時(shí)間：2023-01-13 05:10:57
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇耕地保護(hù)論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
1.城市化建設(shè)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，要有一定土地做保障
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市化水平得到迅速提高，成為至今的近半個(gè)世紀(jì)中我國(guó)城市發(fā)展的最快時(shí)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年我國(guó)城市人口約3.8億,城市化程度大約為30.4%。但與世界相比，發(fā)展還是很慢，1996年世界城市化程度已經(jīng)達(dá)到45.5%，而日本在1990年就達(dá)到77.4%。據(jù)專(zhuān)家預(yù)測(cè)，我國(guó)到2050年，城市化水平將提高到70％，在未來(lái)50多年中，將有約5億農(nóng)村剩余勞動(dòng)力及其家屬進(jìn)城，變?yōu)槌鞘腥丝凇＿@樣不僅要建立大量新城市，而且現(xiàn)有的許多城市都要程度不同地?cái)U(kuò)大其規(guī)模。土地是城市的依托，城市化建設(shè)必然要有一定的土地做保障，按照每個(gè)城鎮(zhèn)人口占地100平方米計(jì)算，增加5億城市人口，約需要土地5萬(wàn)平方公里，即7500萬(wàn)畝。
國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市化水平的不斷提高，大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城，并轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，推動(dòng)大批新城市的建立。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，原有城鎮(zhèn)需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)和舊城的更新改造。新城市的建立和老城市的擴(kuò)大是我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的客觀表現(xiàn)，是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，為此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。
2.我國(guó)人均耕地少，耕地后備資源不足，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻
國(guó)土資源部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、全國(guó)農(nóng)業(yè)普查辦公室聯(lián)合的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查最新公報(bào)顯示，全國(guó)耕地面積19.51億畝，人均耕地面積0.106公頃（1.59畝），仍不到世界人均耕地的一半，而且地區(qū)分布很不平衡。人均耕地較多的一些省，主要分布在東北、西北和西南地區(qū)，這里自然條件較差，糧食產(chǎn)量較低；人均耕地較少的省（區(qū)、市），主要分布在東南沿海和京津滬三市，這里自然條件較好，糧食產(chǎn)量高，但也是耕地大幅度減少的地區(qū)。全國(guó)還有607萬(wàn)公頃（0.91億畝）的耕地坡度大于25度，而在耕地面積中，無(wú)灌溉設(shè)施的耕地比重高于有灌溉設(shè)施的耕地，全國(guó)還有30萬(wàn)公頃的耕地不同程度地受到土地流失的危害。這些都說(shuō)明，我國(guó)耕地的總體質(zhì)量也是不高的。
新《土地管理法》著重強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)耕地保護(hù)問(wèn)題，其目標(biāo)是確保耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，新法明確規(guī)定“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍薄５俏覈?guó)耕地資源的主要特征卻是耕地面積占土地資源比例小，耕地后備資源不足，質(zhì)量低，人均耕地少，且日益減少。在自然條件和生產(chǎn)力所允許的條件下，絕大部分能開(kāi)墾的土地已被開(kāi)墾。此外，目前我國(guó)人口還在以每年一千多萬(wàn)人的速度增加，經(jīng)濟(jì)建設(shè)正處于快速增長(zhǎng)時(shí)期，“吃飯”和“建設(shè)”給耕地帶來(lái)的壓力，有增無(wú)減，并沒(méi)有緩解。近年來(lái)，耕地面積連年銳減，尤其是一些優(yōu)質(zhì)耕地的減少，很難靠開(kāi)發(fā)來(lái)彌補(bǔ)。目前這種趨勢(shì)還在發(fā)展。僅僅1997年、1998年兩年，全國(guó)耕地就凈減少近600萬(wàn)畝。地方開(kāi)墾條件差或土地后備資源的匱乏，致使其既實(shí)現(xiàn)確保耕地不減少的目標(biāo)而又同時(shí)不影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相當(dāng)困難。據(jù)有關(guān)方面預(yù)測(cè)，到2010年，我國(guó)還要增加一億多人口，而非農(nóng)建設(shè)占用耕地、陡坡退耕、災(zāi)害毀地三項(xiàng)，可能還要減少耕地近一億畝。
3.緩解城市化建設(shè)與耕地保護(hù)之間矛盾的途徑
在客觀上，城市化建設(shè)與保護(hù)耕地之間存在一定的矛盾，城市的發(fā)展和擴(kuò)大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不發(fā)展。所以，問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何處理發(fā)展城市與保護(hù)耕地之間的關(guān)系。一方面，我們必須較快地發(fā)展城市，以適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要；另一方面，我們需要切實(shí)地保護(hù)耕地，使兩方面得到協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，在發(fā)展城市中盡可能地減少耕地的占用。
因此，必須找出一條既能減少耕地占用，又能及時(shí)為城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)提供必需的建設(shè)用地，保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的新路子，以緩解城市化建設(shè)與保護(hù)耕地之間的矛盾。而解決這一矛盾的唯一途徑是走土地集約化利用的道路。土地集約化利用包括四個(gè)方面：（1）城市土地的集約利用；（2）農(nóng)村非農(nóng)用地的集約利用；（3）農(nóng)村農(nóng)用地的集約利用（主要是大城市周?chē)母咄度敫弋a(chǎn)出）；（4）全國(guó)整體的集約用地水平的提高。其中前三條是被大家所共識(shí)，而最后一條則未引起高度重視，而此條正是解決用地緊張的主要途徑。土地的集約化利用不但要從局部如某個(gè)城市或農(nóng)村、某個(gè)地區(qū)或某塊土地的角度來(lái)考慮，而且要從系統(tǒng)整體（整個(gè)國(guó)家）的角度來(lái)考慮。加快城市化進(jìn)程能更好地集約用地和節(jié)約用地，能夠提高全國(guó)整體的集約用地水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)確保耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡的目標(biāo)，起到保護(hù)耕地的作用。下面就加快城市化進(jìn)程對(duì)減少耕地占用的壓力談幾點(diǎn)看法。
二、發(fā)展城市化建設(shè)與土地集約化利用關(guān)系
1.城市化建設(shè)有利于人口出生率的降低，從而減小眾多人口對(duì)耕地的壓力
城市和鄉(xiāng)村代表了不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的區(qū)域單元，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平、婦女職業(yè)類(lèi)別和文化教育程度的差異，而使兩者的婦女生育水平有較大的差異，城鎮(zhèn)始終低于鄉(xiāng)村的生育率。生育期一孩率城鎮(zhèn)大大高于鄉(xiāng)村，高達(dá)90％以上，鄉(xiāng)村二孩率超過(guò)城鎮(zhèn)的1倍多。1998年我國(guó)城鎮(zhèn)人口出生率為13.67‰，自然增長(zhǎng)率8.36‰，而縣出生率為17.05‰，自然增長(zhǎng)率為10.04‰。以上海市為例，1998年人口出生率僅為5.20‰，自然增長(zhǎng)率為－1.80‰。我國(guó)歷年市鎮(zhèn)與縣人口生長(zhǎng)率與自然增長(zhǎng)率對(duì)比見(jiàn)表1。
表1我國(guó)歷年市鎮(zhèn)與縣人口出生率與自然增長(zhǎng)率單位：‰
199019911992199319941995199619971998
市鎮(zhèn)出生率16.1415.4915.4715.3715.1314.7614.4714.5213.67
自然增長(zhǎng)率10.439.999.709.389.609.238.828.948.36
縣出生率22.8021.1719.0919.0618.8418.0818.0217.4317.05
自然增長(zhǎng)率15.7914.0412.1812.1712.0411.0911.0810.5310.04
影響生育率的因素有：第一，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。一般，經(jīng)濟(jì)水平越高，總和生育率越低；反之，則總和生育率越高；第二，文化教育水平。無(wú)論是生育率、多孩率，還是平均孩次，有文化者都低于文盲、半文盲，并且，文化程度愈高，生育率、多孩率和平均孩次愈低，兩者呈相反關(guān)系。造成城鄉(xiāng)生育水平差異的另一重要原因也是婦女文化程度的差異。鄉(xiāng)村文盲、半文盲率多，女性文盲、半文盲多及農(nóng)、林、牧、漁業(yè)婦女文盲、半文盲多，這“三多”已成為鄉(xiāng)村生育水平高于城鎮(zhèn)的又一個(gè)重要因素。第三，職業(yè)與勞動(dòng)性質(zhì)。勞動(dòng)性質(zhì)與文化程度有一定關(guān)聯(lián)。腦力勞動(dòng)者一般具有較高的文化水平，生育率低；體力勞動(dòng)者，尤其是從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的勞動(dòng)者，文化程度較低，這一因素與經(jīng)濟(jì)和其它社會(huì)因素共同的影響，使他們的生育率較高。職業(yè)的差別在很大程度上也影響了生育率的高低，農(nóng)、林、牧、漁業(yè)婦女的生育率高于其它職業(yè)婦女生育率的2－3倍。而城市化建設(shè)有利于提高文化素質(zhì)，減少農(nóng)業(yè)人口，降低生育率。此外，計(jì)劃生育的作用在于引導(dǎo)和加速生育水平的下降，而由于城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)展，文化教育程度高，計(jì)劃生育政策的推行較容易，能夠嚴(yán)格控制人口數(shù)量的增長(zhǎng)速度，人口的減少又可減少對(duì)耕地的占用。
2.城市化建設(shè)有利于集約化利用土地，從而擴(kuò)大耕地面積
如何做到城市化建設(shè)與保護(hù)耕地兩不誤，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，主要是轉(zhuǎn)變用地方式，走集約利用土地、節(jié)地挖潛的路子。這包括兩個(gè)方面內(nèi)容，一是整理宅基地，二是充分挖掘城市存量土地的潛力。而大力發(fā)展城市化建設(shè)，有利于實(shí)現(xiàn)粗放用地變?yōu)榧s用地，并推動(dòng)建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛和集約利用，是既積極而又有效地保護(hù)耕地的思路。一方面，城市容納人口多，城市人均用地比農(nóng)村人均用地少，土地利用集約度高。我國(guó)歷年城市與農(nóng)村人均居住面積對(duì)比見(jiàn)表2。表2顯示，我國(guó)歷年城市與農(nóng)村人均居住面積有逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但農(nóng)村始終較城市高出2－3倍。1998年城市人口為37942萬(wàn)，人均居住面積達(dá)9.3平方米，而農(nóng)村人口為86868萬(wàn)，占總?cè)丝?9.6％，人均居住面積達(dá)23.7平方米。以山西省為例，1996年5個(gè)地級(jí)市人均占地119平方米，農(nóng)村人均占地則達(dá)192.93平方米。此外，城市規(guī)模越大，城市的中心功能越強(qiáng)，人均用地也越少。與小城市相比，要素的投入產(chǎn)出率和主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的人均水平也較高。我國(guó)不同規(guī)模城市各項(xiàng)指標(biāo)見(jiàn)表3。表3表明，1996年全國(guó)城市增至666個(gè)，人均用地99平方米，其中，200萬(wàn)人以上的超大城市人均用地66.2平方米，100-200萬(wàn)人的特大城市人均用地86.2平方米，50=100萬(wàn)人的大城市人均用地99平方米，20-50萬(wàn)人的中等城市人均用地105.3平方米，20萬(wàn)人以下的小城市人均用地131.6平方米。而且大城市與小城市相比，產(chǎn)業(yè)密度（人均GDP）高，第三產(chǎn)業(yè)比重大，另一方面，城市化建設(shè)能促使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，有利于耕地內(nèi)部挖潛。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，可以空閑出許多宅基地和非農(nóng)用地，使這些宅基地和非農(nóng)用地變?yōu)楦兀黾痈財(cái)?shù)量。如前所述，5億農(nóng)村人口進(jìn)城，若農(nóng)村按人均160平方米計(jì)算，可減少占地8萬(wàn)平方公里，扣除城市建設(shè)用地5萬(wàn)平方公里，則全國(guó)可節(jié)約3萬(wàn)平方公里，即4500萬(wàn)畝；農(nóng)村勞動(dòng)力的減少可以使農(nóng)民統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，連片耕作，減少不必要的路和田坎，增加耕地，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約經(jīng)營(yíng)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和糧食產(chǎn)量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
表二我國(guó)歷年城市與農(nóng)村人均居住面積對(duì)比單位：平方米/人199019911992199319941995199619971998
城市人均居住面積6.76.97.17.57.88.18.58.89.3
農(nóng)村人均居住面積17.818.518.920.720.22121.722.423.7
表三我國(guó)不同規(guī)模城市各項(xiàng)指標(biāo)表
全國(guó)666個(gè)城市平均超大城市200萬(wàn)人以上特大城市100-200萬(wàn)人大城市50-100萬(wàn)人中等城市50-100萬(wàn)人小城市20萬(wàn)人以下
城市個(gè)數(shù)（個(gè)）666112344195393
人口密度（萬(wàn)人/平方公里）1.011.511.161.010.950.76
人均占地（平方米/人）9966.286.299105.3131.6
人均GDP913815812144551306084006281
第三產(chǎn)業(yè)比重（%）37.249.343.838.834.129.2
3.城市化建設(shè)有利于科技水平和人口素質(zhì)的提高，從而提高土地的集約化利用程度
科技進(jìn)步的發(fā)展推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又提高了城市和農(nóng)村的集約化用地程度，提高土地的生產(chǎn)力和勞動(dòng)生產(chǎn)率。人口素質(zhì)的提高有利于生育率的降低，從而減少對(duì)耕地的占用。城市化水平越高，越有利于集約用地，從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，城市化程度越高，農(nóng)業(yè)人口越少。而城市化程度比較低的國(guó)家則往往是發(fā)展中國(guó)家，具有經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)業(yè)人口多，出生率高，人口增長(zhǎng)速度快等特點(diǎn)。
城市化的發(fā)展使科技與經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)科技水平的提高和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。假如我國(guó)城市化發(fā)展到一定程度，就有足夠的資金和技術(shù)，去開(kāi)墾后備的土地資源和復(fù)墾荒蕪的土地，從而增加耕地?cái)?shù)量；農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展使農(nóng)業(yè)先進(jìn)的技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中得到應(yīng)用，改變傳統(tǒng)的耕作方式，對(duì)農(nóng)田精耕細(xì)作，從而可以提高耕地質(zhì)量，達(dá)到增加糧食產(chǎn)量的目的；反過(guò)來(lái)農(nóng)業(yè)的發(fā)展又保證和促進(jìn)了城市化發(fā)展。
三、我國(guó)城市化建設(shè)中土地利用存在的問(wèn)題
在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，特別是城市化建設(shè)中，并沒(méi)有很好地處理好城市化建設(shè)與保護(hù)耕地這兩方面的關(guān)系，存在著在加速城市化建設(shè)的同時(shí)，忽視保護(hù)耕地的傾向。在如何處理耕地保護(hù)和城市發(fā)展的關(guān)系中還存在著較為嚴(yán)重的問(wèn)題。
1.城市土地閑置與撂荒
隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和基本建設(shè)規(guī)模的大幅度增長(zhǎng)，一些地方出現(xiàn)了城市土地閑置，甚至撂荒。從廣義上講，城市土地閑置是指：（1）取得土地使用權(quán)后，未及時(shí)對(duì)土地加以利用，或土地利用率未達(dá)到規(guī)定要求，致使土地處于未被利用或利用不充分的狀態(tài)；（2）各種非法批地所造成的閑置狀態(tài)；未經(jīng)批準(zhǔn)已圈占了土地，以及未征、未用或利用不充分所造成的閑置等。1995年，全國(guó)開(kāi)展了非農(nóng)建設(shè)閑置土地清理工作。據(jù)國(guó)家土地管理局統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共清查出非農(nóng)建設(shè)閑置土地600平方公里，為1994年全國(guó)各項(xiàng)建設(shè)用地總量的27.3％，其中耕地270平方公里，占45%。通過(guò)清理，已復(fù)耕240平方公里，占閑置耕地的88.9％；限期開(kāi)發(fā)建設(shè)9000公頃；調(diào)整使用2000公頃；收回土地使用權(quán)4000公頃。另外，根據(jù)國(guó)家土地管理局統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)因各種人為因素造成的廢棄地累計(jì)約為133300平方公里。其中，由于從事開(kāi)采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)和建設(shè)活動(dòng)廢棄土地約為33300平方公里，其中70％左右為耕地；全國(guó)因興修水利、修筑鐵路、公路等建設(shè)活動(dòng)廢棄的土地及農(nóng)村坑塘、建筑取土等零星廢棄土地約為100000平方公里，這之中耕地也占到50-70％。
2.城市違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重
1995年，全國(guó)有18個(gè)省市（自治區(qū)、直轄市）按照省委、省人大、省政府的要求，結(jié)合貫徹國(guó)家土管理局《關(guān)于全面清理非農(nóng)建設(shè)閑置土地的通知》精神，對(duì)1992-1994年貫徹執(zhí)行土地法律、法規(guī)的情況開(kāi)展了土地執(zhí)法檢查。據(jù)《中國(guó)土地報(bào)》報(bào)道，陜、粵、贛、豫、皖、魯、吉、川、湘、浙等10個(gè)省，1992－1994年共清查出各類(lèi)土地違法案件32萬(wàn)宗，違法用地面積達(dá)500平方公里，浙、粵、桂3省區(qū)違法占用耕地達(dá)753300公頃。晉、遼、浙、津、鄂、閩等省，清查出各類(lèi)土地違法案件41627宗，違法用地面積7687公頃。在土地資源短缺的江蘇省，1993-1994年便查出違法用地8010宗，違法用地面積達(dá)3445公頃。這種大規(guī)模的集中占用土地和違法濫用土地，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的正常需求和實(shí)際可能的開(kāi)發(fā)能力，而且是外延發(fā)展、粗放經(jīng)營(yíng)、以犧牲大量土地資源為代價(jià)的。
3.城市土地利用效率低下
