時間：2023-01-24 03:43:14
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政公益訴訟論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
【關(guān)鍵詞】公益訴訟原告資格受案范圍
隨著民眾法治意識不斷增強(qiáng)，政府在面對公共利益問題時是否依法行政日益受到社會各界廣泛關(guān)注。正如一句古老的英國法諺所言：“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄崿F(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以人們能夠看得見的方式加以實現(xiàn)（Justicemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）”。現(xiàn)行公共利益保護(hù)機(jī)制中缺乏訴訟救濟(jì)機(jī)制，僅僅依靠行政機(jī)關(guān)對其自身的違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督糾察顯然力度不夠。正如有學(xué)者指出：“與社會沖突及其危害程度的多樣性相適應(yīng)，人類解決社會沖突的手段也始終是多元的。并且，隨著人類文明的不斷發(fā)展，這種手段逐步趨于完善，社會及其成員對手段的選擇也越來越明智和恰當(dāng)”。[1]“法律對社會的功能主要是通過對利益的調(diào)整控制而實現(xiàn)的”。[2]。面對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中公共利益訴訟保護(hù)機(jī)制的缺失，如何運用法律手段消除公共利益受損的不和諧因素，促進(jìn)和諧重慶建設(shè)，具有重要的研究價值。
行政訴訟制度確立的初衷是為了保障行政權(quán)的獨立行使，防止并排斥司法權(quán)對行政權(quán)的僭越。但是二戰(zhàn)以來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，西方普遍進(jìn)入了福利國家時代，行政訴訟的重心也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即對行政相對人利益的保護(hù)，以及對行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的監(jiān)督和制約，而這一轉(zhuǎn)變的顯著特征之一便是各國行政公益訴訟制度的建立和完善。
行政公益訴訟是針對國家公權(quán)機(jī)關(guān)的作為或不作為提起的訴訟，在訴訟過程中適用行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定。行政公益訴訟的關(guān)鍵在于“公益“二字，對于公益概念的界定不僅涉及到行政公益訴訟案件的范圍，而且決定著行政訴訟制度的價值定位，一直影響到整個訴訟結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，因此是行政公益訴訟的核心內(nèi)容。
首先，公益是由法律確認(rèn)和保障的一種正當(dāng)?shù)摹⒑戏ǖ臋?quán)益。法律上承認(rèn)公共利益，是各國的通例，最為典型的是對集會游行的法律控制，各國法律都禁止可能危害公共秩序的游行。我國現(xiàn)行憲法的核心內(nèi)容也體現(xiàn)了維護(hù)公共利益的精神。而法律上既然確認(rèn)了公益的存在，在涉及重大社會公益的社會活動中，就需要有代表公益的主體維護(hù)公益。行政機(jī)關(guān)作為國家和社會的管理者，在行政所涉足的領(lǐng)域，通常作為公益的代表，但是，在非法行政損害公益的情況下，僅僅依靠行政機(jī)關(guān)自覺糾正錯誤是不夠的。因此，法律上應(yīng)在行政權(quán)影響公益時，設(shè)定一個代表公益，發(fā)動公益訴訟的訴訟主體，而在此方面的規(guī)定恰恰是我國現(xiàn)行法律的一大盲區(qū)。[3]
其次，公益所代表的主體具有不特定性和普遍性。公益是人們普遍具有的，是一般主體的利益而非個別主體的利益，具有法律化的主體普遍性。它是一個國家或社會中，全體公民整體利益的體現(xiàn)，屬于全體公民享有的利益，因此每個公民都是權(quán)利主體之一。[4]再次，公益的范圍在法律規(guī)定上表現(xiàn)為國家公共利益，社會公共利益，公眾或群體公共利益，公平競爭的公共秩序等。這幾種利益之間存在交叉，并可能同時受到一個違法行政行為的侵犯。
目前在我國現(xiàn)行行政訴訟制度之下，特定的當(dāng)時人或由當(dāng)事人中的一人或數(shù)人作為代表可以通過行政自訴的途徑維護(hù)其利益不受侵害。但這一基于“訴訟利益”理論的傳統(tǒng)訴訟制度，沒有為公益的侵犯提供任何救濟(jì)途徑，在立法上不承認(rèn)公益訴訟的類型，否定了行政公訴存在的可能性，成為我國行政訴訟的一個重大制度缺陷。在對行政公益訴訟訴的探索和制度構(gòu)建過程中，對西方國家先進(jìn)經(jīng)驗的借鑒意義使不能忽視的。
二、行政公益訴訟在西方國家的發(fā)展
（一）行政訴訟原告的范圍擴(kuò)大，大多國家開始承認(rèn)行政相對人基于公共利益具有原告資格。
福利行政和社會行政與公民生活密切相關(guān)，若公民或社會組織對這部分行政行為不具有原告資格，則不利于公民權(quán)利。于是，行政訴訟的價值逐漸地轉(zhuǎn)向保護(hù)行政相對人利益監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)上來。針對行政訴訟中的這些變化，美國著名行政學(xué)者伯納德·施瓦茨指出：“行政法方面的任何變化都沒有原告資格方面的變化迅速。在最近幾年中，原告資格的欄桿大大降低了。”在美國，“憲法允許國會授權(quán)人和人對此爭議的問題提訟，即便這種訴訟的唯一目的是保護(hù)公益也行。”[5]在英國，“行政訴訟的申請人除作為公民，關(guān)注警方履行其貫徹實施有關(guān)法律義務(wù)外，并無個人特別利害關(guān)系”，法院對這樣的申請人“不僅沒有反對他缺乏訴訟資格問題，相反，強(qiáng)調(diào)他提訟是為了公眾做了一件好事。”[6]在日本和法國，頁允許普通公民提起客觀之訴，擴(kuò)大參與行政過程的利害關(guān)系人的范圍，其權(quán)利或利益直接受到行政行為影響的行政管理直接相對人、甚至任何人，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，已成為現(xiàn)代性法發(fā)展的最重要趨勢之一。
（二）可訴行政行為種類增多，各國行政訴訟受案范圍不斷拓展。
隨著行政公益訴訟制度在各國的普遍確立和發(fā)展實施，與之相適應(yīng)的是行政訴訟的受案范圍也呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢。行政訴訟法對公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的保護(hù)，不再僅限于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，而且還包括了環(huán)境以及生態(tài)平衡利益等許多人共同享有的非經(jīng)濟(jì)價值的保護(hù)。另外，由于經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，西方國家傳統(tǒng)的公眾利益范疇已經(jīng)拓展到消費品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、城市發(fā)展、社會治安、反對壟斷以及現(xiàn)代文明帶來的新的社會事務(wù)，從而擴(kuò)展了行政訴訟或司法審查的領(lǐng)域，加強(qiáng)了對公共利益的保護(hù)。具體而言，在美國凡是因行政機(jī)關(guān)的行政行為而使公民或組織的法定權(quán)利受到不法侵害或受到不利影響或損害，不論抽象行政行為還是具體行政行為，均可納入行政訴訟受案范圍；英國判例法也明確規(guī)定，凡是被認(rèn)為違背“越權(quán)原則”的行政行為（包括抽象行政行為和具體行政行為）均屬于行政訴訟范圍。在法國，出判例所排除的情況，行政機(jī)關(guān)的一切決定，不論采取何種形式，不論是口頭或書面的，明顯的或默示的，均可提訟。德國也規(guī)定了認(rèn)為行政機(jī)關(guān)行政行為違法，或者向行政機(jī)關(guān)主張權(quán)利的，均可向法院提訟。
總之，對于國外相關(guān)制度及其發(fā)展趨勢的分析考察，對于建立我國科學(xué)、系統(tǒng)、全面的行政公益訴訟制度將具有重要的借鑒意義。
三、建立我國行政公益訴訟制度的現(xiàn)實意義及制度構(gòu)建
（一）一個案件引發(fā)的問題
某市規(guī)劃局在一著名的文化名勝邊建造樓房，其建筑風(fēng)格和文化名勝的建筑格格不入，一市民提出停止建造或者修改風(fēng)格的建議，規(guī)劃局沒有采納，該市民就以規(guī)劃局破壞文化名勝環(huán)境為由將市規(guī)劃局告上法庭，提起了行政訴訟，要求規(guī)劃局撤銷該建筑物的繼續(xù)施工，恢復(fù)原樣。當(dāng)?shù)胤ㄔ何词芾恚碛墒且?guī)劃局的規(guī)劃方案和建筑施工并未對該市民的利益產(chǎn)生侵害。該市民不服，認(rèn)為保護(hù)文化名勝是每個人的責(zé)任，規(guī)劃局的行為嚴(yán)重影響了景觀的效果，實際上已經(jīng)對市民產(chǎn)生了潛在的影響，所以自己有權(quán)利向法院提訟。
從這個案例中可以看出，如果根據(jù)現(xiàn)行的行政訴訟法，該市民的訴訟請求將不予受理。第一規(guī)劃局的行為是內(nèi)部的規(guī)劃行為，不是針對行政相對人的具體行政行為，對市民本人不會產(chǎn)生人身、財產(chǎn)等方面的侵害。故法院不受理。第二法律法規(guī)授權(quán)的組織，事業(yè)團(tuán)體，群眾組織可以對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為提起行政訴訟，在這個案件中，環(huán)保局或者其他的合法的群眾組織、團(tuán)體可以對規(guī)劃局的規(guī)劃向法院提訟。個人沒有資格提起行政訴訟。
本案提出了一個非常值得探討的理論和實務(wù)問題：公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)之外的權(quán)利能否通過行政訴訟程序獲得救濟(jì)？或者說侵犯公益的行政爭議是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍？
第一規(guī)劃局的一部分職能就是進(jìn)行合理的城市規(guī)劃，它的方案將影響整個城市的布局，每一位城市居民與外來客人都潛在地受到了規(guī)劃局的影響，規(guī)劃不當(dāng)實際上已經(jīng)侵害了城市居民與外來客人的利益。在文化名勝邊建造風(fēng)格不同的建筑，降低了文化名勝的觀賞和游覽水平，所以法院應(yīng)該受理此案，撤銷規(guī)劃局的規(guī)劃方案，當(dāng)然在目前的司法解釋和行政訴訟法中找不到相關(guān)條款受理和判決此類案件，這就需要《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的修訂，在司法解釋中增加此類內(nèi)容。
第二精神影響是否可以提起行政訴訟？規(guī)劃局的行為對其他部門和群眾的利益并未造成影響，而且城市建設(shè)規(guī)劃是規(guī)劃局的職能之一。對其他部門與群眾有影響的，是精神上的影響，新的建筑讓市民感到不舒服，讓游客的游覽興致大大降低。這些都屬于精神上的影響，對于這種訴訟是否應(yīng)該受理，就應(yīng)該啟用社會意向，即廣泛征求群眾以及相關(guān)部門的意見，讓精神影響的相關(guān)人、單位來決定是否撤銷規(guī)劃局的行為。
行政訴訟法的受案范圍在一定程度上不能夠滿足社會上出現(xiàn)的一些沖突解決。《行政訴訟法》規(guī)定公民、法人對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的具體行政行為可以，而實際生活中，有許多行為主體并沒有“行政機(jī)關(guān)”的外衣，卻進(jìn)行著“實質(zhì)上的行政行為”，比如曾經(jīng)發(fā)生過的“學(xué)生告學(xué)校”、“足球俱樂部告足協(xié)”的事情。法律規(guī)定的不明確，使這方面的訴訟之路還很不暢通。這些案件的“夭折”對現(xiàn)行的法律提出了挑戰(zhàn)，這個挑戰(zhàn)希望法律能鮮明地告訴人們，它所確立的司法審查制度是只對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為，還是針對所有的“實質(zhì)行政行為”，而這正是行政公益訴訟所能解決的關(guān)鍵問題。
（二）在我國設(shè)立行政公益訴訟的重要意義
因而在我國，現(xiàn)實生活中行政行為侵害國家和公共利益，未得到有效監(jiān)督、糾正的情況大量存在。特別是在目前社會轉(zhuǎn)型時期，權(quán)力腐敗的問題十分突出，行政機(jī)關(guān)或其工作人員惡意串通相對人違法行使行政職權(quán)，侵害公共利益的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。而且，行政行為侵害公益的行為雖然可以有多種救濟(jì)方式，但無可否認(rèn)，行政訴訟方式是一種更有效的選擇，同時也符合法治的原則。因為行政訴訟的目的既是提供權(quán)利救濟(jì)，也是為了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政。在違法行政行為侵害公共利益的情況下，通過司法審查的方式，不僅可以使受侵害的公共利益得到救濟(jì)，而且可以使違法的行政行為得到監(jiān)督和糾正。行政公益訴訟有助于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、提高執(zhí)法水平，實現(xiàn)權(quán)利對權(quán)力的制約[7]；而且行政公益訴訟符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則，能夠積極有效的保護(hù)受害人和整個社會的利益，對于可能或已經(jīng)危害社會公共利益的行為均可依法提訟，充分體現(xiàn)其防患于未然的御前功能。實現(xiàn)社會利益的最大化[8]；最后，行政公益訴訟的設(shè)立也是我國“入世”后完善行政審判制度的重要內(nèi)容之一，要順應(yīng)國際潮流，于國際相接軌，就應(yīng)當(dāng)在補足這一方面的缺失，否則在國際交流中，容易導(dǎo)致一部分利益得不到應(yīng)有的保障。
三）建立我國行政公益訴訟制度的幾點構(gòu)想
1.關(guān)于行政公益訴訟的原告資格
從西方國家行政公益訴訟制度的實踐來看，要發(fā)揮行政訴訟制度在維護(hù)公共利益的作用，就必須突破原告資格的規(guī)定，使各種不同利益在受到侵害時都可以進(jìn)入訴訟程序。以前狹義的嚴(yán)格的原告資格概念已經(jīng)被證明不能充分適應(yīng)當(dāng)今法律制度中公共利益要求的情況下，基于任何理由而對原告資格進(jìn)行的限制都是與現(xiàn)代法治主義原則背道而馳的。不但不利于維護(hù)法律的尊嚴(yán)，加快法律的普及，而且還可能助長行政機(jī)關(guān)的官僚作風(fēng)，使他們對公共利益漠視不顧，將造成更多的利益侵害。
而根據(jù)我國現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，能夠向人民法院提起行政訴訟的公民、法人或其他社會組織必須同被訴具體行政行為有直接利害關(guān)系。不具有這種關(guān)系的人是不能提起行政訴訟的。但是這種一以貫之的做法已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)。解釋第12條規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以提起行政訴訟。這一規(guī)定較之于行政訴訟法第2條規(guī)定的認(rèn)為具體行政行為侵犯合法權(quán)益來說，不易大大擴(kuò)充了行政訴訟原告資格范圍。因為按照通常的觀點，法律上利害關(guān)系有直接與間接之分，也有切身利益關(guān)系與非切身利益關(guān)系之分。與某一具體行政行為有直接利害關(guān)系的人享有原告資格，同樣有間接利害關(guān)系甚至可能利害關(guān)系的人也都應(yīng)該具有原告資格。法院對訴訟資格的審查應(yīng)當(dāng)是質(zhì)量上的審查而不是數(shù)量上的審查，只要原告收到了“可以辨認(rèn)的輕微的事實上的損害”，就足以確定其有訴訟資格，不論這種損害多么間接，因果關(guān)系多么微弱。[9]這樣，從理論上講，任何損害公益的行為都與公民或其他社會組織存在某種形式上的利害關(guān)系而使他們具有了原告資格。
2.關(guān)于行政公益訴訟的受案范圍
目前，我國行政訴訟的受案范圍過于狹窄，限制了行政訴訟作用的發(fā)揮。究其原因，有立法方面的因素，但更多的卻是原子司法實踐的慣性。為此，有識之士紛紛指出應(yīng)該逐步擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，這種意見無疑是正確的。行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大，會促進(jìn)行政公益訴訟制度的建立，反過來又將帶動行政訴訟受案范圍的進(jìn)一步拓寬。
首先，應(yīng)擴(kuò)大公民、法人合法權(quán)益的保障范圍。除原有的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)之外，行政主體違法行政行為侵犯公民、法人的勞動權(quán)，受教育權(quán)、社會保障權(quán)、環(huán)境權(quán)等合法權(quán)益的行政案件也應(yīng)當(dāng)允許提起行政公益訴訟。
其次，應(yīng)擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)違法不作為而侵犯公民、法人合法權(quán)益的行政案件范圍侵害公共利益的行政行為有作為和不作為兩種形式，多數(shù)表現(xiàn)為不作為。因為受害者是國家或者全體人民，侵害人——行政機(jī)關(guān)本身就是這種利益的法定保護(hù)人，所以，在意保護(hù)個體利益為宗旨的中國現(xiàn)行行政訴訟制度上沒有法律救濟(jì)的手段。這是迫切需要改進(jìn)的。現(xiàn)行的行政訴訟法第11條有關(guān)款項內(nèi)容有部分屬于行政不作為案件而納入受案范圍，但過于狹窄，應(yīng)予擴(kuò)大。對行政不作為而侵犯公民、法人的合法權(quán)益，如對重大污染行為，行政機(jī)關(guān)不處理的，應(yīng)允許提起公益訴訟，以督促行政機(jī)關(guān)勤政高效，防止互相扯皮推諉。
再次，對部分違法的，抽象行政行為侵犯國家、集體、公民個人合法權(quán)益的，應(yīng)允許提起行政公益訴訟，在實踐中，由于對抽象行政行為缺乏相應(yīng)的程序約束和法制監(jiān)督，其侵犯公民、法人合法權(quán)益的情形屢見不鮮。相比較而言，抽象行政行為較之于具體行政行為與公益的關(guān)系更為密切，因而損害公益的可能性更大。然而根據(jù)行政訴訟法第2條規(guī)定，只有具體行政行為才能進(jìn)入司法審查的范圍，抽象行政行為不具有可訴性。如此一來，大量的因抽象行政行為引發(fā)的公共利益之損害均被排除在行政訴訟之外。根據(jù)目前《行政訴訟法》第53條實際上已賦予人民法院對規(guī)章有一定程度的司法審查權(quán)，法律評價權(quán)和選擇適用權(quán)，那么對規(guī)章以下的抽象行政行為實施司法審查也應(yīng)是順理成章的。此外，解釋第1條放棄了對具體行政行為內(nèi)涵進(jìn)行界定的做法，而且將受害范圍圈定為行政行為，并對不可訴的行政行為作了列舉。這樣一來，就使得行政訴訟實踐中完全可以將那些損害相對人合法權(quán)益、包括損害公共利益的行政行為納入訴訟的范圍之內(nèi)，而不必判別他們究竟是具體行政行為還是抽象行政行為。但同時考慮到抽象行政行為涉及面廣，并且有一定的政策性，如果允許任何一個相對人提訟，確有不便之處，因此可以規(guī)定只有由檢察機(jī)關(guān)和有關(guān)社團(tuán)組織提起行政公益訴訟，以示慎重。
