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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇監管規則，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：外匯管理；規則監管；原則監管；轉變；思考
中圖分類號：F832.31 文獻標識碼：A
文章編號：1005-913X（2015）12-0130-02
一、原則監管與規則監管的概念
（一）規則監管（Rule-based Regulation）
規則監管是指金融監管機構通過各種具體的規則為被監管者設定明確的權利義務，并以此保障各種金融業務運營的監管模式。具有以下特點。
1.監管規范體系中的規則居于主導地位， 是監管機構實施監管的主要依據，原則性條文僅具有昭示監管目標的意義，一般不作為行政依據。
2.規則監管著重于規范過程和行為。
3.對監管者和金融機構而言，具體行為違法與否都是明確的、可預測的。
（二）原則監管（Principle-based Regulation）
英國金融服務局將原則監管定義為：原則監管意味著更多地依賴于原則并且聚焦于結果，以高層次的規則作為手段，從而達到所期望實現的監管目標，在這個過程中我們將更少地依賴于規則。在國際金融危機后，全球范圍內掀起了強化原則性監管的浪潮，美國、日本、德國、新加坡、加拿大等國家以及相關國際金融組織，如：巴塞爾委員會、國際反洗錢工作組，紛紛推崇和引入原則監管模式。原則監管被認為代表了全球金融監管的方向。具有以下特點。
1.原則性條文在建立和發展監管標準方面發揮基礎性作用，甚至可以作為獨立的執法依據。監管規則相對較少。
2.基于結果的監管，而非以過程為導向的監管。不再把監管重點放在界定被監管者所必須采取的程序和措施上，而是專注于被監管者試圖實現的結果，并根據行為結果來判斷是否符合監管要求。
3.讓被監管機構自行決定在經營中實現風險管理結果的最有效方式。
二、關于原則監管與規則監管的關系
（一）原則監管不能完全拋棄規則
任何監管體系均由原則和規則組成。原則監管并非要求完全以原則取代規則，仍需要規則來細化和明確原則所確立的監管目標。從國際監管實踐看，其都建立起與其監管原則相配套的規則體系。
（二）原則監管需要監管者、被監管者共同參與
原則監管模式下，不應再是監管者的單方行為，而應是監管者和被監管者的共同行為。即根據監管原則，監管者提出與原則配套的外部監管規則，被監管者制定內部微觀細則，從而使外部監管規則的穩定性和被監管機構內部管理規則的靈活性得到有機統一，提升監管體系的適應性。
（三）建立對被監管者的約束規則體系
原則監管下，被監管者被賦予了較大的自主性和靈活性，原則監管更加依賴于被監管者在風險管理中作用的發揮。因此，為保障原則監管落實，必須建立制約違規者的配套規則體系，增大被監管者違規投機成本，使得被監管者難以或不愿實施違規行為。
三、外匯管理轉向原則監管的必要性分析
（一）原則監管更能適應外匯形勢和金融市場的變化
隨著我國國際收支趨于平衡，跨境資金流動呈雙向波動態勢，外匯改革措施不斷出臺，相關業務創新層出不窮。如果繼續實施規則監管就要求外匯局不斷制定新的細致規章制度，應對改革和金融市場上的變化。結果是數量龐大的規章制度使銀行望而生畏，對業務量不大的中小銀行尤其如此，而原則是一些層次更高的規則，能適應未來各種情況的變化。例如，無論如何改革和業務創新，經濟主體辦理外匯業務都不能背離真實性原則的要求。
（二）原則監管可以有效防止銀行的道德風險
詳細、具體的規則便于執行，但也可能導致銀行將主要精力投入到滿足監管形式上的要求，只注重業務的表面合規性，忽視背后的風險。也正因為表面合規后銀行不用承擔責任，一些商業銀行處于自身經濟利益的考慮，甚至與企業合謀規避外匯管理政策。即使是設計再嚴密的監管體系，頒布再多的法律法規都不免存在漏洞，法規的漏洞可以用監管而對這種監管來彌補。原則監管更注重結果，將如何實現這些結果留給被監管機構，一旦出現問題，無論是疏忽還是惡意，銀行都將受到處罰。
（三）原則監管有利于業務創新
外匯管理應立足于服務實體經濟。海量細節化的、高度復雜的規則可能會使銀行不敢冒政策風險主動進行業務創新，難以滿足企業的實際需求。原則監管減少了對銀行條條框框的限制，在保證業務真實性并遵循若干基本原則的前提下，賦予銀行更多自主經營的權力，有利于銀行充分發揮創新的主動性和積極性，更好的服務實體經濟。
四、原則監管中應當注意的問題
（一）原則監管是有效實施前提
第一條為加強和規范我區重大項目管理，提高投資效益，確保項目順利實施，根據國家有關規定，結合我區實際，制定本辦法。
第二條本辦法適用于自治區行政區域內自治區層面統籌推進重大項目（以下簡稱自治區重大項目）的組織、協調和管理。
第三條本辦法所稱自治區重大項目，是指按本辦法規定的程序選定，符合國家產業政策和發展規劃，符合自治區相關規劃和規定，對全區國民經濟和社會發展有重大影響的項目。
第四條自治區人民政府設立自治區重大項目建設推進領導小組（以下簡稱領導小組），負責自治區重大項目建設的統一領導，協調項目建設、管理中的重大問題。領導小組下設辦公室（以下簡稱自治區重大辦），具體負責重大項目推進、管理，承擔領導小組交辦的工作。自治區重大辦設在自治區發展改革委。
第五條各自治區重大項目所在地的市、縣級人民政府要加強本行政區內重大項目建設管理工作的領導，組織、協調重大項目建設和管理中的有關事項，建立相關工作責任制，督促有關行政機關和單位，按照重大項目的建設要求履行工作職責。
第六條自治區發展改革委會同自治區重大辦負責自治區重大項目建設的全過程綜合管理。
自治區工業和信息化、財政、人力資源和社會保障、國土資源、住房和城鄉建設、交通運輸、水利、農業、林業、海洋、審計、環保、質監、安監等有關部門，要按照各自職責，做好自治區重大項目的相關組織、協調、監督和管理工作。
第二章項目確定
第七條自治區重大項目，從以下項目中選定：
（一）對全區經濟社會發展有重要推動作用和重要影響的建設項目：基礎設施重大項目；千億元產業、戰略性新興產業和高新技術重大項目；現代服務業重大項目；有重要影響的社會公益事業項目；節能減排、生態環保重大項目；保障和改善民生的重大項目；自治區人民政府認定的其他重大項目。
（二）本自治區行政區域內的國家重點建設項目。
自治區重大項目的具體選擇標準由自治區發展改革委會同自治區重大辦聯合制定。
第八條自治區重大項目，按照下列程序提出并確定：
（一）區直有關部門（單位）、各市人民政府和中央駐單位根據項目的隸屬關系和屬地原則，編制本市、本部門（單位）年度重大項目計劃，于每年第四季度向自治區發展改革委提出列入下一年度自治區重大項目計劃的申請，同時抄送自治區重大辦。
（二）自治區發展改革委會同自治區重大辦對申報項目進行審核和綜合平衡，提出年度自治區重大項目建設實施方案，并征求國土、環保等主要審批部門意見后（涉及使用自治區本級財政性資金的重大項目，應同時征求財政部門意見），報自治區人民政府審定。
（三）自治區重大項目建設實施方案經自治區人民政府批準后，以自治區人民政府名義下發實施。
經自治區人民政府確定的自治區重大項目，項目法人或建設管理單位可在其施工現場、文件材料和媒體對外宣傳材料上標示“××年自治區重大項目”字樣。
第九條自治區重大項目分為新開工、續建、投產和預備四類項目進行管理。
新開工重大項目是指前期工作基本完成、能確保年內開工的項目；續建重大項目是指已開工、年內繼續建設但尚未具備竣工投產條件的項目；投產重大項目是指計劃年內竣工投產的項目；預備重大項目是指正在開展前期工作的項目。
預備重大項目完成前期工作并實現開工的，視同新開工重大項目管理；上一年度已開工的重大項目，原則上自動結轉為下一年度的續建或投產重大項目。
第十條申報自治區新開工重大項目應具備以下條件：
（一）項目業主落實；
（二）項目建設資金落實；
（三）基本完成投資許可、規劃選址、土地預審（或土地審批）、環境評價、節能審查、占用林地審批、水土保持審批等主要環節審批手續，其他審批手續齊備或正在開展；
（四）開工進度計劃安排明確，開工時間已確定。
第十一條申報自治區預備重大項目應具備以下條件：
（一）項目業主落實或項目前期工作已有明確的責任單位；
（二）項目前期工作已著手開展，且工作進度安排和工作目標明確。
第十二條申報自治區新開工或預備重大項目的，項目申報單位要報送以下書面材料：
（一）申請列入自治區重大項目的申報文件；
（二）項目前期工作相關批復文件；
（三）項目資本金和其他建設資金落實情況的有關文件；
（四）項目建議書、可行性研究報告或項目申請報告文本。
第十三條建立自治區重大項目預審制度。自治區發展改革委會同自治區重大辦對各市各部門（單位）提出申請列入自治區重大項目建設實施方案的項目，從項目建設可行性、行政許可手續合規性等方面進行預審查。凡未經預審的項目，不予列為自治區重大項目。
第十四條建立自治區重大項目滾動管理制度。自治區發展改革委會同自治區重大辦根據項目建設的實際情況，適時研究提出年度自治區重大項目滾動調整方案，按規定程序報自治區人民政府審定后下發。
第十五條建立自治區重大項目儲備制度。自治區發展改革委會同有關部門根據自治區國民經濟和社會發展總體規劃、區域規劃及專項規劃，選擇一批對全區經濟發展有重大影響、帶動力強的項目，納入自治區重大項目儲備庫，實行信息化動態管理，及時更新，擇機選用。
第三章服務保障
第十六條自治區重大項目所在地的市、縣級人民政府要切實加強本行政區域內重大項目的土地征收、海域使用、房屋征收等工作，積極主動做好相關協調和服務工作。
第十七條發展改革部門要加快辦理基本建設重大項目的審批、核準、備案和節能審查手續，牽頭做好自治區重大項目的總體協調和服務工作。
第十八條工業和信息化部門要加快辦理屬于自身投資許可權限內的工業和信息化重大項目審批、核準、備案和節能審查手續，積極做好相關工業和信息化重大項目的協調和服務工作。
第十九條國土資源、海洋、林業部門要設立自治區重大項目用地、用海、占用林地專項指標，優先保障自治區重大項目用地、用海和占用林地，依法做好用地、用海和占用林地報批等管理和服務工作。
第二十條規劃建設、環境保護、林業、水利等行政主管部門要加快重大項目規劃選址、環境保護、占用林地、水土保持等審批工作。
第二十一條建立和完善自治區重大項目聯審機制。各級行政審批部門要開辟自治區重大項目審批“綠色通道”，簡化重大項目審批手續，優先從簡從快辦理。自治區政務服務中心、自治區重大辦要不斷改進聯審方式方法，實行并聯審批制度，提高審批效率。
第二十二條各級各部門在爭取中央資金和安排本級財政性資金時，要傾斜支持自治區重大項目。
第二十三條各級各部門要積極主動向金融機構推介自治區重大項目，向社會重大項目信息，爭取更多信貸資金和民間資金投入重大項目建設。
第二十四條自治區重大項目所在地的公安機關要依法嚴厲打擊破壞重大項目建設的違法犯罪行為，維護治安穩定。公安機關消防機構要加強對自治區重大項目的消防監督管理。
第二十五條交通運輸、通信、供電、供水、供熱、供氣等單位，要優先保證自治區重大項目建設的需要。
第二十六條各級新聞媒體要主動宣傳自治區重大項目建設，營造項目建設的良好環境。
第二十七條自治區重大項目享受國家和自治區規定的相關優惠政策。除法律、法規或規章另有規定外，任何單位或個人不得向自治區重大項目額外收取費用。對自治區重大項目須繳納的有關費用，有關單位或部門要按規定標準的下限收取。
第四章組織實施
第二十八條自治區重大項目實行進度目標責任制。自治區有關部門（單位）、各市人民政府主要領導和項目建設單位負責人為第一責任人，分管領導為直接責任人。
第二十九條自治區重大項目要嚴格執行項目法人責任制、資本金制、招標投標制、工程監理制和合同管理制。
第三十條自治區重大項目的項目法人或建設管理單位要對項目前期工作、籌融資、建設、生產經營、償還債務和資產保值增值等負全面責任，并按照批復文件嚴格控制項目投資、建設標準及規模，確保工程質量、安全和工期。
第三十一條參與自治區重大項目建設的有關單位，應當依照有關法律、法規、規章及相關制度的規定，做好安全生產、文明施工、環境保護等專項工作。
第三十二條建立自治區重大項目推進工作聯席會議制度。自治區重大辦負責召集有關部門，定期召開聯席會議，協調解決重大項目推進中的突出問題。
第三十三條建立自治區重大項目信息月報制度。自治區行業主管部門、各市發展改革部門和自治區農墾局要按要求于每月5日前向自治區重大辦準確報送自治區重大項目進展情況、存在問題及工作建議等有關信息，抄送自治區發展改革委。
第三十四條建立自治區重大項目通報制度。自治區重大辦定期向自治區重大項目建設推進領導小組報告項目建設進展情況，必要時向全區通報。
