時間：2022-02-24 22:23:45
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地出讓金管理辦法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、本實施意見所稱的用于農業土地開發的土地出讓金是指本區從土地出讓金收入中按規定比例劃出的專賬管理的資金。
本區土地出讓金用于農業土地開發的比例，按土地出讓平均純收益15％確定，其中30％資金由市集中使用，70％資金由區集中使用。
土地出讓平均純收益標準是指：根據《財政部、國土資源部關于印發〈用于農業土地開發的土地出讓金收入管理辦法〉的通知》（財綜[*]49號）中確定的本區地方人民政府出讓土地取得的土地出讓純收益的平均值，具體標準為65元/平方米。
二、用于農業土地開發的土地出讓金納入財政預算，實行專項管理。區財政局應對農業土地開發資金實行專帳核算，按規定的標準和用途足額劃繳及使用，不得截留、坐支和挪用，并實行社會公示制度。
三、調整現行政府預算收支科目，取消“基金預算收入科目”第85類“土地有償使用收入”下的850101項“土地出讓金”；增設850103項“用于農業土地開發的土地出讓金”，反映從“土地出讓金”財政專戶中劃入的用于農業土地開發的資金。
四、市房地資源管理局根據辦理的土地出讓合同和土地出讓金繳納情況，按月統計各區(縣)已繳清土地出讓金的土地出讓面積送市財政局，市財政局根據土地出讓面積、土地出讓平均純收益標準等，計算應從土地出讓金劃繳的農業土地開發資金，并于次月10日前分別劃入市、區(縣)級國庫用于農業土地開發的土地出讓金收入專賬。
從土地出讓金劃繳的農業土地開發區級專項資金的計算公式為：土地出讓面積（平方米）×65（元/平方米）×15％×70％。
五、本實施意見所稱的農業土地開發主要包括：土地整理和復墾、宜農未利用地的開發、基本農田建設以及改善農業生產條件的土地開發。
土地整理和復墾是指：按照土地利用總體規劃和土地開發整理規劃，有組織地對農村地區田、水、路、林及村莊進行綜合整治；對在生產建設過程中挖損、塌陷、壓占及污染破壞的土地和洪災滑坡崩塌、泥石流、風沙等自然災害毀損的土地進行復墾。
宜農未利用地的開發是指：在保護和改善生態環境、防治水土流失和土地沙漠化的前提下，對灘涂、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用的宜農土地進行開發利用。
基本農田建設是指：采取相應措施對基本農田進行改造、改良和保護，促進基本農田綜合生產能力提高和持續利用。具體包括：經國務院有關主管部門或者區以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產基地內的耕地的建設；有良好的水利與水土保持設施的耕地建設；對中低產田的改造；蔬菜生產基地的建設；國務院規定應當劃入基本農田保護區的其他耕地的建設等。
改善農業生產條件的土地開發是指：為改善農業生產條件而獨立進行的農田道路、電力通訊、水源、給排水等生產設施的建設。
六、市級專項資金50％用于宜農未利用地的開發，50％用于基本農田建設、改善農業生產條件的土地開發(主要指農業設施建設)；區級專項資金主要用于“農民向城鎮集中”后的土地整理和復墾等。
七、財政部門負責農業土地開發專項資金的預算審批、下達、資金的撥付和資金的監督管理等工作；房地部門、農業部門負責項目預算的編報、匯總、項目實施的監督檢查及竣工驗收等項目管理工作。
八、區財政局會同有關部門每半年將用于農業土地開發的土地出讓金收入、資金使用計劃、支出情況上報市財政局、市房地局和市農委等部門。
九、區財政、房地會同審計等部門對用于農業土地開發的土地出讓金的預算管理、支出范圍等情況進行定期或不定期的監督檢查。對于違反規定的，予以通報；對于違反專賬管理的，督促其在7個工作日內予以糾正；對于違反支出范圍的，除督促其在7個工作日內糾正外，應將超出本實施意見規定支出范圍的資金收回專賬；對挪用專賬資金的，除追繳外，由相關部門追究有關人員責任。
十、對*年1月1日起繳入財政專戶的土地出讓金，按本實施意見規定提取用于農業土地開發的專項資金。
按區政府有關規定，*年已撥付給相關單位和部門的土地出讓金中，屬于應提取用于農業土地開發的土地出讓金而未提取的，必須予以補提。補提用于農業土地開發的專項資金計算公式為：土地出讓面積（平方米）×65（元/平方米）×15％，其中30％上繳市級專戶，70％納入區級專戶。
【關鍵詞】地方土地出讓金；風險；管理對策
現階段，地方土地出讓金已經成為一些地方財政收入的主要來源之一，土地出讓金制度的實施在一定程度上推動了城市化建設，實現了土地資源的靈活利用，增加了地方財政收入，然而，其中也必然會帶來各種問題，不斷擴大的土地出讓金財政比重，會加劇地方財政對土地出讓金的依賴，從而引發嚴重的社會矛盾問題。
一、地方土地出讓金的主要風險
土地出讓金目前已經在地方財政收入中占據較大比重，甚至形成了一種偏好問題，對地方的經濟規劃建設、社會發展等帶來不良影響，形成了如下風險和問題：
1、耕地危機與糧食安全問題
一些地方政府只顧眼前利益，為了增加財政收入，盲目擴大土地出讓范圍，甚至拓展至城市周邊的農用土地，導致農業種植土地面積越來越小，不僅影響了農民的經濟利益，也使得人均耕地面積越來越小，影響我國的農業可持續發展，甚至引發糧食安全問題。
2、社會矛盾一觸即發
近年來，由于土地出讓引發了越來越多的社會矛盾問題，甚至出現了失地農民與地方政府的正面沖突。一些地方行政部門無視土地法律法規，違法征地，非法占用農民耕地，土地違法案件頻發，農民的利益受到影響，地方政府也為之付出了巨大代價，不僅造成了土地資源的浪費，也擾亂了社會秩序，影響了社會的安定團結。
3、財政風險日益加劇
土地出讓金不同于其他類經濟收入，通常為一次性財政收入，沒有持續性循環的功能，而且，土地出讓金收入也要受到客觀經濟形勢、市場經濟規律變化的影響，當客觀經濟形勢發展不利的情況下，土地出讓金收入會下降，土地可能貶值，這就意味著土地出讓金在地方財政收入中所占比例越大，地方財政就越會受到地方經濟發展的影響，從而形成地方財政風險，加劇地方財政危機。
例如：08年經濟危機的發生，導致地方土地出讓金大幅下降，隨后的幾年經濟形勢好轉，土地出讓金又有回升趨勢，這其中地方財政就必然要承受經濟波動的壓力和負擔，甚至可能面臨財政危機。
二、地方土地出讓金風險管理的科學對策
1、改善地方財政體制
為了維護地方財政收入的穩健增長，首當其沖應創建獨立、穩健的地方財稅系統。現階段，由于分稅制依然存在缺陷，使得地方行政機構的權限無法有效施展，無法充分發揮邊際控制作用，對此需要改革完善地方稅體制，積極制定并執行全新的稅法規定，在稅收管理方面對地方政府進行適度放權，維護其稅收獨立的地位，加大對稅收法制的建設與完善力度，通過創建績效考評制度來靈活地轉移支付資金。
2.建立健全財政轉移制度
第一，加強財政轉移支付的法規建設。國家應該積極制定并頒布有關財政轉移支付方面的法律法規，為“轉移支付”提供健全的法律保障。
第二，啟動“因素法”來分析轉移支付的金額。也就是立足實際，深入、客觀地分析影響一個地方收入與支出的因素，對應明確不同地域環境中的轉移支付金額。
第三，打造復合型轉移支付模式。這其中包括：一般性轉移支付、特殊性轉移支付等形式，以此縮小不同地域財政收支差距，補充財政收支缺口。
第四，創建績效考核評估制度。發揮績效考核的激勵作用，以此來監督轉移支付資金的流向與使用情況。
3、逐步完善并發展土地出讓制度
我國應該積極完善土地出讓制度，以此來慢慢改善地方財政土地不平衡出讓問題。
第一，改革并發展土地年租制。科學啟動土地年租制，以此來推動土地資源的科學利用，增加地方政府在土地方面的經濟收益，并促進土地資源的高效、合理利用。
第二，科學發展土地收益分配制度。通過平衡土地收益的分配，來維護各方利益，減少社會矛盾，依照科學的財政制度、稅收體制等，來科學協調中央政府與地方政府的土體收益，以此來控制地方的土地收入，從而遏制地方土地的不規則分配現象。
第三，重視補助失地農民。現階段，地方土地出讓金的利用分配不合理，大部分用在市政基建事業或土地開發建設中，沒能有效補償失地農民的損失，導致失地農民所獲得的征地補償金較少，不僅觸犯了失地農民利益，也會拉大程序差距，甚至引發社會矛盾，因此，必須加大對失地農民的補償力度，土地出讓金向補償金方面側重與轉移，同時，失地農民意味著失去了經濟來源，為了保護他們的利益，應為其辦理社會保險，并動用一部分土地出讓金來解決他們的住宅問題，從而維護城鄉之間的平衡發展。
4、改革并完善土地出讓金管理辦法