四、結(jié)語
由于社會和經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，新科技的廣泛適用，生產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)活動的涉及面越來越廣，社會的一體化進(jìn)程日益加劇，因而涉及國家、社會公共利益的事物和領(lǐng)域越來越多，在這些活動中，或者沒有直接的受害人，或者當(dāng)事人由于各種原因不能很好地履行職責(zé)，致使國家、社會公共利益不能切實得到保護(hù)。此時，借鑒西方國家的公益訴訟制度，通過承認(rèn)有訴的利益而擴(kuò)大當(dāng)事人的資格，對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)造成國家和社會公共利益損失的行為進(jìn)行監(jiān)督，就可以避免權(quán)力以及監(jiān)督權(quán)力活動的黑箱運作，這既符合民主與法制的發(fā)展潮流，也更有助于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立。行政公益訴訟制度的出現(xiàn)，充分說明了公民法律、權(quán)利意識的增強(qiáng)，使社會進(jìn)步的顯著標(biāo)志。本文認(rèn)為，即使根據(jù)現(xiàn)行法律，對損害公益的訴訟尚不能作出實體判決，但為推動社會進(jìn)步，就應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮司法監(jiān)督職能，針對個案向有關(guān)單位或部門發(fā)出司法建議，并結(jié)合研究借鑒外國相關(guān)制度，大膽創(chuàng)新，以司法實踐推動立法。改革是漸進(jìn)的，法律是在社會的發(fā)展和進(jìn)步中不斷修正的，不斷提高法律的權(quán)威性和全面性，切實保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。毫無疑問，在一定程度上，行政公益訴訟的建立和完善將會推動我國行政訴訟制度的發(fā)展和行政法治的進(jìn)程。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟可行性
對于環(huán)境公共利益的保護(hù)，傳統(tǒng)法律制度采取的是單軌制保護(hù)模式，即由國家作為公共利益的代表來維護(hù)環(huán)境公益。然而，對于沒有監(jiān)督與制約機(jī)制的公共權(quán)力，其權(quán)力本身的擴(kuò)張性和腐蝕性，是每一個掌握公共權(quán)力的人僅僅依靠道德力量所無法改變的。環(huán)境利益是一種公共利益，其利益的保護(hù)同樣受到制約。盡快建立環(huán)境行政公益訴訟制度，充分發(fā)掘公眾參與環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督的巨大潛力，是促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)公益事業(yè)健康發(fā)展的趨勢。
一、環(huán)境行政公益訴訟概念的界定
環(huán)境公益訴訟指致使環(huán)境公共利益遭受侵害時，法律允許公民、環(huán)保組織或特定國家機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義：
1.提起環(huán)境公益訴訟的原告一方為特定國家機(jī)關(guān)、社會組織及個人。此處所指的特定國家機(jī)關(guān)為人民檢察院，它最有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環(huán)境行政公益訴訟的原告提訟。
2.環(huán)境行政公益訴訟的被告為管理環(huán)境的政府部門及法律法規(guī)授權(quán)的環(huán)境行政主管部門，也包括按照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。
3.環(huán)境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。
4.環(huán)境公益訴訟的目的在于維護(hù)公共利益，而非提訟當(dāng)事人自己的私利。
二、建立環(huán)境行政公益訴訟的理論依據(jù)
環(huán)境行政公益訴訟制度將成為鼓勵公民參與環(huán)境管理，加強(qiáng)對破壞環(huán)境的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，減少因環(huán)境糾紛導(dǎo)致社會問題的重要手段。環(huán)境行政公益訴訟的建立，主要理論依據(jù)體現(xiàn)在以下兩點：
1.環(huán)境法中的環(huán)境權(quán)理論認(rèn)為，環(huán)境法律關(guān)系的主體擁有享有適宜環(huán)境的權(quán)利，也有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。具體而言，就是有在良好，健康的環(huán)境中生活的權(quán)利，有參與國家環(huán)境管理的權(quán)利，有在環(huán)境保護(hù)方面監(jiān)督、檢舉、控告和訴訟的權(quán)利等。因此，公民的環(huán)境權(quán)利遭到行政行為侵犯的時候，不管是否為直接利害關(guān)系人，均有權(quán)提訟，要求相關(guān)部門追究法律責(zé)任。環(huán)境權(quán)理論的興起為環(huán)境行政公益訴訟制度的建立提供了理論基礎(chǔ)。
2.我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)”。環(huán)境資源就其自然屬性和作為人類生活所必需的要素來說，乃全體公民的共享資源和公共財產(chǎn)，任何人不能對其任意支配、占有和損害；國家是基于全體共有人的委托而行使管理權(quán)的，因而政府作為委托人有責(zé)任管理好這些財產(chǎn)。
當(dāng)行政機(jī)關(guān)只注重本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政收入的增加，而對日益惡化的環(huán)境污染和環(huán)境破壞現(xiàn)象漠然視之，行政機(jī)關(guān)在防治污染方面不依法履行職責(zé)時，任何公民、組織或國家特定機(jī)關(guān)均可提起環(huán)境行政公益訴訟，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織依法履行其職責(zé)或管理環(huán)境的義務(wù)。
環(huán)境作為一種社會公共利益，與每個人的利益都息息相關(guān)，環(huán)境法是一種社會法，從社會法理的觀點而言，環(huán)境公益訴訟制度以社會法思想為底蘊，具有社會法理基礎(chǔ)。
三、建立環(huán)境行政公益訴訟制度的必要性和可行性
環(huán)境行政公益訴訟制度的建立具有一定的理論基礎(chǔ)，在我國，建立環(huán)境行政公益訴訟制度是十分必要的且可行的。
(一)必要性
在我國，環(huán)境污染與生態(tài)破壞已達(dá)到觸目驚心的地步，環(huán)境問題的危機(jī)不僅使人民的生命健康和社會生活遭受到嚴(yán)重侵害，而且已成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。針對環(huán)境公益問題，我國實行的是政府行政管理的單軌制保護(hù)體制。這種體制下，不可避免的存在行政體制紊亂和軟弱、行政監(jiān)督缺位與低效、環(huán)境行政執(zhí)法中的地方保護(hù)主義等因素。另外，政府環(huán)境管理行政部門在行政決策過程中可能存在政策的片面性，甚至行政權(quán)利本身對環(huán)境公益構(gòu)成侵害，不能實施保護(hù)環(huán)境的行政行為。可見，這種單軌制體制已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要，尋求解決這種弊端的方法就是建立環(huán)境公益訴訟制度，積極吸納社會團(tuán)體和公眾參與環(huán)境管理，以期改變環(huán)境保護(hù)不力的狀況。
環(huán)境保護(hù)的一個重要方式是預(yù)防為主，在立法上，法律有必要在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或尚未完全時就容許公民采用訴訟等司法手段加以解決，阻止環(huán)境公益遭受無法彌補的侵害。由于政府的力量不足以保護(hù)環(huán)境，民眾必須參與環(huán)境行政行為和環(huán)境司法過程。建立環(huán)境公益訴訟是公眾參與保護(hù)公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益的需求。
因此，基于我國單軌保護(hù)體制下，政府對環(huán)境保護(hù)的不力以及公眾參與環(huán)境保護(hù)的需求，我國有必要建立環(huán)境公益訴訟制度，在政府行政行為上，進(jìn)行監(jiān)督制約，在立法上，肯定公民參與保護(hù)和監(jiān)督環(huán)境公益的程序，在渠道上，暢通環(huán)境公益訴訟，以便更好地保護(hù)我國的環(huán)境。
(二)可行性
我國已經(jīng)存在建立環(huán)境行政公益訴訟制度的基礎(chǔ)，環(huán)境行政公益訴訟制度的建立是可行的，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
1.有建立環(huán)境公益訴訟制度的法律基礎(chǔ)
《憲法》規(guī)定，國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。同時規(guī)定國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。這些在法律上給環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)。
《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。這就體現(xiàn)了公民有參與環(huán)境管理的權(quán)利。《刑事訴訟法》規(guī)定，人民檢察院可以提起民事訴訟。這些規(guī)定體現(xiàn)了為維護(hù)公共利益的公益訴訟的精神，為環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了精神依據(jù)。由此可見，人民可以通過訴訟等法律程序?qū)φ畽C(jī)構(gòu)行為和權(quán)力形成強(qiáng)制性約束，參與環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督管理。
2.民眾法律和環(huán)境保護(hù)意識的提高
隨著我國公眾法律意識的提高，公眾環(huán)境保護(hù)意識也有了很大的提高，公眾參與環(huán)境保護(hù)的熱情空前提高。另外，社會的各種民間環(huán)保組織和非政府環(huán)保組織將一定范圍內(nèi)個人的的力量聚合在一起，對政府決策具有一定的影響力，對政府環(huán)境行政權(quán)力具有一定的監(jiān)督性。民眾法律和環(huán)境保護(hù)意識的提高為環(huán)境行政公益訴訟制度的建立奠定了一定民眾基礎(chǔ)。
3.國外經(jīng)驗可以借鑒
國外環(huán)境公益訴訟的實踐，為我國建立環(huán)境公益訴訟制度提供了可資借鑒的經(jīng)驗。例如，在美國，環(huán)境法中將環(huán)境行政公益訴訟制度稱作公民訴訟，即公民可以依法對違法排放污染者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提出訴訟。接侵害。在英國，檢察長是唯一在法庭上代表公眾的人，是公共利益的保護(hù)人。私人不能直接提起組織公共性不正當(dāng)行為的訴訟，只能請求檢察長的同意，以檢察長的名義提起。德國、法國的“越權(quán)之訴”“客觀之訴”實際上也是類似于美國集團(tuán)訴訟的模式。
實踐證明，國外的公共訴訟對于維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)、提高環(huán)境質(zhì)量、實行法治發(fā)揮了極大作用，而且在具體的操作實踐中也積累了經(jīng)驗，我們可以吸收其中的精華，并與我國的本土資源相結(jié)合，建立適合我國國情的環(huán)境行政公益訴訟法。
另外，我國已有公益訴訟的案例，這些案例從程序上、實體上為環(huán)境公益訴訟的建立提供和積累了寶貴的經(jīng)驗，為環(huán)境公益訴訟的建立奠定案例基礎(chǔ)。
我國日益嚴(yán)重的環(huán)境問題和政府單軌保護(hù)環(huán)境不力的狀況以及民眾要求參與環(huán)境管理與監(jiān)督的社會現(xiàn)實，有必要盡快建立環(huán)境公益訴訟制度，而我國已經(jīng)具備了建立環(huán)境公益訴訟制度的軟環(huán)境，具有可行性。從保護(hù)公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益出發(fā)，建立環(huán)境公益訴訟制度勢在必行。
參考文獻(xiàn)
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[2]黃志勇, 張萌萌.行政訴訟司法建議制度的困境與擴(kuò)展.中國人民公安大學(xué)學(xué)報, 2017 (6) .
[3]楊嬌.能動司法理念下行政訴訟司法建議探析.湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報, 2015 (2) .
注釋
1 李花.行政訴訟中的司法建議制度研究.市場周刊, 2017 (8) .
2 黃志勇, 張萌萌.行政訴訟司法建議制度的困境與擴(kuò)展.中國人民公安大學(xué)學(xué)報, 2017 (6) .
3 楊嬌.能動司法理念下行政訴訟司法建議探析.湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報, 2015 (2) .
范文一： 行政訴訟法論文(教授熱薦6篇)
范文二： 行政訴訟保障的路徑分析及優(yōu)化策略
范文三： 探討檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟的定位及運行
論文摘要 我國的環(huán)境公益訴訟剛剛起步，制度建設(shè)面臨著巨大的考驗。如何構(gòu)建一個完善的環(huán)境公益訴訟體系，發(fā)揮這一制度在保護(hù)環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)方面的效用非常關(guān)鍵。而作為美國公益訴訟制度之一的公民訴訟制度經(jīng)過四十多年的實踐，已有數(shù)百起判例經(jīng)驗，在保護(hù)環(huán)境方面取得了實證的效果，可以作為我國構(gòu)建環(huán)境公益訴訟的參照。本文擬從公民訴訟的角度，對我國環(huán)境公益訴訟相關(guān)問題進(jìn)行探討。
論文關(guān)鍵詞 公民訴訟 公益訴訟 原告資格 環(huán)境保護(hù)
公民訴訟制度誕生于20世紀(jì)70年代，是美國環(huán)境保護(hù)運動的產(chǎn)物。美國國會為了彌補政府在治理環(huán)境中的失靈現(xiàn)象，規(guī)定了公民訴訟制度。1970年的《清潔空氣法》和1972年的《清潔水法》以公民訴訟條款的形式規(guī)定了環(huán)境公民訴訟。現(xiàn)在，大部分美國聯(lián)邦環(huán)境法律都規(guī)定了公民訴訟制度，在保護(hù)環(huán)境方面發(fā)揮了制度價值，值得我國借鑒。
一、 公民訴訟制度
公民訴訟沒有統(tǒng)一的概念，歸納總結(jié)為：美國聯(lián)邦或者州法律、行政規(guī)章中規(guī)定了公民訴訟條款的，為了維護(hù)該法律的實施，依公民訴訟條款的授權(quán)，任何美國公民有權(quán)代表自己對違反該項環(huán)境法律、法規(guī)的違法行為人或者機(jī)構(gòu)（包括政府機(jī)構(gòu)）提起訴訟。
（一）公民訴訟的原告
公民訴訟的原告資格范圍較為廣泛。法律規(guī)定公民訴訟的原告是“任何人”，不同的法律對“任何人”的界定范圍不同。如《資源保護(hù)和再生法》把“任何人”界定為包括個人、信托基金機(jī)構(gòu)、商號、合股公司、公司、法人（包括政府法人）、合伙、社團(tuán)、州政府、市、鎮(zhèn)等市政當(dāng)局、州委員會、州政府機(jī)構(gòu)、任何洲際法律實體（包括所有的部門和機(jī)構(gòu)）和美國聯(lián)邦政府的任何機(jī)構(gòu) 。1986年最高法院在一個判例中將美國政府排除在原告范圍之外，所以在公民訴訟中，原告主要是除政府和政府機(jī)構(gòu)以外的私主體，這與公民訴訟制度以公眾監(jiān)督、公眾參與的立法目的一致。
（二）公民訴訟的案件范圍
哪些案件可以提起公民訴訟？美國的公民訴訟可訴范圍受到法律嚴(yán)格界定，美國公民或者組織只能在規(guī)定了公民訴訟條款的法律領(lǐng)域提起公民訴訟，沒有規(guī)定公民訴訟條款的法律領(lǐng)域就不存在公民訴訟制度，即只有《清潔空氣法》《瀕危野生動物法》等包含了公民訴訟條款的16部法律領(lǐng)域存在公民訴訟可能，而在《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》等法律領(lǐng)域不存在公民訴訟制度，因為這些法律沒有公民訴訟條款。公民訴訟條款所規(guī)定的可以提起公民訴訟的案件包括：（1）針對違反授予公民訴訟的聯(lián)邦或州環(huán)境法律條款和依據(jù)該法授權(quán)頒布的任何行政規(guī)章的行為 ，包括針對污染者提起的公民執(zhí)行之訴和針對行政機(jī)關(guān)的行政行為提起的“司法審查訴訟”。（2）針對行政機(jī)關(guān)的“督促履職之訴”是以聯(lián)邦或州環(huán)境法律的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的不作為違法行為提起的公民訴訟。
（三）被告和訴訟類型
公民訴訟的被告由法律明確規(guī)定。一般來說，公民訴訟的被告包括了私主體和公主體，即個人、民間組織和美國政府、政府機(jī)構(gòu)都有可能稱為公民訴訟的被告，具體范圍由每一部法律具體規(guī)定。美國的訴訟類型劃分與我國不同，公民訴訟的屬于美國法律制度體系中的“民事訴訟”。在美國的法律制度體系中，“訴訟”分為“刑事訴訟”與“民事訴訟”兩類。刑事訴訟指依據(jù)刑事法律提起的訴訟，而民事訴訟則是指除刑事訴訟外，在美國法院提起的其他所有訴訟。美國的民事訴訟不僅包括私法領(lǐng)域內(nèi)的侵權(quán)、合同或其他民事糾紛等普民事訴訟，還包括屬于公法領(lǐng)域內(nèi)的涉及公共利益的訴訟 即行政訴訟。
（四）公民訴訟的限制
美國法律對公民訴訟的提起設(shè)置了一定的限制。公民訴訟的提起受到前置通知程序的限制。在美國聯(lián)邦法律的公民訴訟條款中規(guī)定了前置通知程序。前置通知程序是指如果公民訴訟的原告有提起公民訴訟之意圖，首先應(yīng)該在起訴前將被控違法行為以及自己起訴之意圖向違法行為人和政府主管部門發(fā)出通知，在原告發(fā)出通知之日起一定期限內(nèi)，任何人不得提起環(huán)境公民訴訟。
公民訴訟還會受到行政機(jī)關(guān)勤勉地實施法律的限制。也就是說，如果聯(lián)邦環(huán)境法律的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或違法者針對符合公民訴訟條款可訴范圍的違法行為，已經(jīng)或正在采取一定的實施法律行為，那么，公民訴訟將會受到阻止。
（五）管轄法院和訴訟費用的負(fù)擔(dān)
公民訴訟由被控違法行為發(fā)生地或其他被控事項發(fā)生地所在區(qū)域的聯(lián)邦地區(qū)法院。在訴訟費用的承擔(dān)方面，美國聯(lián)邦最高法院于1796年基于公平、正義理念確立的“美國規(guī)則”，規(guī)定訴訟當(dāng)事人無論其是勝訴方還是敗訴方均需各自承擔(dān)訴訟費用。公民訴訟中，訴訟費用一般比較高昂，有些公民訴訟案件長達(dá)十幾年的審理過程中，當(dāng)事人支付各項訴訟費就達(dá)到百萬美元。嚴(yán)格適用“美國規(guī)則”會使美國公眾對公民訴訟望而卻步。為了激勵、促進(jìn)公共政策的私體執(zhí)行，國會規(guī)定了公民訴訟的“律師費轉(zhuǎn)移制度”。即法官可以根據(jù)案情在有合適的理由的情況下，將訴訟費判由任何一方當(dāng)事人承擔(dān)，或?qū)僭V方或?qū)嵸|(zhì)勝訴的律師費判由敗訴方負(fù)擔(dān)。突出和激勵公眾參與的積極性。