根據(jù)1995年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)，全國(guó)640個(gè)城市建成區(qū)19264.2平方公里，空閑土地按10－15％計(jì)劃，這些城市用地潛力達(dá)1926－2890平方公里，如按建設(shè)部頒布的城市規(guī)劃用地指標(biāo)城市人均用地100平方米計(jì)算，可安排城市人口1926-2890萬(wàn)，此潛力僅是充分利用城市空閑土地得到的。由此可以看出我國(guó)現(xiàn)有城市建設(shè)用地有很大的內(nèi)部挖潛改造能力。此外，我國(guó)城市建成區(qū)平均整體容積率太低，1990年全國(guó)455個(gè)設(shè)市城市建成區(qū)平均整體容積率只有0.31。城市用地結(jié)構(gòu)亦不合理，在結(jié)構(gòu)上存在工業(yè)用地比例過(guò)大，商業(yè)用地比例偏小，道路用地比例過(guò)小的問(wèn)題。用地結(jié)構(gòu)不合理造成地不能盡其用，土地產(chǎn)出效益差，土地價(jià)值不能體現(xiàn)。1991年全國(guó)城市土地平均工業(yè)產(chǎn)值7277元／平方米，地均利稅715元／平方米，且因城市規(guī)模而差別大，20-50萬(wàn)人口城市地均工業(yè)產(chǎn)值6625元／平方米，地均利稅525元／平方米，20-50萬(wàn)人口以下城市地均工業(yè)產(chǎn)值2459元／平方米，地均利稅265元／平方米。
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，用地規(guī)模過(guò)大
1996年全國(guó)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)單位數(shù)2336.33×104個(gè)，職工1.35×108人，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚在縣鎮(zhèn)的僅占1％，在建制鎮(zhèn)的占7％，其余98％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少數(shù)在集鎮(zhèn)，絕大多數(shù)在村及村以下。由于過(guò)度分散，使用地規(guī)模至少增加1/3，出現(xiàn)了不注意節(jié)約用地，大量圈占農(nóng)田，削弱農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問(wèn)題。
5.城市用地增長(zhǎng)速度超過(guò)人口增長(zhǎng)
隨著我國(guó)城市化水平的不斷提高，城市人口增長(zhǎng)需要相應(yīng)的土地供應(yīng)，從而占用部分耕地，這是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的。但是，在符合客觀規(guī)律的前提下，盲目擴(kuò)大占地規(guī)模，把城市的合理發(fā)展不適當(dāng)?shù)刈兂蓙y占耕地，應(yīng)予以糾正。1986-1995年，我國(guó)城市數(shù)量由321個(gè)增加到640個(gè)，增長(zhǎng)近1倍，城市人口和城市非農(nóng)業(yè)人口分別增長(zhǎng)65.1％和51.6％，城市用地面積和建成區(qū)面積分別增長(zhǎng)42.5％和90.2％，建成區(qū)平均每年擴(kuò)大1015平方公里。城市越小，人均建設(shè)用地越多，小城市（20萬(wàn)以下）分別為特大城市（100萬(wàn)人以上）和大城市（50-100萬(wàn)人）的1.91倍和1.62倍。
四、發(fā)展城市化建設(shè)，保護(hù)耕地應(yīng)采取的措施
針對(duì)目前我國(guó)已面臨耕地不斷減少的嚴(yán)重威脅，保護(hù)耕地是我國(guó)一個(gè)基本國(guó)策，必須制定相應(yīng)的政策和采取有效措施，既加快城市化進(jìn)程，又切實(shí)保護(hù)耕地。建議采取以下措施。
1.深化土地使用制度改革，建立土地集約化利用指標(biāo)體系
通過(guò)供地機(jī)制的變革與創(chuàng)新，從根本上解決亂占濫用耕地的問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛和集約利用。通過(guò)調(diào)查研究，盡快建立適合我國(guó)國(guó)情的土地集約化利用指標(biāo)體系，在指標(biāo)體系中體現(xiàn)城市人均用地標(biāo)準(zhǔn)、城市容積率、城市土地產(chǎn)出效益等。使所建指標(biāo)體系，既有利于城市化建設(shè)，又有利于集約利用土地，既達(dá)到發(fā)展建設(shè)的目的，又起到最大限度地節(jié)約用地的作用，緩解建設(shè)用地和保護(hù)耕地的矛盾，變矛盾為協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。
2.做好城市土地利用規(guī)劃
土地利用總體規(guī)劃是國(guó)家調(diào)控土地的基本手段，通過(guò)分析土地利用現(xiàn)狀和土地潛力，科學(xué)地預(yù)測(cè)未來(lái)土地需求，調(diào)整各類(lèi)用地結(jié)構(gòu)和數(shù)量，從而綜合平衡土地供需形勢(shì)，達(dá)到宏觀調(diào)控土地的目的。城市規(guī)劃是根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需求，在研究城市密度的前提下，對(duì)城市空間布局和城市形態(tài)的總體設(shè)計(jì)，并通過(guò)城市土地利用規(guī)劃來(lái)落實(shí)。必須將城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接起來(lái)，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，堅(jiān)持“一要吃飯、二要建設(shè)”的基本方針，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。
3.控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用過(guò)多的耕地
由于城市化的發(fā)展，人、財(cái)、物等資源必然流向城市，通過(guò)城市基礎(chǔ)設(shè)施、資金、技術(shù)以及服務(wù)等便利條件引導(dǎo)分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城市集中，可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開(kāi)花，占用過(guò)多的耕地，達(dá)到節(jié)省建設(shè)用地，減少環(huán)境污染的目的。
4.挖掘城市存量土地的潛力
城市的發(fā)展建設(shè)要立足我國(guó)的基本國(guó)情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，更多地通過(guò)實(shí)施舊城改造，確定以?xún)?nèi)涵為主的城市發(fā)展方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高土地容積率、產(chǎn)出率，增加城區(qū)容量；搞好城市規(guī)劃工作，堅(jiān)持城市建設(shè)不求最大，只求最佳的原則，利用市場(chǎng)機(jī)制不斷調(diào)整區(qū)域城市結(jié)構(gòu)、城市用地結(jié)構(gòu)和用地布局，考慮城市、集鎮(zhèn)相互協(xié)作、取消重復(fù)設(shè)置，減少城市化過(guò)程中不必要的耕地浪費(fèi)。把粗放型土地利用方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化經(jīng)營(yíng)土地。為實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)服務(wù)。
5.根據(jù)具體情況，改革現(xiàn)有有關(guān)不利城市化發(fā)展和土地集約利用的制度和政策
制定出一系列發(fā)展城市化建設(shè)的政策，改革現(xiàn)有有關(guān)制度和政策，以利于技術(shù)、資源和人才的流動(dòng)。如改革城市戶(hù)籍制度。凡是基本上放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，脫離農(nóng)村，在城市做工、經(jīng)商、經(jīng)營(yíng)企業(yè)，并成為自已和家庭的生活來(lái)源；長(zhǎng)期居住城市并有自己住房，或有能力長(zhǎng)期租住房屋的農(nóng)村居民，應(yīng)該改變戶(hù)籍關(guān)系，變農(nóng)村戶(hù)口為城市戶(hù)口，享有同其他城市居民同等待遇。對(duì)于已經(jīng)獲城市戶(hù)口的原農(nóng)村居民，不再作為農(nóng)村居民，也不再作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，并收回分配的責(zé)任田或口糧田。同其他城市居民一樣，脫離同土地，特別同耕地的直接聯(lián)系等。
6.依靠法律、法規(guī)制止城市化發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的對(duì)耕地保護(hù)不利的方面
對(duì)于城市化發(fā)展中對(duì)耕地保護(hù)不利的方面，必須依靠教育，法律、法規(guī)，嚴(yán)格審批手續(xù)，采取經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，保證城市化的健康發(fā)展，對(duì)重復(fù)、潛力挖掘不夠等亂占耕地的項(xiàng)目則嚴(yán)格禁止，防止借城市化發(fā)展理由使耕地資源大量流失。
總之，城市化建設(shè)對(duì)減小耕地的占用和土地集約化利用十分有效，我們應(yīng)進(jìn)行深入的調(diào)查和研究，搞清城市化建設(shè)（規(guī)模、速度）、耕地、經(jīng)濟(jì)承載力、人口等之間的關(guān)系。一方面從節(jié)約利用耕地角度制定城市規(guī)劃和發(fā)展城市化建設(shè)的措施和政策，探索城市化的發(fā)展途徑，不斷挖掘城市土地的潛力；另一方面建立有利于城市化建設(shè)的土地管理體制。
城市化道路也是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。城市化發(fā)展同社會(huì)生產(chǎn)力存在著必然的、本質(zhì)的聯(lián)系，這種聯(lián)系在任何社會(huì)制度下都客觀存在著。世界城市化道路的發(fā)展過(guò)程就證明了這一點(diǎn)。人口城市化和人民生活方式城市化，既指示了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化，也衡量了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實(shí)力。當(dāng)然城市化建設(shè)盡管占用一部分耕地，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于限制城市化的發(fā)展所帶來(lái)的人口增長(zhǎng)及農(nóng)村人口非農(nóng)業(yè)占用耕的數(shù)量。因此，為了實(shí)現(xiàn)確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，必須發(fā)展城市化建設(shè)。但在發(fā)展城市化進(jìn)程中，要處理好保護(hù)耕地的問(wèn)題。
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論文摘要：通過(guò)實(shí)地調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析方永州市耕地保護(hù)現(xiàn)狀以及耕地保護(hù)中存在的實(shí)際問(wèn)題，明確了耕地的必要性和重要性，明確了保護(hù)耕地的現(xiàn)實(shí)意義，提出了相應(yīng)的保護(hù)耕地對(duì)策和建議；糧食安全問(wèn)題已向人們發(fā)出警告，保護(hù)耕地刻不容緩，耕地保護(hù)的問(wèn)題不僅存在于永州，還廣泛存在于全國(guó)各個(gè)省市縣，因此，如何在全國(guó)范圍內(nèi)建立一個(gè)有效的耕地保護(hù)體制，將是我國(guó)今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的工作重點(diǎn)。
一、03年到06年耕地保護(hù)狀況及面臨的困難
首先，耕地保有量穩(wěn)中有增。一是新增耕地超過(guò)建設(shè)占用耕地。2006年與2003相比，永州市新增耕地比建設(shè)占用耕地多0.3065萬(wàn)畝。二是耕地保有量增加。永州市2006年耕地保有量為513.7382萬(wàn)畝。比與湖南省政府簽訂的目標(biāo)責(zé)任面積增加0.4343萬(wàn)畝，完成了湖南省政府下達(dá)的耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)任務(wù)。其次，基本農(nóng)田保護(hù)基礎(chǔ)工作有所加強(qiáng)。一是完成了基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。二是落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)制度。建立、健全和完善了各項(xiàng)法律制度。及時(shí)掌握了全市基本農(nóng)田保護(hù)動(dòng)態(tài)情況，確保了基本農(nóng)田面積不減少。三是開(kāi)展了耕地保護(hù)情況調(diào)研。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)督促縣區(qū)加以整改，增強(qiáng)了縣區(qū)保護(hù)耕地的意識(shí)和責(zé)任。第三，實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)。建設(shè)占用耕地嚴(yán)格控制在省下達(dá)的年度計(jì)劃指標(biāo)內(nèi)，從源頭上保護(hù)了耕地。同時(shí)，凡經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)占用耕地的項(xiàng)目，一律實(shí)行了先補(bǔ)后占或按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)足額繳納了耕地開(kāi)墾費(fèi)，嚴(yán)格執(zhí)行了補(bǔ)充耕地與建設(shè)用地項(xiàng)目逐一掛鉤制度，確保了占補(bǔ)平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第四，認(rèn)真實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理。2006年，永州市全市實(shí)施土地整理項(xiàng)目12個(gè)，爭(zhēng)取國(guó)家、湖南省投資6397萬(wàn)元，整理面積3164.19公頃，新增耕地471.12公頃，使2萬(wàn)人受益。第五，違法違規(guī)占用耕地案件得到嚴(yán)肅查處。2006年，永州市共查處土地違法案件369宗，其中違法占用耕地29.61公頃，查處率100％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組企業(yè)違法違規(guī)占用耕地18宗，面積9.5公頃，100%查處并結(jié)案；農(nóng)村村民違法違規(guī)占用耕地建房357宗，面積15.5公頃，大部分已處理到位。
同時(shí)，耕地保護(hù)中面臨著人均耕地面積少、項(xiàng)目建設(shè)占用耕地面積逐年增大、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和退耕還林減少耕地多、亂占濫用耕地現(xiàn)象比較嚴(yán)重、耕地質(zhì)量下降等困難和問(wèn)題。
二、對(duì)策建議
（一）建設(shè)用地要有序規(guī)劃，力求"少而精"
近幾年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，除生態(tài)退耕外，耕地減少的最大影響因素是建設(shè)占用耕地。因此，首先必須要明確用地的用途，若是工廠，一定要遠(yuǎn)離農(nóng)田，不能影響農(nóng)作物產(chǎn)量；其次，在進(jìn)行用地規(guī)劃時(shí)，盡量少占耕地或做到不占耕地，確保耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)保質(zhì)保量完成。再者，鐵路、公路的修建應(yīng)盡量避開(kāi)耕地，如繞道、打隧道或在穿過(guò)農(nóng)田保護(hù)區(qū)的區(qū)域上方架橋，車(chē)輛從橋上通過(guò)，橋下耕地則不受影響；此外，還應(yīng)加強(qiáng)舊城區(qū)的改建。永州市零陵區(qū)是一座古城，對(duì)于一些既無(wú)文化價(jià)值又不能作為居住用途的建筑應(yīng)該拆除，另行規(guī)劃重建。除此之外，還可以考慮通過(guò)增加容積率、開(kāi)展共同協(xié)作的方式以減少輔助設(shè)施的占地等方法來(lái)節(jié)約用地。
（二）補(bǔ)充耕地要“多而廣”
1．開(kāi)墾荒山，增加耕地。荒山不僅可以作為建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的考慮對(duì)象，也可用于耕地的開(kāi)墾，如在坡度適宜的荒山上改良土壤，開(kāi)墾梯田。
2．進(jìn)行土地整理。有些地方農(nóng)田并不寬裕，而各類(lèi)農(nóng)宅村舍還零散地點(diǎn)綴在農(nóng)田之中，更將農(nóng)田擠得支離破碎，既占用了"寸金之地"的良田，也給規(guī)模耕作制造了障礙。解決這些問(wèn)題，最好的辦法就進(jìn)行土地整理，提高土利用率。
3．回收土地，增加土地儲(chǔ)備量。土地的收回對(duì)象包括土地使用合同到期的、使用劃撥土地單位搬遷的、停止使用原劃撥土地的以及公路、鐵路報(bào)廢的。但在實(shí)際工作中，這項(xiàng)工作往往會(huì)拖上幾年甚至幾十年，有的時(shí)候收回的土地得不到再利用，導(dǎo)致因建設(shè)需求而進(jìn)一步蠶食耕地。此外，村集體也應(yīng)加大土地回收的力度，以便進(jìn)行統(tǒng)一管理，更好地利用、保護(hù)耕地。
4．及時(shí)復(fù)墾。因挖損、塌陷等造成耕地破壞的，由用地單位和個(gè)人負(fù)責(zé)復(fù)墾；災(zāi)區(qū)耕地的恢復(fù)，首先安頓好受災(zāi)人員，而后對(duì)損失面積全面核查、落實(shí)責(zé)任到鄉(xiāng)、村、組和每個(gè)災(zāi)民，各方協(xié)助，及時(shí)全力進(jìn)行復(fù)墾和整理，以期重新利用，盡快種上農(nóng)作物。
（三）嚴(yán)禁占用耕地和隨意擴(kuò)大建筑使用面積。
當(dāng)前，出現(xiàn)了隨意增加建筑使用面積的現(xiàn)象，房產(chǎn)證上規(guī)定的是150m2，調(diào)查結(jié)果卻達(dá)到了180m2，這種現(xiàn)象多出現(xiàn)在農(nóng)村，村民們通常會(huì)在屋后、農(nóng)田的旁邊、或者干脆就在農(nóng)田上加蓋矮房矮棚。對(duì)于這種違法行為，基層政府所要做的不僅是強(qiáng)制執(zhí)法，更要進(jìn)行教育。
（四）加強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)，作好基礎(chǔ)工作，預(yù)防耕地再度損毀。
永州市曾因強(qiáng)降雨而致受災(zāi)面積大，災(zāi)情嚴(yán)重，損毀的多為基本農(nóng)田，恢復(fù)的難度較大。我們要做的，一是要加強(qiáng)耕地保護(hù)的認(rèn)識(shí)，二是完善體制，加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，由政府牽頭組織農(nóng)業(yè)、水利等有關(guān)部門(mén)，對(duì)農(nóng)田、塘壩和河道進(jìn)行勘測(cè)和規(guī)劃，投資建造和加固防護(hù)堤、防護(hù)壩，清淤河床和塘泥，以便泄洪分流和蓄水；還可以在耕地的周?chē)谠焖疁纤阌谝髋潘蛿r劫水源，防止水旱災(zāi)害的再度重創(chuàng)，將損失降低到最低限度。
三、結(jié)語(yǔ)
不僅在永州市，在全國(guó)各個(gè)省市縣區(qū)都或多或少地存在不同程度、不同類(lèi)型的耕地保護(hù)問(wèn)題，但總的來(lái)說(shuō)，就是耕地?cái)?shù)量的減少與耕地質(zhì)量的下降。近十幾年，我國(guó)已從一個(gè)糧食自給自足的國(guó)家轉(zhuǎn)變成一個(gè)糧食的凈進(jìn)口國(guó)。根據(jù)我國(guó)人口的增長(zhǎng)及糧食需求量增加，以及我國(guó)糧食單產(chǎn)的增產(chǎn)與耕地復(fù)種指數(shù)的逐年提高的情況，到2010年，如果我國(guó)糧食完全自給，則需要的耕地量為19.2億畝，若實(shí)現(xiàn)95%的自給量，則需要耕地18.24億畝。而耕地保有量每減少2000萬(wàn)畝，糧食自給率就會(huì)下降1個(gè)百分點(diǎn)[1]，按照目前耕地減少速度，不用幾年，18億畝的耕地保有量將會(huì)很快被打破，因此，如何在全國(guó)范圍內(nèi)建立一個(gè)行之有效的耕地保護(hù)體制，同時(shí)又如何保證所制定的政策體系的有效實(shí)施，將是今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)必須要做的工作。
論文摘要：在現(xiàn)行征地制度法律框架下，打破了“集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，必須先被國(guó)家征用”的傳統(tǒng)。集體土地入市給我國(guó)耕地保護(hù)方面帶來(lái)的影響，是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)集體土地入市的動(dòng)因、影響我國(guó)耕地保護(hù)的因素進(jìn)行分析，進(jìn)而探討集體土地入市對(duì)耕地保護(hù)的影響及解決對(duì)策。
1 集體非農(nóng)建設(shè)用地入市的動(dòng)因
集體非農(nóng)建設(shè)用地入市，現(xiàn)在已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)甚至是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)強(qiáng)大的推動(dòng)力，它促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加了農(nóng)民的收入。同時(shí)，也在一定程度上緩解了城市用地的壓力，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。其集體非農(nóng)建設(shè)用地入市的動(dòng)因主要有以下幾個(gè)方面：