要想有效防范地方土地出讓金風險，可以從下面幾大方面入手：第一，推動土地法制化發展，完善土地出讓金體制建設。國家應加大對土地管理的法制化建設力度，通過科學地立法、執法與監督來實現土地的法制化管理，以此來實現土地出讓金的公平化、透明化管理。國家與地方土地管理機構應該結合土地出讓工作中的具體問題來不斷改革并完善土地出讓金管理制度，及時解除矛盾、解決問題，積極規范土地出讓金的征收，合理規劃并分配土地出讓金，使之得到充分合理地利用，土地出讓金不僅要支持城市建設與發展，也要用來支持“三農”建設，維護實地農民利益。第二，健全發展土地出讓金財務核算體系。現階段，針對于土地出讓金尚未形成規范的財務預算體系。國家行政機構與地方政府有必要完善出讓金財務核算體系，形成出讓預算編報系統，科學編制預算，同時，也要形成規范的會計核算方法，其中涵蓋：土地成本核算、票據管理等。加大對土地出讓工作的預算，形成科學的預算，加大審批監督，從而維護財政收支平衡。
地方土地出讓制度支持了并推動了地方經濟建設，促進了城市化發展，然而，地方財政土地出讓金偏好也將引發各種社會矛盾和問題，國家必須積極重視土地出讓金風險問題，采取措施科學規避風險，維護健康的地方財政管理。
土地出讓金再創新高，無疑加重了公眾對于土地財政的擔憂。與“收”相比，土地出讓金的“支”同樣值得高度關注。
事實上，在現行的財稅制度與土地制度下，很少有辦法能夠遏制地方政府的賣地沖動。在宏觀制度環境難以改變的情況下，最現實和最急迫的問題應是，重新審視現行的土地出讓金管理制度，對土地出讓金的使用進行更加嚴格的管理和監督。
支出構成
時至今日，土地出讓收入，包括以招拍掛和協議方式出讓土地取得的收入(占土地出讓收入的80％以上)，也包括向改變土地使用條件的土地使用者取得的收入、劃撥土地時取得的拆遷安置等成本性的收入、出租土地的租金收入等，尚未被納入財政預算。
2007年之前，土地出讓收入先納入預算外專戶管理，再將扣除征地補償和拆遷費用以及土地開發支出等成本性支出后的余額繳入地方國庫，納入地方政府性預算基金管理。2006年12月，國務院辦公廳下發《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，對土地出讓收入管理制度進行了改革，將全部土地出讓收入繳入地方國庫，納入地方政府性預算基金，實行“收支兩條線”管理，與一般預算分開核算，專款專用。
隨著2007年《土地出讓金管理辦法》的實施，土地出讓金開始納入地方基金預算。按照現行政策規定，土地出讓收入繳入國庫后，市縣財政部門先分別按規定比例計提國有土地收益基金和農業土地開發資金，繳納新增建設用地土地有償使用費，余下的部分統稱為國有土地使用權出讓金。這筆資金被限定主要用于征地拆遷補償、土地開發、城鄉基礎設施建設、城鎮廉租住房保障等支出，以體現“取之于民，用之于民”。
2009年12月，財政部等五部委還就進一步加強土地出讓收支管理再次發文。
從2010年開始，財政部公布中央與地方基金預算。由此，公眾可以對土地出讓金的收支有總體的了解。據2010年5月3日財政部網站公開的2009年全國土地出讓收支基本，情況：當年全國土地出讓收入為14239.7億元，土地出讓支出總額為12327.1億元，結余1912.6億元，按規定結轉下年繼續使用。
數據顯示，全國土地出讓支出中，用于征地和拆遷補償支出4985.67億元，占支出總額的比重為40.4％；用于土地開發支出1322.46億元，占比重為10.7％；用于城市建設支出3340.99億元，占比27.1％；用于農村基礎設施建設支出為433.1億元，占比3.5％；用于補助被征地農民支出194.91億元，占比1.6％；用于土地出讓業務支出86.89億元，占比0.7％；用于廉租住房支出187.1億元，占比1.5％；用于耕地開發、土地整理、基本農田建設和保護支出477.56億元，占比3.9％；用于農業土地開發支出107.25億元，占比0.9％；用于地震災后恢復重建、破產或改制國有企業土地收入用于職工安置等支出1191.17億元，占比9.7％。
“政府花1元錢，從農民那里買來地，從城鎮居民拆遷獲得地，轉手賣給地產商，可以獲得3元錢。”
信息和監督缺失
盡管如此，從實際情況來看，土地出讓金的收支預算仍然缺乏充分的信息和監督。
以北京市公開的2010年地方基金預算收之情況為例，從中可以看到2009年北京市級土地出讓金的收支情況。當年北京市級土地出讓金收入為299億元，但土地出讓金總額則為930億元。這意味著大部分土地出讓金留存在了區縣一級。而這些資金的收支情況，目前還難以從公開的渠道查詢。北京也沒有列出市級土地出讓金究竟花在了哪些地方。
由于土地出讓金由本級政府“自收自支”，長期缺乏收支規范與監督機制，造成資金被嚴重浪費、挪用乃至侵吞，同時土地尋租活動愈演愈烈。
2010年4月，審計署公布的情況就表明，有11個市的674.81億元土地出讓收入管理不規范，未按規定納入基金預算管理，占征收總額的20.1％。
審計還發現，11個市改變土地出讓收入用途56.91億元。其中：6個市支出39.36億元，用于高校新校區、會展中心、劇院、軟件園等公共工程建設；4個市支出9.68億元，用于增加政府投資企業注冊資本；6個市支出3.26億元，用于補貼公交公司購車、還貸、設立農業科研發展專項資金等；7個市支出2.1億元，用于彌補國土、城建等部門工作經費不足；4個市違規支出2.38億元，用于建設、購置辦公樓、商務樓、職工住宅等。
此外，部分市縣仍然存在違規征地、以租代征土地、違規協議出讓工業和經營性用地、土地開發整理項目實施效果不佳等違規問題。
一些地方土地出讓金的使用也有“貓膩”。比如，按有關規定，各地從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例不得低于10％。但審計署2010年11月公布的審計報告顯示，2007年至2009年，有22個城市的提取比例未達到要求，共計少提取達146.23億元。
外界呼吁，地方基金預算的編制應該更加詳細，尤其巨額土地出讓金的支出項目更應該詳細列出。地方政府不但需要公開每年土地出讓金的總額，更要公開土地出讓金的用途。地方基金預算編制也應該像一般財政預算那樣嚴格，并接受地方人大和公眾的監督。
上海市城市經濟學會高級經濟師顧海波在接受本刊采訪時亦表示，對于土地出讓金的支出及用途，目前各方尚只能進行猜測，民眾應享有知情權，審計、人大應充分發揮監督作用。如是，“謠言方能止于陽光”。他還指出，事實上，不僅是土地出讓金，政府其他資金的使用也存在著類似的嚴重問題。
誰才是最大受益者
土地出讓及增值的受益主體構成也備受指摘。
2009年1.42萬億元的全國土地出讓收入中，征地和拆遷補償、補助被征地農民收入兩項支出合計僅為5180億元；2008年的數據是，土地收入1.0375億元，拆遷、補助農民費用為3778億元。有媒體據此粗略估算，政府花1元錢，從農民那里買來地，從城鎮居民拆遷獲得地，轉手賣給地產商，可以獲得3元錢。
各地的情況也不盡相同。北京市財政局新聞發言人孟景偉曾對媒體表示，北京的土地出讓收入中有大約20％用于彌補土地開發整理成本；上海市市長韓正表示，2009年上海73％的土地出讓收入都補償給了拆遷戶。
產生如此大的差別，很可能是統計口徑的問題，因為相關信息披露有限，很難分辨其中的真偽。全國數據應該比較靠譜，也就是大約農民、拆遷戶拿到1／3，政府拿到2／3。
當然，這2／3主要用于城市公共建設、廉租房建設、農用地開發等項目了，其中最主要的則是城市公共建設(北京市的例子是，2009年這部分支出占64.6％)。政府像商人一樣進行所謂的“經營城市”，又讓自己手中已開發的“熟地”進一步增值。
政府依靠城市用地公有制壟斷土地所有權，成為唯一的土地出讓方；然后，通過拆遷或農地轉化，獲得土地資源；其后，做一些“三通一平”的工作，再配之以必要的配套，把土地變成“熟地”；通過招拍掛等方式，地產商從政府批發到土地使用權，建成房屋，再次實現土地增值；然后，把批發來的土地以及地上的房屋賣給民眾，完成最終銷售。
在從地到房的過程中，產生了兩次增值，對應著兩個最大的獲益人：地產商和政府。
以2009年為例，全國商品房銷售總額高達4.39萬億元，以行業平均凈利潤率10％匡算，地產商共從民眾那里賺取了4000多億元。
當然政府賺的也是土地的錢，跟地產商類似，這個錢的來源也在于價差：拆遷、征地前后的土地有巨大的價差。近年來因拆遷而導致了一系列的暴力事件，其背后的原因就在于此：雙方都非常清楚，那不是拆房子，而是搶錢。
在接受采訪時顧海波認為，從目前各種信息來看，土地出讓金主要還是用在了市政建設等方面，但很多都是“高投入、低產出”，導致資金流失及灰色、腐敗等；在保障房等民生投入上則太少。其最大受益者是政府及壟斷特權階層。
關鍵詞：國有土地；收支管理；土地出讓