第三十五條建立自治區重大項目督查督辦制度。自治區重大辦會同區直有關部門定期對自治區重大項目進行督促檢查，對項目推進不力的地方和部門，及時下達督辦文件，限期整改。
自治區各行業行政主管部門也要按照各自職責，對本行業的自治區重大項目進行專項監督檢查。
第三十六條建立自治區重大項目約談制度。自治區人民政府或自治區人民政府授權的有關部門，對未履行職責或未正確履行職責，影響自治區重大項目順利實施，造成項目建設目標任務難以完成的責任單位或項目業主進行約談。
第三十七條政府投資的自治區重大項目要嚴格按照經批準的建設規模、標準、概算組織實施。在建設方案發生重大變更及概算調整時，要按規定程序報原審批部門審核批準。
第三十八條政府投資的自治區重大項目，要按照國家和自治區有關法律法規的規定履行義務，依法接受審計和稽察。
第三十九條政府投資的自治區重大項目竣工驗收，在各專項驗收、竣工決算完成后，由投資主管部門或由其委托的行業主管部門組織竣工驗收。
企業投資的自治區重大項目竣工驗收，由項目業主負責組織，并將竣工驗收報告報相應的行業主管部門與投資主管部門。
第四十條政府投資的自治區重大項目，在項目驗收合格并經過一段時期運行后，由投資主管部門會同有關部門選擇部分項目進行后評價，并將后評價結果向本級人民政府報告。
第五章考核獎懲
第四十一條區直有關部門、各市人民政府推進自治區重大項目建設和管理的工作及成效，納入其年度績效考核范疇。
第四十二條建立自治區重大項目推進工作考核獎勵制度。自治區人民政府每年對年度自治區重大項目推進工作成績突出的責任單位進行表彰和獎勵。具體辦法由自治區重大辦會同有關部門制定。
第四十三條自治區重大項目出現下列情形之一的，取消該項目的自治區重大項目資格，終止其享受重大項目的有關優惠政策：
（一）因項目業主原因，新開工項目超過計劃開工時間一年以上仍無法開工的；
（二）因項目業主原因，在建項目緩建一年以上或終止建設的；
（三）項目實施中出現重大質量、安全責任事故并造成重大影響的；
（四）項目在建設過程中因未執行環境保護有關法律法規，造成重大事故的；
（五）違反國家和自治區其他有關法律法規，造成惡劣影響的。
第四十四條自治區、各市有關部門或個人有下列行為之一的，由本級人民政府或上級主管部門責令改正，并依照有關規定對直接責任人給予處分；涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理：
（一）侵占、截留、挪用自治區重大項目建設資金的；
（二）無故或以不正當理由延遲自治區重大項目財政資金撥付，嚴重影響施工進度的；
（三）在對自治區重大項目進行行政許可過程中，無故延遲或無正當理由拒絕批復，影響項目實施的；
[關鍵詞]審計質量;規則導向;原則導向;監管模式;執業質量檢查
我國會計信息失真情況比較嚴重、財務報表不能為社會公眾所信賴。注冊會計師能否發揮在社會經濟活動中的鑒證作用、通過審計提高財務報表的可信賴程度,關系社會公共利益;但是當前注冊會計師執業環境比較惡劣,加上惡性競爭,出現了“有道德無市場、有市場無道德”和“劣幣驅逐良幣”的現象。審計質量不容樂觀。注冊會計師協會的執業質量檢查無疑是提高審計質量的重要途徑,要真正發揮執業質量檢查的審計質量監管作用,必須先正確確定審計質量監管模式,即執業質量檢查工作實行規則導向還是原則導向。
一、規則導向的審計質量監管模式
《注冊會計師法》第二十一條第一款規定:“注冊會計師執行審計業務,必須按照執業準則、規則確定的工作程序出具報告?！辈糠肿詴嫀熆偸且罁藯l款的規定,認為注冊會計師執行審計業務只要嚴格遵守審計準則(包括審計指南)確定的審計程序就可以了;并且應該實施哪些審計程序均是由審計準則明確規定的,注冊會計師必須按部就班的執行這些“可以適用于所有被審計單位的”審計程序;而審計準則沒有明確規定的審計程序可以不要實施。體現在審計實踐中的一個突出例子是在執行增加注冊資本驗資業務中對如何“關注被審驗單位以前的注冊資本實收情況”。通行的觀點是只需要執行《指南》確定的四項審驗程序即可,不需要對被審驗單位驗資截止日財務報表進行審計。注冊會計師協會在執業質量檢查中也偏向于實行規則導向的監管模式,習慣于按照“審計程序表”逐項核對審計程序是否實施,重點關注審計工作底稿是否齊全、要素是否完整等。這種監管模式有明確的標準(即審計程序表),方便執業質量檢查工作中查出“問題”和檢查后的懲戒,也有利于注冊會計師根據確定的和可預見的標準來規范審計工作,但是缺點也是致命的。
首先,在規則導向的監管模式下,檢查的內容主要是審計準則確定的審計程序是否得以實施,會導致審計工作的機械化操作。例如,對應收賬款是否實施了函證或替代檢查等程序,如果審計工作底稿中有若干張詢證回函或替代檢查表,檢查中就認定注冊會計師已經實施了函證和替代檢查程序;但是實際上可能并不符合審計準則的規定,例如選擇的函證樣本不足以代表總體,發出和收回詢證函均交被審計單位辦理。替代檢查沒有達到與函證同樣的效果,詢證回函有不可靠的跡象卻未證實或消除疑慮等等。又如,有的檢查人員甚至把審計工作底稿上未逐頁寫被審計單位名稱、會計截止日或會計期間,審計業務約定書上未寫審計報告份數、審計收費金額等作為重要問題反映。這樣就導致了執業質量檢查表面化和形式化,并使注冊會計師誤認為只要按部就班地實施審計準則確定的審計程序、編制形式上完整的審計工作底稿就可以了。
其次,執業質量檢查中逐項核對審計程序是否實施的做法,給注冊會計師規避審計準則提供一定的空間。一方面,會導致注冊會計師以“應付檢查”的態度執行審計業務:在審計中不考慮如何去發現被審計單位財務報表的重大錯報,而是考慮如何能夠通過執業質量檢查;以至于計劃和實施的審計程序沒有重點和應對風險的針對性,實施了許多不必要的審計程序,記錄和復印了大量不必要的會計資料。由此,審計工作就簡化成抄賬、底稿填空和復印賬簿、憑證等會計資料,審計準則也在實際中失去價值。另一方面,審計工作變成簡單的實施既定的審計程序,專業勝任能力的高低顯得并不重要,注冊會計師沒有了提高勝任能力的動力,會計師事務所越來越不重視對注冊會計師勝任能力的保持和提高。
最后。被審計單位經濟業務的復雜性和舞弊手段層出不窮,審計準則難以對現在和將來可能出現的各種情況制定有針對性的審計程序。需要不停地修改審計準則以維護其周密性。然而審計準則對審計程序的詳細規定,也給被審計單位規避審計程序提供了指引。注冊會計師執行審計準則確定的審計程序,可能發現被審計單位因錯誤造成的重大錯報,但是難以發現舞弊(特別是管理舞弊)導致的重大錯報。即使審計準則能夠窮盡地規定審計程序,以應對審計中的各種情況。也會因為審計準則條文太多太繁而導致注冊會計師無法全部掌握。由此可見,可以直接用于審計質量監管的規則(監管標準)實際上是不存在的,規則導向的監管模式注定是行不通的。
二、原則導向的審計質量監管模式
當前我國企業由管理層直接或者間接的操縱會計記錄并編制虛假財務報表的現象普遍存在,對其舞弊行為也是精心策劃加以掩蓋。舞弊者職位級別高,串通舞弊和狡詐程度都很高,并且善于通過操縱會計記錄來應對審計程序,注冊會計師未能發現重大錯報的風險很高。為此現行的審計準則實行原則導向,不規定詳細、具體的審計程序,要求注冊會計師對被審計單位重大錯報風險進行評估,并有針對性地實施審計程序(即風險導向審計);審計準則強調注冊會計師應該以職業懷疑態度執行審計業務。強調注冊會計師保持必要的職業謹慎。運用職業判斷根據被審計單位具體情況實施審計程序(針對舞弊導致的重大錯報風險選擇進一步審計程序的性質、時間和范圍時,應當注意使某些不為被審計單位預見或事先了解的程序),獲取充分、適當的審計證據,并根據證據評價結果出具恰當的審計報告。執業質量檢查是以提高審計質量為目的的審計質量監管方式,自然應該以指引注冊會計師真正遵守審計準則為己任;只有實行原則導向的審計質量監管模式才能真正落實原則導向的審計準則。在原則導向的監管模式下,執業質量檢查的重點應該包括:評價會計師事務所質量控制制度的設計及施行情況,評價職業判斷的推理過程和結論是否合理,是否體現了職業謹慎、職業懷疑。
與規則導向的監管模式相比。原則導向的監管模式有以下優點:
首先。根據審計準則的規定,注冊會計師實施審計程序的目的是獲取被審計單位財務報表整體不存在重大錯報的審計證據。計劃和實施哪些審計程序取決于“獲取充分、適當的審計證據”的需要。例如雖然審計準則規定應該實施應收賬款函證程序。但是如果評估的認定層次重大錯報風險低或者通過實施其他審計程序可以獲取充分、適當的審計證據的,可以不實施函證程序;如果應收賬款對財務報表不重要(采用現金交易為主的被審計單位,應收賬款的發生額和余額都很小),或函證很可能無效。也可以不
實施函證程序。原則導向的監管模式,可以避免誤導注冊會計師為了迎合執業質量檢查和符合審計準則的形式規定而機械實施程序的行為,轉而將審計重點放在如何取獲取充分、適當的審計證據上,有利于提高審計質量。
其次,原則導向的監管模式有利于提高注冊會計師工作積極性。與執業質量檢查人員相比。注冊會計師處于審計工作現場。對被審計單位比較了解,對存在重大錯報風險的領域更加清楚,他人(包括檢查人員)是無法代替注冊會計師作出職業判斷的。執業質量檢查中承認“選擇的審計程序取決于注冊會計師的判斷”,充分尊重注冊會計師的職業判斷,注冊會計師就會注重提高勝任能力、發揮主觀能動性,創造性地開展審計工作。因此,在原則導向的監管模式下,注冊會計師不但能夠在實質上遵守審計準則,而且能夠發揮更積極的作用,并避免職業倦怠的出現。
最后,原則導向的監管模式有利于構建和諧監管關系。在原則導向的監管模式下,注冊會計師協會開展執業質量檢查不是命令注冊會計師應該執行哪些審計程序,而是為了幫助注冊會計師提高勝任能力、正確施行審計準則。降低審計風險,提高審計質量和避免審計責任。這樣就將審計質量監管職能和維護注冊會計師合法權益的服務職能很好的結合。當前部分會計師事務所重商業利益、輕業務質量,以商業利益(業務收入)作為對注冊會計師業績評價、薪酬及晉升的依據。從而迫使注冊會計師放棄審計質量、出具不實報告。如果監管機構偏向追究簽字注冊會計師而不是會計師事務所及其領導層(主任會計師)的責任,則會計師事務所領導層就不會樹立質量至上的意識。在原則導向的監管模式下,執業質量檢查的一個重要內容是指導會計師事務所制定質量控制制度并對其實施情況進行評價,以督促會計師事務所領導層發揮積極自律作用,以會計師事務所質量控制制度來保證注冊會計師遵守審計準則、根據審計項目具體情況出具恰當的報告。這樣也可以減輕執業質量檢查的工作量,提高監管效率。在執業質量檢查中,將會計師事務所和主任會計師作為教育和懲戒的主要對象,重點追究其對質量控制承擔的責任,是符合注冊會計師利益并受其歡迎的,也是達成審計質量監管目的的最好途徑。
[參考文獻]
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一、基本單位名錄庫建設維護更新的對象、范圍、標準和原則
（一）基本單位名錄庫是指以歷次重大國情國力普查成果為基礎，建立并利用相關部門的各項行政登記資料和統計調查資料，定期維護更新的單位基本信息數據庫。基本單位名錄庫建設維護更新對象為法人單位、產業活動單位和個體經營戶。
（二）基本單位名錄庫建設管理和維護更新范圍為基本單位名錄庫、統計“一套表”單位字典庫?；締挝幻泿彀ㄈ珖締挝幻泿?、省基本單位名錄庫、市基本單位名錄庫和區基本單位名錄庫。統計“一套表”單位字典庫為統計數據采集處理平臺的“三上”企業字典庫。
（三）基本單位名錄庫建設管理和維護更新應堅持的法人單位（含準法人單位）、產業活動單位、個體經營戶、“三上”企業認定標準。
1．法人單位標準。指在一個或多個地點，從事一種或多種經濟活動，擁有財務、投資決策權和資源分配權，并能提供資產負債表的單位。法人單位應具備以下條件：
（1）依法成立，有自己的名稱、組織機構和場所，能夠獨立承擔民事責任。
（2）獨立擁有和使用（或授權使用）資產，承擔負債，有權與其他單位簽訂合同。
（3）會計上獨立核算，能夠編制資產負債表。
法人單位包括企業法人、事業單位法人、機關法人、社會團體法人和其他法人。
2．準法人單位標準。指法人單位的垂直管理單位或下屬單位，不具有法人資格，但有單獨的場所，獨立從事一種或主要從事一種經濟活動，并能提供統計上需要的生產經營和相關財務資料，且在統計上需要將其作為法人單位對待。準法人單位的認定按照全國統一的“統計單位劃分及使用暫行規定”執行。
3．產業活動單位標準。指位于一個地點，從事一種生產經營活動或其主要從事一種生產經營活動，能提供生產經營收支核算資料的企業或企業的一部分。法人單位由產業活動單位組成，產業活動單位接受法人單位的管理和控制。產業活動單位應具備以下條件：
（1）在一個場所從事一種或主要從事一種社會經濟活動。
（2）相對獨立組織生產經營或業務活動。
