開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇管理學基礎綜述論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。

第1篇

關鍵詞：公共信息服務機制 公共信息資源制度基礎 公眾權利 電子政務

一、引言

筆者在2007～2008年電子政務課程的教學中，曾經讓200多名學生帶著兩個封閉性問題登錄政府網站查找與公眾生活緊密相關的指定信息，要求其分別記錄按照公眾欄目、政府組織機構欄目兩種路徑查找的時間、結果、感受，并與通過百度等搜索引擎的查找時間、結果、感受對比。最終學生通過實際體驗普遍得出的結論是：按照政府網站中政府組織機構欄目查找的命中率和速度高于按照公眾欄目查找的命中率和速度，但都低于使用搜索引擎查找的命中率和速度。

表面上看，上述問題是政府網站信息組織方式的問題，但深究其原因，是政府公共信息服務機制的問題。雖然電子政務已經實施多年，可是公共信息服務并沒有完全擺脫對原有公共信息服務機制的依賴。事實表明，在社會對公共信息服務需求日益增長的形勢下，這種權力型公共信息服務機制已經成為政府公共信息服務的嚴重障礙。

二、權力控制下的公共信息服務機制

政府是公共信息服務的主體，政府的信息行為取決于政府管理體制。政府的官僚體制奠定了權力型公共信息服務機制的制度基礎，這是所有問題的根源。

“官僚制首先是作為一種統治工具而存在的”[1]，在這種制度基礎上，公共信息資源也具有了統治意義：一方面，公共信息資源與公眾的利益有關，是滿足人們社會、經濟需求的資源，具有公共產品的屬性；另一方面，公共信息資源又與國家的利益有關，需要滿足國家統治的需求，從而具政治資源的屬性。對公共信息資源這種雙重屬性，作為國家權力惟一占有者和行使者的政府，往往淡化了作為與公眾利益相關的公共產品的意義，強化了作為國家政治資源的意義；縮小了公眾權利的作用，擴張了作為公權力的作用。

因而，作為社會、經濟資源，國家可以依仗這些公共信息資源帶來的利益進行統治；作為政治資源，國家可以依仗權威命令權力進行統治，這就使公共信息資源集中了利益控制與行政命令的雙重權力。也就是說，一方面，政府能夠以國家的名義管理國家公共信息資源。政府對公共信息資源的控制占有絕對優勢，形成了對公共信息資源的統治，也就擁有了因信息優勢而獲得的權力。另一方面，鑒于公共信息的管理與服務隸屬政府行政體系，政府組織可以強有力地控制公共信息資源的運作，這意味著可以對公共信息資源作有傾向性的權威價值分配，通過對公共信息資源的依賴形成統治。因此，公共信息服務機制的設計和制度安排都沒有離開政府對社會實施管理與控制的角度。

以統治為制度基礎的公共信息服務機制，其結構必然是依仗國家行政權力所產生的權力依賴結構。在國家權力體制下，政府組織借助于遍布整個社會的行政權力，把大部分公共信息資源集中于政府的組織網絡中，從而形成公共信息服務機制的權力依賴結構，即下級政府部門對上級政府部門的依賴，公眾對政府的依賴。公眾獲取公共信息資源對政府組織的依賴，意味著對政府權力的依賴。政府部門依照相關的規則，選擇性地為公眾提供有限而且對統治有利的公共信息，使公眾采取政府所期望的態度，公眾只有以服從和依賴作為代價，才能獲取這些公共信息資源。公眾獲取公共信息的自由被局限在相對狹小的空間里，勢必造成人們可以在市場上并通過市場交換到自己所需的資源，但卻無法通過市場或政府組織以外的途徑得到自己所需的公共信息資源，使公共信息資源具有了壟斷性和強制性的色彩。