二、我國環(huán)境公益訴訟的構(gòu)建
我國是成文法國家，法律作為司法機(jī)關(guān)和公民行為的指引必須明確具體，法律模糊帶來的弊端會導(dǎo)致實施障礙，最終影響法律的威信，我國的環(huán)境公益訴訟制度正面臨這一狀況，有必要完善之。借鑒美國的環(huán)境公民訴訟制度，構(gòu)建我國的環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)從立法上完善一下幾個方面：
（一）明確環(huán)境公益訴訟案件范圍
環(huán)境公益訴訟在訴訟主體資格上明顯區(qū)別于其他私益訴訟，基于此特點該制度所采取的訴訟程序等也會異于私益訴訟，明確環(huán)境公益訴訟的案件范圍即哪些案件可以提起環(huán)境公益訴訟可以適用公益訴訟特別程序非常重要。我國的訴訟程序法都規(guī)定了相應(yīng)的案件范圍，作為原告起訴和法院受理的依據(jù)，進(jìn)行法律的適用。
美國的公民訴訟是在法律中直接規(guī)定公民訴訟條款，通過授權(quán)進(jìn)行公民訴訟的公民訴訟條款明確相受案范圍。我國立法可以參考這一模式，立法機(jī)關(guān)可以針對相關(guān)法律進(jìn)行修訂，在《環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境資源法律和民訴法、行政訴訟法中添加環(huán)境公益訴訟條款。通過法律條文授權(quán)具體的環(huán)境損害可以提起環(huán)境公益訴訟，如在我國《水污染防治法》的中規(guī)定：第九條排放水污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點水污染物排放總量控制指標(biāo)。公民或者社會團(tuán)體可以對超過國家或者地方標(biāo)準(zhǔn)的排污單位或個人提起環(huán)境公益訴訟。又如在《環(huán)境保護(hù)法》中可以規(guī)定“為了保護(hù)本國的空氣、水、土地或其他自然資源等環(huán)境公共利益免受污染、損害或破壞，任何公民或社會團(tuán)體可以對損害環(huán)境公共利益或則將會損害環(huán)境公共利益的行為提起環(huán)境公益訴訟。”
依照公民訴訟條款所制定的環(huán)境公益訴訟條款受案范圍明確、具體，公民或社會團(tuán)體只有在環(huán)境法律規(guī)定環(huán)境公益訴訟條款時才能救該法依據(jù)該條款提起環(huán)境公益訴訟，沒有環(huán)境公益訴訟條款的授權(quán)則不能提起環(huán)境公益訴訟，避免了案件范圍的模糊性，指引性和可操作性強(qiáng)。法律修改壓力下，值得借鑒。
（二）突出公眾參與，擴(kuò)大原告主體范圍
美國的公民訴訟制度是在公眾大規(guī)模的環(huán)境保護(hù)運動中誕生的，公眾參與、公眾監(jiān)督是這一制度的特色。環(huán)境公共利益本身涉及廣泛的社會公眾，構(gòu)建這一制度必然以公眾參與為核心，否則就失去了其本來的價值。環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)決定了它的原告范圍較為廣泛，我國的環(huán)境法和訴訟法對公益訴訟的原告并沒有做明確的規(guī)定，僅是《環(huán)保法》第58條對社會團(tuán)體提起公益訴訟作出了規(guī)定，沒有涉及其他原告。造成司法實踐中不同法院對提起環(huán)境公益訴訟的同一原告態(tài)度不同。參照美國公民訴訟制度，突出公眾監(jiān)督、公眾參與，我國環(huán)境公益訴訟制度原告：
1.環(huán)境民事公益訴訟中的原告范圍。環(huán)境民事公益訴訟是針對污染環(huán)境、破壞環(huán)境、降低環(huán)境價值等侵權(quán)行為進(jìn)行的損失賠償訴訟，通過訴訟獲得環(huán)境賠償金或者補償金可以用于生態(tài)恢復(fù)和補償，環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍應(yīng)當(dāng)盡量廣泛，增強(qiáng)社會監(jiān)督，彌補政府執(zhí)法不足和行政罰款的數(shù)額過低等缺陷。另外我國現(xiàn)階段信息公開不足也要求環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍廣泛。應(yīng)當(dāng)包括公民、社會團(tuán)體、對自然環(huán)境負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的國家行政管理機(jī)關(guān)。
2.環(huán)境行政公益訴訟的原告范圍。環(huán)境行政公益訴訟是針對國家行政管理機(jī)關(guān)侵害環(huán)境公益的行政違法行為所提起的行政訴訟，行政訴訟的被告特定為國家機(jī)關(guān)或授權(quán)行政行政權(quán)的組織，在原告范圍上略窄于環(huán)境民事公益訴訟，應(yīng)當(dāng)包括公民、法人、社會團(tuán)體等私主體。
在我國的環(huán)境公益訴訟實踐中，檢察機(jī)關(guān)也可以作為原告提起環(huán)境公益訴訟，越來越多學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)并不是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體。根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定，代表環(huán)境公共利益的國家機(jī)關(guān)并非檢察機(jī)關(guān)。如《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定國家環(huán)境保護(hù)的代表是環(huán)境保護(hù)行政主管部門，資源管理的代表是法律授權(quán)的代表國家行使國家所有權(quán)的機(jī)關(guān)。而且根據(jù)憲法、檢察院組織法等法律，檢察機(jī)關(guān)的主要工作職能是負(fù)責(zé)刑事公訴和法律監(jiān)督，它應(yīng)當(dāng)從打擊犯罪和監(jiān)督法律實施領(lǐng)域維護(hù)公共利益。如果賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格，不僅會加大檢察機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，而且會使其自身即擔(dān)任原告又擔(dān)任法律監(jiān)督者，造成權(quán)力體系混亂。在法律專業(yè)化時代，檢察機(jī)關(guān)相對于其他主體不具有環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識優(yōu)勢，所以，不應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)原告資格。
（三）環(huán)境公益訴訟的被告與訴訟類型
美國公民訴訟的被告既包括了普通民事主體，也包括了美國政府機(jī)構(gòu)等行政機(jī)關(guān)。由于美國的訴訟類型與我國不同，所以美國公民訴訟屬于“民事訴訟”范疇。我國是依據(jù)被告以及適用法律不同將訴訟劃分為民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟三種類型。依據(jù)公民訴訟中的被告不同，按照我國法律分別適用民事訴訟法和行政訴訟法。所以我國的環(huán)境公益訴訟依據(jù)被告的不同可以劃分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。
（四）設(shè)置環(huán)境公益訴訟前置程序
公民環(huán)境訴訟中，為了提高解決糾紛的效率，防止無意義的訴訟，對公民訴訟作了限制。在我國《環(huán)境法》修正案的審議過程中，立法機(jī)關(guān)沒有賦予公民原告資格，主要出于防止濫用訴訟權(quán)利的情況。為防止濫訴情況，可以借鑒公民訴訟中的限制條款，為我國的環(huán)境公益訴訟設(shè)置前置程序。
對于原告提起環(huán)境公益訴訟設(shè)置提前通知程序和勤勉地執(zhí)行法律的督促程序。
1.在環(huán)境民事公益訴訟中，原告在提起公民訴訟前，必須向違法行為人、當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)發(fā)出通知，告知將要對違法者的行為提起環(huán)境公益訴訟。在通知發(fā)出之日起六十日內(nèi)，不得提起環(huán)境公益訴訟。通知程序是提起環(huán)境民事公益訴訟不可逾越的，如果公益訴訟原告沒有履行通知程序直接提起公益訴訟，法院可以拒絕受理。起訴前的通知程序可以是違法者知曉其即將被起訴的情況，及時糾正其違法行為，減少對環(huán)境的損害，同時可以彌補政府的執(zhí)法漏洞，加強(qiáng)行政監(jiān)管。
2.在環(huán)境行政公益訴訟中，設(shè)置提前通知程序和勤勉執(zhí)法督促程序。公益訴訟原告針對行政侵權(quán)行為提起環(huán)境公益訴訟，應(yīng)當(dāng)提前60天通知作出違法行政行為的行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)可以及時的糾正其違法行為，消除不良影響。如果行為機(jī)關(guān)在通知期限內(nèi)，完全消除不良影響，原告不能針對同一違法行為不再提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟原告對負(fù)有相應(yīng)管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的不作為提起公益訴訟，必須先提起勤勉執(zhí)法督促程序，原告提前60天通知不作為行政機(jī)關(guān)，如果行政機(jī)關(guān)在通知期限內(nèi)積極作為，履行監(jiān)管職責(zé)，原告不能針對不作為行政行為提起環(huán)境公益訴訟。
法制與社會
在我國環(huán)境侵權(quán)由侵權(quán)行為地或者被告住所地人民法院管轄。現(xiàn)有訴訟程序法中僅涉及案件受理費的負(fù)擔(dān)，通常律師費用由雙方當(dāng)事人各自負(fù)擔(dān)。環(huán)境公益訴訟的特點案件本身復(fù)雜、取證難、鑒定費用高、律師費用高，由與案件沒有直接利害關(guān)系的公民、社會團(tuán)體負(fù)擔(dān)這筆費用不僅會造成實質(zhì)的不公平，還會打擊公眾提起環(huán)境公益訴訟的積極性。可以借鑒公民訴訟的“律師費用轉(zhuǎn)移制度”，建立我國環(huán)境公益訴訟的“訴訟費用轉(zhuǎn)移制度”，即在環(huán)境公益訴訟案件中，法院可以依法律規(guī)定，將訴訟費用（包括案件受理費、律師費、鑒定費等）判由一方當(dāng)事人承擔(dān)，或依據(jù)法律規(guī)定將訴訟費判由實質(zhì)的敗訴方承擔(dān)，一方當(dāng)事人或者實質(zhì)敗訴方通常是污染行為人。
三、 結(jié)語
關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；原告；最優(yōu)
環(huán)境公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體或公民個人根據(jù)國相關(guān)的法律法規(guī)，為了維護(hù)環(huán)境公益免遭損壞，當(dāng)其認(rèn)為環(huán)境已經(jīng)受到損害或?qū)⒁獡p害時，向國家司法部門就污染破壞環(huán)境的責(zé)任者提起的民事公益訴訟，請求停止正在或者可能發(fā)生的破壞環(huán)境的違法行為，并賠償已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境公益損害的訴訟制度。我國相關(guān)法律未明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟原告資格，而且訴的利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)不合理，制約了環(huán)境公益訴訟原告范圍。
針對環(huán)境公益訴訟適格原告的范圍在理論界和實務(wù)界形成兩種學(xué)說：“多元主體說”和“限制主體說”。“多元主體說”主張環(huán)境公益訴訟的主體應(yīng)該是多元的，為更有效的保護(hù)環(huán)境，環(huán)境公益訴訟原告資格應(yīng)在理論上盡可能賦予更多的原告主體；“限制主體說”將環(huán)境公益訴訟原告范圍限定在一種或兩種主體之中。筆者認(rèn)為原告范圍擴(kuò)大有可能會帶來訴訟權(quán)利的分散，多個適格原告相互推諉訴訟責(zé)任，訴訟行為滯后，因此我們在確定適格原告的同時，應(yīng)當(dāng)考慮到由誰來當(dāng)公益環(huán)境訴訟原告能使這一訴訟效果達(dá)到最優(yōu)。
一、檢察機(jī)關(guān)
1.學(xué)界觀點
檢察機(jī)關(guān)一直以來就是維護(hù)國家利益、社會公共利益的代表，且有些地方檢察院已經(jīng)提起環(huán)境民事公益訴訟，并且取得了不錯的效果。但是檢察院又是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，如果它作為原告提起環(huán)境公益訴訟，那它既是監(jiān)督者，又是被監(jiān)督者，檢察院的這種雙重身份是一個不能掉以輕心的問題。
2.筆者觀點
如果我國的檢察機(jī)關(guān)以原告身份介入環(huán)境公益訴訟時，具有雙重身份，既是原告，又是庭審活動的監(jiān)督者，原告利益與法律監(jiān)督相互排斥和對抗，不僅不能維護(hù)原告的利益，也不能有效地實現(xiàn)監(jiān)督中立的效果；而且“檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)，天然地會更多考慮國家利益，而在某些情況下國家利益與社會公共利益并不一致”。因此筆者不贊同將檢查機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告。
二、環(huán)境主管行政部門
1.學(xué)界觀點
由于環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)配有環(huán)境執(zhí)法方面的軟性資源和先進(jìn)的硬件設(shè)備：如眾多環(huán)境執(zhí)法人員、掌握較為全面的環(huán)境監(jiān)管信息、先進(jìn)的環(huán)境監(jiān)管設(shè)施、完備的分析測驗器材等。所以環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)一貫被認(rèn)為是提起環(huán)境公益訴訟制度較優(yōu)的候選原告之一。
2.筆者觀點
環(huán)境行政主觀部門已有行政執(zhí)法權(quán)，可以通過行政處罰等手段來保護(hù)環(huán)境，若又賦予其公益訴訟的權(quán)力，會導(dǎo)致環(huán)境主管部門職責(zé)不夠明確，國家公權(quán)力交叉，不利于環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行。所以筆者認(rèn)為公益環(huán)境訴訟是原告不能很好地得到行政救濟(jì)的情況下提起的，另外原告在提起環(huán)境公益訴訟的時候，可以列相關(guān)的行政主管部門為第三人，追究其行政行為的失職。
三、公民個人
1.學(xué)界觀點
賦予公民個人原告主體資格與我國的憲法規(guī)定是相符的；公民是社會的基本組成單位，生活在社會的每一角落，能及時發(fā)現(xiàn)身邊的環(huán)境侵權(quán)行為；賦予公民個人原告主體資格是對檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政職能部門和社會團(tuán)體等原告的補充，可以彌補檢察機(jī)關(guān)不作為，社會團(tuán)體不愿時訴訟程序無法啟動的問題，達(dá)到切實保護(hù)環(huán)境公益的目的；外國有許多個人啟動環(huán)境公益訴訟成功案例可以用來借鑒。
但是結(jié)合中國的實際，個人在團(tuán)體面前，永遠(yuǎn)是弱勢，除非個人實力可以超越當(dāng)?shù)氐臋?quán)力架構(gòu)，沖擊當(dāng)?shù)乩娴沫h(huán)境公益訴訟很難實現(xiàn)；另外中國公民缺乏民告官的勇氣和信心，以及后顧之憂，權(quán)利保障機(jī)制和補償機(jī)制空白，使得中國的國民不到迫不得已，不會，這與一些發(fā)達(dá)國家形成鮮明對比的，中國國民尚缺少的安全保障和外在的體制激勵。
2.筆者觀點
當(dāng)下，公民個體利益的分散，可能會導(dǎo)致其難以達(dá)成公益訴訟的共識；另外，公民個人資源的有限性，法律專業(yè)知識的缺乏，都會對公民個人參與環(huán)境公益訴訟的結(jié)果造成一定的負(fù)面影響；而且，目前我國法律體制還不夠健全，如果賦予廣大公民個人原告主體資格，可能導(dǎo)致他們隨意行使手中的訴訟權(quán)，引起法律公共資源的浪費。但是可以鼓勵公民個人通過行使結(jié)社權(quán)，參加社團(tuán)如參加民間環(huán)保組織尤其是政府發(fā)起成立的民間環(huán)保組織以實現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公共利益的目的。
四、環(huán)保組織――環(huán)境公益訴訟的最優(yōu)原告
1.學(xué)界觀點
環(huán)保組織可以集中分散的資源以爭取個體力量無法爭取的權(quán)益，提高訴訟效率，而且它可以彌補公權(quán)力的公益訴訟的不足，特別是在中國這個大背景下地方保護(hù)主義比較嚴(yán)重，某些地方政府為了提升本地的經(jīng)濟(jì)實力，會對公權(quán)力施加壓力而阻礙公權(quán)力的介入，而非政府環(huán)境組織可以減少這方面的顧慮。
但是環(huán)保團(tuán)體的能力和素質(zhì)差別甚大，把代表公共利益的權(quán)力交給它們會構(gòu)成對公共利益的威脅；環(huán)保團(tuán)體容易受到其出資人的影響，受其左右；環(huán)保團(tuán)體的利益偏向明顯，不同團(tuán)體之間的利益取向相差很大，只能代表個別階層、社區(qū)、社團(tuán)、人群的利益。
2.筆者觀點
環(huán)保公益社會團(tuán)體，一方面其熱衷于保護(hù)環(huán)境，另一方面他們中間可能會有一些諸如熟悉法律、懂得訴訟技術(shù)的環(huán)保、法律方面的專家，在一定范圍內(nèi)，能夠保障環(huán)境公益訴訟的順利開展。另外，社會團(tuán)體是將零散的個人集合到一起，人多力量大，使社會各界和政府部門更能重視它們得活動，進(jìn)而擴(kuò)大它們的影響力。
環(huán)境公共利益雖然與人人相關(guān)，但結(jié)合目前我國的法律建設(shè)現(xiàn)狀，公民個體或簡單的個體集合尚不能充分實現(xiàn)公共利益的救濟(jì)；本應(yīng)成為公共利益主要代言人的國家在很多情況下也不能全面維護(hù)環(huán)境公共利益，環(huán)保組織因其自身的特點最適合成為公益訴訟的原告。同時我國應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身制度的特性，發(fā)展、完善多項配套法律制度，逐步地、有條件地實現(xiàn)公民通過環(huán)境公益訴訟制度維護(hù)環(huán)境公共利益的理論設(shè)想。
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論文關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；原告；訴訟費用；舉證責(zé)任；前置程序
