鎮企業用地、交通用地等)上開發：也可通過土地開發整理使鄉村居民點集中的方式，在節約出來的集體產權的宅基地上進行集中開發。要加強管理和監督，對占用耕地的違法行為進行嚴懲。政府可明確規定對過去和今后開發的“小產權”商品房補收、征收土地占用稅和高額的房產交易稅，專項用于土地開發資金及農村社會養老保障基金的籌集，從而為國家開辟一大稅源以充實城鄉養老基金。
(四)對廣大留地農民家庭，要通過建立土地租賃合作社等方式，結合農業產業化經營，以“公司+合作社“方式將耕地等作為股份投資，獲取土地股金收益：也可由農戶與產業化公司簽訂土地租賃合同，收取土地租金。出租土地的農民既可在當地農業公司中作農業工人獲取工資收入，也可外出務工，獲取務工收入。在一部分農戶徹底離土放棄承包地的基礎上，擴大部分種植專業戶的土地經營規模，使之家庭收入顯著增加。只有在廣大農戶財產性收入大幅度增加的前提下，才有可能實行‘個人繳費、政府補貼、集體補助”的農村養老保障模式。
(五)大力發展“農家樂”等鄉村休閑旅游業，發揮農業土地等資源的生態、保健和文化功能，創造社會財富。積極鼓勵有條件的留土農村家庭利用庭院、自留地及周圍的林盤、果園等農用地發展家庭第三產業，使農村土地獲取資本化的收益，促進新農村建設健康發展。在新農村建設中，不能按照過去用集體土地辦鄉鎮企業的方式在農村發展工業，為農民爭取土地收益。工業布局有其客觀規律，如區位條件等對生產成本制約很大，農村或農民自己辦工業，其土地利用必然是低效率的；鄉村發展工業還有“三廢”排放、處理不力的環境污染等更嚴重的問題難以解決。
第一條為規范土地登記行為，保護土地權利人的合法權益，根據《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定本辦法。
第二條本辦法所稱土地登記，是指將國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權以及依照法律法規規定需要登記的其他土地權利記載于土地登記簿公示的行為。
前款規定的國有土地使用權，包括國有建設用地使用權和國有農用地使用權；集體土地使用權，包括集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權（不含土地承包經營權）。
第三條土地登記實行屬地登記原則。
申請人應當依照本辦法向土地所在地的縣級以上人民政府國土資源行政主管部門提出土地登記申請，依法報縣級以上人民政府登記造冊，核發土地權利證書。但土地抵押權、地役權由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門登記，核發土地他項權利證明書。
跨縣級行政區域使用的土地，應當報土地所跨區域各縣級以上人民政府分別辦理土地登記。
在京中央國家機關使用的土地，按照《在京中央國家機關用地土地登記辦法》的規定執行。
第四條國家實行土地登記人員持證上崗制度。從事土地權屬審核和登記審查的工作人員，應當取得國務院國土資源行政主管部門頒發的土地登記上崗證書。
第二章一般規定
第五條土地以宗地為單位進行登記。
宗地是指土地權屬界線封閉的地塊或者空間。
第六條土地登記應當依照申請進行，但法律、法規和本辦法另有規定的除外。
第七條土地登記應當由當事人共同申請，但有下列情形之一的，可以單方申請：
（一）土地總登記；
（二）國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權的初始登記；
（三）因繼承或者遺贈取得土地權利的登記；
（四）因人民政府已經發生法律效力的土地權屬爭議處理決定而取得土地權利的登記；
（五）因人民法院、仲裁機構已經發生法律效力的法律文書而取得土地權利的登記；
（六）更正登記或者異議登記；
（七）名稱、地址或者用途變更登記；
（八）土地權利證書的補發或者換發；
（九）其他依照規定可以由當事人單方申請的情形。
第八條兩個以上土地使用權人共同使用一宗土地的，可以分別申請土地登記。
第九條申請人申請土地登記，應當根據不同的登記事項提交下列材料：
（一）土地登記申請書；
（二）申請人身份證明材料；
（三）土地權屬來源證明；
（四）地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標；
（五）地上附著物權屬證明；
（六）法律法規規定的完稅或者減免稅憑證；
（七）本辦法規定的其他證明材料。
前款第（四）項規定的地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標，可以委托有資質的專業技術單位進行地籍調查獲得。
申請人申請土地登記，應當如實向國土資源行政主管部門提交有關材料和反映真實情況，并對申請材料實質內容的真實性負責。
第十條未成年人的土地權利，應當由其監護人代為申請登記。申請辦理未成年人土地登記的，除提交本辦法第九條規定的材料外，還應當提交監護人身份證明材料。
第十一條委托人申請土地登記的，除提交本辦法第九條規定的材料外，還應當提交授權委托書和人身份證明。
境外申請人申請土地登記的，授權委托書和被人身份證明應當經依法公證或者認證。
第十二條對當事人提出的土地登記申請，國土資源行政主管部門應當根據下列情況分別作出處理：
（一）申請登記的土地不在本登記轄區的，應當當場作出不予受理的決定，并告知申請人向有管轄權的國土資源行政主管部門申請；
（二）申請材料存在可以當場更正的錯誤的，應當允許申請人當場更正；
（三）申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者在五日內一次告知申請人需要補正的全部內容；
（四）申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照要求提交全部補正申請材料的，應當受理土地登記申請。
第十三條國土資源行政主管部門受理土地登記申請后，認為必要的，可以就有關登記事項向申請人詢問，也可以對申請登記的土地進行實地查看。
第十四條國土資源行政主管部門應當對受理的土地登記申請進行審查，并按照下列規定辦理登記手續：
（一）根據對土地登記申請的審核結果，以宗地為單位填寫土地登記簿；
（二）根據土地登記簿的相關內容，以權利人為單位填寫土地歸戶卡；
（三）根據土地登記簿的相關內容，以宗地為單位填寫土地權利證書。對共有一宗土地的，應當為兩個以上土地權利人分別填寫土地權利證書。
國土資源行政主管部門在辦理土地所有權和土地使用權登記手續前，應當報經同級人民政府批準。
第十五條土地登記簿是土地權利歸屬和內容的根據。土地登記簿應當載明下列內容：
（一）土地權利人的姓名或者名稱、地址；