(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，導(dǎo)致土地需求不斷增加。
建設(shè)用地是一種稀缺資源，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，對(duì)建設(shè)用地的需求不斷增長(zhǎng)，其稀缺性越來(lái)越明顯。城鎮(zhèn)國(guó)有土地可供量非常有限，這種日益突出的供求矛盾，為集體非農(nóng)建設(shè)用地入市創(chuàng)造了條件。
(2)土地征用制度不合理，導(dǎo)致農(nóng)民利益無(wú)法受到保護(hù)。
我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度帶有嚴(yán)重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩，存在著很多弊端，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的利益。在征地過(guò)程中，普遍存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、土地增值收入不合理、任意擴(kuò)大征用權(quán)、以“公共利益”替代農(nóng)民對(duì)土地權(quán)益的占有、安置模式有缺陷等問(wèn)題，使得農(nóng)民的權(quán)益受到極大的損害，從而導(dǎo)致了農(nóng)民對(duì)征地的抵觸，也形成了農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)。
(3)土地自身價(jià)值的利益驅(qū)動(dòng)是集體非農(nóng)建設(shè)用地入市的另一重要原因。
建設(shè)用地的需求不斷增長(zhǎng)后，土地市場(chǎng)中建設(shè)用地的價(jià)格不斷攀升，而當(dāng)土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途時(shí)，會(huì)有很高的增值收益。土地市場(chǎng)的高額利潤(rùn)會(huì)刺激土地所有者增加土地供給，以獲得土地收益。一些集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民個(gè)人受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，進(jìn)一步促進(jìn)了集體非農(nóng)建設(shè)用地的入市。
2 影響我國(guó)耕地保護(hù)的因素分析
我國(guó)耕地保護(hù)面臨著日益減少的嚴(yán)峻形勢(shì)，影響我國(guó)耕地保護(hù)的因素主要有以下幾個(gè)方面：
2.1 土地產(chǎn)權(quán)制度因素
(1)地方政府對(duì)國(guó)有土地和集體土地的權(quán)利，為建設(shè)大量占用耕地提供了便利條件。地方政府在利益的驅(qū)動(dòng)下，會(huì)盡可能多的將產(chǎn)出低的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)出高的建設(shè)用地，導(dǎo)致耕地的急劇減少。
(2)集體土地所有權(quán)主體不明確，導(dǎo)致耕地利用效率低下。我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)實(shí)際上，絕大部分農(nóng)村土地由村民委員會(huì)控制，只有少數(shù)地方存在具有法人資格的經(jīng)濟(jì)合作組織，造成土地所有權(quán)的主體缺位或土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)不明，其必然導(dǎo)致土地保護(hù)和監(jiān)督上的乏力。
2.2 土地征用制度因素
我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。但對(duì)于什么是“公共利益”，《土地管理法》和其他相關(guān)法律卻沒(méi)有做出明確具體的界定。在土地征用過(guò)程中，對(duì)“公共利益”的理解存在擴(kuò)大化和隨意化，由此在將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的征地過(guò)程中，幾乎一切征地項(xiàng)目都可以搭乘“公共利益”的便車(chē)，隨意征用農(nóng)村集體土地，各種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都可以假借“公共利益”的名義進(jìn)行，大量的耕地被占用，嚴(yán)重影響了耕地保護(hù)。
2.3 農(nóng)地非農(nóng)化自發(fā)入市因素
就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)方方面面而言，農(nóng)地非農(nóng)化后能帶來(lái)極高的土地增值收益，在利益的驅(qū)動(dòng)下，他們選擇非農(nóng)化。
(1)相對(duì)較低的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格降低了土地農(nóng)業(yè)用途的凈收益，使得農(nóng)民將盡可能多的土地配置用于非農(nóng)用途。
(2)農(nóng)業(yè)成本日益升高，使得農(nóng)民的凈收益減少，農(nóng)民也會(huì)將盡可能多的土地配置用于非農(nóng)用途。這樣，農(nóng)地大量非農(nóng)化，耕地保護(hù)受到嚴(yán)重威脅。
3 集體非農(nóng)建設(shè)用地入市對(duì)我國(guó)耕地保護(hù)的影響及對(duì)策建議
3.1 影響
目前，雖有少數(shù)試點(diǎn)省份允許集體非農(nóng)建設(shè)用地入市，但目前，我國(guó)尚無(wú)“農(nóng)地入市”的全國(guó)性改革措施和法規(guī)出臺(tái)。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)在全國(guó)普遍存在，其對(duì)耕地保護(hù)的影響體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(1)由于農(nóng)村土地自發(fā)入市后的土地供給曲線在政府向市場(chǎng)投入征用的土地供給曲線之下，使得土地價(jià)格即使有些許上漲，也有較大量的土地入市，這時(shí)土地供給富有彈性，耕地保護(hù)受到威脅(劉永湘，任嘯，2003)。而糧食安全和生態(tài)安全特別以耕地為基礎(chǔ)的，當(dāng)耕地減少時(shí)，我國(guó)的糧食安全及生態(tài)安全也受到威脅。
(2)目前，經(jīng)濟(jì)利益是農(nóng)地耕地保護(hù)的主要因素。一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示表明，在當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行征地制度下，有51.4%的農(nóng)戶(hù)不希望土地被征，21.7%的農(nóng)戶(hù)希望被征，16.9%的表示無(wú)所謂。但如果按年產(chǎn)值30倍以上價(jià)格給予補(bǔ)償，情況就發(fā)生了陡轉(zhuǎn)，有高達(dá)56.7%的農(nóng)戶(hù)希望被征(陳美球等，2007年1月)。在集體非農(nóng)建設(shè)用地可以入市的情況下，農(nóng)民的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于將土地用于農(nóng)業(yè)用途的收益，在利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民或農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織存在增加土地市場(chǎng)供給的沖動(dòng)，從而會(huì)使耕地?cái)?shù)量減少，對(duì)耕地保護(hù)產(chǎn)生極大威脅。
(3)集體非農(nóng)建設(shè)用地入市后，用途管制將會(huì)受到很大影響。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地?zé)o需征用，只能通過(guò)專(zhuān)用審批進(jìn)行控制，用途管制很可能弱化；原由上級(jí)審批的占用耕地的建設(shè)項(xiàng)目變?yōu)橄录?jí)審批，用途管制的管理層次降低，極不利于耕地保護(hù)。
此外，集體非農(nóng)建設(shè)一使用權(quán)的流轉(zhuǎn)游離于法律之外，給加強(qiáng)耕地保護(hù)及實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量上的占補(bǔ)平衡增加了難度。
3.2 對(duì)策建議
(1)調(diào)整現(xiàn)行法律法規(guī)，將農(nóng)民集體建設(shè)用地入市納入規(guī)范化、法制化管理的道路。要從根本上消除城鄉(xiāng)隱性市場(chǎng)和價(jià)格雙軌，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。當(dāng)前立法者首先應(yīng)考慮的就是如何保證集體非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)范入市的問(wèn)題。
(2)完善土地征收制度。要明確“公共利益”的范圍，嚴(yán)格執(zhí)行以公共利益為目的的用地可以通過(guò)國(guó)家征收取得，而其他經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?zé)o論是國(guó)有土地還是集體所有土地，統(tǒng)一在市場(chǎng)上進(jìn)行交易。這樣，可以防止政府及經(jīng)營(yíng)主體以公共利益為口號(hào)，損害農(nóng)民利益，有利于控制耕地的減少，保障農(nóng)民權(quán)益。要完善征地補(bǔ)償制度及其安置制度，大幅度提高征地成本，防止征地暴利，從而達(dá)到保護(hù)耕地的目的。
(3)土地是一種特殊的資源，關(guān)系到國(guó)家的生死存亡。因此，國(guó)家必須從宏觀上對(duì)土地進(jìn)行控制，政府應(yīng)對(duì)集體非農(nóng)建設(shè)用地入市引起高度重視。通過(guò)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃有效引導(dǎo)農(nóng)地入市。并且，應(yīng)建立用途管制的新措施，設(shè)計(jì)新的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度。
(4)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本補(bǔ)貼，改善農(nóng)業(yè)貿(mào)易條件，縮小農(nóng)地非農(nóng)用途與農(nóng)業(yè)用途的收益差距，進(jìn)而影響農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織將農(nóng)地用于農(nóng)業(yè)化，而非農(nóng)地非農(nóng)化用途，有利于控制耕地的減少。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：山區(qū)新農(nóng)村；土地利用；評(píng)價(jià)
1.研究背景
隨著人口的迅速增長(zhǎng)及以土地帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，各個(gè)地方政府、企業(yè)、人口對(duì)土地的依賴(lài)性越來(lái)越強(qiáng)。進(jìn)入2000年以后，我國(guó)的土地資源環(huán)境所承受來(lái)自各個(gè)方向的壓力。土地資源作為生產(chǎn)要素的重要要素之一，但是，由于自然因素和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的因素，土地的數(shù)量和質(zhì)量受到嚴(yán)重影響，人口不斷增加、城市化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷加速、農(nóng)業(yè)用地的不斷退化使得土地資源的短缺成為人類(lèi)亟待解決的難題。土地可持續(xù)利用研究是采用定性和定量的方法，基于生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方向形成評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，然后對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的土地進(jìn)行可持續(xù)利用的評(píng)價(jià)研究。
2.實(shí)證：梅子村土地可持續(xù)利用評(píng)價(jià)研究
梅子村地處四川省天全縣，距離縣城3公里。東與大坪鄉(xiāng)接壤，南與始陽(yáng)交界、北與馬溪村、西與向陽(yáng)村接壤，國(guó)道318線穿過(guò)該村。作為四川省新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)，梅子村土地類(lèi)型包括耕地、林地、其他農(nóng)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地等多樣類(lèi)型。但是，該村土地的利用呈現(xiàn)粗放利用的特點(diǎn)，其中宅地基的粗放利用具有較強(qiáng)的代表性。本文以梅子村為例，對(duì)新農(nóng)村土地可持續(xù)利用進(jìn)行評(píng)價(jià)及實(shí)證研究，尋找梅子村土地可持續(xù)利用的關(guān)鍵阻礙性因素，并確定合理的發(fā)展目標(biāo)、繼而制定針對(duì)性的解決措施，以該村的土地可持續(xù)利用、促進(jìn)該村的發(fā)展。
2.1梅子村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展概況
2.1.1自然地理?xiàng)l件狀況
梅子村地形主要由山地，谷底等組成，海拔721米到934米。氣候以亞熱帶季風(fēng)性濕潤(rùn)氣候冬季溫和，夏季涼爽，一年四季分明，冬季盛行西北風(fēng)，夏季盛行東南風(fēng)，年平均降水量1436mm，降水量分布不均，主要集中在夏秋季節(jié)。
2.1.2 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r
根據(jù)對(duì)梅子村的實(shí)地調(diào)查顯示，梅子村目前的土地總面積7438畝，該村包括8個(gè)村民自治小組，農(nóng)村人口1294人，城鎮(zhèn)人口70人，總戶(hù)數(shù)460戶(hù)。農(nóng)民人均純收入達(dá)到6648元，年均遞增12%。梅子村轄區(qū)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)業(yè)豐富，主要產(chǎn)業(yè)有林竹業(yè)、茶葉、養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、服務(wù)業(yè)。
2.2梅子村土地利用現(xiàn)狀分析
2.1 土地利用結(jié)構(gòu)
根據(jù)梅子村土地利用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)得知，梅子村的目前土地總面積4958170平方米，對(duì)2012年土地利用相關(guān)數(shù)據(jù)可知梅子村農(nóng)用地4419130平方米，占89.3%；建設(shè)用地152412平方米，占3%；未利用土地386628平方米，占7.7%。（1）農(nóng)業(yè)用地，梅子村的農(nóng)業(yè)用地主要包括耕地、林地和其他農(nóng)業(yè)用地等。其中林地大約占該村土地面積3219250平米，占全鎮(zhèn)土地總面積的64.9；耕地大約占466620平方米，占全村土地總面積的9.4%；其他農(nóng)用地733260平方米，占全村土地總面積的1.4%；（2）建設(shè)用地，梅子村建設(shè)用地主要包括農(nóng)村集體建設(shè)用地（學(xué)校）、公共設(shè)施用地（道路）和其他建設(shè)用地（娛樂(lè)設(shè)施）三大類(lèi)；（3）未利用土地，梅子村未利用土地主要包括除開(kāi)自留地、宅地基、林地等其他未利用土地（主要包括部分坡度較陡的山地、偏遠(yuǎn)地區(qū)地區(qū)的荒地等）。
2.2梅子村土地利用特點(diǎn)
（1）梅子村的土地相較于周邊其他村，雖然土地面積較大，但總體上土地質(zhì)量不高，整個(gè)梅子村由于交通條件不便，偏遠(yuǎn)地區(qū)很大一部分土地呈現(xiàn)撂荒的情況；（2）該村林地資源豐富，包括多種林業(yè)、竹業(yè)品種，整個(gè)梅子村林地面積（包括竹業(yè)）2012年為3219250平方米，占全鎮(zhèn)土地總面積的64.9%，所以，梅子村仍保持著較高的林竹比例，這為梅子村在未來(lái)生態(tài)環(huán)境建設(shè)中提供了良好的天然條件。
2.3土地可持續(xù)利用制約因素判定
通過(guò)分析可知梅子村土地可持續(xù)利用的制約因素主要包括：（1）居住用地比重偏高；（2）交通水利用地比重較低；（3）農(nóng)村人均宅基地面積較高；（4）公共設(shè)施用地比重偏低；（5）人均耕地面積較低。
3.新農(nóng)村土地可持續(xù)利用措施分析
結(jié)合前面梅子村土地可持續(xù)利用評(píng)價(jià)中所確定的制約梅子村土地可持續(xù)利用的主要障礙因素，改善目前梅子村土地利用現(xiàn)狀的措施主要包括：在國(guó)家農(nóng)村用地政策的背景下，引進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃師，完善新一輪農(nóng)村土地用地的規(guī)劃；加強(qiáng)耕地保護(hù)，嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村土地用地制度管理措施，防止違法用地發(fā)生；強(qiáng)化農(nóng)村宅基地治理、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境建設(shè)、開(kāi)展農(nóng)村土地整理。（1）.加強(qiáng)農(nóng)村基層人才建設(shè)，引進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃師，在符合國(guó)家國(guó)土利用規(guī)劃政策背景下，根據(jù)本地的實(shí)際現(xiàn)實(shí)情況，完善新農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃和具體實(shí)施措施；優(yōu)化土地利用的結(jié)構(gòu)、合理安排土地用途，防止非法建設(shè)；因地制宜地合理確定各類(lèi)農(nóng)用地、生態(tài)保護(hù)用地、建設(shè)發(fā)展用地的規(guī)模和邊界；（2）.加強(qiáng)新農(nóng)村的耕地保護(hù)，調(diào)查顯示，人均耕地占有量低是制約梅子村土地可持續(xù)利用的主要障礙因素之一；耕地保護(hù)關(guān)系到梅子村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問(wèn)題，所以必須深入貫徹執(zhí)行“落實(shí)國(guó)家十八億畝耕地的紅線不變”這一基本政策。（3）.強(qiáng)化農(nóng)村宅基地治理，處理好新建住房與宅基地復(fù)耕的關(guān)系，對(duì)梅子村建設(shè)用地增長(zhǎng)過(guò)快特別是農(nóng)村居民建設(shè)用地增長(zhǎng)過(guò)快的問(wèn)題，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村宅基地的整治和管理。同時(shí)，開(kāi)展新農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀，建立宅基地退出機(jī)制；加強(qiáng)農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的管理。
主要結(jié)論
通過(guò)對(duì)梅子村土地可持續(xù)利用的實(shí)證研究，得出了梅子村人均宅基地面積較高、人均耕地面積較低、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地比例較低等結(jié)論，這些因素顯示該村土地粗放利用和低效利用，其阻礙了梅子村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。（作者單位：四川師范大學(xué)地理與資源科學(xué)學(xué)院）
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論文摘要：隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展與城市化進(jìn)程的日益加快，各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的土地需求量日益增加，土地利用的供需矛盾與結(jié)構(gòu)性矛盾顯得更加突出。必須以可持續(xù)發(fā)展的眼光來(lái)正確看待兩者的關(guān)系，在具體實(shí)施中要做到對(duì)兩者有效的協(xié)調(diào)與銜接。本文通過(guò)對(duì)土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃差異的對(duì)比，提出了兩者銜接的方式。
引言
改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面積的迅速減少，使土地利用的供需矛盾與結(jié)構(gòu)性矛盾顯得更加突出。為了加強(qiáng)對(duì)新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下我國(guó)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)、可行的修編，土地管理部門(mén)在全國(guó)范圍內(nèi)先后部署并開(kāi)展了兩輪總體規(guī)劃編制工作，特別是加強(qiáng)對(duì)土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)土地規(guī)劃在用地分類(lèi)、編制體系及審批權(quán)限幾方面都存在著很大差別，兩者銜接的核心工作是做到用地布局與建設(shè)用地規(guī)模兩方面的銜接。如果建設(shè)用地與基本農(nóng)田的布局不能做到充分的銜接，則規(guī)劃實(shí)施中必然要對(duì)兩個(gè)規(guī)劃進(jìn)行頻繁調(diào)整。可見(jiàn)，土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃有著很高的關(guān)聯(lián)度，必須以可持續(xù)發(fā)展的眼光來(lái)正確看待兩者的關(guān)系，在具體實(shí)施中要做到對(duì)兩者有效的協(xié)調(diào)與銜接，為兩個(gè)規(guī)劃各自的順利實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的差異
