時間：2022-06-11 08:56:05
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政體制論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
（一）目標管理對組織的適用性。
就組織與目標的關系而言，不存在沒有目標的組織，也沒有不以組織為依托的目標。廣義上的組織是指由諸多要素按照一定方式相互聯系起來的系統。狹義上的組織就是指人們為實現一定的目標，互相協作結合而成的集體或團體，如黨團組織、工會組織、企業、軍事組織等等。組織的存在是為了實現組織特定的目標，因此對組織的管理最終是為了實現組織目標。目標管理直接戳中組織管理的要害因素——目標，通過強調目標導向來協調控制組織內的各項工作，使管理達到最佳效果。這不同于科學管理時期著重對組織結構的設計、組織運行的基本原則、組織管理基本職能的改進達到組織目標，不同于行為科學時期通過對人的行為研究進行提升組織效率達到組織目標，也不同于現代管理以信息論、控制論和系統論為基礎的注重外部因素和內部因素相結合來管理組織等迂回的方式達到組織目標。目標管理的目標制定、目標分解與控制、目標測評三個過程體現了計劃、決策、組織和控制等管理職能貫穿組織運行的始終。目標制定過程考察組織內外環境以及可利用資源實現組織運行中對信息的搜索；目標分解和控制是確定和捋順組織層級關系和職責的過程；目標測評又是組織管理過程中不可或缺的評估和反饋過程。
（二）目標管理對政府的適用性。
目標管理產生于企業，取得良好效果后被引用到政府管理中。企業是自主經營，自負盈虧的社會經濟組織，而政府是執行國家權力、進行政治統治并管理社會公共事務的機關①，與企業單純追求高效率、高利潤、簡明目標不同，政府的組織結構復雜性、管理的公共性以及行政權力的作用都使得政府管理活動更加復雜化。因此，目標管理在政府的應用必須與政府組織結構，政府性質以及行政權力運行相適應。首先，目標管理的實施流程與政府組織結構相契合。政府結構決定著其工作任務如何分配，如何進行分工協作，它是執行公共管理職能的基本體制。通常按照縱向和橫向兩個角度劃分為層級關系和協作關系[11]。這種縱向和橫向的結構劃分是為了劃分各部門各層級政府部門的管理權限和管理職能，更好地進行社會管理以及提供公共服務。目標管理的過程要求組織有明確的邊界[12]，強調組織結構和個人的職責范圍，這與政府結構有著不約而同的契合。其次，目標管理理論強調人的職業精神、責任意識和自我實現，而政府管理的公共性一個重要的體現就是強調行政人員的公共性，即公共性應是政府行政人員的職業態度、觀念和信仰，強調行政人員的敬業精神和責任意識。二者對職業精神和責任意識的強調相吻合。最后，目標管理強調制定目標過程中各級成員的共同參與，而政府決策的發展趨勢是下放權力，提倡參與，共同協商公共事務，二者的決策模式相呼應。
（三）目標管理對行政體制改革的適用性。
行政體制改革是政府重要的管理活動之一，是政府為了更好地適應社會環境，高效公平地處理社會事務，調整內部體制和組織結構，重新進行權力配置，并調整政府與社會之間關系的過程。行政體制改革有別于政府其他常規活動，是一項龐大復雜的管理活動，需要自上而下的統籌安排管理，在這個過程中涉及充分吸收、匯合和采納各級成員對改革的期望，進而制定行政體制改革目標；確定目標后，需要根據職責和權限對各級政府和各部門進行分配改革的任務，同時要根據這些目標進行方向性的控制；最后，需要對各級政府、各部門改革目標是否達成的評估，這些評估結果又要反饋到新一輪的改革目標制定過程中。行政體制改革所應該具有的這些環節實質上構成了目標管理運作體系：目標制定、目標分解與控制、目標測評。這些環節的管理是否到位直接關系到行政體制改革的成敗，因此，目標管理可以作為指導行政體制改革的理論和方法。
二、目標管理視閾下我國行政體制改革存在的問題
（一）行政體制改革忽視階段目標制定、目標制定層級模糊。
目標管理強調目標制定過程中各層級成員的共同參與，制定目標的層次性，戰略目標與階段目標相結合以及目標制定的合理可行。中國行政體制改革的目標制定過程，很大程度上符合目標管理理論對目標制定的要求。首先，改革目標制定上有廣泛的參與，如黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》《國務院機構改革方案》以及黨的十八屆二中全會通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》等方案的確定都是經過廣泛的意見采納和討論確定的。其次，改革的戰略目標和短期目標相結合，2008年黨的十七屆二中全會提出了我國行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。這是對行政體制改革長期目標的設定。黨的十后，中央已經明確提出要加強改革頂層設計和總體規劃，增強改革的系統性、整體性、協同性，具體改革還要給出時間表和線路圖。另外，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。上述都不同程度地提出了行政體制改革的戰略目標。可以說，我國行政體制改革在目標制定方面基本符合目標管理理論的要求，但是縱觀改革開放以來我國行政體制改革目標制定（如表1所示），還存在一些不完善的部分：一是強調戰略目標制定，忽略階段目標制定。從表中可以看出1982年到2013年都將戰略目標作為強調的重點，而忽視了階段目標的制定及實施，使得目標操作性弱，會誤導改革走上好高騖遠的歧途。二是目標制定籠統模糊。目標制定過于籠統，導致無法落實改革目標的歸屬：這些改革目標所指向的是哪個職能部門？是針對中央政府還是針對地方政府？如果目標制定中目標的指向性較差，那目標分解與控制將難以實施。導致目標制定存在問題的原因如下：一方面是政府急于改變行政體制存在的問題，迫切希望通過改革能夠使行政體制達到如歷次改革中都提到的“規范”、“高效”、“協調”、“廉潔”、“職能優化”等狀態；另一方面也是在制定目標中對現實狀況掌握不全面，理論指導不夠深刻、到位等原因造成，這種情況是由改革的階段性所決定的，不可能完全規避，只能“摸著石頭過河”，總結經驗教訓，將偏差降到最低。
（二）行政體制改革目標分解與控制不力。
目標管理的第二階段是目標分解與控制，實質是對目標實現的過程管理。整體的目標制定出來需要層層進行分解，才能具體每個單位的目標，同時也通過這種目標分解，才可以實現目標控制。這里的目標控制不同于以往管理活動中的硬性監控，是以自我控制為主：給各級管理者設定客觀的標準和目標，根據標準和目標進行自我控制，同時配套上級的監督和調控。無論是自我控制還是上級監督，都是以目標為參考，發現執行的偏差及時調整糾正，以免造成總目標實現的困難。我國行政體制改革方案一方面是確定行政體制改革目標，另一方面是為行政體制改革目標如何實現制定具體路線。我國歷次行政體制改革方案中都側重確定目標，對目標的分解體現較少，因此，對改革的目標控制便無從談起。縱觀表1中歷次改革目標，有些目標一直在重復提出，如“效率”、“職能轉變”等，這說明很多改革目標從一開始實施到現在仍然沒有達到應有的效果。這說明改革目標分解和目標控制不力，導致各部門對自身在改革中承擔的職責不清晰，甚至不了解，這會使改革失去控制標桿，最終導致改革目標控制不力。行政改革目標分解和控制不力的直接原因是目標制定的階段模糊、可操作性不強以及目標制定過于籠統，使目標分解與控制出現困境；根本原因是行政體制改革本身是一種利益調整，而且它不像經濟改革可以是一種帕累托改進的過程，很多人尤其是利益既得者將行政體制改革看做一種“非帕累托改變”的過程，全體社會的絕對利益增加必然會導致行政人員利益減少[13]。如果中央僅僅制定出改革目標，而沒有明確分配改革任務，明確權責，那么地方政府雖然不會公然不執行中央政府的命令，但是他們會采取“上有政策，下有對策”的方法，或通過“故意曲解規則”等消極抵制造成改革的“執行差距”[14]，導致改革目標不能有效落實。
（三）行政體制改革目標測評缺位。
目標測評是對目標達成效果的一種檢驗，通過對目標實施結果進行有效的評估，了解目標實現情況與制定的目標之間存在的偏差。這種檢驗不僅僅是在實現目標的最后的階段進行，在目標實現的每個階段都有存在的必要性。目標測評需要有清晰和操作性強的測評指標，而且制定目標和分解目標的同時要制定出完成目標的時間限制和目標完成的效益的最低限度。目前目標測評這個環節沒有很好地在行政體制改革過程中體現出來，雖然每個階段的改革會對前一階段的行政體制改革進行評價，卻沒有將具體改革的結果與開始的預期目標進行對比來考察改革的績效如何，與目標相差的距離還有多遠以及未達成目標的原因是什么，進而得出經驗教訓使得下一階段的改革能夠更好地實現目標。例如，在2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工中，明確說明了每項目標的負責單位以及完成的日期，但是實際的完成情況卻是與目標制定的規定不一致，以《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工通知中前半年時間段為例，有些目標沒有在規定的時間內完成，如方案中第二條的目標是：制定印發國家食品藥品監督管理總局、國家鐵路局“三定”規定和地方改革完善食品藥品監管體制的指導意見。目標完成時間是2013年3月底前，但實際上5月15日才出臺了相關指導意見[15]，超出了規定時間，甚至有些目標后來都沒有相關完成信息，但是在改革過程中卻沒有對此提出相關追問。可見，即使改革過程中目標制定和目標分解很到位，但缺少了對目標完成情況的評估，改革任務仍會有始無終。改革目標測評缺位與政府缺乏績效意識的傳統緊密聯系。長期以來行政部門都給人一種效率低下的感覺，在政府部門的管理運作和投資項目中普遍存在著高投入、低產出或者不計產出進行投入的現象。績效意識在20世紀80年代西方行政改革中成為重要內容，績效評估可以使政府部門形成“結果為本”的績效意識。雖然我國政府管理已經開始重視政府工作績效考核，但與成熟的政府績效管理還存在很大差距。政府管理缺乏績效意識的傳統也波及行政體制改革中，使行政體制改革缺乏績效評估，行政體制改革目標測評缺位。
三、目標管理視角下我國行政體制改革有效推進的建議
（一）行政體制改革目標制定實現戰略目標與階段目標相結合、層級分明。
當前我國改革已經步入深水區和堅攻期，在這種改革的關鍵點，改革實踐者必須穩中求勝。在行政體制改革目標的制定上：一是政府在制定行政體制改革目標時應該擴大參與力度，使各個層級人員共同考慮和回答行政體制改革本身的任務、目的和使命是什么，從這個任務使命的定義中提出行政體制改革的明確目標。這樣改革實踐者才有可能改變“改革就是革自己的命”、“改革是一個‘非帕累托改變’的過程，全體社會的絕對利益增加必然會導致行政人員利益減少”等短視認識，并深刻理解進行實質性改革是解決當前政府治理危機的必行之路，從長遠看是有利于自身的發展。二是確定改革目標的總走向，即行政體制改革的戰略目標的同時必須強化改革的階段目標的制定，戰略目標不可能一步到位，必須經過每個階段目標的順利完成來保證，階段目標的制定在2013年的改革方案中已經有所體現，規定了近期和遠期應該完成的任務。但還不夠強化，在今后的改革攻堅階段，更應該堅守好每一階段的目標，步步為營到達改革的最終目標。三是行政體制改革目標制定要明確目標的歸屬，區分各種不同目標所對應的政府層級或政府部門，為下一步目標分解和目標控制做好前提鋪墊。
（二）行政體制改革目標要分解合理、控制有力。