中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0024-02
一、國有土地收支的現狀
國有土地使用權出讓收入是政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款，包括通過“協議與招拍掛”方式取得的土地出讓收入、土地劃撥收入、租賃收入和變更補繳收入等。目前，土地出讓收入由財政部門負責征繳管理，國土資源管理部門負責具體征收，國庫負責辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和支出撥付。國土部門將收取的土地出讓金存入財政部門在商業銀行開設的“非稅收入匯繳戶”，一定期限（一旬或一月或不定期）將資金劃給人民銀行國庫。支出通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，由財政部門開具撥款單，國庫直接將款項劃給收款人。2009—2011年，海南省土地收入入庫額占基金收入比例在80%以上，占地方財政收入比例在30%以上；海南省土地支出占基金支出比例也在80%以上，占地方財政支出比例分別在20%左右。
二、國有土地收支管理中存在的問題
1.通過“匯繳戶”集中匯繳入庫的方式存在一定弊端。一是“匯繳戶”中的土地出讓金未完全繳入國庫。現行政策規定，土地出讓收支應納入地方政府性基金預算，收入全額繳入國庫，但2007—2011年，海南省國有土地出讓合同價款和入庫金額都會有規模較大的差額。二是不利于土地出讓金及時繳庫。現行政策規定，土地出讓金于十個工作日內由非稅收入匯繳專戶匯繳入庫，但在實際操作中，土地收入入庫是根據財政部門需要從商業銀行調度資金，有時一個月劃撥一筆，第四季度才將資金全部調度入庫，有些地區第四季度入庫額占比達到全年入庫額的50%以上。
2.國有土地支出中土地出讓支出中成本性支出占比高，用于農村建設的支出尤其薄弱。國有土地支出大致可概括分為四類：成本性開發支出、① 城市建設支出、農村基礎設施建設支出、廉租住房支出。成本性開發支出在土地出讓支出中始終占有較高比重。2009—2011年海南省成本性支出占比均在70%以上，而用于新農村建設的支出占比不到10%，土地出讓金支出中用于農村建設的比重較低。
3.國有土地支出中“其他土地使用權出讓收入安排的支出”用途不規范，支出繁雜。根據財政部、國土資源部和中國人民銀行聯合下發的《關于印發國有土地使用權出讓收支管理辦法的通知》（財綜[2006]68號）的規定，“其他土地使用權出讓收入安排的支出”反映“從土地出讓收入中支付繳納新增建設用地土地有償使用費、支付破產或改制國有企業安置費等支出”。隨著近年來土地用途的不斷調整，一些在其他支出中所列的項目都已單列出來；目前按財政部《2012年政府收支分類科目》的規定，“其他土地使用權出讓收入安排的支出”反映“土地出讓收入用于其他方面的支出”。但在實際支出時，“其他土地使用權出讓收入安排的支出”往往出現金額大、用途不規范且繁雜的情況。2009—2011年部分地區其他支出累計額占土地支出比重達到50%，用途集中在四種類別：一類是歸還地方融資平臺貸款本息；一類是工程建設；一類是民生類支出；一類是行政類支出，其中：歸還地方融資平臺貸款本息金額占的比重較大。由于文件規定不明確，地方政府將很多無法在預算支出中列支的項目都在此列支。
4.部分政策規定未能嚴格執行。能完全落實。如：政策規定要將土地出讓凈收益的10%用于補充城市廉租住房保障資金，并根據廉租住房建設進展及時核撥所需資金。但海南省廉租房建設支出在土地支出中的占比始終較低，2009—2011年其占比均不到10%。又如：按規定，海南省“按出讓總價的3%”計提“國有土地收益基金收入”和按“出讓面積53元/畝的20%”從土地出讓金中計提“農業土地開發資金收入”，而海南省部分地區沒有計提這兩部分基金，即使提取基金的地區，很多也并沒有足額提取。
三、原因分析
1.配套制度缺位。“[2006]100號”（下稱100號文）要求，國土資源管理部門和財政部門應確保將應繳的土地出讓收入及時足額繳入地方國庫，地方國庫負責辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和撥付以及確保土地出讓收支數據準確無誤。但實際工作中，對土地出讓收入征管、劃繳、報解、入庫等具體操作缺乏配套的操作辦法；在業務流程及處理中，對各部門的職責分工也沒有明確具體要求，基層開展相關工作缺乏指導。
2.部門利益作用。土地出讓收入滯留在財政專戶，財政部門能夠靈活、方便地支配和使用，不會受到國庫的監督；同時，大量資金滯留在商業銀行，增加了開戶行的信貸資金來源。因此，財政部門主觀上不愿將專戶收入繳庫，商業銀行為了擴大資金來源，客觀上也為財政部門開戶及資金收付提供了方便。
3.地方財權事權不匹配。海南財力比較薄弱，屬于中央補助的省份，但地方的事權卻無所不包，從行政性支出、基本建設支出到近些年逐年加重的民生性支出。在財權和事權不對等的情況下，土地收入成為地方政府財力的重要來源，雖然文件規定其使用范圍有嚴格限制，重點是要在保障被征地農民合法利益的基礎上，將富余資金重點向新農村建設傾斜，但2009年以來除了征地拆遷支出外，償還融資平臺的地方債務卻成為支出的重點；同時各類民生欠賬支出也成為新的剛性支出。從國有土地支出預算科目的變遷中可以看到，2011年新增了“支付破產或改制企業職工安置費”、“教育資金安排的支出”、“棚戶區改造支出”、“公共租賃住房支出”和“農田水利資金安排的支出”，從土地支出中安排的支出項目越來越多。
四、建議
1.改革土地出讓收入繳庫方式，實行資金直接繳庫。建議將通過“匯繳戶”集中匯繳土地出讓收入的方式改為通過財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS）直接繳庫，即繳款單位繳款后由經收商業銀行直接劃轉國庫，加快土地出讓收入的入庫速度，防止資金滯留于國庫之外。
第二條（適用范圍）
本區行政區域內的土地儲備、開發、出讓、資金管理適用本辦法。
第三條（定義）
本辦法所稱的土地儲備、開發、出讓、資金管理是指區人民政府（以下簡稱區政府）委托區土地儲備機構，依據土地利用總體規劃、城鎮總體規劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購的土地，進行儲存和必要的基礎性開發，并按照供應計劃交付出讓，同時對此過程中的資金運作進行管理的行為。
第四條（原則）
（一）按照城鎮規劃、土地利用總體規劃、土地供應計劃，結合財政收益（用于建設資金的需要）予以儲備、開發、出讓的原則；
（二）重點發展區域、重點項目優先土地儲備、出讓的原則；
（三）六類經營性土地使用權實行招標、拍賣、掛牌出讓的原則；
（四）合理開發土地，提高土地利用率，追求土地利用效益的原則。
第五條（機構及職能）
區土地儲備中心是區政府設立的土地儲備機構，在本區域范圍內實施土地儲備，負責儲備地塊的前期開發，承辦儲備地塊按計劃供應的前期準備工作。
各鎮人民政府、市級產業園區對所轄地區按照有關規定實施產業用地前期開發。
第六條（土地儲備開發范圍）
下列四類土地應當進行儲備:
（一）擬調整為經營性建設用地的原劃撥國有土地；
（二）擬依法征用后實行出讓的原農村集體所有土地；
（三）土地管理部門依法收回的閑置國有土地；
（四）區政府為實施城市規劃需要儲備的其他國有土地。
第七條（管理部門）
區發展計劃委員會（以下簡稱區計委）、區財政局(以下簡稱區財政局)、區規劃管理局（以下簡稱區規劃局）、區房屋土地管理局（以下簡稱區房地局）、區審計局(以下簡稱區審計局)等管理部門應按各自職責，做好土地儲備、開發、出讓的相關工作。
第二章土地收購儲備
第八條（儲備計劃）
凡符合第六條儲備條件的土地，由區土地儲備相關單位按照區城鎮規劃、土地利用總體規劃和建設需求制訂土地儲備計劃，由區計委、區房地局綜合平衡，報區政府批準。
第九條（儲備地塊的立項、規劃和用地手續）
土地儲備機構應當在土地儲備計劃范圍內確定地塊實施儲備，并可以向區計委辦理儲備地塊的前期開發立項手續。
儲備地塊的前期開發立項批準后，土地儲備機構可以向區規劃局、區房地局申領建設用地規劃許可證和建設用地批準文件。其中，儲備地塊涉及農用地轉用或者征用農村集體所有土地的，由區房地局按法定程序辦理農用地轉用和征地手續后，發給建設用地批準文件。
建設用地規劃許可證和建設用地批準文件應當載明儲備地塊的坐落、四至范圍、面積等事項。
第十條（土地收購的其它規定）
土地收購儲備的程序、所需資料、合同及補償按國家、市、區有關規定執行。
第三章儲備土地開發
第十一條（開發方式）
區土地儲備相關單位按照規定程序，并根據儲備土地的實際情況，在儲備土地出讓前，實施地上建筑物及附屬物的拆遷、平整和勞動力安置等前期開發工作。