既然權力型公共服務機制的運作是權力運作，因而這種公共信息服務機制不可避免是一種自利機制。權力集中決定了公共信息服務的供給主體是政府行政機構，供給動力又主要源于行政命令和行政手段，公共信息資源的管理與服務都是圍繞著政府組織活動。這就導致政府在公共信息服務中一切以自我為中心，而不是以社會公眾為中心；一切方便自己，而不是方便服務對象。公共信息服務機制的運作完全是政府單方面意志的體現。公眾在制度結構中的弱勢地位決定了他們在獲取公共信息的活動中處于弱勢地位。他們既沒有正常渠道表達自己的信息需求，也無法通過自身的活動來滿足對公共信息的需求。

此外，權力型公共信息服務機制的自利性還表現在以下兩個方面：

第一，缺乏政府自律的利益約束機制。在公共信息服務中，公共信息資源的所有權通過國家授權給政府，最終過渡到具體的政府部門。在權力的傳遞過程中，公共信息資源的控制權實際掌握在政府部門或個人手中，使公共信息服務存在社會利益國家化、國家利益政府化、政府利益部門化的傾向：不同層次的政府組織會依據自身利益要求對公共信息服務的效益進行理性預期，并規避公共信息服務對自身利益可能產生危害，或直接爭取從中獲取更大的自身利益。這種內在利益替代現象極易造成政府利用公權力謀取私利，對公共利益產生侵害。例如通過對公共信息服務的壟斷、暗箱操作控制公共信息流動的方向和范圍，使其朝自利最大化的方向發展，導致公共信息服務行為背離公共性原則。

第二，缺乏政府自律的公共管理機制。公共屬性是公共信息服務機制的本質屬性，是構成公共信息服務機制的最核心要素，并決定了公共信息服務機制應該具有非排他性、非營利性、公開性、共享性等特征。因此公共信息服務機制應該提供與公共利益密切相關，與公共政策制定、相應的制度安排及一切相關的政策執行和事務相關的信息服務；應能保證每一個社會成員能夠直接或間接享受到政府公共信息服務。然而，權力型公共服務機制具有政府壟斷的特點，由此造成的權力集中、職能廣泛、監督缺少，容易導致公權力的濫用，從而造成對公眾權利的侵害。

究其原因，“管理型的政府扮演著公共利益維護者的角色，但在實際的運行中是作為一個相對獨立的實體而存在的，它的行為往往在維護公共利益的旗號下破壞了公共利益的實現?！盵2]可見，只要制度基礎的統治性質不改變，政府公共信息服務的行為路徑就不會改變，政府提供公共信息服務就不可能有根本性的突破。因此政府體制改革無論是從理論上尋求創新還是從實踐中探求變革，都必須首先走出這種制度的束縛。

所以，公共信息服務機制的問題必須在政府的變革中才能得到解決，這就是用服務型政府取代管理型政府，建立起服務型的政府模式?！斑@不是具體的、個別的政府職能的重新定位，而是政府的根本性改變”[2]，即政府必須改變作為統治者或管理者的角色，定位于服務的角色，忠誠地服務于社會公眾。這就解釋了本文開始所談到的問題――雖然構建了政府網站，為什么公共信息服務依然沒有按照公眾需求、公眾信息行為來組織信息的深層原因。

三、權利主導下的公共信息服務機制

管理型政府轉向服務型政府的政府改革，為公共信息服務機制提供了制度基礎的變革。服務型政府，是指一種“在公眾本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公眾意志組建起來，以為公眾服務為宗旨，實現著服務職能并承擔著服務責任的政府”[3]?！耙怨苤茷橹鞯男姓Ｊ讲荒茉倨鹬鲗ё饔?，必須以為公眾服務為根本的出發點和歸宿”[3]。在這種模式中，“為人民服務的宗旨不僅是一種行政觀念，而且是通過立法的形式被確立下來的一種制度，公共權力的運行機制不是一種自上而下的制約，而是一種自下而上的監督”[4]?！斑@種權力價值的改變意味著權力針對于整個社會的至高無上性不再存在，代之以公共行政服務于社會的質量”[5]。