盡管我國《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告，但未進(jìn)一步設(shè)計出一套針對性強(qiáng)、程序合理、具有可操作性的制度去解決環(huán)境公益訴訟問題。鼓勵公眾參與保護(hù)環(huán)境不僅僅是人們道德上的善良愿望，同時也是每個人在實際環(huán)境保護(hù)行動中勇于參與、相互協(xié)助的積極行為。為切實實現(xiàn)公眾維護(hù)環(huán)境的參與性，希望在立法時對環(huán)境公益訴訟的原告、訴訟費用、舉證責(zé)任和建立訴訟前置程序四方面予以明確。
一、環(huán)境公益訴訟的原告
（一）適格原告的理論依據(jù)——訴權(quán)理論
任何權(quán)利都應(yīng)有相應(yīng)的司法救濟(jì)制度，而提起訴訟的前提就是提起訴訟者應(yīng)享有訴權(quán)。訴權(quán)是基于民事糾紛的發(fā)生，公民請求法院行使審判權(quán)解決民事糾紛或民事權(quán)益的權(quán)利。訴權(quán)的內(nèi)涵具有雙重性，即程序內(nèi)涵和實體內(nèi)涵。訴權(quán)的程序涵義即在程序上請求法院行使審判權(quán)，這種意義上的訴權(quán)的行使，旨在啟動訴訟程序和從程序上請求法院行使審判權(quán)，具有將民事糾紛或爭議引導(dǎo)到民事訴訟中的程序功能。訴權(quán)的實體涵義是指保護(hù)民事權(quán)益和解決民事糾紛的請求，是審判權(quán)保護(hù)的核心對象。二者是手段和目的的關(guān)系，并相輔相成共同構(gòu)成訴權(quán)的完整內(nèi)涵。從權(quán)利的角度看，一般情況下，訴權(quán)主體即為民事實體爭議主體，此種主體擁有的訴權(quán)必然具有完整的雙重涵義，但在特定條件下，訴權(quán)的雙重涵義有可能分離，因為如果絕對地把訴權(quán)主體界定為直接利害關(guān)系人即民事實體爭議主體，就必然會導(dǎo)致大量的民事權(quán)利得不到民事司法審判權(quán)的救濟(jì)，民事糾紛得不到及時合理的解決，這無疑背離民事訴權(quán)的宗旨。因此，出于權(quán)利必須救濟(jì)和解決民事糾紛等民事訴訟目的的考慮，賦予非實體爭議主體的第三人以程序涵義訴權(quán)來維護(hù)實體爭議主體的權(quán)益，從而擴(kuò)大訴權(quán)主體范圍，這種情況不構(gòu)成對他人訴權(quán)的侵犯，這就解決了為他人利益而進(jìn)行的客觀訴訟主要是公益訴訟所存在的理論難題。當(dāng)今“訴權(quán)”的賦予，很大程度上是為了維護(hù)公益的需要。凡是涉及面廣、影響重大、但非具體影響到特定公民的案件就必須擴(kuò)大訴權(quán)的主體范圍，以維護(hù)公共利益。如果公益和私益并存，法律不僅要保護(hù)公益，而且同時要保護(hù)相關(guān)私人利益，即在賦予私人訴權(quán)的同時，賦予環(huán)保組織、公民、檢察官等以維護(hù)公益為目的的“訴權(quán)”。這里“擴(kuò)大訴權(quán)主體范圍”、“賦予訴權(quán)”實質(zhì)上就是變訴權(quán)當(dāng)事人的單一化為多元化。
（二）適格原告的分類及制度構(gòu)建
根據(jù)訴權(quán)理論和民法上對民事主體的分類，一般認(rèn)為環(huán)境公益訴訟原告分為以下幾種：公民，民間環(huán)境保護(hù)組織，檢察機(jī)關(guān)，環(huán)保行政部門。但是行政機(jī)關(guān)應(yīng)該予以排除，因為按照《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，國家已經(jīng)賦予了有關(guān)環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)以管理和監(jiān)督的職責(zé)，如果在這樣的情況下還產(chǎn)生了環(huán)境污染事件，行政機(jī)關(guān)是要擔(dān)負(fù)起行政不作為的責(zé)任，更不能提起訴訟。
1、環(huán)保組織
環(huán)保組織不僅具備參與相關(guān)活動的能力，而且基于其成員的要求與組織宗旨，理所當(dāng)然應(yīng)成為環(huán)境公益訴訟的原告。環(huán)保組織作為公益性組織，其成立的目標(biāo)就是保護(hù)環(huán)境，和一切破壞環(huán)境的行為斗爭，改善公民及其后代的生活環(huán)境是民間環(huán)境保護(hù)組織的宗旨。在它們成立的目的和宗旨的激勵下，在環(huán)境事業(yè)熱愛者的帶動下，必然會產(chǎn)生強(qiáng)大的內(nèi)在動力，從而更好地保護(hù)環(huán)境。由于受害人利益社團(tuán)利益與社會利益具有相當(dāng)突出的一致性，這些社會團(tuán)體作為民事公益訴訟適格的當(dāng)事人有助于解決社會公益糾紛和實現(xiàn)社會公益目的。民間環(huán)境保護(hù)組織由于其專業(yè)性使其成為提起環(huán)境民事公益訴訟的最佳人選。但是民間環(huán)境保護(hù)組織也有自己缺點，我們可以通過一些制度的構(gòu)建盡量避免這些缺陷。
首先是資金問題。民間環(huán)境保護(hù)組織的優(yōu)勢，很大程度上是因為其具有專業(yè)的人員和技術(shù)。民間環(huán)境保護(hù)組織作為一個非營利性團(tuán)體，沒有雄厚的資金很難充分發(fā)揮作用。因此，法院應(yīng)該建立獎勵機(jī)制，在污染企業(yè)繳納的罰款里面拿出一定比例給提起訴訟的民間環(huán)境保護(hù)組織，具體的比例可以以司法解釋的方式予以明確，可以借鑒司法實踐中有益的做法，如5％比較合理，不僅可以激發(fā)他們的積極性，而且還能夠緩解組織運轉(zhuǎn)資金緊張的問題。
其次要限制其庭外和解的權(quán)利。發(fā)生環(huán)境污染事件以后，很多企業(yè)為了挽救自己的名聲，為了減少經(jīng)濟(jì)損失，也許會和組織的主管人員進(jìn)行私人交易。為了不讓環(huán)境保護(hù)組織成為謀取私利的工具，我們應(yīng)該盡量禁止庭外和解的行為。但是為了節(jié)約司法資源，加強(qiáng)辦案效率，在法官審查同意，不損害社會公共利益的前提下，允許達(dá)成調(diào)解協(xié)議，而且法院有職責(zé)去監(jiān)督調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行。
2、公民
公民可就已侵犯自己合法的私人利益同時又侵害了公共利益的行為，以原告身份向法院起訴。這是因為環(huán)境侵權(quán)案件必然或多或少、或遲或早地會波及到公民個人的利益。因此，公民在純粹的公益訴訟中是具有訴的利益的，只要公民個人在訴訟中能夠有充分證據(jù)證明自己所主張的利益具有社會公共性，并且正在受到侵害，他就應(yīng)該具有原告資格。
按照環(huán)境權(quán)理論，似乎每個公民都有權(quán)對損害環(huán)境的行為提起訴訟，可是放在現(xiàn)實的司法程序中，公民訴訟的積極性問題則突出的顯現(xiàn)出來。從公民訴訟的本質(zhì)上來看，存在著一對不可調(diào)和的矛盾：首先，訴訟的目的是保護(hù)公共利益。其次，訴訟需要付出高昂的代價。“利他”和“高成本”帶來的矛盾是阻礙公民積極訴訟的一道屏障。為了激勵公民個人提起訴訟，應(yīng)建立起來相應(yīng)的支持機(jī)構(gòu)，如環(huán)保組織在物質(zhì)上支持個人環(huán)境公益訴訟；媒體上應(yīng)在在輿論上支持，對此訴訟進(jìn)行全程報道，避免一部分企業(yè)為了經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行的暗箱操作和打擊報復(fù)；政府應(yīng)該對于這類訴訟給予鼓勵和物質(zhì)支持，法院在可以在判決中拿出一定比例的罰款獎勵原告。
3、檢察機(jī)關(guān)
檢察機(jī)關(guān)參加民事訴訟肇始于法國。無論是大陸法系或英美法系檢察機(jī)關(guān)都作為“最高法律秩序和道德秩序的代表者”，以保護(hù)公益和維護(hù)法律為依據(jù)，對民事爭執(zhí)和經(jīng)濟(jì)糾紛進(jìn)行干預(yù)。隨著民法的基本原則由個體本位向社會本位轉(zhuǎn)化，在私法領(lǐng)域，國家干預(yù)民事活動日益加強(qiáng)。雖然現(xiàn)行的《民事訴訟法》還沒有做出檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟的規(guī)定，但實踐中，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起民事公益訴訟不在少數(shù)，并且取得了相當(dāng)成效。因此結(jié)合我國司法實踐的具體情況，借鑒國外的立法經(jīng)驗，充分行使檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，賦予檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的原告資格是必要的，使其能代表民事公益權(quán)利主體對侵害民事公益的行為提起并參與民事公益訴訟，維護(hù)廣大公民的民事權(quán)利。
二、環(huán)境民事公益訴訟的訴訟費用及其承擔(dān)
民事公益訴訟訴訟費用的承擔(dān)對民事公益訴訟影響重大，它直接影響了民眾提起民事公益訴訟的熱情。其中法律規(guī)定訴訟費用一般由敗訴方承擔(dān)，但為了避免濫訴的出現(xiàn)，一般要求原告預(yù)交訴訟費用，而且除個別類型的案件按件收費外，其他案件都是以訴訟標(biāo)的額為依據(jù)來確定訴訟費用的。這種規(guī)定不利于激發(fā)公民提起民事公益訴訟的熱情。若要在中國建立環(huán)境民事公益訴訟制度，應(yīng)從以下幾個方面確定訴訟費用收取方法：
（一）民事公益訴訟中免予預(yù)先收取訴訟費用
環(huán)境民事公益訴訟一般涉及的標(biāo)的額很大，訴訟費用也非常可觀。如果要求原告預(yù)先支付訴訟費用，無疑會給原告造成巨大的負(fù)擔(dān)，造成原告被迫放棄進(jìn)行訴訟。但是為了防止濫訴的發(fā)生，需要收取原告一部分保證金，這個數(shù)額應(yīng)當(dāng)參考當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均收入適當(dāng)收取。在經(jīng)過法院審查之后，合理的訴訟應(yīng)當(dāng)受理并返還保證金；若不合理，不但駁回起訴而且應(yīng)當(dāng)沒收保證金以示懲罰。
（二）按件收取環(huán)境民事公益訴訟的訴訟費用
中國按標(biāo)的額收費在一定范圍內(nèi)是合理的，但對于環(huán)境民事公益訴訟則不合理。因為起訴人是為了公益而提起訴訟的，環(huán)境公益訴訟由于涉及到一定的技術(shù)問題，本來所需要的費用就比較大，而且案件的標(biāo)的額通常都比較高，如果還按照傳統(tǒng)的方法以標(biāo)的額收費則會打消起訴人的積極性，不利于環(huán)境公益的保護(hù)，為此科學(xué)合理的訴訟費用承擔(dān)方式就十分重要。因此可以使用按件收取訴訟費用的模式，這樣可以做到以最小的成本換取最大的訴訟效果。
（三）合理分配訴訟費用
對于訴訟費用的承擔(dān)，首要原則當(dāng)然是敗訴方承擔(dān)。但如果是原告方敗訴，對于在訴訟過程中花費的訴訟費用可以以以下幾種情形負(fù)擔(dān)：1、由國家財政負(fù)擔(dān)一部分，因為環(huán)境民事公益訴訟不是私益訴訟而是公益訴訟，為了不特定多數(shù)人的利益，這應(yīng)當(dāng)是國家的職責(zé)，但是由公民個人代行，故國家財政應(yīng)當(dāng)予以支持；2、進(jìn)行訴訟費用保險。國家在保險公司益訴訟保險，根據(jù)投保人與保險人的約定為民事公益訴訟提起人支付訴訟費用。適當(dāng)引入訴訟保險機(jī)制不僅可以減輕國家財政的負(fù)擔(dān)，而且還利用商業(yè)資本大大降低了風(fēng)險。
三、環(huán)境民事公益訴訟的舉證責(zé)任分配
（一）一般民事案件舉證責(zé)任的分配
《民事訴訟法》第64條規(guī)定，當(dāng)事人對自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)，這就是普通民事案件中所實行的“誰主張誰舉證”規(guī)則。那么主張權(quán)利或法律關(guān)系存在、變更和消滅的當(dāng)事人，對存在、變更和消滅該權(quán)利或法律關(guān)系的要件事實負(fù)證明責(zé)任。在大多數(shù)案件中，按照上述標(biāo)準(zhǔn)分配證明責(zé)任能夠獲得公平合理的結(jié)果，但有時難免也會出現(xiàn)少數(shù)與公平正義要求相悖的例外情況，對少數(shù)例外情況的案件則需要對證明責(zé)任的分配標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正。
（二）環(huán)境公益訴訟案件舉證責(zé)任的分配
現(xiàn)行法律對環(huán)境污染案件的舉證責(zé)任有著許多規(guī)定，如：根據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事證據(jù)的若干規(guī)定》第三條規(guī)定因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任；《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條規(guī)定因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；第六十六條規(guī)定因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。
上述兩個法律條文的基本精神和原則沒有改變。環(huán)境侵權(quán)行為的間接性、潛伏性和復(fù)雜性特點決定了難以證明環(huán)境侵害行為與損害后果之間存在直接因果關(guān)系。污染和破壞后果的存在需要技術(shù)手段加以辨明。因此，因果關(guān)系乃至污染者之故意過失，往往需要專業(yè)知識和高科技為基礎(chǔ)，甚至需要專業(yè)人才加以鑒定是否存在。對被害人而言，要其舉證證明因果關(guān)系與故意過失之存在，無疑有事實上的困難，甚至不可能。實踐中，原告大多數(shù)是普通居民，雖然他們對侵權(quán)事實感觸最深，對其生產(chǎn)生活的影響也比較大，但是由于環(huán)境侵權(quán)案件的專業(yè)知識要求很高，需要很多的檢測設(shè)備，同時他們也沒有相應(yīng)的時間和精力去調(diào)查取證，提不出可靠的證據(jù)，負(fù)有此種“不可能完成的任務(wù)”。最終會因舉證不力而敗訴，無法實現(xiàn)救濟(jì)之目的。這就要求環(huán)境公益訴訟制度必須打破傳統(tǒng)訴訟“誰主張誰舉證”的原則，采取舉證責(zé)任倒置，以減輕受害者的舉證負(fù)擔(dān)。所謂舉證責(zé)任倒置，指基于法律規(guī)定，將通常情形下本應(yīng)由提出主張的一方當(dāng)事人就某種事由不負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，而由另一方當(dāng)事人就某種事實存在或不存在承擔(dān)舉證責(zé)任，如果該方當(dāng)事人不能就此舉證證明，則推定原告的事實主張成立的一種舉證責(zé)任分配制度。況且在環(huán)境公益訴訟中，企業(yè)一般都擁有強(qiáng)大的實力，雙方地位并不平等，原告一方掌握證據(jù)較少且收集證據(jù)能力較弱，因此更應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置。
在環(huán)境污染引起的民事責(zé)任一般屬于無過錯責(zé)任，因而被告是否存在故意或者過失不再是訴訟中的證明對象。按照證明責(zé)任分配的原則，原告須對損害事實的存在承擔(dān)證明責(zé)任，被告須對有污染行為、污染行為與損害之間有因果關(guān)系承擔(dān)證明責(zé)任。根據(jù)上述分析，環(huán)境公益訴訟按照上述規(guī)定的舉證責(zé)任分配的標(biāo)準(zhǔn)是比較合理的。
四、建立環(huán)境公益訴訟前置程序
關(guān)鍵詞：納稅人訴訟；納稅人范圍；審查范圍；制度性質(zhì)
中圖分類號：D922文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-0118（2013）01-0114-02
在現(xiàn)代法治國家，稅成為國家財政的主要來源，“法治國”已經(jīng)成為名副其實的“租稅國”。稅與權(quán)利相關(guān)，“無代議士則不納稅”，納稅人在履行納稅義務(wù)的前提是其權(quán)利的保護(hù)已經(jīng)得到制度的允諾，當(dāng)納稅人發(fā)現(xiàn)其權(quán)利受到侵害時，必須得到制度上的救濟(jì)。但在我國，財政支出狀況長期以來頗為混亂，存在著財政支出不公開、財政支出的公共效益不理想及政府機(jī)關(guān)及公務(wù)員的特權(quán)性開支、腐敗性開支、浪費性開支等問題。這不僅不符合市場經(jīng)濟(jì)的要求，而且和我國建設(shè)法治國家的努力極不相稱。
在這樣的大背景之下，納稅人訴訟成為近年來司法實踐和社會生活中的熱點話題。納稅人訴訟制度作為一種新型的行政公益訴訟制度，彰顯了制度中的“權(quán)利的核心地位”以及“權(quán)利對權(quán)力的終極制約”，對行政權(quán)力的制約和納稅人公共利益的維護(hù)都有著不可忽視的作用。納稅人訴訟制度，亦對我國傳統(tǒng)的“納稅義務(wù)人”觀念形成沖擊，進(jìn)而，可能由此會改變整個中國的權(quán)利義務(wù)觀念，為建設(shè)國家掃清觀念上的障礙。同時，納稅人訴訟制度通過對行政權(quán)力的質(zhì)疑，規(guī)制了權(quán)力的運行，確保了權(quán)力的權(quán)利指向，這也是建設(shè)國家的現(xiàn)實需要。因此，對納稅人訴訟制度進(jìn)行深入研究是一個具有理論意義和實踐價值的課題，而對納稅人訴訟的概念內(nèi)涵進(jìn)行討論也就成為首要的課題。
一、納稅人訴訟概念的研究現(xiàn)狀
關(guān)于納稅人訴訟的概念，我國學(xué)術(shù)界有不同的觀點。李桂英認(rèn)為“納稅人訴訟，是指納稅人（納稅義務(wù)人、扣繳義務(wù)人和負(fù)稅人）和舉報人以納稅人的身份就稅款的征收、減免以及使用向法院提起的行政訴訟。”施正文認(rèn)為，所謂納稅人訴訟是指以納稅人的身份，針對不符合憲法和法律的不公平稅制、不公平征稅行為特別是政府的違法使用稅款等侵犯國家和社會公共利益的行為向法院提起的訴訟。張獻(xiàn)勇認(rèn)為，納稅人訴訟是一種特殊的公益訴訟，“指納稅人以納稅人的身份就公共資金的違法支出向法院提起的訴訟”。梁彗星認(rèn)為，納稅人訴訟，指私人以納稅人的身份，有請求禁止公共資金違法支出和造成金錢損失的違法行為的訴訟提起權(quán)。
從以上對納稅人訴訟的不同理解看，之所以目前還沒有形成較為一致的定義，主要原因是在一些基本的問題上人們還存在相當(dāng)?shù)臓幾h。這種爭議不僅不利于對納稅人訴訟理論的發(fā)展，也不利于納稅人稅收制度在我國的建立，據(jù)此有必要在深入研究納稅人訴訟制度之前，通過對納稅人訴訟中的納稅人的范圍、訴訟審查的對象、納稅人訴訟的性質(zhì)等等這些基本問題的分析，來對納稅人訴訟進(jìn)行較為準(zhǔn)確的界定與理解。
二、納稅人訴訟中“納稅人”的范圍
對于納稅人訴訟中“納稅人”的范圍，學(xué)界的爭議主要集中在對扣繳義務(wù)人、舉報人和實際負(fù)稅人的地位界定上。以上對納稅人范圍的爭議和討論，對明確什么人有權(quán)提起納稅人訴訟是不可缺少的，但在現(xiàn)實中，此問題的區(qū)分實際上又是一個無需討論的問題，其現(xiàn)實意義并不像理論上的意義那樣重大。因為在現(xiàn)實中，社會的每一個個體，無論是扣繳義務(wù)人、舉報人，還是間接稅的納稅人，都無法避免購買商品或者消費服務(wù)，這也就意味著無法逃脫被轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)的命運，每個人都必定會成為實際上的負(fù)稅人。因此，每個人都有權(quán)監(jiān)督政府用稅行為，而國內(nèi)外不少學(xué)者也直接將納稅人概念等同于公民的概念。
