時間：2023-01-10 10:48:51
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇警務(wù)督察報告，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
在過去20年間，新公共管理已經(jīng)成為行政管理改革的國際標準模型。這個詞語最早出現(xiàn)在20世紀90年代早期，并迅速在英國、澳大利亞、新西蘭等國展開實踐。在英國公共管理專家胡德看來，新公共管理由以下幾個核心要素構(gòu)成：（1)公共部門的專業(yè)管理；（2)明確績效的性能與措施；（3)更多強調(diào)產(chǎn)出控制；（4)公共部門內(nèi)部分權(quán)；（5)向公共部門引入市場競爭機制;
引入私營部門的管理風(fēng)格；強調(diào)對資源使用的制度優(yōu)化。而芝加哥大學(xué)教授林恩卻指出，新公共管理改革沒有也不能調(diào)和公共管理實踐的兩種緊張關(guān)系:一是法律政治傳統(tǒng)與普遍原則之間的緊張，二是基于公民自利性假設(shè)的治理模式與基于人們通過信任與合作假設(shè)的模式之間的緊張。盡管遭到了很多的質(zhì)疑，新公共管理改革還是蔓延到了德國、法國、日本等國。
英國與德國是歐洲標志性的發(fā)達國家，其經(jīng)濟水平、社會制度、政治體制在歐洲乃至世界都處于領(lǐng)先地位。不同之處則在于英國為英美法系的典型代表，而德國則是大陸法系的典型代表，兩國的文化存在較大差異。那么，在席卷歐洲行政改革的新公共管理浪潮中，英德兩國的警務(wù)部門如何應(yīng)對，改革過程的發(fā)展如何，最終改革結(jié)果如何，這些都值得探索。本文通過對兩國警務(wù)改革過程細節(jié)的論述，以期能對處于探索之中的我國警務(wù)改革帶來一些啟示。
二、新公共管理運動中英國警務(wù)改革的艱難歷程
(一)改革起因
英國的新公共管理改革在不同的領(lǐng)域表現(xiàn)得并不平衡。相對教育、醫(yī)療等部門改革的順利進展來說，警務(wù)部門的改革卻凸顯出意料之外的艱難性。在英國的警務(wù)政策制定體系中，擁有話語權(quán)的是內(nèi)閣大臣、內(nèi)政部里負責(zé)警務(wù)管理的官員、警察當局、警察局長以及警察協(xié)會等機構(gòu)。其中警長協(xié)會（theAssociationofChiefPoliceOfficers簡稱ACPO)與警察聯(lián)合會（PoliceFederation)已成為諸多警務(wù)政策與新立法規(guī)的咨詢機構(gòu)并成為其中的重要參與人。。由此可見，政策主體中真正處于強勢話語地位的是眾多的警察協(xié)會。因此，警務(wù)政策的制定從傳統(tǒng)上講基本都是自主決定。
這樣的政策制定主體結(jié)構(gòu)體現(xiàn)的其實是上層利益與下層利益的博弈過程，這在西方民主國家被視為理所當然，但進程難免緩慢。由于整個司法體制的改革都涉及到警察部門，許多公共事務(wù)也必須有警察參與，警務(wù)部門龐大的官僚體制以及高傲的警察姿態(tài)阻礙了保守黨很多改革的順利推進，并且警察系統(tǒng)每年耗費大量的財政收入，同一時期有記錄犯罪數(shù)據(jù)的無情增長也對警務(wù)水平提出了很大質(zhì)疑。基于種種原因相互交織，英國保守黨決定對警務(wù)部門自成風(fēng)格的政策制定體制進行強權(quán)式的改革，以便更加順利地推行新公共管理路線。但一切并沒有保守黨想象的那么順利。
(二）希伊報告》(SheehyReport)的改革歷程
1992年5月，希伊咨詢委員會成立，并作為此次警務(wù)改革搜集資料、整理數(shù)據(jù)、拿出方案的主要部門。由于報告保密措施出現(xiàn)疏漏，相關(guān)內(nèi)容被提前泄露。因此在其尚未出臺之前就被警察聯(lián)合會組織的12000名警察強烈質(zhì)疑得出的結(jié)論所參考的依據(jù)。同時，代表250名最高級別警長的ACP0也質(zhì)疑報告的出臺沒有經(jīng)過他們的咨詢。警司協(xié)會(PoliceSuperinten?dents'Association)在1993年4月制定的報告中對于希伊咨詢委員會關(guān)于警察角色與職責(zé)的調(diào)查發(fā)起了責(zé)難。《希伊報告》尚未出臺就遭到強烈質(zhì)疑，進展異常艱難。
1993年3月，內(nèi)閣肯尼斯克拉克通過下議院決定將他在教育與醫(yī)療系統(tǒng)改革中所使用的新公共管理模式向警察部門推行。但僅僅是由于警察協(xié)會的成功運籌，《警察與治安法院法》被推遲頒布。這就讓雄心勃勃的保守黨在最初聲明的改革目標前陷入了窘迫尷尬之境。
在改革兩面受阻的形勢下，1993年6月，希伊咨詢委員會還是出臺了針對改革措施的《希伊報告》。報告指出，現(xiàn)有的警察招募體系、福利與晉升制度并不是由良好的管理和公眾對警察部門的期待所決定的。整個報告的核心定位在如何提升警察部門的管理質(zhì)量，并且相信一次激進的改革是必要的。報告中提出了272項改革建議，其中包括取消總警司、副總警司以及總督察序列，調(diào)轉(zhuǎn)倒金字塔的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，采用更多靈活的多重評價薪級表，等等。然而真正引起雙方激辯的卻是報告中提到的要在當前警務(wù)體制中引入市場機制的系列組合拳，比如與公司制類似的較低起薪與補貼、與績效掛鉤的薪酬(PRP)、定期任用制(FTAs)等。
希伊咨詢委員會堅持警察的基本薪金應(yīng)在與年終績效掛鉤的基礎(chǔ)上同市場接軌，其目的是為顛覆已存在70年之久的權(quán)威系統(tǒng)的特殊津貼制度，從而提高行政效率。但是警官引用撒切爾夫人的原話進行反駁:“永遠、永遠，你們有聽見過我說會在法律與秩序上節(jié)約開支嗎?伊希委員會認為PRP應(yīng)該是一種激勵機制而并非是簡單地被理解為員工績效與薪酬的考核機制。FTAs將允許管理者淘汰工作熱情不高的警員，并以此控制警員的行為。這同樣遭到了警察協(xié)會的抵制。警察聯(lián)合會在溫布利召集超過20000名警官的抗議集會，這是自20世紀早期以來最大規(guī)模的抗議。新內(nèi)閣邁克爾霍華德在聆聽呼聲時被迫表示警察可以反對伊希改革中的某些提議。
(三)警務(wù)改革白皮書
可能是英國政府對于這樣的局面有所預(yù)料，他們并未完全押寶在為警務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部管理改革而設(shè)計《希伊報告》上。同一年，側(cè)重于警察外部治理缺陷改革的《警務(wù)改革白皮書》頒布。由于受到歷史遺留下來的警察文化的影響，英國警察在對外行政過程中同樣也面臨著諸多的非議與挑戰(zhàn)，比如“責(zé)任糾纏”與“不確定的問責(zé)制”，很容易被改革者由此打開突破口。白皮書試圖修正警察局長、警察當局與內(nèi)閣三者在警務(wù)管理中的角色。警察局長應(yīng)主要負責(zé)管理全體警員并盡量保證他們在沒有干擾的情境中執(zhí)行警務(wù)。警察當局則應(yīng)調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)，將原先的由2/3民選地方議員與1/3的地方治安官組成的格局變成由8名地方議員、3名治安官以及5名內(nèi)閣委派官員組成的16人格局。內(nèi)閣則主要是設(shè)定警務(wù)戰(zhàn)略框架，聽取警察局長與當局匯報，根據(jù)需要設(shè)置新的警務(wù)職能部門等。當然，白皮書強化了警務(wù)督察的監(jiān)督權(quán)，將重點放在了推行私營部門的管理方式、績效評定與財政控制，并配合其他領(lǐng)域的新公共管理改革，逐步引入競爭性招標機制。
也許是察覺到政府妄圖借口外部治理而改變警察當局的決策結(jié)構(gòu)。1993年7月，幾乎所有警察當局的首要官員參加了抵制白皮書的大型會議，指出內(nèi)閣委派官員替換原有的民選議員是極端錯誤的。內(nèi)閣要求立即與各當局警長、警察協(xié)會進行緊急談話。然而卻遭到強硬反對，警務(wù)部門許多高級官員，其中還包括倫敦大都市警察局高管，都表態(tài)聲稱他們將考慮在這場改革中辭職，給政府施加了巨大的壓力。
(四）改革結(jié)果
保守黨嘗試將新公共管理理念植入到警務(wù)管理中，但卻遇到了強大的阻力而最終只得選擇讓步。1993年10月，內(nèi)閣宣布不再接受《希伊報告》中的某些措施。盡管承認警察的位階制應(yīng)該被廢除(最終沒有廢除)，以及某些津貼應(yīng)該被重新審視并與地方協(xié)商。但認為，F(xiàn)TAs在新的監(jiān)督體制下不再適用，PRP也不應(yīng)該被引入警務(wù)體制中，私營部門起薪標準或許并不適合新招募警員的薪金。在警察當局的人員設(shè)置中將采取新的程序，排除了內(nèi)閣的提名權(quán)。最終，內(nèi)閣宣布的結(jié)果都在1994年的《警察與治安法院法》中得以確認。就這樣，英國警察部門經(jīng)受了新公共管理改革的全面沖擊，保存了大部分原有的組織框架、制度與文化。盡管英國在2002年出臺了《警察改革法》，但重點已不是掙扎于新公共管理理念的植入，而是由新的社會問題，諸如種族歧視、問責(zé)制、情報信息建設(shè)所引發(fā)的常規(guī)改革。
三、新公共管理運動中德國警務(wù)改革的發(fā)展階段
(一)改革起因
每一次深刻的改革都必然有急需解決的大問題。德國警察部門的新公共管理改革始于20世紀90年中期。在1992年，德國的國內(nèi)公共安全財政開支達到了229億馬克，這一數(shù)據(jù)在1996年猛增到274億馬克，并且每年都在持續(xù)增長。而德國的整體財政狀況并不理想，預(yù)算的限制讓警務(wù)部門的效能改革提上了議事曰程，尤其是在聯(lián)邦州一級的警察部門將面臨大幅度的裁員。另一方面，德國社會正處于人口的急速老齡化與負增長階段。警察隊伍中有接近50%的人員超過了50歲，警務(wù)效率在快速變遷的社會結(jié)構(gòu)面前面臨下滑趨勢。由此而來的新招募警察生源問題、現(xiàn)有警員的人力資源管理問題以及無法逃避的退休金壓力都被擺上了改革清單。
(二)改革過程
剛過去不久的英國警務(wù)改革或許給德國以及整個歐洲都留下了深刻的印象。德國政府意識到，不能照搬新公共管理的原始模式進行改革而是先根據(jù)國家具體境況對新公共管理進行本土轉(zhuǎn)化，然后再應(yīng)用到改革中，德國的警務(wù)改革因此是在“新掌舵模式”(NSM,NewSteeringModel)的引導(dǎo)下進行的，這就明顯地減輕了來自警務(wù)部門的對抗阻力。NSM由三個要素構(gòu)成:第一，領(lǐng)導(dǎo)體制、組織框架同私營部門相類似，比如管理預(yù)算、績效合同、目標管理等;第二，目的導(dǎo)向的行為模式，比如產(chǎn)出計算、質(zhì)量管理;第三，通過引入競爭和顧客導(dǎo)向的運行機制來激活這些新的結(jié)構(gòu)和工具，比如基準測試、市場測試、合同外包。[6根據(jù)對《聯(lián)邦和州警察的新型管理模式》以及德國警察當局的內(nèi)部會議資料的分析，可以將德國警務(wù)改革分為三個階段:探索階段(1995年一1998年)、修正階段（1998年一2002年）、整合階段(2002年一2005年）。
1.探索階段
1995年8月，北威州頒布法律規(guī)定增加警務(wù)管理預(yù)算的靈活性，并下放財政自主權(quán)到警務(wù)部門的舉措被視為探索階段開始的標志。由于一切皆在摸索之中,NSM就直接成為該改革階段唯一的參考模式，其中很多理念在試點警務(wù)部門中進行了嘗試。在最初階段，北威當局順應(yīng)州法律規(guī)定，將重點放在提升效率上。基層試點單位由此獲益，他們可以將節(jié)省下的資源根據(jù)他們的需要自主安排。然而不久之后，德國政府決定削減行政開支，當預(yù)算被大幅裁減時，預(yù)算的靈活性就僅僅被限制在物質(zhì)供應(yīng)與調(diào)查資金上，而占整個開支85%的人事費用則無法自主掌控。這就導(dǎo)致無論是產(chǎn)出導(dǎo)向還是結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算都已失效，那么自主財政權(quán)也就無法實現(xiàn)。
也有許多州對于產(chǎn)品導(dǎo)向模式進行試點，比如巴登符騰堡州、下薩克森州推出產(chǎn)品定位、產(chǎn)品成本與產(chǎn)品收益的改革體系。但理論與實踐的差異很快得以體現(xiàn)，警務(wù)管理機構(gòu)在實踐中很難找出一種令人滿意的方式去衡量諸如避免一起車禍或者阻止一起犯罪發(fā)生等事件的成本與收益。為了順應(yīng)警務(wù)活動的多樣性，一些州將警務(wù)產(chǎn)品的定位由190種變?yōu)榱?50種，擾亂了常規(guī)的警務(wù)思維。產(chǎn)品導(dǎo)向模式也由此被證明不適合日常警務(wù)管理與評價。
由于是全國范圍內(nèi)的改革每個州采取的模式都不盡相同。在其他行政部門取得成功的績效合同體制被一些州所嘗試。但問題也由此而來，怎樣去衡量警員的表現(xiàn)，怎樣去計算警務(wù)活動的結(jié)果。特別是在一些有交叉職能或者交叉數(shù)據(jù)的領(lǐng)域怎么計算，比如州與州之間的司法協(xié)助，對流竄于多地的犯罪的偵查活動的最終績效怎么分配，人們行為方式是否因新的警務(wù)活動而發(fā)生了改變，相關(guān)警務(wù)績效計算則更加復(fù)雜。
對NSM的教條式理解與無質(zhì)疑的態(tài)度，導(dǎo)致了很多NSM理念在實踐中并不符合警務(wù)部門的需求。這一階段也產(chǎn)生了適應(yīng)不良的必然危害。很多機構(gòu)為了定義產(chǎn)品類型、評定標準而增加了培訓(xùn)課程和組建了許多項目組，導(dǎo)致機構(gòu)的臃腫。但這次探索卻激起了當局對警察組織機構(gòu)、警察文化與改革之間關(guān)系的激辯，極大地促進了下一階段的運轉(zhuǎn)。
2.修正階段
由于存在探索階段的種種問題，修正階段將重點放在了三個變量的調(diào)整上。
第一個調(diào)整是改變對NSM的教條式理念，同時擴大戰(zhàn)略管理框架，引入商業(yè)再造流程。
第二個調(diào)整是引入私營部門的管理理念，比如全面質(zhì)量管理（TotalQualityManagement，簡稱TQM)與平衡量化考核（BalancedScorecard簡稱BSC)。1999年，勃蘭登堡州頒行法律推行TQM模式。然而，當2002年勃蘭登堡州在其他領(lǐng)域中發(fā)生全面改革時，TQM模式并不能很好地適應(yīng)外部環(huán)境變動帶來的沖擊，TQM也被證明沒有充分的能動性，不具有較強的可變性和適應(yīng)性。其他一些州也同樣采用了TQM模式，但這些舉措同樣未能進入當局的整體警務(wù)現(xiàn)代化觀念，最終TQM模式被德國警務(wù)部門所淘汰。與之相對的是，巴登符騰堡州在2000年采用了BSC確定了“警務(wù)操作理念”，并于2008年在全州推廣。
第三個調(diào)整是削弱NSM的主導(dǎo)模式地位。作為之前參與改革的布萊梅警局決定采取不同的方式，他們采用控制工具和以BSC方法論為基礎(chǔ)的管理活動來修正NSM模式。下薩克森州在2002年采取了效能導(dǎo)向的警務(wù)管理。北威州也將其他新的管理理念植入警務(wù)當中。就這樣，NSM逐步失去了在警務(wù)改革中的主導(dǎo)地位。
3.整合階段
當?shù)聡飚斁衷谟懻摼瘎?wù)改革的必須理念時，新興社會科學(xué)，尤其是組織社會學(xué)、組織心理學(xué)等被引入到警務(wù)改革中，為警務(wù)改革提供了許多新的理論視角。在這種混雜的環(huán)境中，新公共管理擁護者所提出的警務(wù)模式逐步失去競爭力。德國警務(wù)改革于是在多種模式之間不斷地融合與探索，而最終目標被放在了由務(wù)實作風(fēng)所引導(dǎo)的可持續(xù)優(yōu)化的工作流程當中。各個州的警務(wù)逐步體現(xiàn)出自己的特色，比如下薩克森州的輪班工作管理系統(tǒng)，北威州的需求導(dǎo)向的輪班管理，等等。
(三）改革評價
在2005年之后，德國很多州的警務(wù)改革仍然在繼續(xù)，仍然在新公共管理路徑、傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)以及最新的管理理念之間進行整合。在所有的改革階段中，新公共管理雖然可以在微觀的細節(jié)層面帶來某些優(yōu)勢，比如可以適度減少開支，德國2004年的國內(nèi)公共安全開支為324億馬克，增幅只有1992年到1996年階段的一半。但在宏觀架構(gòu)層面，新公共管理的基本理念，比如權(quán)力下放、績效測量、個人主義、企業(yè)家的決策方式等已經(jīng)同團隊合作、警察文化、風(fēng)險規(guī)避、層級結(jié)構(gòu)等傳統(tǒng)理念產(chǎn)生了代溝，其結(jié)果只能是被采用的興趣被逐步消解。同英國一樣，新公共管理在德國同樣未能為警務(wù)管理提供一個整體構(gòu)架，當然也不可能替代傳統(tǒng)的官僚行政模式，但卻將自身的某些管理元素混合在了現(xiàn)有的體制當中。
四、兩國警務(wù)改革歷程對我國的啟示
筆者認為，英德警務(wù)的新公共管理改革最值得借鑒之處就在于，當改革遇到阻力時如何去化解而讓改革繼續(xù)走下去。具體來說，有如下幾點啟示：
(一)改變“警務(wù)易改”的思想觀念
由于以往對國外警務(wù)改革的研究通常僅將幾次改革的起因及其結(jié)果羅列出來，而未將改革的過程展現(xiàn)出來，導(dǎo)致了實踐部門認為警務(wù)改革是水到渠成的簡單易事，總想一步到位。而警務(wù)改革是在傳統(tǒng)的警務(wù)治理方式與其所要面臨的社會情境不相匹配時，對社會結(jié)構(gòu)及其運行方式作出的變革回應(yīng)。同法律一樣，警務(wù)的社會功能重在維持秩序的穩(wěn)定，而非作為變革的參與因素。目前來看，我國警務(wù)改革的頻次、種類處于高位運行，而且改革總是伴隨著媒體的追風(fēng)報道，造成了不良的示范。通過剖析英德警務(wù)改革的具體過程看出，即便在西方理論的起源地，想要對警察部門進行改造的難度仍然是很大的。一方面，警務(wù)政策的制定是一個復(fù)雜的利益交換體，政府試圖通過強權(quán)進行改革顯然會遭到抵抗;另一方面，警察文化是一種典型的保守文化，突變式的改革不會起到很好的效果。“警務(wù)易改”之觀念必須得以糾正，不到必要時不能改革。作為維持社會正義的第一道防線，警務(wù)改革的順序也應(yīng)放在行政部門改革中的后列，待其他相關(guān)配套改革措施完善之時再行。
(二)如何最優(yōu)化西方管理理念
從德國警務(wù)改革的經(jīng)驗來看，對于所引入的外來理論，首先應(yīng)該在整個大的行政層面進行轉(zhuǎn)化，即公安部情報信息中心在調(diào)研考察改革必要性、改革所急需解決的問題以及改革的現(xiàn)實情境等因素之后，設(shè)計出一個符合中國人思維模式的“新理論”。比如中國人對于道德情感與社會公正的期望要高于對服務(wù)效率的追求。假如改革一味地追求效率而忽視了群眾的情感因素，糾紛解決得快但公正度不高，辦案為數(shù)量而不求質(zhì)量，則容易導(dǎo)致警民關(guān)系疏遠，從而又回到如何構(gòu)建和諧警民關(guān)系的老問題上。其次，由于警察職能較為寬泛，權(quán)力行使涉及面大，警務(wù)行為多種多樣，那么就不能只考慮引入一種主流的改革理論，而是要結(jié)合每種警務(wù)行為的具體問題具體選擇符合自身需求的理論作為支撐。比如，社會治安綜合治理可以從“整體治理”理論吸取一些精華警務(wù)部門之間的合作機制可以從“協(xié)作性治理’理論得到啟發(fā)，社會治安防控網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建可以參考‘網(wǎng)絡(luò)化治理”理論的相關(guān)模型。