行政體制改革在制定改革實施方案的時候，應該注重對行政體制改革目標的分解，2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工通知是對行政體制改革目標分解的一個體現，例如第二條：制定印發國家食品藥品監督管理總局、國家鐵路局“三定”規定和地方改革完善食品藥品監管體制的指導意見（中央編辦、食品藥品監督管理總局分別負責，征求財政部等有關部門意見。2013年3月底前完成）[16]。這不僅將總目標分解成若干小目標，還列出每個需要完成目標的負責部門，以及完成目標的時間，通知中的其他條款也都是類似的框架。在今后的行政體制改革過程中，可以更加系統地按照職責和權限的劃分去分解改革目標。將行政體制改革目標層層分解，落實到每個部門甚至每個個體，同時圍繞重點工作規定達到目標的日期、權責和達到最低效益的標準。在這種明確的目標分解的前提下，根據分解到每個部門或者每個層級的目標控制改革的進程。這種控制一方面是改革者對照自身目標的自我控制，另一方面是上級部門對下級行政改革目標進行狀況的控制。無論是自我控制還是上級監督控制，在發現偏離改革目標的情況時要及時糾正避免影響改革的整體進程。
（三）行政體制改革目標測評要科學、及時、有效。
所謂行政觀念是指政府在行政管理活動中歷史地形成的有關行政管理的基本理念和認知，是塑造一定行政管理模式和影響行政行為的文化要素，對行政體制和公務員的行政行為具有深遠的影響。隨著政府機構改革的推進，傳統的行政觀念受到了不同程度的沖擊，正在發生悄悄而緩慢的變革。但是，要形成有利于全面變革的觀念背景，客觀上還要進一步變革行政觀念。
行政觀念革新是深入進行地方行政改革的客觀要求。我國舊的地方行政管理模式是在計劃經濟條件下形成的，隨著經濟轉軌#一系列與市場經濟發展不相適應的行政規章、行政管理架構和方式已日益成為經濟和社會發展的桎梏，改革勢在必行。雖然，經過多年準備，我們已經成功啟動地方行政改革，但是這并不意味著地方行政觀念革新的任務已經完成，因為：一、在計劃經濟背景下形成的舊的行政觀念，諸如微觀管理、直接管理的觀念；行政萬能、人治行政、行政干預的觀念；官本位觀念；干部能上不能下、能官不能民的觀念等依然阻礙著行政改革的深入進行，必須進一步解除桎梏。二、雖然有些省級機關率先進行了機構改革，機構裁并了，人員減少了。但是能否最終有效地轉變行政職能和管理方式，可否避免人員回流、機構再次膨脹，克服人治行政、管制行政，落實依法行政、服務行政，依然是嚴峻的考驗。三、改革的階段性成果需要鞏固，客觀上呼喚新的行政觀念的繼續普及和支撐。四、行政改革是行政系統不斷完善的過程，要求行政觀念不斷更新。因此，繼續促進行政觀念革新，讓更多的地方各級黨政干部了解這場改革的意義、必然性，了解國家與社會、政府與市場的關系以及現代行政的特點，明白行政的責任和界限，掌握現代行政的基本理論、方法，依然是推動這場牽動面深廣的行政改革的必要條件。只有讓一整套與新的行政體制相適應的行政觀念在廣大地方干部心中生根發芽，地方行政改革才能最后開花結果。
行政觀念革新也是地方行政改革的重要組成部分。因為行政體制與行政觀念是一個問題的兩個方面，二者水融，互相影響，互為條件。舊的地方行政體制以舊的行政觀念為基礎，同時又不斷地透過各種軟硬結構，包括各種法律法規、規章制度、紀律守則，強化舊的行政觀念。因此，要改革舊的地方行政體制，轉變其結構和功能，使行政系統得以有效運行，保持生命活力，除了進行行政體制設計創新外，有必要進行行政觀念的改移和革新，促使二者良性循環。否則，勢必互相制肘，影響改革。在近年的行政改革實踐中，一些地方注重了“硬件要素’的變革，忽視了行政觀念的變革和重塑，從而導致改革過程中出現許多“煮夾生飯”乃至反彈、復舊的現象；有些地方建立了新的組織架構，但受制于舊的行政觀念，難于發揮效用；貪污腐化、管卡拿壓現象屢禁不止；法制意識淡簿，有法不依、違法行政時有發生。這些現象不僅反映了轉型期行政體制的脫序和行政行為的失范，更深刻地反映了人們固有的、過時的行政觀念的根深蒂固。當我們審視地方行政革新的時候，感觸最深的問題之一便是：一個充滿善意而對癥下藥的行政改革方案難于在決策中誕生，或者誕生了也受到懷疑、斥責、抵觸，使得改革無法進行或胎死腹中。事實證明：沒有新觀念的深入人心，新體制難以按原有設計運行。許多國家的經驗也表明：先進的行政體制要獲得成功，取得預期效果，必須依賴運用它們的公務員的現代觀念，一個政府，只有其公務員從心理、觀念和行為上，都能與各種現代行政制度變革同步前進，相互配合，行政現代化才能真正實現；單純靠行政體制的現代轉換，而不從根本上更新行政觀念，行政體制改革是難于奏效、難于持久的；耍鞏固現階段改革所取得的效果，就必須在深化地方行政管理體制改革過程中不斷更新行政觀念，培育出與社會主義市場經濟體制改革和行政體制改革相適應的行政文化環境。
我國這場地方行政改革不論從深度和廣度上都是超越歷史的，要順利解決錯綜復雜的地方行政問題，需要地方各級公務員、廣大群眾和社會輿論的認可、理解和支持。行政觀念的革新恰恰可以營造有利于地方行政改革的輿論環境，增強廣大干部和群眾對改革的理解、認同和支持。行政改革總是在一定的輿論環境中受到肯定或否定、支持或反對、贊揚或貶損的。干部群眾受舊的行政觀念的支配影響，自然就會形成阻礙行政改革、貶損行政改革舉措的輿論力量；反之，如果他們接受了新的行政觀念，就會形成支持和贊揚行政改革，推動行政改革的輿論力量，行政改革自然會比較順利地進行下去。就增強改革的心理承受力而言，傳播新的行政觀念也是意義殊深的。地方行政系統的活動主體是公務員，行政改革必然會不同程度地觸及公務員的利益及習以為常的一套行政準則和行為模式，難免出現如下現象：有些人思想準備不足，只想改別人，不想改自己；有的部門在落實改革時，想方設法強調自身的重要性，有些人一時難以理解，難以適應；有些人不想離開政府機關；有些人面對改革滿懷焦慮；有些人甚至產生排拒、抵制的心理和行為。行政觀念的革新有助于人們正確理解和對待地方行政改革，減輕內心的焦慮，增強心理的承受力，逐漸克服認同危機，取得改革共識。例如，破除了干部終身制、能上不能下的舊觀念，人們就會對改革中干部的晉升降職視為正常現象，從而泰然處之，習以為常。這對減少改革阻力，促進政治和諧與穩定裨益良多。而作為地方行政管理客體的廣大民眾一旦接受了新的行政觀念，既對地方行政改革構成必要的壓力，也同時成為可貴的動力，有助于各項改革措施的貫徹執行，為改革創造良好的外部環境。
二
根據當前地方行政觀念的現狀和地方行政改革的目標取向，我們應著力對行政觀念做如下的變革：一是變全能行政觀念為有限行政觀念。在計劃經濟體制下，地方政府被視為無所不知、無所不能的“超人”。它在地方事務中扮演著一個高度集中化的資源配置者的角色，職能空前膨脹，統得過多，管得過死，事無巨細，事必躬親，忽視了市場和社會的角色切能，幾乎取代了所有經濟主體的決策權和選擇權，縣鄉兩級政府尤其突出。全能行政觀念塑造了龐大的地方政府，導致冗衙冗官；社會資源配置效率低下；社會創新動力不足；尋租和腐敗；更直接造成地方政府職責不清，管理混亂，包攬了很多本該由社會管的事，職能嚴重錯位。市場經濟條件下，地方政府不應再遵循全能行政觀念，用高度集中的計劃手段從事地方行政管理，而應該從社會共同利益出發，根據市場和社會需求，在法律規定的范圍內，履行“統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調、提供服務、檢查監督”的職能，使政府由“全能政府”變為“有限政府”。為此，我們必須根據社會發展需要，適時地變傳統的全能行政觀念為有限行政觀念。
二是變管制行政觀念為服務行政觀念。本著公正的精神，因應公共利益的需要，進行適當管理，使公益和私利兩得其全，社會和諧安定，是地方政府的天職，如，物價管制、交通管制、安全管制、衛生檢查等，都是不可或缺的。但是，這種管制有其適當的范圍，要以有益國計民生，保障公民或社會組織的基本權利，確保社會活力和政府放能為界，超過一定界限的管制則必然有害無益。由于受沿襲兩千多年來的舊思想、舊價值觀念的影響，我們有些干部養成一種優越感，形成了唯我獨尊的行政觀念，每每以管制為樂事，動輒就管、卡、壓，就設置障礙，制定繁科戒律，亂施檢查評比，發號施令，頤指氣使，甚至輕易訴諸警力和其他強制力，將地方社會組織、工商企業、公民的行為直接置于嚴格的指令性管制之下。其實，這是違背現代行政的基本精神和宗旨的，因為，在現代社會，行政機關在本質上是服務機關。地方行政雖然免不了管制行為，但其核心任務應是維持社會秩序，為社會和公眾提供各種必要的服務和保障。在社會轉型的背景下，地方政府有必要進一步明確其使命，進行卓有成效的思想教育，使公務員適時地變管制行政觀念為服務行政觀念，切實把“為人民謀幸福”、“為人民服務”作為自己為政的根本原則，消除“官本位”觀念，摒棄“為民做主、代民辦事”的父母官觀念，牢固樹立人民當家作主的行政意識、公仆意識和行政就是服務的意識，根本改變機關工作作風，提高服務品質。同時，明確自己該管什么，不該管什么。從當前情況看，地方政府的服務性活動主要應集中在：發展與公眾生活息息相關的科學、教育、文化、基礎設施、市政管理、氣象服務等公共事業；提供醫療衛生保健、社會救災、社會救濟等福利服務，向社會提供各種信息和咨詢服務。
三是變人治行政觀念為依法行政觀念。社會主義市場經濟本質上是法治經濟，它要求一切經濟行為、管理行為必須法治化。依法行政是現代公共行政的本質要求，它要求國家行政機關樹立行政守法意識，行政機關必須在法律規定的范圍內活動；公共行政活動的程序、條件必須符合法律規定。我國是一個人治思想根深蒂固的國家。傳統的人治思想在當代行政管理理論和實踐中還有不少殘留，主要表現在：
第一，行政活動不重視法律的有效約束，唯上不唯法，無法可依，有法不依，長官意志，一言堂盛行，主觀隨意現象嚴重；第二，行政管理過程中過分寄望于個人品質。不重視制度建設，執著于個人的道德自覺和政治教化，帶有濃厚的賢人政治色彩；第三，人存政舉，人亡政息的情況屢見不鮮；第四，公務員的法律意識普遍淡薄，以言代法，以權壓法。以行政手段代替法律，借口執行政策而違背法律，感情用事，的現象大量存在。眾多的人治現象背后，彌漫著的是源遠流長的人治行政觀念。它與市場經濟條件下行政管理的法制化精神是相悖的。市場經濟要求地方政府依法行使職權，而要使地方政府的行政活動和公務員的行政行為被有效地納入法制軌道，除了以健全的法律法規規范政府行為、行政職能、運行方式以及行政監督的范圍與方式外，更需要透過教育和規制培養地方政府及其工作人員依法行政的觀念意識，樹立契約觀念和依法辦事的觀念，有效地減少行政過程中的主觀隨意性和個人狹隘性。
四是變封閉消極的行政觀念為積極創新的行政觀念。由于小生產觀念的影響，地方不少公務員行政管理活動帶有濃厚的封閉、保守、消極觀念，比如，行政體系與其它社會體系之間、行政體系之間缺乏相互交流，行政活動缺乏相應的透明度，決策中不乏暗箱操作的情況，行政部門及其工作人員本位主義嚴重，管理上畫地為牢，以鄰為壑；行政多因襲習慣與經驗，墨守成規，不思進取，不求創新，動輒言“何必嘗試”、“不宜冒險”；秉持“多一事不如少一事”原則，施政以懲治犯罪、征收稅費為主要任務，對公共事業則持消極無為的放任政策；有些地方公務員高高在上，養尊處優，無所用心，必待問題發生，事到臨頭，才頭痛醫頭，腳痛醫腳，被動應付；行政過程過分拘泥于形式和常規，做官樣文章，文山會海，公文旅行，辦事效率低下。這一切某種程度上都是封閉、消極行政觀念的外化，都與市場經濟和現代行政管理的要求格格不入。
市場經濟客觀上要求地方行政系統與其它社會組織不斷進行物質、能量、信息的交換，增加行政管理的透明度，調動公務員參與管理的積極性；克服地方保護主義、本位主義、固步自封、畫地為牢等狹隘觀念，代之以開拓進取的開放意識。現代社會日新月異，一日千里，地方行政事務錯綜復雜，必須以創新的方法和制度，處理這些事務，這就要求公務員具有革新的活力和創造的精神；地方各級政府應致力于以政策的合理性、合目的性和成功的實例來引導群眾，不斷增進群眾對政策的了解與認同，變政府的意圖為群眾的自覺意識，減少主觀武斷、動輒懲罰和制裁的簡單化行政行為，多一些民主協商、科學行政。