（二）土地的權屬性質、使用權類型、取得時間和使用期限、權利以及內容變化情況；
（三）土地的坐落、界址、面積、宗地號、用途和取得價格；
（四）地上附著物情況。
土地登記簿應當加蓋人民政府印章。
土地登記簿采用電子介質的，應當每天進行異地備份。
第十六條土地權利證書是土地權利人享有土地權利的證明。
土地權利證書記載的事項，應當與土地登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明土地登記簿確有錯誤外，以土地登記簿為準。
第十七條土地權利證書包括：
（一）國有土地使用證；
（二）集體土地所有證；
（三）集體土地使用證；
（四）土地他項權利證明書。
國有建設用地使用權和國有農用地使用權在國有土地使用證上載明；集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權在集體土地使用證上載明；土地抵押權和地役權可以在土地他項權利證明書上載明。
土地權利證書由國務院國土資源行政主管部門統一監制。
第十八條有下列情形之一的，不予登記：
（一）土地權屬有爭議的；
（二）土地違法違規行為尚未處理或者正在處理的；
（三）未依法足額繳納土地有償使用費和其他稅費的；
（四）申請登記的土地權利超過規定期限的；
（五）其他依法不予登記的。
不予登記的，應當書面告知申請人不予登記的理由。
第十九條國土資源行政主管部門應當自受理土地登記申請之日起二十日內，辦結土地登記審查手續。特殊情況需要延期的，經國土資源行政主管部門負責人批準后，可以延長十日。
第二十條土地登記形成的文件資料，由國土資源行政主管部門負責管理。
土地登記申請書、土地登記審批表、土地登記歸戶卡和土地登記簿的式樣，由國務院國土資源行政主管部門規定。
第三章土地總登記
第二十一條本辦法所稱土地總登記，是指在一定時間內對轄區內全部土地或者特定區域內土地進行的全面登記。
第二十二條土地總登記應當通告。通告的主要內容包括：
（一）土地登記區的劃分；
（二）土地登記的期限；
（三）土地登記收件地點；
（四）土地登記申請人應當提交的相關文件材料；
（五）需要通告的其他事項。
第二十三條對符合總登記要求的宗地，由國土資源行政主管部門予以公告。公告的主要內容包括：
（一）土地權利人的姓名或者名稱、地址；
（二）準予登記的土地坐落、面積、用途、權屬性質、使用權類型和使用期限；
（三）土地權利人及其他利害關系人提出異議的期限、方式和受理機構；
（四）需要公告的其他事項。
第二十四條公告期滿，當事人對土地總登記審核結果無異議或者異議不成立的，由國土資源行政主管部門報經人民政府批準后辦理登記。
第四章初始登記
第二十五條本辦法所稱初始登記，是指土地總登記之外對設立的土地權利進行的登記。
第二十六條依法以劃撥方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持縣級以上人民政府的批準用地文件和國有土地劃撥決定書等相關證明材料，申請劃撥國有建設用地使用權初始登記。
新開工的大中型建設項目使用劃撥國有土地的，還應當提供建設項目竣工驗收報告。
第二十七條依法以出讓方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當在付清全部國有土地出讓價款后，持國有建設用地使用權出讓合同和土地出讓價款繳納憑證等相關證明材料，申請出讓國有建設用地使用權初始登記。
第二十八條劃撥國有建設用地使用權已依法轉為出讓國有建設用地使用權的，當事人應當持原國有土地使用證、出讓合同及土地出讓價款繳納憑證等相關證明材料，申請出讓國有建設用地使用權初始登記。
第二十九條依法以國有土地租賃方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持租賃合同和土地租金繳納憑證等相關證明材料，申請租賃國有建設用地使用權初始登記。
第三十條依法以國有土地使用權作價出資或者入股方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持原國有土地使用證、土地使用權出資或者入股批準文件和其他相關證明材料，申請作價出資或者入股國有建設用地使用權初始登記。
第三十一條以國家授權經營方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持原國有土地使用證、土地資產處置批準文件和其他相關證明材料，申請授權經營國有建設用地使用權初始登記。
第三十二條農民集體土地所有權人應當持集體土地所有權證明材料，申請集體土地所有權初始登記。
第三十三條依法使用本集體土地進行建設的，當事人應當持有批準權的人民政府的批準用地文件，申請集體建設用地使用權初始登記。
第三十四條集體土地所有權人依法以集體建設用地使用權入股、聯營等形式興辦企業的，當事人應當持有批準權的人民政府的批準文件和相關合同，申請集體建設用地使用權初始登記。
第三十五條依法使用本集體土地進行農業生產的，當事人應當持農用地使用合同，申請集體農用地使用權初始登記。
第三十六條依法抵押土地使用權的，抵押權人和抵押人應當持土地權利證書、主債權債務合同、抵押合同以及相關證明材料，申請土地使用權抵押登記。
同一宗地多次抵押的，以抵押登記申請先后為序辦理抵押登記。
符合抵押登記條件的，國土資源行政主管部門應當將抵押合同約定的有關事項在土地登記簿和土地權利證書上加以記載，并向抵押權人頒發土地他項權利證明書。申請登記的抵押為最高額抵押的，應當記載所擔保的最高債權額、最高額抵押的期間等內容。
第三十七條在土地上設定地役權后，當事人申請地役權登記的，供役地權利人和需役地權利人應當向國土資源行政主管部門提交土地權利證書和地役權合同等相關證明材料。
符合地役權登記條件的，國土資源行政主管部門應當將地役權合同約定的有關事項分別記載于供役地和需役地的土地登記簿和土地權利證書，并將地役權合同保存于供役地和需役地的宗地檔案中。
供役地、需役地分屬不同國土資源行政主管部門管轄的，當事人可以向負責供役地登記的國土資源行政主管部門申請地役權登記。負責供役地登記的國土資源行政主管部門完成登記后，應當通知負責需役地登記的國土資源行政主管部門，由其記載于需役地的土地登記簿。
第五章變更登記
第三十八條本辦法所稱變更登記，是指因土地權利人發生改變，或者因土地權利人姓名或者名稱、地址和土地用途等內容發生變更而進行的登記。
第三十九條依法以出讓、國有土地租賃、作價出資或者入股方式取得的國有建設用地使用權轉讓的，當事人應當持原國有土地使用證和土地權利發生轉移的相關證明材料，申請國有建設用地使用權變更登記。