（3）會計上單獨核算，能提供收入和支出等核算資料。
4．個體經營戶標準。指除農戶外，生產資料歸勞動者個人所有，以個體勞動為基礎，勞動成果歸勞動者個人占有和支配的一種經營單位。個體經營戶的認定標準為：
（1）按照《民法通則》和《城鄉個體工商戶管理暫行條例》規定，經各級工商行政管理機關登記注冊、領取《營業執照》的個體工商戶。具體是指公民在法律允許范圍內，依法經核準登記，從事工業、商業、建筑業、運輸業、餐飲業、服務業等活動的個體勞動者。
（2）依據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，經國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門核準登記、領取《民辦非企業單位（合伙）登記證書》或《民辦非企業單位（個人）登記證書》的民辦非企業單位。
（3）沒有領取《營業執照》但有相對固定場所、實際從事個體經營活動三個月以上的城鎮、農村個體經營戶。但不包括農民家庭以輔助勞力或利用農閑時間進行的一些兼營性的工業、商業及其它活動。
5．“三上”企業標準。指規模以上工業，限額以上批發零售住宿餐飲業、資質等級以內建筑業、房地產開發業以及限額以上個體生產經營戶的統稱。“三上”單位的認定，嚴格按照國家統計報表制度規定的專業標準執行。年“三上”單位認定標準為：
（1）規模以上工業企業。全年主營業務收入在2000萬元以上的工業法人企業。
（2）限額以上批發業。全年主營業務收入在2000萬元以上的批發企業。
（3）限額以上零售業。全年主營業務收入在500萬元以上的零售企業。
（4）限額以上住宿業。全年主營業務收入在200萬元以上的住宿企業。
（5）限額以上餐飲業。全年主營業務收入在200萬元以上的餐飲企業。
（6）資質等級以內建筑業。具有資質等級的建筑企業。
（7）房地產開發業。所有房地產開發企業。
（8）限額以上個體生產經營戶。符合“三上”單位標準的個體生產經營戶。
（四）基本單位名錄庫管理和維護遵循原則
1．實際存在原則。名錄庫建設維護更新以調查對象實際存在為條件，凡不實際存在的單位，無論有無行政登記記錄，都不作為名錄庫建設維護更新對象。
2．基層維護原則。名錄庫維護由村（社區）在鄉鎮（街道）的統一組織下進行，沒有條件的村（社區），由鄉鎮（街道）代其維護。
3．適時入庫原則。名錄庫維護對象一經產生并實際存在，不論是否進行行政登記，都應及時統計進入名錄庫。
4．在地統計原則。名錄庫建設維護更新以單位實際經營地為標準，由實際經營所在地名錄庫管理機構進行統計和維。護，不以行政登記地為標準。
5．行政登記原則。在名錄庫單位的性質、行業類別等劃分上，以行政登記為準，無行政登記的以相關規定劃分。
二、基本單位名錄庫建設維護更新工作內容和具體要求
（一）市級名錄庫管理機構統一搭建市基本單位名錄庫平臺，區、鄉兩級名錄庫管理機構組織實施名錄庫建設在線維護更新。
（二）村（社區）在鄉鎮（街道）的統一組織下開展名錄庫建設維護更新工作，沒有條件的村（社區）由鄉鎮（街道）代其維護。鄉鎮（街道）、村（社區）為基本單位名錄庫建設維護更新的基層機構。
（三）基本單位名錄庫維護應采取適時動態維護的方式進行。在計算機、網絡等基礎條件不具備的地方，可由其上級名錄庫管理機構代其按月或按季度維護。
（四）基層名錄庫管理機構應根據行政登記資料、實地調查資料、其它調查資料對名錄庫進行動態適時維護。
（五）基本單位名錄庫動態管理維護包括新增單位的維護、變更單位的維護、注銷單位的維護、“一套表”單位字典庫的維護。
1．新增單位的維護。由村（社區）根據行政登記新增單位名錄和其它方式掌握的新增單位名錄發表調查，并根據調查數據對名錄庫進行維護。
2．變更單位的維護。有完整行政登記變更項目記錄資料的，由村（社區）直接根據行政登記記錄資料對名錄庫進行維護；行政登記變更項目記錄資料不完整、不明確的，由村（社區）對變更單位重新發表調查，并根據調查數據對庫中變更單位進行修改維護。有行政登記變更記錄資料而無庫記錄的單位，應視為新增單位重新發表調查入庫處理。
3．注銷單位的維護。對民政、工商、國稅、地稅等已明確為注銷單位的，應經單位所在地的村（社區）實地核實，如果該單位確實已經不存在的，由村（社區）將其從名錄庫中刪除；如果該單位實際存在并生產經營的，暫不作為注銷單位處理，也不得從名錄庫中刪除。對于基層在工作中調查獲取的消亡單位名錄資料，可直接作為維護的依據，并將消亡單位從庫中予以刪除。
（六）基本單位名錄庫管理機構應定期對名錄庫進行全面清查和更新，及時消除虛假單位和臨時代碼，對基本單位名錄庫的全面清查、更新，每年不得少于2次（上半年、下半年各1次）。
（七）區民政、工商、國稅、地稅、編辦和質監等具有單位行政登記審批權限的部門，應當按照全國基本單位名錄庫建設維護更新辦法、行政登記資料交換制度、統一表式和各級名錄庫管理機構的要求，及時提供行政登記記錄資料，并共享名錄庫信息成果。
（八）鄉級及鄉級以上名錄庫管理機構應定期對名錄庫進行審核，及時查詢和據實修改錯誤，切實解決重名重碼、孤立單位、邏輯錯誤等問題，確保名錄庫數據準確。
對名錄庫的邏輯審核，鄉級每周審核1次（每周五），區級每旬審核1次（每旬末）。
三、“三上企業”統計單位新增、變更、退出管理流程
（一）“三上企業”統計單位新增、變更、退出管理對象。
“三上企業”統計單位由省統計局統一審批、管理、核查和入庫，是“一套表”統計制度、統計數據采集平臺建設和企業網上直報的重要內容。
1．“三上企業”統計單位新增
“三上企業”統計單位新增是指新開業成立達到“三上企業”統計標準的企業，或原“三下企業”規模擴大成長達到“三上企業”統計標準的企業。
2．“三上企業”統計單位變更
“三上企業”統計單位變更是指原“三上企業”經營內容、方式、地點，或注冊登記類型等重要屬性發生重大變化，需要重新更正單位屬性和行業類別的“三上企業”。
3．“三上企業”統計單位退出
“三上企業”統計單位退出是指原“三上企業”因關、停、并、轉，或撤遷等原因，已經不符合“三上企業”統計標準，需要從“一套表”統計數據采集平臺退出的原“三上企業”。
（二）“三上企業”統計單位新增、變更、退出審批流程
1．企業申報
符合“三上企業”統計標準的新增、變更和退出企業，由該企業自行向鄉鎮（街道）統計機構申報，或由當地鄉鎮（街道）統計機構協助申報。
企業申報材料包括：
（1）省統計單位新增、變更、退出管理審批表（見附件1）。
（2）法人單位基本情況表。
（3）主要證件復印件（法人企業營業執照，組織機構代碼證，工業企業發改委（或經委）對項目的批復（或備案）文件，環保部門的環評批復文件，建筑、房地產企業資質證書，個體戶營業執照和稅務登記證等）。
（4）企業情況信息表（見附件2），此表上報方式為excel電子格式。
2．鄉鎮（街道）統計機構核查和報送審批
鄉鎮（街道）統計機構對企業申報的《省統計單位新增、變更、退出管理審批表》和相關申報審批材料進行嚴格審核和實地現場核查。由鄉鎮（街道）統計機構負責人在《省統計單位新增、變更、退出管理審批表》中簽字蓋章，隨同法人單位基本情況表和申報審批材料一并上報縣（區）基本單位名錄管理辦公室，同時鄉鎮（街道）統計機構建立新增、變更和退出企業電子檔案。
3．區統計局審查、錄入和報送審批
區基本單位名錄庫工作領導小組辦公室統一接收、整理和分專業聯合審查鄉鎮（街道）統計機構報送的企業申報材料。采取實地現場核查、委托調查、部門聯合調查、電話調查等多種方式全面核查申報單位基本情況。
經區統計局核查屬實的新增、變更和退出的“三上企業”，由區統計局負責人在《省統計單位新增、變更、退出管理審批表》中簽字蓋章，隨同新增、變更和退出企業審報材料文檔上報市基本單位名錄庫工作領導小組辦公室。
區基本單位名錄庫工作領導小組辦公室根據新增、變更和退出企業信息及時更新維護基本單位名錄庫，單獨建立統計單位新增、變更和退出企業電子檔案。
（三）“三上企業”統計單位新增、變更、退出審批時間
房地產企業按月審批，鄉鎮（街道）申報材料報送時間為每月1日前。工業、建筑業按季審批，鄉鎮（街道）申報材料報送時間：每年1、4、7、10月1日前。貿經專業一年審批一次，鄉鎮（街道）每年11月15日前。鄉鎮（街道）統計機構平時接受和輔導企業申請，隨時申請，定期上報。
四、基本單位名錄管理工作職責
（一）基本單位名錄庫工作領導小組辦公室職責
1．統一負責基本單位名錄庫的建立、更新、維護和管理工作；統一負責“三上企業”統計單位新增、變更、退出管理工作。
2．負責與同級編辦、民政、工商、地稅、國稅、質監等部門聯合建立行政登記資料交換制度和基本單位名錄更新制度，定期交換行政登記資料，并建立每年四次的部門交換意見座談機制，為建立健全基本單位名錄庫提供基礎依據。
3．負責實時動態監管“三上企業”統計單位名錄的更新維護情況；檢查指導轄區內基本單位名錄庫管理機構工作；采取多種有效的措施實地現場核查“三上企業”統計單位的基礎信息；協調和管理本轄區基本單位名錄庫建設日常工作。
4．負責審核基本單位基本情況表指標之間、表種之間、基本情況表與專業報表之間的邏輯關系和配套關系，組織協調各專業補充和完善基本單位名錄庫基礎信息。
5．負責審查和報送審批“三上企業”統計單位新增、變更和退出企業資料；管理“三上企業”相關資料，及時反饋審批信息。
6．負責匯總、分析基本單位名錄資料，提供單位基本信息咨詢服務。
（二）基本單位名錄庫工作領導小組成員部門職責
1．區編辦：承擔交換區級黨政群機關、派和事業單位的登記變更資料職責。
2．區民政局：承擔交換區級社會團體、民辦非企業變更資料職責。
3．區國稅局、區地稅局：承擔交換所有企業、企業在外地設立的分支機構和從事生產經營場所、個體經營戶和所有納稅人變更資料的職責。
4．區工商局：承擔交換所有企業及分支機構、個體經營戶資料變動職責。
5．區質監局：承擔交換所有機關、事業、企業單位和社會團體的法人代碼登記變更資料職責。
6．區統計局：負責基本單位名錄庫管理系統維護和管理工作；負責基本單位名錄庫更新制度、核查制度、考核評比制度等工作制度的建立和完善；負責全區統計單位以及轄區外特定單位的新增、變更、注銷、核查等日常管理維護工作；負責行政區劃代碼和城鄉屬性代碼的管理維護工作；負責對各鄉鎮（街道）之間有爭議單位的仲裁；負責將聯網和非聯網部門的單位登記注冊的變動信息及時分解至各鄉鎮（街道）；負責對鄉鎮（街道）統計單位名錄庫管理維護工作的培訓、檢查、指導與考核；負責名錄庫年報的編制、審核與上報；負責對名錄庫單位數據進行分析；負責編印《統計單位名錄庫年度資料匯編》等工作。
（三）區統計局各專業工作職責
1．分工負責做好“三上企業”統計單位名錄維護更新工作，為建立健全“三上企業”統計單位名錄庫提供基礎依據。
2．負責實時動態監管專業“三上企業”統計單位名錄資料的更新維護情況，及時調查、補充和完善“三上企業”統計單位名錄各項指標，確?！叭掀髽I”統計單位名錄信息資料完整、及時更新維護。
3．負責“三上企業”統計單位新增、變更和退出企業申報材料審查核實，確保“三上企業”統計單位客觀存在、行業規模標準、基礎信息正確。
五、基本單位名錄庫建設維護更新工作分工及完成時限（見附件）
六、基本單位名錄庫建設維護更新數據質量控制
（一）區鄉兩級名錄庫管理機構要建立健全基本單位名錄庫建設維護更新數據質量控制制度，加強名錄庫建設維護更新各工作環節的質量控制，切實提高基本單位名錄庫數據質量。
（二）各級名錄庫管理機構對本地區名錄庫數據質量負總責?；締挝幻泿旖ㄔO維護更新基層名錄庫管理機構村（社區）和鄉鎮（街道）對名錄庫單位的真實性、完整性和指標數據的準確性負直接責任。
（三）區名錄庫管理機構要加強與統計部門專業統計之間的協作配合，建立聯審聯控制度，共同對“三上”單位的基礎信息進行鑒定和審核，確保“三上”單位字典庫單位客觀存在、行業規模標準、基礎信息正確。
（四）區名錄庫管理機構要充分利用基本單位名錄庫網上監控系統，對基層（鄉鎮、街道和社區、村）的名錄庫建設維護更新工作情況和各級各部門提供行政登記資料情況進行網上監控監督，并建立基本單位名錄庫建設維護更新網上監控情況通報制度，及時通報名錄庫建設維護更新情況、各部門行政資料提供情況，督促各地各部門改進工作，提升名錄庫質量。
（五）鄉級以上名錄庫管理機構應建立基本單位名錄庫建設維護更新年報制度，在每年第四季度召開一次基本單位統計年報會，安排部署名錄庫單位全面清查和更新工作。
（六）各級名錄庫管理機構要建立基本單位名錄庫數據質量舉報制度，向社會公布舉報電話，接受社會和新聞媒體對基本單位名錄庫質量的監督。
（七）各級名錄庫管理機構要將名錄庫數據質量作為統計執法檢查、統計巡查的重要內容，組織和參與基本單位名錄庫數據質量的統計執法檢查、統計巡查工作，依法提升名錄庫質量。
（八）各級名錄庫管理機構要建立名錄庫建設維護更新激勵約束機制，對本級部門和所轄地區的名錄庫工作進行考核評比和獎勵。