三
舊的行政觀念雖然是在舊的行政管理實踐基礎上產生的，但它一旦形成，就往往成為人們分析、論證和評價行政活動的一種框架或模型，成為一種頑強的力量。因此，要實現觀念革新，必須順應社會轉型進行多方努力。
1、大力發展社會主義市場經濟，因勢利導破舊立新。舊的行政觀念本來就是計劃經濟下高度行政化的產物。發展社會主義市場經濟，改變舊的行政觀念賴以生存的土壤，本質上乃是釜底抽薪，有助于行政觀念的轉變。市場經濟本身也是新的行政觀念成長的溫室。通過培育市場，發揮市場的功能，使地方政府的行政管制范圍合理縮小，萬能政府觀念和管制行政觀念受到一定的遏制，尤其是在原本管制統攬過死的領域引入市場機制，展現市場的活力和效率，可以直接改變人們對舊的行政管理方式的迷信、盲從，動搖其心中陳舊而牢固的行政觀念。市場經濟意味著遵循價值規律，實行優勝劣汰的競爭，而競爭機制客觀上有助于克服墨守成規、不思進取的保守心態，培養開放、平等、兼容、契約和效率觀念。市場經濟也意味著個人權利的自由交易，而實現自由交易的前提條件是對契約、對法意的尊重，必然呼喚與之相應的法律意識和法律制度。市場經濟還要求增強行政體系的透明度，擴大行政體系內、外的交流，打破各種地域界限和人為障礙，有利于克服地方保護主義、本位主義、固步自封、畫地為牢等狹隘觀念。
2、積極推進地方行政體制改革，以制度規范來培植新的行政觀念。行政觀念是在行政實踐基礎上產生的，因此，要革新行政觀念，必須從行政實踐入手，通過行政改革實踐培植新的行政觀念。行政體制改革的過程，也是行政觀念變革的過程，它既沖擊傳統行政觀念，又培育現代行政觀念。我們正在從事的這場地方行政改革，正是新的行政觀念的養成所。我們務必要積極推進地方行政改革，滿腔熱情地投身于地方行政改革，在改革實踐中培養新的行政觀念。正在進行的這場地方行政改革無疑將拷問或淘汰慣常而不合時宜的行政觀念，更重要的是它可以通過新的制度設計和架構，確立并有力地維護新的行政觀念，使之不再是無根的“浮萍”。
3、開展有效的傳播溝通。地方行政改革，內容具體而豐富，涉及方方面面，工作千頭萬緒，要有條不紊地進行，離不開廣大地方干部、群眾的理解和支持；面對這場改革以及由此而來的利益調整，人們難免困惑、矛盾。因此，需要進行適當的傳播溝通，通過宣傳、學習、討論、教育、引導，使廣大干部群眾吸收新的行政理論，樹立新的行政觀念。為此，首先，要進行組織傳播，即在地方各級機關內部組織學習現代行政理論和我國行政改革的有關文件，使干部接受改革思想的洗禮，了解國家與社會、政府與市場的分野；領會地方行政改革的精神實質，自覺地摒棄陳舊的行政觀念，用新的行政觀念指導自已日常的行政工作。其次，利用大眾傳播媒介宣傳新的行政觀念。報紙、雜志、廣播、電視以及新聞電影等現代新聞媒介擁有眾多的讀者和聽眾，社會影響大，要善加利用，以人們喜聞樂見的方式宣傳地方行政改革，傳播新的行政觀念。造成有利于新的行政觀念成長的輿論環境。再次，發揮我黨思想政治工作的優勢，大力宣傳地方行政改革的典型事例和典型人物，透過實效實績教育干部群眾，使之轉變行政觀念。最后，要加強行政改革理論的研究。通過研究，探索我國地方行政改革的路徑，解決地方行政改革的重大理論問題，并設計更具體、更可操作的地方行政改革的目標、內容、方法、步驟等，使人們了解并逐步認同行政改革理念。
總之，行政觀念革新是當前地方行政改革的重要組成部分，也是順利推進地方行政改革的客觀要求。由于地方政府，尤其是基層政權面對的事務千頭萬緒，而公務人員整體的文化水準相對中央機關為低，舊的行政觀念更加頑固，因此，與地方行政改革相應的行政觀念革新必然要有一個過程，必須循序漸進，進行多方面、長時間、有針對性的努力和不斷地解放思想，使嶄新的行政觀念逐漸深入人心，從而化為人們內心的自覺，成為地方行政體制改革和完善的精神動力。
論文關鍵詞 公證公信力 預付糾紛 立法體系
一、我國公證公信力存在的問題
誠實信用，是以商業習慣的形式存在于市場經濟活動中商人之間的道德準則。公證作為國家司法制度不可或缺的組成部分，行使著國家公共的證明權力，同時也承載著國家至高的公共權威和信譽。一直以來公證公信力是國內專家學者熱衷研究的問題之一，近年來，我國虛假公證、錯誤公證現象日益突出，以致公證公信力大幅度下降，多位專家學者研究指出，造成上述現象的根本原因應歸結于公證機構與公證人員各項業務活動落實不到位。實際上，公證公信力主要取決于體制與規則兩大影響要素，具體內容如下：
（一）行政體制與個人體制
《中華人民共和國公證暫行條例》指出：“公證機構歸屬于國家公證機關范疇，公證員歸屬于國家公務員范圍，而公證書作為一種證明文件，具備法律效應。”而《關于設立省、自治區公證處有關事宜的通知》指出：“依據改革精神應將新成立的省、自治區公證處定義為事業單位，其具有獨立的法人。”二十世紀九十年代后期，全國范圍內對公證機構推行體制改革，即多數公證機構由行政體制逐漸向事業體制轉變，此次體制改革并不徹底，以致國內部分公證機構既具事業性質，又具行政性質，此形勢下如何能夠保證我國公證公信力。為解決這一問題，2006年，政府部門頒布《公證法》，該法將公證機構定義為依法成立設立的證明機構，與此同時我國各地公證機構得到立法保護。
統籌世界范圍內各國公證制度相關問題，發現公證機構實質上具有三種體制：（1）以阿根廷為代表的國家行政體制模式，即公信力實為國家信用，表示國家的形象與信譽；（2）以英法美等國為代表的個人體制模式，即家族或個人的名望信譽共同形成公信力；（3）以中國為代表的事業體制模式，這種模式介于個人體制模式與國家行政體制模式之間，因此難以保證公證公信力，由此也進一步表明了我國在公證公信力方面存在的問題。
（二）實質審查與形式審查
1.公證員操作層面
公證員操作因素較大程度上影響著我國公證公信力，截止當前，國內尚未形成完善的關于審查公證申請人相關申請的流程規定，以致審查工作無據可依，無章可循。實際上，審查業務既重要又復雜。從公證申請人相關申請審查方面看，世界范圍主要具有實質審查與形式審查兩種形式，其中前者主要以公證申請報告事項內容為審查對象，以判斷公證事項內容的合法性、準確性為審查目的；后者主要以公證申請報告的簽名、印章為審查對象，以判斷公證申請報告的簽名、印章的真實性為審查目的。與后者相比，前者審查更加全面性，但其需要借助健全的公證法律制度，然而，現階段我國尚未構建起健全的公證法律制度，導致實質審查無法順利有序開展。
2.我國實情層面
新經濟時代背景下，要求增強公證的效率性、經濟性。在我國，因受公證機構并非國家機關因素的影響，以致實質審查工作難以全面準確進行，從而無法保證我國公證公信力，嚴重遏制到我國公證事業快速發展。
二、提升我國公證公信力的對策
（一）加大公證法律知識宣傳教育
我國廣大社會公眾長期受封建主義思想的影響，以致現代法律意識薄弱，未能夠充分認識到公證的重要性，以致參與公證相關業務的積極性不高。為此，需要政府部門組織開展公證法律知識宣傳教育活動，促使廣大社會公眾熟知《公證法》相關規定，讓社會公眾認識到：經過公證的證據更具證明力，甚至依據其便可直接認定某一事實。特別注意的是某些債權文書只有經過公證后才能夠具備法律效應，從而受到法律的保護。
（二）加快公證賠償制度的改革
公證賠償制度是提升我國公證公信力不可或缺的重要組成部分，其中我國《公證程序規則》與《公證暫行條例》并未對公證賠償相關事項作出明確規定。自國家出臺《公證法》后，公證賠償制度才正式進入公證行業，我國公證員協會于2000年12月正式與中國人民保險公司簽訂《公證責任保險合同》，以此讓中國人民保險公司幫助分攤部分賠償風險。次年1月，我國政府部門組織設立公證賠償基金，主要用于公證賠償。隨著我國社會的發展與進步，相關部門需不斷推進公證賠償制度改革，以確保該項制度能夠滿足解決新問題的需求，從而為我國公證公信力持續提升提供保障。
（三）調整優化公證機構設置體制與分布密度
根據我國《公證暫行條例》之規定，公證機構應廣泛存在于直轄市、市、縣等各區域。首先，政府部門應合理設置公證機構，切勿出現若干個公證機構交叉重合的不良現象，以保證公證機構的有效性；其次，打破傳統依照層級設置公證機構的模式，結合區域發展狀況及人口密度狀況科學合理設置公證機構；最后，做好對經濟特區、礦區、市轄區等區域的調查工作，從多個方面考察這些地區是否具備設立公證機構的資格。
（四）充分發揮公證員協會的行業監督與指導作用
多個實踐案例表明，理論與實務往往存在一定的差距。對于公證而言，其全面貫穿于廣大社會公眾的日常生活、工作，所以這就要求公證員依據相關公證法律法規履行好各自的職責。同時公證員協會也應充分發揮行業監督與指導作用，進一步規范公證員各項行為，為公證業務的高效準確進行提供保障。以房產轉讓公證為例，其中部分地方公證機構明確規定，公證申請者必須提供房產證原件，否則不予公證。而部分地區公證機構僅需公證申請者提供房產證復印件便可開展公證業務。所以公證申請者進行房產公證時只要置于公證員協會咨詢便能夠確定承接房產公證辦理的公證機構到底需不需要公證申請者提供房產證原件。
（五）維護和增強公證公信力，質量建設是保證
一是加強公證人員的質量意識。質量問題首先是一個思想認識問題，要想嚴把公證質量關，思想是第一道防線，只有解決了思想認識問題，使公證人員在主觀認識上真正引起充分重視，質量才能有可靠的保證。因此要通過不斷的思想意識教育，增強公證人員的責任感和使命感，讓公證人員認識到強化公證質量的重要性，克服只重數量不重質量，片面追求經濟效益的錯誤思想。公證質量意識不僅在思想認識上要形成牢固的觀念，而且要在具體的工作上充分體現出來，這樣才能自覺地把好公證質量關，嚴格地依法辦證。
二是嚴格要求辦證程序。公證事項的辦理都是由不同的步驟一環一環相扣辦結的，確保公證質量必須嚴格把關，管理好每一個環節。依程序辦證是保證公證質量的前提和重要措施。如：在受理公證申請階段，公證員必須認真履行法律告知義務。履行告知義務，對于防范公證風險責任，增強公證員的質量意識、提高辦證質量都具有積極的作用。
三是對重大疑難公證案件要集體研究。隨著市場經濟的發展，公證的業務領域不斷擴大。公證機構對出現的重大疑難案件，以及可能影響社會穩定的案件，要進行集體研究討論，對重大公證案件要及時上報，既能嚴把質量關，又提升處理重大疑難公證事項和重大情況應急處置的能力，確保公證質量。
四是對公證質量要定期檢查。通過定期的自檢自查和交叉檢查，及時發現公證質量問題，然后針對存在的問題進行整改。通過自查、互查，進一步增強公證人員的質量意識，不斷提高辦證能力。
（六）做好制度建設工作
一是構建健全的公證誠信制。歸納整合公證員與公證機構相關信息，形成完善的誠信檔案，同時建立健全的誠信評價機制，以誠信檔案為依據，借助誠信評價機制進行誠信等級評定，從而塑造“誠信服務”良好外部環境，為增強社會公信力提供保障。
二是構建健全的過錯責任追究制。明確公證員職責權限，實行問責制，切實做到“誰辦證，誰負責”。同時，加強公證員培訓與再教育，增強其公證質量意識，激發公證員積極性、責任感，以增強公證的高效性。
三是構建健全的公證員執業保障制。完善與執行公證責任賠償制度、公證員執業保證金制度，依據該制度維護當事人的合法權益不受侵害，盡可能提高公證質量，保障公證行業的社會信用，不斷增強公證的權威性、公信力。
四是構建健全的監督機制。公證質量好壞一定程度上取決于行政管理、行業管理及社會監督狀況，所以相關部門應實時監督公證員服務態度、執法狀況等，及時發現公證員執法環節存在的不足之處，并采取有效措施予以糾正，促使形成上下協調、職能互補良好體制，為增強社會公證公信力提供大力支持。