第四十條因依法買賣、交換、贈與地上建筑物、構筑物及其附屬設施涉及建設用地使用權轉移的，當事人應當持原土地權利證書、變更后的房屋所有權證書及土地使用權發生轉移的相關證明材料，申請建設用地使用權變更登記。涉及劃撥土地使用權轉移的，當事人還應當提供有批準權人民政府的批準文件。
第四十一條因法人或者其他組織合并、分立、兼并、破產等原因致使土地使用權發生轉移的，當事人應當持相關協議及有關部門的批準文件、原土地權利證書等相關證明材料，申請土地使用權變更登記。
第四十二條因處分抵押財產而取得土地使用權的，當事人應當在抵押財產處分后，持相關證明文件，申請土地使用權變更登記。
第四十三條土地使用權抵押期間，土地使用權依法發生轉讓的，當事人應當持抵押權人同意轉讓的書面證明、轉讓合同及其他相關證明材料，申請土地使用權變更登記。
已經抵押的土地使用權轉讓后，當事人應當持土地權利證書和他項權利證明書，辦理土地抵押權變更登記。
第四十四條經依法登記的土地抵押權因主債權被轉讓而轉讓的，主債權的轉讓人和受讓人可以持原土地他項權利證明書、轉讓協議、已經通知債務人的證明等相關證明材料，申請土地抵押權變更登記。
第四十五條因人民法院、仲裁機構生效的法律文書或者因繼承、受遺贈取得土地使用權，當事人申請登記的，應當持生效的法律文書或者死亡證明、遺囑等相關證明材料，申請土地使用權變更登記。
權利人在辦理登記之前先行轉讓該土地使用權或者設定土地抵押權的，應當依照本辦法先將土地權利申請登記到其名下后，再申請辦理土地權利變更登記。
第四十六條已經設定地役權的土地使用權轉移后，當事人申請登記的，供役地權利人和需役地權利人應當持變更后的地役權合同及土地權利證書等相關證明材料，申請辦理地役權變更登記。
第四十七條土地權利人姓名或名稱、地址發生變化的，當事人應當持原土地權利證書等相關證明材料，申請姓名或者名稱、地址變更登記。
第四十八條土地的用途發生變更的，當事人應當持有關批準文件和原土地權利證書，申請土地用途變更登記。
土地用途變更依法需要補交土地出讓價款的，當事人還應當提交已補交土地出讓價款的繳納憑證。
第六章注銷登記
第四十九條本辦法所稱注銷登記，是指因土地權利的消滅等而進行的登記。
第五十條有下列情形之一的，可直接辦理注銷登記：
（一）依法收回的國有土地；
（二）依法征收的農民集體土地；
（三）因人民法院、仲裁機構的生效法律文書致使原土地權利消滅，當事人未辦理注銷登記的。
第五十一條因自然災害等原因造成土地權利消滅的，原土地權利人應當持原土地權利證書及相關證明材料，申請注銷登記。
第五十二條非住宅國有建設用地使用權期限屆滿，國有建設用地使用權人未申請續期或者申請續期未獲批準的，當事人應當在期限屆滿前十五日內，持原土地權利證書，申請注銷登記。
第五十三條已經登記的土地抵押權、地役權終止的，當事人應當在該土地抵押權、地役權終止之日起十五日內，持相關證明文件，申請土地抵押權、地役權注銷登記。
第五十四條當事人未按照本辦法第五十一條、第五十二條和第五十三條的規定申請注銷登記的，國土資源行政主管部門應當責令當事人限期辦理；逾期不辦理的，進行注銷公告，公告期滿后可直接辦理注銷登記。
第五十五條土地抵押期限屆滿，當事人未申請土地使用權抵押注銷登記的，除設定抵押權的土地使用權期限屆滿外，國土資源行政主管部門不得直接注銷土地使用權抵押登記。
第五十六條土地登記注銷后，土地權利證書應當收回；確實無法收回的，應當在土地登記簿上注明，并經公告后廢止。
第七章其他登記
第五十七條本辦法所稱其他登記，包括更正登記、異議登記、預告登記和查封登記。
第五十八條國土資源行政主管部門發現土地登記簿記載的事項確有錯誤的，應當報經人民政府批準后進行更正登記，并書面通知當事人在規定期限內辦理更換或者注銷原土地權利證書的手續。當事人逾期不辦理的，國土資源行政主管部門報經人民政府批準并公告后，原土地權利證書廢止。
更正登記涉及土地權利歸屬的，應當對更正登記結果進行公告。
第五十九條土地權利人認為土地登記簿記載的事項錯誤的，可以持原土地權利證書和證明登記錯誤的相關材料，申請更正登記。利害關系人認為土地登記簿記載的事項錯誤的，可以持土地權利人書面同意更正的證明文件，申請更正登記。
第六十條土地登記簿記載的權利人不同意更正的，利害關系人可以申請異議登記。
對符合異議登記條件的，國土資源行政主管部門應當將相關事項記載于土地登記簿，并向申請人頒發異議登記證明，同時書面通知土地登記簿記載的土地權利人。
異議登記期間，未經異議登記權利人同意，不得辦理土地權利的變更登記或者設定土地抵押權。
第六十一條有下列情形之一的，異議登記申請人或者土地登記簿記載的土地權利人可以持相關材料申請注銷異議登記：
（一）異議登記申請人在異議登記之日起十五日內沒有的；
（二）人民法院對異議登記申請人的不予受理的；
（三）人民法院對異議登記申請人的訴訟請求不予支持的。
異議登記失效后，原申請人就同一事項再次申請異議登記的，國土資源行政主管部門不予受理。
第六十二條當事人簽訂土地權利轉讓的協議后，可以按照約定持轉讓協議申請預告登記。
對符合預告登記條件的，國土資源行政主管部門應當將相關事項記載于土地登記簿，并向申請人頒發預告登記證明。
預告登記后，債權消滅或者自能夠進行土地登記之日起三個月內當事人未申請土地登記的，預告登記失效。
預告登記期間，未經預告登記權利人同意，不得辦理土地權利的變更登記或者土地抵押權、地役權登記。
第六十三條國土資源行政主管部門應當根據人民法院提供的查封裁定書和協助執行通知書，報經人民政府批準后將查封或者預查封的情況在土地登記簿上加以記載。
第六十四條國土資源行政主管部門在協助人民法院執行土地使用權時，不對生效法律文書和協助執行通知書進行實體審查。國土資源行政主管部門認為人民法院的查封、預查封裁定書或者其他生效法律文書錯誤的，可以向人民法院提出審查建議，但不得停止辦理協助執行事項。
第六十五條對被執行人因繼承、判決或者強制執行取得，但尚未辦理變更登記的土地使用權的查封，國土資源行政主管部門依照執行查封的人民法院提交的被執行人取得財產所依據的繼承證明、生效判決書或者執行裁定書及協助執行通知書等，先辦理變更登記手續后，再行辦理查封登記。
第六十六條土地使用權在預查封期間登記在被執行人名下的，預查封登記自動轉為查封登記。
第六十七條兩個以上人民法院對同一宗土地進行查封的，國土資源行政主管部門應當為先送達協助執行通知書的人民法院辦理查封登記手續，對后送達協助執行通知書的人民法院辦理輪候查封登記，并書面告知其該土地使用權已被其他人民法院查封的事實及查封的有關情況。
輪候查封登記的順序按照人民法院送達協助執行通知書的時間先后進行排列。查封法院依法解除查封的，排列在先的輪候查封自動轉為查封；查封法院對查封的土地使用權全部處理的，排列在后的輪候查封自動失效；查封法院對查封的土地使用權部分處理的，對剩余部分，排列在后的輪候查封自動轉為查封。