七、基本單位名錄庫建設維護更新資料開發應用
（一）各級名錄庫管理機構要為專業統計提供“三上”單位字典，為抽樣調查提供抽樣框，為重點調查、典型調查提供調查對象，為經濟普查提供普查對象，為國民經濟核算提供基礎數據，達到名錄庫為統計工作服務的目的。
（二）各級名錄庫管理機構要充分利用名錄庫基礎信息，為當地黨委政府科學決策、部門宏觀管理、規劃編制提供基本單位基礎信息支持，為黨政科學決策提供咨詢建議，為基層行政管理提供基本單位基礎信息服務，達到名錄庫為宏觀管理服務的目的。
（三）各級名錄庫管理機構要通過基本單位公報、網上平臺查詢等形式，向社會各界提供基本單位信息，達到基本單位為社會公眾服務的目的。
八、基本單位名錄庫建設維護更新保密要求
第一條根據《中華人民共和國價格法》和《市價格調節基金征收使用管理辦法》（市政府第134號令），《縣人民政府關于加強價格調節基金征收使用管理工作的通知》，制定本實施細則。
第二條縣縣級價格調節基金的使用管理，適用本實施細則。
第三條價格調節基金實行財政預算管理，由物價部門商財政部門制定年度收支計劃，列入年度財政收支預算。
第四條價格調節基金使用堅持“量入為出、?？顚Ｓ?、公開透明”的原則。
第二章價格調節基金使用方式和范圍
第五條價格調節基金采取財政撥款、補助、補貼和貸款貼息四種使用方式。
第六條價格調節基金主要用于以下方面：
（一）政策性補償。當政府對群眾生活必需的重要商品實施價格緊急干預措施時，給執行相關政策的生產者、經營者造成損失的，運用價格調節基金給予適當補償；
（二）對困難群體動態價格補貼。當基本生活必需品價格大幅度上漲，或政府提價影響低收入群體基本生活時，給予低收入困難群體生活必需品動態價格補貼；
（三）支持重要商品儲備。對生活必需品等重要商品儲備給予補貼，以保證適時收購或投放，均衡市場供求，穩定市場價格；
（四）對重要能源、資源價格補貼，對政府主導的社會公益事業予以支持；
（五）為保障供給、促進流通進行政府資助。當市場供求失衡造成價格持續上漲或價格暴跌，相關企業生產經營困難時，支持生產基地建設；當肉、蛋、奶價格低于生產成本時，對大規模畜禽生產和種畜、種禽企業給予補貼；支持與副食品相關的農產品科研活動和科技成果的引進、示范及推廣，降低生產成本；
（六）價格調節基金征收和使用管理費用；
（七）國家、省、市規定的價格調節項目資金配套；
（八）用于政府規定的其他調控價格的有關事項。
第三章價格調節基金使用程序及要求
第七條價格調節基金用于政策性補償，由縣物價、財政部門會同發改、經信、商務等部門對政府實施價格緊急干預措施給執行相關政策的生產者、經營者造成的損失情況進行評估，制定補償方案，報縣政府批準后進行補償。
第八條價格調節基金用于對困難群體的動態價格補貼，由縣物價、財政等部門根據基本生活必需品價格上漲情況，提出對低收入困難群體生活必需品動態價格補貼方案，報縣政府審批后實施。
第九條價格調節基金用于支持重要商品儲備，由商品儲備主管部門根據政府確定的儲備數量、儲備費用補貼標準，提出資金使用書面申請，報財政、物價部門審核后列入資金支出預算。
第十條價格調節基金用于對重要能源、資源價格支持，對政府主導的社會公益事業予以支持，由項目單位提出申請，縣物價、財政部門對使用效果進行評估并提出意見，報縣政府審批后進行補貼。
第十一條價格調節基金用于為保障供給、促進流通進行政府資助，由項目單位提出申請，縣物價、財政部門會同發改、經信等部門對經濟運行和市場價格變動情況進行評估，確需動用價格調節基金的，制定使用方案，報政府批準后實施。
第十二條價格調節基金用于支持副食品生產、流通基地建設、與副食品相關的農產品科研、成果引進、示范及推廣，由項目單位提出申請，提供可行性報告和項目批準文件，經縣物價、財政部門審核，報縣政府批準后實施。支持副食品生產基地建設給予銀行貸款貼息，支持流通基地建設給予補助，貼息比例和補助額度另行制定。
第十三條價格調節基金用于征收和使用管理費用，按照政發文件執行。
第十四條價格調節基金用于國家、省、市資金配套的，按照項目申報程序辦理。
第四章監督管理
第十五條使用價格調節基金的單位要認真執行國家財經紀律和會計制度，嚴格按照規定用途使用資金，切實做到?？顚Ｓ茫浞职l揮資金使用效益。
第十六條支出項目屬于政府采購范圍的，要按照政府采購程序辦理。對建設性項目進行財政投資評審。
第十七條使用價格調節基金的單位要定期向財政、物價部門報送價格調節基金使用情況。價格調節基金使用結束后，及時向物價、財政部門報告使用結果及發揮平抑市場物價的作用。
第十八條財政、物價部門對價格調節基金使用情況進行監督檢查，使用價格調節基金的單位應當接受檢查，給予積極配合。
第十九條價格調節基金使用單位不按規定使用價格調節基金的，由財政、物價部門責令其限期改正；情節嚴重的終止撥款并追回已撥付的資金，取消該單位三年內使用價格調節基金的資格；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。
第五章附則
結合我國保險業實際，研究吸收國際保險監管體制改革的經驗和做法，對于完善我國保險監管體系有重要啟示。此次國際金融危機的爆發凸顯出金融監管領域的弊病，為金融監管改革提供了契機。自危機發生以來，各國政府和一些國際組織都在大力推進金融監管改革，其中國際保險監督官協會（IAIS）作為國際保險規則制定機構，成為推動改革的重要力量。總體來看，國際保險監管改革呈現出以下趨勢：全球保險監管規則趨于統一、宏觀與微觀審慎監管并舉、逆周期監管和保險創新監管得到加強。
1全球保險監管規則趨于統一
危機前，國際上沒有形成對保險業的統一監管規則。美國國際集團危機暴露出各國監管規定寬松不一所導致的監管套利等風險，制定統一的國際保險監管規則由此被提上議事日程。2009年6月，IAIS決定比照銀行監管的“巴塞爾II”，面向保險集團研究建立全球統一的保險監管規則，即“共同評估框架（CAF）”。CAF將重點關注集團監管，從適用范圍、集團結構與業務、定量和定性標準、監管合作、管轄權等五個方面評價集團監管。這是國際保險監管界首次提出建立統一的監管規則，標志著國際保險監管向全球統一方向邁出了重要一步。
此前，歐盟和美國等發達市場也先后啟動了對其償付能力監管規則的評估和修訂，以使其更符合現實情況，同時力求對全球監管規則施加更多影響。歐盟于2001年啟動償付能力II項目，目前正在起草償付能力II細則，預計于2010年10月底完成，2011年10月實施；全美保險監督官協會（NAIC）于2008年6月啟動“償付能力現代化項目”，在資本要求、會計準則、保險負債評估、再保險和集團監管五個方面開展償付能力評估框架研究。
全球統一規則將可能對我國現行保險監管體系形成壓力，也將為我國完善保險監管體系提供有益參照。我們應從保險監管體系建設的戰略高度，全面審視統一規則對我國保險監管的影響。一是深入研究IAIS統一規則框架的合理性和可行性，做好技術準備；二是充分發揮保監會作為IAIS執委的作用，堅持統一規則要充分考慮IAIS各成員，特別是新興市場成員的現實情況，允許成員自主選擇規則實施的時機和范圍；三是以統一規則為契機，合理把握我國保險監管規則與國際接軌的節奏和進度。
2宏觀與微觀審慎監管并重，維護金融穩定
危機后，防范系統性風險和維護金融穩定成為監管機構的主要任務，宏觀審慎監管由此備受關注。美國、英國和歐盟的金融監管改革方案中都不約而同地提出要加強宏觀審慎監管，改變以往僅從微觀層面關注個體金融機構風險的做法。宏觀審慎監管應包括宏觀審慎監管工具和宏觀審慎監測，“工具”主要指監管者采取的行動，是一部分或全部微觀審慎監管工具之和，“監測”主要側重于市場分析，包括數據搜集和分析、預警系統及壓力測試等。目前，金融穩定理事會（FSB）及其成員正致力于開發定量工具，用于監測和評估金融體系中的宏觀審慎風險及其演變過程，包括杠桿率等系統性指標。IAIS認為，保險領域存在系統性風險，但作用方式與銀行不同。保險業通常并非系統性風險的始作俑者，而只是其傳遞載體或受害者；少數源于保險業的系統性風險的影響也將在較長時間內逐步釋放，而不會在短時間內對市場造成巨大沖擊。目前，IAIS已經向二十國集團和FSB提交了《系統性風險和保險業》調查報告，介紹保險領域的系統性風險狀況；修改《保險核心原則》，制定獨立的宏觀審慎監管原則，明確保險監管機構擁有維護金融穩定的職責；建立針對跨國保險集團的跨境危機管理和解決機制，解決“大到不能倒”的道德風險問題；將金融穩定工作組升格為常設的金融穩定委員會，負責建立金融穩定框架，研究宏觀審慎監測體系和宏觀審慎監管工具。另據歐盟保險和職業養老金委員會介紹，歐盟正對大型金融集團開展壓力測試，對歐盟內部各地區風險進行評估，并收集有關金融穩定數據上報FSB。
宏觀審慎監管賦予了金融監管部門新的職能，對金融監管部門提出了更高要求。我國保險領域的系統性影響在資本市場、養老健康保障和“三農”領域等多方面都有體現，并超越經濟范疇作用于社會管理領域。相比其他金融領域，保險領域獨立性較強，宏觀和微觀審慎監管結合緊密，手段兼容。保險業必須堅持宏觀和微觀審慎監管協調并舉，才能實現對系統性風險的全面覆蓋和全程監控，充分發揮保險的“社會穩定器”作用。一是積極跟蹤FSB、巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）等對宏觀審慎監管的探討，密切關注IAIS金融穩定委員會的工作進展，全面了解保險領域宏觀審慎監管的范圍和主要措施；二是研究建立適合我國國情的宏觀審慎監測機制，運用宏觀審慎監管工具，完善保險市場風險預警機制，改進動態償付能力監測和壓力測試；三是針對重點區域、重點公司和重點業務領域推進跟蹤報告制度，加強系統性風險的監測與排查；四是建立保險領域的危機管理機制，加強對危機事件的預測和預防，完善對非正常退保、外資保險公司母公司發生危機等突發事件的處理措施。
3加強逆周期監管，熨平經濟波動
順周期效應放大了金融市場的波動程度，是金融危機升級的重要原因。FSB認為以下領域易產生順周期效應：以風險為基礎的資本監管方法、以“已發生損失”為標準的撥備方法、以公允價值為原則的會計準則和以短期業績為激勵的薪酬體制。IAIS認為，保險業在上述領域也面臨順周期壓力，需開展逆周期監管。要特別關注市場風險、信用風險的周期變化及關聯程度，考察其對實際資本和最低資本的影響，研究建立超額資本和應急資本的可能性；重點監控利率變化對保險公司負債的影響，考慮使用更為靈活的評估利率計提技術準備金，減緩低利率環境對保險公司負債的壓力；密切關注國際會計準則在資產減值準備方面的最新進展，深入考察“動態撥備”的潛在影響；全面了解“公允價值”會計方法對保險長期資產計量的影響，尋找適應保險業特點的解決辦法；借鑒FSB2009年4月頒布的《穩健薪酬實踐原則》，建立具有長期風險視野的保險薪酬體制。
下一步，要高度重視順周期效應對我國保險監管的影響，研究開展保險逆周期監管。我國于2006年適用新的會計準則，使用公允價值計量金融資產，使用“已發生損失”計提資產減值準備。2008年保監會頒布《保險公司償付能力管理規定》，要求“保險公司應當以風險為基礎評估償付能力”。金融危機發生后，保監會果斷頒布《國有保險公司負責人薪酬管理暫行辦法》，一定程度上緩解了順周期壓力。上述重要制度在有力推動保險監管發展的同時，也使我國監管制度與國際全面接軌。今后，應做好以下幾方面工作：一是密切關注國際上對順周期效應的探討，研究順周期效應在保險領域的作用方式；二是借鑒FSB、BCBS、國際會計準則等組織的逆周期對策，了解保險領域應用逆周期措施的具體做法；三是推動逆周期監管與我國保險監管制度結合，改善我國償付能力、會計準則和高管薪酬等監管制度；四是研究逆周期監管措施的實踐操作方法，合理把握逆周期措施的實施節奏，確保逆周期措施的實施效果。
4完善金融創新監管，向全方位監管過渡
監管機構對金融衍生品等金融創新的監管過于松懈甚至缺位，是歐美金融危機爆發的重要原因之一。此次金融體制改革體現出彌補監管漏洞、擴大監管覆蓋面并實現全方位監管的趨勢。機構方面，將對沖基金和信用評級機構納入監管范圍。FSB2009年6月了《信用評級使用綜述》，供銀行、證券和保險監管者在使用外部信用評級時參考，以降低監管機構對外部評級的過度依賴。產品和市場方面，將場外衍生品和其他未監管市場和產品納入監管范圍，在引入中央對手方和推動場外衍生品市場的標準化和透明度方面不斷取得進展。2009年9月，場外衍生品監管機構論壇正式成立，以推動全球統一監管。