五是建立和完善服務承諾制。公證人員的服務態度和服務形象是公證機構誠信形象的直接體現，對公證公信力產生直接的影響。公證機構要積極實踐和落實服務承諾，制定和完善《公證服務承諾》、《公證人員誠信執業規范》、《公證服務文明用語》等規章制度，不斷修訂、完善和落實好各項為民、便民、利民、親民措施，提升社會對公證的信任度。
論文摘要：多年來，我國地方財政普遍面臨的一個老大難問題是：地方財政收入遠遠不能滿足地方財政支出的需求。為緩解這種矛盾，各級立法部門、行政部門及理論部門就如何增加地方財力的問題進行過許多有益的探討與實踐，筆者以濟南市歷下區政府在當前地方政府財政資金收支管理問題的案例，認為合理分配上下級財政之間的財力，是緩解乃至解決地方政府財政收支矛盾的重要措施。
1994年分稅制改革以來，我國地方財政支出作為地方政府履行其職能的經濟基礎，為我國地方經濟的持續健康快速發展作出了極其突出地貢獻。但是，伴隨著經濟的發展和各項改革進程的深化，地方財政特別是基層財政普遍面臨一個非常困難的問題，那就是地方財政收入的增長遠遠不能滿足地方財政支出的需求。為此筆者以濟南市歷下區為例，探討合理分配上下級財政之間的財力舉措，從而提高財政管理水平。
一、建立科學的支出體系
近年來，各級地方政府的財政收入都有了較快增長，相應的財政投入也不斷增加。但是財政支出結構卻存在不合理甚至異化的現象。如何加強和規范地方財政支出，建立科學的支出體系，成為擺在各級地方政府財政部門面前的一個新任務。
筆者認為濟南市歷下區在這方面的探索值得思考和借鑒。歷下區實行區街財政體制改革以前，由于街道辦事處原來沒有實行綜合預算，存在自定政策、自我管理、自己監督的“三自”現象，預算支出剛性不足，預算執行監督乏力，人為因素影響大，急需建立綜合預算管理制度，用制度來制約、管理。為此，2008年年初，歷下區提出要在辦事處中推行綜合預算，4月初區政府下發《關于下發歷下區街道辦事處財政性資金管理規定的通知》文件，文件規定：將街道辦事處及其所屬事業單位的各項財政性資金，全部納入財政監管范圍，實行收支兩條線，由財政統一管理，開設的帳號必須經財政批準，嚴禁私設“小金庫”。并參照《預算法》的規定，實行部門綜合預算，嚴格按照編制的年度預算執行。
辦事處綜合預算編制按照“收入有計劃、支出有標準、重點有保障、鼓勵有結余”的原則安排，支出保工資，保社會穩定、民政、計生、城建城管、社會公共事業等項目，有財力的辦事處逐步加強自身建設，公用經費控制在限額以內。通過對辦事處的綜合預算管理，使其收支更加科學、規范、透明，并逐步引導辦事處對社會公共事業的投入。編制范圍包括：辦事處所有機關、全額、自收自支事業單位全部編制綜合預算。
二、建立了社會公共事業支出審批制度
按照歷下區提出的關于構建“繁榮、和諧、現代化新歷下”的工作目標，為進一步加大基層社會公共事業投入力度，切實保障全區各項社會公共事業和國民經濟協調發展，規范社會公共事業支出范圍和審批標準，區財政制定了《歷下區社會公共事業項目審批程序》，規定辦事處使用年初預算預留的自有資金，在各自行政區域內開展城市公益建設、就業再就業服務、社區教育、社區服務設施、公共安全和公共交通等領域的公益活動產生的支出，應納入社會公共事業支出范圍。具體是：辦事處進行社會公共事業支出于項目計劃開始前一個月填報項目，財政初步審核后轉至區政府有關職能部門審核，通過后報區分管領導簽字同意，區財政再綜合考慮項目計劃的輕重緩急和資金情況，會同有關部門提出建議，上報區政府審批。經區政府研究同意后，由財政于3日內批復到申報辦事處，并按時足額將項目資金撥付到有關單位。若此項經費當年未使用，可結轉下年并于下一年度專項經費合并使用。同時制定了綜合預算監督審核辦法，監督檢查各辦事處管好用好預算資金。辦法要求各辦事處必須按照有關法律、法規，積極組織各項收入。為保證辦事處的用款計劃及時撥付，各辦事處必須計劃安排好下一步工作，提前做好資金使用計劃，及時于財政相關職能科室溝通，確保辦事處資金的正常運轉。各辦事處應嚴格按照年初編制的年度預算執行，未經批準、違背預算安排的資金支出，依法依紀追究有關人員責任，并由財政扣減其撥款額度，直至整改后，再恢復正常資金撥付。通過將綜合預算編制下達到街道一級，歷下區實現了財政資金從撥付源頭到使用終點的全過程預算管理，推動了基層在科學合理編制預算的基礎上，將財政資金更多地用于轄區內公共服務和管理上，用在改善居民生產生活條件上，取得了顯著成效，從基層財政財務管理的角度，為各級地方政府建立科學的財政支出體系提供了經驗。
三、建立轉移支付和激勵政策，進一步理順地方財政體制
地方財政體制的不合理，特別是上級財政對下級財政抽血式的向上集中財力的財政體制，必須逐步改變為各級財政明確收入來源，由上級財政建立對下級財政的轉移支付和激勵政策，促進基層財政的穩步增收和良性循環。以歷下區為例，歷下區目前有13個街道辦事處，由于體制上各種原因的存在，多年來，各辦事處財政收支矛盾不斷加劇，基本保障能力脆弱，大部分街道辦事處財政支出對財政轉移支付的依存度越來越高，有些辦事處甚至保工資都存在困難。
為緩解街道辦事處財政困難，歷下區委、區政府高度重視，積極探索建立新型財政管理模式，消除導致各街道辦事處財政困難的體制障礙，促進和保障了區域經濟社會的協調發展。具體地說，為切實合理調整區與辦事處的分配關系，促進歷下區財政收入快速增長，保障街道經濟社會各項事業的協調發展，歷下區財政局牽頭，于2007年下半年開始，抽調精干力量，由分管領導帶隊，分組到各街道辦事處進行調研。通過幾個月的調研分析，在掌握了第一手詳實資料的同時寫出了有實質性的調研報告，制定了《歷下區區街財政體制改革實施意見》。經區委、區政府研究通過了區街財政體制改革方案。2008年4月，歷下區率先在山東省實行區街財政管理體制改革。對街道辦事處財政體制采取“界定人員范圍，核定補助基數，收入同支出掛鉤”的管理辦法，把財政收入情況同辦事處的利益緊密結合起來，充分調動起辦事處抓稅源經濟的積極性。同時，新體制進一步加大了對辦事處的財政支持力度。
從歷下區的改革經驗可以看出，突出制度創新，健全和完善財政體制機制，合理分配上下級財政之間的財力，是緩解乃至解決地方政府財政收支矛盾的重要措施，如能在省、市和區縣政府之間建立類似的財政體制機制，很可能對推動深化當前的財政體制改革起到較大的作用。
參考文獻：
［1］《中國財政年鑒》，中國財政雜志社，2007.
所謂都市區是指由一定規模以上的中心市及與其保持密切社會經濟聯系，非農業活動發達的地區共同組成的具有城鄉一體化傾向的城市功能地域。據此，在劃定都市區行政組織管理的合理范圍時，需嚴格分析考察其區域一體化的表現程度。范圍過大.不僅不利于區域一體化發展，而且影響都市區行政管理效率的.提高;范圍過小，又會抑制甚至阻礙都布區的發展。英國曼徹斯特大都市政府之所以解體，除了重要的政治因素外，與其行政范圍被縮小有直接關系圖。這對于我國都市區行政范圍的合理確定，是一個可供參考的例子。
2都市區行政組織與管理模式的建立
都市區內若干城市在地域上的連續性，某些服務的共享性，使得在都市區建立統一的政府和管理機構成為必然，在國外大都市區政府管理演變過程中，出現了兩種典型的、體制不同的組織方式，即“大都市政府”和一系列松散的職能單一的政府聯合委員會，以提供和協調大都市范圍的公共服務，如計劃、交通、供水、金融等，前者被稱為單中心體制，后者被稱為多中心體制[’1.象倫敦、墨爾本、多倫多等都市區屬單中心體制，曼徹斯特、舊金山等都市區則屬多中心體制.兩種體制在國外都市區的發展實踐中，各表現出自身的優缺點。單中心體制，亦稱一元化體制，是指在大都市地區具有唯一的決策中心，有“一個統一的大城市機構”。在這種體制下，可以剔除或減少有害于大城市發展的竟爭和沖突，可以使資源流動更為暢通，可以在解決主要問題時適應大都市地區的戰略;但這種體制又易陷入等級化的官徐結構危機，突出地表現在對居民日常需求反映的遲鈍，不能代表當地的公共利益。呈爾本大都市政府行政結構的演化也體現了這一點。多中心體制又稱多元化體側，是指在大部市地區存在相互獨立的多個決策中心，包括正式的綜合的政府單位(州、城市、鎮等)和大t重登的特殊區域(學區和非學區)，各種管理區域的劃分和變動以及協調組織的建立，都是謀求特定的公共服務的經濟利益的結果.多中心體制試圖以此來滿足居民的種種孺求和偏好。由于政府較小.公眾容易參與鑒督，因而政府對當地居民的需求及其變化更具有彈性，反應更加靈敏。美國堪薩斯市的協調機構—美國中部區域委員會就是這樣做的。多中心體制面臨的主要問題是，實現大都市區內超越各種功能小區的更大地區范圈內的公共利益問題。實現這種公共利益只有通過各地方單位的合作、競爭和協商來提供大規棋的公共服務。事實上，這種合作是相當困難的。
我國是一個國土遼闊、人口眾多、歷史悠久、多民族的發展中國家，各地社會經濟發展水平、城市化水平、科技水平乃至管理水平、思想觀念等都有很大差異，而且在近期之內，這些地區之間的差距還會拉大.因此，在分析借鑒國外兩種都市區行政組織管理模式的同時.還應因地創宜，走多棋式發展的道路[.]。例:在我國的京津唐、蘇錫常、廈潭泉等地區，可借鑒多中心體制的實踐經驗，在我國特有的國體、政體下，探索中國式的地域性和專業性的協調方式，建立市與市、市與縣(市)之間的有權威的高效能協調機制，在上海、重慶、武漢、廣州等都市區，借鑒單中心體制的實踐經驗，在適當時候、適當地區，尤其是跨界城市區，建立聯合政府，是適應我國城市發展進免或解決“城市病”的一條可行途徑。
3明確都市區政府與各級地方政府的職能
在都市區設立跨城市的區域性的聯合政府、機構，對單一城市政府的職能必然產生影響，使單一城市政府的職能相對減少.例如:學區的設立，環保、公共交通、消防、供水等委員會的設立.都減少了單一城市政府的此項功能。因此，如何處理好都市政府與各地方政府職能的關系，成為都市區發展所面臨的問題.
多倫多都市政府作為解決都市問題、處理地方政府關系的成功范例，對世界城市的發展與管理具有重大的理論價值和實踐意義[71。我國與加拿大等西方發達國家的國體、政體不同，在都市化發展中其組織與管理模式不能照搬國外的模式，但多倫多大都市組織與管理成功的經驗，對于解決我國都市化地區城市發展和管理的問題同樣具有借鑒意義。多倫多大都市政府體系的一個重要內容即是各級政府有較為明確的職責分工，使各級政府有所為、有所不為，有所責、有所不責，大大提高了行政效率。目前我國政府職能分配中存在不合理的現象。有些事務，從低級地方政府、高級地方政府直至中央政府都插手管理，這樣常常不是各級政府管理效果的盛加，而是相互擠兌、相互推誘，造成管理混亂、行政效串低下.因此，在政府機構改革中，明確各級政府與都市區政府的職責，實行合理分工是極為重要的。
4都市區內地方政府利益的協調
從國外眾多都市區的發展來看，無論是大倫敦、多倫多、墨爾本，還是曼徹斯特、舊金山等，在其發展的過程中，無一例外地都充滿著區域內各城市政府利益間的矛盾，因此，怎樣在區域范圍內解決各城市共同面對的間題，成為都市區研究的熱點。
在我國，由于長期實行中央集權性質的計劃經濟體制，在向市場經濟的轉軌過程中，中國特有的“行政區經濟”[8]現象進一步加強，區域內地方政府間的利益沖突更為加剮，因此處理好都市區各地方政府間利益關系顯得異常重要.
加拿大蒙特利爾大城市地區MUC和RCM體系的建立.便是試圖在一事定區域范圍內聯合解決區域性問題的實例之一.在理論上，西方一些學者建立和發展了“公共經濟學”力圖從規模經濟的角度分析和解決這類問題.“公共經濟學”認為，城市間的利益沖突的主要原因，是行政邊界與市政公共設施的服務空間的不一致。從“公共經濟學”的硯點看，城市政府具有生產和提供公共設施和公共服務的職能，理想的城市政府行政邊界.