用于開發六類經營性項目的土地，區土地儲備中心可以在招標、掛牌、拍賣前會同有關部門編制方案，經會審確定后，中標或拍賣競得人應當按既定的方案實施開發。
用于建設工業項目的土地征用后，可以根據項目建設情況，由各鎮人民政府和市級產業園區按照“先通后平、拆建同步”的原則逐步進行土地的前期開發工作。
第十二條（儲備土地期間的權利行使）
在建設用地批文載明的臨時用地期限內，土地儲備相關單位經區規劃局批準后可以臨時利用儲備土地，但不得修建永久性建筑物、構筑物和其它附著物，不得亂搭亂建，不得影響環境；暫時無法安排建設項目、且有耕種條件的原農用地，應當組織耕種。
區房地局可以根據土地供應的需要，提前中止臨時利用期限，土地儲備相關單位必須按照區房地局的要求交付土地。
第四章儲備土地出讓
第十三條（出讓計劃）
區房地局會同區財政局根據區建設發展重點、土地儲備資金狀況以及對土地出讓收益用于建設的資金需求，擬定年度土地出讓計劃報區計委，經區計委綜合平衡后報區政府批準。在區政府批準的年度土地出讓計劃指標內，由區土地招標拍賣辦公室(以下簡稱區土地招標辦)逐步推出地塊進行招標、拍賣和掛牌。
土地儲備相關單位不得將儲備土地用于抵押、轉讓，或者以其它形式擅自處分儲備土地。
第十四條（出讓方式）
儲備土地的出讓，除重點基礎設施、科技、教育等公益事業用地及工業用地外，應當公開出讓。商業、旅游、娛樂、金融、服務業、商品房等六類經營性用地必須由區土地儲備中心統一收購或征用后，嚴格按照有關規定以招標、拍賣、掛牌方式出讓。
“款地對應”的工業用地出讓，必須報區土地儲備中心和區財政局備案后，區房地局方可辦理有關出讓手續。
第十五條（土地出讓基準地價和達標標準）
區工業用地出讓價格應按照區政府每年公布的區工業用地基準地價執行，低于土地出讓基準價格10％以上的，需報區政府批準決定。
工業用地以項目給土地，用地面積必須在達到區政府規定的投資強度、產出率、容積率基礎上再予以立項。
工業用地超過100畝的項目，須報區政府招商引資工作領導小組審批。
第十六條（土地出讓的其它規定）
土地出讓的信息和招投標、拍賣、掛牌按國家、市的有關規定執行。
第五章土地儲備資金管理
第十七條（資本金來源）
區土地儲備中心的資本金由區財政注入。
第十八條（開發資金籌措）
區土地儲備中心的土地儲備開發資金可采用政府財政注入、融資等方式籌措。銀行融資的具體運作按照《區人民政府辦公室關于轉發區計劃委員會<區土地儲備開發貸款運作管理辦法（試行）>等規定的通知》（金府辦[2003]37號）執行。
第十九條(土地出讓收入70％成本部分增值資金的分配)
工業性土地出讓收入全部返還各鎮；六類經營性用地出讓收入中，超過收購、開發、儲備成本的增值部分，區與鎮按9：1比例分成，即區財政得9，鎮得l。區分得部分，由區財政局按有關標準和實際需要安排區土地儲備中心年度正常支出經費，同時按一定比例（具體由區財政局根據實際按年確定）安排區土地儲備中心注冊資本金（或發展資金），其余部分全部上繳區財政。
第二十條（土地出讓收入中30％出讓金部分的分配）
土地出讓金，由受讓單位按規定全部繳入市財政后，扣除上繳中央財政5％、輕軌交通建設費3％、土地部門管理費2％和上繳市財政分成部分后，在區財政所得的部分中，屬工業性用地的，區與鎮按1：9比例分成，即區財政得l，鎮得9；屬六類經營性用地的，區與鎮按9：1比例分成，即區財政得9，鎮得l。
第二十一條（工業區政策）
土地出讓金及土地收益區實得部分全額納入市級工業區專項發展資金。市級工業區專項發展資金有關享受市級收入部分，根據市有關工業區的文件規定執行。專項發展資金管理辦法另行制訂。
第二十二條（一城九鎮政策）
楓涇鎮“一城九鎮”規劃區內的工業用地和六類經營性用地土地使用權出讓收入(包括市財政返還的土地出讓金)，根據《關于市促進城鎮發展試點意見實施細則的操作辦法》（滬計區縣[2002]009號）的精神，全部列入“一城九鎮”建設專項資金，用于楓涇鎮開發建設。
第二十三條（資金運作機構）
區土地儲備中心負責對貸款資金的管理、六類用地前期開發成本的核算和土地出讓收入的收繳。其他職能機構負責所轄區域內工業用地前期開發成本的核算和土地出讓收入的收繳。
第二十四條（財政監督管理）
區財政局負責對貸款資金的使用和前期開發成本、土地出讓收入進行監管和審核，對土地收益進行分配和使用的監督管理，同時負責監督區土地儲備中心和用款鎮或單位按規定償還貸款及支付利息。
（一）對市財政返還的土地出讓金，設立專戶管理，按規定用途和區政府指定項目編制支出預算，確定專人負責，嚴格專款專用，建立專項資金評估制度，確保資金的使用效益。
（二）所有土地出讓收入70％部分，一律由受讓單位按合同規定繳入區土地儲備中心對應賬戶,土地行政管理部門憑區土地儲備中心出具的完備憑證辦理權證手續。區土地儲備中心按區政府《關于加強預算外資金管理的實施意見》（金府[2003]29號）的要求,及時足額繳入區財政局土地出讓收入專戶，連同各鎮及市級工業區分得的土地出讓金實行收支兩條線管理，并由區財政局會同區土地儲備中心，根據用款單位履行協議情況進行分配或下撥。
（三）對2003年9月30日以前由區房地局管理的涉及土地方面的收益結余及往來賬務進行清理結賬，其實際結余部分，由區房地局說明情況，經區政府審定后，一次性繳入區財政局土地收益專戶，實行統一管理和統一安排使用。
第二十五條（資金運作程序）
為使開發資金正常運轉，土地使用權出讓收入的資金，用自有資金開發的，對合同出讓總額的70％部分，在資金繳入區財政收支兩條線專戶后，即進行核實、分配和下撥；通過區土地儲備中心貸款資金開發的，由區土地儲備中心會同用款單位，根據《區土地儲備開發貸款運作管理辦法（試行）》（金府辦[2003]37號）的要求，安排償還貸款，并實施貸款使用和還本付息的管理。
各鎮及市級工業區土地使用權出讓收益的分成所得部分，由區財政統一管理，建立土地開發償債基金和基礎設施建設基金，實行專款專用。需用款時，由各鎮財政和市級工業區按照規定用途和用款理由提出申請，區財政核實后下撥，并實行跟蹤管理。
第二十六條（專款專用）
按照區財政專戶統一核算的要求，土地使用權出讓收入的使用必須嚴格按照上級和區政府規定的范圍和程序審批，任何單位和部門不得擅自截留或移作他用。出讓土地使用權收入屬于國有財政性資金，由區、鎮兩級政府實行分級管理，并由區、鎮財政部門負責實施。
第二十七條（審計監督）
區審計局負責對土地儲備、開發、出讓的資金運作和管理進行全過程審計監督。
第六章相關責任
第二十八條（土地征而不用的處置）
本區各類建設用地“征而不用”，即自辦理土地征用、出讓手續批準之日起，該建設用地范圍內廠房、辦公樓、商品房等主體工程(不包括圍墻、門衛室等附屬建筑物)，未開工建設時間超過一年和二年的，區房地局應當依據《市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等有關規定，根據不同情況，可以分別作出征收土地閑置費、直至無償收回土地使用權等處罰。
第二十九條（土地征多用少的處置）
對“征多用少”，即用地規模大于建設規模的項目，區房地局依據《市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，在會同區計委、區規劃局等部門會審基礎上予以調整，核減用地規模，在退還有關費用后由區政府收回土地使用權，并委托區土地儲備中心儲備、開發。
第三十條（未達標的處置）
一般工業項目用地未達到區政府規定的投資強度、產出率和容積率標準的，或原承諾的投資和產出未達標的，其地價優惠部分在享受區財政扶持補貼時予以扣除，或者補齊地價、收回土地。
第三十一條（資金違規使用責任）
按照“專款專用、款地對應”的管理原則，區土地儲備中心會同區財政局負責監督所貸款項用于對應的土地儲備開發，融資對應土地不得作其他抵押。貸款、土地挪作他用的，相應損失應當在其帳戶中核減，并追究領導責任，給予行政和經濟處分。
第三十二條（違紀違法人員的責任追究）
相關工作人員、，造成重大損失的，或利用職務便利，索取或非法收受他人財物，構成犯罪的，依法追究刑事責任；不構成犯罪的，給予相應的行政處分。
第三十三條（糾紛處理）
有關土地收購儲備、前期開發利用、出讓中出現糾紛的，爭議雙方可在合同（或協議）中約定的仲裁機構申請仲裁或者依法向人民法院提訟。
第七章附則
第三十四條（負責解釋）
本辦法由區房地局、區財政局、區計委分別按相關職責負責解釋。
我公司于1996年，在郊區征用了農民的20畝土地，當時公司房地產管理局簽訂了土地出讓合同。按照合同的約定，公司將土地出讓金全部交齊后，取得了國有土地使用權證，并將該土地上的房屋辦理了房屋所有權證。現在我公司準備將該土地和土地上的房屋轉讓給另一家公司，請問如何依法辦理有關轉讓手續?