預查封的輪候登記參照本條第一款和第二款的規定辦理。
第六十八條查封、預查封期限屆滿或者人民法院解除查封的，查封、預查封登記失效，國土資源行政主管部門應當注銷查封、預查封登記。
第六十九條對被人民法院依法查封、預查封的土地使用權，在查封、預查封期間，不得辦理土地權利的變更登記或者土地抵押權、地役權登記。
第八章土地權利保護
第七十條依法登記的國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。
第七十一條縣級以上人民政府國土資源行政主管部門應當加強土地登記結果的信息系統和數據庫建設，實現國家和地方土地登記結果的信息共享和異地查詢。
第七十二條國家實行土地登記資料公開查詢制度。土地權利人、利害關系人可以申請查詢土地登記資料，國土資源行政主管部門應當提供。
土地登記資料的公開查詢，依照《土地登記資料公開查詢辦法》的規定執行。
第九章法律責任
第七十三條當事人偽造土地權利證書的，由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門依法沒收偽造的土地權利證書；情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第七十四條國土資源行政主管部門工作人員在土地登記工作中、、的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第十章附則
第七十五條經省、自治區、直轄市人民政府確定，縣級以上地方人民政府由一個部門統一負責土地和房屋登記工作的，其房地產登記中有關土地登記的內容應當符合本辦法的規定，其房地產權證書的內容和式樣應當報國務院國土資源行政主管部門核準。
第七十六條土地登記中依照本辦法需要公告的，應當在人民政府或者國土資源行政主管部門的門戶網站上進行公告。
[關鍵詞] 城市化 農房拆遷 當事人行為
隨著城市化進程的加快，越來越多的城郊農村集體土地被征為國有，越來越多的集體土地上的農民房屋被拆遷，據統計，2003年杭州市老城區共拆遷集體土地房屋175萬平方米，如果把余杭和蕭山兩個新城區計算在內，當年共拆遷集體土地房屋340萬平方米。在這一過程中，政府制訂拆遷條例和補償標準，委托拆遷評估機構對農民拆遷房屋進行評估，政府或受政府委托的拆遷人分別與村集體和農民談判，直至與村集體和農民簽訂拆遷協議。但拆遷工作并非一帆風順，一般項目的拆遷工程需要耗時2-3年，而這個過程則是一個農民與政府討價還價的利益博弈過程。 政府方面認為，農民要求過高，甚至刁蠻，使拆遷成為“天下第一難”，以致阻礙城市化進程。農民卻清醒看到，在現行土地征用和房屋拆遷法律法規前提下，不可能扭轉房屋被拆遷的事實，只可能通過各種努力實現家庭利益最大化。因此，他們通常采取突擊搭建、突擊裝修、改變舊房用途等方式以期增加拆遷補償，如果達不到目的，則采取集體抗爭、群體上訪甚至群體械斗。政府行為真的很到位嗎？農民真的很刁蠻嗎？拆遷為什么成為“天下第一難”？筆者通過對杭州杭州市城市建設、土地管理等職能部門和城郊5個村莊及部分農民的多次訪問，試圖從政府和農民行為入手，描述城鄉結合部集體土地房屋拆遷現狀，分析其矛盾焦點，探索其癥結原因。
一、拆遷過程中的政府政策與行為
（一） 政府關于集體土地房屋拆遷的政策和程序
1、不斷修訂和完善有關法律法規。1998年7月，杭州市政府頒布了《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《拆遷條例》），1998年8月1日起施行，結束了集體所有土地房屋拆遷無法可依的歷史。2002年7月杭州市人民政府印發了《關于拆遷集體所有土地住宅房屋搬家補貼費和臨時過渡費標準規定的通知》，規定集體土地住宅搬家補貼600元，臨時過渡期內每人每月補貼160元，如逾期不能回遷或安置，臨時過渡費提高到每人每月320元，體現了政府兌現拆遷安置的誠信。2002年11月，市政府頒發了《關于杭州市區征地綜合補償標準的批復》，進一步提高了與集體土地房屋拆遷密切相關的征地補償標準，包括地上附著物的補償標準。2003年11月，杭州市人民政府辦公廳印發了《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷爭議裁決辦法的通知》，規定杭州市國土資源局是杭州市區范圍內征用集體所有土地房屋拆遷爭議的裁決機關。杭州市征地拆遷辦公室受市國土資源局委托，負責杭州市區范圍內征用集體所有土地房屋拆遷爭議裁決的具體工作，并明確規定了拆遷人和被拆遷人申請集體房屋爭議的要件，指明了拆遷糾紛解決的路徑。
2、有序地實施集體土地房屋拆遷。第一步，申領拆遷許可證。建設用地單位向受托于杭州市國土資源局的杭州市征地拆遷辦公室憑建設項目固定資產立項計劃批文、建設用地規劃許可證、用地批準文件、房屋拆遷服務工作委托協議、拆遷方案、建設用地勘測定界資料等申領拆遷許可證。第二步，公告。根據《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例》規定，集體所有土地房屋拆遷許可證一經發放，市土地管理部門應當將拆遷人、拆遷范圍、搬遷期限等予以公告。第三步，動遷服務和房屋價格評估。在實施拆遷前，拆遷人或受托拆遷機構向被拆遷人宣傳政策、調查登記、安置告示、簽訂協議、支付補償。同時，拆遷人在公證機構的監督下搖號產生具有資質的集體土地房屋拆遷評估單位，評估單位分別對被拆遷人的房屋及構筑物進行丈量登記、價格評估、評估告示。拆遷人根據評估價格與被拆遷人簽訂協議，被拆遷人在協議規定的期限內搬遷。如果被拆遷人有異議，則通過多次談判或行政訴訟等程序來解決。拆遷的詳細程序見圖1。
多非規范的行為。
1、超前頒發拆遷許可證。個別項目拆遷在沒有拿到《項目建設用地批文》之前，為了趕工程進度（按某領導批示，在某年某月之前竣工），提前發放《集體所有土地房屋拆遷許可證》，拆遷程序不到位，造成老百姓對政府的不信任。
2、私下給房屋評估機構定盤子。搖號產生有資質的評估機構、科學評估集體土地房屋及建筑物、公正補償被拆遷農戶，是政府拆遷行為規范化的具體體現。但在實際操作中，拆遷人事先給評估機構（人）框定一個補償總盤子，使拆遷評估成為繼定方案下的分項數字游戲。這樣的評估只是給政府的拆遷行為披上了一件公正的外衣。
3、擅用自由裁量權，引發農戶間補償不公平。拆遷人必須要與每一位農民簽訂拆遷協議后，才能實施拆遷。因此，拆遷人為了防止農民夜長夢多（不斷增加補償項目，如裝修）、為了確保建設項目的工期、為了獲得拆遷進度獎勵 ，非常希望盡快與每位農民簽訂協議。面對每個農民提出的不同要求，只要不超出其底線，拆遷人總是盡量滿足，但要求農民個體一定“保密”。這樣就造成即使相似結構、相似朝向、相似用途、相似成新度的建筑物或其它裝潢物品的補償價格差異懸殊，這種懸殊更多地出現在相鄰村社。實踐中，不同區域相鄰村社同一相似房屋補償金額可能相差10萬元以上。