(三)建立警務(wù)改革能動機制
德國在新公共管理改革中采用了能動式的改革機制，說明警務(wù)改革是一個探索性很強的系統(tǒng)工程。所謂能動，即有意識的積極主動。能動司法目前已在司法改革中占據(jù)了主流地位，原因在于能動性克服了司法中的法條主義，能夠在不同的社會條件下始終保持巨大的創(chuàng)造性空間。但警務(wù)所面臨的環(huán)境遠遠復(fù)雜于司法，司法是通過案例對社會發(fā)生作用，屬于間接干預(yù)。警務(wù)則通過行使權(quán)力直接對社會發(fā)生作用，是相對人自由、財產(chǎn)、利益的直接干預(yù)。現(xiàn)階段，我國社會發(fā)展不均衡所引起的地域差別、經(jīng)濟差別、矛盾差別更決定了警務(wù)運行的高風(fēng)險。這就要求一種能動性的改革思想來指導(dǎo)具體警務(wù)改革。
具體來說，可以從以下幾個方面構(gòu)建。第一，理念先于實踐。警務(wù)改革的指導(dǎo)理念在改革尚未開始之前就應(yīng)深入人心，貫徹執(zhí)行力。邀請國內(nèi)外權(quán)威專家為試點單位講解改革精神，對于轄區(qū)民警分批學(xué)習(xí)培訓(xùn)都是可行的。第二，行動創(chuàng)造價值。社會價值的真正實現(xiàn)必須靠人與人互動和社會網(wǎng)絡(luò)的連接。警務(wù)改革是否順利，能否成功，必須向一線民警要心聲、向廣大市民要批評。因此，必須成立警務(wù)改革評估機構(gòu)，及時跟進、及時調(diào)研、及時反饋。對于反響不好、成本過高、廣泛排斥的舉措要及時發(fā)現(xiàn)、及時調(diào)整、及時優(yōu)化，確保警務(wù)改革能始終順應(yīng)社會變革與滿足公眾需求。第三，對于經(jīng)過轉(zhuǎn)化之后的理論也要保持動態(tài)發(fā)展的眼光，不能將其教條化，當遇到改革受阻時要及時調(diào)整理論適用框架。第四，改革要建立反思機制，對已經(jīng)證明是難度過大的改革要慎用，不符合本土國情的改革則不用。最好是公安部綜合已有的改革來建立改革經(jīng)驗分享平臺。
(四）建立警務(wù)改革長效機制
英國從1829年比爾建立倫敦大都市警察局(警察職業(yè)化)開始以來，警務(wù)改革就一直沒有停歇過。而德國從1995年開始的改革也延續(xù)至今。可以說，警務(wù)改革成功的必要條件就是長效機制的建立。而我國當前的警務(wù)改革嘗試經(jīng)常半途而廢，這表明一種已經(jīng)定型的可以普遍適用的長效改革機制尚未建立起來。具體原因可能有如下幾個方面:第一，改革的政績導(dǎo)向。警務(wù)改革的最終目的不是為更好地處理社會矛盾，而是作為領(lǐng)導(dǎo)在任時的政績表現(xiàn)。一旦領(lǐng)導(dǎo)調(diào)離則改革半途夭折的可能性就很大。[7第二，為了改革而改革跟風(fēng)式的改革。由于方案論證不充分，相關(guān)因素考慮不全面，在實施過程中阻力太過強大而被迫中止改革。第三，警察文化強烈的自我認同感成為了改革的內(nèi)部阻力，一些新的改革理念很容易在推行過程中被原有的文化所同化。
因此，建立警務(wù)改革的長效機制就必須注意以下幾點：第一，地方的警務(wù)改革不能隨意進行，避免政績導(dǎo)向式的改革浪費資源。地方的改革方案應(yīng)當逐層上報，最終由公安部確定其可行性。第二，警務(wù)改革要充分考慮各方面的利益，在改革中做到利益均衡，對原有利益受損的個人及部門要及時調(diào)整和補償，從而減輕改革阻力。第三，改革要綜合分析我國行政文化與警察文化，做到改革措施與警察文化之間呈正向融合狀態(tài)，即改革措施能夠部分消解警察文化的保守性，警察文化也能促進改革推行。第四，對于已經(jīng)成型的成功改革范例、經(jīng)驗、過程，可以通過行政法規(guī)先予初步確定，逐步上升為法律，形成具有中國特色的《警務(wù)改革法》。
(五)完善警務(wù)改革溝通機制
今年以來，沁源縣人民檢察院法警隊在省市檢察院法警主管部門的正確領(lǐng)導(dǎo)及大力支持下，著力圍繞辦案安全抓隊伍，圍繞作風(fēng)紀律抓管理，圍繞素質(zhì)教育抓規(guī)范，以制度建設(shè)為抓手，以規(guī)范管理創(chuàng)安全，努力實現(xiàn)零違紀、零違法、零事故、零錯案、零涉檢赴京訪“五零”目標，為推進沁源縣人民檢察院各項工作和諧發(fā)展提供了應(yīng)有的警務(wù)保障。
一、圍繞安全、更新理念，進一步強化教育培訓(xùn)措施。
沁源縣人民檢察院法警隊按照市檢察院創(chuàng)建“一院一品”的要求。在辦案安全上動腦子、抓特色，著力打造辦案安全品牌。院黨組從加強和創(chuàng)新社會管理、維護社會和諧穩(wěn)定的高度充分認識辦案安全工作的重要性，始終把隊伍不出問題、辦案不發(fā)生事故作為反復(fù)強調(diào)的一條“高壓線”，從而首先從強化教育培訓(xùn)抓起，通過狠抓隊伍素質(zhì)的提高來保障執(zhí)法辦案安全，夯實打造辦案安全品牌的基礎(chǔ)。一是抓學(xué)習(xí)，重點抓班子成員的學(xué)習(xí)教育，進一步強化檢察干警和司法警察的法制意識、人權(quán)意識、程序意識和安全防范意識；二是抓理念，樹立“司法警察是安全主力軍”思想，進一步強化服務(wù)意識、角色意識和開拓意識；三是抓培訓(xùn)，在雷打不動地堅持司法警察“每周一學(xué)一練”制度的同時，派員積極參加了市院法警支隊組織的司法警察體能技能培訓(xùn)，比學(xué)趕幫促提高；四是抓作風(fēng)紀律整頓，圍繞規(guī)范安全工作預(yù)案和規(guī)范執(zhí)法行為，在全體法警中開展了“三查四對照四改進”教育活動。
二、圍繞要求、結(jié)合實際，進一步規(guī)范辦案安全制度。
安全防范要靠制度去規(guī)范、去保障，這是沁源縣人民檢察院法警隊在工作實踐中得到的主要體會。為確保辦案安全工作不出偏差、不出問題，法警隊把思路凝聚點集中在了如何規(guī)范辦案安全工作的制度和措施上。今年年初。沁源縣人民檢察院法警隊結(jié)合省院、市院新的要求，努力適應(yīng)新刑訴法的新規(guī)定，從工作實際出發(fā)，著眼于安全、著力于管理、著重于看護，在強化自身建設(shè)上做文章、在制度創(chuàng)新上下功夫，進一步完善了《沁源縣人民檢察院司法警察一卷一冊一表五本》工作制度。一卷即：法警大隊執(zhí)行警務(wù)工作卷，此卷進一步規(guī)范了派警、用警和使用辦案工作區(qū)基本審批程序；規(guī)范了對看護對象基本情況了解、交接和辦案時限臨近屆滿履行手續(xù)程序；規(guī)范了司法警察安全工作預(yù)案和司法警察執(zhí)行警務(wù)終結(jié)報告程序等。一冊即：法警大隊人員名冊，旨在便于掌握人員情況和接受監(jiān)督。一表即：法警業(yè)務(wù)工作情況月報表，此表旨在進一步嚴格對本業(yè)務(wù)工作情況準確按時上報。五本即：辦案工作區(qū)使用登記本、看管（護）值班記錄本、臨時保管物品登記本、警務(wù)裝備管理使用登記本、辦案區(qū)使用及人員進出登記本，旨在得以“三管一清”，即管人、管事、管物底子清。“一卷一冊一表五本”制度的建立使警隊執(zhí)行警務(wù)的基本情況、基本要求、基本程序、基本操守、基本應(yīng)急處置措施得以進一步規(guī)范。
三、圍繞制度、遵守流程，進一步規(guī)范履行看管工作。
制度的生命力在于執(zhí)行。沁源縣人民檢察院法警隊對所定制度嚴格執(zhí)行、認真落實，把各項規(guī)程化作具體行動，保障了該院執(zhí)法辦案工作無漏洞、無事故，有數(shù)量、有質(zhì)量。在履行職責(zé)過程中，司法警察注重與業(yè)務(wù)部門的溝通和聯(lián)系，既各司其職、又密切配合，強化“安全綠色通道”理念，履行職責(zé)做到了“五嚴”：一是嚴把看護關(guān)，杜絕了看管工作的漏洞發(fā)生；二是嚴把醫(yī)療救治關(guān)，落實了醫(yī)護人員隨案全程待醫(yī)規(guī)定；三是嚴把押解關(guān)，加大了押解的安全系數(shù)，防止犯罪嫌疑人在押解過程中發(fā)生自殺、自殘、脫逃等事故；四是嚴把保密關(guān)，保證了看不脫崗，審不泄案情；五是嚴把督察關(guān)。做到了對每個案子都主動接受監(jiān)督，積極配合監(jiān)督。
沁源縣人民檢察院的執(zhí)法辦案安全工作制度化、規(guī)范化受到了省市檢察院的肯定。今后，沁源縣人民檢察院法警隊一定會進一步學(xué)習(xí)貫徹上級檢察院各項規(guī)定和要求，進一步學(xué)習(xí)借鑒外地院的好做法、好經(jīng)驗，不斷完善和規(guī)范辦案安全防范工作，嚴格制度抓管理，規(guī)范執(zhí)法上水平，案件質(zhì)量出精品，辦案安全創(chuàng)一流。
為了進一步加強我院重大活動的安全保衛(wèi)工作，保證活動的順利進行，維護校園秩序，應(yīng)對治安、消防、群體等突發(fā)事件，根據(jù)《三門峽職業(yè)技術(shù)學(xué)院突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》，結(jié)合工作實際，制定本方案。
一、指導(dǎo)思想
堅持以黨的xx大精神為指導(dǎo)，以落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和-諧校園、平安校園為目標，進一步加強安全保衛(wèi)工作，堅持“打防結(jié)合、預(yù)防為主”的方針，提高應(yīng)對突發(fā)事件、消防、群體等事件的防范、處理潛力，確保教育教學(xué)工作的順利進行，努力為師生的工作、學(xué)習(xí)和生活帶給一個良好的治安環(huán)境。
二、工作目標和任務(wù)
1、堅持預(yù)防為主、群防結(jié)合的工作思路，做好師生的安全教育和法制教育，提高師生的法制意識、安全意識和自我防范潛力，防止違法、違紀行為發(fā)生。
2、進一步完善校園安全防范體系，強化人防、物防和技防的有機結(jié)合，防止重特大安全事故發(fā)生。
3、進一步加強校園社會治安工作，落實好各項治理防范措施，建立校園“110”報警系統(tǒng)，集中整治校園及周邊治安環(huán)境，降低治安案件發(fā)案率。
4、建立信息收集網(wǎng)絡(luò)體系，做好信息員培訓(xùn)工作。加強校園基礎(chǔ)防范工作，增強工作的預(yù)見性和嚴密性。
5、組建應(yīng)急機動分隊，提高應(yīng)對突發(fā)事件的防范處理潛力。
三、措施
（一）、加強安全保衛(wèi)體系、隊伍建設(shè)
1、在綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，完善以部門、系部行政負責(zé)人為主要職責(zé)人的安全保衛(wèi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，指定專人負責(zé)安全保衛(wèi)工作，做到部門、系部安全保衛(wèi)工作有領(lǐng)導(dǎo)小組、有專人負責(zé)，班級有安全員。
2、學(xué)生處完善以宿舍樓為單位的學(xué)生自治管理委員會，把安全保衛(wèi)納入該委員會的重要工作，指定專人負責(zé)。
3、組建以保衛(wèi)處職工為骨干的校衛(wèi)隊，擔(dān)任巡邏、門衛(wèi)等治安消防安全保衛(wèi)工作。同時在學(xué)生中選拔安全意識強、職責(zé)心強、組織潛力強、身體素質(zhì)好的黨員或黨員發(fā)展對象，建立51人組成的學(xué)院安全保衛(wèi)應(yīng)急機動中隊，下轄五個分隊。其主要職責(zé)是重大活動的安全保衛(wèi)和信息搜集上報及反饋工作。
4、完善安全保衛(wèi)工作的各項規(guī)章制度。
5、加強安全保衛(wèi)隊伍建設(shè)，用心開展思想教育，強化服務(wù)意識，重點加強紀律作風(fēng)建設(shè)；用心開展崗位練兵和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實提高安全保衛(wèi)人員整體素質(zhì)。
6、充分利用現(xiàn)代科技技術(shù)，提高技術(shù)防范潛力和水平。
（二）、采取有力措施，進一步整治校內(nèi)治安和校園周邊環(huán)境
1、保衛(wèi)處與校園警務(wù)室協(xié)同有關(guān)部門，對外來人員和車輛進行一次徹底清查登記工作，進一步完善人員、車輛管理辦法。
2、保衛(wèi)處、總務(wù)處與校園警務(wù)室協(xié)同分別召開校內(nèi)施工隊和經(jīng)營單位負責(zé)人會議，做好兩類人員的教育管理工作。
3、設(shè)立校園“110”，號碼為：xxxx。
4、采取調(diào)查、走訪等方式，了解校園周邊治安環(huán)境，協(xié)同關(guān)部門共同做好校園周邊環(huán)境的治理工作。
5、加強校園巡邏和安全工作的監(jiān)督、督察力度，及時發(fā)現(xiàn)安全隱患，及時整改安全隱患。
（三）、做好校園安全防火工作，消除火險隱患
1、各部門、系部要進一步完善本部門消防安全職責(zé)制，落實好火災(zāi)隱患整改要求，制定好本部門防火和疏散方案。
2、加強師生安全防火宣傳教育，增強師生的消防安全意識和職責(zé)感，組織師生進行消防逃生疏散演練，提高逃生自救潛力。
3、加強安全防火檢查次數(shù)和火災(zāi)隱患整改力度，對重點部位和火源點，在活動前進行一次全面檢查，并要嚴加看管重點防護，確保安全。
4、加強校園消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按技術(shù)標準及時維修更換滅火器材和消防設(shè)備。
（四）、做好應(yīng)對突發(fā)事件準備工作
1、活動期間，各部門、系部負責(zé)本活動區(qū)域內(nèi)的安全保衛(wèi)工作。遇有重大治安、群體等事件及時上報活動指揮部。
2、各部門、系部應(yīng)做好人員的疏散準備工作。開啟所有樓道和樓門，保證人員疏散通道暢通，人員疏散快捷。
3、做好車輛疏散工作。指揮車輛按規(guī)定區(qū)域停放到位，必要時協(xié)同交-警部門做好車輛的疏散工作，保證活動期間的道路暢通。
4、做好活動場所的安全保衛(wèi)工作。指派安全保衛(wèi)人員，負責(zé)對活動場所的安全檢查、車輛停放、可疑人員的盤查監(jiān)控等工作，發(fā)現(xiàn)重要狀況及時報告。
5、做好重點人員的監(jiān)管工作，及時了解他們的思想、工作、學(xué)習(xí)狀況，掌握他們的動向，發(fā)現(xiàn)問題及時報告、處理。
6、加強門衛(wèi)值班制度。按照規(guī)定進行登記、詢問，并通知有關(guān)部門做好來賓接待工作。各樓樓管要加強巡邏，堅守崗位，用心履行職責(zé)。
7、加強治安巡邏工作。對不服從管理的人員和車輛，將下達一式三聯(lián)（存根、部門、個人）的限期整改通知書，逾期不改者將予以行政和處罰處理。
8、加強應(yīng)急機動中隊管理教育。活動期間除派出巡邏人員外，大部力量應(yīng)處于待命狀態(tài)。
9、各部門、系部應(yīng)加強重大活動中的值班和值班檢查督促工作，保證人員在位、通訊暢通。
（五）、做好安全教育工作
1、各部門、系部要做好重大活動前的安全教育工作，提高部門、系部所屬人員安全意識和自我防范潛力。教育師生及時關(guān)掉門窗，保證財產(chǎn)安全。
2、各部門、系部在活動開展前，要對所屬區(qū)域進行一次徹底的安全檢查，及時消除安全隱患。
3、保衛(wèi)處將會同有關(guān)部門對重點單位、重點部位的安全保衛(wèi)工作進行檢查和抽查，及時督促有安全隱患的地方進行整改。
四、保衛(wèi)組在重大活動領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，其職責(zé)及人員組成狀況如下：
1、活動保衛(wèi)組
（組長xxx派出所副所長）xxx（公安局特警四大隊副隊長）
副組長xxx
2、治安巡邏組主要負責(zé)校園晝夜巡邏工作，發(fā)現(xiàn)狀況及時處理和上報保衛(wèi)組或警務(wù)室。其人員組成：
組長：xxx
一班班長王xx成員：xxx
二班班長任xx成員：xxx
上述兩班主要負責(zé)夜間巡邏工作，必要時可擔(dān)任晝間巡邏。
晝間巡邏由應(yīng)急機動分隊各組輪流擔(dān)任。
3、車輛疏導(dǎo)組主要負責(zé)校園、校外附近車輛調(diào)度和疏散工作，并負責(zé)與交-警部門的聯(lián)系，在緊急狀況下實施交通管制，其人員組成：
組長：
成員：保安員3人晝間巡邏組2人
4、門衛(wèi)值班組主要負責(zé)三個大門出入管理工作，并檢查督促校內(nèi)各類門衛(wèi)安全和值班工作狀況，其人員組成：
組長：
成員：xxx
各教學(xué)樓及琴房、宿舍樓、餐廳、浴池由相關(guān)部門負責(zé)，原管理關(guān)系不變，由門衛(wèi)值班組監(jiān)督檢查安全工作落實狀況。
為了進一步加強我院重大活動的安全保衛(wèi)工作，保證活動的順利進行，維護校園秩序，應(yīng)對治安、消防、群體等突發(fā)事件，根據(jù)《三門峽職業(yè)技術(shù)學(xué)院突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》，結(jié)合工作實際，制定本方案。
一、指導(dǎo)思想
堅持以黨的xx大精神為指導(dǎo)，以落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和-諧校園、平安校園為目標，進一步加強安全保衛(wèi)工作，堅持打防結(jié)合、預(yù)防為主的方針，提高應(yīng)對突發(fā)事件、消防、群體等事件的防范、處理能力，確保教育教學(xué)工作的順利進行，努力為師生的工作、學(xué)習(xí)和生活提供一個良好的治安環(huán)境。
二、工作目標和任務(wù)
1、堅持預(yù)防為主、群防結(jié)合的工作思路，做好師生的安全教育和法制教育，提高師生的法制意識、安全意識和自我防范能力，防止違法、違紀行為發(fā)生。
2、進一步完善校園安全防范體系，強化人防、物防和技防的有機結(jié)合，防止重特大安全事故發(fā)生。
3、進一步加強校園社會治安工作，落實好各項治理防范措施，建立校園110報警系統(tǒng)，集中整治校園及周邊治安環(huán)境，降低治安案件發(fā)案率。
4、建立信息收集網(wǎng)絡(luò)體系，做好信息員培訓(xùn)工作。加強校園基礎(chǔ)防范工作，增強工作的預(yù)見性和嚴密性。
5、組建應(yīng)急機動分隊，提高應(yīng)對突發(fā)事件的防范處理能力。
三、措施
(一)、加強安全保衛(wèi)體系、隊伍建設(shè)
1、在綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，完善以部門、系部行政負責(zé)人為主要責(zé)任人的安全保衛(wèi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，指定專人負責(zé)安全保衛(wèi)工作，做到部門、系部安全保衛(wèi)工作有領(lǐng)導(dǎo)小組、有專人負責(zé)，班級有安全員。
2、學(xué)生處完善以宿舍樓為單位的學(xué)生自治管理委員會，把安全保衛(wèi)納入該委員會的重要工作，指定專人負責(zé)。