應當大體上與公共設施的空間服務范圍的自然邊界相符。事實上，由于不同的公共設施有不同的服務空間范圍，因而在西方城鄉分治、“切塊設市”的體制下，一個城市政府管箱的行政邊界不可能與所有的公共設施的自然邊界相適應，相鄰的區域之間，地域相連的城市之間，公共服務相互滲透，而公共服務的費用支付，卻被限定在行政邊界范圍內。如何建立大城市地區合理的行政管理結構和組織，從而使城市公共設施和服務達到最佳經濟規棋，便成為西方管理及經濟學者十分關注和爭論的熱門課題。一些學者認為應通過聯合所有的政府服務(總費用)來考察規模經濟.在都市化區域實行一元化管理體制，有利于組織公共服務，使其達到規模經濟;而另一些學者則認為地方政府的合并或聯合造成了公共服務費用的增加，而不是減少.也就是說，在都市化區域實行多中心政府管理體制更為有利.它比一元化的體制更富有彈性。
盡管我國和西方在政治制度、經濟發展水平、城市設置方式等方面存在諸多差異，但西方學者用“公共經濟學”的觀點解釋和研究都市化地區城市政府的行政管理體制問題的思路，對我國，尤其在社會主義市場經濟條件下，解決大城市地區城市間的利益沖突，有重要的理論和實踐意義。
5都市區行政組織管理的法制建設
市場經濟是個法治的經濟，健全法制是生產力高度發展的條件之一。國家要依法治理，行政區劃也要依法管理。美國的行政區劃管理既有資產階級政治的糟粕，也有人類行政管理的普遍經驗。我們完全可以立足于中國的國情加以揚棄吸納。在美國、法律的實施是市政府的重要職責之一。我國也有必要通過健全社會主義法制，完善各項行政管理的法律法規，將各市施政納入法制軌道，讓市政府自主地依照法律實行行政管理，并接受人大和上級政府的法律監督和公眾輿論鑒督.逐步改革凡事均需逐級請示審批的人治傳統習慣，以利于提高行政效率，適應靈活多變的市場經濟體制建設的需要。
參考文獻
l史育龍，周一星.戈特曼關于大都市帶的學術思想評介，經濟地理.1996(3):32一36
2吳健平，曼徹斯特大都市政府的形成發展評述.中國方域.l996(1沙:19一21
3劉君德.張玉枝.國外大都市區行政組織與管理的理論與實踐.城市規劃匯刊，1995(3)
4許曉輝.墨爾本大都市行政管理模式研究.中國方域.199別5):27一29
5王文.美國都市化行政管理考察.中國方域，1995(6):21一23
6劉君德.世紀之交:中國城市化發展與城市型行政區劃改革新思路.中國方域.1995(婦:2一6
7劉君德，王德忠.多倫多大都市政府形成發展及其借鑒意義.中國方域，1995(2):14一17
8舒慶.中國行政區經濟與行政區劃研究.北京:中國環境科學出版社，1995.1一18
9張玉枝，蒙特利爾大城市地區的政府組織及其思考.中國方域，1995〔1):24一26
10同3
11同5
論文關鍵詞：增減掛鉤;權責不對稱;對策建議
1 城鄉建設用地增減掛鉤發展概述
城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱增減掛鉤）是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。
近年來，隨著我國城鎮化進程的加快，土地供需矛盾日漸突出。為解決此類問題，全國各地紛紛開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工程。從2006年至今，已有24個省份開展了增減掛鉤試點的工作。但是，在試點過程中出現了很多不和諧的聲音，農民“被上樓”、暴力拆遷等現象屢有發生，嚴重阻礙了試點工作的進行，歪曲了試點工程的本意，影響了社會主義和諧社會的建設。
2 城鄉建設用地增減掛鉤中政府權責不對稱現象分析
權責對應是現代政治的基本原則，也是保持政治秩序良性運行的關鍵。政府有推行增減掛鉤試點政策的權利，同時也應當承擔維護好相關利益主體切身利益的責任和義務。而許多地方政府濫用權力，不對本地區實際情況進行可行性分析，就強行開展增減掛鉤試點工程，并且不做后續保障工作。這些都是政府權大責小、權責不對稱的典型表現。可以說，政府權責不對稱是增減掛鉤政策走樣的根源所在。 1 增減掛鉤中政府權責不對稱的表現
（1）不顧農民意愿，強制掛鉤，導致民怨四起。政府擁有城市建設用地的分配權，是增減掛鉤政策的主要受益者。一些地方政府為拿到額外的建設用地指標，不顧相關利益主體（尤其是農民）之權益，濫用權力，強制掛鉤，硬逼農民上樓。由此導致了許多暴力沖突事件，嚴重影響了政府的形象以及社會的和諧。
（2）對農民的補償與后續權益保障工作不到位。政府將集約改造出的土地轉手出讓給開發商，賺取豐厚的極差利益，卻忽視了對農民的補償。宅基地補償標準過低、復墾土地質量低下以及先拆后建甚至不建等現象的出現，使得農民的基本生活難以維持。
（3）創租尋租現象叢生。有的地方政府與開發商勾結，在開發商的賄賂下低價補償、低價出讓，開發商通過開發獲得的高額利潤即為政府尋租的租金；有的地方政府還對房地產開發商進行非法干預，迫使開發商為保證自己的利益而不得不向政府尋租。政府尋租被視為行政權力的濫用，是政府權力****的重要體現，是引發和激化社會矛盾的重要根源。
總之，許多地方政府只顧追求自身利益，濫用權力，根本沒有盡到保護公共利益，促進社會和諧可持續發展的責任與義務。 2 權責不對稱的根源
（1）政治行政體制的問題。
一方面是上下級政府間權責不對稱。我國政府實行的是嚴格的層級制的行政管理機構，相對于上級政府的巨大權力，下級政府往往承擔過多的責任。為了維持自身體系的運營再加上政府的自利性，許多地方政府往往會拋棄行政責任追求權利與利益，由此產生了政府靠地生財、創租尋租的行為。
另一方面是政府自身內部責任機制不明確。責任機制不明確直接導致了權大責小，增加了行政權力的自由裁量權，使得行政主體產生輕率的行政行為與不作為行為，最終導致公共權力的濫用，產生****。在增減掛鉤中，政府由于權利過大，責任缺失，極易產生創租尋租行為，導致政府****。
（2）政府及行政人員責任服務意識缺失。
在傳統行政體制文化的影響下，許多政府行政人員的“政府本位”觀念嚴重，認為實施行政措施，治理社會是政府的特權。這與為人民服務的根本宗旨是相違背的。這往往會使政府官員忘記自己的職責要務是對人民負責，為社會做貢獻。增減掛鉤中，許多地方政府，只顧獲取掛鉤指標，忘記了自己的責任，忽略了對農民等利益主體的補償與安置，引發了許多社會矛盾，嚴重影響了政府的公信力。
3 解決增減掛鉤中政府權責不對稱的對策建議
（1）完善政府問責制，培育服務型的行政文化。
問責制是解決權大責小甚至棄責任于不顧的重要途徑，是解決責任缺失問題的制度性保障方法。只有構建了問責制度，使政府人員明白自己的本職所在，才能使其執法行為規范合法，才能有效阻止增減掛鉤中濫用權利侵害農民根本利益事件的發生。培育服務型行政文化，轉變政府人員觀念意識，才能使其克服自利性，真正從公共利益出發，正確引導增減掛鉤中相關各方，處理好各種利益沖突，做好失地農民安置等后續保障工作，盡好維護社會穩定團結的責任與義務。
（2）建立有效的立體監督機制，擴大提高公民參與權。要建立政府自身、媒體輿論、社會大眾監督相結合的立體監督機制。在增減掛鉤中，要保證掛鉤項目透明公開，隨時接受社會各界尤其是農民的監督。要保證農民的知情權、參與權，健全利益訴訟制度，以做到合理協調相關各方利益的功效。
組織是人類群體性活動的主要形式，政府組織行為更影響著社會的發展與人民生活、工作息息相關。組織行為學在我國是一門較新學科，尤其是在政府組織行為研究方面屬于探索階段，建立具有中國特色的政府組織行為學科體系是行為科學工作者的一項長期任務，也是行政管理專業教學與研究的需要，于具體的行政實踐也具有一定的借鑒作用。[1]如何提高政府組織行為能力及制定正確的戰略規劃具有重要戰略意義，且根據中央精神和新的要求,當前進行政府組織行為戰略規劃的研究應當首先著眼如何鞏固發展現有的成果,在此基礎上探索適應“十二五”規劃要求制定政府組織行為的戰略規劃。[2]
制定正確、效率的我國未來政府組織行為戰略規劃對于深化行政體制改革、促進社會的和諧發展和科學發展具有十分重要的意義。不僅有利于推動政府職能轉變，深化政府組織變革更能提高政府工作效能，縮減開支，加快政府向服務型轉變的速度。而社會增長理論的部分理論對我國未來的政府組織戰略規劃有重要啟示。
社會增長理論是西方公共管理學重要理論分支，是研究一個國家如何實現增長的一門學科，特別是側重于以發展中國家為對象，不僅研究一國單純數量上的經濟增長，還包括研究一國經濟與社會結構的改善，收入分配公平程度以及人口素質提高和環境保護等內容。它包含了資本積累理論、人力資本理論、技術進步理論、新增長理論。其中人力資本理論由舒爾茨提出他認為人力資本論講資本分為物質資本和人力資本兩種形式，認為由教育、衛生等方面的投資形成的人力資本可以產生“知識效應”和“非知識效應”，從而直接或間接地促進產出的增長；同時人力資本可以產生遞增的收益，克服資本和勞動要素的邊際收益遞減從而保障長期的經濟增長。舒爾茨的結論是：人力資本特別是教育是現代經濟增長的源泉。因為資本積累論文和技術進步理論主要是針對宏觀層面的，比如對政府制定經濟政策的影響和制定國家重大戰略部署的影響（科教興國戰略）。而人力資本理論和新增長理論組隊政府組織行為規劃有重要影響，人力資本理論中重視“人”這一因素的重要作用正符合了組織行為學中重視個體心理和個體行為的這一基本出發點。所以，基于人力資本理論，對于我國政府組織行為戰略規劃可以從以下幾方面進行思考：
一、提高我國公務員隊伍的整體素質
組織行為學包括了個體、群體和組織三個層面，個體是構成組織的最基本細胞，組織是由許許多多個體的人組成的，沒有人組織就無法運轉：同時，組織又是由人來管理的。[4]因此制定有效的組織行為戰略規劃的基本出發點就是對組織中所有單個成員的行為能力的提高。因此公務員整體素質的提高對提高政府工作效率，提高公信力以及加快政府向服務型轉變有著極其重要的意義。
首先，改進公務員考試制度。我國公務員采用制度采取的是考試擇優入取原則，這對政府組織吸取優秀人才有著重要意義，但同時也應該看到硬性的且常規的行政能力測試很難看出一個人的總和素質，這也在一定程度上埋沒了許多工作能力強但學習書本知識較差的人才。因此，有必要對公務員考試制度進行改進，增加對人才的總和素質和思想態度的審查。其次，改進公務員獎勵機制。每個人都需要自我激勵，需要得到來自同事、團體、組織方面的激勵和相互之間的激勵，作為政府組織，為了實現既定組織目標，就更需要激勵全體成員。通過這一機制所形成的推動力合吸引力，使員工股萌發實現組織目標的動機，產生實現目標的動力，引起并維持實現組織目標的行為。[4]我國至今任是以傳統的績效評價為主，主要由被評價者的上級對其進行評價；這種單向考核的方式雖然簡單易操作但也有其明顯的缺點。使得許多獎勵和激勵都太依賴被評價者的上級領導的主觀判斷，對公務員的激勵達不到最好的效果。
二、優化政府組織結構
優化政府組織結構，是深化行政體制改革的必然要求,也是我國政府組織行為戰略規劃制定的重要舉措。過去，我們在政府機構改革中,強調精簡比較多,而對優化政府組織結構重視不夠。只有按照科學發展觀、構建和諧社會和建立健全社會主義公共行政體制的要求，真正做到政府組織結構優化,才能鞏固政府機構改革所取得的成果，也才能提高政府的工作效率。而組織結構的優化不僅是對組織層面的優化，因為外部環境的優化很大程度上會刺激組織中人的行為，所以優秀精簡的組織結構不僅能提高工作人員的工作效率更能提升其工作能力的有效發揮。我國雖然在近10年了進行了多次部制改革，精減了許多部門，但考慮到公務員隊伍的龐大數量和工作崗位需求的這一實際情況，目前我國部門設置仍處于較為冗雜狀態。因此將我國政府組織結構扁平化，組織內部結構精簡化將是未來組織戰略規劃的重要任務。
政府組織行為戰略規劃涉及到眾多方面，本文就針對“人”這一因素對組織行為的影響作出分析。社會成長理論中的人力資本理論強調的人才和知識對組織行為的重要性正好符合我國科教興國戰略以及人才是第一資源的戰略部署。根據當今的國內外局勢，我國未來的政府組織行為戰略規劃應該本著一人為本的理念，重視人力資源的重要作用，努力提高公務員的知識水平、思想素質、工作能力以及創新能力；再之優化組織結構以提高組織運行效率，減少內部溝通的阻礙，提升組織人員工作效能從而達到最大程度優化政府組織能力的效果。
顧海兵教授引入“官味度”這個概念來對此類現象進行量化。在《中國大學網站新聞的官味度》的研究中，顧對海內外近百所高校網站首頁的新聞進行抽樣，對比學校領導新聞和學術新聞在數量和比例上的差異。他認為，學校領導是為教師提供服務的“配角”，如果領導頻繁出現在新聞中則意味著該校官僚化程度較高。
此項研究的樣本中，選取的50所中國大學基本覆蓋了中國大部分地區，此外選擇發達國家大學34所，以及臺灣、香港地區9所。監測時段為2008年的4月24日至6月5日，連續采樣四次八周之后開始數據分析。
研究的結論是：兩者相較，國內大學的學術新聞絕對數量與相對比例都遠低于海外高校。例如，國內大學的校領導新聞數量為海外大學的三倍，而學術新聞占有率卻只是后者的二分之一；在國內大學網站中，有關學校領導的新聞稍多于學術新聞，而海外大學的學術新聞與領導新聞的比例大致為4:1。
《中國科研成果獎的“官味度”》研究是他的第一次嘗試。在此份研究中，他以某全國性社會科學研究獎為樣本，將獲獎論文的第一作者按其不同“職務”進行劃分并賦予相應分值：校長級記為lO分，準校長級為8分，副校長級7分，準副校長級5分，院長級4分，準院長級2分，副院長級1分，其他職務O分。最后，相加總分除以人數得出的平均值，即為該學科、學校的“官味度”指數。
研究結論證明了常識：一等獎的“官味度”為2.846。二等獎的“官味度”為2.009，三等獎的“官味度”為1.493。獎項越高，官味特征越明顯。
若按學科間“官味度”進行排序，則教育學、法學、經濟學、哲學、管理學的“官味度”高于學科總體平均水平，中國文學、語言學、歷史學的“官味度”低于學科總體平均水平。教育學“官味度”最高，歷史學最低。
一年后，使用同樣的方法，顧海兵又將“寶鋼教育獎評審工作委員會”的評委構成“解構”，將60位來自各高校的評委按其各級職務高低逐一賦值，最終得出結論：60位專家的官味度在7.7――高于副校長級。他因此將寶鋼教育獎評審工作委員會戲稱為“一個大學(新老)校長聯合會”。
在另一份《人文社科領域的“官味度”》的研究中，顧海兵設置了時間上的縱向比較。這份研究的調查對象為近五年全國優秀博士學位論文中的文科論文(含管理學)的導師們。在具體的操作上，顧海兵依然是將他們按行政級別不同而給定分數，最后取平均值。
統計結果顯示，獲獎論文的導師的總體“官味度”接近副院長級別。更重要的一個結論是，“從五年的動態趨勢看。‘官味度’呈上升趨勢。2007年的‘官味度’比2003年高137％，年均增長24％。”
為什么在全社會市場化、專業化的大趨勢下，在輿論不斷抨擊大學行政化的大背景中，教育科研的官味度不是下降而是上升?