4、強行拆遷時有發生。即將進入杭州城郊某高教園區的投資方C，因為其投資項目得到了省、市兩級政府的充分肯定和大力支持，從不把村集體和農民放在眼里，以高高在上的姿態與農民談判，加上補償經費業已支付給村委，就認為農民應該無條件地搬遷，也不管農民對拆遷補償是否滿意、分配是否合理、過渡房是否找好、遷建問題是否規劃好、搬遷是否準備好……自2001年2月到2004年3月，在尚未與被拆遷農民分別簽訂拆遷協議的情況下，先后7次將推土機開進村，強行農民茶園近百畝，其中一次茶園50畝。在農民的強烈抗爭下，投資方不得不以每畝1600畝的代價對此行為負責。
二、 農民在房屋拆遷中的應對行為
1、突擊裝修。農民一旦得知拆遷的消息，第一件事就是突擊裝修，因為第一，裝修時間比房屋建造時間更難確認；第二，裝修不僅可以在室內地面、墻壁，還可以在院內、外墻、房上進行多方位、多層次的裝修；第三，2000年前的集體土地房屋拆遷中的裝修補償是依據1995年相關建材價格頒布的房屋重置價格標準，2000年以后依據的是按2000年市場價格調整后房屋重置價格標準，而事實上，自1995年以來，建材價格一路下跌（2004年上半年的情形除外），加上同類建材的檔次差別較大，實際上農民只需花20元/平方米的裝修就可以獲得50元/平方米的補償，利潤率高達250%，何況拆遷時還可以將原裝修材料拆走，這樣的投資，再沒有經濟頭腦的農民也會不遺余力。據杭州市建委前期辦工作人員介紹，在杭州郊區X鎮G村，2000年初和2003年先后兩次征地拆遷，2000年初被拆遷農民較少突擊裝修，2003突擊裝修十分突出，以致2003年對每戶農民的裝修補償費平均比2000年高10萬元以上，當年該村共200戶農民拆遷，僅此一項使政府多耗費2000多萬元。
2、制造有利事實。農民一旦得知拆遷消息，便立即著手制造對增加拆遷補償有利的事實。（1）增加舊房面積。目前，集體土地房屋沒有“三證”，也就是說農民房屋的建造時間、層高、面積等產權屬性難以確定。所以，幾乎所有農民都盡可能地增加房屋層高、在主屋旁邊搭建簡易房屋，千方百計地增加拆遷房屋面積，以獲得最大補償面積。（2）改變原房屋用途。將原來作居住用的房屋改變成生產、經營性用房，如改建成工場、小店等，拆遷時同樣面積可獲得更多的補償。（3）回遷戶口。目前，杭州市集體土地房屋拆遷安置主要是按被拆遷農戶的常駐人口作為安置基數的，造成許多拆遷農民在得知本地即將拆遷時（事實上從征地調查開始到發出征地凍結通告之間有相當長一段時間，而且按現有有關規定，征地中的有關信息必須公開），將一些親友的戶口遷入拆遷地，造成安置人口增加。
3、拖延時間。自2001年6月國務院頒布《城市房屋拆遷條例》以來，強行拆遷被禁止。農民非常清楚，只要不簽協議，拆遷人是不敢強行拆遷的。因此，農民單方認為拆遷人所給的房屋補償標準太低、面積丈量不合理、裝修折扣太高、某些附屬設施補償不足等原因之一就會拖延與拆遷人簽訂協議的時間。農民知道至少在這一點上，主動權是掌握在自己手里的，并且，農民不怕拖，反正他們有的是時間，更何況與房屋相關的物價還在一天天地往上漲。但拖延對拆遷人非常不利，拆遷往往都實行包干制，拖延拆遷時間本身就意味著拆遷成本的提高，不僅自己拿不到足額的包干獎金，還會影響職位遷升，更不利于投資方項目進程，如果屬于商品房開發項目，房屋早已作為期房出售，若不能如期拆遷還會因延長交房時間而賠償業主。所以，農民的拖延常常迫使拆遷人作出實質性讓步，造成“會哭的孩子有奶吃”，而“聽話的農民”卻“相信村長上了當”，從而加重了其他農民不公道的感覺，也由此引發新的矛盾和糾紛。
4、法律訴求。在拆遷中，農民進行法律訴求主要有兩類原因，一是因政府失信而訴求。如，著名的浙江某高校建分校，2001年征用位于杭州西郊W村的1100畝土地、拆遷210戶農民，為了盡快拆遷，政府答應農民提出的三個條件，即同意征地的土地補償費可以分給農民；答應農民拆遷后可以造連體別墅（兩個農戶一幢樓）；集體可留用征地面積的10%。但等農民交出土地，搬出自家房屋后，政府的三個承諾一個也沒有兌現。農民憤怒了，分別6次上訪區政府、市政府和省政府，但因為新的政策已出臺，城市統一規劃等原因，上訪沒有任何結果。后來農民只能上訴到法院，但因為政府當初的承諾既無合同又無錄音，證據不足，農民敗訴。這一事件發生后，“相信人民相信黨，相信政府要遭殃”的民謠在當地廣為流傳。二是為公平而訴求。在農民的公平觀念中包含了普遍主義的訴求，他們經常訴諸于普遍主義來表達不滿，比如常見的說法就是“為什么某人這樣，而我不可以。”反映在房屋拆遷補償中，農民的公平感是：以前的拆遷補償應與現在的一樣，相似條件 的拆遷補償應該一樣。但實踐中，政府為了平息農民的抗爭，緩解社會矛盾，拆遷補償標準在不斷提高；政府為了盡快拆遷，既使同一村社“相似條件”的不同農戶的補償金額往往不一樣。盡管以“保密”為條件，但農民群體的“直率坦言”往往沖淡農村社會所固有“低流動性”。因此，農民為公平的訴求實質上對政府行為不公的訴求。
三、集體土地房屋拆遷中的矛盾焦點
從總體上講，集體房屋拆遷中的矛盾焦點是由拆遷當事人雙方利益分割不均造成的，在拆遷中，政府既是運動員，又是裁判員，在拆遷利益分割中處于絕對有利地位。農民作為被拆遷人，雖然拆遷必須征得每個農民的同意，農民還可以通過談判或行政訴訟來維護自己的房屋權益，但由于政府在拆遷中的強勢地位和有失規范的拆遷行為，使農民總是處于相對弱勢，從拆遷補償、安置過渡到農居點建設與分配的各環節都受到一定程度的利益損害，這些正是拆遷的矛盾焦點所在。
1、農民房屋利益沒有得到足額補償。在W村，農民J被拆遷房屋520平方米，2000年建造，當年造價60萬元（含裝修），拆遷貨幣補償57萬元，在距原住房2公里以外的農居點購置安居戶3套（夫婦倆一套，兩個已婚兒子各一套），面積530平方米，支付房款35.5萬元，裝修費11萬元，共計45.5萬元。從表面上看，該農民房屋面積非但沒有減少，反而還賺進11.5萬元。但仔細分析一下，就可以發現拆遷人對他的補償是不夠的。第一，房屋現值沒有得到足額補償。如果按城市國有土地房屋拆遷住宅房屋貨幣補償標準，農民J的舊房地處市區七類地段（大杭州概念），同地段城市居民住房拆遷補償的基準價為2500元/平方米，以此為標準，他可以獲得130萬元的補償。如果該房作為商品房出售，當年該地段商品房價格為2600元/平方米，按此價格計算，他可以獲得售房收入135.2萬元，即使扣除土地使用權出讓金500元/平方米（參照市經濟適用房出售的相關規定），他仍可獲得109.2萬元。第二，房屋預期價值沒有得到足額補償。