解答：
從你公司反映的情況，該土地和土地上的房屋手續齊全，具備轉讓條件。只要雙方協商一致達成協議，按照我國《城市房地產管理辦法》和建設部《城市房地產轉讓管理規定》的要求，辦理相關的手續，就可以依法轉讓。具體方法：
一、簽訂書面的房地產轉讓合同，該合同應當包含以下內容 1． 房地產權屬證書名稱和編號； 2． 房地產座落位置、面積 及 界限； 3. 土地宗地號、土地使用權取得的方式及年限 4． 房地產的用途或使用性質； 5. 成交價格及支付方式； 6． 房地產交付使用的時間； 7． 違約責任。
二、向房屋所在地的房地產管理部門申報權屬登記
1． 房地產轉讓合同簽訂后90日之內，轉讓方可持房地產權屬證書和相關的合法有效的證明、房地產轉讓合同等文件到房地產所在地的房地產管理部門，提出申請、申報成交價格。
2． 房地產管理部門對提供的文件進行審查，在7日內作出是否受理申請的書面答復。如果7日內未作書面答復的，視為同意受理。
3． 房地產管理部門核實申報的成交價格，根據需要對轉讓的房地產進行現場查勘和評估。
4． 按規定繳納有關稅費。
5． 房地產管理部門變更房地產權屬登記，核發房地產權屬證書。
三、有下列情況的房地產不得轉讓
1． 以出讓方式取得土地使用權的，沒有交齊土地出讓金、沒有取得土地使用權證書的；房屋已經建成，但沒有取得房屋所有權證書的。
按照出讓合同約定，進行投資開發，屬于房屋建設工程的，應完成開發投資總額的25％以上，才具備轉讓條件；屬于成片開發土地的，依照規劃對土地進行開發建設，必須完成供排水、供電、供熱、道路交通、通信等市政基礎設施、公用設施的建設，達到場地平整，形成工業用地或者其他建設用地的條件，才具備轉讓條件。
2． 經司法機關和行政機關依法裁定，決定查封或者以其他形式限制房地產權利的。
3． 被依法收回土地使用權的。
4． 共有房地產、未經其他共有人同意的。
5． 房地產權屬有爭議的。
關鍵詞:土地儲備土地出讓收入土地儲備資金融資
目前，國務院、財政部對土地出讓收入實行了嚴格的收支二條線管理，但有些地方政府未按照[2006]100號、財綜[2006]68號文件建立健全年度土地出讓收支預決算管理制度，對土地儲備資金的撥款歷年沒有下達明確的預算金額或指標，也沒有明確的土地出讓收入分配政策，土地儲備機構（以下簡稱土儲機構）只能按實際撥入的土地儲備資金確認“財政撥款收入”。有些地方財政部門返還土地出讓收入往往時間滯后，土儲機構通過賬面確認的“財政撥款收入”不能真正展示土儲機構的還款能力，且無法確認未返還部分尚有多少能形成儲備資金，即土地全成本核算在土儲機構，而對應的土地出讓收入作為土儲機構貸款的主要還款來源在財政部門核算，在上繳財政前，卻不屬于土儲機構的土地儲備資金。土儲機構設置土地儲備資金賬套進行核算時，為了向銀行展示其整體的還款能力，主要有以下兩種處理方法：其一是預測財政應返還額度，其二是將“土地出讓收入”全額確認收入。
一、預測財政應返還額度
土儲機構在土地使用權轉讓交易成交確認后，按一定方式（如：前期成本+土地出讓收入×1%+土地出讓收入×5%）確認“財政撥款收入”，同時掛列“財政應返還額度”科目借方，待實際收到財政部門撥付的預算資金后，沖減“財政應返還額度”。由于部分地方財政部門未安排上述預算資金，實際返還的金額也遠遠小于土儲機構確認的金額，且往往時間滯后，導致土儲機構虛列“財政撥款收入”。
上述做法不符合《國有土地使用權出讓收支管理辦法》（財綜[2006]68號) “第四條土地出讓收支全額納入地方政府基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的‘收支兩條線’管理。”及《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》第4001號科目 財政撥款收入“一、本科目核算當期財政部門撥付的土地儲備資金。……三、財政撥款收入的主要賬務處理如下：（一）土地儲備機構收到財政部門撥付的土地儲備資金時，借記‘銀行存款’等科目，貸記本科目。采用財政直接支付的方式支付收儲支出時，借記‘收儲項目’、‘待攤支出’等科目，貸記本科目。”和第1004科目 財政應返還額度“一、本科目核算實行國庫集中支付的土地儲備資金年終應收財政下年度返還的資金額度。”的規定。
二、全額確認土地出讓收入
土儲機構按下列方式進行會計核算：
A、收到競買保證金
借：銀行存款
貸：其他應付款―競買保證金
B、簽訂成交確定書
借：應收賬款―XX開發商
貸：主營業務收入
C、成交后上繳競買保證金入國庫
借：利潤分配―上繳財政專戶款①
貸：銀行存款
D、同時：
借：其他應付款―競買保證金
貸：應收賬款―XX開發商
E、開發商上繳國庫剩余地價款項，將繳款書交收儲中心
借：利潤分配―上繳財政專戶款②
貸：應收賬款―XX開發商
F、收到財政撥款：
借：銀行存款
貸：財政撥款收入
月末：
G、將收到的地價款視為利潤全額上繳財政：
借：主營業務收入
貸：利潤分配―應繳財政專戶款③=①+②
H、將財政撥款視為上級返回利潤
借：財政撥款收入
貸：利潤分配―儲備資金④
I、結轉交付項目成本
借：利潤分配―儲備資金⑤
貸：交付項目支出
上述辦法的好處為：
（1）有效地避免了無依據確認“財政應返還額度”、“財政撥款收入”的問題，使賬面資產水平更真實合理；
（2）向銀行辦理貸款時，要以“土地出讓收入”作為主要還款來源，因此從土地出讓收入、開發成本全貌反映土地相關收支水平（包括土地出讓收入由財政進行的最終分配，即不返還部分視為利潤上繳），能更好地適應貸款融資的要求。
但是此種做法仍有不妥之處，主要為：
（1）仍然與《土地儲備資金財務管理暫行辦法》相抵觸，《土地儲備資金財務管理暫行辦法》主要精神就是土地儲備資金實行專款專用、分賬核算，實行預決算管理。
（2）根據國有土地使用權出讓收支管理的相關規定，市財政部門負責土地出讓收入的管理，土儲機構為執收單位，因此，土地出讓收入的核算主體應為市財政部門，如土儲機構也將其納入核算范圍，則會存在“會計主體”不明的問題。
另外，對于應繳未繳的“土地出讓收入”，實質為負債性質，但上述核算方法賬面上反映為“未分配利潤”，無法以負債形式反映。
三、我們的觀點
(一)區分土地儲備資金收入、土地出讓金收入，正確核算土地儲備資金的收入
土儲機構應向市財政部門申請，早日完善“土地出讓收支預算”，明確土地出讓收入的分配政策（建議參考銀發[2003]121號文“對土地儲備機構發放的貸款為抵押貸款，貸款額度不得超過所收購土地評估價值的70％，貸款期限最長不得超過2年。”的要求制訂分配政策），落實每年取得的土地出讓收入中能有多少額度返還土儲機構，即能真正成為土地儲備資金的額度（明確預算額度）。年末按財政部門最終預算確認“財政撥款收入”，年終時如確有應收財政下年度返還的資金額度，按該額度確認“財政應返還額度”余額，如與“財政應返還額度”賬面已計列余額有差異，應將該差異原渠道沖回。
平時不使用“財政應返還額度”科目，在收到財政部門撥付的土地儲備資金時，借記“銀行存款”等科目，貸記“財政撥款收入”；財政直接支付的方式支付收儲支出時，借記‘收儲項目’、‘待攤支出’等科目，貸記“財政撥款收入”。年底只有當財政部門在預算內安排土地儲備資金尚有余額時，收儲中心才能將其作為土地儲備資金來源，使用“財政應返還額度”科目確認“財政撥款收入”。
(二)分賬核算
依據《土地儲備資金財務管理暫行辦法》第五條“土地儲備資金來源于下列渠道：(一)財政部門從已供應儲備土地產生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構的征地和拆遷補償費用、土地開發費用等儲備土地過程中發生的相關費用；(二)財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金;(三)土地儲備機構按照國家有關規定舉借的銀行貸款及其他金融機構貸款;(四)經財政部門批準可用于土地儲備的其他資金;(五)上述資金產生的利息收入。”的規定，地價款（土地出讓金）和競買保證金（退回競買人、或抵頂地價款）在上繳財政前，不是土地儲備資金，因此土地市場交易過程中收到的競買保證金、土地出讓金收入的執收、土地出租收益應該與土地儲備資金的收支實行分賬核算。
土儲機構可在事業經費賬套（或單獨設賬套）核算上述代收代繳款項。在宗地掛牌成交確認時，按成交價全款列賬，即：借記“應收賬款”，貸記“應交財政專戶款”；中標單位上繳財政地價款時，土儲機構依據銀行回單列賬，借記“應交財政專戶款”，貸記“應收賬款”；收竟買保證金時,借記“銀行存款”，貸記“其他應付款”；成交后保證金抵地價款時，借記“其他應付款”，貸記“應收賬款”，同時，借記“應交財政專戶款”，貸記“銀行存款”。
(三)報表轉換