3、組建以保衛(wèi)處職工為骨干的校衛(wèi)隊，擔(dān)任巡邏、門衛(wèi)等治安消防安全保衛(wèi)工作。同時在學(xué)生中選拔安全意識強、責(zé)任心強、組織能力強、身體素質(zhì)好的黨員或黨員發(fā)展對象，建立51人組成的學(xué)院安全保衛(wèi)應(yīng)急機動中隊，下轄五個分隊。其主要職責(zé)是重大活動的安全保衛(wèi)和信息搜集上報及反饋工作。
4、完善安全保衛(wèi)工作的各項規(guī)章制度。
5、加強安全保衛(wèi)隊伍建設(shè)，積極開展思想教育，強化服務(wù)意識，重點加強紀律作風(fēng)建設(shè);積極開展崗位練兵和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實提高安全保衛(wèi)人員整體素質(zhì)。
6、充分利用現(xiàn)代科技技術(shù)，提高技術(shù)防范能力和水平。
(二)、采取有力措施，進一步整治校內(nèi)治安和校園周邊環(huán)境
1、保衛(wèi)處與校園警務(wù)室協(xié)同有關(guān)部門，對外來人員和車輛進行一次徹底清查登記工作，進一步完善人員、車輛管理辦法。
2、保衛(wèi)處、總務(wù)處與校園警務(wù)室協(xié)同分別召開校內(nèi)施工隊和經(jīng)營單位負責(zé)人會議，做好兩類人員的教育管理工作。
3、設(shè)立校園110，號碼為：2918110。
4、采取調(diào)查、走訪等方式，了解校園周邊治安環(huán)境，協(xié)同關(guān)部門共同做好校園周邊環(huán)境的治理工作。
5、加強校園巡邏和安全工作的監(jiān)督、督察力度，及時發(fā)現(xiàn)安全隱患，及時整改安全隱患。
(三)、做好校園安全防火工作，消除火險隱患
1、各部門、系部要進一步完善本部門消防安全責(zé)任制，落實好火災(zāi)隱患整改要求，制定好本部門防火和疏散方案。
2、加強師生安全防火宣傳教育，增強師生的消防安全意識和責(zé)任感，組織師生進行消防逃生疏散演練，提高逃生自救能力。
3、加強安全防火檢查次數(shù)和火災(zāi)隱患整改力度，對重點部位和火源點，在活動前進行一次全面檢查，并要嚴加看管重點防護，確保安全。
4、加強學(xué)校消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按技術(shù)標準及時維修更換滅火器材和消防設(shè)備。
(四)、做好應(yīng)對突發(fā)事件準備工作
1、活動期間，各部門、系部負責(zé)本活動區(qū)域內(nèi)的安全保衛(wèi)工作。遇有重大治安、群體等事件及時上報活動指揮部。
2、各部門、系部應(yīng)做好人員的疏散準備工作。開啟所有樓道和樓門，保證人員疏散通道暢通，人員疏散快捷。
3、做好車輛疏散工作。指揮車輛按規(guī)定區(qū)域停放到位，必要時協(xié)同交-警部門做好車輛的疏散工作，保證活動期間的道路暢通。
4、做好活動場所的安全保衛(wèi)工作。指派安全保衛(wèi)人員，負責(zé)對活動場所的安全檢查、車輛停放、可疑人員的盤查監(jiān)控等工作，發(fā)現(xiàn)重要情況及時報告。
5、做好重點人員的監(jiān)管工作，及時了解他們的思想、工作、學(xué)習(xí)情況，掌握他們的動向，發(fā)現(xiàn)問題及時報告、處理。
6、加強門衛(wèi)值班制度。按照規(guī)定進行登記、詢問，并通知有關(guān)部門做好來賓接待工作。各樓樓管要加強巡邏，堅守崗位，積極履行職責(zé)。
7、加強治安巡邏工作。對不服從管理的人員和車輛，將下達一式三聯(lián)(存根、部門、個人)的限期整改通知書，逾期不改者將予以行政和處罰處理。
8、加強應(yīng)急機動中隊管理教育。活動期間除派出巡邏人員外，大部力量應(yīng)處于待命狀態(tài)。
9、各部門、系部應(yīng)加強重大活動中的值班和值班檢查督促工作，保證人員在位、通訊暢通。
(五)、做好安全教育工作
1、各部門、系部要做好重大活動前的安全教育工作，提高部門、系部所屬人員安全意識和自我防范能力。教育師生及時關(guān)閉門窗，保證財產(chǎn)安全。
剛才聽了幾個縣市的典型發(fā)言，覺得很受啟發(fā)，對于促進我們下步的工作有較強的借鑒和指導(dǎo)作用。在“加快建設(shè)強市名城，我們怎么辦”解放思想大討論活動中，我們東阿縣針對“滿、舊、浮、難、小”五個方面存在的問題，狠抓三項工作，實施四大建設(shè)，認真查擺整改，提高了思想觀念，改進了工作作風(fēng)、改善了發(fā)展環(huán)境，全縣形成了加快建設(shè)富裕、文明、生態(tài)、和諧新東阿的強大合力。下面，我把東阿縣的的相關(guān)工作分工作做法、典型簡介和體會建議三個方面簡要匯報如下：
一、主要做法
二、典型簡介
通過狠抓上述三項工作，東阿縣重點把開展解放思想大討論活動所迸發(fā)出的強大動力作用到工作上，始終堅持以思想的大解放促進經(jīng)濟社會各項事業(yè)的大發(fā)展，全面貫徹黨的十七大和省、市黨代會精神，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以富民強縣為目標，密切關(guān)注民生，實施了“富裕東阿、文明東阿、生態(tài)東阿、和諧東阿”四大建設(shè)，著力在“五破”上下功夫，取得明顯成效。
破浮，真抓實干見實效。開展了機關(guān)作風(fēng)建設(shè)年活動，以“團結(jié)、求實、創(chuàng)新、高效、競爭、廉潔”為宗旨，建設(shè)“開放型政府、學(xué)習(xí)型政府、落實型政府、服務(wù)型政府”邁出堅實步伐。自覺接受人大的執(zhí)法監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督，堅持依法行政、從嚴治政，重大決策注意聽取社會各界意見。進一步深化行政審批制度改革，加強決策目標、執(zhí)行責(zé)任、考核監(jiān)督“三個體系”建設(shè)，健全各項制度，實行政務(wù)公開，促進了政府工作規(guī)范高效運轉(zhuǎn)。從解決基層和企業(yè)反映強烈的實際問題入手，不斷提高服務(wù)水平，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。如縣建設(shè)局、交通局等單位啟用了一站式服務(wù)大廳，簡化了審批手續(xù)；衛(wèi)生部門加強了藥械集中招標采購管理；公安部門在城市社區(qū)、農(nóng)村建設(shè)中心警務(wù)室等工作，均體現(xiàn)了各級各部門深入基層、關(guān)注民生的濃濃愛民情。
總之，解放思想大討論活動所結(jié)出的累累碩果，表現(xiàn)在軟環(huán)境方面，東阿縣被評為“山東省投資環(huán)境十佳縣（市）”、“全省平安建設(shè)先進縣”。在硬環(huán)境方面獲得山東省適宜人居環(huán)境獎和“全國綠化模范縣”等榮譽稱號。這些榮譽稱號都是解放思想大討論活動開展以來所獲得的，充分體現(xiàn)了大討論活動的成果。也是我們開展大討論活動出發(fā)點和落腳點。
三、體會建議
我縣解放思想大討論活動之所以能整體平穩(wěn)推進，有序開展，達到預(yù)期工作目標，除了市委市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和市委大討論辦的指導(dǎo)外，我們的體會是堅持做到“五個貫穿始終”：即堅持把關(guān)注民生、走群眾路線貫穿始終；堅持把解決突出問題，務(wù)求實效貫穿始終；堅持把領(lǐng)導(dǎo)帶頭，發(fā)揮表率作用貫穿始終；堅持把解放思想大討論活動與促進各項工作貫穿始終；堅持把輿論宣傳，營造解放思想良好氛圍貫穿始終。并且把解放思想作為永恒的主題，建立健全獎懲激勵長效機制，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，突出工業(yè)主導(dǎo)地位，依法辦事，文明執(zhí)法，樹立政府形象。這些寶貴的經(jīng)驗，將有力地指導(dǎo)和推動全縣今后一個時期的各項工作。
總之，通過開展解放思想大討論活動，東阿和諧發(fā)展的思路更加清晰，視野更加開闊、發(fā)展環(huán)境更加優(yōu)化，發(fā)展的信心和決心也更加堅定，實現(xiàn)了又好又快發(fā)展。在下步工作中，我們將繼續(xù)按照“觀念上有新飛躍、思想上有新突破、作風(fēng)上有新改進、環(huán)境上有新改善、工作上有新局面”的總體指導(dǎo)思想和目標要求，繼續(xù)堅持邊學(xué)、邊查、邊改的原則，建立健全思想觀念常新、工作作風(fēng)常新的長效工作機制，努力營建人心思上的和諧環(huán)境，為加快建設(shè)強市名城，實現(xiàn)“富裕、文明、生態(tài)、和諧”新東阿的宏偉目標做出積極的貢獻。
位列“佛教四大名山”之首的山西省五臺山，是著名旅游風(fēng)景區(qū)，卻也是國家級“貧困縣”，巨大的反差導(dǎo)致各種利益沖突，矛盾叢生，公眾安全感普遍缺失而脆弱。
然而，忽如一夜春風(fēng)化雨，一支和諧安寧的動人之歌在這里悠揚響起
五臺縣各類案件發(fā)案率大幅下降，近300個行政村刑事案件為零，涉槍犯罪和惡勢力犯罪以及群體性突發(fā)事件也銷聲匿跡……
是誰譜寫了這曲和諧安寧之歌?他就是現(xiàn)任五臺縣縣長助理，公安局黨委書記、局長劉興平。
重鑄警魂，實現(xiàn)五臺縣公安系統(tǒng)歷史性大翻身
2006年8月，劉興平到五臺縣上任。上任的第二天，他就一頭扎到基層所隊調(diào)研。呈現(xiàn)給劉興平的一幕幕超乎想象的落后面貌，讓他震驚異常。基層單位不是無房就是危房，不是無車就是破舊車輛。在裝備落后、設(shè)施薄弱的表象背后，是民警隊伍的消極怠工、作風(fēng)松散，社會影響極其惡劣，給這個佛教圣地蒙上了一層陰影……
那一刻，劉興平頓感肩上被壓上了千斤重擔(dān)，一股要從零開始，徹底改變落后面貌的壯志豪情，被烈烈點燃!于是，劉興平踏上了艱難的征程，終于從縣財政牙縫里“擠”出了5萬元，從鄰縣“賒”來了過冬供暖的鍋爐，由此開始了他雄心勃勃的“創(chuàng)業(yè)之路”。
機遇總是留給有準備的人。借著“三基”建設(shè)的東風(fēng)，劉興平把全部心血撲在了基層派出所建設(shè)上。500多個日日夜夜，他帶領(lǐng)民警付出了艱辛的努力，終于實現(xiàn)了五臺縣公安系統(tǒng)歷史性大翻身
18個派出所全部統(tǒng)一新建完成，從實戰(zhàn)需要精心布局，均地處交通要道，房屋整潔寬敞明亮，公安標識統(tǒng)一醒目；完善了“五小工程”，110指揮中心的“天眼”工程覆蓋了五臺縣重點區(qū)域；擴建了機房、電視電話會議室；新購置了警用車輛、電腦、攝錄相設(shè)備、辦案記錄儀……一舉從根本上改變了臟、亂、差，真正實現(xiàn)了全縣公安工作做強、做實的新目標。
“硬件”打牢后，劉興平開始大膽改革警務(wù)運行機制：裁撤精簡內(nèi)設(shè)機構(gòu)4個，撤并所隊4個、基層一線警力占總警力的90％，其中派出所警力占總警力的54％。農(nóng)村警務(wù)室比改革前翻3倍多……新機制從政策、制度上，從經(jīng)費、裝備等方面，切實向基層一線傾斜。實現(xiàn)了公安工作重心下移、保障下傾、警力下沉，進一步增強了基層實力，激發(fā)了基層活力，提高了基層戰(zhàn)斗力，實現(xiàn)了打防雙贏。全縣農(nóng)村治安秩序呈良好發(fā)展勢頭，穩(wěn)定和加強了基層政權(quán)。這一做法得到了民警的理解和支持，深受老百姓的稱贊。
劉興平深諳帶好一支隊伍的重要性與艱巨性。他仔細分析了到任前的幾起民警違法案例，大多和當時五臺公安機關(guān)缺乏經(jīng)費和裝備有關(guān)。他立即召開局黨委會議，確立了要打造一支法制化、科學(xué)化、正規(guī)化、軍事化的隊伍建設(shè)方向和目標，研究了具體措施，部署了推進步驟。經(jīng)過努力，五臺縣公安局在財務(wù)管理、經(jīng)費保障上走上了正規(guī)化、法制化的軌道。既有效杜絕了有可能滋生腐敗的渠道，又極大調(diào)動起全體民警的工作熱情和積極性，一支召之即來、來之能戰(zhàn)的精干隊伍開始練成。
與此同時，劉興平親自操刀主持，出臺了《五臺縣公安局民警管理制度》，并輔以明確的處罰標準。伴隨紀律、作風(fēng)的“說一不二”，近三年來五臺縣公安局隊伍建設(shè)得到跨越式發(fā)展：有15個單位榮立集體三等功，2名民警榮立公安部三等功，23名民警榮立省廳三等功，2名民警榮立省廳二等功，28名民警榮獲嘉獎。2010年，東冶派出所被評為山西省“青年文明號”，石咀派出所被評為“全國公安機關(guān)執(zhí)法示范單位”。
警徽閃亮，震懾犯罪分子；警民魚水，共譜和諧新曲
劉興平從警近30年，在刑偵第一線摸爬滾打了14年，經(jīng)他手承辦了2588起案件，件件被他辦成了鐵案。他任公安局長后，要求隊伍始終保持對各類刑事犯罪的高壓態(tài)勢，堅持嚴打方針不動搖，完善機制，細化責(zé)任，強化措施，主動出擊，有效遏制了各類刑事案件多發(fā)勢頭。多年來，劉興平堅持開展刑事案件零發(fā)案鄉(xiāng)鎮(zhèn)村競賽活動，如今，五臺縣已有近300個行政村實現(xiàn)了刑事案件零發(fā)案。另外，劉興平還不間斷地組織開展各類破案戰(zhàn)役和治安整治行動，壯大嚴打聲威，采取掛牌督辦，領(lǐng)導(dǎo)包抓，民警包辦，責(zé)任倒查等有效措施，充分發(fā)揮基礎(chǔ)手段，刑事技術(shù)和技偵力量，克難攻堅，由他親自掛帥成功破獲的一系列影響重大的案件更是家喻戶曉：“11.1”、“6.30”殺人碎尸案、五臺山日照寺“佛像盜割案”、“10.13”雇兇殺人案等。四年來，五臺縣公安局命案偵破率持續(xù)保持100％。2010年11月15日，令人震驚的“10.13”惡性殺人案被破獲后，忻州市公安局及時召開了新聞會，案件的告破有力震懾了犯罪分子的囂張氣焰，確保了一方平安，得到了社會各界的一致好評。
一連串優(yōu)異成績的取得，背后承載著的卻是劉興平的汗水、淚水，甚至是生命的危險。1994年，在破獲一起重大販毒團伙案后，不斷受到惡勢力的阻撓，威逼利誘時刻考驗著劉興平，面對被炸藥包炸毀的自家院墻、陽臺，面對受到驚嚇哭泣的老母和，面對這樣的警告與報復(fù)，劉興平心中的信念絲毫沒有動搖。
從基層走來的劉興平心中有根準繩
任何時候，基層公安工作離開了人民群眾，必將寸步難行，也毫無意義。劉興平帶領(lǐng)民警，深入群眾中，廣泛開展了“大走訪”、“十進家”、“開門評警”等一系列愛民實踐活動，全面拉開了構(gòu)建和諧警民關(guān)系的序幕。
劉興平帶領(lǐng)辦案民警及督察民警走進老上訪戶耿建香家，鄭重向她承諾：盡快還她公道。專案組經(jīng)過80余天的艱苦排查、追緝，將隱匿7年之久的犯罪嫌疑人抓獲后，連續(xù)7年四處上訪的耿建香激動得熱淚盈眶，她連夜繡制了一面錦旗送給劉興平。
老百姓寬闊的胸襟深深教育了民警，換來了更多民警親民愛民的自覺行動。四年來，劉興平帶領(lǐng)民警忠實履職、與群眾換位思考、對群眾疾苦感同身受，與群眾建立起了深厚感情。將所有歷史遺留的涉法上訪案件全部解決，再未發(fā)生一起因執(zhí)法過錯引發(fā)的上訪案件，真正奏響了佛教圣地警民關(guān)系的和諧篇章。
“立警為公、執(zhí)法為民”，踐行神圣諾言
劉興平能文能武。既是個鐵骨錚錚十八般武藝樣樣精通的好警察，又是個博覽群書，勤于思考的研究型干部。
針對目前各種社會矛盾凸顯，群體性、突發(fā)性事件頻發(fā)的社會現(xiàn)象，劉興平結(jié)合自己的從警生涯，分析研判五臺縣的治安狀況，歷時數(shù)月，親自撰寫了逾萬字的題為《未雨綢繆，掌控事態(tài)，妥善應(yīng)對群體突發(fā)性事件》的調(diào)研報告。他創(chuàng)新性地提出了三種預(yù)防模式和三色影響社會穩(wěn)定的評估機制。該報告先后被創(chuàng)新型國家推進委員會、《法制日報》內(nèi)參部、山西省委政策研究室、山西省公安廳全文刊登或摘錄，并呈報中央政法委、中央政研室、公檢法司、山西省四套班子和忻州市委市政府等部門和領(lǐng)導(dǎo)，得到肯定。
五臺縣公安局按照劉興平的思路，不僅成功處置多起，還將所有苗頭性，全部得到妥善解決，獲得了法律效果和社會效果的高度和諧統(tǒng)一，民警的執(zhí)法水平進一步提升。2010年10月26日，忻州市公安局召開新聞會，在全市學(xué)習(xí)推廣“五臺經(jīng)驗”。
根據(jù)省人大常委會年度監(jiān)督計劃，今年3月以來，全省人大上下聯(lián)動，深化對法院、檢察機關(guān)和公安機關(guān)、司法行政機關(guān)工作人員依法履職、公正司（執(zhí)）法情況的監(jiān)督。省人大常委會對此十分重視，召開視頻會議進行專題部署，常委會各位副主任分別帶隊到各市進行專項檢查，推動了司法監(jiān)督的深入開展。內(nèi)務(wù)司法委員會認真擬定工作方案，開展調(diào)查研究，廣泛聽取各地公檢法司機關(guān)和相關(guān)部門的情況介紹，征求人大代表、律師和基層群眾的意見，了解社區(qū)矯正、刑滿釋放人員的反映，實地察看執(zhí)法辦案場所，及時將調(diào)研情況以口頭和書面形式逐個向公檢法司機關(guān)作了反饋。各市、縣（市、區(qū)）人大根據(jù)統(tǒng)一部署，扎實開展了各具特點的深化司法監(jiān)督工作。全省公檢法司機關(guān)周密部署，落實措施，自查自糾，務(wù)實推進，積極配合人大監(jiān)督工作。現(xiàn)將有關(guān)情況報告如下：
一、今年深化司法監(jiān)督工作的主要特點
（一）把握了指導(dǎo)思想的一貫性。本屆以來，省人大對公檢法司機關(guān)陸續(xù)開展了修改后的刑訴法執(zhí)行情況的監(jiān)督、規(guī)范執(zhí)法公正司法情況的監(jiān)督。今年，根據(jù)省委、省人大主要領(lǐng)導(dǎo)的要求，對公檢法司機關(guān)工作人員依法履職、公正司（執(zhí)）法情況深化監(jiān)督。在連續(xù)三年的專項監(jiān)督中，每年確定一個主題，循序漸進，由淺入深，全面促進我省的司（執(zhí)）法工作更加規(guī)范公正，把握了司法監(jiān)督指導(dǎo)思想的一貫性，體現(xiàn)了廣大人民群眾對公檢法司機關(guān)的要求和期待。
（二）把握了工作推動的協(xié)同性。全省人大系統(tǒng)和公檢法司機關(guān)對深化司法監(jiān)督工作協(xié)調(diào)聯(lián)動，配合默契。省人大內(nèi)司委深入多地開展調(diào)研，先后召開三次全省人大內(nèi)司工作座談會進行專題研究，并通過實地檢查、工作簡報等形式，指導(dǎo)各地把握節(jié)奏，協(xié)同推進。省法院、檢察院和公安廳、司法廳分別運用案件評查、專項督察、執(zhí)法考評等方式，指導(dǎo)各地開展自查自糾，邊查邊改。與此同時，各市、縣（市、區(qū)）制定方案，深入推進，在貫徹省人大部署要求的同時，結(jié)合本地實際，堅持多措并舉。杭州市將深化司法監(jiān)督與反貪反瀆、經(jīng)濟犯罪偵查等專項監(jiān)督工作相結(jié)合；寧波、舟山市與法官、檢察官履職評議工作相結(jié)合；溫州市突出立案和執(zhí)行兩個重點問題、金華市突出主要業(yè)務(wù)部門和基層庭隊所兩個重點對象開展監(jiān)督；湖州市專門組織了關(guān)注公正司法、代表一線視察活動；嘉興、衢州市深入市縣司（執(zhí)）法基層單位逐個聽取意見；紹興、麗水市列出問題清單進行“健康體檢”；臺州市早謀劃早部署，嚴格督促自查自糾工作。各市人大工作各具特色，效果逐步顯現(xiàn)。