“一個重要的關節點是1998年前后。”顧海兵說，來自各個層面的巨量資金和資源向大學流入，而資源的層層分配基本上是用行政化方式，由此鞏固了握有分配權力的各級領導的地位。
同時，有31所重點高校的行政級別由正廳級上升為副部級，“此后大學內的行政體系在不斷強化。”顧海兵認為。
21世紀教育研究院副院長熊丙奇亦有類似感受。熊丙奇在2004年出版了圖書《大學有問題》，大學的行政化是其中的重要章節。他在書中描述了大學行政化后的各式現象：一位擁有學術職稱的教師，也希望自己能成為一個處級、局級干部，因為“領導”有更靈活、更充分的資源調配權。
“五年來，大學行政化問題在很多專家學者的批評聲中，越來越強大。”熊丙奇認為。
在這五年間，中國人民大學教授張鳴在博客上撰文，抨擊“學術行政化嚴重地影響中國大學的發展”；安徽大學教授何家慶在接受媒體采訪時說，大學“官僚跡象明顯，我已忍無可忍”；教育部副部長趙沁平亦認為大學官本位影響學術發展，而“不管社會怎樣發生變化，科學、民主和創新的大學精神應是大學文化永恒的不變量”。如此種種。
論文摘要 土地征收權包括征收申請權、征收審批權和征收執行權，它體現的是國家土地行政部門在管理土地配置活動中與土地所有權人、土地使用權人及土地違法行為人之間所形成的法律關系。當前我國土地征收權因為配置存在申請主體范圍過大、審批不嚴以及執行操作不當等問題，從而衍生了諸多的社會矛盾，甚至危及法治進程，同時嚴重阻礙了城鎮化進程和耕地保護的開展，本文試從我國傳統法律文化、法律價值取向、我國行政體系以及權力監督的角度來分析土地征收權配置缺陷的原因，以期能夠拋磚引玉，盡快破解土地征收權配置之難題。
論文關鍵詞 土地征收權 配置缺陷 行政體系
一、土地征收權內容
根據權力運行的一般原理，權力的實現離不開主體的實踐，依據主體行使權力的過程我們可以總結出土地征收權的應有內容。根據2004年憲法修正案第21條的規定，為了公共利益的需要，國家可以依照法律的規定對土地實行征收或者征用并給予補償。也就是說國家是土地征收權的權力主體，但由于國家不是一個實體而欠缺行為能力，無法自己實施征地行為。為了滿足公益的需要來征地，必須將土地征收申請權賦予給一些主體，讓他們代表國家或者人民提出土地征收申請，同時還需要將土地征收審批權授予給一些政府機關，讓他們代表國家審核土地征收申請人的征收申請是否符合法律的規定，另外，還要將土地征收執行權賦予給一些主體，讓他們來代表國家具體實施獲得土地的行為。 因此，我們從征收權被行使的三個階段：申請、審批、執行來分析土地征收權，這樣就可以涵蓋征收權的所有內容了，即土地征收申請權，土地征收審批權以及土地征收執行權，特此說明的是關于申請權與審批權屬于土地征收權目前在學術界幾乎是沒有異議的，本文將執行權納入土地征收權之中是考慮到我國強制拆遷、暴力拆遷以及其他在征地后期執行過程中出現諸多困境的現實需要。
二、土地征收權配置缺陷及后果
（一）申請權配置缺陷及其后果
1.實際申請人范圍過寬，導致征地程序啟動具有隨意性
根據有關土地征收管理辦法以及土地管理法的規定，可以發現土地征收申請權的主體從1953年的國有組織到1998年的任何組織和個人，直至1998年之后名義上的征地申請人只能是政府，看似申請人范圍的總體趨勢是在縮小，但是這種縮小只是名義上的主體縮小，在實際上主體的范圍十分寬泛且具有一定的隨意性，即只要取得政府的支持，實際用地人即可輕松地在“幕后”間接啟動征地程序。這類規定在計劃經濟體制下的弊端不會十分明顯，但是不適合市場經濟體制。因為在計劃經濟體制下，任何組織都是利益共同體，其所占有的生產資料屬于公有，建設單位不能通過占有土地獲得增值利益，授予幾乎所有建設組織征收申請權，即使有缺陷，但是不會太嚴重，不會對占有土地的人造成很大的損害。但是，隨著改革開放的逐步推進，特別是隨著社會主義市場經濟的發展和完善，加之土地固有的商品屬性日益顯露，各種組織和個人的利益日益獨立，相互之間的利益沖突日益加劇，就可能出現為了個人和組織的私利而損害土地財產權人的現象，導致征地程序的隨意啟動，造成行政資源的浪費和土地資源的濫用。
2.間接申請方式不當，引發土地財政愈演愈烈
在直接申請的情形之下，申請人直接以自己的名義與被申請人發生關系，并且與審批機關接觸，審批機關可以更清晰的、準確的審核土地申請的公益必要性，反觀間接申請，一方面因為政府本身的為公共服務的職能屬性導致其有濃厚公益色彩，當政府以自己的名義來替其他主體申請之時，很容易給審批機關以及廣大群眾一個以申請人身份界定公共利益的誤導，最終致使公共目的條款失效；另一方面政府在間接申請中充當經紀人角色，在缺乏有效監督之下很容易滋生土地征收權腐敗現象，或是政府為了政績而與開發商沆瀣一氣，只重經濟發展而忽視百姓民生。更有甚者，低價征地高價賣出，以公益為名行土地財政之實，而政府從征地中獲取巨額利益也是造成公共利益被泛化的根本原因之一。
（二）審批權配置缺陷及后果
1.審批主體不適當，導致被征收人救濟困境
目前我國土地征收審批主體只要是省級政府和國務院，這種權限集中上收主要是基于耕地保護的需要及對地方政府的不信任，國家這樣做的本意是上收權力，加強審批權威性和公正性，但是我國幅員遼闊，行政體系建設十分龐雜，在實踐中，在具體的土地征收中，征收審批機關只是根據書面材料進行審查，由于信息的缺乏和不對稱，并不能起到真正的審查作用，只能流于形式。層層上報的結果就是中央審核的審批資料與地方的實情可能并不相符。而且這種審批的強制程度遠遠高于地方，基于我國的行政復議、行政訴訟等終局制度，被征收人并沒有有效地救濟途徑。
2.審批程序不當，有礙征地決策公正性
“程序是看得見的正義”，沒有程序的正義就難以實現實體的正義，當前我國審批程序不公開，缺乏公眾參與機制，被征收人并不能夠參與到土地是否被征收的決定中去。根據目前的規定，在土地被征收時，被征收人只能有限度地參與決定征地補償、安置辦法，或者是對于有關規劃提出自己意見，但是毋庸諱言，這些有限度的意見參與并不能發揮多大的實質性作用。加之征收審批機關在進行審批時僅根據相關的法律法規和政策對征收申請人提交的書面材料進行形式審查，不需要進行實質性審查，這種審批程序存在著一個很大的風險，即當征收申請人提交的材料是虛假材料時，征收審批機關極有可能作出錯誤決定，而且這種審批程序也為征地是否符合公共利益以及征地補償問題留下很大隱患。
（三）執行權配置的缺陷及后果
1.強制征收權主體不當，危及法治公正
2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》以司法強拆取代行政強拆后，很多人認為這是強拆制度的一大進步，但筆者認為有待商榷。首先，行政強調的是執行性，強制拆遷本來就是屬于社會行政管理層面，由經驗豐富的行政機關來處理更能夠提高效率、充分利用行政資源。其次，司法在強制拆遷中扮演的角色應該是監督者而非執行者，讓居中裁判地位的法院來執行強制搬遷，從某種程度上來說是行政機關對于近年來強制拆遷矛盾尖銳的責任規避，但是這種規避不僅加重了法院的業務壓力，而且折損了司法在拆遷中的監督價值。最后法院作為公平正義的最后一道防線，一旦卷入這些矛盾和沖突中，其公信力和權威性將受到嚴重損害，甚至危及到法治建設。
2.執行權行使程序不當，促使征地矛盾尖銳
首先，我國在土地征收決定和補償方案審批之后的有關公告規定不完善，主要表現在沒有將公告的有關事項諸如公告對象、地點、違背告知義務后果等予以明確，在實踐中，往往會出現告知義務人不履行告知義務，侵犯被征收人知情權的情況。其次在強制拆遷方面，盡管《土地管理法》以及《國有土地上房屋征收與補償條例》都規定了違法要承擔相應的民事、行政甚至是刑事責任，但是其具體界限或操作程序規定的并不具體，致使實際操作中無法做出準確的考量。
三、土地征收權配置中存在問題的原因分析
（一）公益必然高于個人的法律價值取向
土地所有權是土地所有制關系的法律表現形式，一定的土地所有權形式，體現了一定土地所有制的內容，在這種“二元”土地所有制結構之下，對于個人來說，土地是間接財產，國家和集體是不動產的權利主體，不存在個人所有，只存在個人占有，人們的行為模式、心態都受到這一土地所有制度的制約，人不是單個的個人，而是集體、國家中的個人。基于此種社會經濟條件，個人對國家集體的依附性很高，缺乏應有的獨立性，這也就導致了無論何種情況之下，公益必然高于個人的義務本位傳統法律特征殘留明顯，出現對國家公權力的過分強調以及對私權保護的忽視，對私有財產保護的文化傳統和法律措施的缺乏，在土地征收權配置方面，就體現為具體制度設計上傾向于多征地，對公益不加嚴格區分，對公權力限制不足，對被征收者在征收中的權利賦予不夠，救濟途徑不暢。
（二）側重于法律價值合理性的傳統法律思想
自古以來，中國就是“重實體，輕程序。”即注重法律的價值合理性而忽略法律的工具合理性，這種傳統的法律思想也左右了土地立法的法律取向，使我國的土地征收制度更多傾向于保障公益的多征地，傾向于實體權利義務的規定，但是忽略了程序保障的實體利益是無源之水、無本之木，實踐中，被征收人的知情權、參與權并沒有得到程序性的保障。至于審批公告也是在征地被批準之后，此時被征地一方只有搬遷的義務，而沒有保護自己土地不被征收的權利。 剩下的，只有對補償、安置方案進行一些討價還價的機會而已，而這些討價還價的機會并不能為被征收人帶來多大的實際利益，因為被征收權利人已經在審批前程序中已經在很大程度上喪失了談判主動權。
（三）以中央集權為基點生長出來的行政體系
一個社會的行政體系是了解其行政法律關系的入口，我國行政體系的建設是基于我國的國情以及傳統行政系統文化的影響，其有利于國家對于中央與地方的協調和控制，但是這種以中央集權為基點生長出來的行政權難免過于強勢，忽視對于公民權利的保障，改革開放后雖然大肆“放權”，但對于權力的劃分管理卻深受計劃經濟思維的影響，按照事物的類別和產品的類型來設立管理權及相應的機構。 在社會經濟活動相對簡單、部門利益尚未形成時，這種做法的缺陷并不明顯，但隨著市場經濟的發展，特別是部門利益被強化之后，其弊端不斷暴露。首先是職責不清，各個機關職能混淆；其次就是審批權、執法權結合，導致執法目的扭曲。 而放權后導致行政機關膨脹，行政部門及工作人員數量大增，人員素質參差不齊，部分行政機關工作人員素質低下，粗暴執法，那么土地征收權實際執行之中被濫用、土地征收矛盾升級也就是不可避免的了。
（四）政策司法化下的權力監督
論文關鍵詞：新公共管理理論，績效管理，財政預算，事業單位
一．前言
1959年《財政法組織法》（LOLF）確立了法國財政預算的基本框架。期間，該法令雖多次被修訂，但仍然無法適應時代的要求。2001年8月，原法國總統希拉克頒布了新《財政法組織法》，明確提出建立以結果和績效為導向的財政預算，并規定從2006年1月1日起開始執行新方法編制的預算案。該法案被認為是法國公共財政的一次重大改革，它給法國財政預算管理的各個方面都帶來了顯著變化。其最大的意義在于使法國的公共行政從傳統的官僚模式走向新公共管理模式，公共服務領域從此也開始面臨一連串的重大改革。
二．改革的背景
1.新公共管理思潮的影響
自20世紀80年代中期以來，由于技術變革、全球化、信息化和國際競爭的挑戰，許多國家的行政管理發生了重大變化。以韋伯的官僚理論為代表的、等級深嚴的傳統公共行政制度在支配整整一個世紀的漫長年代后，正轉變為公共管理的、責任的、服務的、企業化的、以市場經濟為基礎的形式。
新公共管理理論源于歐美國家，最早由英國前首相柴契爾夫人提倡推行。隨后該理論在西方國家逐漸受到重視。美國學者戴維·奧斯本在其著作《摒棄官僚制：政府再造的五項戰略》中提出了“再造政府”的理論，并強調“再造政府就是用企業化體制來取代官僚體制”。[①]戴維·奧斯本認為，在傳統模式下，政府在提供公共產品時力不從心，窘態百出工商管理論文，因此該模式應當被改革。戴維·奧斯本提倡政府在有限資源條件下，生產出更多的產品和提供更高品質的公共服務；同時，政府應當擁有一定的公共企業精神，并學習或運用企業管理的基本理念及做法，運用私人企業管理技術以及用結果指標來評估績效，讓政府更具活力及競爭力。