服務型政府的性質決定了公共信息服務機制的制度基礎是以公眾為中心的服務，因而一切管理活動都是圍繞著怎樣保護和實現公眾權利進行。這意味著公共信息服務機制實質性的改變，即政府所提供的公共信息服務必須體現公眾本位和公眾意志，建立以公眾權利為核心的公共信息服務機制。

在服務型政府的視角下，公共信息資源首先還原和突出了公共信息資源原本作為公共物品的屬性，大大提升了公共信息資源作為與公眾利益相關的公共物品的意義，大大降低了作為統治工具的意義。公共信息資源在公眾權利上表現為公共信息資源的控制權、支配權和使用權，是公眾權利的形成基礎。獲得了公共信息資源，就獲得了權利，也就獲得了利用權利來謀取更多社會資源的條件。獲取和利用公共信息資源的過程實質是公眾權利應用的過程。由于公共信息資源依附資源的權利，可以帶來收益，可以轉化為財富、能力、地位，因而當公共信息資源作為公共產品充分滿足人們的需求時，公眾的權利也就有了具體的保障。

公共信息資源的公共物品屬性不僅包括公共信息資源，還包括提供公共信息的服務?！胺諏⒊蔀楹蠊I社會新型社會治理模式中的最基本的公共物品，這個社會中的其他公共物品以至于整個公共物品體系，都是建立在服務這一最基本的公共物品的基石之上的”[5]。政府在促進公共物品的供給、改善和公平分配供給中具有責無旁貸的作用，這是市場機制和其他非政府組織所不能替代的。特別是在信息時代，公共信息資源作為社會的核心資本，與社會經濟發展、公眾利益緊密相關，這就凸現了滿足社會公眾對公共信息資源的需求比任何時候都重要，政府為公眾提供公共信息資源的責任比任何時候都重大。政府應當承擔起保障公共信息服務供給的法定職責，以改變政府公共信息服務的嚴重不足。

制度基礎從統治到服務帶給公共信息服務機制最大的變化，就是需要打破由政府壟斷形成的資源依賴到權力依賴的結構，從公眾權利的角度重塑公共信息服務機制的結構。這就要求公共信息服務機制形成由政府為主，非政府組織和企業、公眾參與其中的協商、互動的多元化結構。這種多元化的結構是“由參與者依靠自己的優勢和資源，通過對話以增進理解，樹立共同目標并相互信任，建立短期、中期和長期的合作以減少機會主義，相互鼓勵并共同承擔風險，最終建立一種公共事務的管理網絡聯合體。這種聯合體的特征不再是監督，而是自主合作；不再是集權，而是權力在縱向和橫向上的同時分散；不再追求一致性和普遍性，而是追求多元化和多樣性基礎之上的共同利益”[6]。

公共信息服務機制的多元化結構，實質是在公共信息資源占有的權力結構中加入市場化因素和自主性因素。世界各國的實踐以及諸多學者的理論都證明，公共信息服務的提供必須借助于市場機制的力量，僅僅依靠政府單一的機制不可能提供最有效的公共信息服務。通過市場機制，可以從外部適度分散公權力在公共信息服務領域的強度，使通過行政命令控制公共信息的機率下降，部分不適當運行的權力在公眾監督下得到一定程度的更正和限制，使公眾通過自身活動取得公共信息資源成為可能。市場化因素和自主性因素，還使得公眾對政府直接供給的公共信息服務有了一定的選擇權，便于在公共信息服務不同性質、不同層次、不同環節中形成合作與競爭關系，以確保公共信息服務機制的目標實現，使公眾受益。