（三）把握了深化監(jiān)督的創(chuàng)新性。一是堅持問題導(dǎo)向。各級人大以發(fā)現(xiàn)問題、梳理問題、指出問題、督促整改問題為重點，深入推進司法監(jiān)督工作。情況反饋后，公檢法司機關(guān)普遍認為，指出的問題實事求是，客觀實在，對推進公檢法司機關(guān)依法履職公正司（執(zhí)）法具有很強的針對性和指導(dǎo)性，表示認真整改。二是改進調(diào)研方式。既有面對面聽取公檢法司機關(guān)的匯報，又有背靠背征求紀委、政法委、等部門的意見；既直接聽取律師、基層干部群眾、企業(yè)家代表的意見建議，又深入實地了解監(jiān)獄服刑人員、社區(qū)矯正人員、看守所羈押人員的反映，獲取了大量第一手資料，增加了調(diào)研的實效性。三是把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在調(diào)研的基礎(chǔ)上，內(nèi)司委分別上門召開座談會，向公檢法司機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)當面反饋調(diào)研情況，對成績充分肯定，對問題直接指出，意見建議實實在在。公檢法司機關(guān)向常委會的專項報告，不講常規(guī)工作，而是就反饋問題的整改情況向常委會作報告，隨后進行滿意度測評，目的在于進一步促進整改。
（四）把握了代表參與的廣泛性。全省人大在深化司法監(jiān)督工作中，注重發(fā)揮省、市、縣三級人大代表的主體作用，廣泛征求代表意見建議，積極邀請代表參與調(diào)研活動。省人大內(nèi)司委在代表履職平臺上向省人大代表發(fā)函征求意見，并對征集到的意見進行認真梳理和吸收。每次調(diào)研活動，都邀請當?shù)厝壢舜蟠韰⒓幼剷犎∷麄兊囊庖娊ㄗh。廣大代表對深化司法監(jiān)督工作也給予了大力支持，有的省人大代表全程參與了省人大內(nèi)司委在當?shù)亟M織的調(diào)研活動。
（五）把握了問題整改的實效性。省人大內(nèi)司委向省公檢法司機關(guān)反饋意見后，省法院、檢察院、公安廳、司法廳即認真研究，有的當場作出分工，有的專門召開黨委會和全省電視電話會，研究整改舉措，分解落實任務(wù)。反饋至今不到2個月，整改工作初見成效，對一些能夠整改的問題立即進行了整改，對一時難以整改的問題也落實了責(zé)任，列出了計劃。深化司法監(jiān)督工作開展以來，省法院、省檢察院聯(lián)合出臺了法官檢察官從嚴管理七條規(guī)定；省法院開展了千名律師民主測評活動，出臺了《關(guān)于進一步依法保障律師執(zhí)業(yè)的措施意見》；省檢察院圍繞涉案款物清理、律師會見制度落實等重點問題，對11個市檢察院和20個縣級檢察院進行了專項督察；省公安廳修訂完善了執(zhí)法質(zhì)量考核評議實施辦法；省司法廳會同公檢法出臺了《關(guān)于社區(qū)服刑人員收監(jiān)執(zhí)行若干問題的規(guī)定》等。
二、公檢法司機關(guān)工作人員依法履職公正司（執(zhí)）法的基本情況
（一）主要成效
調(diào)研中，各方對近年來公檢法司機關(guān)工作人員依法履職、公正司（執(zhí)）法取得的成績給予了充分肯定。
1.隊伍素質(zhì)有提升。公檢法司機關(guān)重視加強對司（執(zhí)）法工作人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和教育引導(dǎo)，不斷提高隊伍思想政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)工作能力。通過“三嚴三實”等主題教育活動，引導(dǎo)司（執(zhí)）法工作人員強化紀律意識，積極踐行司（執(zhí)）法為民宗旨。加強廉政警示教育，督促司（執(zhí)）法工作人員嚴守鐵規(guī)禁令，切實改進作風(fēng)，自覺踐行社會主義法治理念。
2.制度建設(shè)有深化。公檢法司機關(guān)重視制度建設(shè)，努力把司（執(zhí)）法權(quán)力關(guān)進制度的籠子，切實規(guī)范司（執(zhí)）法行為。結(jié)合司法體制改革試點工作，建立健全相關(guān)制度規(guī)范。法院系統(tǒng)探索建立科學(xué)量化的案件質(zhì)量監(jiān)管機制，針對辦案涉及的各個環(huán)節(jié)，自動生成辦案數(shù)據(jù) “體檢表”，運用大數(shù)據(jù)分析辦案中可能存在的問題。檢察機關(guān)嚴格執(zhí)行刑事訴訟法，積極推廣客觀性證據(jù)審查模式，轉(zhuǎn)變司法工作人員辦案方式，規(guī)范辦案行為。公安機關(guān)圍繞“又好又多”執(zhí)法辦案體系，以執(zhí)法規(guī)范化工作為抓手，規(guī)范執(zhí)法行為。司法行政機關(guān)及時出善有關(guān)社區(qū)矯正實施辦法和罪犯獎懲考核辦法等規(guī)章制度，指導(dǎo)執(zhí)法實踐。
3.司（執(zhí)）法公開有推進。省法院高度重視“陽光司法”，連續(xù)幾年請第三方機構(gòu)對全省各級法院司法公開工作進行評估，并公布結(jié)果。在中國社科院2015年中國司法透明指數(shù)評估中，浙江省高院、寧波市中院、寧波海事法院均列全國高級法院、中級法院和海事法院榜首。檢察機關(guān)著力構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的“陽光檢察”機制，推進互聯(lián)網(wǎng)上案件流程信息公開、終結(jié)性法律文書公開等機制，邀請人大代表和社會公眾開展檢察開放日活動，推動檢務(wù)公開。公安機關(guān)和司法行政機關(guān)積極推行警務(wù)公開、獄務(wù)公開，開發(fā)執(zhí)法辦案信息公開查詢系統(tǒng)，方便群眾及時了解執(zhí)法辦案信息。
4.司（執(zhí)）法保障有加強。公檢法司機關(guān)通過加強硬件設(shè)施和信息化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，強化司（執(zhí)）法保障，規(guī)范司（執(zhí)）法行為。法院系統(tǒng)扎實推進“浙江法院互聯(lián)網(wǎng)+審判”改革項目，“點對點”網(wǎng)上查控財產(chǎn)執(zhí)行機制、網(wǎng)上司法拍賣機制、數(shù)字化法庭改革等多項措施，已經(jīng)運行。檢察機關(guān)加強辦案工作區(qū)建設(shè)，完善同步錄音錄像設(shè)施，用技術(shù)手段規(guī)范自偵工作。公安機關(guān)大力推進辦案功能區(qū)建設(shè)，不斷規(guī)范辦案區(qū)的設(shè)置、管理、使用。司法行政機關(guān)全面深化智能化現(xiàn)代文明監(jiān)獄建設(shè)，對監(jiān)管區(qū)域、執(zhí)法崗位的視頻監(jiān)控實現(xiàn)了全覆蓋，同時積極推進縣級社區(qū)矯正指揮中心和執(zhí)法大隊建設(shè)，不斷完善監(jiān)管教育幫扶體系。
（二）主要問題
調(diào)研中，各方也反映了公檢法司機關(guān)工作人員在依法履職、公正司（執(zhí)）法方面存在的一些問題，省人大內(nèi)司委針對公檢法司的具體情況，分別作了梳理，經(jīng)常委會主任會議研究，已當面作了反饋。歸納來看，主要是以下幾個方面：
1.司（執(zhí)）法理念有待進一步端正。一些基層司（執(zhí)）法工作人員仍然存在重實體輕程序、重打擊輕保護、重辦案輕規(guī)范、重口供輕其他證據(jù)的問題，適應(yīng)以審判為中心的訴訟制度改革，司（執(zhí)）法理念還需要進一步轉(zhuǎn)變。少數(shù)司（執(zhí)）法工作人員為民服務(wù)意識還不夠強，工作不夠細致，作風(fēng)不夠深入，律己不夠嚴格，影響群眾對司法公正的認識與認同。少數(shù)司（執(zhí)）法工作人員執(zhí)法不夠嚴格，程序不夠規(guī)范，簡單就案辦案，辦案社會效果不佳。
2.嚴格、規(guī)范司（執(zhí)）法有待進一步加強。一是有的公安辦案人員調(diào)查取證不夠細致，證據(jù)收集保存不夠全面規(guī)范，有的基層公安機關(guān)辦案工作區(qū)使用不夠規(guī)范，有的對律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的保障還不夠到位。公安協(xié)輔警人員數(shù)量眾多，素質(zhì)參差不齊，問題反映較多，影響了公安整體形象。看守所對入所羈押人員以健康為由拒絕收押的情況依然存在，有關(guān)方面對此反映強烈。二是有的基層檢察人員在辦理自偵案件時，沒有切實保障犯罪嫌疑人正常的休息時間，同步錄音錄像規(guī)定的執(zhí)行還不夠嚴格，職務(wù)犯罪案件律師會見難的問題反映也較多。三是有的法院立案登記標準的執(zhí)行不夠統(tǒng)一，立案難現(xiàn)象依舊存在。民事執(zhí)行工作意見反映比較集中，法院的案件執(zhí)結(jié)率與群眾的實際感受相差較大。四是有的基層社區(qū)矯正工作人員的理念還有待進一步轉(zhuǎn)變，社區(qū)矯正工作措施手段還較為單一。此外，基層對公安機關(guān)和檢察機關(guān)的考核工作反映也比較多，有的為了完成考核任務(wù)，忽視執(zhí)法過程的規(guī)范，影響執(zhí)法質(zhì)量。
3.廉潔司（執(zhí)）法的標準有待進一步提高。公檢法司機關(guān)經(jīng)過多年努力，采取多種措施強化管理，加強廉政建設(shè)，取得了明顯成效。但是，調(diào)研中大家也提出，公檢法司機關(guān)隊伍龐大，管理難度大，面對日益復(fù)雜的社會環(huán)境，廉政風(fēng)險也不容忽視，少數(shù)司（執(zhí)）法工作人員身份意識欠缺，與當事人交往過密，辦理關(guān)系案、人情案、金錢案的情況依然存在，有一定數(shù)量的司（執(zhí)）法工作人員因違法違紀受到刑事和行政處分。據(jù)省檢察院提供的數(shù)據(jù)，2013年至2015年6月，全省檢察機關(guān)共查處公檢法司機關(guān)工作人員涉嫌職務(wù)犯罪163人，其中，貪污賄賂犯罪62人，瀆職侵權(quán)犯罪101人。公檢法司機關(guān)內(nèi)部也各自立案查處了一定數(shù)量的違法違紀案件，涉及、失職瀆職、違反工作紀律、違公德等幾個方面。
三、進一步推進依法履職公正司（執(zhí)）法的意見建議
（一）進一步提升隊伍素質(zhì)。規(guī)范和公正是司法工作的永恒追求。要切實加強隊伍教育管理，建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于法治的隊伍。一是提升思想理念。要繼續(xù)深入學(xué)習(xí)黨的十、十八屆三中、四中、五中全會精神，繼續(xù)深化“三嚴三實”專題教育和社會主義法治理念教育，大力提升隊伍的政治思想素質(zhì)、法治理念和宗旨意識。二是提升司（執(zhí)）法能力。要繼續(xù)加強法律和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，進一步提高隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化水平，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，提高辦案能力，要切實加強對下指導(dǎo)，認真研究新情況新問題和新類型案件，提高解決疑難復(fù)雜問題的能力，加強人才梯次配備，促進隊伍良性發(fā)展。三是提升職業(yè)道德。要加強教育引導(dǎo)，樹立法律信仰，增強職業(yè)榮譽感。要從嚴管理隊伍，牢固樹立底線和紅線思維，嚴格防止與當事人、律師的非正常接觸，嚴格約束業(yè)外活動，嚴肅查處違法違紀行為，要認真剖析違法違紀案例，舉一反三，用身邊人身邊事教育隊伍。
（二）進一步強化制度落實。通過多年的努力，公檢法司機關(guān)各項工作的制度日趨完善，關(guān)鍵還是要狠抓落實。一是加強制度學(xué)習(xí)，要通過學(xué)習(xí)讓每個人對各項制度了然于胸、內(nèi)化于心。二是規(guī)范制度落實，要切實增強制度的可操作性，同一事項要盡量統(tǒng)一做法，采取有效措施防止執(zhí)行異化。三是強化落實責(zé)任，要建立健全制度落實責(zé)任制，執(zhí)行不力的要嚴肅追究，以切實強化制度執(zhí)行力。四是強化監(jiān)督推動，要通過內(nèi)外部監(jiān)督機制，切實推進制度落實。
（三）進一步深化監(jiān)督管理。要按照中央的要求，結(jié)合司法體制改革工作，推動體制機制完善，提高工作實效。嚴格落實司（執(zhí)）法責(zé)任制和內(nèi)外部人員干預(yù)執(zhí)法辦案登記報告等制度，加強監(jiān)督制約，高標準嚴要求，切實規(guī)范司（執(zhí)）法權(quán)力的配置和運行。一是要完善內(nèi)部監(jiān)督管理機制，加強上對下的監(jiān)督管理，落實后置環(huán)節(jié)對前置環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約，實現(xiàn)司（執(zhí)）法的全過程留痕。要認真研究考核評估工作，科學(xué)設(shè)定考核內(nèi)容，消除消極因素，發(fā)揮積極作用。二是要完善公檢法司機關(guān)之間相互監(jiān)督制約機制，按照刑訴法規(guī)定要求，建立健全相互間科學(xué)的配合和制約機制。三是要進一步發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能，敢于監(jiān)督更要善于監(jiān)督。四是要健全制度、暢通渠道，自覺接受外部監(jiān)督。
（四）進一步完善工作保障。要通過深化司法體制改革建立完善的執(zhí)業(yè)保障體系。進一步加大科技投入，深化信息化建設(shè)，向科技要人力要效率，切實提高執(zhí)法辦案質(zhì)量和水平。積極穩(wěn)妥推行員額制改革，切實防止骨干人才流失，穩(wěn)定隊伍，有效緩解案多人少的矛盾。進一步關(guān)心關(guān)愛隊伍，提高待遇，幫助解決實際困難，切實增強隊伍凝聚力，做到事業(yè)留人、待遇留人、感情留人。進一步加大對公檢法司機關(guān)工作的正面宣傳，讓公眾了解、理解、支持公檢法司機關(guān)工作。進一步加強法治宣傳教育，大力推進法治社會建設(shè)，為公檢法司機關(guān)的工作營造良好的外部司（執(zhí)）法環(huán)境。
一年來，xx新區(qū)公安分局在分局黨組和各級紀檢監(jiān)察機關(guān)的正確領(lǐng)導(dǎo)下，全體同志團結(jié)一致，齊心協(xié)力，認真履行工作職責(zé)，以“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”為目標，創(chuàng)造性地開展工作，努力解決人民關(guān)注和隊伍中存在的突出問題，使公安機關(guān)“立警為公，執(zhí)法為民”的良好形象深入民心，贏得了社會各界和人民群眾的普遍贊譽。
一、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，為糾風(fēng)工作提供有利的組織保障。
為進一步加強隊伍建設(shè)和促進各項公安保衛(wèi)任務(wù)的完成，密切警民關(guān)系，樹立公安機關(guān)良好形象，根據(jù)上級部署，結(jié)合我局實際，2008年6月，分局制定了《2008年糾風(fēng)工作方案》和《行風(fēng)建設(shè)工作檔案》，成立了由副區(qū)長、分局黨組書記、局長秦華任組長，分局黨組副書記、政委祖連生任副組長，其他黨組成員為領(lǐng)導(dǎo)小組成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，方案中明確了年內(nèi)全局糾風(fēng)工作的指導(dǎo)思想、工作任務(wù)、工作目標和工作要求，以此來全面指導(dǎo)全局的糾風(fēng)工作。
二、治理“熱點”，切實糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)
公安工作線長、面廣，與百姓接觸最為密切，公安機關(guān)的執(zhí)法活動和人民警察的執(zhí)法形象也是人民群眾最為關(guān)注、關(guān)心的“熱點”。一年來，全局上下，從領(lǐng)導(dǎo)到民警，尤其是與群眾接觸比較頻繁的辦案單位更是立足本職，從工作實際出發(fā)，及時了解群眾最關(guān)心、反映最強烈的公安機關(guān)“熱點”問題，結(jié)合實際，對癥下藥，每年都有新重點，每年都有新舉措，扎實開展各種專項整治活動。一是認真治理執(zhí)法辦案等群眾關(guān)注的熱點問題。分局結(jié)合不同時期群眾反映強烈的辦理治安案件久拖不決、執(zhí)法不公和群眾告狀難、報案難等熱點行風(fēng)問題，先后組織開展了“轉(zhuǎn)變警風(fēng)、強化服務(wù)”專項教育整頓活動、“反特權(quán)思想教育和創(chuàng)建“無違紀所隊”活動”、“對執(zhí)法活動開展監(jiān)察活動”等專項警示教育活動和嚴肅隊伍紀律作風(fēng)教育整頓活動，針對專項整治中發(fā)現(xiàn)的問題，分局相繼制定實行了《沈陽市公安局新城子分局案件責(zé)任倒查工作制度》、《沈陽市公安局xx新區(qū)分局落實百項承諾明察暗訪制度》、《領(lǐng)導(dǎo)班子談心制度》、《重點民警幫教制度》、《民警個人事項重大事項報告制度》、《領(lǐng)導(dǎo)班子黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制》，主動接受群眾的監(jiān)督，使全局案件辦理工作和隊伍建設(shè)水平進一步規(guī)范化、制度化，收到了較好的效果。二是認真治理“三亂”、‘四難’等群眾反映強烈的熱點問題。公安基層窗口單位的“三亂”、‘四難’問題始終是公安機關(guān)的頑癥痼疾。一年來，分局不間斷的組織開展對全局基層窗口單位的明察暗訪，對存在問題的單位予以全局通報批評，并限期整改，使窗口單位“三亂”、‘四難’問題得到了有效治理，基層民警的服務(wù)意識明顯增強。分局還組織有關(guān)部門對“三黑”場所、黃、賭、毒等群眾反映強烈的問題進行了專項治理，深入開展貫徹《百項承諾》活動和“迎接奧林匹克運動會盛會、整肅警容風(fēng)紀、規(guī)范執(zhí)法服務(wù)”專項督察活動，受到了上級部門和人民群眾的好評。三是認真研判人民群眾關(guān)注的熱點問題。我局通過群眾來信、來電、網(wǎng)上等途徑，受理督辦人民群眾的咨詢、投訴，針對群眾投訴舉報反映出的傾向性、苗頭性問題，實行了警風(fēng)建設(shè)分析制度，為領(lǐng)導(dǎo)決策和有針對性地開展專項治理活動提供了參考依據(jù)。分局還通過今年新開通的“沈陽市公安局警風(fēng)熱線”，積極辦理群眾咨詢、投訴、舉報，辦結(jié)率100%。
三、突出重點，努力解決隊伍中存在的突出問題