在土地出讓收支預決算管理制度未能健全之前，可以通過轉換會計主體的形式來總體反映土儲項目貸款的還款水平，即土地出讓收入水平。土儲機構作為市政府的一個事業單位，負責土地一級市場的開發、整理和儲備工作，其貸款行為也是政府融資的一部分，其還款來源主要是“土地出讓收入”，鑒于土地出讓收入的管理在財政部門，而土儲項目的成本在土儲機構，利用存量土地融資作為政府融資的一部分，可由二個部門聯合進行。即土儲機構嚴格按《土地儲備資金財務管理暫行辦法》、《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》的要求進行核算，專款專用、分帳核算；向銀行貸款時，可由財政部門出具一份關于“土地出讓收入”的收支報表。在此報表中，用于非土地儲備的資金，按照相關性和重要性原則，可統一歸屬于上繳財政項目。
由于宗地掛牌出讓時，土儲機構與競買人簽訂成交合同，因此“土地出讓收入”收支報表可由土儲機構代編。土儲機構代編“土地出讓收入”收支報表時，可利用核算代收代繳地價款、競買保證金的賬套。
“應交財政專戶款”貸方年累數為“土地出讓收入”收支報表的收入數，明細項目宗地號與應收賬款開發商一一對應。
“應交財政專戶款”借方年累數為“土地出讓收入”收支報表的支出數，如果該支出數大于土地儲備資金報表的收入數，表示地方財政部門將實際收到的地價款一部分作土地儲備資金安排預算下達給土儲機構，其他的地價款作其他用途安排預算支出。
“土地出讓收入”收支報表經財政部門確認（或報備案）后，與土儲機構的土地儲備資金報表進行合并。
關鍵詞：地方政府 債務管理 風險防范
近幾年來，隨著經濟的持續高速發展，城市化進程的不斷推進，地方政府為加快推進地方城市基礎設施、工業園區、交通設施、保障性安居工程、重大水利、學校基礎設施建設等重點項目投資建設力度；通過舉借政府性債務籌集建設資金，有力地促進了經濟社會快速發展。但是，舉借地方政府性債務的同時，也帶來了地方財政風險。如何加強政府性債務管理，有效防范地方財政風險，已成為當前政府及相關部門需要研究的一個重要課題。
一、我市地方政府性債務資金使用成效
我市政府在自身財力有限的情況下，通過舉借政府性債務，為經濟社會發展籌集資金，在加強基礎設施建設、加快經濟社會發展等方面發揮了積極作用，取得了較好的成效。
（一）緩解了財政支出壓力、取得了良好的社會效益
截止2013年6月，我市政府性債務余額36.11億，主要投向用于城市基礎設施18.88億、廉租房、公租房等保障性安居工程建設2.6億元，交通路網建設7.75億、水利、安全飲水建設1.91億元。科教發展2.11億元、其他建設1億元。一定程度上緩解了收支矛盾，為我市城市化進程、推動產業轉型升級、美化城鄉環境、改善農村落后面貌起到了積極作用，為全市經濟社會發展注入了新的動力。 （如表1表2）
（二）地方政府性債務管理制度有所完善、債務資金收支的監督管理得到加強
政府先后出臺了《市人大常委會關于規范政府性項目貸款列入財政預算的管理辦法》，《市人民政府辦公室關于印發政府性債務管理實施方案（試行）的通知》、《市關于印發政府性投資公司財務總監管理暫行辦法的通知》和《市人民政府關于要求將2010年貸款計劃列入市財政綜合年度預算的報告》等有關政府性債務管理的文件，成立了政府性融資管理領導小組，政府性債務具體歸口市財政局統一管理，并按照財政部部署，完善了地方政府性債務統計報告制度，實行債務報表的月報、季報和年報。同時完善政府性債務償還機制，按照年初政府性債務余額的3-8%比例建立了償債準備金，2011年、2012年從土地出讓金中分別安排了5000萬元償債準備金。同時編制政府性債務年度收支計劃，在經批準的當年舉債控制額度內舉債，自求平衡。
（三）實行債務計劃動態管理
動態掌握各舉債單位的政府性債務收支執行情況、債務規模和結構、債務資金投向及每筆銀行貸款還本付息時間和金額等情況，并加強資金的跟蹤監督。
二、地方政府性債務管理存在的主要問題
（一）缺乏長期有效的償債機制，償債資金籌集困難
政府及部門單位融資的積極性很高，但仍未建立完善的償債資金的籌集機制，償債資金來源不確定性因素多。雖然目前已建立了償債準備金制度，但是相對于現有債務規模而言，償債準備金數額偏小。預期償債資金來源不穩定，造成到期債務的還款保障能力不足，可能引發政府信用風險。
（二）缺乏完善的債務管理協調機制，造成部分資金和項目實施脫節
雖然出臺了地方政府性債務管理辦法和制度，但仍缺乏完善的債務管理協調機制對項目和資金管理進行統一協調指揮。由于項目的不確定性對地方政府性債務建設項目的投資總額、資金來源、用款時間等影響，導致政府性債務收支計劃的資金難以安排。
（三）債務償還對土地出讓收入的依賴依然較大
存在一定風險。目前我市政府性債務償債資金除行政事業單位一小部分資金由預算內安排外，其他大型公益性項目償債資金主要依靠土地出讓收入。據統計， 2012年我市政府性債務26.78億元，其中以土地出讓金收入為償債資金來源債務余額有19.24億元，占比71.84%。當年土地出讓金收入總額8.75億元，以土地出讓金收入以償債資金來源的當年負有償還責任的本金和利息6.79億元，占土地出讓金收入的77.64%。隨著國家對土地價格和房地產市場調控的深入，用土地擔保、抵押形成的政府性債務，將面臨一定的風險。
（四）部分融資平臺公司資產質量較差，償債能力不強
2012年底，我市7家融資平臺公司中，有5家年末資產中存在不能或不宜變現的資產90345.05萬元，占其總資產的18.53%；有2家公司2012年度出現虧損；融資平臺公司自身償債能力不足。上述平臺公司基本上自身無經營收入，其中4家公司賬面反映2012年無主營業務收入，3家公司的收入為市財政撥入。2012年融資平臺公司償還的債務本息39645.44萬元中，基本上以舉借新債償還。
通過信托、融資租賃、回購（BT）等方式形成的政府性債務規模大、融資成本較高，增加了償債壓力。2011年以后通過信托融資等非銀行金融機構融資形成49330萬元，通過回購（BT）方式實施項目建設形成48474.8萬元，通過融資租賃形成16958.47萬元，合計114763.27萬元，占2011以后形成的債務余額160927.86萬元的71.31%。這些融資方式隱蔽性強，不易監管，且融資成本普遍高于同期銀行貸款利率。通過上述融資方式形成的債務余額中，融資年利率在10%以上的債務額達81863.27萬元。
三、加強地方政府性債務管理的建議
堅持“控總量，調結構，降成本”的原則，積極采取應對措施，妥善處理好發展與舉債，長遠與眼前的關系，規范融資行為，合理有效控制債務規模，防范和化解債務風險，提高債務資金使用效率。把地方政府債務的舉借和籌措、平衡和協調、債務資金的使用和歸還、債務項目的規劃和管理等，納入一個比較規范化的管理軌道之中。
（一）合理控制地方政府性債務規模，建立債務清理償還機制
把地方性政府債務的規模控制在與經濟增長、財政收入增長以及債務償還能力相適應的水平上，切實履行好地方政府性債務歸口管理職責，合理確定政府舉債規模；同時完善債務償還機制，多渠道充實償債準備金；按年初政府性債務余額的3-8%比例籌措，主要來源：從土地出讓總價款中按一定比例提取的資金；每年財政預算內安排資金；財政周轉金清理回收的資金；處置國有資產收入；健全債務風險預警機制，提高政府財政運行透明度，努力防范財政金融風險。
（二）積極推進地方政府性債務管理制度建設，完善政府性債務監管機制
堅持量力而行、量入為出、收支平衡、突出重點的原則，在財力允許的范圍內，按輕重緩急合理安排使用資金。強化風險意識，嚴格執行債務收支計劃，優化財政支出結構，提高資金使用效益。根據當地經濟社會發展水平、可用財力及債務狀況，研究設置科學合理的債務風險預警指標；設定負債率安全線為10%、償債率警戒線為15%、債務率警戒線為100%，使債務增長速度低于全市GDP及地方可用財力的增長。妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題，政府性投資建設項目要著重把握項目的有效性，選擇能有效推動經濟發展、促進民生、扶持企業的社會公益性項目，在努力提高項目資金使用效益的同時，追求社會效益最大化。
（三）完善政府償債資金籌措渠道，逐步將地方政策債務收支納入預算管理
政府應將償債資金支出納入預算管理，編制償債計劃。對政府或財政部門借款的，將每年需償還的資金納入一般預算和基金預算，確保按期償還；明確償還政府性債務來源，對經營性建設項目舉債的，將建設項目納入使用后的收益納入財政監管，確保經營收益用于償還政府性債務。
（四）妥善化解存量債務，嚴控新增債務
通過預算安排償債資金，“過緊日子”消化存量債務，杜絕超財政承受能力“上項目”，有保有壓；既要制止不規范的融資行為，又要妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題，避免因融資平臺公司資金鏈斷裂，出現不能償付到期債務的“半拉子”工程現象。針對鄉鎮債務，要督促鄉鎮制定具體的債務償還計劃，落實獎懲措施，提高鄉鎮化解舊債的積極性，嚴防新增債務。
參考文獻：
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關鍵詞：建設用地集約利用潛力；城鎮利用強度；農村居民點整理