1、指導(dǎo)思想的差異
自1986年至今，我國(guó)先后開(kāi)展了兩輪關(guān)于土地利用的總體規(guī)劃編制。土地利用總體規(guī)劃是以土地資源供給為出發(fā)點(diǎn)，依照上級(jí)所下達(dá)的對(duì)建設(shè)用地的控制指標(biāo)為限制，按計(jì)劃進(jìn)行的土地規(guī)劃編制，其指導(dǎo)思想是制約供給和引導(dǎo)需求，重點(diǎn)在于對(duì)土地利用的控制上。城鎮(zhèn)規(guī)劃是對(duì)社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)政策及人文因素等多方面進(jìn)行綜合分析，并依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城鎮(zhèn)的客觀發(fā)展規(guī)律與社會(huì)需求進(jìn)行編制的規(guī)劃，其指導(dǎo)思想是以滿(mǎn)足需求和方便生活為出發(fā)點(diǎn)，重在發(fā)展。
規(guī)劃目標(biāo)的差異
土地利用總體規(guī)劃是以規(guī)劃期的耕地和其他主要農(nóng)用地的保有量、建設(shè)用地占用耕地?cái)?shù)量及控制規(guī)模、土地的開(kāi)發(fā)，整理及復(fù)墾規(guī)模、總體布局要求及土地利用率與產(chǎn)出率的提高等方面為主要目標(biāo)。城鎮(zhèn)規(guī)劃則主要目標(biāo)則是在城鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模及發(fā)展方向確立的條件下，對(duì)城鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)范圍及擬定分期建設(shè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等方面進(jìn)行確定。
規(guī)劃部門(mén)的差異
土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃分別由國(guó)家土地資源管理部門(mén)和土地規(guī)劃建設(shè)部門(mén)來(lái)編制實(shí)施。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，我國(guó)的土地資源也從過(guò)去的無(wú)償使用發(fā)展為有償使用，這同時(shí)就客觀造成了國(guó)家土地資源管理部門(mén)與各部門(mén)之間以及各部門(mén)間的矛盾。
規(guī)劃時(shí)間、層次及人口統(tǒng)計(jì)口徑差異造成的矛盾
土地利用規(guī)劃有一個(gè)重要原則，即“一保吃飯、二保建設(shè)、三保環(huán)境”，而事實(shí)上很多城鎮(zhèn)卻是先有城市規(guī)劃后有土地利用總體規(guī)劃，這種現(xiàn)象導(dǎo)致總體規(guī)劃反而服從城鎮(zhèn)規(guī)劃的結(jié)果。城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)途徑和統(tǒng)計(jì)范圍方面也存在著差異，有些按行政區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，有些則按非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量確定人口規(guī)模。這種“以地定人”的城鎮(zhèn)規(guī)劃和“以人圈地”的土地利用總體規(guī)劃也是導(dǎo)致不同矛盾的根源。
土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的原則
土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接應(yīng)遵從以下原則：第一，從全局出發(fā)的整體性原則，要求以提高土地的總體利用效益為基礎(chǔ)，對(duì)不同區(qū)域、用地部門(mén)及產(chǎn)業(yè)之間用地的需求進(jìn)行全面考慮，協(xié)調(diào)好各區(qū)域、部門(mén)及產(chǎn)業(yè)間的用地矛盾。第二，保護(hù)與保障并行原則，在加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)耕地保護(hù)從重?cái)?shù)量向數(shù)量、質(zhì)量及生態(tài)建設(shè)的全面平衡轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)對(duì)土地的整理力度，控制建設(shè)用地占地規(guī)模，建立保護(hù)耕地的激勵(lì)機(jī)制，才能使耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和諧發(fā)展。第三，可持續(xù)的土地利用原則，在規(guī)劃建設(shè)中要將土地的開(kāi)發(fā)、整理、利用及保護(hù)結(jié)合起來(lái)，重視環(huán)境的保護(hù)與改善，對(duì)區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)用地進(jìn)行合理安排，使土地利用和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的可持續(xù)利用。 轉(zhuǎn)貼于
土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接方式
1、強(qiáng)化土地管理部門(mén)和建設(shè)規(guī)劃部門(mén)間的協(xié)作
土地管理部門(mén)和城市建設(shè)規(guī)劃部門(mén)都要對(duì)城市用地進(jìn)行統(tǒng)一的管理，嚴(yán)格土地審批制度，切實(shí)做到土地規(guī)劃、征地、開(kāi)發(fā)、建設(shè)的統(tǒng)一管理。同時(shí)要強(qiáng)化實(shí)施兩個(gè)規(guī)劃后的監(jiān)督檢查工作，對(duì)于違法用地和建設(shè)的案件要嚴(yán)肅查處。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的重點(diǎn)是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的范圍和界限，而建設(shè)用地區(qū)的土地利用則按照城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行。
城鎮(zhèn)規(guī)劃要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)
城鎮(zhèn)規(guī)劃制定的發(fā)展用地的規(guī)模及控制范圍不可超過(guò)土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的控制指標(biāo)。同時(shí)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地要嚴(yán)格符合耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的質(zhì)量。對(duì)于不合理的建設(shè)用地，要按照土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的具體要求進(jìn)行局部調(diào)整，做到科學(xué)、合理地用地。任何部門(mén)、任何單位與個(gè)人的建設(shè)用地都不得違反土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求。
走集約型的城鎮(zhèn)建設(shè)道路
城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)從過(guò)去的粗放式建設(shè)方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞职l(fā)揮城鎮(zhèn)可利用空間的集約型建設(shè)方式。城鎮(zhèn)規(guī)劃要樹(shù)立建設(shè)用地緊張的觀念，對(duì)土地進(jìn)行更加科學(xué)、精密、詳盡的安排規(guī)劃，對(duì)城鎮(zhèn)空間充分利用，適當(dāng)提高建筑的密度、高度及容積率。當(dāng)前許多城鎮(zhèn)建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開(kāi)發(fā)改造潛力。同時(shí)也可通過(guò)加強(qiáng)舊城改造，提高舊城用地在布局、結(jié)構(gòu)及功能方面的緊促性與合理性來(lái)提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農(nóng)村的居民點(diǎn)及村鎮(zhèn)企業(yè)用地，以達(dá)到節(jié)約用地的目標(biāo)。
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關(guān)鍵詞：菏澤市；土地儲(chǔ)備；社會(huì)效益
Abstract: the heze land reserve center since its inception in 2002, by the city government of unified purchase land and the land reserve center representative government unified reserves, and according to the plan of land supply will land to the society regularly unified supply. In-02, since ten years' development, the current is necessary to implement the land reserve planning heze since produces social efficiency evaluation.
Keywords: heze city; Land reserve; Social benefits
中圖分類(lèi)號(hào)：F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
土地儲(chǔ)備規(guī)劃社會(huì)效益是指土地儲(chǔ)備規(guī)劃的實(shí)施，對(duì)社會(huì)需求的滿(mǎn)足程度及其產(chǎn)生相應(yīng)的社會(huì)影響。也就是說(shuō)，不僅獲得經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的增長(zhǎng)，也要在全社會(huì)范圍內(nèi)獲得社會(huì)整體效益的提高。
本文主要從菏澤實(shí)施土地儲(chǔ)備規(guī)劃以后對(duì)社會(huì)所產(chǎn)生的直接效益來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要包括對(duì)土地市場(chǎng)、城市規(guī)劃及其結(jié)構(gòu)、耕地保護(hù)、社會(huì)保障等方面的影響。經(jīng)調(diào)查分析，菏澤實(shí)施土地儲(chǔ)備規(guī)劃后實(shí)現(xiàn)的社會(huì)效益主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1、土地市場(chǎng)的公開(kāi)、公平、公正的內(nèi)在要求之一，提高了政府的宏觀調(diào)控能力
首先，由于土地儲(chǔ)備規(guī)劃避免了用地者與土地持有者二者之間的直接接觸，所以避免了其中的交易不規(guī)范等問(wèn)題，使土地的真正價(jià)值和高效的利用方式得到了保障。
其次，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依法收購(gòu)、儲(chǔ)備、規(guī)劃存量土地，定期向社會(huì)公布所儲(chǔ)備土地的區(qū)位、數(shù)量、等級(jí)、規(guī)劃用途，以及當(dāng)年計(jì)劃擬供出讓土地的區(qū)位、數(shù)量、等級(jí)、規(guī)劃用途等，這種土地儲(chǔ)備和信息服務(wù)功能不但可以協(xié)助政府規(guī)范土地市場(chǎng)，而且還可以提高土地資源的利用效率。
最后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過(guò)透明化的運(yùn)作模式，將經(jīng)營(yíng)性用地全部納入招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等正式的土地出讓系統(tǒng)，不但有效的杜絕了土地隱型市場(chǎng)和灰色交易，而且通過(guò)對(duì)增量和存量土地的雙重控制，實(shí)現(xiàn)了政府通過(guò)土地供應(yīng)進(jìn)行宏觀調(diào)控的目的。同時(shí)，政府通過(guò)這種科學(xué)的土地供應(yīng)計(jì)劃，可以有效地調(diào)控土地供應(yīng)的數(shù)量和節(jié)奏，保持土地出讓的平穩(wěn)持續(xù)發(fā)展，有效控制土地價(jià)格的波動(dòng)，提高政府調(diào)控土地市場(chǎng)的能力，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。
2、對(duì)協(xié)調(diào)儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)性用地與非經(jīng)營(yíng)性用地有利
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，菏澤目前的土地儲(chǔ)備目的已不僅僅只局限于以前的資金籌集、解決居民住宅問(wèn)題等，而是把儲(chǔ)備非經(jīng)營(yíng)性用地作為重點(diǎn)。在二者儲(chǔ)備的目的上，非經(jīng)營(yíng)性土地的儲(chǔ)備主要用于市政設(shè)施和城市公共物品的建設(shè)；經(jīng)營(yíng)性用地的儲(chǔ)備則是為了實(shí)現(xiàn)土地收益的最大化。通過(guò)這種土地儲(chǔ)備規(guī)劃，使經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性用地的協(xié)調(diào)儲(chǔ)備得到了保障。這樣，不但保證了城市交通、綠地、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施等用地，同時(shí)，由于土地儲(chǔ)備在城市發(fā)展方向上的引導(dǎo)性，而且緩解了中心城區(qū)的人口壓力，提高了人均居住面積。從以上兩方面來(lái)看，菏澤市土地儲(chǔ)備規(guī)劃大大提高了人民的生活質(zhì)量。
3、通過(guò)改善供應(yīng)結(jié)構(gòu)的促進(jìn)，進(jìn)一步完善住房保障體系
在當(dāng)前歷史環(huán)境下，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間儲(chǔ)備，然后進(jìn)入市場(chǎng)的城市土地，土地價(jià)格會(huì)取決于政府所投入土地的實(shí)際費(fèi)用和土地的使用性質(zhì)，一般前者占的比重要大于后者。根據(jù)國(guó)家政策要求，為保障中低收入階層住房需要的用地，可以實(shí)行低價(jià)出讓。一方面，政府要控制高檔商品住宅的建設(shè)規(guī)模，又要保持住宅房地產(chǎn)供應(yīng)體系中普通商品住宅的主體地位，這是國(guó)家政策傾向性的需要，也是社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展的必要措施；另一方面，政府要利用土地出讓合同附加條件等方式，控制住宅開(kāi)發(fā)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，積極引導(dǎo)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)普通商品住宅，以不斷增加中等價(jià)位商品住宅供給。基于以上要求，菏澤市政府通過(guò)土地儲(chǔ)備的方式，適當(dāng)增加住房供給的土地供應(yīng)量，在一定程度上穩(wěn)定了菏澤房?jī)r(jià)及調(diào)整了菏澤房地產(chǎn)市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)，為部分居民提供了可負(fù)擔(dān)的住房，解決了部分城市居民的住房問(wèn)題。
4、依托城市規(guī)劃的實(shí)施，促進(jìn)城市有序增長(zhǎng)
由于歷史原因，菏澤市城市建成區(qū)土地空間利用結(jié)構(gòu)不合理，主要表現(xiàn)在用地比例失調(diào)、空間布局混亂等方面。分析其中原因可以知：菏澤市在發(fā)展過(guò)程中，自身定位與傳統(tǒng)體制下的城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃存在不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。隨著新觀念的引入，近年來(lái)城市土地使用制度開(kāi)始實(shí)行改革，城市的發(fā)展理念也逐步轉(zhuǎn)變，城市的土地利用結(jié)構(gòu)也逐漸優(yōu)化，形成了良好的發(fā)展局面。但是，城市建成區(qū)土地利用空間結(jié)構(gòu)的改變存在阻力，尤其是舊城改造（如沿八一西街的西城改造區(qū)）、中心商業(yè)區(qū)復(fù)興（如東方紅大街改造項(xiàng)目）、內(nèi)城工業(yè)外遷等工作，受到人口密度大、部分土地產(chǎn)權(quán)混亂等因素的制約，進(jìn)程較為緩慢。
由于存在矛盾和困難，所以在進(jìn)行土地儲(chǔ)備的過(guò)程中，尤其制定儲(chǔ)備規(guī)劃后，實(shí)行規(guī)劃優(yōu)先政策，統(tǒng)一集中前期開(kāi)發(fā)和土地整理，由此城市規(guī)劃相關(guān)政策可得以落實(shí)，土地利用結(jié)構(gòu)也可得以?xún)?yōu)化。土地實(shí)行收購(gòu)儲(chǔ)備后，政府掌握了土地資源，就可按城市規(guī)劃與功能要求，出讓拍賣(mài)土地，以促進(jìn)城市總體規(guī)劃的實(shí)施，避免無(wú)序開(kāi)發(fā)中的人為浪費(fèi)。城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)調(diào)整也會(huì)由儲(chǔ)備制度的建立和實(shí)施，得以較快發(fā)展。
菏澤市土地儲(chǔ)備規(guī)劃可以將近期儲(chǔ)備與遠(yuǎn)期儲(chǔ)備結(jié)合起來(lái)，以落實(shí)城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃為基礎(chǔ)，將近期儲(chǔ)備作為經(jīng)濟(jì)效益保證，為進(jìn)一步土地儲(chǔ)備打下經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；遠(yuǎn)期儲(chǔ)備著重于經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益的統(tǒng)一，使城市化建設(shè)更加有理、有序，實(shí)現(xiàn)菏澤市的可持續(xù)發(fā)展。
5、避免耕地破壞，為實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)發(fā)展提供保障
耕地保護(hù)是我國(guó)的基本國(guó)策之一，菏澤市處于黃河沖積平原，地勢(shì)平坦，是傳統(tǒng)的精細(xì)耕作地區(qū)，也是國(guó)家重要的產(chǎn)糧基地，保護(hù)耕地成為菏澤市政府面臨的重要課題。長(zhǎng)期以來(lái)，城市存量土地匱乏，用地單位控制著僅有的存量土地，新用地需求主要通過(guò)征用農(nóng)地來(lái)滿(mǎn)足。因此，導(dǎo)致郊區(qū)農(nóng)耕用地的大量征用，導(dǎo)致良田數(shù)量急劇減少。在將來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，城市周邊可供征用的農(nóng)地十分有限。如何解決此類(lèi)問(wèn)題，尤其作為農(nóng)田保護(hù)區(qū)的菏澤市，如何走集約化和可持續(xù)的道路，成為菏澤市政府部門(mén)必須解決的難題。必須嚴(yán)格土地儲(chǔ)備制度，遏制城市快速擴(kuò)張的趨勢(shì)，并積極開(kāi)發(fā)和利用城市存量土地，提高土地利用率。
菏澤作為山東城市化程度不高，但發(fā)展較快的區(qū)域，切實(shí)進(jìn)行存量土地的挖潛，有計(jì)劃的開(kāi)發(fā)利用增量用地顯得尤為重要。通過(guò)建立城市土地儲(chǔ)備制度，增強(qiáng)土地供應(yīng)的計(jì)劃性，促進(jìn)閑置、利用率低、配置不合理、超過(guò)出讓期等土地的開(kāi)發(fā)利用，無(wú)疑有助于促使城市土地供應(yīng)實(shí)現(xiàn)由“增量供給為主”向“存量調(diào)節(jié)為主”轉(zhuǎn)變，從而緩解城市建設(shè)對(duì)城市郊區(qū)農(nóng)用地的需求壓力，最終保障了土地資源可持續(xù)利用。
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關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；掛鉤；實(shí)施效果；因素
中圖分類(lèi)號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-0432（2011）-09-0056-2
0 前言