一是認真開展“五條禁令”專項整治活動。分局按照市局的要求，針對全局在“槍、車、酒、賭”等方面暴露出的深層次問題，先后制定下發(fā)了《xx新區(qū)分局公務(wù)用槍管理使用專項檢查工作方案》、《關(guān)于開展公安機關(guān)內(nèi)部交通違法行為專項整治活動的實施方案》，針對槍、車使用管理方面存在的問題進行了專項治理。組織全局干警觀看了《你永不可逾越》警示教育片，以此來提高廣大民警對“五條禁令”這條“高壓線”的深刻理解和認識。此外還多次在全局民警大會上進行“五條禁令”教育。使遵守“五條禁令”在全局民警心中達成共識。一年來，全局未發(fā)生一起民警違反“五條禁令”的問題。二是積極開展隊伍正規(guī)化專項整治活動。針對隊伍紀律作風(fēng)“稀拉松”、服務(wù)態(tài)度“冷硬橫”和辦公環(huán)境“臟亂差”等影響公安機關(guān)形象的突出問題，今年，全局利用兩個多月時間，在全局組織開展了一次隊伍正規(guī)化建設(shè)專項整頓活動，為取得政治效果，分局成立了聯(lián)合檢查組，深入基層所隊開展紀律作風(fēng)檢查，全年共檢查基層科隊所180余個（次），印發(fā)檢查通報8期，對表現(xiàn)好的單位予以表彰，對存在突出問題的個別單位予以全局通報批評。通過專項檢查，全局各基層單位辦公秩序、警容風(fēng)紀、槍支車輛管、環(huán)境衛(wèi)生以及民警精神風(fēng)貌均有較明顯的改觀。整治活動中，分局還投入了大量資金對基層所隊辦公環(huán)境進行裝修和改造，使基層辦公環(huán)境有了較大改善。三是不斷強化對重點人員監(jiān)督治理力度。按照上級公安機關(guān)部署，結(jié)合隊伍實際，今年分局開展了“嚴格監(jiān)所和槍支管理嚴防民警刑訊逼供教育整治活動”、制定下發(fā)了《對犯罪嫌疑人訊問及收監(jiān)工作的有關(guān)規(guī)定》，以此來約束和避免民警在辦案過程中的違法違紀行為。在此基礎(chǔ)上，著重抓了民警經(jīng)商或參與經(jīng)商、無故或編造虛假理由有班不上、有不良嗜好、夫妻關(guān)系不睦、執(zhí)法素質(zhì)低下等重點民警的動態(tài)排查，落實幫教措施。分局還根據(jù)工作中發(fā)現(xiàn)的違紀傾向和苗頭，及時找重點人進行談話，對傾向性問題歸納梳理，逐條立項，落實責(zé)任，明確治理目標和治理期限，有針對性地進行整改，大力加強對重點民警的幫教，使廣大民警特別是領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)法為民思想進一步得到確立，隊伍中常見、多發(fā)、突出問題得到了有效治理。四是深入開展公安特權(quán)車專項治理工作。公安“特權(quán)車”始終是人民群眾反映強烈的熱點問題，根據(jù)市局出臺的《沈陽市公安機關(guān)內(nèi)部車輛及駕駛?cè)私煌ㄟ`法違規(guī)行為處理辦法》，進一步明確交通違法違規(guī)民警要取消駕駛警務(wù)車輛資格、參加交通違法違規(guī)培訓(xùn)班、安排參與交通上崗執(zhí)勤或協(xié)勤、績效考核不達標；交通違法違規(guī)的領(lǐng)導(dǎo)干部要予以誡勉談話直至引咎辭職等罰則，架設(shè)了交通違法行為的“高壓線”，對全局起到了震懾作用。此外，分局還要求紀檢部門嚴格查辦車輛違法違規(guī)問題，發(fā)現(xiàn)一起處理一起，決不姑息。目前，全局上下駕車遵規(guī)守紀已經(jīng)成為廣大民警和領(lǐng)導(dǎo)干部的自覺行動。
四、解決“難點”，不斷規(guī)范公安民警的執(zhí)法行為
一年來，分局以規(guī)范執(zhí)法為目標，以解決群眾關(guān)注的熱點、難點問題為重點，針對執(zhí)法突出問題和薄弱環(huán)節(jié)加大了整治力度，開展專項治理工作，進一步堵塞了執(zhí)法工作中存在的漏洞。首先，針對隨意扣押、查封、凍結(jié)、沒收財產(chǎn)，隨意責(zé)令停業(yè)整頓、吊扣證照等問題，先后組織開展了行政案件執(zhí)法過錯責(zé)任追究專項檢查、經(jīng)濟犯罪案件專項執(zhí)法監(jiān)察。其次，針對監(jiān)管場所中易發(fā)生的亂收費、亂設(shè)“高間”、牢頭獄霸問題，組織開展大檢查活動，先后檢查監(jiān)管大隊12個監(jiān)室進行檢查，對存在的監(jiān)控設(shè)施不健全等問題予以通報。第三，圍繞貫徹落實《行政許可法》，組織開展行政許可整改工作，檢查基層派出所13個，辦案大隊3個，抽查科級領(lǐng)導(dǎo)干部15人，抽查民警30人，檢查各類案卷30余本，對存在問題予以通報。新晨
為下一步工作做好科學(xué)決策和部署，為認真梳理半年來我大隊各項工作完成情況。現(xiàn)將有關(guān)工作總結(jié)如下：
一、加強制度建設(shè)，全面推動大隊各項工作順利開展
半年來，根據(jù)總隊、支隊的指示精神和部隊建設(shè)要求，大隊全體官兵齊心協(xié)力，以飽滿的熱情積極投入到各自工作崗位中，埋頭苦干，扎實工作，積極請示匯報，使大隊各項工作順利開展，成效明顯。
（一）大力開展安全防事故教育，夯實官兵居安思危思想基礎(chǔ)
1、深入開展各類教育活動。理念是行為的先導(dǎo)、行動的指南，為使全體官兵牢固樹立社會主義法治理念，按照支隊《條令條例月活動安排》、公安消防部隊警示教育、紀念地震一周年活動、建黨90周年等活動，我大隊學(xué)習(xí)了部隊條令條例及社會主義法治理念教育有關(guān)內(nèi)容，使廣大官兵學(xué)到了先進的政治理論知識，樹立了正確的人生觀、價值觀，從而指導(dǎo)實踐、推動工作，規(guī)范廣大官兵的工作原則和標準，激發(fā)了廣大官兵遵紀守法和愛崗敬業(yè)的強烈意識。截止目前大隊官兵撰寫讀書筆記1.2萬字，心得體會9篇，剖析材料3篇，完成12個教育日。
2、積極開展轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)加強行政執(zhí)法效能建設(shè)活動。半年來，按照總隊和支隊關(guān)于治理“小金庫”“回頭看”專項治理活動的要求，結(jié)合我大隊實際，大隊召開黨支部會議，制定了學(xué)習(xí)教育方案，認真學(xué)習(xí)活動內(nèi)容，建立專題教育檔案，做學(xué)習(xí)筆記，及時撰寫心得體會和匯報材料。大隊與干部簽訂《責(zé)任狀》，大隊長在“海南支隊治理小金庫工作承諾大會”上代表大隊做了承諾，主動抓好黨風(fēng)廉政工作，通過群眾提、自己找、領(lǐng)導(dǎo)點、相互幫等多種形式，本著開門的精神，充分發(fā)動和依靠群眾，虛心聽取群眾意見，采取組織召開各種座談會，發(fā)放調(diào)查表等方式，向社會各界和廣大官兵廣泛征求意見，認真查擺和梳理近年來本單位或個人在思想作風(fēng)、學(xué)風(fēng)、工作作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)和生活作風(fēng)方面存在的突出問題，認真剖析主客觀原因，進行認真查擺，并分清責(zé)任，按照制定的整改計劃，落實整改措施，目前此項專題教育活動仍在繼續(xù)深入開展中，大隊未存在“小金庫”現(xiàn)象。
（二）加強隊伍管理，規(guī)范隊伍建設(shè)
1、嚴格貫徹執(zhí)行“五條禁令”和“六個嚴禁”，堅持從嚴治警。按照總隊和支隊的要求，大隊堅持依法、從嚴治警，進一步加強安全教育、健全安全組織、落實安全責(zé)任、執(zhí)行安全制度，切實把人員管住、把車輛管死、把內(nèi)部目標管牢，確保部隊“四個秩序”正規(guī)，無亡人責(zé)任事故、無刑事案件、無自殺事件、無違反“五條禁令”、無嚴重違紀的發(fā)生，努力創(chuàng)建安全管理先進單位為目標，通過召開會議認真教育全體官兵吸取一些單位的事故、案件及違反“五條禁令”和“六個嚴禁”被處理的教訓(xùn)，抓好人、酒、車的管理。半年來，我大隊在貫徹執(zhí)行“五條禁令”和“六個嚴禁”上成績顯著，沒有發(fā)生違反禁令的事件，無失密、泄密事件、無車輛事故，目前官兵思想穩(wěn)定，內(nèi)部安全。
2、完善各種制度，規(guī)范部隊管理。根據(jù)部隊管理的新要求和實際情況，大隊不斷完善并落實各項制度，做到以制度管理。一是完善并落實大隊行政會議制度，堅持每月召開一次隊務(wù)會，重要工作隨時召開，加強指導(dǎo)和服務(wù)，及時研究并解決各種問題；二是完善并落實一日生活制度、請銷假制度、車輛管理制度、安全防事故制度、請示匯報制度等，按照部隊正規(guī)化管理的要求，督促大隊人員認真遵守。
（三）以構(gòu)建社會“防火墻”工程為重點，不斷提高社會單位“四個能力”水平
1、牢牢把握政府部門落實責(zé)任這一關(guān)鍵，在消防工作中求“實”求“高”。為全面構(gòu)建“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負責(zé)、群眾積極參與”的消防工作新格局，大隊積極敦促政府及其職能部門落實消防工作責(zé)任制，完善消防工作體系。一是強化組織領(lǐng)導(dǎo)。縣委、縣政府高度重視消防工作，將消防工作納入國民經(jīng)濟和社會開展規(guī)劃、納入政府目標責(zé)任考察系統(tǒng)，主管副縣長先后主持召開了全縣消防工作會議、3次消防工作聯(lián)席會、1次防火墻工程建設(shè)推進會和3次協(xié)調(diào)會議，協(xié)調(diào)解決消防工作難點問題。以縣政府名義制定下發(fā)了《某某縣構(gòu)筑社會消防安全“防火墻”實施方案》及《某某縣社會單位消防安全“四個能力”建設(shè)實施方案》，為下一步工作打下了堅實的基礎(chǔ)。二是強化消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。縣政府在財政十分緊張的狀況下，進一步加大消防投入，全年列入消防業(yè)務(wù)經(jīng)費萬元用于大隊日常辦公。三是強化部門監(jiān)管責(zé)任。充分發(fā)揮縣消防安全成員單位的組織協(xié)調(diào)作用，在明白成員單位的消防工作責(zé)任得基礎(chǔ)上，建立了定期會商、聯(lián)合執(zhí)法、工作交流、信息共享得工作機制，認真研判火災(zāi)形勢，適時組織專項整治活動，今年
以來，先后組織開展商場市場、建筑消防設(shè)施、建筑施工現(xiàn)場、消防產(chǎn)品、構(gòu)筑“防火墻”工程“百日會戰(zhàn)”等10余次聯(lián)合檢查和專項治理活動，形成了各部門分工協(xié)作、親密配合、齊抓共管得良好局面。四是強化檢查考評責(zé)任。縣政府將消防工作納入了政府目標責(zé)任考察和政務(wù)督察內(nèi)容，建立完善了考察、考評機制，在做好年終考察驗收得同時，加強了階段性督察工作。五是強化各級消防安全責(zé)任。全縣通過召開消防工作會議，與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、各行業(yè)系統(tǒng)主管單位、政府職能部門簽訂了《某某縣消防工作責(zé)任書》、《構(gòu)筑社會消防安全“防火墻”工程目標責(zé)任書》、《行業(yè)系統(tǒng)消防安全目標責(zé)任書》，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、行業(yè)系統(tǒng)、政府職能部門在消防工作中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、消防規(guī)劃和公共消防設(shè)施建設(shè)、消防業(yè)務(wù)經(jīng)費投入、火災(zāi)隱患督促整改、消防宣傳等工作上的職責(zé)。
2、始終突出社會消防安全“四個能力”建設(shè)，在消防工作中求“精”求“恒”。機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位是消防安全的責(zé)任主體，社會單位的參與度、執(zhí)行度將直接決定“防火墻”成效。著力提升社會單位消防自治能力，推動社會單位全面開展消防安全標準化管理，全面提高社會單位“四個能力”，最大限度的減少和預(yù)防事故。大隊以檢查促落實，在開展各類專項治理的同時，將檢查工作與指導(dǎo)單位提高消防安全管理“四個能力”相結(jié)合。一是檢查消除禍患能力“經(jīng)常化”“精細化”。四個能力中，檢查和消除火災(zāi)隱患是首要要求，大隊統(tǒng)一制定、必須如實填寫的《每日消防控制檢查記錄本》、《每日防火巡查記錄本及每月消防設(shè)施檢查記錄本》《消防設(shè)施故障處理記錄本》必須由單位消防安全責(zé)任人、管理人逐級簽字核實，以確保消防設(shè)施在需要時能夠精確運行。二是撲救初期火災(zāi)能力“全員化”、“高效化”，組織引導(dǎo)疏散能力“崗位化”、“程序化”。撲救初期火災(zāi)能力和組織引導(dǎo)人員疏散能力是在突發(fā)火災(zāi)時互相交叉互為補充的能力要求。大隊要求社會單位所有人員要明確劃分職責(zé)，最終達到“四種人”的消防角色需求，要求單位的法人為消防安全“責(zé)任人”，消防安全管理人成為消防安全“落實人”，保衛(wèi)部門人員成為消防安全“精通人”，一般員工成為消防安全“明白人”，使全縣消防安全重點單位完成了“制定一套預(yù)案，建立兩支隊伍”，即制定和完善滅火和應(yīng)急救援預(yù)案，成立兩支滅火力量。三是消防宣傳教育能力“系統(tǒng)化”“全面化”。消防宣傳教育是預(yù)防火災(zāi)事故的重要手段。大隊要求各類單位要確定專兼職消防宣傳培訓(xùn)人員，經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，并具備宣傳教育培訓(xùn)能力。通過購置、制作書籍、報刊、雜志等消防宣傳教育培訓(xùn)手段，確保員工上崗前、轉(zhuǎn)崗前，需經(jīng)過崗前消防安全專業(yè)培訓(xùn)合格后方可上崗，在崗人員每年接受一次消防安全專業(yè)培訓(xùn)。
3、著力夯實農(nóng)村社區(qū)消防工作這一根基，在消防工作中求“細”求“新”。根據(jù)總隊《關(guān)于印發(fā)青海省農(nóng)牧區(qū)消防工作專項檢查實施方案》的通知要求，大隊積極協(xié)調(diào)縣政府，對照《檢查方案》，逐項落實，筑牢農(nóng)村、社區(qū)火災(zāi)防控“四個基礎(chǔ)”。一是建立健全新農(nóng)村建設(shè)消防工作機制，構(gòu)筑以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦、公安派出所、行政村綜合協(xié)管員有機組合的治消一體化網(wǎng)絡(luò)為依托、以公安派出所農(nóng)村警務(wù)室駐村民警為龍頭、綜治協(xié)管員為骨干的農(nóng)村消防安全管理網(wǎng)絡(luò)；二是開展對公安派出所民警進行培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，強化了基公安派出所民警的消防安全管理水平。三是初步建立了消防工作群防群治建設(shè)基礎(chǔ)，大隊根據(jù)農(nóng)牧區(qū)消防安全工作的實際，進一步明確村委會、居民委員會消防安全管理人及其職責(zé)，制定了防火安全公約，并組織開展群眾性的消防工作，定期開展防火檢查，整改消除火災(zāi)隱患。四是夯實公共消防設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)。社區(qū)、村委會初步完善了公共消防設(shè)施建設(shè)工作，每個社區(qū)基本上設(shè)置了公共消防器材配置點，配備了基本的滅火器材，從而保證撲救初起火災(zāi)的需要。
4、大力強化公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化這一措施，在執(zhí)法工作中求“嚴”求“效”。消防監(jiān)督執(zhí)法事關(guān)社會和諧穩(wěn)定，事關(guān)公安機關(guān)形象。大隊在消防監(jiān)督執(zhí)法上采取了一系列措施，開展各類消防安全專項治理，采取措施工作制、創(chuàng)建文明窗口等活動。一是大隊立足社會需要，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，增強服務(wù)觀念，以“四個提升”全力打造消防執(zhí)法，消防行政許可文明窗口單位，實現(xiàn)了消防監(jiān)督執(zhí)法“零過錯、零投訴、零復(fù)議、零訴訟”。二是結(jié)合每名消防監(jiān)督執(zhí)法干部的實際，明確了大隊監(jiān)督干部的崗位職責(zé)，加大干部自學(xué)和支隊執(zhí)法例會等時機，強化業(yè)務(wù)理論技能。三是著力提高消防專兼職民警的工作能力，以州公安局制定的基層公安派出所消防監(jiān)督工作考評實施細則，量化消防民警消防監(jiān)督工作數(shù)量，推行民警崗前培訓(xùn)，崗后強訓(xùn)，并以相對固定的形式，保障“人員”“效果”的有機統(tǒng)一，初步形成“重點突出、監(jiān)管有序”的消防監(jiān)督模式。
5、用好用足消防專項整治這一手段，在火災(zāi)預(yù)防工作中求“強”求“穩(wěn)”。有效預(yù)防火災(zāi)尤其是群死群傷火災(zāi)，是消防工作的根本任務(wù)。開展構(gòu)筑社會消防安全“防火墻”工程以來，全縣火災(zāi)形式持續(xù)走低，這與全縣范圍內(nèi)開展宣傳普及社會單位“四個能力”建設(shè)密不可分。全縣按照什么問題突出就重點解決什么問題，那個方面薄弱就重點加強那個方面的原則，科學(xué)安排、統(tǒng)籌推進，全面開展消防安全專項檢查整治，及時整改消除各類火災(zāi)隱患。通過開展消防專項政治，建立了“政府督辦、部門聯(lián)動、行業(yè)督導(dǎo)、單位負責(zé)”的火災(zāi)隱患整改機制，建立完善了相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法機制，建立完善了社會單位整改火災(zāi)隱患的自律機制和以新聞媒介、人民群眾為主題的社會監(jiān)督機制，切實解決了火災(zāi)隱患整治、反彈、再整治、再反彈的工作難題。
6、著力營造全面防控這一氛圍，在消防宣傳工作中求“大”求“全”。一是大隊協(xié)調(diào)有關(guān)部門，將消防宣傳納入學(xué)校教育、素質(zhì)教育、職業(yè)教育內(nèi)容。二是開展消防宣傳“五進”和“三提示”活動，切實做到消防宣傳全覆蓋、無盲區(qū)。三是利用大型宣傳噴繪，宣傳社會單位“四個能力”建設(shè)和防滅火常識。四是結(jié)合轄區(qū)實際印制、發(fā)放藏漢雙語的“四個能力”宣傳彩頁和建設(shè)指南。五是利用電視、廣播、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等各種媒體，宣傳社會單位“四個能力”建設(shè)工作開展情況。截止目前大隊累計制作社會單位“四個能力”建設(shè)檔案500余份，建筑消防設(shè)施使用指南1000份，宣傳噴繪15塊，面積達150平方米，各類消防宣傳3次，發(fā)放宣傳資料5000余份，受理各類群眾咨詢10次，群眾滿意度評價4次。
（三）以建黨90周年活動為源泉，全面打造人民群眾滿意執(zhí)法隊伍
為順利迎接建黨90周年，大隊以深入開展“大走訪”開門評警活動為抓手，緊密聯(lián)系消防工作和部隊建設(shè)實際，結(jié)合“三項重點工作”、“三項建設(shè)”和創(chuàng)先爭優(yōu)活動，緊緊圍繞“堅定理想信念、忠誠履行職責(zé)使命”開展學(xué)習(xí)實踐“三句話”總要求主題教育活動，堅持敞開大門、面向社會，深入走訪聯(lián)系群眾，主動聽取群眾意見，自覺接受群眾評議，改進和加強消防工作，著力解決突出問題，創(chuàng)新完善制度機制、提高工作水平、改進工作作風(fēng)，積極回應(yīng)人民群眾新期待、新要求，最大限度地增加和諧因素，增強群眾的消防安全感和滿意度，樹立公安消防部隊嶄新形象，打造人民群眾滿意的公安消防隊伍為目標，走訪困難群眾3戶，并與某某縣城關(guān)鎮(zhèn)孤寡老人（特困戶）參巴吉以及巴溝鄉(xiāng)妥頭村建立幫扶對子，上半年大隊累計捐款元、慰問面粉、大米各袋，向社會發(fā)放“大走訪”調(diào)查問卷50份，受理咨詢累計10次，解決群眾各類難題20余次，截止目前未出現(xiàn)任何上訪、投訴事件。