在戴維·奧斯等學者的推動下，新公共理論的影響日益擴大。以美國為首的西方國家，特別是西方經合組織（OECD）的會員國，相續進行了改革，提出了“績效政府”的理念。法國在這方面雖然改革起步較晚，但是也出臺了相關的法令，加快了行政改革的步伐。主要內容有：改革地方行政管理體制，取消對各地方政府的監管，擴大地方政府權力，擴大地方民主，增強地方民選機構的權利等等。
2．改善法國政府財政赤字的迫切需要
從法國國內看，法國的公共債務問題一直困擾著法國歷屆政府站。2005年，法國公共債務與國內生產總值之比已經遠遠超過了歐盟《穩定與增長公約》規定的60%的上限，達到了66.8%。同時，西方各國政府都大刀闊斧的改革政府機構、改善公共財政管理，而法國卻相對滯后，這就迫使法國政府加快了行政改革。從2000年以來，法國經濟一直處于低迷狀態，失業率上升、國內投資與需求大幅度減少，這造成了法國財政收入銳減。與此同時，為實施經濟刺激計劃，法國政府又大規模投入資金。這導致法國公共債務規模明顯擴大。
三．改革的主要內容。
與1959年以來形成的預算體制相比，新《財政法組織法》的變革之處主要體現在以下幾個方面： 1.強化預算的績效的管理。在過去，各部門預算支出項目是分割孤立的，完全由議會根據部門需要進行撥付。在這樣的機制下，預算項目很難體現各種計劃的性質也很難明確各級行政管理者的責任。新《財政法組織法》運用績效機制來推動財政預算，重新建立了財政預算機制。新機制使得各級管理者的責任明確、國家政策連貫而緊密。該機制把財政預算分為“任務”（mission）、“項目”(programme)、“行動”(action)。“任務”是財政預算的最高級工商管理論文，體現了國家的主要公共政策以及相應的財政預算安排。同時，若干個“項目”組成了某個“任務”。“行動”又把項目的各項計劃具體化。
新《財政法組織法》規定，各級、部門必須建立下一年度的行政計劃與工作安排；同時，每項具體計劃的效果必須通過相關部門的績效考核，并把結果反映到年度績效考核報告中。
2. 項目的行政負責人責任更為明確、擁有更多的自主權。新《財政法組織法》的另一最大的亮點在于，除了不能觸動人員工資之外，只要能保證項目目標圓滿完成和提高工作效率，各行政部門項目負責人可按實際情況自由調度資金預算。同時，為了保證項目負責人的公正、廉潔，該法案還規定必須強化行政部門內部審計職能，使每個公共政策項目執行者承擔了更多的義務與責任。 3.強化了議會對財政預算的民主監督力度。新《財政法組織法》實施之后，議會是最大的受益者。它對財政預算的監控力度得到了空前的加強。這主要體現在以下幾個方面：首先，財政預算更為透明。根據新《財政法組織法》第五十條規定，當政府向議會提交國家未來四年的發展報告的時候，必須同時提供相關數據與證據的來源，以供議會調查、審議，從而提高財政預算的真實性。其次，擴大了議會對預算批準的范圍。得益于財政預算的分任務管理與績效管理機制，議會可以通過討論國家公共政策與發展策略來決定對某項任務是否賦予相關財政預算支持，從而大大提高了議會的決策者的角色。在新《財政法組織法》實施之前，議會由于缺乏必要的時間與手段，只能針對整個國家財政預算的一攬子計劃進行投票。只有約占6%的財政預算真正被議會深入討論研究。新法案實施之后，“任務”、“項目”、“行動”與它們所需要的財政預算一目了然，議會成員可以從容不迫的進行討論和投票。最后，公共政策與財政預算捆綁進行表決，提高了議會地位和權利。一方面，決算法草案的審議時間縮短、效率大大提高；另一方面，審議的宗旨不再是對財務報告進行技術和形式上的修改，而是對公共政策進行評估，并對每個項目的結果、成本和使用進行分析。
四．新《財政法組織法》對公共服務機構的影響
配合新《財政法組織法》，法國從希拉克政府到薩科齊政府，都對公共部門進行了一系列的漸進式改革。薩科齊的政府改革目前正在進行工商管理論文，無法考察其最終效果，但是其部分改革措施是值得借鑒的、同時應當承認其改革也取得了階段性成果。
1.減少了財政支出。由于公共支出明顯上升，威脅到了法國的財政與金融安全，薩科奇政府制定和實施了稱為“公共政策全面修訂” 的全面改革計劃，旨在對公共支出進行結構性削減站。這項計劃確定了很多改革目標：實現政府機構現代化;改善為公民和企業提供的服務;確保公務員能夠因為工作而得到更多的表彰;以及推廣注重效果的文化。其整體目標是用更少的資源，取得更好的成效。該計劃是法國政府全面轉型的范例，它由370項經過開支審查篩選出的舉措組成，同時，每個政府部門都必須節約開支和提升效率。
2.大幅度的減少了公務員數量與規模：法國公務員的數量從2003 年開始減少，減少的幅度逐年加大，到了2007 年，退休的公務員人數介于7萬到8萬人之間，而該年就裁減了1萬5千 個職缺。[②]如今，薩科奇政府實行每兩名公務員退休后只補充一名新公務員的政策。行政人員的開支從而大大減少。
3.對公共部門進行分類改革。現有的公共服務部門被分成三大類：一是關系到民生與社會穩定的教育、公共衛生等部門，將繼續由國家管理；二是涉及國家安全和戰略意義的領域，具有一定商業色彩的軍工、航天和核電等部門，國家將繼續控制；三是可以向私人資本開放的其它的部門，如基礎設施建設等，這些領域內國有企業壟斷將被打破，私人資本獲準進入。
4.行政部門的創新改革。主要有兩項：一是預算法采取“目標管理”原則，各行政部門將根據目標制訂預算；二是對政府各部門引入外部審計，同時對崗位任務和人員設置等深入調研并提出現代化管理建議。
5.強化公共部門的績效管理。公共部門的各項公共事務分為“任務”、“項目”、“目標”、和“指數”。“任務”是指各項社會事務，如交通、社會治安等。“項目”是指細化后的各項“任務”，如在就業“任務”中，就有增加就業的“項目”；“目標”是每個項目要達到的目的，如增加就業的“項目”中就提出要把增加就業崗位作為“目標”。最后，“指數”是指量化后的結果，主要用于評估各項措施是否富有成效。如在采取新措施后，每年新增的就業崗位的數量等等。
法國政府在推進公共部門改革中取得了一定的階段性成果。以法國內政部為例， 2005年法國道路交通事故所造成的人員傷亡人數低于5000人，與2002年相比受傷者減少了25%,而死亡率則減少了36%,創歷史之新低。與2002年相比，違法活動減少了8.2%,在公共道路上的違法活動則減少了20%。[③]
五．借鑒與啟示
法國作為西方發達國家工商管理論文，其公共部門頗具特色，它在整個國家政治經濟生活中扮演重要角色，發揮著十分關鍵作用。雖然由于政治體制和國情不同，不能引入他們的所有做法，但他們績效考核的理念、嚴格的責任機制，對推進我國事業單位績效改革有著十分重要的借鑒意義。
1.深化市場化改革，減少公共部門監管。當今世界是信息化社會，全球一體化的步伐不斷加快。在法國，公眾參與公共管理早就是一個現實。在我國，一方面，民眾借助互聯網等手段開始尋求公民參與的過程來充實公民生活，來有目標地表現公民意識，并學習表達自己對公共事務的看法。另一方面，政府行政官僚的擴張，經常造成公共部門逐漸遠離其所服務的社會大眾，忽視民眾的的真正需求，甚至引發社會沖突。在新形勢下，要解決事業單位中的績效改革問題，其基本點還是應當立足于對公共部門，包括對事業單位權利的限制和對公平性的追根問底。只有在上層建筑中確立了公平性與市場經濟的自由與充分競爭，社會才能充滿活力和創造力。沒有一個完全市場經濟的大環境，作為社會子系統和公共部門的事業單位績效改革的效果也無法保證。所以，政府、事業單位不能既當游戲的裁判又做選手，它們應當把主要精力用到保護公正與提供公共服務上來。
2. 重新認識公共部門的本質。高績效政府組織是指政府組織以績效評估體系為標準，以最低的管理成本取得最大的社會公眾對公共服務和公共產品滿足度的一種管理模式和組織形態。它強調了以社會公眾的滿意度作為產出的最終標準。法國新《財政法組織法》的根本目的是在于提高公共部門的服務質量與服務效率。為公眾更好的服務站。對于我國的事業單位，一方面，其“績效”必須最大程度地凸顯其社會公益性，并抑制、克服其可能潛在的自利性和營利性；另一方面，其“績效”還必須同時依循各自具體行業的內在要求，凸顯其獨特的公益價值。在我國，目前許多事業單位社會公益性做得不盡如人意。事業“績效”應有的內涵和標準均被嚴重異化、扭曲。所以，事業單位全面實行績效改革工商管理論文，不能不首先從理清什么是事業績效開始。我國的事業單位屬于公共部門，所以它們的績效應當是“公共、公平和責任”。
3.績效考核制度應伴隨著我國財政體制的改革。從法國經驗看，財政績效管理伴隨著政府管理理念提升，它是市場經濟條件下社會發展、政府管理模式發展到一定階段的產物。從法國2006年執行的新預算案看，最大的特點就是建立了新的結構。新結構分為“任務”、“項目”、“行動”三級。每一個級別都有相對固定的行政負責人。這就使得各部門公共政策項目負責人擁有更大的自由度和承擔更多的責任。而目前我國的財政預算與管理體制仍然沿用傳統的模式，它與事業單位甚至政府部門的績效管理體制改革無法匹配。
4.應當強化公眾與人大對事業單位績效的監督與評估作用。法國議會是新《財政法組織法》的最大受益者，其角色因為新《財政法組織法》而強化。議會有權監督各項任務的落實情況，由此可以具體知道公共支出的去向，增加了公共預算的透明度。在我國推進事業單位績效改革過程中，績效指標的如何量化，考核如何保證公平公正、具備公信力是我國目前事業單位績效改革的一個難題。由于缺乏可以借鑒引用的辦法和模式，很多地方和單位的績效考核變成了“官績效”“一言堂”。因此，績效考核需要考慮多維度考核，以使考核結果更加客觀、公正。鑒于事業單位的公益性質，公眾對公共服務的滿意度應當作為績效考核指標，讓學校、醫院所在的社區代表、各級人大代表參與到績效評價中來，提高考核的透明度和公信力。
[參考文獻]:
[1]任青霞：有限政府與市場經濟，市場經濟研究，2004(1)．
[2]陶學榮：公共行政管理學導論[M]．清華大學出版社，2005．
[3]Pierrick Le jeune：la function publique face a la culture de resultat[M]．Bruylant，2006．
[4]國務院發展研究中心、經濟全球化與政府作用課題組：經濟全球化背景下的政府改革[D~／OLI．中國宏觀經濟信息網，2001．
近年來,隨著經濟體制改革的發展,地方、企業的財權和財力不斷擴大,預算外資金逐年增加。面對這種新情況,如何適應經濟體制改革的要求,對預算外資金的使用,從宏觀經濟上加強指導、控制和監督,以便把國民經濟中各方面的財力和積極性納入國家計劃軌道,提高資金使用效果,促進國民經濟良性循環,這是當前綜合財政亟待解決的問題。
1 行政事業單位預算外資金核算體系現狀國務院《關于加強預算外資金管理的決定》中規定：“預算外資金，是指國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提取和安排使用的末納入國家預算管理的各種財政性資金”。
多年來，預算外資金宏觀失控和急劇膨脹，存在著諸多嚴重問題，已不僅是一個純粹的經濟問題，同時也是一個嚴重的社會問題。建立健全預算外資金管理的法律、法規體系，規范管理，使其更好地適應社會主義市場經濟體制下公共財政的發展要求，是近幾年財政經濟領域中探討、研究的熱點問題，也是當前財政體制改革的一項重要內容。
自從1985年起，全國開展了“財政物價大檢查”行動，并從1989年起，國務院又著重開展了對各級行政機關、企事業單位的“小金庫”進行查處，對各級行政機關、企事業單位侵占、截留的資金狀況進行了清理，這項檢查一直持續到1997年，共查出違紀資金2044億元，上繳1331億，.即使是這樣，中國預算外資金的現實狀況也還未真正露出水面，審計機關所能查出的也僅僅是反映在各單位賬面上的資金情況，而預算外資金更廣泛地是落入個人的手中，或者以各種福利、獎勵的名義進行了分流，因此審計機關是無法對這些進行詳細地審查的，也就不可能對之進行有效的監管。