中圖分類號： F301.3 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2010）-12-0060-2
上輪土地利用總體規劃實施以來，隨著工業化、城鎮化的快速推進，各項建設用地快速擴張、粗放利用的現象十分突出，建設占用耕地普遍超過預期控制指標。自1986年我國開展第一輪土地利用總體規劃以來，對建設用地集約利用研究主要集中在對存量建設用地的集約利用現狀評價和潛力分析[1]上。本研究嘗試從土地利用總體規劃的角度，以廣西賓陽縣為例，對建設用地集約利用潛力測算進行實證研究，并根據賓陽縣建設用地集約利用潛力來源，提出相對應的集約利用挖掘途徑，以試圖為提高我國土地利用總體規劃的科學性和實用性，為建設用地集約利用潛力開發提供一定的理論和方法支持。
1 建設用地集約利用潛力內涵
1.1 建設用地集約利用潛力內涵
建設用地集約利用潛力是一個學術界爭議很多的概念。綜合來說建設用地集約利用潛力是一個相對概念，是建設用地利用過程中如何最大化發揮其經濟、社會、生態等價值的一個過程，具體潛力的測算是相對的，與特定的生產關系和社會經濟發展水平有關。
本研究從土地利用總體規劃的角度出發，以賓陽縣為例，筆者認為縣域建設用地集約利用潛力等同于城鄉建設用地的集約利用潛力，即城鎮工礦用地集約利用潛力和農村居民點整理潛力。
1.2 建設用地集約利用潛力測算的一般方法
在土地利用總體規劃中，測算建設用地集約利用潛力常用的一般方法主要有人均指標法、調查法等、定性分析定量測算法。
1.2.1 人均指標法人均指標法依托于建設用地的國家標準，它是現狀建設用地與國家規定的人均建設用地標準所形成的理論用地面積的差值。如計算公式（1）所示:
S = S0- Bi?P0 （1）
式中，S :建設用地集約利用潛力；
S0:現狀建設用地面積；
Bi:第i級人均用地標準；
P0：現狀人口數據。
1.2.2 調查法 調查法又分完全調查法和抽樣調查法。完全調查法是指對研究區域內的閑置、批而未用、廢棄工礦等建設用地進行地毯式調查，將調查的結果匯總即為集約利用潛力；抽樣調查法則是選取能代表研究區域內建設用地閑置浪費情況的典型鄉鎮或行政村作為樣點，調查建設用地內部閑置浪費的土地面積，計算出土地閑置率，以此測算建設用地潛力。如計算公式（2）所示:
S = S?a （2）
式中， S:現狀建設用地；
a:土地閑置率。
1.2.3 定性分析定量測算法 定性分析定量測算法是指通過對影響建設用地集約利用的自然、社會、經濟、文化等因素進行定性分析，將建設用地潛力區域按照不同的集約利用模式劃分成不同的潛力等級或者分區類型[2]，進而采用相應的數學方法進行測算，如依據建筑容積率、社會投資能力等測算建設用地集約利用潛力。
2 案例研究――賓陽縣建設用地集約利用潛力研究
2.1 賓陽縣概況
賓陽縣位于廣西中南部，南寧市東北部，地處北緯22°54′-23°37′與東經108°32′-109°15′之間。縣域地貌類型以中低山丘陵為主，自然資源豐富，人文自然景觀眾多，是傳統的農業大縣；交通便利，經濟發展迅速，商貿流通業發達，在廣西經濟發展中起著承東啟西，南北交流的重要作用；近年來城鎮化發展迅速，城鎮主要沿主要干線公路布局，農村居民點在中部和背部山前平原區相對集中，其余零星布局。行政轄區總面積 230849.27hm2，其中建設用地15741hm2，占土地總面積的比重為6.68%。2005年縣域總人口約99.76萬，其中城鎮人口23.94萬人，城鎮化率為24%。
2.2 城鎮工礦用地集約利用潛力
對于賓陽縣城鎮工礦用地集約利用潛力的實現擬從兩方面來考慮，一是存量獨立工礦用地集約利用潛力；二是城鎮用地強度集約利用潛力。
2.2.1 存量獨立工礦用地集約利用潛力 存量獨立工礦用地集約利用潛力是由于市場發育不完善和政府失靈造成的，其存在的根源是絕對的[3]，可以通過實地調查加以確認，擬采用調查法對其進行測算。依據賓陽縣“三項整治”調查結果顯示，賓陽縣存量獨立工礦用地集約利用潛力主要來源于獨立選址工業用地中的閑置地，閑置總量為144.46hm2。規劃期，若將這些閑置獨立選址工業用地都充分利用，存量獨立工礦用地集約利用潛力為144.46hm2。
2.2.2 城鎮用地強度集約利用潛力 城鎮用地強度集約利用潛力與城鎮規模、結構、布局和經濟社會發展水平有關，所表示的潛力是相對的，是在特定社會生產力發展水平下的一個理想值。因此，本研究認為賓陽縣城鎮用地集約利用潛力測算，可將人均指標法和容積率法兩種方法測算的結果加權平均，得到的結果更加接近真實值，更能體現規劃的科學性和可操作性。
（1）人均指標法。賓陽縣2005年城鎮用地2004.21hm2，人均城鎮用地79.37m2/人，處于《城市標準》規定的人均建設用地Ⅱ級標準水平（詳見表1）。
2005年賓陽縣城鎮人口25.25萬人，規劃期，賓陽縣城鎮用地強度集約利用潛力若依照Ⅱ級標準值下限75.1m2，根據公式（1）測算，結果可以節約用地約107.93hm2。即按照人均指標法測算，規劃期賓陽縣城鎮用地強度集約利用潛力為107.93hm2。
（2）提高容積率法。城鎮用地集約利用潛力按照提高建筑物容積率計算，反映的是通過對低效利用的城鎮用地進行追加投入，從而提高單位城鎮用地產值的集約利用過程。如計算公式（4）所示：
S=S0×（Ri- R0）/ R （4）
式中，S ：為潛力規模；
S0：為現狀城鎮用地面積；
R0：為現狀城鎮用地平均容積率；
Ri：為達到合理集約利用水平時的容積率。
相關調查分析顯示，賓陽縣現狀城鎮用地平均容積率為0.54[4]。隨著賓陽縣經濟的快速發展，參考《南寧市賓陽縣城市總體規劃（2005-2025年）》的功能定位及發展要求，研究認為，規劃期內，賓陽縣城鎮用地通過更新改造平均容積率達到0.57是可行的。據公式（4）計算，可得集約利用潛力規模約105.48hm2。
（3）城鎮用地強度集約利用潛力。城鎮用地強度集約利用潛力取人均指標法和提高容積率法測算結果加權平均值，為106.7hm2。
2.2.3 城鎮工礦用地集約利用綜合潛力 綜上所述，規劃期，賓陽縣存量獨立工礦用地集約利用潛力為144.46hm2，城鎮用地強度集約利用潛力為106.7hm2，那么城鎮工礦用地集約利用潛力則為251.16hm2。
2.3 農村居民點整理潛力
農村居民點用地整理潛力是相對于一定的土地整理標準而言的潛力，受到研究區域社會經濟、資源稟賦、政策以及社會文化等多種因素的制約。
目前，我國測算農村居民點整理潛力的方法較多，各有優略。為了保證規劃的科學性和可操作性，本研究擬采用調查法和基于社會投資能力的定性分析定量測算法測算其整理潛力。
根據《賓陽縣土地整理復墾開發規劃（2001-2010年）》實地調查，賓陽縣農村居民點整理潛力為1052hm2，預計新增耕地241hm2。多方綜合，確定規劃期賓陽縣農村居民點用地整理潛力基于全社會投資能力的測算公式，如計算公式（6）所示：
（6）
式中：Y――整理潛力；
C――土地出讓金純收益；
t――新增耕地每公頃投資
a――新增建設用地有償使用費
b――耕地開墾費
2.3.1 土地出讓金 根據財政部、國土資源部關于印發《用于農業土地開發的土地出讓金收入管理辦法》的通知（財綜[2004]49號）精神，各省市、自治區土地出讓金用于土地開發的比例為土地出讓金平均純收益的15%。根據賓陽縣近幾年土地出讓金收益情況，預計到2010年土地出讓金平均純收益約1.18億元，到2020年約3.55億元。
2.3.2 新增建設用地有償使用費 《土地管理法》規定，新增建設用地土地有償使用費專項用于農業土地開發。根據全國新增建設用地有償使用費標準及等級，賓陽土地有償使用費征收標準為10元/m2，按照新增建設用地土地有償使用費地方留成規定，地方可留用70%。
2.3.3 耕地開墾費 根據《廣西壯族自治區耕地開墾費征收使用管理辦法》規定，賓陽縣征收標準為12元/m2。
2.3.4 新增耕地每公頃投資 根據賓陽縣農村建設用地整理的經驗，新增耕地每公頃投資額約75萬元。
綜上所述，2005-2010年全縣農村居民點可整理潛力為31.61hm2，通過整理后凈增耕地24.62hm2；規劃2005-2020年全市農村建設用地整理總面積95.09hm2，通過整理后凈增耕地74.08hm2。如表2所示：
表2 賓陽縣農村居民點整理現實潛力目標 （單位：hm2、%）
2005-2010年整理潛力 2005-2020年整理潛力
待整理面積 增加耕
地面積 增加耕
地系數 待整理面積 增加耕
地面積 增加耕
地系數
建設用
地整理 31.61 24.62 77.90% 95.09 74.08 77.90%
3 建設用地集約利用挖掘途徑
3.1 建立土地儲備制度，盤活存量建設用地
當前，賓陽縣土地市場建設尚不完善，大多數工業用地出讓仍以市場化程度較低的協議出讓方式為主，土地的社會價值沒能完整體現，開發商以較低的價格獲得土地，刺激了工業用地粗放利用的行為。所以要加強土地市場建設，提高土地資源配置中市場機制的作用份額。制定科學的年度供地計劃和宗地供應方案，對上述儲備土地以招、拍、掛的形式進行公開出讓，使出讓土地盡可能與真實值接近，促進建設用地的集約利用。