事實上，從稅收國家與國家的角度來講，納稅人的概念基本上可以等同于公民的概念，但，他們之間還是有區(qū)別的。如公民是一個法律概念和個體概念，是擁有一國國籍的自然人；而納稅人，卻可以區(qū)分個人納稅人和單位納稅人，本國納稅人和外國納稅人。在納稅人訴訟制度中，只能包括那些擁有我國國籍的個人和組織。對于國籍的限制，一方面是出自政治原因的考慮，另一方面也是出自于技術(shù)層面的考量。監(jiān)督用稅的權(quán)利實際上一種監(jiān)督政府的權(quán)利，與政治權(quán)利息息相關(guān)，而外國自然人和組織雖然可能在經(jīng)貿(mào)等方面享受國民待遇，但在政治上無論如何是不能享受這種待遇的。而且，允許一個遠(yuǎn)在大洋彼岸僅購買了一雙原產(chǎn)于中國的玩具的外國人對中國政府及其官員行使用稅權(quán)狀況進(jìn)行監(jiān)督，在技術(shù)層面上既不現(xiàn)實，也無必要。這樣看來，在外延上納稅人與公民不是完全的等同，而是前者對后者的包含關(guān)系。
從以上的分析，可以得出這樣的結(jié)論：納稅人訴訟中的納稅人是指具有中華人民共和國國籍的負(fù)有納稅義務(wù)和實際負(fù)擔(dān)稅收的單位和個人。這樣看來，在具體的實踐中，除了區(qū)分本國和外國的國籍，對于確定原告是否具有納稅人訴訟的訴訟資格有意義之外，其他的都已不重要了。“納稅人訴訟中的納稅人”就等于“公民”（包括公民組織）。本文之所以還沿用“納稅人訴訟”，而不改用“公民在稅權(quán)方面的公益訴訟”，一方面是因為這樣的制度設(shè)計中的種種元素都直接來源于“稅”，可以說是一種成俗的約定；另一方面是因為沿用這一概念，可以強(qiáng)化這樣的一個常常被人們所忽視的理念：不是政府養(yǎng)活了納稅人，而是納稅人養(yǎng)活了政府，納稅人有權(quán)利要求政府給予其應(yīng)享有的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，并對政府行為給予監(jiān)督。因此，“以一個納稅人的心態(tài)和身份行使對公共部門的監(jiān)督權(quán)，行使公共決策權(quán)，可能比起簡單的公民權(quán)更具有說服力。”納稅人訴訟是源于歷史和現(xiàn)實的共同塑造。
三、納稅人訴訟中審查對象的范圍
從以上所介紹的不同學(xué)者關(guān)于納稅人訴訟的定義看，人們對于納稅人訴訟的審查對象也頗有爭議，其主要涉及的有政府的稅制確定行為、征稅行為、減稅行為、和用稅行為、造成稅金損失的行為等。
稅務(wù)行政訴訟和納稅人訴訟，不能混為一談。稅務(wù)行政訴訟，是指公民、法人和其他組織認(rèn)為稅務(wù)機(jī)關(guān)的具體行政行為違法或不當(dāng)，侵害了其合法權(quán)益，請求人民法院對稅務(wù)機(jī)關(guān)的具體行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審理裁決的訴訟活動。而納稅人訴訟作為一個獨立而具特殊涵義的概念有著一百多年的歷史積淀，并且隨著時間的推移人們已經(jīng)形成這樣一種認(rèn)知，那就是把它作為一種控制公共資金支出的重要手段來運行。也就是說，從本質(zhì)上講，納稅人訴訟是一種公共能力，納稅人并不能用這種能力去提起保護(hù)純粹個人權(quán)利的訴訟。因此，納稅人訴訟應(yīng)當(dāng)是指納稅人針對政府機(jī)構(gòu)的違法或不合理用稅行為而提起的客觀訴訟，是屬于一種公益性質(zhì)的訴訟，與稅務(wù)行政訴訟存有很大區(qū)別，而納稅人就稅款的征收、減免等政府行為的不服而提起的相關(guān)訴訟，不屬于納稅人訴訟的范疇。
關(guān)于稅制的確定，從世界范圍看，一般是由法律予以規(guī)范確立的，也就是說與行政機(jī)關(guān)無直接關(guān)聯(lián)，那么作為控制行政權(quán)的納稅人訴訟制度自然可以將稅制確定行為排除在外。而在我國，情況有所不同，中央與地方分稅等稅制是由中央政府的行政行為所確定的。但這并不意味著該行為必須納入納稅人訴訟的范圍之內(nèi)，而是意味著我國行政機(jī)關(guān)對人大機(jī)關(guān)權(quán)力的竊取，行政機(jī)關(guān)必須退出此領(lǐng)域，稅制的確定必須由人大制定相關(guān)的法律。
關(guān)于造成稅金損失的行為，這樣的行為顯然過于寬泛且難以確定。政府每一個政策的做出都必然會直接或間接的對稅金造成影響，政府的每一個錯誤的行政行為都會造成稅金的損失，如果把造成稅金損失的行為納入納稅人訴訟，那么就意味著納稅人可以就政府的所有行為提起納稅人訴訟，這顯然沒有誰會贊同。納稅人訴訟制度的設(shè)計，是為了對游離于傳統(tǒng)行政訴訟之外的那些政府行為進(jìn)行控制，而不是企圖監(jiān)督政府所有的行為。雖然在美國，法院承認(rèn)學(xué)生被迫讀圣經(jīng)所增加的學(xué)習(xí)時間會帶來學(xué)校運營經(jīng)費的增加，從而認(rèn)為納稅人可以對此造成稅金損失的行為提訟，但需要說明的是，美國是一個傳統(tǒng)的判例法系國家，法官所考慮的是怎樣解決問題而對邏輯卻不感興趣，我們所謂的美國納稅人訴訟制度也只是按照我們的邏輯思維所抽象總結(jié)的，而深受大陸法系影響的我國無法像英美法系法官那樣對問題進(jìn)行自由的聯(lián)想、掌控。因此，在我國政府造成稅金損失的行為并不適合納入納稅人訴訟。
四、納稅人訴訟的性質(zhì)
（一）納稅人訴訟屬于公益訴訟
在公益訴訟中，訴訟的提起者是為了維護(hù)與自己沒有直接利害關(guān)系的公共利益，原告的訴訟主張所指向的是公共利益而非某個人或某些人的利益，這也是公益訴訟與普通訴訟最大區(qū)別之處。一般來說，私益訴訟的判決在對私人利益的保護(hù)產(chǎn)生影響時，也會對社會公共利益的維護(hù)產(chǎn)生一定影響，但這并不能改變其私益訴訟的性質(zhì)。反過來說，公益訴訟的判決在對公共利益的維護(hù)產(chǎn)生影響時，也會對某個人或某些人的利益產(chǎn)生影響，但其公益訴訟的性質(zhì)卻不會因此而改變。就納稅人訴訟而言，政府違法使用稅款等行為，一般并不會直接對每個納稅人的利益產(chǎn)生影響，而是從整體上損害全體納稅人的利益，或者說是其對個別納稅人利益產(chǎn)生的影響和對全體納稅人產(chǎn)生的影響相比之下，是“微不足道”的。因此，在納稅人訴訟中，原告提起納稅人訴訟并非直接為了維護(hù)個人利益，而是源于納稅人的公德心和社會責(zé)任感而對公共利益的維護(hù)，其是一種典型的公益訴訟。
（二）納稅人訴訟屬于行政訴訟
行政訴訟制度的設(shè)立，應(yīng)該說有兩個目的，即控制行政權(quán)力和維護(hù)相對人權(quán)益，也就是說行政訴訟的基本特征就是行政相對人通過司法程序?qū)π姓?quán)力提出質(zhì)疑，從而達(dá)到監(jiān)督行政權(quán)力，進(jìn)而維護(hù)自身權(quán)益的目的。在納稅人訴訟中，作為相對人一方的納稅人就行政機(jī)關(guān)違法或不合理用稅行為通過法院表示不服，從而糾正政府的違法行為，是公民對行政權(quán)力的監(jiān)督限制，這完全符合行政訴訟的本質(zhì)特征。這里唯一的疑問就是，納稅人能否作為行政機(jī)關(guān)違法適用稅款行為的相對人，也就是說納稅人對這一行為有沒有法律上的利害關(guān)系。應(yīng)該指出的是，該問題的提出實際上隱含著這樣一個傳統(tǒng)上的認(rèn)知，即要相對人要對行政行為提出質(zhì)疑的前提是其必須具有法律上的利害關(guān)系。這樣的認(rèn)知，必定會將公益訴訟排除在行政訴訟制度之外。其實，“公益訴訟并不是獨立于傳統(tǒng)訴訟模式之外的新型訴訟形態(tài)，它是傳統(tǒng)的訴訟形式隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化而發(fā)展的產(chǎn)物。”而“建立納稅人訴訟制度的本意在于賦予納稅人訴訟主體資格，而不是要求建立一種獨立于傳統(tǒng)訴訟模式之外的新型訴訟。”隨著社會的不斷發(fā)展，行政權(quán)力的影響日趨廣泛，“行政國”已經(jīng)到來，行政權(quán)力所面對的不再僅僅是單個的行政相對人，同時也面對著整個國民，所以，行政權(quán)力的違法行使不僅僅會損害個人利益，而且在很多情況下會對公共利益造成極大地?fù)p害，而這時就必須打破陳舊觀念，把政府造成公共利益損失的行為也納入人民的監(jiān)督之中。因此，筆者認(rèn)為，這里的所謂“特殊”行政訴訟只是相對于傳統(tǒng)行政訴訟而言，當(dāng)我們以新的觀念重新審視，其實納稅人訴訟并不特殊。我們不能用舊的觀念來約束新的事物，我們應(yīng)該擴(kuò)展行政訴訟的容量，將納稅人訴訟納入到行政訴訟制度的體系之內(nèi)。
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論文關(guān)鍵詞 行政訴訟 訴訟不停止執(zhí)行 原則
一、我國行政訴訟中不停止執(zhí)行原則及其理由
我國《行政訴訟法》第44條規(guī)定：“訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行”。同時又規(guī)定了停止執(zhí)行的例外情形：“被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；原告申請停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該具體行政行為的執(zhí)行會造成難以彌補的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會公共利益，裁定停止執(zhí)行的；法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的。”這就是我國行政訴訟法上不停止執(zhí)行原則。
對于為何在我國行政訴訟立法中確立訴訟不停止執(zhí)行原則，時任行政訴訟法起草工作主持人之一的顧昂然同志認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為，是代表政府，為了維護(hù)國家和社會的公共利益，如果當(dāng)事人一起訴，在還沒有確定其違法時就停止執(zhí)行，那么法律秩序?qū)⑻幱诓环€(wěn)定的狀態(tài)，影響行政管理的有效進(jìn)行，國家和社會公共利益可能會受到損害。豍由此可見，我國在行政訴訟立法之初，是基于利益衡量的考慮，確立了訴訟不停止執(zhí)行原則。不停止執(zhí)行原則雖然規(guī)定在訴訟法中，但訴訟法理不能對該原則做出合理解釋，學(xué)者們不約而同地從實體法法理角度對此原則的正當(dāng)化的依據(jù)進(jìn)行了歸納。豎
第一，行政行為公定力理論。公定力是指行政行為一經(jīng)成立，不論是否合法，即具有被推定為合法而要求所有機(jī)關(guān)、組織或個人予以尊重的一種法律效力。豏公定力理論是行政行為的一個基本原理。在復(fù)議、訴訟期間不停止行政行為的執(zhí)行是行政行為的公定力最富實際意義的體現(xiàn)。
第二，行政效率的需要。效率乃行政權(quán)之生命。現(xiàn)代國家的行政管理，是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如果行政行為只因相對人提起了訴訟，其效力即告消滅或中止，不得再予以執(zhí)行，則行政的連續(xù)性、有效性和國家的管理職能將受到嚴(yán)重減損，甚至還會造成相關(guān)社會關(guān)系的整體不安定。因此，基于行政效率的考慮，不應(yīng)在提起訴訟的情況下，必然停止行政行為的執(zhí)行。
第三，保護(hù)社會公益和第三人利益的需要。在行政行為中體現(xiàn)著行政主體所代表的社會公益和行政相對人的個人私益的沖突和選擇。不停止行政行為的執(zhí)行正是個人利益服從整體利益，公益高于私益的體現(xiàn)和要求。同時，現(xiàn)代社會由于社會關(guān)系的復(fù)雜化，某一行政行為的做出不僅關(guān)系到直接相對人的利益，也會影響眾多相關(guān)人的利益。他們可能基于對行政行為的信任而安排自己的生產(chǎn)生活。如果采用訴訟停止執(zhí)行原則，那么必將打亂相關(guān)人的安排，損害其利益。
二、訴訟不停止執(zhí)行原則的缺陷
在上述的理論前提下，行政訴訟采訴訟不停止執(zhí)行制度，似乎理應(yīng)成為必然。然而，隨著社會的逐步發(fā)展、進(jìn)步，理論研究的不斷深入，司法與執(zhí)法實踐的穩(wěn)步前進(jìn)，法律的一些滯后性不斷表現(xiàn)出來，同樣，訴訟不停止執(zhí)行原則所存在的缺陷和問題也日趨嚴(yán)峻。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
第一，訴訟不停止執(zhí)行原則有悖于我國行政訴訟法的立法宗旨。我國《行政訴訟法》第1條就彰明了其立法的宗旨，即保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的同時，保護(hù)相對人的合法權(quán)益，在相對人合法權(quán)益受到或可能受到具體行政行為侵害時，為相對人提供及時有效的法律救濟(jì)。起訴不停止執(zhí)行原則，作為行政訴訟的基本原則，是指導(dǎo)行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為的重要準(zhǔn)則，應(yīng)該而且必須全面體現(xiàn)行政訴訟法的立法宗旨。但是，從該原則的兩個理論基礎(chǔ)來看，它在積極維護(hù)具體行政行為的效力和追求行政效率的同時，卻忽視了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)和保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益。這樣，起訴不停止執(zhí)行原則與立法宗旨之間就出現(xiàn)了斷裂與錯位，也反映出該原則在立法理論上的缺陷。訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行原則的確立，對保護(hù)地位較弱一方的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益極為不利，它實際上承認(rèn)了行政執(zhí)法中的地位較強(qiáng)一方的行政主體在行政訴訟中仍然享有特權(quán)地位，這與當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等原則相違背，也難以維系行政機(jī)關(guān)與公民“權(quán)力”與“權(quán)利”總體上的平衡。豐會助長一些行政機(jī)關(guān)以不停止執(zhí)行為借口，消極對抗人民法院對被訴具體行政行為的合法性審查。而且，訴訟期間，具體行政行為被先行執(zhí)行后，人民法院再對該行政行為的合法性進(jìn)行審查并作出判決，就流于形式。即使具體行政行為被法院判決變更或撤銷，原告的合法權(quán)益已受到侵害，且無法挽回，這又勢必可能引發(fā)賠償爭議，從而將行政主體和行政相對人推入一輪新的爭議當(dāng)中。這樣，不僅影響行政效率，而且也增加當(dāng)事人的訴訟成本。
第二，行政行為公定力與不停止執(zhí)行原則沒有必然聯(lián)系。公定力僅僅是一種假定或推定的法律效力，但在假定期間不具有強(qiáng)制實現(xiàn)力，行政行為設(shè)定的義務(wù)并不會被強(qiáng)制執(zhí)行；并且在該行為真正嚴(yán)重違法時，相對人可以通過法律所提供的相應(yīng)機(jī)制來解除該行為的法律效力。豑公定力是行政行為確定力、拘束力、執(zhí)行力等效力的基礎(chǔ)，既然行政行為的公定力受到質(zhì)疑，那么就無法從執(zhí)行力推導(dǎo)和延伸出其在訴訟階段的不停止效力。
第三，不停止執(zhí)行原則與目前我國行政訴訟制度的實際狀況不協(xié)調(diào)。目前我國行政訴訟的一大問題在于老百姓不愿和不敢告官，相對于行政侵權(quán)的嚴(yán)峻現(xiàn)實狀況而言，行政案件數(shù)量很少，行政訴訟制度有淪為盆景式的制度之虞。有人擔(dān)心如果不采用“訴訟不停止執(zhí)行原則”，相對人的濫訴將導(dǎo)致行政連續(xù)性和效率受損。事實上，錯誤乃效率的大敵，不停止執(zhí)行既無助于爭議的解決，又無助于效率的提高，一旦發(fā)生已執(zhí)行的行為被確認(rèn)不合法，將產(chǎn)生予以回復(fù)和賠償?shù)膯栴}，對連續(xù)性和效率的損害要比停止執(zhí)行更嚴(yán)重。
第四，不停止執(zhí)行原則與我國現(xiàn)行行政執(zhí)行制度相矛盾。我國《行政訴訟法》第66條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”若對本條進(jìn)行反向解釋，我們可以得出以下結(jié)論：行政相對人對具體行政行為在法定期限內(nèi)提起訴訟的，行政機(jī)關(guān)不可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，也不可以依法強(qiáng)制執(zhí)行。即“起訴停止執(zhí)行”，這與第44條的規(guī)定直接沖突。同時，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第94條也規(guī)定了人民法院在訴訟過程中對行政行為一般不予執(zhí)行。由此可見，一旦相對人提起了行政訴訟，則該被訴具體行政行為在訴訟期間將不能被強(qiáng)制執(zhí)行。這也是與《行政訴訟法》第44條規(guī)定的訴訟不停止執(zhí)行原則相矛盾。
三、對訴訟不停止執(zhí)行原則的完善
筆者認(rèn)為無論確定停止或是不停止執(zhí)行為原則，都有許多的例外情形，執(zhí)行停止與否，不過是立法者利益衡量之結(jié)果。在行政管理的廣度和深度日益擴(kuò)展和加深的現(xiàn)代社會，行政行為直接或間接地產(chǎn)生對第三人效力的情形變得日益普遍，行政行為的執(zhí)行與否所涉及的已不僅僅是具體的個人權(quán)益與抽象公益的權(quán)衡，而往往是多元法律關(guān)系中多個個人具體利益的衡量。在這種考量中，我們很難做出不停止執(zhí)行有利于社會公益和第三者利益的簡單判斷。更不應(yīng)該確定行政訴訟是否停止執(zhí)行的原則，而應(yīng)將目光轉(zhuǎn)移到具體程序的構(gòu)建上來，這才是程序法學(xué)的本職所在。對于不停止執(zhí)行程序的完善，筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面入手：
1.由相關(guān)的行政實體法對一個具體行政行為是否停止執(zhí)行盡可能作出明確規(guī)定。這樣的做法會使得法院作出的裁決有法可依，使得各方當(dāng)事人對于結(jié)果更加信服。而且也避免不同法官對于同一問題存在不同的衡量結(jié)果。但是這樣的做法也會對立法者產(chǎn)生巨大的壓力。
2.在實體法沒有相關(guān)規(guī)定的情況下，可以把是否停止執(zhí)行的自由裁量權(quán)交給法官去行使。我國的大多數(shù)行政機(jī)關(guān)不具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對于無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行的申請，由法官針對案件的具體情況，在不同的利益沖突中做出最佳的價值衡量，最終決定是否需要停止執(zhí)行。這樣的做法可以解決《行政訴訟法》第44條與第66條之間的矛盾，減少相互牽制，有利于行政爭議的解決。
3.適當(dāng)擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。目前，我國只有公安、海關(guān)、稅務(wù)等少數(shù)行政機(jī)關(guān)擁有全部或部分的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)過多集中于法院，使司法權(quán)不堪重負(fù)。由于行政執(zhí)行負(fù)擔(dān)過重，而且程序繁瑣，時間過長，法院很難在接到行政機(jī)關(guān)申請后及時采取強(qiáng)制措施，結(jié)果反過來又影響了行政效率的提高。隨著我國法律體系的日臻完善，特別是行政訴訟法、國家賠償法、行政復(fù)議法的頒布實施，對行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行有了司法監(jiān)督，相對人對行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行不服可以提起行政復(fù)議或行政訴訟，在這種情況下，國家在立法時可以適當(dāng)擴(kuò)大一些行政機(jī)關(guān)在一定范圍內(nèi)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，諸如食品衛(wèi)生、藥品控制權(quán)等，以期在減輕法院負(fù)擔(dān)的同時，提高行政的效率，也有利于維護(hù)公共利益。