2008年6月，國(guó)土資源部下發(fā)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，明確了掛鉤的內(nèi)涵：依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鄉(xiāng)建設(shè)的地塊（即建新地塊，包括建新安置地塊和建新留用地塊）共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新和拆舊、土地復(fù)墾等措施的實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。
增減掛鉤政策的出臺(tái)，解決了兩個(gè)基本問(wèn)題：一是在保證建設(shè)用地總量沒(méi)有增加的前提下，通過(guò)空間挪移，滿(mǎn)足了城市擴(kuò)張的需要，相比占補(bǔ)平衡政策，它的不同之處在于要求建新區(qū)面積小于拆舊區(qū)面積，即增加了耕地總量；二是讓遠(yuǎn)離城市的純農(nóng)業(yè)地區(qū)的農(nóng)民與城郊農(nóng)民一起，享受土地級(jí)差收益。基于此，大力開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作將是當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)土地管理工作的一個(gè)重要內(nèi)容。我國(guó)的增減掛鉤工作已經(jīng)開(kāi)始一段時(shí)間，一部分項(xiàng)目已經(jīng)完成或正在實(shí)施階段，但在實(shí)施的過(guò)程中出現(xiàn)了不同的問(wèn)題，使得增減掛鉤工作受到了一定的影響，研究影響增減掛鉤實(shí)施效果的因素，將關(guān)系到增減掛鉤工作能否持續(xù)發(fā)展并達(dá)到預(yù)期效果。
1 影響增減掛鉤實(shí)施效果的因素分析
1.1 政府層面
1.1.1 項(xiàng)目區(qū)的選取 對(duì)項(xiàng)目區(qū)的選取對(duì)“掛鉤”項(xiàng)目的實(shí)施起到了十分關(guān)鍵的作用，因此作為實(shí)施效果的影響因素，從項(xiàng)目區(qū)的自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件兩個(gè)方面進(jìn)行分析。拆舊區(qū)選取主要依賴(lài)于項(xiàng)目區(qū)的自然條件，如地理位置、地形地貌、土壤質(zhì)量、水文地質(zhì)等，這些都決定了拆舊區(qū)的土地復(fù)墾效果，影響著包括項(xiàng)目區(qū)排水、作物種植、灌溉等一系列復(fù)墾工程設(shè)計(jì)；此外，項(xiàng)目區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀也至關(guān)重要，通常在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為農(nóng)民的收入來(lái)源所占比例不高，而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入直接關(guān)系到農(nóng)民生活水平的變化。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度不同，農(nóng)民對(duì)增減掛鉤的認(rèn)識(shí)程度和參與意愿也將不同，勢(shì)必將會(huì)促進(jìn)或阻礙“掛鉤”工作的開(kāi)展。
1.1.2 資金籌措 “掛鉤”工作需要投入的資金量巨大，目前主要由各級(jí)政府主導(dǎo)，其拆舊建新置換出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)能否獲得預(yù)期的收入，預(yù)算的資金是否合理、是否及時(shí)到位都具有一定的不確定性。而其他資金投入較少，僅靠節(jié)約規(guī)費(fèi)是不能完全解決拆遷安置以及土地復(fù)墾整理的支出費(fèi)用，因此投入與回收存在的風(fēng)險(xiǎn)是不能忽視的，尤其對(duì)于廣大農(nóng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū)，資金能否自我平衡，特別是啟動(dòng)資金的來(lái)源如何解決，都是亟待解決的問(wèn)題。因此，在以政府投資為主的同時(shí)，可以廣泛開(kāi)展籌資渠道，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金共同投入，創(chuàng)建和完善激勵(lì)機(jī)制和獎(jiǎng)懲措施。
1.1.3 規(guī)劃設(shè)計(jì)理念 對(duì)拆舊區(qū)不同的土地復(fù)墾規(guī)劃理念既是土地復(fù)墾整理水平的體現(xiàn)，也是體現(xiàn)了適應(yīng)增減掛鉤政策目標(biāo)。不同規(guī)劃理念其重點(diǎn)也不同，有的注重節(jié)約成本，會(huì)充分保留現(xiàn)有道路、水利設(shè)施等；有的則側(cè)重經(jīng)濟(jì)效益提高，追求最大限度新增耕地，優(yōu)化作物種植結(jié)構(gòu)；有的考慮生態(tài)環(huán)境改善，安排一定的生態(tài)規(guī)劃和生物工程改造等。增減掛鉤工作應(yīng)符合各級(jí)土地利用總體規(guī)劃的、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃以及建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的相關(guān)要求。但是，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃普遍滯后，項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃與村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不銜接的問(wèn)題比較突出。
1.1.4 周轉(zhuǎn)指標(biāo)管理與使用 “掛鉤”是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，要先安置再拆遷，先使用規(guī)劃周轉(zhuǎn)指標(biāo)再歸還的過(guò)程。在指標(biāo)周轉(zhuǎn)的過(guò)程中，從管理上是指標(biāo)的置換，實(shí)質(zhì)則是農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，置換出去的土地，原本是要建房或搞其他經(jīng)營(yíng)，現(xiàn)在復(fù)墾為耕地且不準(zhǔn)占用上面的發(fā)展權(quán)被置換到城里了，那么它的發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)考慮給予合理補(bǔ)償，或者置換出來(lái)的指標(biāo)可以考慮留一部分返還給農(nóng)村集體，用于農(nóng)村集體的建設(shè)。
“掛鉤”周轉(zhuǎn)指標(biāo)按照農(nóng)村居民點(diǎn)和工礦廢棄地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾整理形成的耕地面積等量核定，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)的建設(shè)用地報(bào)批實(shí)行項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量和耕地面積雙控制，即項(xiàng)目區(qū)內(nèi)報(bào)批建設(shè)占用耕地規(guī)模不得超過(guò)經(jīng)核定批準(zhǔn)使用的周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，報(bào)批建設(shè)用地總規(guī)模不得超過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地減少的總規(guī)模，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少。
1.1.5 宣傳力度 “掛鉤”是解決耕地保護(hù)與城市發(fā)展矛盾的較好辦法，但“掛鉤”政策的出發(fā)點(diǎn)與切入點(diǎn)確實(shí)存在一些問(wèn)題，因?yàn)槌鞘邪l(fā)展需要建設(shè)用地，但用地指標(biāo)不足，所以要把農(nóng)村居民點(diǎn)復(fù)墾整理出來(lái)，為城市建設(shè)形成用地指標(biāo)。這種提法的實(shí)質(zhì)是將城市建設(shè)與農(nóng)村發(fā)展對(duì)立起來(lái)考慮了，沒(méi)有將土地整理中的農(nóng)村或農(nóng)民應(yīng)該得到哪些益處表述出來(lái)。在實(shí)際操作中，有很多群眾對(duì)增減掛鉤的認(rèn)識(shí)并不深刻，甚至一無(wú)所知。部分群眾認(rèn)為“掛鉤”政策就是為增加城市用地，目的就是將農(nóng)村的土地變成城市土地，是城市在剝奪農(nóng)村。所以，對(duì)增減掛鉤政策的宣傳極為重要，要提高群眾對(duì)實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目重要性和必要性的認(rèn)識(shí)，理清思路，明確工作方法，發(fā)揮人民群眾的主體作用，對(duì)增減掛鉤的實(shí)施工作尤為重要。
1.2 農(nóng)村集體層面
1.2.1 土地權(quán)屬調(diào)整 權(quán)屬調(diào)整是增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中最為實(shí)際的問(wèn)題，容易引發(fā)矛盾，產(chǎn)權(quán)調(diào)整的成敗與掛鉤成果及群眾滿(mǎn)意程度密切相關(guān)。因此，土地權(quán)屬調(diào)整狀況是反映增減掛鉤項(xiàng)目社會(huì)實(shí)施效果的一個(gè)重要因素。農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾和“掛鉤”工作中的權(quán)屬調(diào)整，涉及到集體土地之間、集體與國(guó)有土地之間、土地使用者之間的產(chǎn)權(quán)調(diào)整及利益補(bǔ)償分配問(wèn)題。如果不明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系和收益分配不合理，不利于農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工作的開(kāi)展，而且會(huì)留下各種權(quán)屬糾紛。因此，建立農(nóng)村土地市場(chǎng)保障建設(shè)用地在村組織內(nèi)部成員之間、村村之間、國(guó)家與集體之間的順利流轉(zhuǎn)，有利于從全局的角度統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)。通過(guò)建立流轉(zhuǎn)機(jī)制和價(jià)格評(píng)估機(jī)制，保障農(nóng)民的合法、公開(kāi)權(quán)利。
1.2.2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 完善建新安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將有力帶動(dòng)城鄉(xiāng)投資與消費(fèi)需求，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)及村民住宅等各項(xiàng)建設(shè)應(yīng)該符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，引導(dǎo)村民建設(shè)富有地方特色、民族特點(diǎn)的安全節(jié)能環(huán)保型住房。通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、醫(yī)療設(shè)施和交通條件，提高防災(zāi)減災(zāi)能力，促進(jìn)農(nóng)村教育體系的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
1.3 農(nóng)戶(hù)層面
1.3.1 農(nóng)民意愿 由于“掛鉤”項(xiàng)目通常是跨區(qū)域項(xiàng)目，必須依靠政府的行政手段來(lái)支持才能順利完成。依靠行政規(guī)劃建立起來(lái)的項(xiàng)目區(qū)，如果只關(guān)注要實(shí)現(xiàn)的行政目標(biāo)，就容易忽略這些要求。民眾祖祖輩輩生活的地方，形成了特定的文化、特定的社會(huì)生態(tài)，農(nóng)民是否愿意搬遷，是否愿意家園環(huán)境改變，是應(yīng)該考慮的第一要素。
1.3.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) “掛鉤”項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)民最關(guān)心的是拆遷復(fù)墾的補(bǔ)償能否到位，標(biāo)準(zhǔn)是否能夠接受，新增耕地的利益如何分配。這些問(wèn)題直接涉及農(nóng)民切身利益，如果農(nóng)民的權(quán)益得不到保障，將直接影響“掛鉤”實(shí)施的效果。在政策實(shí)施以來(lái)，確實(shí)出現(xiàn)了不少損害農(nóng)民利益的問(wèn)題，有的地方給予農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，而且未按政策所要求的將收益主要用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。
在實(shí)施“掛鉤”之前，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定出切實(shí)可行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和利益分配機(jī)制，充分尊重農(nóng)民意愿，不要搞強(qiáng)制拆遷，切實(shí)維護(hù)被拆遷戶(hù)利益；新增耕地利益分配要充分尊重群眾意見(jiàn)，有針對(duì)性地進(jìn)行新增耕地的再利用，形成專(zhuān)門(mén)的利益分配機(jī)制，不僅要考慮農(nóng)村的發(fā)展，同時(shí)要顧及未來(lái)“掛鉤”項(xiàng)目的實(shí)施，還要體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的收益權(quán)。
1.3.3 就業(yè)安置與社會(huì)保障 在土地的背后，農(nóng)民是一個(gè)繞不開(kāi)的巨大群體。在部分地區(qū)，農(nóng)民上樓，一次性補(bǔ)償比較到位，老百姓也基本滿(mǎn)意。但當(dāng)?shù)赜胁糠洲r(nóng)民對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)卻存有擔(dān)憂(yōu)。這就涉及到就業(yè)與社會(huì)保障問(wèn)題。而“掛鉤”中涉及的社會(huì)保障問(wèn)題比較復(fù)雜，針對(duì)不同的情況要有應(yīng)對(duì)措施。農(nóng)民失地以后，由于其自身文化程度較低，缺乏工業(yè)化生產(chǎn)所需的技能，在參與就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，在失去土地的保障后無(wú)論是退路還是出路都將面臨風(fēng)險(xiǎn)，因而對(duì)社會(huì)保障和就業(yè)均有著強(qiáng)烈的需求。建立和完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障和解決失地農(nóng)民的就業(yè)出路問(wèn)題，不只是影響“掛鉤”實(shí)施效果的一個(gè)因素，也是建設(shè)和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。
2 結(jié)語(yǔ)
增減掛鉤工作是在尊重國(guó)家管控土地用途的前提下提出來(lái)的，它的出臺(tái)是實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的新途徑，是占補(bǔ)平衡政策的延伸，是一項(xiàng)有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快新農(nóng)村建設(shè)，保護(hù)土地資源，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地集約利用，改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌的有效方法。因此，在增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，要把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度，堅(jiān)持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推進(jìn)。根據(jù)影響“掛鉤”實(shí)施效果的不同影響因素，及時(shí)調(diào)整思路，從而推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)我國(guó)城市化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約利用。
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1.烏蘭察布市概況
1.1自然概況
烏蘭察布市地處自治區(qū)中部，位于東經(jīng)109°16′～114°49′，北緯39°37′～43°28′。東西長(zhǎng)458公里，南北寬442公里，總面積5.4萬(wàn)平方公里，占自治區(qū)土地總面積的4.67%。烏蘭察布市北部與蒙古國(guó)交界，國(guó)境線長(zhǎng)100多公里，東部與河北省接壤，東北部與錫林郭勒盟相鄰，南部與山西省相連，西部與自治區(qū)首府呼和浩特市毗連。烏蘭察布市地處黃土高原、晉北山地和內(nèi)蒙古高原交錯(cuò)地帶，地形自北向南由蒙古高原、烏蘭察布丘陵、陰山山脈、黃土丘陵四部分組成。烏蘭察布市地處中溫帶，屬大陸性季風(fēng)氣候，四季特征明顯。烏蘭察布市境內(nèi)各河流分屬黃河、永定河和內(nèi)陸河三大水系。烏蘭察布市區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，地處呼、包、銀經(jīng)濟(jì)隆起帶和京津唐經(jīng)濟(jì)圈的結(jié)合部。110國(guó)道、208國(guó)道和京藏高速公路交匯于集寧，是國(guó)家“五縱七橫”重點(diǎn)規(guī)劃的十二條公路主干骨架中的兩條重要公路，與省際大通道等10條省際通道及集寧通往各旗縣市的公路網(wǎng)，共同相成了以集寧為中心貫通東、西、南、北快捷公路交通格局。烏蘭察布市地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，地質(zhì)礦產(chǎn)資源比較豐富。目前普查已發(fā)現(xiàn)的礦種80余種，已探明儲(chǔ)量的有37個(gè)礦種，已開(kāi)發(fā)利用的有29個(gè)礦種，產(chǎn)地75處。
1.2社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件
烏蘭察布市現(xiàn)轄察右前旗、察右后旗、察右中旗、四子王旗、卓資縣、興和縣、涼城縣、商都縣、化德縣、豐鎮(zhèn)市、集寧區(qū)十一個(gè)旗縣市區(qū)。烏蘭察布市是一個(gè)以蒙古族為主體的多民族聚居區(qū)，共同生活著蒙、漢、回等23個(gè)民族。總?cè)丝跒?86.97萬(wàn)人，其中主體民族蒙古族8.69萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?.03%，漢族居多數(shù)，其它有回族、壯族、達(dá)翰爾族、朝鮮族、鄂溫克族、苗族、藏族、維吾爾族等20多個(gè)少數(shù)民族。據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)，全市地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)781.17億元，全年財(cái)政收入完成66.1億元，同比增長(zhǎng)28.9%。全年規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資完成650.5億元，增長(zhǎng)40.8%。全年農(nóng)作物種植面積達(dá)到61.97萬(wàn)公頃，增長(zhǎng)2.8%。主要農(nóng)作物產(chǎn)量穩(wěn)定增長(zhǎng)；全年糧食總產(chǎn)量達(dá)到88.5萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)4.1%。全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)牧民人均純收入分別達(dá)到18609元和5853元。
1.3土地利用現(xiàn)狀
根據(jù)2012年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查，經(jīng)規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換，烏蘭察布市土地總面積5445589.22公頃。其中農(nóng)用地4756733.63公頃，占土地總面積的87.35%；建設(shè)用地116095.37公頃，占土地總面積的2.13%；其他土地572760.22公頃，占土地總面積的10.52%。農(nóng)用地中耕地909788.05公頃，占土地總面積的16.71%；園地1216.37公頃，占土地總面積的0.02%；林地738714.58公頃，占土地總面積13.57%；牧草地3046302.63公頃，占土地總面積55.94%；其它農(nóng)用地60712.00公頃，占土地總面積1.11%。建設(shè)用地中城鄉(xiāng)建設(shè)用地95413.84公頃，占土地總面積的1.75%，其中，城鎮(zhèn)用地22398.29公頃，占土地總面積的0.41%；工礦用地10688.89公頃，占土地總面積的0.20%；農(nóng)村居民點(diǎn)62326.66公頃，占土地總面積的1.14%。交通運(yùn)輸用地15064.10公頃，占土地總面積的0.28%。水利設(shè)施用地1637.41公頃，占土地總面積的0.03%。其它建設(shè)用地3980.02公頃，占土地總面積的0.07%。其他土地中水域面積80735.23公頃，占土地總面積的1.48%；自然保留地492024.99公頃，占土地總面積的9.04%。
2.規(guī)劃執(zhí)行情況評(píng)估
2.1規(guī)劃實(shí)施評(píng)估方法