金融業不能過度創新,但也不能因為金融危機而壓抑創新。我國金融業普遍存在創新不足問題，品種少，現有品種同質化嚴重，很多領域開發不足。因此，應根據我國實際情況，在風險可控的前提下加快金融創新的步伐。對金融創新業務的監管，應當遵循以下原則：一是應準確了解金融創新產品的基礎資產質量；二是避免濫用金融創新技術；三是應堅持主業。AIG陷入危機就是輔業拖垮主業的現實案例。保監會鼓勵同時涉足銀行、證券、保險的保險集團成為主營業務突出、專業優勢明顯的機構，而不是無所不包的全能型機構。
5加強國際金融監管合作，完善跨國金融集團監管
在資本跨行業、跨境流動日趨活躍的今天，單一國家和地區的監管機構容易犯下“只見樹木不見森林”的錯誤，在維護整體金融體系穩定和防范系統性風險方面存在明顯不足。加強國際金融監管協調與合作已成為全球金融監管改革的重點之一，而重中之重是加強對大型跨國金融機構的監管。為實現宏觀審慎監管，目前國際上普遍認為應加強對大型金融集團的監管，尤其應將集團內部不受監管的實體和不經營業務的控股公司納入監管范圍，并對不同地域和業務領域實施標準統一的監管措施。
4月,巴塞爾委員會出了兩個重要的咨詢文件,討論關于銀行資本金和充足率的銀行監管提案。同時,各國的銀行正以各種方式游說政府,強烈要求撤銷新的改革措施。
仔細閱讀這些提案之后,我得出兩個結論。第一,這些提案是否能阻止下一次危機,還很難說;第二,我不認為所有的提案都適合新興市場國家。
銀行監管規則的改變,就像足球比賽的裁判一樣,在目睹比賽中每個人都違反規則、致使比賽陷入混亂之后,要求改變游戲規則,以使比賽重新進行。這次危機之所以發生,不是規則有太大的缺陷,而是執行規則的力度不夠。
目前還沒有發達國家嚴格執行巴塞爾協議II。巴塞爾協議II的出發點是資金的效率,而不是資本充足率。在危機爆發之后,人們才驚奇地發現,金融市場里錯綜復雜的規則使銀行的資本充足率只有2%,而市場每天的波動幅度可達5%,每天的流動資金是資產的1%。實際上,當危機來臨時,央行成為最初借款人,而不是最后借款人。正如格林斯潘在1999年提醒亞洲國家時所說的,銀行系統沒有備用輪胎。
為什么西方的銀行業這么反對監管規則?答案其實很簡單,低資本充足率(即意味著高杠桿)是銀行家獲得高額獎金的來源。
我們現在都贊同,銀行不能因為太大而不能倒閉。但是對希臘的救助表明,對于大聯盟中的國家,即便很“小”同樣“不能倒閉”。所以,現有體系下,沒有什么可以倒閉。
有效的金融監管意味著,你要一直執行規則,通過一步步的小舉措來預防危機。小而迅速地執行可以有效阻止大的危機。
第二個問題是道德風險。金融監管的第一條準則是:易懂、易學、易行、易用。這是為什么我們采用原則監管。然而,被監管者更喜歡規則監管,因為在規則監管下,隨著市場總有新的東西不受規則約束,規則會變得越來越復雜,也更加易于他們操縱。
例如,通過各種手段,8%的資本充足率要求就可以被變相降低。第一種手段是改變資本金的計算方法。資本充足率是由分子(資本金)除以分母(資產或負債)。分子可以用很多方式改變或稀釋,例如二級資本,包括次級債或銀行持有股票的未實現利潤。在稀釋之后,核心資本充足率(實收資本加上留存收益)就從8%降低到2%。
第二種手段是改變分母。銀行是用風險加權資產作為分母,而不是用精確和簡單的總資產或總負債(包括或有負債和表外負債)。例如,如果獲得評級機構的投資評級,那么國家債券的權重是零。但是,評級機構可靠嗎?希臘國債的評級在一夜之間就由投資級別降到垃圾債券,就連抵押借款也被給予很低的評級。
第三種手段是把一些負債放到資產負債表之外,這些負債就不需要補充資本金。這是創造衍生品的主要用途,即把負債變成或有,使它可以存在于表外。現在我們知道,在系統性的危機中,或有負債將成為真實的負債,回到資產負債表中。
第四種手段是說服監管者相信,富有經驗的投資銀行家可以用內部風險模型衡量他們的風險。但事實證明,現用的內部風險模型是不靈的。
第五種手段是把負債轉移到國外,徹底擺脫國內監管者的視線。這就創造了影子銀行系統,這樣的機構只有少量監管或根本不受監管。
這些花招意味著,對于每條規則,都至少有五種方法繞過它。然而,規則越復雜,逃脫規則就越簡單,道德風險也越大,最后由國家承擔成本。當人們不理解規則時,他們責備規則制定者,而不是破壞規則的人。
巴塞爾委員會決定,在五個領域進行監管改革。第一,資本金的質量、穩定性和透明度必須提升。第二,資本金的風險范圍要縮小,以限制上述我提及的規避手段。第三,用整體的杠桿率作為最小風險框架的補充標準。這能有效約束危機前杠桿倍數變得很高的公司。第四,應該有反周期或提取動態準備金的機制,使得風險越高,準備金或資本金也越高。第五,對于國際化的銀行,引入全球最低流動性標準。
關鍵詞：問題保險公司；監管干預；監管容忍度；監督力量
中圖分類號：F842.4 文獻標識碼：A 文章編號：1008－2972(2011)03－0056－06
一、導言
金融危機背景下，陷入償付能力不足等危機的問題保險公司屢見不鮮。如何對這些保險公司實施監管干預，一直是監管部門的議題，也是理論界的一項難題。實踐中，我國某財產保險公司從2003年至2008年底由于機構擴張過快、經營成本居高不下等原因導致巨額虧損一百多億元。事實上，該財產保險公司自2003年起償付能力充足率從未達到監管標準的最低要求70％，但監管機構并未及時按照相應規定采取監管行動干預該公司的運營。令人遺憾的是，該財產保險公司的償付能力資金缺口也從2003年底的5億元逐步擴大到2008年底的147億元。
監管機構為什么沒能及時監管干預該公司的運營呢?監管機構為何沒能嚴格執行自己的《保險公司償付能力額度及監管指標管理規定》呢?其他的監督力量如保險行業協會、公眾媒體、其他從業者等為何也對該財產保險公司的償付能力資金缺口熟視無睹呢?這一系列的問題令人不解。當然，無論在理論或實務界，監管機構如何對陷入償付能力危機的保險公司實施監管干預是個難題。解決它的關鍵在于尋求合適的理論依據和科學的監管方式。國內尚無對陷入償付能力危機保險公司實施監管干預的經驗，因此借鑒學習監管理念先進的英國保險監管機構的做法，并逐步形成我國監管機構對危機保險公司實施正確監管干預的理念和程序，這將會是個具有現實意義的研究問題。
本文以監管機構干預問題保險公司為研究目標，在文獻回顧的基礎上尋求實施監管干預的理論依據。同時，借鑒英國Vehicle和General Insurance Company(下文稱車輛通用保險公司)的破產案例中監管機構采取干預行動的經驗與教訓，包括監管干預行動的決策和時點、不同監管方式下的監管效果、監督力量在監管干預中的作用等，對比分析我國保險公司陷入償付能力危機的監管干預行動的相關問題。
二、文獻綜述
保險監管干預的文獻涉及監管干預決策、監管容忍度、監管方式選擇等內容。國內的研究較多是關于保險監管框架、模式比較構建分析，對監管干預陷入償付能力危機保險公司的還比較少見。從事保險理論上的研究如趙利勝、胡玉芬(2004)認為保險監管的基礎理論包括保險脆弱說、公共利益論、監管失靈論和監管成本論。一般監管理論方面的研究也有值得我們借鑒的地方，如劉鵬(2009)認為，監管政治理論(regulatory politics theory)是指國家在監管過程中能夠保持其相對的自主性和獨立性，政府的監管既不是單純服務于純粹的公共利益，也不是完全被利益集團所俘獲，而是在公共利益、利益集團以及自身利益之間尋求某種策略性平衡，監管會隨著成本與收益在不同利益之間的分配狀況而出現不同的類型。譚福梅(2009)，鄭長軍等(2010)認為我國應通過積極的金融體制改革，建立有效的金融監管體系、金融機構信息披露制度以及風險評級體系。
監管機構對何種監管方式的選擇直接影響到監管干預行動的決策與實施，這方面我們可以借鑒金融監管的相關研究。如徐捷(2010)認為，以美國銀行業監管為代表的規則導向監管(rule basedregulation)是指監管機構頒布一系列的標準，以及開展業務時必須符合的程序，從而確保金融機構能夠穩健運營的一種監管制度安排。原則導向監管(principle based regulation)是指監管機構主要通過“道義勸說”和“君子協定”等方式開展監管工作。而張士杰、蔡政憲(2009)認為，原則導向監管方式就是讓各公司能夠依照自身特色建立屬于內部的整合形態風險管理架構，進行財務與業務的自律規范。賈守喬(2009)認為，兩種監管方式相輔相成、不可分離，實施原則導向監管并不是要拋棄規則導向監管，而是要將一般原則與特殊規則相結合，通過實踐權衡不斷調整二者的平衡，從“規則導向監管”向“規則導向監管”與“原則導向監管”結合轉變。
國外關于保險監管干預的研究主要集中于監管容忍度(Regulatory Forbearance)、增加監管主體的監管權等內容。對問題金融機構的處理可分為監管容忍和及時校正(prompt corrective action)兩種方式。Osterberg et al.(1992)以及Kane et al.(1995)認為，監管容忍就是監管機構沒有按照規則行事。Schellhorn和Spellman(2000)認為監管容忍是沒有及時關閉或者沒有及時救助有問題的銀行。而Patrick(2007)則認為監管容忍是監管機構對商業銀行風險管理的一系列要求的放松。在發現商業銀行出現問題時及時校正銀行，以防止商業銀行損失的進一步增加。
綜上所述，監管機構在采取監管干預行動需要均衡考慮各方面的利益，監管干預行動的決策往往難以做出。監管機構干預行動也面臨著監管容忍與及時校正的選擇。監管干預行動的決策實施還會受到監管方式選擇的影響。增加其他監管主體的監管權和其他監督力量的參與對于正確的監管干預行動也很重要。但是，以上的文獻主要是集中于理論層面的論證，關于實證和案例的研究還比較少見。因此，本文通過中英兩國的案例研究來驗證監管干預行動的相關理論，以及不同監管方式的監管干預行動等內容。
三、案例研究
案例研究法是通過對實踐中典型素材的分析，以達到尋求能夠解決目標問題的一般性答案的方法。本文選擇英國通用車輛保險公司和我國某財產保險公司為素材的雙案例研究。這兩家公司的主要險種、經營特點都很接近，都以車輛保險為主，都經歷過高速擴張階段并因此留下隱患，最終都陷入了償付能力危機。本案例研究的目標問題是監管干預行動的決策與時機、監管容忍度、不同監管方式下的干預行動、其他監督力量的影響等。
(一)案例一：英國監管機構在車輛通用保險案例中的干預行動
英國監管機構對車輛通用保險公司采取的監管干預行動包括：
第一次干預行動：是在英國保險行業協會BIA于1962年10月4日要求當時負責管理保險業的政府部門貿工部對車輛通用公司進行調查后做出的。
第二次干預行動：1964年9月，BIA再次致信貿工部，通過引用《INVESTOR CHRONICLE》雜志的質疑并與其他兩家公司的數據進行比較，認為車輛通用的未決賠款準備金不足。
第三次干預行動：1967年1月、5月和11月，另一家車險公司總經理Mr.Bamby三次寫信給貿
工部，舉報車輛通用保險公司的準備金不足。貿工部分析公司賬目，初步打算干預車輛通用保險公司。
第四次干預行動：1970年2月，BIA與貿工部DTI舉行多次會談，討論接管車輛通用的可能性，而DTI決定等收到1969年的賬目再說。如圖1所示。
1971年2月26日，DTI正式宣布調查車輛通用。調查結果：車輛通用至少需要850萬英鎊才能滿足最低償付能力標準。1971年3月22日，法院做出了強制車輛通用停業的判決，車輛通用保險公司破產了。
1.監管機構的干預行動為什么總是遲滯
從圖1可知，作為英國保險監管機構――貿工部的監管干預行動總是遲滯，往往是在保險行業協會BIA或是媒體的要求質疑下進行監管調查行動，甚至以公司能夠滿足賬面的資金要求拒絕采取任何監管干預行動。無論是國內外監管機構的行動決策都是權衡各方利益集團的策略性均衡，各方利益集團包括監管機構自身利益、保險行業利益、保單持有人的利益、公司及其股東的利益等。因此，監管機構對保險公司實施監管行動所造成的負面影響有所顧忌，監管干預行動也因此滯后。
2.監管機構往往給予問題保險公司較高的監管容忍度
貿工部在對車輛通用保險公司進行的四次干預行動，都是在其他監督機構如保險行業協會BIA、其他從業者的檢舉下進行的，往往以未收到財務報告等為拖延的借口，遲遲不愿采取處罰性干預行動，給予問題公司較多的監管容忍度。
3.規則導向監管在英國保險監管實踐中的經驗教訓
規則導向監管主要是運用量化的指標和標準化的方法進行監管，償付能力充足率就是實務中一個重要的監管指標。按照1958年保險法的相關規定，1961－1967年英國對保險公司法定償付能力資本金的監管要求是保費收入的10％。
英國監管機構在1967年修改過保險法，修改后的保險法提高了保險公司償付準備金的標準，從圖1的數據我們可以看到，直到英國通用車輛保險公司破產前，其賬面償付金額還是遠遠大于法定最低償付金額。到了1968年9月，越來越多的人意識到了車輛通用的償付能力風險，貿工部仍然沒有采取措施。所以，以規則導向監管為原則，僅靠法定償付能力額度等賬面指標來監管保險公司，其效果并不理想。