2 行政事業單位預算外資金核算遇到的問題 1.越權建立的各種收費，基金項目政府收費，基金審批權限等有關規定在執行中存在著各種人為性偏差。據有關部門統計，1996年全國政府性收費基金80%是越權設立的。一些地方和部門，從本地區、本部門利益出發，往往繞過中央審批基金的監督管理，以“費、資金、附加費”名義開征基金項目；更有甚者，違反國家規定，擅自設立收費基金項目，巧立名目亂收費，隨意攤派亂集資。據2001年全國治亂減負工作會議的資料，1997年7月至2000年12月底，全國共取消針對企業的不合理收費44602項，涉及金額1679.8億元。
2.不斷增加的預算外資金，影響稅收收入，削弱國家宏觀調控能力。由于政府收費、基金部門和單位多從自身利益出發，憑借管理權和行政手段直接收取，企業和居民個人往往是要先繳費后繳稅，而逐年大量膨脹的政府收費、基金必然導致稅基被侵蝕，稅收收入相對減少，各種收費、基金擠占財政收入。以山東曲阜為例，其在一年之內就辦理了3000個城鎮戶口，共計收入9000萬，貴州安順則辦理500個城鎮戶口，得150萬。截止到1994年初，全國城市大約一共出售了300萬個城鎮戶口，總收入達到250億元，這并不是一個小數字。而對這筆錢，幾乎分文沒有上繳國庫，全部落入了地方財政的腰包 .大量的不規范的預算外資金的存在，對我國預算制度的法治建設產生了巨大的阻礙。
3. 全國缺乏一個規范，科學，統一的預算外資金核算體系。在經濟體制改革的過程中，權利不斷基層化，隨著而來的問題也就相應而生，但是與之相應的管理體系卻沒有及時與其配套。所以，行政事業單位預算外資金核算管理出現嚴重問題。
（本文由論文平臺網提供，如有更多需要，可登陸官網咨詢客服。）
論文摘要: 提高行政管理的有效性是行政管理體制改革的必然要求，是實現政治文明的重要一環。當前我國行政管理的理論和實踐中遇到的諸多問題和困惑，對行政管理的有效性提出了現實挑戰。提高行政管理有效性必須重點致力于幾個環節和步驟，即要著力于探尋行政管理的規律和方法，樹立科學的效率觀;深化行政管理體制改革，降低組織與管理成本;嚴格控制行政經費，降低費用成本;深化干部人事制度改革，降低執行成本等等。
行政管理及其有效性主要以科學、效率、效果、效益為基本著眼點，立足于改革和創新，重在實效。它涵蓋著不同的層面，涉及到方方面面的內容，是當前我國整個改革進程中日益引起人們關注的熱點，也是改革總體推進中一個至為重要的環節。我們改革的最終突破與成效無不深刻地體現在這一環節上的實質性進展。世界范圍內其它國家行政管理發展的實踐與我國改革開放以來的歷史軌跡，給我們一個深刻的啟示:當前和今后，我們必須將行政管理的改革和創新、特別是提高其有效性作為一項重要工作，力求取得深層突破。
一
行政管理的有效性是行政管理體制改革的必然要求。應該說改革開放以來，我國行政體制的改革取得了積極進展。但由于歷史條件的制約和客觀環境的限制，一些深層次矛盾和問題雖經多次改革，但仍未得到根本解決。機構設置、職能配置與社會主義市場經濟發展的矛盾日益突出，其主要表現:一是政企不分，政府直接干預企業的生產經營和管理活動，不能形成科學決策的投資體制，容易造成責任不清和決策失誤，難以發揮市場在資源配置中的基礎作用;二是政事、政社不分，一些應由社會自我管理或主要由社會中介組織和事業單位解決的問題，也由政府部門包攬起來，把過多的社會責任和矛盾集中在政府身上;三是政府部門管理體制不適應社會主義市場經濟的要求，部門權力利益化的傾向，造成一些部門、地區、行業之間的分割和封鎖，加劇了部門、行業和地方的保護主義，阻礙了公平競爭和市場體系的培育和發展;四是地方各級政府機構龐大，職責交叉、人員臃腫、結構不合理，財政負擔沉重，尤其是貧困、邊遠地區的財政更是難以為繼。
行政管理的有效性是實現政治文明的重要一環。我國作為社會主義國家，我們的追求是物質文明、政治文明、精神文明的共同協調發展，而政治文明中作為制度的層面，更具有舉足輕重的意義。可現實生活中，局部范圍內存在的經濟社會生產力發展與道德風尚的淪喪這一二律悖反的現象的存在，給我們帶來了諸多困惑，雖然各界人士見仁見智，作了大量的探索，但效果并不明顯。為此，對政治文明的呼聲已越來越高。黨的十六大報告中已正式將這一問題擺在全黨、全國人民面前。可以說這些年，我們在推行依法治國的進程中做了大量的努力，特別是作為首當其沖的政府依法行政工作方面邁出了前期步伐。但如何真正從實現政治文明的高度提高行政管理的有效性，切實做到有限政府、守法政府和責任政府，仍有大量而艱巨的工作需要做。
實現行政管理的有效性也是適應我國改革開放進一步發展、世界政治多極化和經濟全球化的發展需要。我國改革開放的深入發展及世界政治多極化、經濟全球化特別是加入世貿組織，對我國行政管理體制改革是一個良好的機遇，它可以使我國與許多先進國家在比較融合中吸取進步有益的成份，豐富和發展自己，促進我國與文明進步的文化接軌，從而帶動其它方面的發展。但是，我們必須清醒地認識到，我國政府行政管理體制改革因基礎弱、起步晚，與文明發達的國家相比，存在著較多的不足和空白點，而當今世界各國之間的經濟、科學技術和政治競爭日趨激烈，要想在競爭中贏得有利地位，政府的行政管理的改革特別是提高有效性已經刻不容緩。因為我們很難設想一個置身于全球化過程之外的閉關自守的國家能夠成為多極化中的一極。為此，將著眼點放在行政管理體制改革上，推進行政發展，銳意進行政府職能創新、行政體制創新、運行機制創新、行政價值觀念創新，以適應社會主義市場經濟體制與多極化、全球化的形勢發展要求，確實是當前和今后面臨的一個重要而緊迫的問題。
二
當前我國行政管理的理論和實踐存在的諸多問題和困惑，對行政管理的有效性提出了現實挑戰，這些挑戰及原因主要體現在以下幾個方面:
第一，機構改革與行政管理體制改革步履艱難。多次機構改革雖然帶來一些變化，但總體而言這一改革仍然沒有觸及深層和本質問題。這可從整個行政成本的逐年攀升及環節、程序的增多、復雜化看出。比如某市一個單位20世紀80年代中期全體職工不到20人，只有1個正職領導，1個副職，4個科室，1部小車。而目前該單位職工人數40多人，卻有1個正職、4個副職，內設近10個科室，3-4部小車，行政成本呈幾何級上升。類似這種單位不在少數，尤其是一些權力部門，每改革一次，人員都增加一批，環節、程序也越來越復雜。長此以往，我們的行政管理的有效性實現談何容易。而且我們不得不正視，這種現象在局部范圍內愈演愈烈。如某地一企業從征地、辦證、建廠，前后兩年多，跑了幾十個單位，蓋了100多個公章，最終還是無功而返。個別私營企業因無法承受來自我們服務職能部門繁雜程序的困擾，不得已走為上，異地遷廠。我們一些政府行政部門權力錯位，越位，缺位問題一直無法理順，政務不透明，審批改革授權不到位或“三亂”“四難”等人為障礙仍在一定范圍存在，這些都極其嚴重地阻礙了行政管理有效性的發揮。
第二，公務員隊伍管理缺乏規范，人員素質的缺陷較為明顯。1993年國家推行公務員制度以來，應該說我們在改革上邁出了一些步伐，整個公務員隊伍的文化結構發生較大變化。但不可諱言，我們推行的這一制度仍然存在不少亟待克服的缺憾。主要是:因受傳統計劃經濟及封建家長制作風的影響，我們公務員進人的控制上難以行之有效地建立科學、統一、嚴格的規范。或即使有這些規范，實踐中也往往因存在著較大的隨意性，以致好的人進不來，進得來的不好用。加上已進的部分人因有某種權力作背景，又不及時完善和提高自己，素質上一直沒有提高。再加上目前機關內部，一些原本素質較好的公務員因其能力貢獻與其待遇不匹配，干好干壞差別不大，這樣其積極性在逐步消減，對工作也構成了負面影響。當前來自現實生產中的一句順口溜:干的不如看的，看的不如亂的。它充分暴露了我們當前公務員隊伍在管理上的不良狀況。這一問題必然直接影響行政管理的有效性，解決此問題已成刻不容緩之勢。
第三，文山會海的泛濫已成為革除不斷的頑疾。我們相當多的部門終年陷于文山會海之中。現在雖電腦普及，電子政務逐步推開，但是人們仍然無法擺脫文山會海的困境(據說有的領導一個月開40多場會)。從材料到材料，從會議到會議，真不知何時能騰出時間抓工作落實，行政管理的有效性不知何時能實現。這一問題喊了多年，該到解決的時候了。
轉貼于
第四，依法行政工作相對滯后，影響了行政管理的有效性。依法行政從理論上應該是不成問題，但實踐中仍相對滯后。之所以如此，我以為根本在于我們的一些部門或領導對權力缺乏正確認識。由于個人利益、單位小團體利益的思想作崇，一些部門領導不是將權力用來更科學、規范地服務于人民群眾利益，而是視為私有產物，這樣就不可避免地在實際工作中置法律法規于不顧。加上當前整個制衡機制不健全，對不依法行政的人和事沒有真正從深層次上傷筋動骨，因此導致部分部門、單位及人員更加有恃無恐。這些問題不解決，行政管理的有效性便無從談起。
三
提高行政管理的有效性需要解決的問題很多，當前各地也探索了一些新的模式，如深圳、重慶、青島、上海等地近年來逐步從某一局部和層面進行探索和創新，都取得了一些經驗，也給我們較多的啟發。隨著《行政許可法》的出臺實施及國家宏觀上相關制度的改革，可以預見，行政管理的有效性必將進一步顯示其應有的空間和活力。筆者以為，要提高行政管理有效性必須抓好以下幾個環節和步驟。
第一，要著力探尋行政管理的規律和方法，樹立科學的效率觀。行政管理不能囿于傳統的理論或外地模式，必須探尋適合自身特點的規律和方法，注重效率優先。我們知道，凡用最少的人力、物力、財力和時間，取得最大的成果，效率就高，反之則低。但講效率，必須尊重規律。如果一個行政機關為實現某一行政目標，不顧政府機關的信譽，不顧干部群眾的承受能力，脫離當地人力、物力、財力狀況，一味盲干，那不僅實現不了“高效”，反而會受到客觀規律的懲罰。
第二，深化行政管理體制改革，降低組織與管理成本。一是要按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革，科學規范部門職能，合理設置機構，優化人員結構，實現機構和編制法定化，切實解決層次過多，職能交叉，人員臃腫，權責脫節和多頭執法問題。二是要健全行政管理法規和日常工作制度。要降低行政成本，必須依法行政，強化行政管理法規，使一切行政活動都具有基本的規范和程序。三是要提高領導者的素質和領導藝術。四是要改善行政環境和工作條件，逐步實現管理手段現代化，降低行政成本，少花錢多辦事，少用人多辦事。
第三，嚴格控制行政經費，降低費用成本。合理、及時地安排行政經費，是完成各項任務不可少的條件。行政經費總的原則是從嚴從緊安排，使財政支出不超出增長速度。為了控制、壓縮和節減行政經費開支，一是必須堅決清理和精簡機構，控制人員編制，并防止膨脹;二是嚴格控制設備購置，壓縮社會集團購買力;三是嚴格控制黨政機關人員出國出境考察，嚴禁公款旅游，堅決壓縮會議開支;四是大力推行政府采購制，節省一切不必要的開支;五是堅持“一支筆”審批，改進和完善經費管理辦法;六是全面實行定期審計，嚴肅查處違紀者。
第四，深化干部人事制度改革，降低執行成本。行政人員是行政管理的執行者，是行政管理中最積極、最活躍的因素。行政人員素質如何，對降低行政成本提高管理有效性具有決定性意義。為此，當前要大力推進公務員考試錄用、競爭上崗制度，堅持公開、平等、競爭、擇優的原則，建立并完善使優秀人才脫穎而出的選人用人機制。進一步探索考試錄用、競爭上崗的新思路、新辦法，不斷擴大選人渠道，拓寬選人視野，積極探索公務員任期制、試用制、辭退制和用人失察失誤責任追究制。要進一步建立健全公務員能上能下、輪崗交流和培訓教育機制。對公務員的政治表現、工作實績和社會公論等，要客觀、公正地予以考查，并將考查結果作為晉升、交流、培訓和實施獎懲的重要依據。要經常組織公務員學政治、學業務、學現代科技知識，著重幫助他們加強黨性修養，理論素質，促進其素質全面提高。