本文采用直接比較法對(duì)《烏蘭察布市土地利用總體規(guī)劃（2006年~2020年）》中的主要控制指標(biāo)執(zhí)行7年的情況進(jìn)行評(píng)估。通過(guò)對(duì)比全市2005年、規(guī)劃目標(biāo)年（2020年）和2012年各項(xiàng)指標(biāo)的數(shù)據(jù)，來(lái)反映全市規(guī)劃實(shí)施7年來(lái)各項(xiàng)指標(biāo)的落實(shí)情況。
2.2評(píng)估結(jié)果
農(nóng)用地中耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。建設(shè)用地中建設(shè)用地總規(guī)模未突破指標(biāo)，規(guī)劃指標(biāo)剩余空間56071.6公頃。城鄉(xiāng)建設(shè)用地與城鎮(zhèn)工礦用地突破指標(biāo)，尤其城鎮(zhèn)工礦用地已超出規(guī)劃下達(dá)指標(biāo)的22%；交通用地、水利設(shè)施用地和其他建設(shè)用地指標(biāo)剩余空間較大，分別為：8658.33公頃、4244.78公頃、50919.29公頃。新增建設(shè)用地、新增建設(shè)用占用農(nóng)用地、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模都未突破規(guī)劃目標(biāo)，指標(biāo)剩余空間分別為4217.94公頃、5624.61公頃、3853公頃。規(guī)劃期內(nèi)通過(guò)耕地儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地4036.33公頃，雖然完成了規(guī)劃實(shí)施期間的占補(bǔ)平衡，但距離規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還需補(bǔ)充2522.67公頃。規(guī)劃實(shí)施期間人均城鎮(zhèn)工礦用地指標(biāo)未降反升，實(shí)現(xiàn)程度低。規(guī)劃實(shí)施期間，中心城區(qū)建設(shè)速度較快，中心城區(qū)建設(shè)用地規(guī)模尚未突破目標(biāo)，還有1334.81指標(biāo)剩余，但中心城區(qū)城市建設(shè)用地規(guī)模超出規(guī)劃目標(biāo)423.71公頃。
3.現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施成效與存在的問(wèn)題分析
3.1現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施成效分析
3.1.1強(qiáng)化了對(duì)耕地特別是基本農(nóng)田的保護(hù)土地利用總體規(guī)劃劃定的一般農(nóng)地區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，明確了耕地和基本農(nóng)田保護(hù)范圍，在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)建立農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度、耕地占補(bǔ)平衡制度和基本農(nóng)田保護(hù)制度，有效地實(shí)施了對(duì)耕地特別是基本農(nóng)田的保護(hù)。嚴(yán)格執(zhí)行先補(bǔ)后占，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡政策。規(guī)劃2020年耕地保有量為880849.33公頃。2012年耕地面積909788.07公頃，比2020年規(guī)劃目標(biāo)多28938.73公頃。規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)為785000公頃，2012年基本農(nóng)田面積793185.80公頃，比規(guī)劃目標(biāo)多8185.80公頃。規(guī)劃實(shí)施7年間，全市新增建設(shè)占耕面積2705.87公頃，通過(guò)耕地儲(chǔ)備增加耕地面積為4036.33公頃，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃期內(nèi)的占補(bǔ)平衡目標(biāo)。3.1.2保障了建設(shè)用地的合理需求劃實(shí)施期間，嚴(yán)格落實(shí)“四區(qū)三界”和土地用途管制，通過(guò)加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理，基本保障了國(guó)家、自治區(qū)、市級(jí)及旗縣級(jí)的各類(lèi)重點(diǎn)項(xiàng)目和城鎮(zhèn)化的用地需求。規(guī)劃實(shí)施七年，烏蘭察布市新增建設(shè)用地10575.64公頃。規(guī)劃實(shí)施期間，城鄉(xiāng)建設(shè)用地凈增13092.80公頃，城鎮(zhèn)工礦用地凈增16019.20公頃，交通用地凈增1487.42公頃，中心城區(qū)建設(shè)用地凈增4945.76公頃，其中中心城區(qū)城市用地凈增4237.5公頃。3.1.3增強(qiáng)了按規(guī)劃用途使用土地和管理土地的意識(shí)國(guó)土資源管理部門(mén)在日常管理中依據(jù)規(guī)劃審批土地，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃用途管制制度，保證了規(guī)劃的強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性。通過(guò)各級(jí)政府的高度重視，加上長(zhǎng)期的宣傳教育，使全社會(huì)特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部逐步形成了土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃的觀念，進(jìn)一步增強(qiáng)了按規(guī)劃用途依法使用土地的意識(shí)。/RESOURCES3.1.4指導(dǎo)了造林種草，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的改善規(guī)劃貫徹了“在開(kāi)發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中開(kāi)發(fā)”的基本方針，確定了切實(shí)可行的生態(tài)環(huán)境建設(shè)用地布局和范圍，有效地指導(dǎo)了造林種草，城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活及生存環(huán)境得到進(jìn)一步改善，規(guī)劃實(shí)施期間，全市林地面積增加233705.68公頃，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的改善。
3.2現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施存在的主要問(wèn)題
3.2.1耕地?cái)?shù)量變化旗縣間差異大，基本農(nóng)田布局不盡合理烏蘭察布市耕地從數(shù)量上來(lái)看，規(guī)劃實(shí)施期間總體上呈現(xiàn)增加的趨勢(shì)，規(guī)劃確定的耕地保有量和基本農(nóng)田目標(biāo)完全可以保證。但從全市11個(gè)旗縣區(qū)來(lái)看，各旗縣耕地面積變化差異較大。由于受水資源條件的約束，烏蘭察布市大部分旱作耕地開(kāi)發(fā)利用難度大。然而政府為建設(shè)陰山北麓優(yōu)質(zhì)雜糧馬鈴薯基地、察右中旗胡蘿卜基地、察右前旗甜菜基地和商都西芹基地，大力發(fā)展該地區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)，擴(kuò)大微灌、滴灌面積，造成有基地項(xiàng)目計(jì)劃的旗縣耕地增加明顯，無(wú)計(jì)劃地區(qū)則耕地增加很少，甚至減少，比如集寧區(qū)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中只能依靠“異地補(bǔ)耕”來(lái)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。2012年，烏蘭察布市基本農(nóng)田面積比規(guī)劃目標(biāo)多8185.80公頃，實(shí)現(xiàn)了基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)。但由于自然災(zāi)害等原因造成的耕地和基本農(nóng)田災(zāi)毀；同時(shí)，規(guī)劃期間不可避免的會(huì)出現(xiàn)一些交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目選址繞不開(kāi)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，因此，需要對(duì)局部地區(qū)的基本農(nóng)田布局進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)需要將規(guī)劃實(shí)施期間通過(guò)土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等工程增加的優(yōu)質(zhì)耕地盡快劃入基本農(nóng)田保護(hù)范圍。3.2.2建設(shè)用地空間布局和內(nèi)部各項(xiàng)指標(biāo)與實(shí)際需求不匹配規(guī)劃期內(nèi)，烏蘭察布市城鎮(zhèn)化速度加快，能源、交通建設(shè)迅速發(fā)展，許多項(xiàng)目的不確定性，總會(huì)造成規(guī)劃建設(shè)用地與實(shí)際落地位置有所偏差，致使規(guī)劃建設(shè)用地空間布局不能很好地適應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施。根據(jù)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估結(jié)果，烏蘭察布市建設(shè)用地內(nèi)各項(xiàng)指標(biāo)的結(jié)構(gòu)分配不合理。目前，烏蘭察布市建設(shè)用地總規(guī)模有56071.6公頃剩余空間。主要為其他建設(shè)用地、交通水利用地，然而城鄉(xiāng)建設(shè)用地在規(guī)劃實(shí)施期間已經(jīng)超出規(guī)模的22%，剩余的其他建設(shè)用地、交通水利用地指標(biāo)無(wú)法調(diào)整到城鄉(xiāng)建設(shè)用地或城鎮(zhèn)工礦用地中使用，從而造成有計(jì)劃而無(wú)規(guī)模用地的尷尬局面。3.2.3規(guī)劃新增建設(shè)占用耕地地區(qū)間不平衡，建設(shè)項(xiàng)目落地困難從全市的角度來(lái)看，烏蘭察布市新增建設(shè)用地占用耕地指標(biāo)尚有剩余，然而，由于自然資源條件制約和規(guī)劃期內(nèi)烏蘭察布市打造區(qū)域性中心城市的規(guī)劃影響，集寧區(qū)、察右前旗目前已經(jīng)沒(méi)有建設(shè)占用耕地指標(biāo)可用。因此，在擴(kuò)大城市規(guī)模建設(shè)過(guò)程中，為了避讓耕地，各類(lèi)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法科學(xué)的安排到規(guī)劃圖上，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目不符合規(guī)劃，難以落地。3.2.4建設(shè)用地集約利用程度有待進(jìn)一步提高規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，烏蘭察布市建設(shè)用地集約程度有所提高，但仍存在許多問(wèn)題，諸如城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，集約利用水平低。農(nóng)村居民點(diǎn)用地內(nèi)涵復(fù)雜，居住、生產(chǎn)、畜牧養(yǎng)殖等用地類(lèi)型混合其中，數(shù)量大，布局分散，居住環(huán)境差，人均用地超標(biāo)；城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，土地利用效率低；獨(dú)立工礦用地中，有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模偏小，布局松散，容積率低，土地產(chǎn)出效益較差。應(yīng)該進(jìn)一步對(duì)全市的建設(shè)用地進(jìn)行潛力挖潛。
4.對(duì)策與建議
4.1建立常態(tài)化土地利用總體規(guī)劃評(píng)估修改機(jī)制
為解決規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中旗縣區(qū)間耕地保護(hù)任務(wù)不平衡，規(guī)劃基本農(nóng)田布局區(qū)域間不盡合理，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地和城鎮(zhèn)工礦明顯不足，規(guī)劃新增建設(shè)占用耕地區(qū)域間不平衡，建設(shè)用地內(nèi)部規(guī)劃指標(biāo)結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題應(yīng)建立一年一評(píng)估，兩年一修改的常態(tài)化規(guī)劃評(píng)估修改制度。同時(shí)完善規(guī)劃實(shí)施辦法，在建設(shè)用地總規(guī)模不突破的前提下，適時(shí)出臺(tái)相應(yīng)規(guī)劃指標(biāo)使用政策，允許交通用地、水利用地、其他建設(shè)用地指標(biāo)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)之間的調(diào)整平衡，彈性引導(dǎo)和剛性控制相結(jié)合，提高《規(guī)劃》對(duì)烏蘭察布市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地保障能力。
4.2強(qiáng)化耕地質(zhì)量建設(shè)，推進(jìn)耕地特別是基本農(nóng)田布局調(diào)整
2012年，烏蘭察布市耕地面積912171.02公頃，其中水澆地僅為115294.19公頃，占耕地總面積的12.64%，旱地面積795233.96公頃，占耕地總面積的87.36%。全市耕地質(zhì)量較低，基本上為低等地。因此，需要加大整治力度，提高耕地質(zhì)量和產(chǎn)能。2006年~2012年，全市各旗縣區(qū)所建立的耕地儲(chǔ)備庫(kù)差異較大，規(guī)劃實(shí)施期間涼城縣、興和縣、察右中旗、察右前旗、化德縣進(jìn)行了儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)。因此，要結(jié)合現(xiàn)狀耕地?cái)?shù)量和分布情況，以及規(guī)劃實(shí)施期間的土地整治情況，建立“優(yōu)近劣退”機(jī)制，實(shí)施“異地補(bǔ)耕”，通過(guò)規(guī)劃修改合理確定各地區(qū)規(guī)劃耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積和布局。
4.3出臺(tái)建設(shè)用地內(nèi)部指標(biāo)靈活運(yùn)用政策
根據(jù)《規(guī)劃》確定各項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)靈活運(yùn)用政策，全市尚有大量的其他建設(shè)用地、交通運(yùn)輸和水利用地指標(biāo)，但根據(jù)全市實(shí)際情況和《規(guī)劃》實(shí)施以幾年來(lái)各項(xiàng)建設(shè)用地使用情況，其他建設(shè)用地、交通運(yùn)輸和水利用地指標(biāo)使用量較少，尤其是其他建設(shè)用地指標(biāo)剩余高達(dá)50919.29公頃，但城鄉(xiāng)建設(shè)用地已經(jīng)嚴(yán)重缺乏，甚至突破。因此，建議在總建設(shè)用地指標(biāo)不突破的前提下，適時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)其他建設(shè)用地、交通運(yùn)輸和水利用地指標(biāo)用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地，支持城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。
4.4增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地、新增建設(shè)用地和新增建設(shè)占耕指標(biāo)
通過(guò)對(duì)本輪規(guī)劃各指標(biāo)的評(píng)估分析，烏蘭察布市目前尚有56071.6公頃的建設(shè)用地指標(biāo)可用，這些指標(biāo)中只有其他建設(shè)用地、交通水利用地，城鄉(xiāng)建設(shè)用地不僅無(wú)指標(biāo)剩余空間，規(guī)劃實(shí)施七年超出目標(biāo)7750.80公頃。隨著規(guī)劃的深入實(shí)施，“三個(gè)基地”、“三個(gè)中心”、“五個(gè)區(qū)”的戰(zhàn)略逐步落實(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求量將大規(guī)模增加，同時(shí)新增建設(shè)用地量、新增建設(shè)占耕量會(huì)隨同適當(dāng)增加。因此，在沒(méi)有出臺(tái)建設(shè)用地內(nèi)部指標(biāo)靈活運(yùn)用政策之前，增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占耕規(guī)模是解決未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需要的主要措施。如果近期出臺(tái)建設(shè)用地內(nèi)部指標(biāo)靈活運(yùn)用政策，將其他建設(shè)用地指標(biāo)分出45000公頃用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地，一方面可以彌補(bǔ)城鄉(xiāng)建設(shè)用地歷史欠賬，另一方面還可以補(bǔ)充未來(lái)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的需求。同時(shí)，在其他建設(shè)用地指標(biāo)可以靈活動(dòng)用時(shí)，盡管在努力提高建設(shè)用地集約利用程度情況下，僅剩的4217.94公頃新增建設(shè)用地指標(biāo)和3853公頃新增建設(shè)占耕指標(biāo)也滿(mǎn)足不了45000公頃指標(biāo)的使用，到時(shí)，新增建設(shè)用地指標(biāo)、新增建設(shè)占耕指標(biāo)又將成為重點(diǎn)項(xiàng)目落地的限制因素。所以不管通過(guò)直接增加還是采用政策調(diào)整增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，都將需要同時(shí)匹配增加一定規(guī)模的新增建設(shè)用地指標(biāo)、新增建設(shè)占耕指標(biāo)，來(lái)保障烏蘭察布市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的又快又好發(fā)展。
4.5提高土地集約節(jié)約水平
首先通過(guò)堅(jiān)持規(guī)劃引導(dǎo)，提高土地的集約節(jié)約水平。規(guī)劃關(guān)系到當(dāng)?shù)氐拇缶掷婧烷L(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，不論是工業(yè)企業(yè)發(fā)展用地，還是招商引資項(xiàng)目用地，盡量引導(dǎo)項(xiàng)目向園區(qū)、向規(guī)劃區(qū)集中，適度提高園區(qū)準(zhǔn)入門(mén)檻，同時(shí)注重項(xiàng)目的時(shí)序安排，敢于和善于核減與區(qū)域發(fā)展功能不相符的用地項(xiàng)目，盡量克服土地利用的粗放現(xiàn)象。其次，通過(guò)發(fā)揮土地市場(chǎng)引導(dǎo)作用，挖掘土地潛力。不斷規(guī)范土地市場(chǎng)，工業(yè)和經(jīng)營(yíng)性用地百分之百實(shí)行招拍掛出讓?zhuān)Y源配置真正科學(xué)化、市場(chǎng)化。采取清理閑置土地，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等措施，積極盤(pán)活土地資源。
4.6探索建立未利用地開(kāi)發(fā)利用試驗(yàn)區(qū)
隨著西部大開(kāi)發(fā)的深入實(shí)施，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，烏蘭察布市日益面臨土地需求急速上升，而資源供給有限的兩難局面。為拓展用地新空間，廣袤的未利用地已成為投資開(kāi)發(fā)熱點(diǎn)。嘗試探索建立未利用地開(kāi)發(fā)利用試驗(yàn)區(qū)，將一定面積的區(qū)位條件好、適宜開(kāi)發(fā)建設(shè)的未利用土地進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)利用，通過(guò)修改規(guī)劃將適合開(kāi)發(fā)為建設(shè)用地的未利用地規(guī)劃為有條件建設(shè)區(qū)，極探索不占或少占耕地，拓展建設(shè)用地空間的用地新路徑。在管理上，支持試驗(yàn)區(qū)在產(chǎn)權(quán)等抵押融資方面先行先試，在審批、資金、項(xiàng)目等方面給予支持。
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論文關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老；保險(xiǎn)制度
失地農(nóng)民是指在我國(guó)城市化背景下因自己承包的土地被征用而喪失土地的農(nóng)民。當(dāng)前我國(guó)這個(gè)社會(huì)群體正在迅速擴(kuò)大。據(jù)估計(jì)，目前我國(guó)完全失去或部分失去土地的農(nóng)民高達(dá)4000萬(wàn)～5000萬(wàn)人。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃提要》的預(yù)計(jì)，2000～2030年，我國(guó)占用耕地將超過(guò)363．34萬(wàn)hm，失地或部分失地的農(nóng)民將超過(guò)7800萬(wàn)。失地農(nóng)民由于在就業(yè)、收人等方面具有極大的不確定性，生活很不穩(wěn)定，在當(dāng)前社會(huì)就業(yè)壓力增大、社會(huì)保障機(jī)制不健全的情況下，造成了一系列令人擔(dān)憂(yōu)的問(wèn)題。為此，筆者探討失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，并對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出解決途徑。