4.監督力量在英國保險監管實務中的重要作用
監管干預行動的效率還需要監督力量發揮作用，形成對監管機構的督促、約束機制。監督力量可向監管機構檢舉出現償付能力危機的保險公司，督促監管機構及時采取監管、調查核實行動。英國保險行業的監督力量包括保險行業協會、新聞公眾媒體、其他從業者等。在本案例中，英國保險行業協會BIA是最早注意到車輛通用的業務擴張和資產質量問題的監督機構。共有兩家媒體(INVESTOR CHRONICLE雜志和時代商業新聞)對車輛通用保險公司的財務問題進行曝光。其他從業者的舉報。另一家車險公司總經理Mr.Bamby三次寫信給貿工部，舉報車輛通用的準備金不足。正是在Mr.Barnby的堅持下，監管機構貿工部才對車輛通用保險公司實施監管干預行動。
從以上分析可以看出，在英國保險監管干預行動中監督力量發揮了重要作用，保險行業協會發現保險公司有問題時就會及時告知、要求監管機構進行調查，而公共媒體、其他從業者等也會對公司的財務狀況進行分析并提出質疑，以此引起監管機構的警示和采取干預行動。
(二)案例二：我國監管機構對某財產保險公司監管干預的案例
我國某財產保險公司2003年實際償付能力額度為負2.56億元，這時已經不需去看償付能力充足率的指標(因為償付能力已經為負值了)，監管機構應該在2003年實施監管干預行動。但是，直至2009年5月，監管機構才對該財產保險公司實施了監管干預行動。
1.我國監管機構對問題保險公司干預行動的遲滯現象
監管機構是考慮了保險行業的利益、監管機構自身的利益，公司及其國有股東的利益、保單持有人的利益等，遲遲不愿公開采取監管干預行動。從圖2可看出，雖然問題保險公司的償付能力缺口在2003年就出現并為負值，但是監管機構并未采取監管干預行動。對照英國的案例，車輛通用保險公司至少在賬面上是能夠達到監管要求的，而我國的問題保險公司即便是在賬面上都無法達到監管的最低要求。
2.我國監管機構給予問題保險公司更高的監管容忍度
監管容忍是監管機構對問題金融機構沒有及時關閉，從而可能增加問題機構破產時造成的損失、也可能為問題機構贏得“重生”的機會。根據《保險公司償付能力額度及監管指標管理規定》(2003)第十六條規定：“對償付能力充足率小于30％的公司，中國保監會除采取前兩款所列措施外，還可根據《保險法》的規定對保險公司進行接管?！钡?，在本案例中自2003年財產保險公司償付能力為負值時起，直至2009年5月監管機構并未采取合適的監管干預行動(如接管等)，給予該公司很高的監管容忍度。
3.規則導向監管方式在我國某財產保險公司案例中的失靈。從圖2的數據我們看到，自2003年起該公司的償付能力充足率就達不到保監會的相關規定，甚至在2003年實際償付能力額度為負值，令人費解的是各個監管機構并未實施任何監管行動，導致其償付能力資金缺口在不斷擴大。因此，規則導向監管方式下的干預行動都不是很成功。其主要原因在于規則導向監管注重靜態的賬面指標，這些單一的財務指標(如償付能力充足率等)很容易被保險公司通過財務手段蒙混過關，而監管機構根據規則也無法實施干預行動，最終造成公司資金缺口過大，甚至導致問題公司的破產。
4.我國保險監管實務中監督力量的缺失
與英國的案例對比分析，發現在我國某財產保險公司從2003年陷入償付能力危機甚至償付能力為負值的情況下，幾乎很難看到保險行業協會、公眾媒體以及其他從業者的質疑，監管機構也沒有采取相應的處罰措施。在失去監管力量與監督力量之后，該公司的償付能力資金缺口持續擴大至2008年底的147億元。所以，與英國的保險監管實務比較，我國保險監管缺乏不僅是監管機構如何實施正確的監管干預行動，同時還欠缺的是多種監督力量和完善的監管體系。
四、結論
本文以監管機構如何對問題保險公司實施監管行動為研究目標，在文獻回顧的基礎上進行了案例研究，通過對比英國車輛通用保險公司與我國財產保險公司的監管干預行動，總結監管行動在實務層面的經驗與教訓，得出的建議如下：
1.監管干預行動是監管機構綜合各方利益的策略性均衡。如果增加保險保障基金公司等機構的監管權可以打破單一監管主體所造成的利益偏好傾向及干預行動遲滯現象。
2.缺失懲罰機制的監管決策者往往給予問題保險公司較高的監管容忍度，應建立監管干預行動決策實施的問責機制，追究行動遲滯相關人員的責任。
《國際海運固體散裝貨物規則》（以下稱固體散貨規則）是國際海事組織為保證海運散裝固體貨物運輸安全而制定的專門規則，顧名思義，該規則是針對海運固體散裝貨物的特殊危險性而制定安全運輸要求和標準。固體散貨初始版本為《固體散貨安全操作規則》（即BC規則），是建議性的。在海安會第85屆會議上，國際海事組織通過了強制性的《國際海運固體散裝貨物規則》，并2009年1月1日起自愿執行，2011年強制生效。
?藎《國際海運固體散裝貨物規則》的實施意義
固體散貨規則的生效實施，彌補了目前海運散裝固體貨物管理的漏洞，固體散貨運輸公約終于形成了一個相對完整的體系，貨物適運、船舶適裝、裝卸與運輸操作都有明確的要求，并且在國際層面形成了統一標準。
我國海運固體散貨吞吐量大，種類多，亟需一套科學的監管措施，固體散貨規則系統的規定了貨物分類、貨物裝卸以及船上安全管理的標準和條件，海事部門對散貨裝卸、運輸管理有了明確的公約依據。對海事部門系統全面地做好散貨船安全管理，減少散貨船海上事故，維護港口國權益有著非常積極的意義。
近年來，我國沿海運輸散裝固體貨物的船舶，因貨物不具備適運條件（如含水量超標）、裝載不當所造成的海上事故時常發生，并呈現增多趨勢，交通運輸部出臺了專門通知對海運精礦運輸安全提出要求。固體散貨規則內容相當全面，標準和要求比較具體，對我國國內運輸的固體散裝貨物運輸安全監管有非常良好的借鑒作用，有助于我國國內固體散貨運輸的管理體系的完善和監管水平的提高。
?藎我國實施《國際海運固體散裝貨物規則》存在的主要問題和形勢分析
固體散貨規則的實施，需要具備硬件和軟件方面的基礎。硬件方面存在的問題主要是海事部門尚沒有貨物試驗檢測的機構和設備。軟件方面問題更多一些，固體散貨的管理機制、管理制度尚未建立，監管程序、監管內容和監管標準還不明確。從隊伍方面來看，目前海運固體散貨及船舶監管經驗不多，如何落實規則還需要進一步研究。
固體散貨規則生效后，海事部門的監管職責將進一步擴充，監管工作量會有大幅增加，在機構和人員安排上要提前考慮。此外，此項工作可能給其他工作帶來影響，需要對貨物申報、進出口岸管理以及現場監管工作程序進行適當調整。
根據規則要求，托運人在貨物裝船前需對貨物進行取樣試驗，部分貨物還應取得相應的試驗證書，因此規則實施后貨物試驗鑒定的工作量會非常大。另外，貨物取樣測定程序要求嚴格，部分貨物數據只允許在裝船前的較短時間內測定，為保證散裝貨物鑒定工作質量，同時方便托運人對貨物進行鑒定，需要港口具有便利的固體散貨檢驗鑒定機構，這些鑒定機構應當是海事部門授權或委托的鑒定機構或海事部門的自設機構。
但總體來說，固體散貨的條款少，內容不多。硬件要求少，只要提前開展研究部署，實施困難不大。
?藎海事部門實施《國際海運固體散裝貨物規則》的幾點建議
目前離規則強制實施的時間很短，部分工作應當著手開展。我國散裝固體貨物進口量大，為保證進口散裝貨物和船舶作業安全，同時保證我國出口的固體散貨順利出運，海事部門作為規則的具體執行部門，需要組織人員對固體散貨規則內容進行深入研究，包括完善機制、制定程序、明確標準，為規則的實施提前做好充分準備。
建立散裝貨物運輸申報制度。固體散貨規則對貨物適運性提出了較多要求，包括取得貨物資料，取得相關證書或證明（如適運水分極限和貨物含水量）。為核實貨物信息，海事部門有必要結合港口、船舶情況，事先對貨物的適運性能進行核實確認，確保貨物性質和相關參數符合海運要求，避免貨物因不具備適運條件而被拒絕裝運。為此可參考危險品申報管理模式建立固體散貨運輸申報制度，要求散裝貨物在裝卸貨作業前合理時間內，由托運人事先將貨物資料（即貨物信息表及附件）、取樣試驗證明、貨物水分含量及適運水分極限證書、貨物安全裝卸注意事項（如貨艙清潔要求、積載隔離要求、作業天氣要求、平艙要求、防火要求等等）和應急處置程序、提交海事部門審查。海事部門對相關資料的真實性以及貨物的適運性進行評估，必要時進行取樣試驗，對尚未列入《散裝貨物明細表》的啟動評估程序，做出準予或不予裝卸的決定。同時，對貨物裝卸作業限制條件和安全注意事項等重要信息通過有效渠道提交港口作業單位和船方，以便相關單位提前落實安全作業措施。
規范貨物運輸名稱。目前所有常見散貨在貨物明細表中都已列明。部分新出現的散裝貨物，要首先進行分類評估后加入明細表。統一規范的貨物名稱是海事管理的前提，不同的貨物其物理化學性質有很大差異，裝卸運輸條件也有很大不同，這就需要做到托運人提交的散裝貨物運輸名稱必須正確，規范，與固體散貨明細表的對應準確，防止出現謊報錯報現象?！豆腆w散貨明細表》的使用需要一定專業知識，日常生產和生活中貨物名稱具有很大隨意性，容易發生謊報錯報現象。另外，部分貨物目前在貨物一覽表中找不到對應條目，比如經常出現的氧化鋁和鋁礬土，對這類貨物的名稱需要提前根據物理化學性質進行確定。
制定完善固體散貨監管程序。規則生效后，為保證相關工作順利開展，提高工作質量，應盡快建立工作程序或者完善現行工作制度。一是完善進出口岸檢查程序，船方在辦理進口岸手續前提交貨物申報證明，船岸雙方作業計劃，提交相關聲明（保證根據規則規定對貨艙進行檢查、清潔以及落實防火、人員防護措施，嚴格執行貨物特殊作業條件進行作業）。辦理出口岸手續時（裝貨出港時），提交穩性和強度計算結果，按規定進行平艙、封艙等等。二是完善現場監管程序，明確現場檢查項目和監管內容，明確船舶穩性、防火、人員防護、通風設備、探測設備、船舶受力、圖書資料、貨物記錄簿、裝卸作業計劃、安全裝卸條件、船舶平艙、艙蓋密封等重要項目的檢查標準和缺陷處理原則。 此外，對管理相對人的違約責任認定要提前考慮。散貨規則方面的缺陷會涉及停止作業、禁止裝卸或船舶滯留等較為嚴重的制裁措施，如不規范使用可能會帶來復雜的法律后果，因此，要提前對相關問題處理措施進行規范。對我國大多數港口來說，固體散貨多為進口貨物，船舶到港后發現貨物不適運或資料不齊的問題如何處理，這些問題都是現實可能遇到的問題，需要提前予以考慮。
盡快制定固體散貨規則實施意見。規則本身具有高度的概括性，另外，語言習慣不同，我國與其他國家對條款的理解也不盡一致，國內各主管機關對同一條款的理解也有時不統一，為確保國際散貨規則的執行質量，有效履行港口國和船旗國、貨物進出口國的權利義務，統一規則在全國范圍的執行標準，建議在固體散貨規則實施之前，由部局盡快組織對規則實施要求，實施標準進行研究，出臺固體散貨規則國內實施意見，防止公約實施不平衡，避免履約混亂。此外，實施意見還是對外宣貫和培訓的主要指導性文件。實施意見應明確管理職責和管理程序，明確貨物試驗鑒定，評估發證程序、免除證書簽發程序以及貨物申報、現場監督要求。
設立海運貨物鑒定實驗室。海運散裝貨物監管需要對含水量極限，貨物含水量、靜止角、密度等參數進行測定，一定數量的海運貨物鑒定實驗室是必不可少的基礎條件。目前，可以有兩個方案解決問題。一是海事部門認定并公布社會上具有資質的單位進行鑒定試驗。二是海事部門自行設置鑒定試驗部門。第一種方案不易管理，建議選擇第二種方案。一是海事部門作為國家實施固體散貨規則的主管機關，其鑒定檢測具有較強的權威性。二是在現場檢查中，需要經常性的對托運人提供的數據進行核實，鑒定實驗室可以作為海事執法管理工具，便利海事監管工作開展。此外，在數量上要保證每個沿海直屬管轄范圍內至少有一個實驗室。
盡快組織開展宣貫和培訓工作。固體散貨規則盡管內容不多，但涉及的面非常廣，包括生產廠家、托運人、船公司、港口碼頭、船員以及相關的檢測機構。各單位在實施固體散貨規則的過程中都有相應的義務或職責，但對固體散貨規則的學習了解不一定非常深入，理解也不一定準確，有必要開展有針對性的宣貫培訓工作。
正確使用《固體散裝貨物明細表》。明細表是固體散貨規則的中心內容，盡管規則有13章涉及各個方面的規定，但貨物裝卸運輸的絕大部分具體要求都落實到了各種貨物的明細表上。它類似國際危規的《危險貨物一覽表》，使用非常方便。建議執法人員以貨物明細表為中心開展監管工作，抓住重點，提高效率。但需注意，盡管固體散貨規則的《固體散裝貨物明細表》和國際危規的《危險貨物一覽表》有很大相似之處，但兩者實質上有很大的不同。國際危規《危險貨物一覽表》具有特定編號的貨物僅指一種貨物，其物理化學參數是固定的。但《固體散裝貨物明細表》中每一個散裝貨物運輸名稱可能包括多中貨物，只是這些貨物是物理化學性質基本接近。為此，應正確處理《固體散裝貨物明細表》和托運人提交的貨物資料的關系，一方面，托運人必須提交貨物資料，貨物明細表不代表貨物資料；第二，貨物信息以托運人提交的資料為準，未明確的事項，可根據《固體散裝貨物明細表》提出要求。