4.將申請停止執(zhí)行的時間范圍擴(kuò)大到訴前。如果原行政行為的執(zhí)行將會發(fā)生難于回復(fù)的嚴(yán)重?fù)p害，而原告又來不及提起訴訟，可以允許原告訴前申請停止執(zhí)行，這樣將會使暫時性保護(hù)措施制度發(fā)揮跟好的效用。當(dāng)然因為這樣停止執(zhí)行的行政行為必須滿足的條件應(yīng)該和訴訟中的是一樣的。
關(guān)鍵詞：公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)；制度構(gòu)建
法國最先創(chuàng)建檢察機(jī)關(guān)代表國家參加公益訴訟，法國的檢察理論認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)就是維護(hù)公益；在美國，總檢察長是美國政府、各州政府的首席法律官員，是聯(lián)邦政府和州政府機(jī)構(gòu)及立法機(jī)關(guān)的法律顧問和公共利益的代表；在日本，檢察官代表國家維護(hù)秩序及善良風(fēng)俗，他們不僅可以對個人所犯公罪提起國家公訴，而且可以參加到民事訴訟當(dāng)中。
一、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的內(nèi)涵。
檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，是指人民檢察院對于涉及國家利益、社會公共利益以及公民重要權(quán)利的民事案件，在無人起訴的情況下，以法律監(jiān)督者的身份代表國家將案件提交人民法院進(jìn)行審判，要求人民法院追究違法者民事責(zé)任的訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟活動的開展，不僅有利于維護(hù)國家利益、社會公共利益和弱勢群體的利益，而且有利于維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，彌補市場缺陷，監(jiān)督行政失職行為。
二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍。
（一）侵犯國有財產(chǎn)案件。侵害國有財產(chǎn)主要有：在國有土地、礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源出讓、開發(fā)過程中，國家或社會公共利益受到損害的；在公共工程招標(biāo)、發(fā)包過程中，國家或社會公共利益受到損害的；在企業(yè)改革改制過程中，造成國有資產(chǎn)流失的；在國有資產(chǎn)拍賣、變賣過程中，造成國有資產(chǎn)流失的。
（二）公害案件。公害案件主要是通常所說的直接造成不特定多數(shù)人的人身、財產(chǎn)損害的環(huán)境污染事件，近年來，環(huán)境污染事件明顯增多，然而由于我國現(xiàn)行法律確立的權(quán)利主體偏離了社會的現(xiàn)實需要，針對環(huán)境污染提起的訴訟卻寥寥無幾。
（三）涉及公民重大利益并損害公序良俗的民事案件。我國由于長期實行計劃經(jīng)濟(jì)，形成了不少行業(yè)壟斷部門，如醫(yī)藥、電信、供電、鐵路等。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后，由于利益驅(qū)動，這些壟斷行業(yè)常借助于其自身實力，人為地分割市場，任意操縱商品價格，破壞市場競爭秩序，甚至是制定一些“霸王條款”，恣意侵害廣大消費者的合法權(quán)益。
（四）其他涉及國家利益、公共利益的重大民事案件。如行政不作為案件，在一些地方，行政機(jī)關(guān)為本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政收入，對企業(yè)忽視環(huán)境保護(hù)，使得環(huán)境污染和破壞問題日益惡化的問題置之不理。
三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的方式。
（一）直接以原告的身份提起公益訴訟的方式。這一訴訟方式多適用于侵害不特定的公共利益的案件，在我國，對于此類案件，人民法院受理后，確認(rèn)屬實的，應(yīng)當(dāng)按照《合同法》的規(guī)定，宣告合同無效，使該行為的后果恢復(fù)到合同訂立之前的狀態(tài)。改革開放以來我國首起檢察機(jī)關(guān)以原告的身份提起公益訴訟的1997年5月河南省方城縣人民檢察院對方城縣工商管理論文" target="_blank">行政管理局和湯衛(wèi)東提起民事訴訟案件就是這種方式。
（二）支持公益訴訟方式。在目前法律尚無明確規(guī)定，法院對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟持慎重態(tài)度的情況下，檢察機(jī)關(guān)以支持者的身份參與訴訟，不失為切實有效的可行之舉。在2010年12月，昆明市中級法院審理的以昆明市環(huán)保局為原告，昆明市檢察院作為支持起訴人的環(huán)境污染案件采取了這樣的做法。檢察機(jī)關(guān)與本案件沒有直接的利害關(guān)系，不能作為本案的原告，僅作為支持機(jī)關(guān)參與進(jìn)來。
四、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的程序（一）公益訴訟案件的受理。民事公訴案件的訴訟程序應(yīng)同其它訴訟一樣，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為國家利益或社會公共利益受到了侵害，可以自行立案；法院在審理案件時如發(fā)現(xiàn)侵害國家利益或社會公益現(xiàn)象，可以通知檢察機(jī)關(guān)予以立案調(diào)查；其它機(jī)關(guān)、個人發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索時有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)控告。
（二）立案。在立案階段有二個問題要注意：一是立案標(biāo)準(zhǔn)。
對于立案標(biāo)準(zhǔn)，目前各地檢察機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和狀況采用不盡相同的標(biāo)準(zhǔn)。但應(yīng)考慮一些基本的原則：比如符合法律規(guī)定的可訴案件，適合進(jìn)行公益訴訟案件，有重大影響的案件等。二是立案程序。檢察部門在對案件進(jìn)行初查之后，決定立案的，應(yīng)制做《立案決定書》啟動訴訟程序。
（三）調(diào)查取證。檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)自己開展公益訴訟的方式，采用單獨調(diào)取證據(jù)或幫助受害人收集證據(jù)的方法進(jìn)行，查清問題，調(diào)查證據(jù)就會層次清楚，脈絡(luò)清晰，從而有的放矢，把握調(diào)查取證的主動權(quán)。
（四）審查起訴。起訴階段是檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的極為重要的階段，審查結(jié)束后應(yīng)制作審查結(jié)論，對應(yīng)提起訴訟的，可依職權(quán)向法院起訴。目前檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟時主要依據(jù)的是我國《憲法》、《民法通則》及國家對防止環(huán)境污染等方面的法律法規(guī)，訴訟程序主要依據(jù)我國《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。
（五）出庭支持訴訟。在法院接受起訴，啟動訴訟程序后，檢察機(jī)關(guān)必須認(rèn)真做好出庭準(zhǔn)備工作，在庭審中要充分運用已掌握的證據(jù)，適時舉證；對對方當(dāng)事人所舉的證據(jù)進(jìn)行認(rèn)真質(zhì)證；并積極參加法庭辯論，做到有理有利有節(jié)，確保勝訴。判決生效后，還要密切關(guān)注執(zhí)行情況。
（六）判決的效力。在一般民事訴訟中判決的效力只發(fā)生在當(dāng)事人之間，那么在公益訴訟中就存在一個判決效力擴(kuò)張的問題，即不僅對參加訴訟的被代表成員有約束力，而且對于那些未特別授權(quán)給代表人的集團(tuán)成員也有約束力；不僅對未參加訴訟的主體具有約束力，而且可能對那些根本料想不到主體也具有約束力。
因此，對公益訴訟進(jìn)行審判而作出的判決就能有效的反映當(dāng)前社會大眾所普遍關(guān)注的利益，能確認(rèn)符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會價值。
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【關(guān)鍵詞】廣告違法；消費者；公益訴訟；契合性
一、廣告違法與消費者公益訴訟的契合性
（一）廣告違法行為的定義與特征
中國現(xiàn)代的廣告業(yè)是隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立而迅速發(fā)展起來的一個新興產(chǎn)業(yè)。快速發(fā)展的廣告業(yè)，一方面其經(jīng)濟(jì)、社會功能及其文化效能日益突出，影響甚至改變了現(xiàn)代人的生活觀念和生活方式，成了溝通生產(chǎn)和消費的不可或缺的紐帶；但另一方面，隨著市場競爭的加劇，各類廣告活動主體之間很多突出的矛盾和問題暴露無遺。其中最為顯著的問題，就是廣告違法行為層出不窮。那什么是廣告違法行為呢？
筆者認(rèn)為，一般意義上的廣告違法，就是違反以《廣告法》為核心的法律、法規(guī)和規(guī)章的廣告行為。我國《廣告法》規(guī)定：廣告“應(yīng)當(dāng)真實、合法”，“不得含有虛假內(nèi)容，不得欺騙和誤導(dǎo)消費者”。所以我們經(jīng)常把包括虛假廣告、無照經(jīng)營、超越經(jīng)營范圍或國家許可范圍、廣告經(jīng)營中的壟斷和不正當(dāng)競爭行為、具有新聞性質(zhì)和誤導(dǎo)行為的廣告，歸為違法廣告[1]。廣告違法行為主要具有以下特征：第一，廣告違法行為是廣告活動主體在廣告制作、經(jīng)營和活動中實施的，主要涉及廣告內(nèi)容、形式或經(jīng)營方式的違法，是客觀存在的行為[2]。第二，廣告違法行為違反了廣告法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定，具有違法性，違法廣告主體必須承擔(dān)廣告法律責(zé)任。第三，廣告違法行為具有社會危害性，這是廣告違法行為的本質(zhì)特征，廣告違法行為誤導(dǎo)、欺騙消費者，直接或間接損害消費者或社會利益，造成不良的影響及社會效果。
（二）廣告違法行為的危害性
1.廣告違法行為侵害了消費者的合法權(quán)益
我國《消費者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定了消費者享有安全權(quán)、知情權(quán)、公平交易權(quán)等權(quán)利。違法廣告中的虛假廣告誘使消費者做出錯誤的決策從而購買該產(chǎn)品或者接受其服務(wù)，致使消費者不但財產(chǎn)權(quán)受到不法侵害，而且生命健康也失去保障。其次，消費者應(yīng)當(dāng)有權(quán)知悉有關(guān)商品或者服務(wù)真實情況的權(quán)利，但違法廣告多采用欺騙、隱瞞的手段誘使消費者違背真實意愿與之交易，使消費者不能真正了解購買的商品或者接受的服務(wù)。再者，消費者與經(jīng)營者進(jìn)行交易時，雙方應(yīng)本著公平的精神，充分體現(xiàn)各自真實意愿，使雙方的交易目的都得以有效實現(xiàn)[3]。但是違法廣告中的虛假廣告違背了誠實信用的交易原則，一定程度上損害了消費者的公平交易權(quán)，擾亂了正常的交易原則與交易秩序。
2.廣告違法行為侵害了其他經(jīng)營者的合法權(quán)益
在激烈的市場競爭中，采取廣告等商品宣傳活動是經(jīng)營者開拓市場、促進(jìn)銷售的有力競爭手段。經(jīng)營者既可以利用這種宣傳客觀地傳遞商品信息，促進(jìn)生產(chǎn)和消費，也可以利用它錯誤地傳遞商品信息，欺騙和誤導(dǎo)消費者選購商品或者接受服務(wù)。法律嚴(yán)格要求經(jīng)營者以真實、合法為基本要求廣告。違法廣告從本質(zhì)上講是一種不正當(dāng)競爭行為。廣告主、經(jīng)營者、廣告者利用這種廣告來占領(lǐng)市場，吸引消費者、排擠其他誠信的經(jīng)營者，攫取本該屬于其他誠實經(jīng)營者的利益，損害了其他經(jīng)營者的合法權(quán)益。
3.廣告違法行為破壞了形成中的社會主義誠信的市場機(jī)制
《中華人民共和國民法通則》第四條：“民事活動應(yīng)當(dāng)遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則。”市場經(jīng)濟(jì)是以誠實信用為宗旨的，被奉為“帝王條款”的誠信原則源自商人對誠信行為的追求，其任務(wù)在于對商業(yè)倫理的捍衛(wèi)，使公認(rèn)的商業(yè)倫理獲得更高的權(quán)威性和強(qiáng)制性。違法廣告必然在一定范圍內(nèi)營造欺詐和不信任的氛圍，助長惡劣的經(jīng)營作風(fēng)，引發(fā)企業(yè)之間、企業(yè)和消費者之間的信用危機(jī)，妨礙了市場經(jīng)濟(jì)秩序和誠信的市場機(jī)制的形成與健全。
4.廣告違法行為破壞了社會主義精神文明建設(shè)
依據(jù)我國《廣告法》第三條的規(guī)定：“廣告應(yīng)當(dāng)真實、合法，符合社會主義精神文明建設(shè)的要求。”廣告作為大眾文化的重要組成部分，其影響是非常大的。廣告在向消費者傳輸其商品或服務(wù)信息的同時，也宣揚一種消費觀以及價值取向。內(nèi)容不健康、不文明的違法廣告必然侵害社會良好道德風(fēng)俗，使社會道德標(biāo)準(zhǔn)降低，破壞社會主義精神文明建設(shè)。例如麥當(dāng)勞推出的“討債篇”廣告，廣告中顧客下跪的鏡頭雖然沒有直接侮辱消費者，但很容易讓人感覺到麥當(dāng)勞的打折商品是施舍給消費者的；黃金搭檔廣告中一個很純潔的小孩高唱“送禮歌”，明顯誤導(dǎo)下一代的社會價值觀念。諸如此類的廣告違法行為假如不進(jìn)行法律上的規(guī)制，這對我國精神文明及社會良性運行環(huán)境的建設(shè)將會產(chǎn)生極大的危害影響。
（三）廣告違法與消費者公益訴訟的契合性
消費者公益訴訟是指由于商品、服務(wù)經(jīng)營者的不法經(jīng)營行為，使整個社會的正常商業(yè)秩序和消費者公眾利益遭受侵害或有侵害之虞時，法律允許消費者或消費者團(tuán)體為維護(hù)消費者公眾利益而向法院提訟的制度[4]。
所謂契合性，就是兩種實物之間存在的某種潛在的聯(lián)系性。廣告違法與消費者公益訴訟在一定程度上是有其契合性的。首先，廣告與社會公共利益是有密切的聯(lián)系的。廣告就其本身的特征而言，是一種信息傳播活動。其本質(zhì)是一種面向社會大眾的，有針對性地推銷廣告所宣傳的產(chǎn)品或者服務(wù)的活動，這種活動具有勸服性、誘惑性等性質(zhì)，旨在刺激公眾的消費心理。廣告的對象是不特定的社會公眾，即使某些廣告明確了目標(biāo)受眾，這仍舊是人數(shù)很龐大的群體。違法廣告損害的往往是眾多消費者的利益。其次，消費者公益訴訟為廣告違法行為損害的公共利益提供了司法救濟(jì)的制度保障。現(xiàn)代消費品的日益復(fù)雜化和現(xiàn)代營銷方式的日益多樣化，作為單個的消費者，只能通過生產(chǎn)者和經(jīng)營者所提供的廣告和其他信息來了解商品，當(dāng)消費者碰到唯利是圖的商家，處于信息弱勢地位消費者必然遭受到損害。[5]消費者公益訴訟可以及時彌補這一大缺憾，更大程度上保護(hù)處于弱勢地位的消費者公共利益。
二、我國現(xiàn)階段消費訴訟及現(xiàn)行訴訟模式對廣告違法的救濟(jì)缺陷
（一）我國現(xiàn)階段消費訴訟概況
誠如前文所述，我國尚未構(gòu)建消費者公益訴訟制度，所以現(xiàn)階段當(dāng)消費者遭遇違法廣告的侵害，只能是單獨地進(jìn)行抗?fàn)帯５翘幱谛畔⑷鮿莸匚坏南M者僅憑一己之力與廠商甚至一個行業(yè)博弈，不菲的訴訟成本和嚴(yán)格的舉證責(zé)任往往讓消費者不堪重負(fù)，因而敗訴的實例比比皆是。
（二）我國現(xiàn)行訴訟模式對廣告違法的救濟(jì)缺陷
現(xiàn)行多部法律、法規(guī)，如《廣告法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《中華人民共和國刑法》等對廣告違法行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作了規(guī)定。但是違法廣告為何仍舊日益猖獗？實踐證明，現(xiàn)行法律規(guī)定和相關(guān)措施在實踐中未能有效遏制廣告違法行為的惡性滋生。
1.廣告違法與民事訴訟
涉及到廣告違法的民事訴訟大多數(shù)是由侵權(quán)引起。在民事法律關(guān)系中，損害賠償必須滿足三個條件：加害人的行為是違法的、給他人造成了損害、且損害行為與是結(jié)果之間具有直接因果關(guān)系[6]。這就要求了原告必須是廣告違法行為的直接受害人，否則法院不予受理。那么，那些因廣告違法行為受到間接侵害或者潛在侵害的其他消費群體呢？顯然，絕大多數(shù)的消費者無法受到民事訴訟法的保護(hù)，公共利益無法得到維護(hù)。廣告違法行為的對象是社會不特定的消費群體，結(jié)果只能由極少數(shù)實際直接被侵害的消費者個體提起民事訴訟，對于懲治廣告違法行為，幾乎是杯水車薪。
2.廣告違法與刑事訴訟
《中華人民共和國刑法》第二百二十二條規(guī)定：“廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告者違反國家，利用廣告對商品或服務(wù)作虛假宣傳，情節(jié)嚴(yán)重的，處二年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”由于執(zhí)法機(jī)關(guān)受種種因素的干擾影響，使得刑法這條規(guī)定，實際上變成了以罰代刑。實際上，廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告者因違法廣告賺取的利益遠(yuǎn)高于處罰標(biāo)準(zhǔn)，以罰代刑的結(jié)果只是取回少部分消費者受侵害的損失，廣告經(jīng)營者、廣告主依舊可從中獲得巨額利潤，刑法的規(guī)定可以說是“得不償失”。
3.廣告違法與行政訴訟、行政處罰
當(dāng)前，我國對廣告違法行為的處罰由工商部門執(zhí)行，但是在處理例如藥品、醫(yī)療等工商部門并不熟悉的專業(yè)性很強(qiáng)的違法廣告時，需要和相關(guān)衛(wèi)生部門溝通和協(xié)作，這時往往出現(xiàn)多個行政部門之間“踢皮球”的尷尬現(xiàn)象。而行政訴訟的被告只能是作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，也就是說，只有在上述的行政主體在管理、監(jiān)督、處理廣告違法行為時損害到行政相對人的合法利益的，行政相對人才能提起相關(guān)的行政訴訟。而且遺憾的是，到目前為止，我國的行政訴訟的發(fā)展仍沒有刑事和民事訴訟那樣健全，存在著諸多問題，往往使得原告以敗訴告終。
三、構(gòu)建我國消費者公益訴訟機(jī)制的理論價值和現(xiàn)實意義
第一，公平、效益和公共利益維護(hù)時消費者公益訴訟的法理基礎(chǔ)，消費者公益訴訟制度的建立及完善是公平理念的法治要求，也是實現(xiàn)訴訟效益的有效途徑，同時還正確反映了消費糾紛的公益屬性。
第二，當(dāng)事人權(quán)益和社會效益之間的比例比值越小，訴訟效益越高。在一個資源有限的世界中，效益是公認(rèn)的法律價值。引入消費者公益訴訟制度，使得一次訴訟讓不特定的多數(shù)人受益，眾多的受害人免受訴訟之累，節(jié)約了社會成本。