城郊農民住房不僅具有居住價值，還具有增值價值和出租價值。從增殖的角度看，杭州房價每年上漲11.2% ，城郊房價上漲速度更快。從房屋出租價值上看，按2001年W村房屋出租市場價每平方米10元計算，該農民可出租空閑房屋200平方米，每年可收入房租2.4萬元，若按城市房屋土地使用權70年計算，即使按當時出租房價水平，該房可獲得含稅出租收入約150萬元（扣除已使用的年份、考慮出租率）。第三，不少應該得到補償的項目尚未涉及。如，新搬遷的地點更遠離城鎮，對農民生活、就業、子女上學等帶來諸多不便。新的居住環境從建設到成熟，最后形成一個交通、學校、商貿、休閑等配套的良好的人居環境，至少需要5年時間，5年里給被拆遷農民生活帶來的諸多不便根本不在拆遷補償范圍內。此外，房屋是農民最值錢的財產，他對他的房屋充滿了自豪，愛護、安慰或憂慮的感情，高大漂亮的房屋，主人為之感到自豪；低矮破舊的房屋，主人為之憂慮或羞愧。但不論房屋的好壞，農民都比愛護任何物品而愛護他的房屋，久而久之，房屋成了農民人格整體的一部分，拆遷農民的房屋，尤其是拆遷高大漂亮的房屋，多少金錢都不足以彌補他巨大的失落感。
2、拆遷過渡費用偏低、過渡期偏長、生活水平下降。（1）過渡費標準太低。根據《拆遷條例》，政府補貼過渡期拆遷農民每人每月160元，該標準偏低。仍以郊區的W村為例，當地房屋租賃市場價為小套600元，中套800元。如果一家三口，用480元的過渡費還足以租到一個小套，更不用說生活費補貼 。（2）過渡期太長。不少建設項目被拆遷的農民在外過渡期長達2-4年，農民習慣了單家獨院，較長時間地租住別人的小屋，家具、農具無處擺放，娶媳嫁女不氣派，喪葬離別不吉利，給農民生活帶來諸多不便。（3）農民生活水平下降。一是拆遷過渡實質上就等于農民失去了原來的出租房屋收入。郊區被拆遷的房屋原來大多是作為出租房屋租賃給外來人員，可觀的房租收入已成為被拆遷農民的主要經濟來源，房屋被拆遷實質上意味著在外過渡期間沒有了這部分房屋出租收入，僅靠每人每月160元的過渡補貼，在較大程度上降低了拆遷農民的生活水平。二是拆遷還加重了農民失業，進一步減少了農民收入。土地征用使部分以農業為生計的農民失業；房屋拆遷又使部分從事工商業的農民失業；拆遷引起的社區內鄉鎮企業的搬遷又使部分原鄉鎮企業務工的農民失業。據W村村長介紹，該村土地征用和房屋拆遷后，全村勞動力失業率高達60-70%。
3、農居點建設中政府揩油。在繞城公路范圍內，農民房屋拆遷后必須建設多層農居點，并實行統一建設、統一管理。但在農居點建設中，政府以平衡農居點建設收支為由，再次在農居點建設中侵占農民利益。仍以W村為例，第一，政府將農居點建設面積的30%作為經濟適用房出售給城市居民，而該房的土地產權是村集體的，村集體并沒有得到該類土地的征用補償；第二，政府單方面提高農居點商鋪價格，而這部分商鋪是今后村級集體經濟收入的重要來源，更是失地農民就業的重要途徑。
4、農居點房屋質量較差，分配方式欠合理。W村農居點建筑面積約5500平方米，2003年上半年竣工驗收后交付使用，但到2004年初已花去維修費用100多萬元。農民J家共分配購買3套房屋，先后發現30處漏水。農居點建設質量不保，進一步傷了老百姓的心，農民們說：建大學城對杭州整體形象提升是好事，對老百姓是傷心事。此外，目前杭州集體房屋拆遷農民的安置標準是按市委[2001]29號文件,人均40+10平方米的政策進行安置的。但實踐中，對一些安置人口較少的拆遷戶，則會產生安置面積少于拆遷前的合法建筑面積。拆遷補償面積減少，就意味著今后的租房收入減少，這部分農民的房屋利益因拆遷受到更大損害。
四、結論與討論
1、集體土地房屋拆遷中各級政府與農民的行為特征暴露出的是裸的利益博弈。在這場利益博弈中，各級政府是最大的利益獲得者。政府既是拆遷政策制訂者，又是執行人，兼運動員和裁判員于一身，是拆遷利益（征地后續利益）的最大獲得者；盡管區政府的征地權力被市政府統籌，但由于征地拆遷受上級主管部門或投資方的委托，他們或多或少地能從征地拆遷中分割部分利益；雖然鄉鎮政府的拆遷任務重、工作壓力大，但也能從拆遷中或多或少地截留部分利益。如，前文所提及的W村拆遷安置，投資方以每戶28萬元的價格包干給鎮政府，但W村農民實際拿到手的僅每戶22萬元。在這場博弈中，農民是被孤立、被宰割的弱者。由于信息不對稱，權力不對等，農民根本不可能與政府站在同一平臺上合理、合法地爭取自身利益。房屋何時被拆遷、以什么價格拆遷、搬到哪里去、以后住什么樣的房屋等重大房屋權益問題的決策權始終掌握在政府手中，即使農民可以討價還價，也是有限度的。在農民房屋拆建問題上，政府與開發商結成的堅實的利益同盟，農民則受到歧視。政府不允許世世代代生活在集體土地上的農民在其城市規劃區內多蓋一平方米的房屋，卻允許開發商在原本為農民居住的土地上蓋起幢幢別墅，而長期生長于此的農民還不得不搬遷到遠離城鎮的農居點（盡管身份已轉變為市民，但住所仍叫農居點）。面對失地、失業、失房，農民只能以自己的方式與政府博弈。農戶作為最基本的生產經營單位，農民作為最典型的經濟人，保護家庭財產、爭取家庭利益最大化是他們理性的行為，我們不能簡單地對被拆遷農民的逐利行為進行道德褒貶，因為在議價中爭取更多屬于自己的份額是當之無愧的。
2、拆遷政策供給落伍是農民系列拆遷應對行為的“培養基”。拆遷政策落伍主要表現在拆遷政策的嚴肅性、明確性、規范性、靈活性等方面不能適應瞬息萬變的社會經濟和異常復雜的民情民意，最終導致集體房屋拆遷舉步維艱。在嚴肅性、明確性方面，突擊裝修之所以成為普遍的事實，是由政策不明確、不嚴肅造成的。以1998年版的《拆遷條例》為例，該條例中并沒有明確界定何為“突擊裝修”，因此也就談不上相應補償問題。如果政府及早地界定“突擊裝修”的概念及其“抑惡”規則，或采取按房屋價值的百分比的辦法補償房屋裝修，拆遷與建修、城市化與反城市化的行為就不可能在同一幢房子內同時演繹！在規范性方面，盡管《拆遷條例》及相關政策規定了全市按地段的拆遷補償標準，但各區、各鎮都有各自的細化標準，這就不可避免地造成相鄰區、鎮、村農民互相攀比。苛求補償標準完全一致在操作中是不現實的，但是如果差距過于懸殊，就很難做到真正取信于民──—能攀比者當然要攀比，能觀望者固然要觀望。此外，政府一味遷就不同被拆遷個體，盡可能滿足他們的各種請求甚至非份要求，導致條件相似房屋拆遷的農民得到的實際補償數額不一樣。而隨著傳統鄉土社會的蛻變，農民并不一定會承諾拆遷人要求的保守“秘密”，而是以此作為炫耀自己談判能力的證據，從而誘導更多的被拆遷人去討價還價，加重拆遷難度。在靈活性方面，突擊裝修之所以大行其道，是由于拆遷補償標準修訂的不及時，目前的房屋拆遷的補償標準是以2000年的重置價為依據，當時的建材價格比目前高出許多，但實際上建材市場價格每天都在變，這種“以不變應萬變”的指導原則本身已嚴重背離了市場經濟的基本理念。