（四）嚴格消防監(jiān)督執(zhí)法，加大消防宣傳，提高服務(wù)職能
1、規(guī)范消防安全重點單位管理。上半年，結(jié)合我縣實際，在去年的監(jiān)督檢查基礎(chǔ)上，根據(jù)掌握的具體情況和資料，重新列管調(diào)整了個消防安全重點單位，對新增單位進行了全面檢查和防火指導(dǎo)，并制作和完善了重點單位防火檔案，定期對各重點單位進行防火檢查，加強監(jiān)督管理，確保了消防安全，促進了經(jīng)濟發(fā)展。
2、深入開展消防安全專項治理檢查。上半年，按照上級部門和縣委、縣人民政府的統(tǒng)一部署，針對當前消防安全形勢，大隊會同安監(jiān)、工商、文化、建設(shè)等部門多次對轄區(qū)內(nèi)賓館、超市、加油站、建筑工地、學(xué)校、網(wǎng)吧等開展了專項消防安全大檢查，有效遏止了火災(zāi)事故苗頭，為某某縣的消防安全穩(wěn)定提供了強有力的保障，強化了消防安全監(jiān)督管理，有效地預(yù)防和遏制重特大火災(zāi)特別是群死群傷的惡性火災(zāi)事故的發(fā)生。半年來，共檢查單位場所家，錄入系統(tǒng)家，發(fā)現(xiàn)各類火災(zāi)隱患處，督促整改條。
3、嚴格行政許可制度，從源頭上消除火災(zāi)隱患。半年來，我大隊在網(wǎng)上受理新建工程項目、公眾聚集場所進行開業(yè)前的消防安全檢查等審核過程中，均嚴格遵循國家法律、行政法規(guī)和技術(shù)標準規(guī)范等有關(guān)要求和規(guī)定，做到審核內(nèi)容不漏項，審核意見明確、依據(jù)充分，及時出具規(guī)范文書。半年來，受理建筑工程網(wǎng)上備案個，消防安全檢查意見書份、完成材料送檢任務(wù)個。
4、加強火災(zāi)隱患普查整治，凈化消防安全環(huán)境。結(jié)合火災(zāi)教訓(xùn)，盡可能消除火災(zāi)隱患，大隊提請縣政府制定下發(fā)了火災(zāi)隱患普查整治方案，各單位、各部門都能積極按照方案要求去落實，半年來，各單位、部門、各行業(yè)在全縣范圍內(nèi)普查并督促整改了處火災(zāi)隱患，此外，大隊還結(jié)合錯時消防監(jiān)督檢查進行火災(zāi)隱患普查，不留死角和漏洞，努力做到了隱患不增“新量”、逐步減少“存量”。
5、加強派出所消防監(jiān)督指導(dǎo)，規(guī)范消防三級管理模式
為提高派出所消防監(jiān)督執(zhí)法水平，我大隊先后兩次對責(zé)任區(qū)民警進行消防業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，重點加強了對分管所長的培訓(xùn)，為規(guī)范派出所消防執(zhí)法行為，我大隊對派出所法律文書的下達，行政處罰的審批和職責(zé)劃分進行了規(guī)范。通過加大對派出所的消防監(jiān)督力度，派出所消防工作逐步走向正常化和規(guī)范化，社會消防環(huán)境大大改善。
6、全面推進社會單位“四個能力”建設(shè)達標驗收工作
大隊現(xiàn)有重點單位家，屬于人員密集場所家，為全面做好2011年社會單位“四個能力”達標驗收工作，大隊逐一對重點單位進行“四個能力”建設(shè)指導(dǎo)幫扶，并進行了達標驗收活動，目前重點單位“四個能力”建設(shè)達標率為85%，下半年實現(xiàn)100%的達標任務(wù)。
（五）加強后勤管理，完善保障機制
1、加強財務(wù)管理，規(guī)范審批制度。根據(jù)總隊、支隊財務(wù)管理的有關(guān)要求，大隊加強了對財務(wù)的管理，一是嚴格經(jīng)費開支的審批制度，嚴格按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行審批；二是加強對部隊資金、資產(chǎn)的管理，嚴格票據(jù)申領(lǐng)、使用、注銷、收繳登記工作，根據(jù)票據(jù)的用途、使用范圍，正確、規(guī)范使用各種票據(jù)。
2、廣開財源，多渠道拓寬經(jīng)費來源。一是大隊支部牢固樹立“過緊日子”的思想，精打細算。半年來，每一筆經(jīng)費開支部都要經(jīng)過反復(fù)研究，認為確有必要時，才去花這筆錢，力爭用最少的錢辦更多的事，真正把錢用在刀刃上。二是積極拓寬財源，加強經(jīng)費預(yù)算管理，合理安排經(jīng)費支出，規(guī)范財務(wù)行為。今年以來，大隊破除“等、靠、要”的觀念，積極主動向當?shù)攸h委、政府請示報告，爭取地方黨政和有關(guān)部門的支持和理解，密切與地方財政部門聯(lián)系，加大了政府對消防的經(jīng)費投入，按照《省消防業(yè)務(wù)經(jīng)費保障標準》大隊應(yīng)列入業(yè)務(wù)經(jīng)費萬元，在通過多方協(xié)調(diào)今年列入財政預(yù)算萬元，目前到賬萬元。
二、存在的問題
半年來，在各級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心和支持下，全縣消防工作和部隊建設(shè)有了新的突破，取得了一些成績，但也存在不少困難和問題：
（一）工作發(fā)展不平衡，在思想政治工作中還存在許多薄弱環(huán)節(jié)，思想政治教育還不到位，仍有講形式、走過場的現(xiàn)象，政治業(yè)務(wù)理論水平有待進一步提高；
（二）社會單位“四個能力”建設(shè)水平層次不齊，防火監(jiān)督基礎(chǔ)性工作有待進一步加強；
（三）各項制度的落實有待加強，一日生活制度的落實不嚴，仍然存在重業(yè)務(wù)輕管理的現(xiàn)象；
（四）對消防安全單位的監(jiān)管力度不夠，致使少數(shù)單位的火災(zāi)隱患不能及時整改。
三、下一步工作計劃
針對存在的問題，結(jié)合我縣和大隊實際，在下半年工作中，大隊將按照總隊和支隊的統(tǒng)一部署要求，發(fā)揚優(yōu)點，改進不足，當好地方政府的參謀和助手，服從和服務(wù)于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，積極落實以下工作：
（一）加強思想政治教育。大隊將在繼續(xù)開展好經(jīng)常性思想工作的同時，加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，認真組織好各項專題教育工作，不斷提高全體干警的思想素質(zhì)；
（二）加強請示匯報，積極為政府出謀劃策，爭取上級和地方政府的支持，加快營房建設(shè)工作步伐，力爭實現(xiàn)新的營房入住。
（三）強化業(yè)務(wù)理論學(xué)習(xí)和實踐討論，不斷提高執(zhí)法干部的執(zhí)法能力和水平；
（四）深化社會化消防宣傳。繼續(xù)深入的開展消防宣傳“五進”工作，不斷創(chuàng)新消防宣傳形式，定期將消防宣傳送進社區(qū)、企業(yè)、農(nóng)村和學(xué)校，培養(yǎng)義務(wù)消防宣傳員深化消防宣傳；
（五）加強公安派出所消防監(jiān)督管理，按照大隊與公安派出所列管范圍，指導(dǎo)和規(guī)范公安派出所依法開展消防監(jiān)督管理工作；
對誓察權(quán)的制約和監(jiān)督，應(yīng)該說我國在制度上設(shè)立的監(jiān)督方式還是比較完備的。既有國家監(jiān)督(包括國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、人民政府的監(jiān)督以及國家檢察機關(guān)和人民法院的監(jiān)督)，也有社會監(jiān)督(包括黨的機構(gòu)的監(jiān)督、人民團體的監(jiān)督以及社會輿論的監(jiān)督);既有來自這些外部力量的監(jiān)督，也有來自公安機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察部門和督察力量的有力監(jiān)督;既有事前監(jiān)督，也有事后監(jiān)督等等。這些監(jiān)督方式都從某一個方面和角度保證了公安機關(guān)能夠嚴格地依法行使職權(quán)，自覺地為人民服務(wù)。但是，從監(jiān)督的實效來看，確實還存在著許多問題，最突出的問題是監(jiān)督形式雖然比較豐富，但具有實效的監(jiān)督方式少。尤其是對于警察權(quán)濫用的制約和監(jiān)督機制的憲法設(shè)計尚有一定的缺陷。對此，筆者擬以憲法的視角從限權(quán)、制衡、監(jiān)督三個方面對警察權(quán)的憲法制約和監(jiān)督機制的構(gòu)建及其完善等問題進行粗略探討。
一、限權(quán)—明確，察權(quán)的法定權(quán)限，確立檢察官在偵查中的主導(dǎo)地位
依據(jù)的理論，任何權(quán)力都必須得以制衡，不受制約的權(quán)力會自發(fā)地向外和向內(nèi)尋求擴張，導(dǎo)致越權(quán)和濫權(quán)、擅權(quán)。權(quán)力必須要有制約，而惟有權(quán)力才能制衡權(quán)力。且愈重要的權(quán)力，愈需要與之相匹配的權(quán)力來進行制衡。而警察權(quán)作為國家公權(quán)力體系中重要的組成部分，和其他公權(quán)力一樣具有易擴張性。正如孟德斯鴻在其《論法的精神》中寫道，“在警政的實施上，懲罰者與其說是法律，毋寧說是官吏。在犯罪的審判上，懲罰者與其說是官吏，毋寧說是法律。誓察的事務(wù)是時時刻刻發(fā)生的事情，幾乎不需要什么手續(xù)、形式。”這段話一方面說明誓察權(quán)力廣泛，另一方面說明誓察在行使權(quán)力過程中受約束的程序少，也就是誓察的“自由裁量權(quán)”大。因此由于警察權(quán)先天的易擴張性，往往最容易被濫用。而它一旦被濫用，對人民的傷害，對社會的損害就會極為普遍極為深重。因此，從角度來構(gòu)建限制警察權(quán)的機制尤為必要。
我國替察權(quán)最顯著一個特點就是警察權(quán)界限缺乏憲法的明確定位。由于誓察權(quán)界限的不確定性，有時政府會出于某種考慮，要求公安部門承擔(dān)某些政治、經(jīng)濟或社會性任務(wù)，而這些任務(wù)超出了警察理應(yīng)承擔(dān)的正常范圍，從而導(dǎo)致了誓察權(quán)力的擴張，并為那些貪婪的警察制造出了尋租的機會。譬如有的地方政府提出，公安部門要為經(jīng)濟建設(shè)、要為某項政治任務(wù)保駕護航。這實際上是逼迫誓察去承擔(dān)他所不應(yīng)承擔(dān)的行政職能，而警察權(quán)也就借此延伸到社會生活的各領(lǐng)域中。或者由于公安部門與政府的重要任務(wù)聯(lián)系在一起，由此在決策層上獲得了與其職能不相稱的權(quán)力。這樣，從制度上警察的強制性權(quán)力延伸到了非警察事務(wù)中，這必然會誘惑誓察腐敗。因此，只有憲法將警察權(quán)力限定在于明確的法定范圍之內(nèi)時，其權(quán)力才有可能被有效地約束、監(jiān)督。
就警察的刑事職能而言，我國《憲法》第135條對公檢法三機關(guān)之間的關(guān)系一直作出的設(shè)計就是“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)進行刑事訴訟，應(yīng)當分工負責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律。”這一設(shè)計從憲法上確立了中國的公檢法三機關(guān)之間既是一種互相配合、制衡的關(guān)系，又是一種“流水作業(yè)式”的刑事訴訟構(gòu)造。依照理論，權(quán)力只有相互制衡，公民的私權(quán)利才能得到有效的保障。而這一訴訟結(jié)構(gòu)在強調(diào)偵查、公訴、審判三個權(quán)力之間相互制衡的同時，又強調(diào)密切配合，這本身在形式邏輯上就出現(xiàn)了矛盾。強調(diào)配合固然能起到增強打擊犯罪的合力，但是犯罪嫌疑人的合法權(quán)利靠什么機制來保障呢?而且對于審判前程序而言，由公安機關(guān)直接面對被追訴者，自行決定實施旨在限制或者剝奪公民基本權(quán)益的強制性措施，諸如逮捕、拘留、搜查、扣押、勘驗、檢查等，而這些措施卻又無法獲得中立司法機構(gòu)的授權(quán)和審查，遭受不公正對待的公民也不能獲得有效的司法救濟。這必然使訴訟活動成為公安機關(guān)針對公民自行實施的單方面治罪活動。這種司法制約機制的缺乏，直接導(dǎo)致被追訴者地位的嚴重惡化和警察權(quán)力的無限膨脹甚至濫用的局面岡。
因此，筆者認為有必要構(gòu)建偵訴一體化的刑事司法模式，在刑事訴訟的審前程序中加強對警察權(quán)的限制和制約。在這里需要強調(diào)的是筆者贊成龍宗智先生主張的“偵訴一體化”的觀點[3]，不贊成有些學(xué)者主張的“檢警一體化”的觀點[4]。檢警一體化，強調(diào)的是檢察官對警察的指揮，容易弱化警察的責(zé)任感，不利于偵查的專業(yè)分工，反而不利于偵破[4]。加強偵訴合作的具體設(shè)想是:警察偵查案件，得隨時向檢察官報告?zhèn)刹榈倪^程，自覺地接受檢察官指導(dǎo)和限制，以防止警察權(quán)力的無限膨脹甚至濫用。檢察官認為必要，可以親自偵查案件，可以介人任何案件的偵查。檢察官認為需要警察幫助時，警察必須予以協(xié)助。檢察官的命令，警察應(yīng)當接受，否則構(gòu)成讀職。偵訴一體化的核心是確立檢察官在偵查階段的主導(dǎo)地位，偵查機關(guān)的所有訴訟行為，特別是調(diào)查、取證行為，必須服從檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、約束和監(jiān)督，從而在提高訴訟效率的同時，又為公民合法權(quán)利的保障設(shè)了一道屏障，也有利于防止被追訴者地位的嚴重惡化和警察權(quán)的無限膨脹甚至濫用。
二、制衡—建立司法審查制度，以司法權(quán)控制贊察權(quán)
警察權(quán)應(yīng)當受到司法權(quán)的控制是的必然要求，也是當今社會發(fā)展的時代潮流和趨勢。最常見的司法權(quán)對警察權(quán)的控制方式就是行政訴訟，當事人可以在警察的執(zhí)法行為作出之后向司法機關(guān)提出請求，由司法機關(guān)對警察的執(zhí)法行為的合法性等予以審查并作出處理。除了這種事后監(jiān)督模式的行政訴訟之外，另一種較常見的司法權(quán)控制警察權(quán)的方式是警察在作出某些涉及公民基本權(quán)益的行為之前，必須首先向司法機關(guān)申請，經(jīng)過司法機關(guān)審查同意并取得相應(yīng)的許可證狀之后，才能實施相應(yīng)的行政行為。司法權(quán)對警察權(quán)的這種控制模式一般主要適用于那些涉及到公民基本權(quán)利的行為領(lǐng)域。譬如，當需要對公民臨時限制人身自由或者需要進行搜查、扣押、羈押、監(jiān)聽等情形時，警察無權(quán)直接決定和實施，而是必須事先向法院、治安法官等提出申請，由法官決定是否批準同意[5]。以司法權(quán)控制警察權(quán)，正是基于對警察權(quán)的天然的易擴張性的考慮，因此有著堅實的理論基礎(chǔ)。
首先，以司法權(quán)控制警察權(quán)符合理論中“權(quán)力須得分工和制約”原理的需要。我國的警察主要承擔(dān)著治安行政管理和代表國家偵查犯罪、追訴犯罪的職能。在這一職責(zé)的驅(qū)動下，警察在履行職能過程中捕捉、搜集當事人違法犯罪證據(jù)的主觀積極性非常強烈。更重要的是，警察擁有強大的國家權(quán)力，掌握著豐富的權(quán)力資源，警察權(quán)本身又具有單向性和強制性的特點，而行政相對人、犯罪嫌疑人等則處于被管理和被追訴的地位，他們的權(quán)利最容易受到具有強制特性的警察權(quán)的侵害。根據(jù)“任何人都不得在自己為當事人的案件中擔(dān)任裁判者”這一法律格言，對于為維護治安和追訴犯罪而采取的涉及公民基本權(quán)利的行為，如果允許警察自己作出決定并對當事人的不滿和異議作出最終認定，則無疑違反了這一理念。馬克思也曾經(jīng)說過:“在刑事訴訟中，法官、原告和辯護人都集中到一個人身上，這種集中是和心理學(xué)的全部規(guī)律相矛盾的。”因此對于警察權(quán)的行使，司法權(quán)作為社會正義的最后一道防線，對社會糾紛和爭議享有最終的裁決權(quán)，由司法權(quán)予以控制是合乎權(quán)力分工和制約理論的。
其次，以司法權(quán)控制警察權(quán)也符合我國憲法保障公民人權(quán)的理念。當今中國，保障人權(quán)和正當程序觀念已經(jīng)深人人心，為國家權(quán)力行使過程中必須予以考慮的重要內(nèi)容。而警察作為國家維持統(tǒng)治秩序和社會安全的重要工具，在行使職權(quán)時，也必然是傾向于維護國家、社會的利益。對于被管理者來說，在面對代表強大國家、擁有國家強制力的警察面前，特別是在被警察采取限制自由的措施之后，其必然處于弱者地位，權(quán)利更容易遭受警察權(quán)的侵害。從一定意義上說，警察扮演的是控告、追訴者的角色，不能由警察自身對限制、剝奪公民權(quán)利的行為是否合法作最終的裁決，因為“被控人面對具備法官絕對權(quán)力的追訴人，束手無助”、“控告人如果成為法宮，就需要上帝作為律師’’I61。而司法權(quán)從其本質(zhì)上說應(yīng)當是超然、中立的，控、審分離、司法最終裁判等原則也為現(xiàn)代法治國家所公認。因此，以司法權(quán)來控制偵查權(quán)的行使，符合上述理念和原則，也有利于保障公民權(quán)利、維護人權(quán)。
因此，為體現(xiàn)懲罰犯罪和保護人權(quán)的統(tǒng)一，有必要在我國刑事偵查程序中建立司法審查制度以制約膨脹的警察權(quán)。具體設(shè)想是:(1)建議在全國各基層法院設(shè)立司法審查庭或治安法庭，專門負責(zé)對在偵控機關(guān)提請適用的強制性措施的合法性進行審查，簽發(fā)司法令狀。(2)確立司法審查的例外。即在特定情況下賦予偵控機關(guān)可無證采取強制性措施的權(quán)力。(3)建立人身保護令制度。賦予當事人及其人、辯護人在訴訟的各階段都有權(quán)向檢察機關(guān)申請取保候?qū)彽臋?quán)利，如遭拒絕，應(yīng)嫌疑人、被告人的要求，由法院在聽取控辯雙方意見后迅速作出裁決。如仍遭拒絕，可向上級法院上訴。這樣將警察擁有的事關(guān)公民的人身權(quán)和重大的財產(chǎn)權(quán)的決定權(quán)被改變?yōu)樯暾垯?quán)，警察對任何公民的人身權(quán)和重大財產(chǎn)權(quán)的決定，都只能依申請，而由法院做出最終決定。三、監(jiān)督—設(shè)立人民偵查員制度，加強人民群眾的監(jiān)督警察權(quán)在行使的過程中往往直接與人民群眾發(fā)生關(guān)系，警察能不能嚴格依法行使權(quán)力，最有發(fā)言權(quán)的還是人民群眾，特別是有關(guān)事件的當事人。因此，為了增強警民溝通、建立和諧社會，筆者認為可以參照人民法院系統(tǒng)的‘，人民陪審員”制度以及人民檢察院系統(tǒng)最近推行的“人民監(jiān)督員”制度，在警察體系內(nèi)部也引人“人民監(jiān)督員”(或稱之為“人民偵查員”)制度，即在訴前的偵查階段吸納社會公眾參與，尤其涉及對公民基本權(quán)利采取限制和剝奪的強制措施時，由社會公眾進行監(jiān)督制約的民主制度。其憲法基礎(chǔ)主要體現(xiàn)在以下方面:
第一，人民偵查員制度具有明確的憲法和法律依據(jù)。《憲法》明確規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民享有廣泛的管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)利，警察權(quán)的行使也必須接受人民的監(jiān)督。《憲法》第27條第2款規(guī)定:“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”。第41條規(guī)定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利”。《人民警察法》第3條規(guī)定:“人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，維護人民的利益，全心全意為人民服務(wù)”。第46條規(guī)定:“公民或者組織對人民替察的違法、違紀行為，有權(quán)向人民警察機關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機關(guān)檢舉、控告。受理檢舉、控告的機關(guān)應(yīng)當及時直處，并將查處結(jié)果告知檢舉人、控告人”。這些都是實行人民偵查員制度的憲法和法律的依據(jù)。列寧曾指出:“憲法就是一張記載著人民權(quán)利的紙”。人民的權(quán)利真正得以實現(xiàn)，最重要的是通過一定的途徑和載體，從“紙上”落到實處。否則，人民的權(quán)利只能是一句空談。實行人民偵查員制度，就是為了落實憲法和法律的上述規(guī)定，為人民群眾行使對公安工作的監(jiān)督搭建一座實實在在的橋梁，通過這種制度化的剛性程序，將警察權(quán)的行使直接置于人民的監(jiān)督之下，保障人民監(jiān)督權(quán)利的行使，促進人民民主的經(jīng)常化、程序化、制度化。
第二，人民偵查員制度具有堅實的理論基礎(chǔ)。建立人民偵查員這種由社會公眾監(jiān)督制約司法活動的民主制度，其基本的憲證理論基礎(chǔ)就是馬克思列寧主義關(guān)于對國家權(quán)力實行監(jiān)督制約和司法的民主性的理論。具體地說，著重體現(xiàn)在以下方面:
一是權(quán)力的監(jiān)督制約理論。權(quán)力需要監(jiān)督和制約，不受監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，這是一條公律。替察權(quán)作為一項重要國家權(quán)力，其兼具行政性和司法性，直接影響到公民人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，必須受到有效的監(jiān)督制約。這種監(jiān)督制約既要有法律程序上的制約，又要有人民群眾和社會各界的民主監(jiān)督，惟有如此才能有效地防止權(quán)力濫用和腐敗，保持警察權(quán)的人民性。
二是社會主義民主法治的理論。黨的十六大提出社會主義民主法治建設(shè)，要實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家做主和依法治國的有機統(tǒng)一。黨的十六屆四中全會進一步強調(diào)不斷提高發(fā)展社會主義民主政治的能力，推進社會主義民主的制度化、規(guī)范化和程序化，推進決策的科學(xué)化、民主化，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。實行人民偵查員制度，通過制度化、規(guī)范化和程序化的途徑，貫徹社會主義民主法治的理論，在法律監(jiān)督中體現(xiàn)人民意志，是實現(xiàn)“立警為公、執(zhí)法為民”的一個重要措施。
關(guān)鍵詞：三峽庫區(qū)；環(huán)境執(zhí)法問題；環(huán)保警察；體制構(gòu)想
中圖分類號：D922.68
文獻標識碼：A
文章編號：1673-9841(2012)01-0154-06
由于環(huán)境問題的潛伏滯后性，三峽庫區(qū)流域水環(huán)境問題隨著三峽工程的投入運營而隨之出現(xiàn)，且情況復(fù)雜。如何通過提高環(huán)境執(zhí)法水平來改善庫區(qū)水環(huán)境是法學(xué)領(lǐng)域特別關(guān)注的問題。在環(huán)境執(zhí)法方面，引入環(huán)保警察制度具有重要意義。環(huán)保警察這一概念在我國還比較陌生，但在發(fā)達國家的環(huán)保執(zhí)法領(lǐng)域已存在了幾十年，比如俄羅斯的“生態(tài)警察”，法國的“綠色警察”，德國的“環(huán)保警察”，其管理的權(quán)限都很大。我國云南省首設(shè)公安機關(guān)下的“環(huán)保警察”，為保護生態(tài)環(huán)境邁出了突破性的一步。環(huán)保警察在環(huán)境執(zhí)法上有著不同于行政執(zhí)法的強制性國家權(quán)力，若能夠結(jié)合三峽庫區(qū)的執(zhí)法現(xiàn)狀，借鑒我國已有的經(jīng)驗設(shè)立環(huán)保警察，我國三峽庫區(qū)流域環(huán)境執(zhí)法問題可逐步得到解決。
一、三峽庫區(qū)流域環(huán)境執(zhí)法存在的問題
在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，近些年來三峽庫區(qū)流域環(huán)境執(zhí)法受到了重視，渝、鄂兩地政府在生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管方面，各級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門積極參與國家的綜合決策，加強生態(tài)保護監(jiān)管，創(chuàng)造性地開展工作，取得了很大成績；在生態(tài)環(huán)境違法行為的懲處方面，聯(lián)合執(zhí)法行動有力地推動了執(zhí)法工作。但是，隨著我國經(jīng)濟的快速增長，大眾維護環(huán)境權(quán)呼聲的提高，三峽庫區(qū)環(huán)境執(zhí)法存在的不能適應(yīng)中國經(jīng)濟快速發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護方面的問題也越來越突出。
(一)三峽庫區(qū)流域環(huán)境執(zhí)法法律體系不完善
《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等環(huán)保執(zhí)法的基本法律，加上渝、鄂兩地制定的地方性法規(guī)，應(yīng)該說三峽庫區(qū)環(huán)境執(zhí)法有一定的法律基礎(chǔ)。但在環(huán)境行政執(zhí)法方面(如單行法規(guī))還是空白，造成無法可依狀態(tài)。同時有些法律法規(guī)規(guī)定不具體、不明確，制定年限已久，相互之間不協(xié)調(diào)，甚至相矛盾。此外，法律條文過于原則化、抽象化，對法律責(zé)任的規(guī)定過于籠統(tǒng)，對環(huán)境違法行為的處罰力度不夠，罰款數(shù)額過低，導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法具體操作起來難以落實。現(xiàn)有法律賦予環(huán)境行政執(zhí)法的權(quán)限不足，特別是環(huán)保部門沒有行政強制權(quán)，對拒不履行環(huán)境行政處罰決定的行為，環(huán)保部門無權(quán)進行必要的查封、凍結(jié)、扣押、沒收等行政強制手段，必須轉(zhuǎn)而申請人民法院強制執(zhí)行，導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)當事人不配合，而環(huán)保部門又沒有強制措施，對當事人無可奈何的情況，環(huán)境行政執(zhí)法缺乏力度。這樣的執(zhí)法方式嚴重影響了其效率和權(quán)威，成了環(huán)境執(zhí)法實質(zhì)性的絆腳石。
(二)三峽庫區(qū)流域環(huán)境執(zhí)法體制不健全
三峽庫區(qū)在總體上被歸入長江水利委員會管理，三峽庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境執(zhí)法方面由當?shù)卣邢鄳?yīng)的部門分塊管理，國土資源部、水利部、環(huán)境保護總局、長江水利委員會和長江流域水資源保護局等單位也對庫區(qū)的資源管理與環(huán)境保護有一定的管理職能。也就是說，長江水利委員會和各級政府行政部門都對j峽庫區(qū)流域環(huán)境執(zhí)法有管理的權(quán)力。但長江水利委員會沒有實質(zhì)的執(zhí)法權(quán)，只有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的功能，對于違法行為很難做到有效的糾正和處罰(如無權(quán)糾正地方管理法規(guī)中的“越權(quán)”和相互矛盾的問題)。在流域內(nèi)各行政區(qū)出現(xiàn)矛盾時，委員會也沒有強制措施或法律依據(jù)保證協(xié)調(diào)的效果。
各級政府環(huán)保執(zhí)法方面，我國自1999年設(shè)立了環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)作為環(huán)保行政主管部門的環(huán)境執(zhí)法專門機構(gòu)，于2003年改組發(fā)展成更加專業(yè)的環(huán)境監(jiān)察局。但是，由于我國的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)起點較低，基層環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)目前仍是事業(yè)單位，其執(zhí)法權(quán)力來源于行政機構(gòu)的委托，沒有相應(yīng)的處罰權(quán)，與執(zhí)法職能不對等，監(jiān)察機構(gòu)的專門環(huán)境執(zhí)法效果大打折扣。從縱向權(quán)限劃分的角度來看，國家環(huán)境監(jiān)察局與地方環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，地方監(jiān)察機構(gòu)受到地方政府的制約，國家環(huán)境監(jiān)察局難以形成對地方環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的有效監(jiān)督。
(三)三峽庫區(qū)流域執(zhí)法人員工作缺乏專業(yè)性
環(huán)境執(zhí)法的綜合性較強，涉及面廣，業(yè)務(wù)要求高。雖然近年三峽庫區(qū)流域環(huán)境執(zhí)法水平有了一定的提高，但環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)與當前的環(huán)境保護形勢不相協(xié)調(diào)，還需要加強環(huán)保知識和執(zhí)法經(jīng)驗的學(xué)習(xí)。各地的執(zhí)法人員往往都是在原有的排污收費隊伍基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的，相當一部分人缺乏法律知識和環(huán)保專業(yè)技術(shù)知識，缺乏環(huán)境管理實踐經(jīng)驗。這些部門的環(huán)境行政執(zhí)法，沒有可以對違法者實行實質(zhì)的懲罰措施，違法或犯罪往往以罰款代替，造成執(zhí)法人員的觀念偏離，環(huán)境執(zhí)法為保護環(huán)境的目標被提高他們灰色收入的欲望替代，對于地方政府基于地方保護主義特別保護的重點企業(yè)不敢查，執(zhí)法時不夠果斷，嚴重影響環(huán)境保護法律法規(guī)的權(quán)威性。
二、三峽庫區(qū)設(shè)立環(huán)保警察的現(xiàn)實性分析
(一)我國設(shè)立環(huán)保警察的經(jīng)驗
公安機關(guān)下設(shè)的環(huán)保警察在我同首次出現(xiàn)在云南。2008年11月云南省昆明市與玉溪市交界處的陽宗海遭到嚴重的“砷污染”，促使昆明市公安局在11月下設(shè)了環(huán)保分局，起用“環(huán)保警察”昆明市公安局、市中級人民法院、市環(huán)保局聯(lián)合制定出臺的《關(guān)于建立環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的實施意見》，詳細劃分了環(huán)境執(zhí)法的權(quán)利，對涉及環(huán)境行政執(zhí)法人員的不作為或亂作為行為的監(jiān)督問題做了明確規(guī)定。玉溪市也于同年12月在市公安局下設(shè)了環(huán)保分局，負責(zé)玉溪市轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護刑事、行政執(zhí)法工作，執(zhí)行國家及省、市制定的涉及環(huán)境保護的法律、法規(guī)、政策，協(xié)助環(huán)保、水利等部門做好環(huán)境保護的監(jiān)督管理工作等，以改變當?shù)卣h(huán)境執(zhí)法能力薄弱、環(huán)境監(jiān)管力度不夠等問題。在2009年3月的兩會上，人大代表趙林中提出議案設(shè)立環(huán)保警察。環(huán)保警察的設(shè)立已得到越來越多的重視。
我國云南省設(shè)立的環(huán)保警察雖在初級階段，但在實際執(zhí)法中發(fā)揮了重大作用。
第一，與環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察相比，環(huán)保警察隊伍更能體現(xiàn)執(zhí)法的權(quán)威性和司法的有效性。行政執(zhí)法或人民法院判決強制執(zhí)行遭遇阻力時。公安機關(guān)對這些違法行為的強制執(zhí)行更具國家公權(quán)力的威懾力，比環(huán)保行政執(zhí)法更加有效。環(huán)保警察的執(zhí)法連接了環(huán)保行政執(zhí)法和司法程序，完結(jié)了環(huán)境監(jiān)察與檢察或法院司法相分離的局面，因為法規(guī)明確規(guī)定了調(diào)查取證的結(jié)果可以直接作為的證據(jù)進入司法程序，環(huán)保警察承擔(dān)的不論是行政部門提請的執(zhí)法檢查，還是因涉嫌犯罪而由行政部門移交的調(diào)查執(zhí)法職能，都能夠加速涉及刑事責(zé)任的案件進入司法階段，污染企業(yè)或個人不能再像從前一樣，只要交足罰款就一了百了或以罰代刑的。不論從案件的立案審理、調(diào)查取證還是實際執(zhí)行方面，環(huán)保警察都比環(huán)境監(jiān)察向前邁進了一大步。
第二，從環(huán)保工作發(fā)展的角度看，環(huán)保警察是一種執(zhí)法創(chuàng)新，它的出現(xiàn)推動了環(huán)保事業(yè)科學(xué)地穩(wěn)步向前發(fā)展，是環(huán)保工作和諧發(fā)展的有力保障。環(huán)保警察突破常規(guī)。將環(huán)保執(zhí)法與公安機關(guān)相結(jié)
合，將公安機關(guān)的強制力職權(quán)納入到環(huán)保執(zhí)法體系中，開拓了環(huán)保執(zhí)法的新局面，為環(huán)保執(zhí)法隊伍注入了新的血液，開辟了環(huán)保執(zhí)法的新途徑。有了創(chuàng)新才能有發(fā)展的空間，環(huán)保警察的設(shè)立有可能成為我國環(huán)保執(zhí)法工作的突破點。
第三，從整個法治社會的角度看，環(huán)保警察這一直觀的公職人員的出現(xiàn)，增強了公眾的環(huán)保法制意識。環(huán)保警察的設(shè)立使人們認識到環(huán)境保護不僅僅是道德上的問題，還是建設(shè)法治社會、構(gòu)建和諧社會的基本要求，這樣才能轉(zhuǎn)變公眾的環(huán)保認識水平，最大限度地遏制環(huán)境污染事件的發(fā)生，為環(huán)保執(zhí)法工作創(chuàng)造出良好的社會環(huán)境。
(二)設(shè)立三峽庫區(qū)環(huán)保警察的必要性
第一，三峽庫區(qū)環(huán)境惡化現(xiàn)狀亟待專門針對庫區(qū)的執(zhí)法機構(gòu)來改變。人類作為生物系統(tǒng)中的一員，是個體，生態(tài)系統(tǒng)整體的協(xié)調(diào)與和諧發(fā)展才是人類進步的基礎(chǔ)。因此我們要合理保護任何人類所賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)。三峽庫區(qū)作為區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，有其完整性，只依靠當前各級政府的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的環(huán)境執(zhí)法，將會造成各行政區(qū)域只顧門前環(huán)境的狀況，違背了生態(tài)中心論的要求。因此需要將庫區(qū)內(nèi)20個縣市的環(huán)境執(zhí)法聯(lián)合起來或建立新的統(tǒng)一的庫區(qū)環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，整合力量，將行政部門的執(zhí)法和檢察機關(guān)或司法機關(guān)的司法程序相連接，提高執(zhí)法效率，改善庫區(qū)生態(tài)環(huán)境。設(shè)立庫區(qū)統(tǒng)一的環(huán)保警察機構(gòu)能從整體上管理庫區(qū)環(huán)境，使人們認識到庫區(qū)環(huán)境保護不是某個行政機構(gòu)或某個地區(qū)孤軍奮戰(zhàn)就能達到的要求。從這個意義上說，環(huán)保警察還發(fā)揮了一定的宣傳教育功能。
第二，三峽庫區(qū)環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的行政低級別急需有實質(zhì)執(zhí)法權(quán)的環(huán)保警察。我國環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的法定身份是事業(yè)單位，其執(zhí)法權(quán)力來自行政機構(gòu)的授權(quán)，本身不具有處罰權(quán)，從根本上制約了環(huán)境執(zhí)法的職能。同時各相關(guān)部門的分管職權(quán)進一步削弱了環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的執(zhí)法職能。環(huán)保警察的設(shè)立會集中環(huán)境執(zhí)法的職能，參照云南省環(huán)保警察的設(shè)置，三峽庫區(qū)的環(huán)保警察將隸屬于公安機關(guān)。這樣做一方面提高了環(huán)境監(jiān)察的層次，直接由警察權(quán)力進行環(huán)保執(zhí)法，以國家公權(quán)力作保障；另一方面，公安機關(guān)有強制性的執(zhí)法權(quán)，在環(huán)境執(zhí)法時可以采用強制性的手段打擊違反環(huán)境保護法的行為，使污染行為能在第一時間得到制止，防止生態(tài)環(huán)境的持續(xù)破壞，現(xiàn)場執(zhí)法更加快速有效。在縱向結(jié)構(gòu)上，公安機關(guān)的下級必須服從上級指揮，上級對下級的環(huán)境執(zhí)法工作有義務(wù)進行監(jiān)督。環(huán)保警察的設(shè)立避開了同級地方政府的牽制，能夠形成三峽庫區(qū)從省、直轄市到各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的環(huán)境執(zhí)法一體化。庫區(qū)環(huán)保執(zhí)法能夠保持整體的一致，符合生態(tài)環(huán)境區(qū)域保護的要求。