第三，依據(jù)我國憲法，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。如果賦予公民適度的維護(hù)公益的訴權(quán)，能夠充分發(fā)揮出群眾的力量，共同構(gòu)建起維護(hù)社會公益的法律保護(hù)網(wǎng)，成為市場經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的“私人監(jiān)督官”。
第四，針對廣告違法行為的消費者公益訴訟制度的實施，使得消費者借助司法的權(quán)威，宣示了法律公平、正義的力量，也喚醒了公民捍衛(wèi)公共利益的意識和責(zé)任，通過該制度，教育公民，培養(yǎng)、訓(xùn)練他們的社會意識和運用法律的能力，有利于完善社會主義法制，有利于構(gòu)建社會主義和諧社會，有利于整個社會的進(jìn)步。
四、建立廣告違法行為的消費者公益訴訟制度之路徑選擇
（一）放寬原告訴訟資格
原告主體資格的認(rèn)定，是公益訴訟制度設(shè)置中的一個難點。如果賦權(quán)面太廣，則會造成濫訴現(xiàn)象，而賦權(quán)面太窄又會制約公益訴訟效益的發(fā)揮。[7]根據(jù)我國《民事訴訟法》第一百零八條“原告是與本案由直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織”，這一規(guī)定將原告的資格限定在“與本案有直接利害關(guān)系”的范圍中，從而排除了公益訴訟中非實體權(quán)利義務(wù)主體提訟的可能性。這一合法理由將中國廣大的消費者的合法權(quán)益置于法律保護(hù)之外，頗具諷刺意味。這顯然有悖于依法治國的法制理念。因此，要設(shè)置我國公益訴訟制度，必須將消費者民事訴訟原告的資格進(jìn)行適當(dāng)?shù)臄U(kuò)張。
1.消費者協(xié)會
消協(xié)本應(yīng)成為消費者權(quán)益的代言人，但是無奈于民事訴訟法的規(guī)定，陷入了無法進(jìn)行公益訴訟以維護(hù)廣大消費者合法權(quán)益的尷尬境地。這與消費者協(xié)會成立及發(fā)展的初衷背道而馳。據(jù)《中國青年報》2007年3月12日的報道，中消協(xié)公布的一項調(diào)查顯示，69%的消費者認(rèn)為，消協(xié)代表消費者群體進(jìn)行公益訴訟，是“非常必要”的。目前當(dāng)消費者的合法權(quán)益遭到不法侵害時，許多消費者向消協(xié)反映的合理要求都無法得到圓滿解決，原因竟在于訴訟主體資格的“門檻”過高，因此中消協(xié)認(rèn)為，解決這類糾紛，亟需引入公益訴訟制度，允許消協(xié)等公益組織代表消費者提起消費者公益訴訟，以完善消費者權(quán)益保護(hù)機(jī)制。
2.檢察機(jī)關(guān)
近年來，對于檢察機(jī)關(guān)能否作為適格的原告提起消費者公益訴訟的問題，學(xué)界一直爭議不斷。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在客觀上要求允許民事主體以外的主體作為民事訴訟主體，以自己的名義提起民事訴訟，來維護(hù)廣大民事主體的合法權(quán)益，這就是“訴訟信托理論”。根據(jù)“訴訟信托理論”，檢察機(jī)關(guān)可作為訴訟主體提起關(guān)于訴訟，有利于實現(xiàn)國家對私人合法權(quán)益的維護(hù)及保障，以實現(xiàn)社會的公平正義，這也是國家對高速發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)的適度干預(yù)，有利于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。
3.消費者
廣告違法行為的對象是不特定的消費者群體，侵害的是全體消費者的合法權(quán)益，消費者。當(dāng)消費者認(rèn)為自身以及其他消費者的權(quán)益遭到侵犯時，當(dāng)然可以以自己名義提起消費者公益訴訟，通過此途徑來維護(hù)自己和其他消費者的合法權(quán)益。因為消費者保護(hù)訴訟應(yīng)該具有二元屬性，即這類訴訟既是維護(hù)私權(quán)的民事訴訟，又是以維護(hù)公共利益為目的的公益訴訟。[8]
（二）舉證責(zé)任的合理配置
由于在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)組織形式的改變以及商品種類、結(jié)構(gòu)和科技含量的急劇變化，使得消費者和經(jīng)營者無論在經(jīng)濟(jì)實力，還是信息的獲取和占有方面都處于一種不平等狀態(tài)。[9]《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第七條有如下規(guī)定：“在法律沒有具體規(guī)定，依本規(guī)定及其他司法解釋無法確定舉證責(zé)任承擔(dān)時，人民法院可以依據(jù)公平原則和誠實信用原則，綜合當(dāng)事人舉證能力等因素確定舉證責(zé)任的承擔(dān)。”依照此條款的規(guī)定，在構(gòu)建針對違法廣告的消費者公益訴訟模式也就找到了合理配置當(dāng)事雙方舉證責(zé)任的法律依據(jù)。因此，在違法廣告的消費者公益訴訟中，由被告方承擔(dān)主要的舉證責(zé)任是十分必要和合理的。考慮到廣告違法行為原告舉證的困難，原告只需提出廣告危害社會公共利益的初步證據(jù)。
（三）關(guān)于訴訟費用的承擔(dān)
在架構(gòu)違法廣告的消費者公益訴訟制度中，一直困擾研究學(xué)者的另一大問題就是原告訴訟費用的承擔(dān)問題。對于解決這個棘手的問題，筆者認(rèn)為可以從兩方面來解決。一是建立獎勵消費者公益訴訟的機(jī)制。二是建立“小額訴訟”的簡易程序。所謂小額訴訟程序，它是指基層法院的小額訴訟法庭或?qū)ｉT的小額法院審理數(shù)額甚小的案件可適用的一種比普通簡易程序更加簡易化的訴訟程序。我國立法目前尚未確立該項制度，但發(fā)達(dá)國家和我國臺灣地區(qū)已為我們提供了很好的司法參考。對此，筆者建議在各級人民法院設(shè)置專門的小額訴訟法庭，這種法庭完全采用簡易程序，即審即斷。訴訟成本低，審理迅捷，從程序上減輕原告的訴訟費用。
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關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)法；法律責(zé)任；實施機(jī)制
一、法律責(zé)任概述
關(guān)于法律責(zé)任，現(xiàn)代法學(xué)家對它的理解主要是強(qiáng)調(diào)責(zé)任的可歸責(zé)性和處罰性。凱爾森指出：“法律責(zé)任是與法律義務(wù)相關(guān)的概念，一個人在法律上要對一定的行為負(fù)責(zé)，意思就是，他作相反行為時，他應(yīng)受制裁”。我國法學(xué)家也提出了許多不同的觀點，有學(xué)者將法律責(zé)任界定為：法律責(zé)任是由特定的法律事實所引起的對損害予以賠償、補償或接受懲罰的特殊義務(wù)。論文百事通”也有學(xué)者認(rèn)為“行為人由于違法行為、違約行為或者由于法律規(guī)定而應(yīng)承受的某種不利的法律后果。”在這里澄清幾個相關(guān)概念：法律責(zé)任不同于法律制裁。有法律責(zé)任不一定承擔(dān)法律制裁，在主動承擔(dān)的情況下，就不存在法律制裁。法律責(zé)任不同于法律義務(wù)。比如：在存在義務(wù)的條件下，如果義務(wù)人正確地履行了義務(wù)，也就不發(fā)生責(zé)任問題。因此，法律義務(wù)、法律責(zé)任、法律制裁是三個密切相關(guān)但又不能等同的概念。
二、經(jīng)濟(jì)法的法律責(zé)任產(chǎn)生的理論依據(jù)及必要性
（一）解讀法律責(zé)任的含義為經(jīng)濟(jì)法的產(chǎn)生提供了理論依據(jù)解讀法律責(zé)任的含義為經(jīng)濟(jì)法的產(chǎn)生提供了理論依據(jù)，也有利于我國的法治建設(shè)。經(jīng)濟(jì)法學(xué)者提出要考慮責(zé)任的積極功能，擴(kuò)張責(zé)任的含義。
1、經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展催生了經(jīng)濟(jì)法責(zé)任。在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，“公法”與“私法”的界限被打破，并走上合作與融合，“國家之手”也開始全面介入社會生活，經(jīng)濟(jì)法責(zé)任具有鮮明的經(jīng)濟(jì)性和社會性，經(jīng)濟(jì)性是指它是國家協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動的過程中發(fā)生的法律責(zé)任；社會性是指這種法律責(zé)任直接同社會利益相關(guān)，體現(xiàn)著經(jīng)濟(jì)法的社會本位。
2、社會責(zé)任的興起促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)法被視為以社會責(zé)任為本位的法律部門。經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的發(fā)展將有助于社會責(zé)任的實現(xiàn)。以公司的社會責(zé)任為例來探討社會責(zé)任的實現(xiàn)機(jī)制。所謂公司的社會責(zé)任是指公司不能僅僅以最大限度地為股東們營利或賺錢作為自己的唯一存在目的，而應(yīng)當(dāng)最大限度地增進(jìn)股東利益之外的其他所有社會利益。這種社會利益包括職工利益、消費者利益，及整個社會公共利益等內(nèi)容。但是，公司利益和股東利益至上的觀念決定了傳統(tǒng)公司法上的一系列制度安排傾向于保護(hù)股東利益，而不利于強(qiáng)化公司的社會責(zé)任。因此必須建立起與當(dāng)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展大趨勢相適應(yīng)的理論基礎(chǔ)與制度框架。如：對公司的社會責(zé)任實現(xiàn)而言，政府可以采取對那些積極承擔(dān)社會責(zé)任的公司予以肯定、保護(hù)和褒獎等方式來予以推進(jìn)，并設(shè)計出強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)利益激勵機(jī)制和約束機(jī)制。同時，打破傳統(tǒng)的訴訟理念，授以非股東以訴權(quán)，從而保障社會責(zé)任的實現(xiàn)。
（二）經(jīng)濟(jì)法的法律責(zé)任產(chǎn)生于國家協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運行的過程中
根據(jù)經(jīng)濟(jì)法的“國家三重身份論”，國家具有三重身份，既是行政管理者，又是經(jīng)濟(jì)管理者，還是國有資產(chǎn)所有者，相應(yīng)地形成了行政管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、國有資產(chǎn)所有權(quán)。其中的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)是產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要源頭。明確規(guī)定政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的范圍、行使程序，承擔(dān)的相應(yīng)義務(wù)是十分必要的。經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度的完善，將有助于解決政府的低效率及尋租行為。而這種責(zé)任是民事責(zé)任、行政責(zé)任不可替代的。具體說來有以下幾個方面：
1、民事責(zé)任、行政責(zé)任的局限性。由于民法和經(jīng)濟(jì)法的性質(zhì)、價值、法治理念、調(diào)整對象等方面的不同，決定了以個體利益為本位的民事責(zé)任體系無法解決以社會整體利益為本位的經(jīng)濟(jì)法的責(zé)任問題。此外在我國，行政責(zé)任的威懾力已大大減弱，政府工作人員的權(quán)力尋租行為日益猖獗，原因在于行政責(zé)任處罰的乏力，現(xiàn)實迫切需要一種新的能夠規(guī)制政府的經(jīng)濟(jì)行為的責(zé)任體系，這就是經(jīng)濟(jì)法責(zé)任。
2、經(jīng)濟(jì)法責(zé)任形式和制裁方式的獨特性。具體來說：第一，企業(yè)、事業(yè)單位、個體經(jīng)營者和其他個人等基本經(jīng)濟(jì)活動主體的法律后果。（1）經(jīng)濟(jì)制裁的方式。包括：罰款、減少、停止或提前收回貸款、強(qiáng)制轉(zhuǎn)移財產(chǎn)所有權(quán)，如征購、征用，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移使用權(quán)，如強(qiáng)制許可使用等。（2）經(jīng)濟(jì)行為制裁。包括：強(qiáng)制整頓、吊銷生產(chǎn)許可證等。（3）經(jīng)濟(jì)信譽制裁。包括：通報批評、撤銷榮譽稱號、取消或限制從事某些經(jīng)濟(jì)活動資格等。第二，國家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)的法律后果。這主要是經(jīng)濟(jì)管理行為責(zé)任和制裁。其制裁方式包括：責(zé)令減、免被管理主體原來規(guī)定需上交的利潤和收費；撤銷攤派；停止、糾正或撤銷錯誤或不正當(dāng)干預(yù)、管理行為；限制或剝奪經(jīng)濟(jì)管理權(quán)等，此外，還包括經(jīng)濟(jì)制裁方式如賠償損失等。
三、經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的特點
（一）從責(zé)任目的上來看
經(jīng)濟(jì)法責(zé)任側(cè)重于保護(hù)社會公共利益的不受侵犯，這便使它與民事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任有了實質(zhì)上的區(qū)別。
至于什么是社會公共利益，學(xué)術(shù)界有不同的看法和認(rèn)識。有的研究者認(rèn)為：“社會公共利益是指廣大公民的利益。”有的研究者認(rèn)為：“社會公共利益就是那些廣泛地被分享的利益。”筆者則認(rèn)為，社會公共利益是指社會的個體所共同享有的公共利益。公共利益的范圍非常廣泛，包括環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展、國家經(jīng)濟(jì)安全、弱勢群體利益的保護(hù)、產(chǎn)品安全、公平競爭秩序和善良風(fēng)俗維護(hù)等內(nèi)容。
（二）從歸責(zé)原則上來看
經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任側(cè)重于公平歸責(zé)。公平歸責(zé)原則是現(xiàn)代立法的產(chǎn)物，在經(jīng)濟(jì)法中廣為使用，尤其是在社會保障、可持續(xù)發(fā)展和宏觀調(diào)控中更是如此。
（三）從責(zé)任形式來看
限制或剝奪經(jīng)營資格和經(jīng)濟(jì)補償是經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任的主要形式。
（四）從免責(zé)條件上看
經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任的免責(zé)條件主要有：不可抗力、意外事件、無責(zé)任能力等。
四、現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)法的法律實施機(jī)制及局限性
法律實施機(jī)制構(gòu)成有四個要素，即守法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督。我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)法的法律實施機(jī)制是沿用民商法、行政法的實施機(jī)制。對于違反經(jīng)濟(jì)法的社會組織和個人，受損害的個體可以向人民法院提訟，但對于社會公共利益造成損害的卻沒有辦法提訟，即現(xiàn)行法律不承認(rèn)公益訴訟。
我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)法沒有獨立的法律實施機(jī)制的原因主要有兩個方面：其一，忽視了經(jīng)濟(jì)法以社會為本位。其二，忽視了經(jīng)濟(jì)法保護(hù)的權(quán)利與民法、行政法保護(hù)的權(quán)利的區(qū)別。法律責(zé)任的局限性決定了經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任存在局限性。屢禁不止的、大量存在的違法現(xiàn)象告訴我們：法律責(zé)任的作用是有限的，僅有懲罰是不行的。要充分認(rèn)識到法律責(zé)任并不是保護(hù)法律關(guān)系不受侵犯的唯一手段和措施。
實際上，在經(jīng)濟(jì)法研究中，不少研究者都已經(jīng)注意和認(rèn)識到了經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任制度在保護(hù)經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系方面的局限性，并已開始用“獎勵”與“懲罰”并舉的模式構(gòu)建經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的保護(hù)制度。
如楊紫煊教授就主張應(yīng)實施獎懲制度，保護(hù)經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，認(rèn)為：“在經(jīng)濟(jì)法中，國家既對懲罰又對獎勵做出了規(guī)定，并且均占有重要地位。這是經(jīng)濟(jì)法的特征之一。獎懲制度是經(jīng)濟(jì)法的一項重要制度。”劉隆亨教授也主張建立經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的保護(hù)制度，并認(rèn)為“對經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的保護(hù)，經(jīng)濟(jì)法規(guī)定的各種獎勵措施，也是重要方法。”王全興教授同樣主張經(jīng)濟(jì)法責(zé)任制度與經(jīng)濟(jì)法獎勵制度并舉。
五、經(jīng)濟(jì)法法律責(zé)任實施機(jī)制的完善
（一）完善救濟(jì)機(jī)制——實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)訴訟
經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)有權(quán)利義務(wù)而無訴權(quán)，導(dǎo)致了行政與司法的混同現(xiàn)象，使法律判斷偏離了司法軌道。我國《民事訴訟法》中也極少有反映經(jīng)濟(jì)法特殊性的程序法規(guī)范，造成一直以來經(jīng)濟(jì)糾紛案件在本質(zhì)上是民事糾紛案件的錯覺。造成這種現(xiàn)象的根本原因是經(jīng)濟(jì)訴權(quán)理論的不發(fā)達(dá)。由于經(jīng)濟(jì)關(guān)系的日益復(fù)雜化，經(jīng)濟(jì)沖突越來越趨于綜合性，如果在單一的經(jīng)濟(jì)訴訟程序中，同時從民事、刑事和行政三方面解決經(jīng)濟(jì)沖突中的有關(guān)問題，可以保證糾紛解決的徹底性和有效性。
（二）實行經(jīng)濟(jì)訴訟應(yīng)注意的問題
訴訟機(jī)制是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的重要手段。目前，經(jīng)濟(jì)法責(zé)任引起的訴訟一般稱為經(jīng)濟(jì)公益訴訟。