3、集體土地房屋“拆遷難”實質上是城鄉“二元”體制瓦解前的陣痛。集體土地房屋拆遷實質上意味著城郊鄉村社會的拆除，意味著鄉村社會向城市社會過渡城市社會接納鄉村社會鄉村社會融入城市社會鄉村城市化的開端。所以，集體土地房屋拆遷從表面上看是拆除了盤桓于城鄉間的隔離墻，拉近了農村和城市的距離，實質上是城鄉“二元”體制矛盾的大暴露。一方面，城鄉“二元”體制的某些歷史遺留問題在集體土地房屋拆遷中凸顯出來。如由戶籍制度引起的“農嫁居”問題。農村女性嫁入城市，上個世紀90年代前難以轉為城市戶口，90年代以后轉為城市戶口又失去了原來的經濟意義，所以，好多“農嫁居”盡管在城市生活、就業了幾十年，但戶口包括其孩子的戶口仍在農村。集體土地房屋拆遷時，這部分“農嫁居”的房屋安置利益如何解決？享受，老農民有意見，不享受，“農嫁居”上訪婦聯；享受，是老農民通情達理，不享受，也不無道理！因為一是戶口并不意味著對集體經濟的貢獻，二是法制賦予了農民對重大經濟問題民主決策的權力。另一方面，農民并沒有因征地、拆遷變成真正享有5大福利保障的市民，而是淪為既非農民又非市民的“邊緣”人。但這并不能阻止農民在拆遷中與他們近在咫尺的城里人攀比，在實施拆遷安置時，農民提出：我們已經是居民了，而且是多年的老居民了，為什么不能享受城市居民“拆一還一”的補償政策？針對政府將30%農居點作為經濟適用房賣給居民，農民抗議：我們同樣是居民，為什么不能購買建造在自己土地上的經濟適用房？……農民援引市民標準為標桿來權衡“市民化”的得失，理性地認識到自己吃了大虧，強烈要求一次性“制度貼現”補償，千方百計地制造有利的補償事實，甚至阻擾拆遷進程。總而言之，集體土地房屋拆遷難實質上是城市和鄉村兩種社會制度在拆遷問題上的交匯和碰撞，是城鄉“二元“體制瓦解前城市產生的陣痛、農民發出的哭喊，解決集體土地房屋“拆遷難”的根本對策或許并不在拆遷之本身，而在拆遷之外。
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1 我國房租賃管理存在的缺陷
近年來 ，雖然我國房屋租賃市場有了進一步的發展，但仍舊存在很多問題：與房地產轉讓制度的不一致、不協調，與市場經濟的發展不相適應。主要體現在一下幾個方面：
1.1 缺乏誠信
房屋租賃市場的日益擴大，給不法分子帶來了可趁之機。一些房屋中介在沒有營業執照和中介資質證明的情況下，進行無照經營，打出虛假廣告。他們提供虛假的租賃信息和電話號碼，與顧客簽訂租賃合同，為騙取顧客的定金、押金和中介費，這種欺騙行為普遍存在。實際生活中，這種騙取消費者的行為比比皆是，很多中介商多次對消費者進行詐騙，令公眾對房屋中介的信任度降至了最低點。這些現象表明，誠信缺陷已經成為房屋租賃管理中迫切需要解決的問題。
1.2 管理體系不健全
目前，我國的房屋租賃管理體系沒有形成專業化、規模化和規范化的模式，所以雜亂無章的管理制約了房租租賃市場的健康發展，也是房產中介在工作中遇到的障礙。此外，不難發現我國的房地產企業的經營管理方式較為單一，導致我國的房屋租賃市場的管理系統也比較單一。因此，無須的房屋管理體系從一定程度上制約了整個房屋租賃系統的迅速發展。
1.3 立法工作滯后
面對我國租賃市場日新月異的發展，租賃管理也出現了很多新問題和新情況，但是我國有關房屋租賃管理的法律法規卻相對滯后。法律的不健全給房屋租賃管理工作帶來了很大的難度，例如立法中對于集體土地的租賃、租金的支付方式、租賃形式多樣化以及出租人多元化等不夠全面，從很大程度上阻礙了房屋租賃市場的發展。
1.4 合同不規范
租賃管理中，合同是非常重要的租賃憑證，也是維護消費者合法權益的有力依據。但是實際的房屋租賃管理中，合同糾紛的問題反而出現的最多，很多中介機構很簡單的以口頭形式規定了價格，這樣很容易形成不合理的房租價格，過高或者過低，都會引起租金價格的糾紛。還有些中介機構在簽訂合同時，不按照《合同法》的相關規定，引起了房屋租賃管理的混亂。
2 加強房屋租賃管理的形勢和方法
2.1 實施租賃房屋登記備案，增強房管部門的管理職能
我國現行的有關房屋租賃的法律法規主要針對房屋租賃合同的登記與備案。但是由于房屋租賃合同的登記和備案都是事后管理，因此無論是否辦理的登記和備案并不影響合同的法律效力，很多房屋的租賃者就算簽訂了房屋租賃合同也不接受管理，直接導致房管部門對房屋租賃管理不到位。因此，為了建立健全的房屋租賃管理體制，建立新的管理模式而采取了“房屋租賃登記備案”制度。此制度規定了租賃房屋登記備案的相關工作程序以及文書格式，執行統一的備案登記程序。此制度的實行，將待租的房屋和短租的房屋統一納入了管理的范圍，可以使房管部門掌握全面的房屋租賃信息，從而使房屋租賃的管理更加信息化，為房管部門的調控提供依據。
2.2 實施統一的代征稅政策，加強管理力度
房屋租賃的代征稅對于任何一個城市的房屋租賃管理部門來講都是十分重要的工作。它既能增強房屋租賃的管理力度，也能實現各地區稅源經濟的主要手段。目前來講，很多城市在代征稅的管理方面存在很多弊端：一方面急功近利，除了集中主要精力與代征稅工作上，甚至為了稅收放棄了相關備案手續，對于實現房管部門的職能十分不利；另一方面，盲目擴大征稅范圍，使政府的形象受到了損害。統一代征稅的政策使這些問題得到了改觀，一些列的房屋租賃政策的實施晚上了稅政管理的制度，解決了很多出現在代征工作中的問題，促進了房屋租賃的管理，實現了代征稅總量逐年增加。
2.3 實行第三方租金代收方式，建立租賃市場的安全機制
實際生活中攜款潛逃等事件的相繼產生，嚴重損害了房屋租賃者的利益，為了穩定房屋租賃秩序，建立良好的房屋租賃市場發展勢頭，確保房屋租賃市場的安全、健康發展，建立第三方租金代收形式可以最大限度的保護租賃當事人的根本利益。南京開創了委托銀行作為租金代收機構的先例，制定了《南京市房地產經紀機構房屋租賃委托銀行收、付租金暫行規定》，規定中明確了在房租租賃業務中，銀行是唯一代收租金的機構，房產中介不得直接想承租人收取租金。銀行的介入，從一定程度上起到了監督房屋租賃市場的作用，架起了維護消費者權益的橋梁。
2.4 建立健全的房屋租賃協管機制
目前，我國大多數城市的房屋租賃管理人員比例與當地的房屋租賃規模不相適應。全市的房租租賃管理人員寥寥無幾，一半的管理人員是兼職或者外聘。近些年，房管部門一直在位建立健全的房屋租賃協管機制而努力，為改變這種局面房管部門聯合公安、物業、稅務等部門以及居委會和街道辦等基層組織，積極探索并研究如果聯合管理房屋租賃行為的種種方法，以達到促進房屋綜合管理的目的。房管部門與公安、物業、稅務等部門以及居委會和街道辦等基層組織相互合作，互通了房屋的租賃信息，并達成了定期通報的協議。這種統一管理、集中服務的方式，會受到城市流動人口的贊揚以及各級領導的肯定與褒獎。另外，也要加強街道和社區管理，建立網絡管理，充分發揮房屋協管人員的作用。由此可見，房屋租賃協管機制的構建和完善，有效地彌補了房屋管理人員的不足，大大提高了管理的覆蓋率，使我們的管理手段逐步增強。