但是，必須注意的是，公共信息資源的公共屬性決定了公共信息資源不能完全依賴市場機制提供。只要政府提供公共信息服務的主導地位不變，權力型提供模式在受到限制的同時依然會發揮作用。如果在公共信息服務機制中政府與公眾之間的關系沒有根本性改變，政府意志依然占據決定性地位，公眾依然是政府行政活動的被動接受者，那么公共信息服務機制的多元化結構并不一定會帶來公共信息服務機制必然以公眾權利為中心的運作，也并不一定會改變政府公共信息服務的非義務性、隨意性、不確定性等缺陷。僅僅在公共信息服務的供給上引進市場機制，就必然會造成新的不虞效應。

四、改革與探索中的公共信息服務機制

在尋求公共信息服務機制改革的方法和實踐過程中，始于20世紀90年代中期的電子政務的公共信息服務機制凸顯了其重要價值，為公共信息服務機制的改革與發展帶來了契機。

電子政務的公共信息服務機制是以公眾為中心的服務機制。它改變了政府本位的信息行為，使原本被部門、層級分割的公共信息服務在公眾的需求前形成整合。具體而言，當公眾需求的信息涉及不同地區的部門時，可以通過政府網站打破地域界限，獲取跨地區的公共信息服務；當公眾所需信息涉及多個不同隸屬關系的部門時，可以把屬于不同部門不同層級的公共信息流程集中在一起，獲取跨部門的信息服務；當公眾需求的信息涉及同一部門不同業務，需要多項服務環節才能完成時，公眾到任何一個窗口就可獲取全程服務。如2007年在中國政府網站上開展的百件實事網上辦，就是圍繞公眾生活的熱點問題組織信息提供服務，體現了以公眾為中心的核心理念。

電子政務的公共信息服務機制是開放互動的服務機制。公共信息服務活動本應是政府與公眾共同參與的活動，公眾的需求、參與、選擇在很大程度上決定著政府公共信息管理和公共信息服務的政策與價值取向。電子政務的公共信息服務機制通過網絡建立了政府與公眾的互動通道，突出了公眾自、選擇權，使公共信息服務可以按照公眾意愿和利益訴求提供，便于形成政府與公眾良好的信任關系。

由此可見，電子政務的公共信息服務機制已經展現出積極變化，使公眾獲取公共信息的權利保障得到改善，獲取公共信息的供需矛盾得到緩解，政府與公眾關系得到良性調整。電子政務的公共信息服務機制雖然代表了其改革方向，但是要替代權力型公共信息服務機制，還需要擺脫對官僚體制的路徑依賴，需要政府體制改革和服務型政府發展所提供強大的制度支持。

綜上所述，公共信息服務機制不可能通過單一的機制設計完成變革的重任，其先決條件必定是政府管理體制的變革。公共信息服務機制的制度基礎決定了公共信息服務機制是統治工具還是服務工具，是體現政府的意志還是體現公眾的意志，是體現政府的權力還是公眾的權利，是滿足政府的需求還是滿足公眾的需求。服務型政府為公共信息服務機制的變革提供了制度基礎，電子政務的實踐代表了公共信息服務機制改革的探索方向。雖然任何國家和政府都不可能完全忽略公共信息的統治意義，但是作為公共信息服務機制的制度基礎，在權力與權利、管理與服務的天平上，權利與服務應該處于重心，因為這是世界各國政府的發展趨勢。

參考文獻：

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[2]張康之，限制政府規模的理念[J].人文雜志，2001（3）

[3]劉熙瑞，段龍飛.服務型政府:本質及其理論基礎[J].國家行政學院學報，2004（5）：25-29

[4]張康之，行政道德的制度保障[J].浙江社會科學，1998（4）：63-68

[5]張康之，論公共領域中的能力本位[J].甘肅行政學院學報，2000（3）：4-7

[6]張康之，王喜明.公共性、公共物品和自利性的概念辨析[J].行政論壇，2003（7）：8-11

[7]江磊.論信息社會中的政府組織變革[J].科學學與科學技術管理，2002（12）：70-73

作者簡介：

曹凌，女，1956年生，北京市人，西北大學公共管理學院副教授，主要從事電子政務等教學與研究。

（本文責編：黃蓉）

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