建議盡快將固體散貨規則國內化，提高國內運輸散裝貨物標準和要求。固體散貨規則是國際散貨船事故教訓和管理經驗總結，對海上散貨船運輸的事故預防有著很強的針對性，對我們加強國內沿海散貨運輸有著非常強的借鑒指導作用，是制定相關規范性文件的捷徑。固體散貨規則多為管理性內容，國內實施這些要求沒有實質性困難，可以考慮作為我國國內沿海散貨運輸管理政策性文件。也可以根據我國沿海散貨運輸的實際情況，依照固體散貨規則制定國內沿海散貨運輸規范性文件或法規規章。同時，將散化規則國內化也是固體散貨規則第1.1節對港口國提出的一項建議性要求，無論從履約責任還是從規范國內海上散貨運輸的角度出發，都應該將這項工作做的更積極主動一些。
關鍵詞：反洗錢；監管；有限理性；組織；目標管理
中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）11-00-01
當前，我國反洗錢工作已全面由“規則為本”向“風險為本”轉變，與有效管理的契合更為密切。本文的主要目的，就是利用管理學研究成果，分析如何有效實施反洗錢監管。
一、有限理性人（組織）假設
金融機構既是反洗錢監管客體，又是防范打擊洗錢活動的主體；其工作成效與反洗錢監督管理密切相關。管理學視角下的反洗錢監管研究，首先應澄清監管過程中監管主客體的行為模式，即關于人（組織）的行為假設。
管理學中，關于人（組織）假設不斷演化。以泰勒（Frederick W·Taylor，1911）為代表的科學管理學派，秉持理性人假設，認為應自上而下單向行使管理權力，奉行“胡蘿卜加大棒”的管理策略（X理論），強調組織的非人格化、去關系化。巴納德（Chester Bamard，1938）看到了組織內部的人員合作與信息交流，提出組織人假設，認為組織可以通過合作實現組織目標。這種觀點過于樂觀，梅耶（Elton Mayo，1945）在霍桑試驗中證明了組織中人際關系，特別是非正式人際關系對組織目標的影響，從而提出社會人假設，認為組織的人有著不同的訴求和缺陷，需要有效的管理來保障組織目標的實現。西蒙（Herbert Simon，1976）創造性的把理性人和社會人假設“反正化”，基于信息不對稱和機會主義行為提出了有限理性人假設，認為人是有理性有目標的，但其理性又是有限的，即使是組織領導也概莫能外；領導的職責就是前題控制（prem ises control），非直接控制員工，而是通過環境控制，誘導員工做出配合組織目標的行動決策。
反洗錢監管過程中，監管主客體間的信息溝通是不完全的，且二者均存在機會主義傾向。本文將在有限理性人（組織）假設的基礎上，以反洗錢組織為研究對象，把監管機構定位為組織管理者和領導者、把金融機構定位為組織成員，討論如何提升組織效率、達成組織目標。
二、“規則為本”反洗錢監管的困境
傳統“規則為本”反洗錢監管模式下，監管流程一般為“制定規則—監督執行—發現問題—修正規則—監督執行”，并采取各種措施保證監督成效，如反洗錢現場執法檢查和行政處罰。這種監管模式下，規則缺失滯后、合規表面化以及組織無效率等問題難以避免。
（一）規則缺失滯后。由于規則制定者的有限理性，縱向上導致規則不可能覆蓋反洗錢全業務，即出現規則缺失；橫向上規則前瞻性也亦有限，在洗錢和反洗錢活動不斷發展變化的條件下，則出現規則滯后。特別是，我國反洗錢法律制度產生應用于反洗錢工作起步階段，其制度核心在于構建反洗錢體系，啟動反洗錢工作；對于反洗錢工作效率和效果，其尚不足以產生全面而持續的激勵。
（二）合規表面化。受規則缺失滯后以及機會主義行為影響，金融機構在反洗錢工作合規化開展中，很容易出現被動應激，非主動積極開展反洗錢工作。特別在現場檢查覆蓋面有限，而非現場監管信息接收被動的情形下，金融機構就會傾向于開展信息“合規”、檢查前“補課”的表面化反洗錢工作。
（三）組織無效率。一方面，監管者實施層級化組織方式，較低層級的工作目標是滿足較高層級監管需求，受有限理性制約，容易與反洗錢監管總體目標錯位；另一方面，作為監管客體的金融機構看不到反洗錢工作與其子組織目標的統一性，容易“磨洋工”或進行“監管套利（regulatory arbitrage）”。2010年，中國反洗錢監測分析中心共接收可疑交易報告6200萬份，向偵查機關移送和報案的僅911起，基于此立案和破獲洗錢案件的數量更是少之又少，組織無效率可見一般。
三、監督與管理：監管重心的調整
我國反洗錢監管理念和方式正由“規則為本”向“風險為本”過渡，因而反洗錢監督管理的重心也應發生變化，由監督向管理過渡。按照風險為本原則對金融機構反洗錢工作進行監管，就是不對金融機構采用統一監管程序，而根據其對監管目標的潛在影響來分配監管資源。這要求監管者明確監管目標，通過建立科學的風險評價體系，對監管對象妨礙監管目標的潛在風險進行評估，根據評估結果合理分配監管資源，以保證監管目標的達成。從監管主客體來看，監管部門首先需要宏觀上根據區域、行業和業務等要素進行綜合風險評估，其次要管理金融機構按照風險為本的方法開展反洗錢工作。
風險為本反洗錢監管能夠有效應對傳統反洗錢監管困局，契合有限理性人（組織）假設。首先，風險為本反洗錢監管是動態監管，很大程度上能夠規避靜態規則的缺陷。風險為本下的監管目標是反洗錢戰略和策略的組合，隨著國內外反洗錢發展趨勢進行調整，且風險評價體系會因各種參數的變動產生權變的風險評價結果。該模式下，信息采集和利用效率得到提高，有助于降低信息不對稱的影響。其次，風險為本反洗錢監管強化了反洗錢組織激勵相容性。金融機構在風險評估基礎上開展的反洗錢工作，風險防控目標明確，與組織動機一致，從而激發其深入主動開展該項工作，而非“表面化”地應付；根據洗錢風險配置反洗錢資源，提高了其對反洗錢工作環境的認知和判斷，有利于其通過“前題控制”規避機會主義行為，做出與反洗錢總體目標相一致的工作決策。最后，風險為本反洗錢監管從管理者和管理對象兩個層面提高了組織效率。對金融機構反洗錢工作實施差別化管理，監管資源能夠集中配置于洗錢高風險行業、區域或具體金融業務；金融機構反洗錢工作的輕重緩急趨于明確，出于成本和效率的考量，子系統反洗錢資源得到優化配置。
四、目標管理（MBO）①在反洗錢工作中的應用
把監管重心由監督調整至管理，意味著組織管理者應慎重考慮如何通過有效組織管理，達成組織目標。目標管理提供了一個較好的途徑和方法。目標管理就是引導組織成員制定工作目標、進行自我控制和自我評價，自覺完成目標。
目標管理模式下，組織目標的實現依靠的是員工參與和員工自組織（self-organization），而非簡單的行政命令；其成功實施需要滿足全體組織成員參與、組織內部順暢交流與溝通、給予組織成員最大鼓勵等條件；其實施流程一般包括確立目標、實現目標和成果檢測三個階段。
目標管理模式下的反洗錢工作，首先應把金融機構和特定非金融機構全部納入反洗錢組織，避免監管套利；其次，采取有效措施應對組織內部的信息不對稱問題，如反洗錢監測分析中心信息共享、提高金融機構反洗錢非現場監管信息報送規范性和有效性等；再次，對管理對象進行有效激勵，更加重視正向工作激勵而非處罰，如設定適宜的反洗錢獎勵資金，依據風險評估結果和監管目標達成程度等參數分區域劃撥，由監管機構分支行根據本地區反洗錢活動狀況和反洗錢監管評價結果予以獎勵。根據目標管理實施三階段，反洗錢目標管理具體可從如下幾個方面開展：
第一，確立反洗錢目標?！吨袊聪村X戰略（2008-2012）》（以下簡稱《戰略》）中已經明確了反洗錢目標。但在目標分解中，《戰略》沒有把反洗錢組織成員的子目標具體化。在區域洗錢風險評價的基礎上，反洗錢組織成員是能夠確定合適、明確的工作目標的，并還可以對其子目標進行分解，具體到金融從業人員。
第二，實現目標?！稇鹇浴饭ぷ髂繕说膶崿F途徑應是，在反洗錢組織明確自身工作目標基礎上明確組織成員工作目標，在促成組織成員實現其工作目標的基礎上實現自身工作目標，從而自下而上地實現各層級目標，最終實現反洗錢組織目標。
第三，成果檢測。一方面，監管機構應定期對組織目標的實現成果進行檢測，評價目標合理性和目標實現途徑與方法的合理性，不斷優化組織目標和反洗錢工作開展方式方法；另一方面，監管機構應引導各組織成員對其目標成果進行合理評估，結合洗錢風險評估結果分析子組織工作成效，在此基礎上，綜合評價各子組織的工作成果，并予以適當獎懲。
注釋：
①彼得·德魯克（Peter F·Drucker，1954）在《管理的實踐》中，首次明確提出MBO（Management By Objective）概念，但沒有給出具體定義。
參考文獻：
[1]彼得·德魯克.管理的實踐[M].機械工業出版社，2009.
為應對大型、復雜金融機構帶來的系統風險，前美聯儲主席保羅·沃爾克提出了一系列監管金融機構的措施，經多年爭論和協商，美國五大金融監管機構于2013年12月10日批準了最終版本的“沃爾克規則”。該規則的核心內容是對銀行機構自營交易作出嚴格限制，即不許拿國家擔保的錢玩高風險游戲。這標志著在華爾街巨頭、監管部門之間博弈的關鍵戰場上，監管部門取得了壓倒性勝利，以避免廣大納稅人為金融機構的“賭博”買單，避免“大而不倒”的金融機構引發金融危機，威脅美國金融體系。美國總統奧巴馬就此發表聲明說，“沃爾克規則”將禁止銀行機構利用政府擔保的存款進行投機交易，促進美國金融體系穩定；美國財政部長雅各布·盧也表示，完成這項規定的制定是美國金融監管改革的一個重要里程碑，將改變華爾街的交易行為。
然而，在人們為美監管層頂住來自華爾街的層層壓力堅守規則核心條款的同時，也為規則后續實施面臨的技術難題感到擔憂。此外，規則可能給美銀行業國際競爭力帶來的負面沖擊是否會影響其實施的持續性，也是值得觀察的問題。
大型、復雜的混業金融機構及其風險
作為對金融危機的反應，美國20世紀30年代《格拉斯—斯蒂格爾法案》將商業銀行業務與投資銀行業務相分離，開啟了美國金融業分業經營的時代。然而，自20世紀70年代以來，隨著金融產品與金融工具創新越來越普遍和資本市場的快速發展，金融“脫媒”現象越來越嚴重，這使得商業銀行的表內業務增速減緩甚至出現萎縮；另外，國際市場競爭日益激烈，分業經營的規定在很大程度上限制了美國銀行的國際競爭力，美國銀行業要求修改與廢除該法的呼聲日益高漲。
為了提高美國銀行在資本市場服務中的競爭力，1999年，美國通過了《金融服務現代化法案》，廢除了1933年的《格拉斯—斯蒂格爾法案》，使得銀行的證券業務得到了擴張，也使得銀行能夠進入金融保險行業和其它的金融業務領域，而這些金融業務領域的金融機構也能夠進入到銀行業務領域中來。一些最大的美國銀行大舉進入證券承銷和并購顧問等投資銀行業務領域；一些保險公司也并購了一些投資銀行機構，以開展資本市場活動；還有一些保險公司，如AIG還經營信用衍生工具和其它衍生工具。美國大型銀行在承銷債券、股票等業務方面獲取了很大的市場份額的同時也日益增加了銀行過去不愿意承擔的風險。此外，像其它投資銀行一樣，由于中間業務利潤空間有限，這些銀行也開始大量進行自營業務以增加收入。也有一些銀行，大量從事表外的互換和其它衍生工具業務以及使用特殊目的表外工具，以規避監管資本要求和杠桿限制，獲取更大的收益。
為了追求更高的利潤，美國的這些大型復雜金融機構還脫離資產負債表進行更多的非中介業務投資。它們利用監管資本要求中的漏洞來轉移風險，對社會經濟中的其他領域，特別是住宅房地產進行高杠桿投機；它們的投機行為大部分是來自債券持有者提供的融資，由于這些金融機構的規模龐大而且相互之間聯系緊密，債權人知道這些金融機構能夠獲得政府的擔保，還有，這些金融機構自身也知道，無論怎樣它們都將獲得政府救助，因而對于可能發生什么樣負面結果并不在乎。此外，這些大型復雜金融機構還通過兼并其他公司，極大地增加它們的規模、復雜性與影響力。正是這些行為，最終使得它們成為了此次全球金融危機的風暴中心。
美國“沃爾克規則”產生的背景
大型、復雜的混業金融機構可以被定義為同時經營商業銀行、投資銀行、資產管理和保險等業務的金融機構。這些金融機構一旦倒閉，將會引發一國甚至是全球的金融體系系統風險。因此，這些大型金融機構，被人們認為它們大到了不能讓它們倒閉的重要地位。在此次金融危機中，處于危機中心的美國大型復雜金融機構對此次危機起到了重要的推波作用，各國政府都對大型復雜金融機構的所做所為非常不滿。
2008年的全球金融危機表明，大型復雜金融機構的自律監管被這一行業的激烈競爭、內在的沖突與一直存在的道德風險扭曲了。世界各地的中央銀行花了20年的時間，對銀行實施風險調整最低資本充足標準，但依然無法避免系統風險的發生，如果不是因為它們那時在系統機構中因“大而不能倒”而獲得政府的救助，其中的大多數會于2008年倒閉，從而將它們承擔的巨大風險轉嫁給公眾。因此，政府應加強對大型復雜金融機構的監管。防止大型復雜金融機構因追逐高額利潤從事高風險的業務，從而威脅到整個金融體系的穩定，2010年1月，奧巴馬政府的經濟復蘇顧問委員會主席沃爾克提出了一系列旨在加強金融業監管和風險規避的措施，如禁止銀行從事自營交易、擁有與支持對沖基金及私募股權基金；對大型復雜金融機構系統風險進行監管的最優策略就是由監管者收費，迫使大型復雜金融機構將它們受擔保的債務的成本與它們產生的系統風險內部化等，即所謂的“沃爾克規則”。