2.5 加強信息化管理體系
關鍵詞：農村宅基地；集體土地；確權登記發證
為了保證農村土地所有人的合法權益，國家在積極的推進相關的改革工作，積極的推行農村宅基地及集體土地的確權登記及發證，在此過程中，做好土地使用權的調查工作，并保證相關調查結果的可靠性及準確性是非常必要的，只有進行了詳細的確權工作之后才能進行相關證件的發放，本文就對該工作中的土地調查、地籍測量、成果驗收、登記發放等流程予以簡單分析。
一、資料的準備與分析
在此過程中所要準備的資料要能夠作為農村宅基地及集體土地權利的有力依據，其主要的內容有：（1）第二次土地調查所形成的宅基地及集體土地的所有權的權屬資料；（2）人民法院裁決的已經生效的調解書或者裁定；（3）縣級以上的人民政府的國土資源的相關行政主管部門的調解書；（4）縣級以上人民政府的處理決定及批準文件；（5）當事人之間所達成的具有法律依據的協議；（6）地籍調查過程中形成的技術性的圖式、細則、規范、技術規程等；（7）城建規劃圖件、資料等；（8）標準地名資料；（9）行政區代碼；（10）土地處置、劃撥、出讓等文件資料；（11）已登記發證的地籍檔案資料；（12）已有的土地權屬來源資料、土地調查成果等；（13）已有的控制測量成果等。
二、土地調查
在進行土地調查時，主要的調查內容有界址調查與權屬調查，其中的土地權屬調查主要是指對土地權屬的歸屬性進行調查，這是一種排他性的、存在于土地之中的完全權利，其主要包括的內容有：他項權利、地役權、土地繼承權、土地抵押權、土地租賃權、土地使用權、土地所有權等權利，進行權屬調查的主要目的是為后期的地籍測量提供有力的依據；而土地界址調查的主要工作是對相鄰雙方的界址狀況進行準確的實地調查，在獲得有關部門的認可及臨界雙方的同意之后，可以將其作為土地所有權登記的證據，之后會對其進行地籍審核及驗收，經過驗收審核的地籍測量成果是具有有效的法律效應的，該成果在實際的工作中受到法律的保護。
不管是進行以上的哪一項的調查，其調查工作都需要在工作底圖上來進行，在進行工作底圖的制作時，通常會在全數字攝影測量系統平臺上來進行制作，應用高分辨率的數字航攝影像，依據空三加密建立立體像對，使地類圖斑、居民地附屬設施、居民用地等的矢量采集在立體環境下進行，對相關數據進行有效的編輯處理之后，將其按照1/2000的比例制作成相關的地形圖，以此作為航測的內業成果。
在進行界址調查的過程中，應該能夠滿足以下的基本要求：（1）界址調查過程中，如果取得了界址雙方的認可，應該由雙方在相關的地籍調查表上簽字蓋章；（2）在進行界址的實地調查過程中，應該由界址雙方的使用者同時到現場進行指界；（3）對于存在爭議的界址，處理的過程中，應該依據土地管理法中的相關內容來進行處理；（4）按照相關的規定，所有的界址點都應該設置有效的界標；（5）如果同一土地具有兩個及兩個以上的使用者，在界址調查的過程中，應該對其共同使用部分及各自使用部門予以明確；（6）如果在界址調查的過程中，界址雙方都違約缺席，最終的界限確定由調查員按照當地的習慣及調查現狀來進行確定，如果有其中一方違約缺席，則按照另一方所指界限來作為確定的界址；（7）指界人在進行認界之后，如果其不在土地權屬調查表上簽字，且沒有正當理由，則將其看做是違約缺席；（8）所有的調查結果應該在調查現場就在地籍調查表上進行記錄。
三、地籍測量
在地籍測量工作中，主要的工作內容有：地籍要素測量、地籍圖編輯、宗地圖編輯、地籍圖數據處理、面積計算。其中的地籍要素測量工作中，所采用的主要的測量方法是解析作業法，在此過程中用到的主要的數據采集設備有：GPS-RTK、全站儀等，在測量工作中，應該加強測量起算數據的檢查，在進行界址點的相關數據的測量時，應該按照界址標志的位置進行測量，如果測量過程中沒有發現標志位，應該及時與權屬部分聯系，確定點位，房屋測量的過程中以墻體角點為準。在地籍圖的編輯過程中，其中應該包含宗地面積、地類號、土地使用者、土地所有者、宗地用途、界址線、宗地界址點、地籍編號、街道界限、各級行政界線等各方面的內容，在其地籍圖的繪制過程中，應用南方CASS9.1數字測圖軟件來進行編輯。在宗地圖的編輯過程中要能夠做到權屬標注明晰、四至關系正確、宗地相鄰、各種標記清楚、點線清晰。
四、成果驗收
在調查成果驗收工作中，外業調查成果主要有：宗地、房屋數字化測繪成果圖件資料；調查收件材料的書籍采集的成果及相關的影印材料；土地登記申請書以及審批表等，同時還要包括農村地籍調查表等相關的成果材料；原始的調查宗地勘丈記錄。
成果驗收工作中的主要的圖件成果指的是農村宅基地及集體土地宗地圖及地籍圖。文字表格成果主要包括的內容有：土地爭議統計表；土地發證登記薄以及不發證宗地的基本信息情況的調查登記薄等；農村宅基地及集體土地確權發證自檢報告；農村宅基地及集體土地確權登記發證成果分析報告；農村宅基地及集體土地用地登記發證技術報告；農村宅基地及集體土地登記發證工作報告；農村宅基地及集體土地發證技術設計書等內容。
五、登記發放
只有以上的各種信息都得到有效的調查核實，并且相關的發證申請通過有關部門的審核之后，就可以進行農村宅基地及集體土地確權相關證件的登記發放工作。
六、農村宅基地及集體土地確權登記發證工作中的難點
雖然國家對于農村宅基地及集體土地確權登記發證工作予以大力的支持，并且該項工作的實施，對于農村土地所有人相關權益的保護具有積極的作用，但是在實際的農村宅基地及集體土地確權登記發證工作開展過程中，還存在著一些難點，如：（1）村干部在思想上沒有對農村宅基地及集體土地確權登記發證予以足夠的重視；（2）關于土地爭議中的歷史遺留問題比較多，各個土地權屬界線不清等問題普遍存在，并且由于缺乏相關的資料證據，在解決的過程中具有較大的困難；（3）國有的土地資源與農村集體土地之間的爭議。
七、結束語
隨著國家各項措施的實行，國家已經在積極的推行農村宅基地及集體土地確權的登記發證工作，通過此項工作，能夠對農村土地所有人的合法權益予以有效的保護，在進行登記發證工作的過程中，對相關的土地數據及所有權進行有效的確認是非常必要的，這就需要在農村宅基地及集體土地確權登記發證工作中做好土地調查、地籍測量、成果驗收等各方面的工作，只有這些工作中的相關數據的可靠性及準確性有了保證，才能保證登記發證工作的順利進行，本文就對此進行了簡單分析。
參考文獻：
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