當(dāng)前我國社會生活中公共利益受到侵害的情況客觀存在并日益嚴(yán)重，雖然法律并無明文規(guī)定，但公益訴訟的理念深已入人心，建立健全公益訴訟機(jī)制已是學(xué)界共識，建立獨立的經(jīng)濟(jì)公益訴訟程序是必然之舉。這樣可以確保違反經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的行為受到法律制裁。
經(jīng)濟(jì)公益訴訟的受案范圍主要包括：第一，侵犯國有及集體所有資產(chǎn)的案件；第二，擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序的案件；第三，妨害國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理的案件。
當(dāng)然，也有學(xué)者持不同意見，認(rèn)為：宏觀調(diào)控行為的不可訴性是一條基本的原則或規(guī)律，其理由是宏觀調(diào)控行為不具有適格的原告和被告，法院也沒有能力解決此類糾紛且此類糾紛也不適合法院來解決。
在建立經(jīng)濟(jì)公益訴訟時，要借鑒共同訴訟和代表訴訟的理論，其有代表性的問題包括：打破原告適格理論、公益訴訟的前置程序、訴訟費用制度、獎勵勝訴原告制度等。
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關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；原告；訴訟費用；舉證責(zé)任；前置程序
中圖分類號：DF7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1009-0118（2012）04-0088-03
盡管我國《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告，但未進(jìn)一步設(shè)計出一套針對性強(qiáng)、程序合理、具有可操作性的制度去解決環(huán)境公益訴訟問題。鼓勵公眾參與保護(hù)環(huán)境不僅僅是人們道德上的善良愿望，同時也是每個人在實際環(huán)境保護(hù)行動中勇于參與、相互協(xié)助的積極行為。為切實實現(xiàn)公眾維護(hù)環(huán)境的參與性，希望在立法時對環(huán)境公益訴訟的原告、訴訟費用、舉證責(zé)任和建立訴訟前置程序四方面予以明確。
一、環(huán)境公益訴訟的原告
（一）適格原告的理論依據(jù)——訴權(quán)理論
任何權(quán)利都應(yīng)有相應(yīng)的司法救濟(jì)制度，而提訟的前提就是提訟者應(yīng)享有訴權(quán)。訴權(quán)是基于民事糾紛的發(fā)生，公民請求法院行使審判權(quán)解決民事糾紛或民事權(quán)益的權(quán)利。訴權(quán)的內(nèi)涵具有雙重性，即程序內(nèi)涵和實體內(nèi)涵。訴權(quán)的程序涵義即在程序上請求法院行使審判權(quán)，這種意義上的訴權(quán)的行使，旨在啟動訴訟程序和從程序上請求法院行使審判權(quán)，具有將民事糾紛或爭議引導(dǎo)到民事訴訟中的程序功能。訴權(quán)的實體涵義是指保護(hù)民事權(quán)益和解決民事糾紛的請求，是審判權(quán)保護(hù)的核心對象。二者是手段和目的的關(guān)系，并相輔相成共同構(gòu)成訴權(quán)的完整內(nèi)涵。從權(quán)利的角度看，一般情況下，訴權(quán)主體即為民事實體爭議主體，此種主體擁有的訴權(quán)必然具有完整的雙重涵義，但在特定條件下，訴權(quán)的雙重涵義有可能分離，因為如果絕對地把訴權(quán)主體界定為直接利害關(guān)系人即民事實體爭議主體，就必然會導(dǎo)致大量的民事權(quán)利得不到民事司法審判權(quán)的救濟(jì)，民事糾紛得不到及時合理的解決，這無疑背離民事訴權(quán)的宗旨。因此，出于權(quán)利必須救濟(jì)和解決民事糾紛等民事訴訟目的的考慮，賦予非實體爭議主體的第三人以程序涵義訴權(quán)來維護(hù)實體爭議主體的權(quán)益，從而擴(kuò)大訴權(quán)主體范圍，這種情況不構(gòu)成對他人訴權(quán)的侵犯，這就解決了為他人利益而進(jìn)行的客觀訴訟主要是公益訴訟所存在的理論難題。當(dāng)今“訴權(quán)”的賦予，很大程度上是為了維護(hù)公益的需要。凡是涉及面廣、影響重大、但非具體影響到特定公民的案件就必須擴(kuò)大訴權(quán)的主體范圍，以維護(hù)公共利益。如果公益和私益并存，法律不僅要保護(hù)公益，而且同時要保護(hù)相關(guān)私人利益，即在賦予私人訴權(quán)的同時，賦予環(huán)保組織、公民、檢察官等以維護(hù)公益為目的的“訴權(quán)”。這里“擴(kuò)大訴權(quán)主體范圍”、“賦予訴權(quán)”實質(zhì)上就是變訴權(quán)當(dāng)事人的單一化為多元化。
（二）適格原告的分類及制度構(gòu)建
根據(jù)訴權(quán)理論和民法上對民事主體的分類，一般認(rèn)為環(huán)境公益訴訟原告分為以下幾種：公民，民間環(huán)境保護(hù)組織，檢察機(jī)關(guān)，環(huán)保行政部門。但是行政機(jī)關(guān)應(yīng)該予以排除，因為按照《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，國家已經(jīng)賦予了有關(guān)環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)以管理和監(jiān)督的職責(zé)，如果在這樣的情況下還產(chǎn)生了環(huán)境污染事件，行政機(jī)關(guān)是要擔(dān)負(fù)起行政不作為的責(zé)任，更不能提訟。
1、環(huán)保組織
環(huán)保組織不僅具備參與相關(guān)活動的能力，而且基于其成員的要求與組織宗旨，理所當(dāng)然應(yīng)成為環(huán)境公益訴訟的原告。環(huán)保組織作為公益性組織，其成立的目標(biāo)就是保護(hù)環(huán)境，和一切破壞環(huán)境的行為斗爭，改善公民及其后代的生活環(huán)境是民間環(huán)境保護(hù)組織的宗旨。在它們成立的目的和宗旨的激勵下，在環(huán)境事業(yè)熱愛者的帶動下，必然會產(chǎn)生強(qiáng)大的內(nèi)在動力，從而更好地保護(hù)環(huán)境。由于受害人利益社團(tuán)利益與社會利益具有相當(dāng)突出的一致性，這些社會團(tuán)體作為民事公益訴訟適格的當(dāng)事人有助于解決社會公益糾紛和實現(xiàn)社會公益目的。民間環(huán)境保護(hù)組織由于其專業(yè)性使其成為提起環(huán)境民事公益訴訟的最佳人選。但是民間環(huán)境保護(hù)組織也有自己缺點，我們可以通過一些制度的構(gòu)建盡量避免這些缺陷。
首先是資金問題。民間環(huán)境保護(hù)組織的優(yōu)勢，很大程度上是因為其具有專業(yè)的人員和技術(shù)。民間環(huán)境保護(hù)組織作為一個非營利性團(tuán)體，沒有雄厚的資金很難充分發(fā)揮作用。因此，法院應(yīng)該建立獎勵機(jī)制，在污染企業(yè)繳納的罰款里面拿出一定比例給提訟的民間環(huán)境保護(hù)組織，具體的比例可以以司法解釋的方式予以明確，可以借鑒司法實踐中有益的做法，如5％比較合理，不僅可以激發(fā)他們的積極性，而且還能夠緩解組織運轉(zhuǎn)資金緊張的問題。
其次要限制其庭外和解的權(quán)利。發(fā)生環(huán)境污染事件以后，很多企業(yè)為了挽救自己的名聲，為了減少經(jīng)濟(jì)損失，也許會和組織的主管人員進(jìn)行私人交易。為了不讓環(huán)境保護(hù)組織成為謀取私利的工具，我們應(yīng)該盡量禁止庭外和解的行為。但是為了節(jié)約司法資源，加強(qiáng)辦案效率，在法官審查同意，不損害社會公共利益的前提下，允許達(dá)成調(diào)解協(xié)議，而且法院有職責(zé)去監(jiān)督調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行。
2、公民
公民可就已侵犯自己合法的私人利益同時又侵害了公共利益的行為，以原告身份向法院。這是因為環(huán)境侵權(quán)案件必然或多或少、或遲或早地會波及到公民個人的利益。因此，公民在純粹的公益訴訟中是具有訴的利益的，只要公民個人在訴訟中能夠有充分證據(jù)證明自己所主張的利益具有社會公共性，并且正在受到侵害，他就應(yīng)該具有原告資格。
按照環(huán)境權(quán)理論，似乎每個公民都有權(quán)對損害環(huán)境的行為提訟，可是放在現(xiàn)實的司法程序中，公民訴訟的積極性問題則突出的顯現(xiàn)出來。從公民訴訟的本質(zhì)上來看，存在著一對不可調(diào)和的矛盾：首先，訴訟的目的是保護(hù)公共利益。其次，訴訟需要付出高昂的代價。“利他”和“高成本”帶來的矛盾是阻礙公民積極訴訟的一道屏障。為了激勵公民個人提訟，應(yīng)建立起來相應(yīng)的支持機(jī)構(gòu)，如環(huán)保組織在物質(zhì)上支持個人環(huán)境公益訴訟；媒體上應(yīng)在在輿論上支持，對此訴訟進(jìn)行全程報道，避免一部分企業(yè)為了經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行的暗箱操作和打擊報復(fù)；政府應(yīng)該對于這類訴訟給予鼓勵和物質(zhì)支持，法院在可以在判決中拿出一定比例的罰款獎勵原告。
3、檢察機(jī)關(guān)
檢察機(jī)關(guān)參加民事訴訟肇始于法國。無論是大陸法系或英美法系檢察機(jī)關(guān)都作為“最高法律秩序和道德秩序的代表者”，以保護(hù)公益和維護(hù)法律為依據(jù)，對民事爭執(zhí)和經(jīng)濟(jì)糾紛進(jìn)行干預(yù)。隨著民法的基本原則由個體本位向社會本位轉(zhuǎn)化，在私法領(lǐng)域，國家干預(yù)民事活動日益加強(qiáng)。雖然現(xiàn)行的《民事訴訟法》還沒有做出檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟的規(guī)定，但實踐中，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起民事公益訴訟不在少數(shù)，并且取得了相當(dāng)成效。因此結(jié)合我國司法實踐的具體情況，借鑒國外的立法經(jīng)驗，充分行使檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，賦予檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的原告資格是必要的，使其能代表民事公益權(quán)利主體對侵害民事公益的行為提起并參與民事公益訴訟，維護(hù)廣大公民的民事權(quán)利。
二、環(huán)境民事公益訴訟的訴訟費用及其承擔(dān)
民事公益訴訟訴訟費用的承擔(dān)對民事公益訴訟影響重大，它直接影響了民眾提起民事公益訴訟的熱情。其中法律規(guī)定訴訟費用一般由敗訴方承擔(dān)，但為了避免濫訴的出現(xiàn)，一般要求原告預(yù)交訴訟費用，而且除個別類型的案件按件收費外，其他案件都是以訴訟標(biāo)的額為依據(jù)來確定訴訟費用的。這種規(guī)定不利于激發(fā)公民提起民事公益訴訟的熱情。若要在中國建立環(huán)境民事公益訴訟制度，應(yīng)從以下幾個方面確定訴訟費用收取方法：
（一）民事公益訴訟中免予預(yù)先收取訴訟費用
環(huán)境民事公益訴訟一般涉及的標(biāo)的額很大，訴訟費用也非常可觀。如果要求原告預(yù)先支付訴訟費用，無疑會給原告造成巨大的負(fù)擔(dān)，造成原告被迫放棄進(jìn)行訴訟。但是為了防止濫訴的發(fā)生，需要收取原告一部分保證金，這個數(shù)額應(yīng)當(dāng)參考當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均收入適當(dāng)收取。在經(jīng)過法院審查之后，合理的訴訟應(yīng)當(dāng)受理并返還保證金；若不合理，不但駁回而且應(yīng)當(dāng)沒收保證金以示懲罰。
（二）按件收取環(huán)境民事公益訴訟的訴訟費用
中國按標(biāo)的額收費在一定范圍內(nèi)是合理的，但對于環(huán)境民事公益訴訟則不合理。因為人是為了公益而提訟的，環(huán)境公益訴訟由于涉及到一定的技術(shù)問題，本來所需要的費用就比較大，而且案件的標(biāo)的額通常都比較高，如果還按照傳統(tǒng)的方法以標(biāo)的額收費則會打消人的積極性，不利于環(huán)境公益的保護(hù)，為此科學(xué)合理的訴訟費用承擔(dān)方式就十分重要。因此可以使用按件收取訴訟費用的模式，這樣可以做到以最小的成本換取最大的訴訟效果。
（三）合理分配訴訟費用
對于訴訟費用的承擔(dān)，首要原則當(dāng)然是敗訴方承擔(dān)。但如果是原告方敗訴，對于在訴訟過程中花費的訴訟費用可以以以下幾種情形負(fù)擔(dān)：1、由國家財政負(fù)擔(dān)一部分，因為環(huán)境民事公益訴訟不是私益訴訟而是公益訴訟，為了不特定多數(shù)人的利益，這應(yīng)當(dāng)是國家的職責(zé)，但是由公民個人代行，故國家財政應(yīng)當(dāng)予以支持；2、進(jìn)行訴訟費用保險。國家在保險公司益訴訟保險，根據(jù)投保人與保險人的約定為民事公益訴訟提起人支付訴訟費用。適當(dāng)引入訴訟保險機(jī)制不僅可以減輕國家財政的負(fù)擔(dān)，而且還利用商業(yè)資本大大降低了風(fēng)險。
三、環(huán)境民事公益訴訟的舉證責(zé)任分配
（一）一般民事案件舉證責(zé)任的分配
《民事訴訟法》第64條規(guī)定，當(dāng)事人對自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)，這就是普通民事案件中所實行的“誰主張誰舉證”規(guī)則。那么主張權(quán)利或法律關(guān)系存在、變更和消滅的當(dāng)事人，對存在、變更和消滅該權(quán)利或法律關(guān)系的要件事實負(fù)證明責(zé)任。在大多數(shù)案件中，按照上述標(biāo)準(zhǔn)分配證明責(zé)任能夠獲得公平合理的結(jié)果，但有時難免也會出現(xiàn)少數(shù)與公平正義要求相悖的例外情況，對少數(shù)例外情況的案件則需要對證明責(zé)任的分配標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正。
（二）環(huán)境公益訴訟案件舉證責(zé)任的分配
現(xiàn)行法律對環(huán)境污染案件的舉證責(zé)任有著許多規(guī)定，如：根據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事證據(jù)的若干規(guī)定》第三條規(guī)定因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任；《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條規(guī)定因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；第六十六條規(guī)定因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。
上述兩個法律條文的基本精神和原則沒有改變。環(huán)境侵權(quán)行為的間接性、潛伏性和復(fù)雜性特點決定了難以證明環(huán)境侵害行為與損害后果之間存在直接因果關(guān)系。污染和破壞后果的存在需要技術(shù)手段加以辨明。因此，因果關(guān)系乃至污染者之故意過失，往往需要專業(yè)知識和高科技為基礎(chǔ)，甚至需要專業(yè)人才加以鑒定是否存在。對被害人而言，要其舉證證明因果關(guān)系與故意過失之存在，無疑有事實上的困難，甚至不可能。實踐中，原告大多數(shù)是普通居民，雖然他們對侵權(quán)事實感觸最深，對其生產(chǎn)生活的影響也比較大，但是由于環(huán)境侵權(quán)案件的專業(yè)知識要求很高，需要很多的檢測設(shè)備，同時他們也沒有相應(yīng)的時間和精力去調(diào)查取證，提不出可靠的證據(jù)，負(fù)有此種“不可能完成的任務(wù)”。最終會因舉證不力而敗訴，無法實現(xiàn)救濟(jì)之目的。這就要求環(huán)境公益訴訟制度必須打破傳統(tǒng)訴訟“誰主張誰舉證”的原則，采取舉證責(zé)任倒置，以減輕受害者的舉證負(fù)擔(dān)。所謂舉證責(zé)任倒置，指基于法律規(guī)定，將通常情形下本應(yīng)由提出主張的一方當(dāng)事人就某種事由不負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，而由另一方當(dāng)事人就某種事實存在或不存在承擔(dān)舉證責(zé)任，如果該方當(dāng)事人不能就此舉證證明，則推定原告的事實主張成立的一種舉證責(zé)任分配制度。況且在環(huán)境公益訴訟中，企業(yè)一般都擁有強(qiáng)大的實力，雙方地位并不平等，原告一方掌握證據(jù)較少且收集證據(jù)能力較弱，因此更應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置。
在環(huán)境污染引起的民事責(zé)任一般屬于無過錯責(zé)任，因而被告是否存在故意或者過失不再是訴訟中的證明對象。（下轉(zhuǎn)第91頁）（上接第89頁）按照證明責(zé)任分配的原則，原告須對損害事實的存在承擔(dān)證明責(zé)任，被告須對有污染行為、污染行為與損害之間有因果關(guān)系承擔(dān)證明責(zé)任。根據(jù)上述分析，環(huán)境公益訴訟按照上述規(guī)定的舉證責(zé)任分配的標(biāo)準(zhǔn)是比較合理的。
四、建立環(huán)境公益訴訟前置程序
由于企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的競爭壓力增大，出于降低成本的考慮，偶爾會發(fā)生排污事件。當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境污染問題時，環(huán)保組織就需要首先與企業(yè)協(xié)商，要求停止排污，并給予幾天的時限去自我發(fā)現(xiàn)和治理。如果企業(yè)發(fā)現(xiàn)問題并自我整改，那么就沒有的必要了；如果企業(yè)對于環(huán)保組織的通知置若罔聞，那么在前應(yīng)當(dāng)通知環(huán)保行政部門運用行政手段要求企業(yè)停止排污并且按照法律規(guī)定進(jìn)行罰款。因為在我國，法律規(guī)定公民有向行政機(jī)關(guān)控告、舉報和申訴的權(quán)利，而行政機(jī)關(guān)都必須切實履行其職責(zé)，如果公民越過行政程序直接訴諸法院，可能會造成行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的懈怠，導(dǎo)致環(huán)保行政部門的懶政思維，只有對于行政機(jī)關(guān)在履行期限內(nèi)不作為或者作為效果不理想的情況下，才應(yīng)當(dāng)進(jìn)行訴訟。但有些情況下的環(huán)境污染案件在較短時間內(nèi)會造成不可挽回的損失，因此環(huán)保組織在這種情況下可以免除先行告知的義務(wù)而直接提訟。
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，重大環(huán)境污染案件頻發(fā)，這不得不讓人反思。環(huán)保問題在國內(nèi)越來越引起重視，各種有志于公益事業(yè)的公民、各種各樣的民間環(huán)境保護(hù)組織和某些檢察院紛紛為環(huán)保事業(yè)而努力。盡管我國法律并未規(guī)定環(huán)境公益訴訟，但是對于環(huán)境這種公共領(lǐng)域，擴(kuò)大訴的主體范圍。將環(huán)境公益訴訟納入司法程序，對環(huán)境公共利益的維護(hù)和促進(jìn)無疑會產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。為了能夠全面地保護(hù)環(huán)境，國家應(yīng)該修訂法律，給環(huán)境公益保護(hù)事業(yè)更大的發(fā)展空間。
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