第三，三峽庫區(qū)地方政府對環(huán)保執(zhí)法的干預(yù)需要環(huán)保警察來應(yīng)對。由于環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)還是環(huán)保行政主管部門的一部分，環(huán)境執(zhí)法工作目前還受各級當?shù)卣闹萍s，當政府盲目地只顧發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟、只顧眼前利益時，就有可能排擠環(huán)境保護的重要性，畢竟環(huán)境保護工作出效果需要較長時間，為了政績選擇環(huán)保作為重點，不是一條“捷徑”。三峽庫區(qū)擬設(shè)立的環(huán)保警察隸屬于公安機關(guān)，公安機關(guān)在對環(huán)保違法行為進行偵查、進行現(xiàn)場執(zhí)法時，其性質(zhì)為司法機關(guān)。我國立法、司法、行政相互獨立，互不干預(yù)，環(huán)保警察的環(huán)保執(zhí)法將不會遭遇被政府行政權(quán)力制約的難題，甚至行政機關(guān)還要給環(huán)保警察的環(huán)境執(zhí)法讓路。
(三)設(shè)立三峽庫區(qū)環(huán)保警察的可行性
三峽庫區(qū)流域與云南陽宗海都是涉及多個行政區(qū)劃的水環(huán)境問題，同處于中國的行政結(jié)構(gòu)下，受到相同的環(huán)境法制理念的指導(dǎo)，因此云南環(huán)保警察的經(jīng)驗值得借鑒。從三峽庫區(qū)目前的狀況來看，只要解決以下障礙，就具備了設(shè)立環(huán)保警察的條件：
第一，法律依據(jù)。設(shè)立環(huán)保警察是對國家行政權(quán)力的調(diào)整，因此必須要有明確的法律依據(jù)，如《關(guān)于建立環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的實施意見》一樣，使之有法可依。前文分析，為了避免兩種權(quán)力產(chǎn)生沖突,就要分配好環(huán)保警察和監(jiān)察執(zhí)法人員的職責(zé)劃分，并且確保環(huán)保警察的警察權(quán)力作為其他行政權(quán)力的重要保障。當然也要防止警察權(quán)力作為國家公權(quán)力的異化傾向，法律上的權(quán)力是基于人民的權(quán)利集合，需要人民權(quán)利的監(jiān)督，因此其權(quán)責(zé)需要受到法律的嚴格控制。
第二，組織機構(gòu)。三峽庫區(qū)是被水淹沒的并有移民任務(wù)的20個縣(市)，涉及重慶市和湖北省，其水環(huán)境管理的方式還沒有明確的規(guī)定，目前有的只是對三峽庫區(qū)整體流域管理方式。主要有三種主張：一是由重慶市和湖北省分別負責(zé)；二是中央成立一個機構(gòu)統(tǒng)管；三是把庫區(qū)劃為單獨的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、行政區(qū)。根據(jù)我國《水污染防治法》的規(guī)定：“防治水污染應(yīng)當按流域或者按區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃。”因此，為了適應(yīng)生態(tài)環(huán)境整體性的特征，三峽庫區(qū)水環(huán)境執(zhí)法應(yīng)依法統(tǒng)一管理，采取跨行政區(qū)的綜合管理和協(xié)調(diào)。在組織機構(gòu)上需要打破行政區(qū)劃的分割，協(xié)調(diào)分散的行政執(zhí)法權(quán)，整合各部分的警察力量和專長，避免人力財力資源浪費和各行政區(qū)互相推諉、職責(zé)不清的局面。
第三，利益博弈。經(jīng)濟增長和環(huán)境保護是一對矛盾體，我國是發(fā)展中國家，兩者的關(guān)系仍舊非常緊張。三峽庫區(qū)流域包含了環(huán)保、水利、交通、規(guī)劃、資源等等各部門的利益，設(shè)立環(huán)保警察進行環(huán)保強制執(zhí)法，必將對這些部門的既得利益造成威脅。這些部門將會明推暗阻，表面上大呼堅持科學(xué)發(fā)展觀，暗中卻設(shè)立重重障礙。另外，三峽庫區(qū)所涉地方的地方利益與三峽工程作為國家級規(guī)劃工程的整體環(huán)境目標不協(xié)調(diào)，也會成為眾多利益博弈的焦點問題。地方政府行政權(quán)力干預(yù)環(huán)保警察的可能性會很大，只顧短期利益、局部利益的思想必然會影響到環(huán)保警察執(zhí)法的社會環(huán)境，勢必導(dǎo)致環(huán)保警察執(zhí)法效果大打折扣。這兩方面關(guān)于利益的障礙將是設(shè)立環(huán)保警察最難解決的障礙，要想使環(huán)保警察在三峽庫區(qū)流域得以成熟完善還會有很長一段路要走。
三、三峽庫區(qū)設(shè)立環(huán)保警察的制度構(gòu)想
(一)三峽庫區(qū)環(huán)保警察與環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)
環(huán)保警察與環(huán)境監(jiān)察有著緊密聯(lián)系。兩者執(zhí)法目的相同，都為了保護三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境；兩者有互相交叉的法律依據(jù)，如《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等。最重要的是，兩者的地位雖然平行，但環(huán)保警察的職責(zé)有延續(xù)并擴充發(fā)展環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)職責(zé)的趨勢。在此基礎(chǔ)上，環(huán)保警察的強制執(zhí)法權(quán)以及更先進的環(huán)保執(zhí)法工具的配置將帶給三峽庫區(qū)環(huán)保執(zhí)法新的面貌。環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的職責(zé)被概括為“三查、兩調(diào)、一收費”。“三查”是指：對各種污染源和各類污染物的排放情況進行巡查和監(jiān)督；對污染治理設(shè)施的運轉(zhuǎn)情況進行檢查；對新建項目“三同時”制度執(zhí)行情況和限期治理項目的完成情況進行檢查和監(jiān)督。“兩調(diào)”是指：對環(huán)境污染事故進行現(xiàn)場調(diào)查；對環(huán)境污染糾紛進行現(xiàn)場調(diào)查。“一收費”是指：征收排污費和超標準排污費。三峽庫區(qū)環(huán)保警察的職責(zé)根據(jù)公安機關(guān)的性質(zhì)和三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的需要，將對“三查”和“兩調(diào)”進一步發(fā)展，“一收費”將繼續(xù)保留為環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的職責(zé)。
(二)三峽庫區(qū)環(huán)保警察環(huán)境執(zhí)法的法律依據(jù)
環(huán)保警察執(zhí)法必須有法可依。我國的《環(huán)境保護法》、各單項法律以及渝、鄂兩地相關(guān)的地方法規(guī)都是環(huán)保警察執(zhí)法的法律依據(jù)。另外，下設(shè)在各級公安機關(guān)的環(huán)保警察的執(zhí)法依據(jù)還有我國的《中華人民和共和國警察法》相關(guān)規(guī)定。筆者認為，為保證庫區(qū)環(huán)保警察執(zhí)法的獨立性和執(zhí)法內(nèi)容
步驟有法可依，應(yīng)結(jié)合庫區(qū)渝、鄂兩地20個縣(市)的實際，參照《渤海生物資源養(yǎng)護規(guī)定》的經(jīng)驗，由國務(wù)院制定《三峽庫區(qū)流域生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)》，其中專列一章規(guī)制環(huán)保警察，具體規(guī)定法規(guī)適用范圍、庫區(qū)環(huán)保警察的組織體系、環(huán)保警察的職責(zé)、跨行政區(qū)域執(zhí)法的協(xié)調(diào)、執(zhí)法程序、對環(huán)保警察執(zhí)法的監(jiān)督等內(nèi)容，且內(nèi)容一定要詳細，法規(guī)條文要具備較強的可操作性，保證環(huán)保警察執(zhí)法的順利進行。另外，還可參照云南環(huán)境保護行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的設(shè)置，出臺《協(xié)調(diào)機制的意見》，協(xié)調(diào)好庫區(qū)各地法院、檢察院、公安機關(guān)和環(huán)保執(zhí)法機關(guān)的職責(zé)，使環(huán)保警察執(zhí)法可行度更高。
(三）三峽庫區(qū)流域環(huán)保警察的組織體系
三峽庫區(qū)主要的環(huán)境問題是水體污染的問題。根據(jù)我國《水污染防治法》的規(guī)定，為適應(yīng)生態(tài)環(huán)境整體性的特征，在三峽庫區(qū)流域設(shè)立環(huán)保警察不能按地區(qū)分割，應(yīng)建立跨行政區(qū)的統(tǒng)一執(zhí)法部門，建立跨渝、鄂兩地的，包括20個縣(市)在內(nèi)的統(tǒng)一環(huán)保警察執(zhí)法體系。
筆者認為，首先應(yīng)在20個縣(市)范圍內(nèi)設(shè)立三峽庫區(qū)管理委員會作為統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，該委員會應(yīng)直接隸屬于國務(wù)院，這是設(shè)立庫區(qū)環(huán)保警察執(zhí)法體制獨立性的根本保證。在該管理委員會下設(shè)專門負責(zé)三峽庫區(qū)流域環(huán)保執(zhí)法辦公室，可設(shè)在管轄庫區(qū)絕大多數(shù)市縣的重慶市，將20個縣級公安機關(guān)聯(lián)合，設(shè)立環(huán)保警察隊伍。具體的組織方式是：從渝、鄂兩省級公安部門到20個各縣級和基層公安機關(guān)抽調(diào)一定數(shù)量高素質(zhì)的警員――包括治安警、刑警、交警，對其進行專業(yè)培訓(xùn)，同時吸收環(huán)保、法律等方面的專家，以及各地政府主管環(huán)保的部門，構(gòu)成專業(yè)執(zhí)法隊伍。環(huán)保部門和專家負責(zé)專業(yè)指導(dǎo)，環(huán)保警察負責(zé)直接執(zhí)法。
環(huán)保警察的執(zhí)法管轄權(quán)以行政區(qū)劃為界限，跨區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法由各區(qū)域的共同上級公安機關(guān)管轄，各區(qū)域協(xié)助。所有的環(huán)保警察除了特定的環(huán)保執(zhí)法外，平時還要負責(zé)正常的警務(wù)。抽調(diào)公安機關(guān)的警員一是符合改善環(huán)境行政執(zhí)法的疲軟狀況的要求，因為警察有不同于行政執(zhí)法部門的強制權(quán)；二是大大減少人員編制，若設(shè)立專職的環(huán)保警察隊伍只負責(zé)環(huán)保執(zhí)法，在警察制度和經(jīng)費保障上沒有過渡期不好把握；三是避免專職的環(huán)保警察在設(shè)立初期與其他警種職權(quán)可能產(chǎn)生的重疊交叉。比如環(huán)境刑事犯罪的案件由環(huán)保警察負責(zé)還是由刑事警察負責(zé)?由兼任環(huán)保警察的刑警負責(zé)則是最好的執(zhí)法方式。
(四)三峽庫區(qū)流域環(huán)保警察的職權(quán)
既然環(huán)保警察采用將各級公安機關(guān)聯(lián)合的方式產(chǎn)生，環(huán)保警察首先當然地享有1995年實行的《中華人民和共和國警察法》第二章詳細規(guī)定的警察的職權(quán)，包括：行政強制措施權(quán)，行政處罰權(quán)，盤查、留置權(quán)，使用武器權(quán)，使用警械權(quán)，刑事強制措施權(quán)，優(yōu)先權(quán)，保護性約束措施權(quán)，交通管制權(quán)，技術(shù)偵察權(quán)，現(xiàn)場管制權(quán)。
除了這些職權(quán)外，根據(jù)環(huán)保警察的特殊要求，應(yīng)在《三峽庫區(qū)流域生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)》中詳細規(guī)定環(huán)保警察的職權(quán)，可參考國外環(huán)保警察的權(quán)限設(shè)置，如保護三峽庫區(qū)流域水環(huán)境不被污染、受污染水質(zhì)的取樣、檢查庫區(qū)范圍內(nèi)工廠的環(huán)保措施和設(shè)備、核查有害化工品的存放、防止化學(xué)毒素外泄、檢測汽車尾氣排放、監(jiān)督垃圾的處理等，基本上凡是有損三峽庫區(qū)流域生態(tài)環(huán)境和人民健康的行為，都包含在該范圍內(nèi)。如果三峽庫區(qū)環(huán)保警察的職權(quán)與昆明市環(huán)保警察的職權(quán)相同。即沒有直接的調(diào)查監(jiān)督的權(quán)力，會使他們的環(huán)保執(zhí)法效率大大降低，環(huán)保警察職能等待環(huán)境監(jiān)察先行調(diào)查卻無法繼續(xù)時，才能參與其中，那時雖然污染責(zé)任問題能夠解決，但對生態(tài)環(huán)境的破壞卻已無法恢復(fù)。因此，環(huán)境監(jiān)察部門的“三查”、“兩調(diào)”職權(quán)應(yīng)賦予環(huán)保警察，并應(yīng)有所發(fā)展。
關(guān)于環(huán)境監(jiān)察部門的“三查”、“兩調(diào)”職權(quán)賦予環(huán)保警察后，可能在兩者之間產(chǎn)生職權(quán)沖突的問題。筆者認為，可以通過兩條途徑明確：一是環(huán)境監(jiān)察進行“三查”、“兩調(diào)”，如果是環(huán)境監(jiān)察發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪或需要強制措施時，及時請求公安機關(guān)環(huán)保警察協(xié)助；二是當環(huán)保警察進行“三查”、“兩調(diào)”時，發(fā)現(xiàn)問題直接處理。這樣雙管齊下，一方面提高環(huán)保警察的執(zhí)法主動性、積極性，另一方面及時快速地解決環(huán)境污染問題。
在規(guī)定詳細職權(quán)的法規(guī)中，還要明確當三峽庫區(qū)流域環(huán)保警察的職權(quán)與其他類別警察或相關(guān)行政部門(如漁業(yè)部門、水利部門)的職權(quán)有交叉或沖突時，如何協(xié)調(diào)的問題，應(yīng)多鼓勵各部門的積極合作。鑒于環(huán)境執(zhí)法的及時性很強，也可以直接規(guī)定有交叉時環(huán)保警察執(zhí)法優(yōu)先，確保環(huán)境執(zhí)法的有效性。
(五)三峽庫區(qū)流域環(huán)保警察的執(zhí)法程序
國外的環(huán)保警察執(zhí)法程序大都是處在第一線的處理環(huán)境污染的執(zhí)法方式，類似于我國交通警察的現(xiàn)場執(zhí)法；昆明市環(huán)保警察執(zhí)法程序側(cè)重于將環(huán)保警察作為環(huán)保執(zhí)法的第二線保障地位。筆者認為，應(yīng)將兩種方式充分結(jié)合，既突出環(huán)保警察的環(huán)保執(zhí)法重要地位，又結(jié)合我國目前仍將環(huán)境監(jiān)察作為主要途徑的現(xiàn)狀，發(fā)展出三峽庫區(qū)環(huán)保警察特有的執(zhí)法程序。
三峽庫區(qū)環(huán)保警察執(zhí)法的程序啟動有兩條途徑：一是環(huán)保行政執(zhí)法機關(guān)，如環(huán)保部門、水利部門、漁業(yè)部門、林業(yè)部門等，對重大環(huán)境違法案件查處或者在進行執(zhí)法檢查時遇到緊急情況，認為確有必要需要公安機關(guān)予以配合的，可以向公安機關(guān)提出，公安機關(guān)指派環(huán)保干警配合環(huán)保行政執(zhí)法機關(guān)工作；發(fā)現(xiàn)違反環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定造成公私財產(chǎn)重大損失、人身傷亡和危害人體健康、走私廢物造成環(huán)境破壞及其他危害后果等涉嫌犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當在案件調(diào)查報告審定后移送有管轄權(quán)的公安機關(guān)；發(fā)現(xiàn)排污單位違反國家規(guī)定，向水體排放、傾倒毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險物質(zhì)，構(gòu)成非法處置危險物質(zhì)，可以適用行政拘留處罰的，應(yīng)當在案件調(diào)查報告審定后移送有管轄權(quán)的公安機關(guān)。
二是環(huán)保警察在發(fā)現(xiàn)違法行為或接到公民的舉報時，可現(xiàn)場根據(jù)其違法事實依據(jù)相應(yīng)法律法規(guī)條文給予行政處罰。情節(jié)輕微的可以給予當場處罰，由警察當場開具收據(jù)，當事人將罰款交到銀行；情節(jié)嚴重，觸犯刑律的可由環(huán)保警察直接實施強制措施，將當事人強行帶離現(xiàn)場、依法予以拘留；遇到拒捕等暴力反抗的惡的，環(huán)保警察作為公安機關(guān)工作人員，依法可以使用武器和警械；在環(huán)保警察履行職責(zé)時的緊急需要，經(jīng)出示證件，可以優(yōu)先使用交通工具、優(yōu)先通行、實施交通管制等。如果行為人的行為觸犯刑事法律，則由環(huán)保警察結(jié)束偵查工作后，移交人民檢察院，由人民檢察院對行為人向人民法院提出公訴。當事人對行政處罰不服的可以申請行政復(fù)議，或直接向法院提出。當事人的權(quán)利確實受到損害時，還可依據(jù)《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定主張自己的權(quán)利。