1失地農(nóng)民問(wèn)題產(chǎn)生根源
1．1我國(guó)土地所有權(quán)不明晰 《土地管理法》規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體土地實(shí)行征用。但是，法律未對(duì)“公共利益”作出明確界定，大量盈利性商業(yè)項(xiàng)目都以“公共利益”的名義取得征地資格，尤其在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前提下，地方政府為了較快提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率而鼓勵(lì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商占用土地開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，因此，完全意義上的公益性用地并不多。土地出讓只能采取被國(guó)家征用的形式，一些商業(yè)項(xiàng)目用地都是由政府低價(jià)統(tǒng)一征收后再高價(jià)轉(zhuǎn)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，根本就沒(méi)有農(nóng)民與開(kāi)發(fā)商的接觸，農(nóng)民沒(méi)有與買(mǎi)方討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)。
1．2征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低 根據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》的規(guī)定，我國(guó)征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方法為產(chǎn)值“倍數(shù)法”，即征用土地的補(bǔ)償費(fèi)為該土地被征前3年的平均產(chǎn)值的6～10倍，如果支付給農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)不能使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但是綜合補(bǔ)助不能超過(guò)土地征用前3年平均產(chǎn)值的30倍。但是這種補(bǔ)償辦法忽視了土地資源差異而帶來(lái)的增值差異，不考慮土地的地理位置，只考慮土地產(chǎn)值。這種補(bǔ)償辦法對(duì)大多數(shù)失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)是極不公平的，因?yàn)樗麄儾坏珱](méi)有得到所在區(qū)域環(huán)境變?yōu)槌鞘泻蟮氖找妫炊獮樵诔鞘羞吘壣钪Ц侗仍瓉?lái)在農(nóng)村生活高得多的生活成本。
2解決失地農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的必要性
2．1征地速度超過(guò)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平 因?yàn)槌鞘蟹寝r(nóng)業(yè)部門(mén)缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)，而且失地農(nóng)民的文化素質(zhì)普遍偏低，使得大量農(nóng)民失地又失業(yè)，我國(guó)現(xiàn)在沒(méi)有與之相配套的合理、科學(xué)的社會(huì)保障體系，農(nóng)民又沒(méi)有能力參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系只占總?cè)藬?shù)的5％左右。如果缺乏生活或養(yǎng)老保障，農(nóng)民就會(huì)拒絕交出土地，政府的征地工作難以開(kāi)展，城市化進(jìn)程受到較大的阻礙。
2．2農(nóng)民曾為國(guó)家工業(yè)化做出了很大的貢獻(xiàn) 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家通過(guò)“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”，農(nóng)民為國(guó)家的工業(yè)化付出了約6000億～8000億元的代價(jià)。應(yīng)該給與農(nóng)民以國(guó)民待遇，保證農(nóng)民和城市居民一樣享有社會(huì)公共服務(wù)和完善的社會(huì)保障體系。否則，失地農(nóng)民被邊緣化，全面建設(shè)小康社會(huì)就失去了本來(lái)的意義。
2．3“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策遭抵制致使城市化進(jìn)程減緩 “農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策在實(shí)際實(shí)施中并不順利，究其原因在于農(nóng)民拒絕接受“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過(guò)程中可能出現(xiàn)的既失去土地又無(wú)權(quán)分享城市化的成果而被城市拋棄，得不到任何必需的生活保障。農(nóng)民對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的抵制必然減緩城市化的進(jìn)程。只有切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的利益，徹底消除農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，城市化才會(huì)更快速、健康、有序地進(jìn)行。
2．4農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大事 城市化的一個(gè)重要標(biāo)志是農(nóng)民數(shù)量的減少，如果一方面農(nóng)民數(shù)目在減少，另一方面部分改變了戶(hù)籍性質(zhì)的失地農(nóng)民又成為了新的城市貧民，其結(jié)果必然造成關(guān)系著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的失地農(nóng)民和城市貧民兩大難題互為掣肘、難以圓滿(mǎn)解決的不利局面。因此，政府應(yīng)及早對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)助參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，這樣才能夠達(dá)到建設(shè)和諧社會(huì)的目的。
3解決失地農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的途徑
3．1加快完善相關(guān)法律體系 針對(duì)目前存在的制度保障不科學(xué)、不合理的問(wèn)題，各級(jí)人民政府應(yīng)從政府規(guī)劃人性角度人手，制定可行方案。盡快制定和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障的政策和條例，使失地農(nóng)民的社會(huì)保障有法可依，從法律上保障失地農(nóng)民的利益。尤其是對(duì)目前關(guān)于失地農(nóng)民的社會(huì)保障政策還相對(duì)處于真空狀態(tài)的地區(qū)，更要加快步伐，盡快制定出適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的相關(guān)保障政策和條例。對(duì)于那些已經(jīng)制定了政策的地區(qū)，要根據(jù)政策在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題對(duì)其加以完善，以更好地保障失地農(nóng)民的利益。
3．2資金來(lái)源
3．2．1被征地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)。征地補(bǔ)償是失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中能獲得的最直接的經(jīng)濟(jì)效益，是他們最重要的生活來(lái)源，同時(shí)也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點(diǎn)。因此，尋找政府、征用地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié)，建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制是解決失地農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵。逐步提高土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行，要按照當(dāng)前土地的市場(chǎng)價(jià)格和收益、土地的潛在收益、農(nóng)民使用土地的年限(至少30年)、農(nóng)民失去土地的間接損失等因素來(lái)補(bǔ)償失地農(nóng)民。
3．2．2政府土地出讓金收益提成。地方政府應(yīng)該拿出土地出讓金的一個(gè)固定比例投入社保基金，以解決所有失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題，至于拿多大的比例這與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活指數(shù)相關(guān)。這種制度最好是以省為單位，如果地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，也可以縮小試點(diǎn)范圍，以市為單位進(jìn)行。
3．2．3政府財(cái)政每年專(zhuān)項(xiàng)列支。財(cái)政補(bǔ)助是失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的助推器，對(duì)失去土地的農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，各級(jí)財(cái)政更應(yīng)該給予適當(dāng)補(bǔ)助。政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的補(bǔ)助資金應(yīng)采取多元化方式進(jìn)行籌集，其來(lái)源包括地方政府劃撥專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、上級(jí)財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助、從農(nóng)村的計(jì)劃生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)中提取一定比例、籌措一定社會(huì)捐助資金、設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)公益基金，同時(shí)，還可考慮將土地使用費(fèi)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)所得的合理部分納入法定的農(nóng)村養(yǎng)老保障基金補(bǔ)助渠道。
3．2．4土地收益價(jià)。廣東的“南海模式”是最為典型的例子，農(nóng)民變成股民，農(nóng)民的土地承包權(quán)變?yōu)楣煞莘旨t權(quán)，這促進(jìn)了農(nóng)民非農(nóng)化和向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，同時(shí)保障了農(nóng)民的土地收益權(quán)，保障了基金的來(lái)源。
1.1現(xiàn)有耕作模式現(xiàn)狀
我區(qū)現(xiàn)有種植模式為一年一熟或一年兩熟制。一年一熟就是春季種植水稻，冬季田里全是水，不種植任何農(nóng)作物，讓土地空閑；一年兩熟主要是春季種植水稻、玉米，冬季種植榨菜、油菜、小麥等作物，其耕作模式仍然是稻田兩犁兩耙種水稻，旱地人工翻挖種大小春作物，費(fèi)工費(fèi)時(shí)，勞動(dòng)強(qiáng)度大。
1.2當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力現(xiàn)狀
我區(qū)地處丘陵山區(qū)，長(zhǎng)期由于地理?xiàng)l件差，制約著農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力流失嚴(yán)重。由于缺少青壯年勞動(dòng)力，土地撂荒現(xiàn)象比較嚴(yán)重，稻田一年一熟較為普遍。根據(jù)調(diào)查，傳統(tǒng)的耕作模式，由于費(fèi)工費(fèi)時(shí)，成本又高，勞動(dòng)強(qiáng)度大，是造成當(dāng)前現(xiàn)狀的重要原因之一。
2水稻、玉米輪作榨菜保護(hù)性耕作的發(fā)展前景
2.1技術(shù)涵義
水稻、玉米輪作榨菜保護(hù)性耕作就是水稻或玉米收獲后輪作一季榨菜，將水稻、玉米、榨菜的秸稈和菜葉直接還田，對(duì)耕地免耕或少耕，最大限度地保持土壤自身的團(tuán)粒結(jié)構(gòu)，起到保水保墑、增加土壤有機(jī)質(zhì)、培肥地力、保護(hù)土地生產(chǎn)能力的作用；再加上化學(xué)藥物來(lái)控制雜草和病蟲(chóng)害的一項(xiàng)先進(jìn)農(nóng)業(yè)耕作技術(shù)。
2.2可行性強(qiáng)
水稻、玉米輪作榨菜保護(hù)性耕作是對(duì)傳統(tǒng)耕作模式的一種革新，主要根據(jù)土壤保護(hù)性耕作原理，經(jīng)我鎮(zhèn)近2年的試驗(yàn)、示范均取得了較好效果。農(nóng)民對(duì)耕地免耕或少耕，從而大大降低了勞動(dòng)強(qiáng)度，節(jié)省了時(shí)間和成本，且技術(shù)簡(jiǎn)單易操作，適合當(dāng)前勞動(dòng)力現(xiàn)狀，因而發(fā)展?jié)摿Υ蟆?/p>
2.3增產(chǎn)增收
使用水稻、玉米輪作榨菜保護(hù)性耕作，水稻平均增產(chǎn)225kg/hm2，玉米平均增產(chǎn)150kg/hm2，增收375元/hm2；由于省去了對(duì)耕地的翻犁及人工費(fèi)用，降低成本1200元/hm2；由于釋放了勞動(dòng)力，從而為采用一年一熟制的農(nóng)戶(hù)多種一季榨菜創(chuàng)造了條件。榨菜產(chǎn)量30t/hm2，按常年均價(jià)0.30/kg計(jì)算，毛收入在9000元/hm2。可見(jiàn)采用水稻、玉米輪作榨菜保護(hù)性耕作增產(chǎn)增收明顯。
3關(guān)鍵技術(shù)措施
3.1水稻輪作榨菜保護(hù)性耕作技術(shù)
3.1.1秸稈還田。水稻收獲后將稻樁割除平鋪在全田，后茬直接種榨菜；榨菜收獲后將菜葉覆蓋于田表面，后茬直接種水稻。
3.1.2化學(xué)防除雜草。水稻移栽淹水泡田前和榨菜移栽前對(duì)稻田進(jìn)行1次化學(xué)除草，選用遇土能鈍化無(wú)殘留的滅生性除草劑為宜，可用10%草甘膦水劑7.5~15.0kg/hm2對(duì)水300~450kg/hm2，或20%百草枯水劑1500~2250mL/hm2對(duì)水750kg/hm2噴霧。水稻移栽返青后再進(jìn)行1次化學(xué)除草，除草劑以當(dāng)時(shí)雜草發(fā)生情況選用，如稻寶Ⅲ號(hào)、水星等，施藥后注意保持水面7d左右。榨菜移栽后，多采用人工行間除草。
3.1.3淹水泡田。水稻移栽前1個(gè)月要對(duì)稻田淹水泡田，淹水要深，做到全田浸泡，直到水稻移栽前幾天讓水回落，便于施底肥。
3.1.4整地。水稻移栽前淹水泡田后，對(duì)稻田進(jìn)行粗平，主要是對(duì)明顯高于田面的地方進(jìn)行適當(dāng)平整，使其淹沒(méi)在水面下，不翻犁。在榨菜移栽前，要做好開(kāi)廂理溝排水。水稻收獲后按5.00~6.67m開(kāi)廂，邊溝深40cm，背溝深20cm，廂溝深30cm，以廂面不積水為準(zhǔn)，廂面不翻挖。3.1.5施肥。水稻移栽前底肥的施用要視還田菜葉多少，增減N肥的施用量。移栽前1~2d施底肥，主要是N、P、K肥量，用肥量為碳銨375~600kg/hm2、過(guò)磷酸鈣375~600kg/hm2、鉀肥75~150kg/hm2；水稻移栽返青后，及時(shí)施用追肥，施用75.0~112.5kg/hm2尿素；水稻灌漿期根據(jù)長(zhǎng)勢(shì)情況，適當(dāng)施用粒肥。榨菜施肥原則是施足底肥，適時(shí)追肥。施用榨菜專(zhuān)用肥1500kg/hm2，窩施，并用細(xì)土蓋好，再將菜苗栽于另一側(cè)，避免苗根與肥料直接接觸。二是追肥移栽后1~2d施定根肥，施用45.0~52.5t/hm2人畜糞。栽后15~20d施第1次追肥，施用45.0~52.5t/hm2人畜糞加240kg/hm2尿素。栽后45~
50d施第2次追肥，施用67.5~75.0t/hm2人畜糞加270kg/hm2尿素。栽后80~85d施第3次追肥，施用60.0~67.5t/hm2人畜糞加120kg/hm2尿素。
3.1.6病蟲(chóng)害防治。水稻病蟲(chóng)害防治：水稻移栽前2~3d施藥1次，主要預(yù)防螟蟲(chóng)和稻瘟病，可用5%銳勁特懸浮劑1000倍液、20%三環(huán)唑可濕性粉劑500倍液防治。移栽后5~7d，用22.5kg/hm2殺蟲(chóng)雙大粒劑防治螟蟲(chóng)。分蘗期注意稻薊馬、螟蟲(chóng)、稻稈潛蠅等蟲(chóng)害的預(yù)防，可用5%銳勁特懸浮劑1000倍液防治。孕穗期注意稻飛虱、稻縱卷葉螟和稻瘟病的預(yù)防，可用殺蟲(chóng)劑25%撲虱靈可濕性粉劑2000倍液、5%銳勁特懸浮劑800倍液防治，或殺菌劑40%富士一號(hào)乳油500倍液防治。榨菜病蟲(chóng)害防治：榨菜在5片真葉以前是最易感病的階段，這時(shí)正是苗床期。因此苗床期是防病的關(guān)鍵時(shí)期。榨菜的病害主要有立枯病、猝倒病、褐斑病、霜霉病、根腫病。主要用殺菌劑20%井岡霉素、50%多菌靈1000倍液防治。當(dāng)出現(xiàn)第1片真葉時(shí)開(kāi)始施第1次藥，以后每隔1周左右施藥1次，至移栽前1d。注意施藥應(yīng)在晴天進(jìn)行，噴灑要周到。榨菜的蟲(chóng)害主要有蚜蟲(chóng)、青蟲(chóng)等，主要用40%樂(lè)果乳劑、多殺菊脂1000倍液防治。蟲(chóng)害在榨菜整個(gè)生育期都可能發(fā)生，主要危害其葉、莖，影響光合作用，也是病毒病傳播的媒介。因此，必須及時(shí)防治。
3.2玉米輪作榨菜保護(hù)性耕作技術(shù)
3.2.1榨菜葉還田。榨菜收獲后將菜葉覆蓋于田土表面，讓其自然腐爛，后茬種玉米。玉米秸稈，有條件的可粉碎后還田；沒(méi)粉碎的玉米秸稈由于腐爛慢，一般不還田。
3.2.2化學(xué)防除雜草。玉米移栽前5~10d對(duì)移栽地進(jìn)行1次化學(xué)除草（草甘磷、百草枯），移栽后根據(jù)雜草發(fā)生情況進(jìn)行人工除草或采用玉米專(zhuān)用除草劑化學(xué)除草。榨菜移栽前5~10d進(jìn)行1次化學(xué)除草（草甘磷、百草枯），移栽后根據(jù)雜草生長(zhǎng)情況，一般采用人工除草。
3.2.3整地。用田種玉米或榨菜，注意開(kāi)廂理溝排水，不翻犁；用旱地種玉米或榨菜直接打窩移栽。
3.2.4施肥。玉米移栽前10～15d，在種植玉米行內(nèi)開(kāi)深15cm以上的施肥溝，施35%的玉米專(zhuān)用肥600kg/hm2，人畜糞22.5t/hm2作底肥。在6～7葉時(shí)，用75~150kg/hm2尿素在玉米行間打孔深施拔節(jié)肥。在大喇叭口期施用攻苞肥，施尿素300~375kg/hm2。榨菜施肥同水稻輪作榨菜模式標(biāo)準(zhǔn)。
3.2.5病蟲(chóng)害防治。玉米移栽前2~3d施藥1次，主要防治玉米螟蟲(chóng)，可用75%鋅硫磷乳劑1000倍液；移栽后主要防治的玉米蟲(chóng)害是玉米螟、蚜蟲(chóng)，可用90%晶體敵百蟲(chóng)、40%樂(lè)果乳劑1000倍液。玉米病害主要防治紋枯病、大小斑病，可用20%井岡霉素粉劑1000倍液、75%百菌清800倍液。榨菜病蟲(chóng)害防治同水稻輪作榨菜模式標(biāo)準(zhǔn)。
[關(guān)鍵詞]土地現(xiàn)狀 土地整治 發(fā)展趨勢(shì)
中圖分類(lèi)號(hào)：G302 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2015）25-0357-01
前言
隨著國(guó)家的快速發(fā)展，各地方政府為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，毀林建廠，毀耕建路，這使得農(nóng)村土地進(jìn)一步縮減。過(guò)去由于政府管理力度的有限性，使得農(nóng)民建房沒(méi)有合理規(guī)劃，低層建筑錯(cuò)落無(wú)秩序，整體無(wú)規(guī)則，大量占用土地。然而中國(guó)的土地是有限的，如何合理的利用土地，如何提升土地的可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)下農(nóng)村土地綜合治理的重要研究領(lǐng)域，與此同時(shí)，農(nóng)村土地狀況和基礎(chǔ)設(shè)施也嚴(yán)重落后于現(xiàn)實(shí)要求，在這一社會(huì)狀態(tài)下，土地綜合治理迫在眉睫。
一、農(nóng)村土地整治存在的問(wèn)題
1、農(nóng)村土地整治資金來(lái)源單一
地方政府無(wú)法短時(shí)間內(nèi)籌集資金進(jìn)行農(nóng)民保障性的房屋建設(shè)和補(bǔ)貼發(fā)放，這樣就會(huì)使得整體程序推行緩慢或停滯。政府不會(huì)把全部農(nóng)村同時(shí)改造.而是先從易改造的地方開(kāi)始試點(diǎn)，在一定的時(shí)期內(nèi)逐步推進(jìn)。
2、合理利用資源有效控制整治成本
隨著整治過(guò)程的推進(jìn)，據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)很多房屋建筑為近兩年新建的房屋，房子結(jié)構(gòu)良好，裝修完善，盲目的拆除是一種很大的浪費(fèi)且影響當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。政府同時(shí)應(yīng)考慮到對(duì)這些房子進(jìn)行保留，如果沒(méi)有科學(xué)的控制必須造成大量房屋的閑置，造成資產(chǎn)的沉淀。