作為前美聯儲主席的沃爾克，長期以來一直主張任何隱性的聯邦擔保的范圍僅限于數量相對較少的重要銀行業機構并且限于核心銀行職能，而不應延伸到所有金融中介機構與風險業務。沃爾克認為，銀行可以從事作為金融中介機構的所有商業銀行與投資銀行業務，但不允許從事非銀行業務如自營交易或作為主要投資方投資、商品投機、對沖基金與私募股權基金管理。這些業務應當分散到非銀行資產管理公司中去并受到相應監管。
全球金融危機及其所帶來的慘痛教訓，使美國重新拉開了金融監管制度變革的大幕。2010年7月21日，奧巴馬簽署了金融監管改革法案即《多德—弗蘭克法案》。這一法案被認為是20世紀30年代以來最雄心勃勃而影響深遠的金融監管改革。但是，《多德—弗蘭克法案》沒有采取沃爾克以上的這種方式，而且由于大型復雜金融機構的游說以及考慮到美國金融機構的國際競爭力，這一法案大大軟化了最初的沃爾克規則，因而也大大限制了沃爾克規則的約束力。
美國金融監管完勝華爾街大鱷
2013年12月10日，對于美國金融監管來說是歷史性的一天。當天，美聯儲、貨幣監理署、證券交易委員會、聯邦存款保險公司、商品期貨交易委員會等五大金融監管機構先后表決通過了一項更為嚴格的金融監管法案版本——“沃爾克規則”。
沃爾克規則主要包括三方面內容：一是“禁止自營交易”——禁止銀行機構從事大多數自營交易，但客戶買賣證券的做市交易、風險對沖交易可得到豁免。所謂自營交易是指，銀行機構利用自有資金買賣股票、債券、商品期貨期權、其他衍生品的業務，這些既是華爾街各大金融機構的重要利潤來源，也被認為是歷次金融危機的重要來源。二是“限制銀行混業”——限制銀行機構向對沖基金、私募股權基金的投資、贊助等各種關系。三是“CEO負責合規”——要求銀行機構設立確保遵守“沃爾克規則”的內部合規計劃，并向監管機構提交相關計劃及報告重大交易活動情況，CEO必須負全責。
沃爾克規則的初衷，是要降低因銀行不加節制地自營交易而引發的系統性風險幾率。銀行的傳統角色是進行間接投資，即接受儲戶存款，再以貸款的形式投放到企業，在這個過程中，銀行和企業的關系是債權關系，其盈利途徑是賺取利差，風險相對較小。而在銀行開展大量自營交易之后，其角色則與投行相當，從事的是大量直接投資業務，即將私有資金直接投給企業或者購買上市公司股票等，這時其與企業的關系就是股權關系，風險要較債權關系大得多。這種風險對于作為國家金融命脈的銀行來說是不能接受的，因為其吸收著巨量國民存款，是一國經濟的核心所在，一旦銀行直接投資失敗或者出現問題，會把大批金融機構乃至實體機構拉下水，進而形成極具破壞力的系統性風險。現在沃爾克規則提出兩個3%的限制，就可以確保即使銀行直接投資部分虧損，但因其在銀行資產中占比有限，不至于將銀行拖垮，也就可以避免其觸發系統性風險。
沃爾克規則歷經華爾街大銀行的重重反彈，最終獲批細則得以保全幾乎全部硬性條款，說明2008年金融危機后，美國確實在反思其金融監管并采取了具有歷史性意義的實質行動。短期看，限制大銀行自營交易可能會對美國金融機構的國際競爭力構成打壓；但從長期看，其有助于大幅降低發生系統性危機的風險。而金融穩定，無論對于金融發展還是實體經濟發展都是重要保障。
從獲批的細則來看，雖然規定了諸多豁免，但較之《多德-弗蘭克法案》敲定后的版本所作妥協有限：一是將規則實施期限延長，由2014年7月推遲至2015年7月；二是允許銀行實體在更多限制的環境下，進行外國負債或其政治細分區域負債的自營交易；三是只對資產規模大于10億美元的銀行實施合規監管，資產規模較小的社區銀行可以豁免遵守該規則。上述讓步沒有觸及原有硬性條款，主要妥協發生在《多德-弗蘭克法案》立法之前。沃爾克原本主張完全禁止銀行從事自營交易及持有私募基金，后來轉變為允許出于風險對沖需求進行部分證券和衍生品交易，私募基金也由禁止改為兩個3%的限制，即銀行對對沖基金的投資不超過后者資本金的3%；銀行對對沖基金的投資不超過銀行一級核心資本的3%。
“規則”實施持續性面臨考驗
近幾年，美國監管機構的量化寬松，給金融機構留下了大量的資金剩余，他們拿著大筆的錢，投往衍生品、對沖基金等高風險渠道，也累積了巨大風險。彭博統計的數據顯示，截至2013年第三季度，逐利交易收入占總收入比重：高盛高達44%，摩根士丹利達32%，花旗集團、摩根大通達到20%。對于私募股權基金、對沖基金、金融衍生品等投資熱點，沃爾克規則也切斷了他們的大部分財路，因為該法案嚴格限制給他們的資金供給，斷了眾多巨頭的財路，也導致該法案“四面樹敵”，金融機構的反對、嘲笑不斷。
“沃爾克規則”的通過雖說可喜可賀，但在具體實施過程中仍有些遺漏問題有待解決。目前主要有三方面挑戰，一是能否清晰區分銀行自營交易和代客交易以及如何判斷相關交易是否出于對沖風險的需求，即監管機構如何將對沖業務、做市商業務和自營交易區分開來，如何界定放貸和投資等。二是銀行業務的復雜性也給監管機構的有效執行帶來了難題，即如何確保交易數據的可得性和真實性。三是監管機構的監管水平能否達到要求，細則實施在技術層面還存在很多疑問?？偟膩碚f，關注核心都是銀行有多大的空間和能力以做市及對沖為幌子來做自營交易。
論文關鍵詞：反洗錢 監管 研究
隨著反洗錢形勢的發展，風險為本反洗錢監管理念逐漸成為反洗錢領域的共識。人總行在2007年11月召開的反洗錢監管座談會上，針對“監管資源有限，監管手段不足”的問題，提出了“要樹立風險為本的監管思想，采取風險為本的監管方法，合理配置監管資源”；在2008年初全國人民銀行反洗錢工作會議上，對風險為本反洗錢監管做出安排部署，提出要加強反洗錢非現場監管，逐步推進非現場監管指標體系建設，建立非現場監管評級機制，確立和完善以洗錢風險管理為中心的反洗錢非現場監管體系。這兩次會議的召開，標志著風險為本反洗錢監管的研究和實踐在全國范圍內拉開帷幕。經過三年多的探索性研究和實踐，筆者認為，實施風險為本反洗錢監管還存在以下幾個層面的問題。一是在理論認識層面，存在片面性和絕對化的傾向。認為風險為本反洗錢監管與規則為本反洗錢監管相對立，風險為本是對規則為本的否定；風險為本的優勢明顯優于規則為本；當前對所有金融機構都應當要求以風險為本開展反洗錢工作。上述認識存在一定的片面性和絕對化傾向。二是在法規制度層面，存在不協調、不適應的問題?！斗聪村X法》頒布實施五年來，人民銀行相繼建立了一整套反洗錢制度和操作規范。這些制度、規范在反洗錢起步階段確實起到了強有力的推動作用。但隨著反洗錢工作在金融機構的深入開展，反洗錢合規理念普遍被金融機構接受以后，過多的規定、過細的標準客觀上造成了金融機構的過度依賴，而且在一定程度上影響了金融機構主觀能動性的發揮，甚至有的制度反而成了金融機構規避責任的依據。目前金融機構存在大量的防御性可疑交易報告就是最為明顯的例證。另外，過多的監管要求也加大了金融機構的經營成本，給金融機構造成一些不必要的負擔。這些都是當前反洗錢法規制度滯后于反洗錢形勢發展的現實表現。三是在技術操作層面，非現場監管與現場檢查還需加強和改進。目前存在的主要問題，一方面是非現場監管信息資料采集和運用效率不高。風險為本的監管方式是建立在對金融機構的有效評估這一基礎之上。要實現有效評估，就必須建立一套科學的信息采集、加工處理、評估判斷、現場校驗、矯枉評估和做出監管決策等一系列制度和操作程序，疏通數據來源渠道，提高數據采集和運用的電子化水平。但從非現場監管信息系統硬件建設來看，目前通過網絡傳輸信息數據還僅限于各銀行業金融機構，保險、證券等金融機構還沒有電子化網絡傳輸信息平臺，而且2010年推廣應用的“反洗錢監管交互平臺”也未與人民銀行支付清算系統及商業銀行電子匯劃系統對接，降低了系統的功能。當前，非現場監管部分工作還處于手工操作階段，工作量大、效率低、差錯多，影響了非現場監管的效能。另一方面現場檢查的重心還沒有轉移到以風險管理為目標，還是習慣于合規性檢查。比如，在客戶身份識別上還是以檢查靜態的客戶身份要素是否合規為主；在大額和可疑交易報告方面習慣于根據現有制度設定的客觀標準對報告結果進行檢查。這種傳統的檢查方式與引導金融機構以風險管理為核心開展反洗錢工作的要求極不適應。
鑒于以上問題，要實現反洗錢監管由規則為本向風險為本轉變，還需從理論認識和實踐操作上加以改進。
一、全面認識和正確運用風險為本監管理論
當前重要的是處理好風險為本與規則為本的關系。規則為本的反洗錢監管方式是反洗錢處于起步階段比較通行的監管模式。其工作重心主要表現在以下方面：一是制定規則和各種規定；二是監督檢查各類金融機構執行規定的合規性；三是將不合規處罰作為一種日常機制和主要監管方法。規則為本的監管實際上是一個制定規范—檢查執行—調整規范—再檢查執行的過程。在一國反洗錢制度的初創期，反洗錢工作的機理及價值還未被金融機構所廣泛接受的情況下，以規則為本的監管方式既直接，也富有效率。風險為本的反洗錢監管貫徹以關注洗錢風險為核心，以原則性監管為導向，以非現場監管為主要手段，以現場檢查為必要補充的監管方法。規則為本監管與風險為本監管貫穿著兩種不同的監管理念，但兩種監管方式并非截然對立，水火不容，而是層次遞進，互為補充的關系。強調風險為本的監管，并不意味著放松合規性監管，而是要將著力點放在風險上，注重對風險的早期識別、預警和控制，尤其注重金融機構內部的風險控制和管理，注重對其風險管控能力的考核和評價，當然也包括對違規行為的監測和控制能力。 規則為本監管與風險為本監管的區別僅僅是在監管手段、監管理念、監管目標等方面側重點不同而已。為此，在監管實踐中，應立足實際，靈活掌握，根據不同金融機構的特點和內控機制運行情況確定監管重點，如：對反洗錢基礎工作較好的國有商業銀行、股份制銀行主要實施以原則為導向的風險為本監管；對農村信用社、保險、證券、期貨等反洗錢工作基礎薄弱的機構則主要實施以合規為導向的規則為本監管。同時，對于金融機構而言，在其內部反洗錢組織架構、內控制度、操作流程等基本達到合規要求后，就應更加注重洗錢風險的防范，建立起風險管理的組織架構、技術支持以及風險管理的方法體系，依據風險的大小來安排相應的資源投入。
二、盡快修訂完善相關規章制度，以適應反洗錢發展形勢需要
一要進一步擴充洗錢罪的上游犯罪范圍。結合我國實際，吸收借鑒國際社會的先進經驗，修改《刑法》和《反洗錢法》的相應條款，盡可能地將一切貪利性犯罪包含在洗錢犯罪的“上游犯罪”范圍之內。二要建立健全特定非金融行業反洗錢制度。在研究、評估各行業洗錢風險的基礎上，加快制定特定非金融行業的反洗錢規則并分步啟動實施。同時，發揮相關部門和特定非金融行業自律組織的作用，指導行業自律組織制定反洗錢指引，督促行業加強反洗錢自律。三要制定金融機構崗位設置和內控制度建設指引。按照《反洗錢法》的立法精神，人民銀行可以會同其他金融機構監管部門，依據《金融機構反洗錢規定》和相關規章制度，制定操作性強的《金融機構反洗錢崗位設置和內控制度建設指引》及實施細則，指導金融機構合理設置反洗錢工作崗位，完善內控制度建設。四要完善客戶身份識別制度。對《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》和《支付結算辦法》等配套規章制度進行修訂和完善，明確客戶在辦理大額交易業務時應向金融機構履行如實告知義務和因不履行如實告知義務所承擔的法律責任。
三、積極采用可疑交易“主觀”識別標準
FAFT的《四十項建議》在制定可疑交易識別標準時采用的是主觀標準，即規定“如果金融機構懷疑或有理由懷疑某項資金屬于犯罪活動的收益或者與恐怖分子籌資有關，應按照法律或法規的要求，立即向金融情報單位報告”。目前，我國金融機構的反洗錢工作已具備一定基礎，人民銀行應逐步減少可疑交易的客觀標準，強化金融機構的自主識別能力。指導金融機構在客觀指標基礎上充分發揮主觀能動性，逐步實現以主觀分析為主，輔以客觀指標的可疑交易報告形成方法，提高可疑交易報告的情報價值。
四、著手建立反洗錢正向激勵機制
反洗錢補償與激勵機制的建立可從三方面著手：一是建立反洗錢專項基金。該基金有三個主要來源：洗錢罪的罰沒收入、政府財政專項撥款和社會各界人士的捐款。該基金主要用于獎勵主動提供反洗錢情報和線索的社會公眾。二是建立政府財政分成獎勵制度。對主動提供反洗錢情報和線索的金融機構和工作人員以及積極參與反洗錢偵查、破案工作的有關部門，在破獲洗錢案件并追回贓款之后，由反洗錢行政主管部門代表國家依據貢獻大小給予相應的獎勵。三是對認真履行反洗錢義務的金融機構給予各種政策上扶持和優惠，如市場準入、經營權限、稅收減免或優惠等。