3、科學(xué)技術(shù)落后，人們環(huán)保意識(shí)薄弱
在進(jìn)行土地整治時(shí)，要注意保護(hù)環(huán)境。我國(guó)環(huán)保科技實(shí)力與國(guó)外還有一定差距，人們環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，如果不采取合理措施的話(huà)，勢(shì)必會(huì)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。我國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)必須緊抓科學(xué)技術(shù)和環(huán)境保護(hù)。
4、規(guī)劃與設(shè)計(jì)不合理
有些農(nóng)村整治后出現(xiàn)不合理規(guī)劃現(xiàn)象，如農(nóng)民住房距離莊稼地遠(yuǎn)了、農(nóng)機(jī)沒(méi)院子放、糧食沒(méi)地方存；零散的家禽、牲畜養(yǎng)殖也出現(xiàn)困難，這樣就不方便農(nóng)民耕種和生產(chǎn)，這樣的規(guī)劃就沒(méi)有達(dá)到農(nóng)民的要求，使農(nóng)民缺少歸屬感，應(yīng)根據(jù)國(guó)內(nèi)的國(guó)情進(jìn)行整治后的土地規(guī)劃。
二、農(nóng)村土地整治措施
1、轉(zhuǎn)變思想
優(yōu)化土地集約管理根據(jù)國(guó)家提出的建立社會(huì)主義新農(nóng)村政策，首先我們要積極響應(yīng)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的住房觀念，拆除不合理住宅，統(tǒng)一建筑。提高農(nóng)村居民建筑的容積率，農(nóng)村土地整治要引起足夠的重視，合理利用農(nóng)村閑置土地，對(duì)于建住宅建在交通發(fā)達(dá)、環(huán)境好的居民堅(jiān)決不當(dāng)釘子戶(hù)。其次杜絕政府規(guī)劃的四周新，中間破的現(xiàn)象，嚴(yán)謹(jǐn)杜絕土地浪費(fèi)現(xiàn)象。
2、擴(kuò)大資金來(lái)源渠道
我國(guó)大多數(shù)土地整治項(xiàng)目的資金籌措還是以國(guó)家為主、以政府有限的土地整治資金來(lái)解決日益緊張的人地關(guān)系，不能大規(guī)模的進(jìn)行土地整治。資金來(lái)源應(yīng)在以國(guó)家投入為主的前提下，運(yùn)用各種優(yōu)惠政策，吸進(jìn)單位和個(gè)人資金，開(kāi)展國(guó)際合作，引進(jìn)和利用外資，鼓勵(lì)通過(guò)合資、合作，吸引企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人投入，允許民間資金進(jìn)入土地整治市場(chǎng)，逐步形成土地開(kāi)發(fā)整治多元融資渠道。
3、提高對(duì)土地資源環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)
我國(guó)正在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在土地資源管理工作中存在著只看重把土地資源作為生產(chǎn)要素在投入產(chǎn)出過(guò)程中的管理，看重作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理，看重作為一種資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益的管理，而輕視了保護(hù)土地資源的生態(tài)系統(tǒng)性。要把對(duì)土地資源環(huán)境保護(hù)的重要性提高到像保護(hù)耕地、重視土地資產(chǎn)價(jià)值的高度來(lái)認(rèn)識(shí)。
4、平衡耕地與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系
耕地保護(hù)與生態(tài)環(huán)境都是我國(guó)土地管理改革過(guò)程中需要注意的關(guān)鍵性問(wèn)題，但是由于種種原因，耕地保護(hù)與生態(tài)環(huán)境很難實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展。前幾年四川某縣為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，大量的占用耕地，導(dǎo)致當(dāng)?shù)乩习傩諢o(wú)耕地可種，后來(lái)為了彌補(bǔ)失誤，該縣又進(jìn)行墾荒，其目的是為了實(shí)現(xiàn)耕地與生態(tài)的平衡，結(jié)果正好相反，倉(cāng)促的墾荒造成更為嚴(yán)重的水土流失。另外，一些沿海地區(qū)的老百姓，為取得占地指標(biāo)，希望通過(guò)灘涂造田大力發(fā)展海洋養(yǎng)殖業(yè)，但是灘涂造田不僅僅效益極低，而且還直接導(dǎo)致大量土地的撂荒，反而更加不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。正確的處理耕地與生態(tài)環(huán)境的平衡關(guān)系，是我國(guó)土地管理改革需要注意的關(guān)鍵性問(wèn)題。
三、加強(qiáng)土地整治，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展
1、需保護(hù)好農(nóng)民的耕地和糧食安全，正所謂民以食為天，只有這樣才能穩(wěn)定農(nóng)村生活，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。
2、積極開(kāi)展宣傳教育工作，提高農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)，注意減少土地整治帶來(lái)的環(huán)境污染。
3、經(jīng)濟(jì)來(lái)源需多樣化，在土地整治時(shí)，我們政府部門(mén)可以采取公開(kāi)招投標(biāo)的形式。選擇第三方監(jiān)理人員全程監(jiān)督，確保投標(biāo)公開(kāi)化、透明化。在項(xiàng)目實(shí)施階段做好計(jì)量工作，做好項(xiàng)目科學(xué)性研究，使得資金用在刀刃上。
4、土地所有權(quán)調(diào)整，根據(jù)《土地管理法》在相鄰單位之間有飛地、插花地，或權(quán)屬界線不規(guī)則時(shí)，為方便當(dāng)?shù)厝罕娚睢⒈阌谵r(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)，減少灌溉用水和農(nóng)機(jī)通行引發(fā)的糾紛，應(yīng)進(jìn)行土地所有權(quán)調(diào)整。
5、在土地整理后進(jìn)行土地規(guī)劃需把社會(huì)效益和環(huán)境效益統(tǒng)一起來(lái)，充分注意到物質(zhì)的循環(huán)利用。我們可以建立一種循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式的綠色工業(yè)園區(qū)，對(duì)地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)。這種綠色工業(yè)園區(qū)，能合理的利用企業(yè)生產(chǎn)后的副產(chǎn)品，廢物交換、循環(huán)利用減少污染物。
6、循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種新型的生態(tài)經(jīng)濟(jì)形態(tài)。但是這種經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，要依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，我們要不斷的引進(jìn)和開(kāi)放新的生產(chǎn)方式，將節(jié)能降耗、清潔生產(chǎn)、再生資源回收利用等作為技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造的重點(diǎn)，只有這樣才能使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展得更快更好。
7、提倡以鄉(xiāng)村地理環(huán)境為依托，以鄉(xiāng)村獨(dú)特的自然景觀、人文物象、生產(chǎn)生活形式、鄉(xiāng)風(fēng)民俗等為載體，通過(guò)城鄉(xiāng)差異來(lái)規(guī)劃組合旅游產(chǎn)品，吸引城市居民觀光、游覽、娛樂(lè)、休閑、度假和購(gòu)物，提高農(nóng)民的收入水平，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。
四、農(nóng)村土地綜合整治未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)
1、提高農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程
我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地綜合治理的最終目的是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康有序的發(fā)展，是有效的通過(guò)土地資源的利用來(lái)實(shí)現(xiàn)人類(lèi)的可持續(xù)發(fā)展。由于各地自然條件、地形、氣候、經(jīng)濟(jì)條件的不同，所以制定出整治方案也不同。同時(shí)提高各地文化素質(zhì)教育等精神方面的整治，豐富人們的文化娛樂(lè)生活，合理提高基礎(chǔ)農(nóng)村設(shè)施，建立長(zhǎng)期有效的適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地整治發(fā)展的可行性方案是必不可少的。因此，優(yōu)化土地資源配置，在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們生活水平提高的前提下，保護(hù)大自然，保護(hù)生態(tài)環(huán)境是人類(lèi)得以可持續(xù)發(fā)展的前提。
2、提升政府部門(mén)的監(jiān)管力度
新農(nóng)村土地整治建設(shè)過(guò)程中，政府部門(mén)要加大監(jiān)管力度，在土地整治成功案例中借鑒經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于綠化帶中亂扔垃圾，填埋綠化帶等行為要嚴(yán)厲查處；對(duì)工業(yè)用地要合理規(guī)劃，建在離村莊較遠(yuǎn)，交通便利的地方，重污染的企業(yè)要嚴(yán)厲整治，要嚴(yán)格控制工業(yè)土地占有量。
結(jié)束語(yǔ)：土地是人類(lèi)生存之本，為了實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，我們應(yīng)采取必要的措施和手段，加大對(duì)農(nóng)村土地整治工作的開(kāi)展，有效解決農(nóng)村土地整治工作中遇到的問(wèn)題，提高土地的利用率，進(jìn)而緩解土地資源相對(duì)于人們用地需求短缺的難題，對(duì)土地資源進(jìn)行合理的配置，達(dá)到增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的目的。我們要不斷的吸收先進(jìn)的科學(xué)理論，借鑒土地整治成功項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，更新模式，在實(shí)踐中走出一條可持續(xù)發(fā)展的道路。
參考文獻(xiàn)
[1] 宋建分.新農(nóng)村建設(shè)用地問(wèn)題的思考[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2006.
論文摘要：土地是農(nóng)村最大，也是最寶貴的資源，在當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障資金奇缺的情況下，我們應(yīng)該有效利用土地資源，合理分配土地資本收益，充實(shí)農(nóng)村養(yǎng)老保障資金。
1、問(wèn)題的提出
長(zhǎng)久以來(lái)，在我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老主要是一種家庭保障+土地保障相結(jié)合的非正式形式，正式的養(yǎng)老形式(社會(huì)保險(xiǎn))幾乎沒(méi)有。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，家庭規(guī)模縮小與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢之間的矛盾加重了養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，致使傳統(tǒng)以家庭養(yǎng)老為主的農(nóng)村養(yǎng)老方式舉步維艱。同時(shí)，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民分化等原因的存在使得土地的保障功能日益弱化。農(nóng)村社會(huì)保障基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村養(yǎng)老保障對(duì)象數(shù)量龐大、養(yǎng)老基金奇缺的現(xiàn)狀促使我們需要進(jìn)一步深化改革，建立符合我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)、農(nóng)業(yè)性質(zhì)和農(nóng)民特點(diǎn)的農(nóng)村養(yǎng)老保障新模式。
2、構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障制度存在的問(wèn)題
2.1農(nóng)民社會(huì)保障意識(shí)的缺失
受傳統(tǒng)文化的影響，在廣大農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的養(yǎng)老思想仍然占很大的比重。傳統(tǒng)的家觀念、小圈子、重人倫、講孝順的深厚鄉(xiāng)村文化決定了農(nóng)民對(duì)家庭養(yǎng)老的期望值很高，不僅使我國(guó)的計(jì)劃生育政策受阻，而且也影響農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度的發(fā)展。
很多農(nóng)民認(rèn)為土地即是保障。千百年來(lái)，農(nóng)民視土地為自己的“命根子”，有著深厚的土地保障情節(jié)。加之，我國(guó)實(shí)行土地長(zhǎng)期承包的制度，更是賦予了農(nóng)民長(zhǎng)期的一種土地保障權(quán)，農(nóng)村社會(huì)保障又由人民公社和集體化時(shí)期，集體所有制下的社會(huì)保障的退回到了家庭保障。農(nóng)戶(hù)強(qiáng)烈的家庭保障和土地保障的依賴(lài)意識(shí)，在一定程度卜阻礙了農(nóng)村開(kāi)展社會(huì)保障進(jìn)程。
2.2家庭養(yǎng)老保障面臨著種種困境
隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加速，計(jì)劃生育政策的實(shí)行以及人口老齡化的加快，我國(guó)農(nóng)民的家庭養(yǎng)老保障正面臨著種種困境。一方面，計(jì)劃生育政策使得家庭的規(guī)模大大縮小，由拓展型家庭向核心家庭轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老資源隨之減少，單個(gè)子女的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)極為沉重。另一方面土地保障能力不斷的弱化。家庭土地保障重要性取決于土地收人在家庭總收人所占的比例。土地收人占家庭總收人比例高意味著家庭土地保障作用重要。反之，則意味著家庭土地保障在弱化。且土地保障功能的發(fā)揮必須有勞動(dòng)力加于其上。而隨著經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力涌人城市，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量減少，土地收人在家庭收人中所占的比重不斷下降.因此土地的保障能力不但沒(méi)有增加，反而被弱化了。
2.3農(nóng)村社會(huì)保障資金來(lái)源渠道和籌資方式單一，缺乏法制化和制度化，財(cái)政的支持力度不夠
舊農(nóng)保規(guī)定，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資方式以農(nóng)戶(hù)繳納為主，集體補(bǔ)貼，國(guó)家政策扶持。由于大多數(shù)的農(nóng)村集體組織在實(shí)際中收益甚微，集體補(bǔ)貼很少，資金的籌集最終就落在農(nóng)戶(hù)身上。但我國(guó)仍有很大一部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平較低，農(nóng)民的收人很少，其繳納保費(fèi)的能力就更低。這種單一的籌集方式，使得農(nóng)村養(yǎng)老保障基金很難在較大的范圍內(nèi)得到充實(shí)。國(guó)家的政策扶持，使得政府的支持僅僅是停留在政策的出臺(tái)和執(zhí)行上，財(cái)政的支持力度不夠，公共財(cái)政處于嚴(yán)重缺位狀態(tài)。
目前我國(guó)尚沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的法律，有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老的問(wèn)題散見(jiàn)于《老年人權(quán)益保護(hù)法》、《繼承法》等之中，這種分散的規(guī)定方法不僅容易造成彼此的不協(xié)調(diào)，而且影響到農(nóng)村養(yǎng)老制度的實(shí)施。同時(shí)，面對(duì)家庭養(yǎng)老中可能出現(xiàn)的養(yǎng)老糾紛，也沒(méi)有一種較好的法律監(jiān)督機(jī)制。
3、以土地為依托，多渠道籌措農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障資金
面對(duì)當(dāng)前構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障制度所出現(xiàn)朗實(shí)際困難，要打破主觀上的思想束縛。一要多途徑大力宣傳社會(huì)保障，讓更多的農(nóng)民了解社會(huì)保障相關(guān)知識(shí)，逐漸改變傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”、“土地即是保障”狹隘思想。從而使廣大農(nóng)民群眾在思想層面上接受社會(huì)保障，保障社會(huì)保障政策的順利實(shí)行。
二要有效利用土地，擴(kuò)大充實(shí)社會(huì)保障基金。我們不能忽視土地—農(nóng)村最大，最寶貴的財(cái)富。以土地為依托多渠道籌措農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障資金，并不是說(shuō)依靠土地單純的勞動(dòng)產(chǎn)出來(lái)籌措資金，很顯然，土地單純的勞動(dòng)產(chǎn)出是無(wú)法滿(mǎn)足構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障資金的需求的。而是指從農(nóng)村最寶貴的資源一土地入手，合理分配土地資本收益，充實(shí)農(nóng)村養(yǎng)老保障資金。
3.1農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)享有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償
當(dāng)前我國(guó)土地的利用存在著一個(gè)很大的矛盾，一方面我國(guó)人口眾多，土地資源數(shù)量有限，人均土地少，耕地后備資源不足。隨著人口的持續(xù)增長(zhǎng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人地關(guān)系日益緊張。另一方面由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、戶(hù)口外遷等原因，出現(xiàn)了大面積的土地撂荒現(xiàn)象。
通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提高土地資源利用率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。一方面對(duì)個(gè)體農(nóng)戶(hù)來(lái)講可以減少其負(fù)擔(dān)，增加其收人(土地流出的農(nóng)戶(hù)可以得到土地租金收人，土地流人的農(nóng)戶(hù)通過(guò)規(guī)模經(jīng)營(yíng)可以增加農(nóng)業(yè)收人);另一方面，對(duì)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)講，土地流轉(zhuǎn)有利于土地承包費(fèi)用的收取，增加或增強(qiáng)集體收人，減輕集體負(fù)擔(dān)，壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。
現(xiàn)實(shí)中的土地流轉(zhuǎn)是以農(nóng)戶(hù)的自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，缺乏有效的社會(huì)化的服務(wù)。轉(zhuǎn)讓方(農(nóng)戶(hù))較多關(guān)注的只是短期的經(jīng)濟(jì)效益，而缺乏對(duì)土地收益金的合理安排和規(guī)劃。如果我們對(duì)這部分資金進(jìn)行合理的規(guī)劃，提取部分注人農(nóng)村養(yǎng)老保障賬戶(hù)中，將極大地推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的建設(shè)。
為達(dá)到這一目標(biāo)，有必要培育一個(gè)專(zhuān)門(mén)的為農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的中介組織。通過(guò)某種合理的制度安排，讓該中介組織為土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，做好長(zhǎng)遠(yuǎn)的養(yǎng)老準(zhǔn)備。
3.2完善土地征收補(bǔ)償制度，充實(shí)保障基金