3.2 推進舊城改造和農村居民點整理
舊城區建筑容積率低，農村居民點布局分散是建設用地低效利用的主要表現形式之一，在土地管理制度相對薄弱的廣大農村，制定完善的政策措施和加大資金投入，建立鼓勵農村土地整理的激勵機制，對農村居民點進行綜合整治。
3.3 提高工業用地投入產出率，進一步提高工業項目用地標準
根據縣域經濟發展狀況及土地集約節約利用目標，對工業項目用地標準一般每兩年調整一次，不斷提高工業用地的投入產出率。同時，積極鼓勵企業對現有工業項目加大投資力度，提升生產技術水平。對原出讓或劃撥的存量工業用地，在符合城市規劃、不改變原有用途的前提下，經批準在原用地范圍內新建、改建、擴建工業項目，且投資強度、建筑容積率等指標符合自治區、南寧市規定，其增加建筑面積部分不再補繳土地出讓金。建立工業企業效益評價機制，對土地利用效益突出的企業予以獎勵，對土地有閑置情況的企業不能享受相關優惠政策。
參考文獻
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關鍵詞：土地資源 利用 盤活方法
國有企業土地基本為科研劃撥土地，因為其土地性質的制約，加上企業自身生產、變更等原因，導致許多企業都存在了不同程度的閑置土地資產。清理閑置土地、盤活利用土地，已經成為企業的一項重要工作。
一、土地資源管理原則
依據國家相關法律規定：劃撥土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權可以轉讓、出租、抵押需滿足下列條件：經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準。
（一）劃撥土地抵押
《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定： 未經批準、未辦理土地出讓不得抵押；
《城市房地產管理法》規定：房屋抵押，土地隨同房屋共同抵押，抵押權實現是，從拍賣價款中繳納相當于應繳納的土地使用權出讓金后，抵押權人方可優先受償。
（二）劃撥土地出租
《劃撥土地使用權管理辦法暫行辦法》規定：未經批準、未繳納出讓金、未取得土地證，不得出租劃撥土地使用權。
《中華人民共和國城市房地產管理法》規定：以劃撥形式取得使用權的國有土地上建成的房屋出租，。應將租金中所含土地收益上繳國家。
（三）劃撥土地用途改變
《中華人民共和國土地管理法》規定：確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。其中，城市規劃區內改變土地用途的，在報批前，應當先經有關城市規劃行政主管部門同意。
二、出讓用地
出讓是指土地使用者以向國有土地所有者代表支付出讓金為對價而原始取得的有期限限制的國有土地使用權，具有以下幾點特點：
（一）出讓國有土地使用權直接依法律的規定原始取得；
（二）出讓國有土地使用權的取得性質為有償和有期限；
（三）出讓國有土地使用權在存續期間內其權能近似于所有權。
三、206所土地資源匯總及現狀
匯總表如下：
四、206所土地資源盤活的探索和思考
（一）轉讓變現
原則上劃撥土地是不允許直接進行轉讓，但經過批準（土地局、人民政府等），可在土地有形市場公開交易，并由買賣方按市場價補交土地出讓金。
優點：程序簡單；政策風險小。
缺點：獲利少，以現狀用途轉讓市場需求小。
目前土地證號為《國用（2007）第1號》、土地證號為《長安國用（97）第268號》這兩宗土地目前閑置，并且，根據目前的現狀：前一塊地面積小、靠路邊、東西長幾十米，南北最短的地方3米多，并且南面為深坑，地面上均是村民種的樹；第二塊地在長安區太乙宮，原為我所試驗用，現在已經閑置。單位重新利用這兩宗土地的困難比較大，可考慮此方法，如果有意向買方，我單位先向集團公司提交申請，得到集團批復后，可再向航天管委（土地局、規劃局）等部門提交申請（這個過程可由買方協調），待政府批復后，可按當初約定價格出讓，土地出讓金由簽訂的合同中規定的一方支付。按這種方法，可將這兩塊閑置土地變為現金收入，但土地資源就會減少。
（二）以土地對外投資或合作開發
如果企業擁有土地用途含住宅或辦公（工業），則此種模式可以考慮。一般考慮合作開發。一方出資，一方出地的模式。以土地出資的一方通常不參與日常的經營、管理、決策，僅以土地出資為限，不承擔其他任何責任，按雙方約定的方式分配利潤。該種合作方式雙方的權利義務關系明確，對雙方來說風險相對較小，容易取得預期的合作效果。
上面涉及的兩塊土地：土地證號為《國用（2007）第1號》、土地證號為《長安國用（97）第268號》，可選擇此方法盤活，風險最小，效果最佳。單位可先向集團公司提交申請，得到集團批復后，在網上公開招標聯合開發，單位中標后，簽訂的合同中可規定當地政府批復由合作方辦理，我單位只提供土地資源，所有與經營有關的風險利益與我單位無關，在規定時間內收取當初約定的收益。土地證號為《長安國用（97）第269號》這宗土地，西安翻譯學院租用，從某種意義上講，也屬于聯合開發，我單位提供土地閑置土地資源，西安翻譯學院租用，跟經營有關的一切責任，我單位不用承擔，我單位只用土地資源換取收益。實際上，2013年的時候我們資產部已經按照子集團領導批示，將第一塊土地拿出，進行聯合開發，我當時在局域網上了聯合開發的招標通知，并且有幾個有資質的單位來競標，但最終因為集團公司當時的其他考慮，沒有批復，不過我們以后也可用此方法再次嘗試。
參考文獻：
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一、西湖區政府債務管理現狀
近幾年西湖區財力呈逐年增長態勢，但除了保障“吃飯財政”，每年只能安排7000萬左右的資金用于基本建設，占一般預算支出的5.06％。這對城市建設和基礎設施建設所需的巨額資金來說，顯然是杯水車薪，因此西湖區的城市建設資金基本上通過舉債完成。政府債務在西湖區城市建設和基礎設施建設中發揮了重要作用，利用融資加快了西湖區經濟和城市發展的步伐。投資環境日益優化，招商引資的區位優勢凸現。
據統計，至2006年12月底，區本級政府債務余額為1.4億元（不含之江、各集鎮指揮部），占當年財政支出的比重為12.96％，占全區可用財力的比重為10.65％，各項指標均在風險控制范圍內。然而西湖區承擔著西溪濕地、古墩路等多項市重點工程的建設任務，雖然建設資金由市政府明確以某塊土地資金作為平衡，但在地塊出讓前，項目的建設仍需通過大規模融資完成。隨著近年國家對房地產宏觀調控政策的陸續出臺，地價受市場波動因素影響很大，隱藏了較大風險，一旦土地跌價，不能及時出讓，將直接導致未來債務支付困難，資金鏈斷裂，引發財政風險，因此融資風險不容忽視。
西湖區政府十分重視債務問題，在債務控制方面采取了一系列積極的措施。一是摸清全區政府性投資建設項目基本情況，匯總各部門的年度建設計劃，并在此基礎上核實債務存量，進行分類化解，明確償債責任。二是建立政府負債辦公室，負責定期統計匯總全區負債數據、分析全區負債動態。負債辦公室設在財政局，在統計匯總負債數據的基礎上，建立月報表制度，每月向區委區政府提供負債動態分析。三是建設項目實行項目法人負責制，明確建設資金由建設主體負責籌措和平衡，誰舉債誰負責。四是2007年試編基本建設項目預算，全面反映基本建設收支、借貸執行情況，做到一本預算管吃飯、一本預算管建設。五是建立債務償還責任制和責任追究制，簽訂政府債務責任狀。由區委區政府與各建設單位負責人簽訂政府債務責任狀。將地方政府債務考核落實到建設單位主要負責人。
二、債務管理中存在的問題
（一）建設單位對各自項目管理和舉債資金管理自成一體，封閉運行，集融資、建設、支付職能于一身。
有些項目在實施期間，由于受各種因素變化的制約，會出現與計劃不一致的情況，影響項目貸款資金的實際使用效果，造成資金暫時閑置。而有些項目則因資金短缺，卻不能從有資金閑置的建設單位調度使用，而選擇向銀行融資。從全區范圍來看，負債資金尚未用好、用足，這是導致負債規模上升的一個重要因素。
（二）舉債項目各環節管理不到位，造成投資規模不斷擴大，增加了財政支出負擔。
表現在：（1）項目超概算情況嚴重，加大財政資金壓力。從目前已完工的項目來看，一方面由于項目立項前更多的考慮項目要不要上，沒有做到全面的投資估算，導致實際支付時超概算情況嚴重；另一方面建設單位在建設過程中任意擴大投資規模，提高建設標準，變更、增加計劃外工程，導致整個工程超規模、超概算、超標準，加大了財政負擔。（2）項目沒有引入競爭機制，部分工程材料設備未實行政府采購，實際造價往往高于合同造價，增加了建設成本。
（三）宏觀調控造成銀行貸款困難、還本付息壓力大。
2006年以來國家宏觀調控政策不斷。土地管理方面，進一步完善土地調控政策，從緊控制新增建設用地。國務院陸續出臺了《關于加強土地調控有關問題的通知》及配套文件《土地利用年度計劃管理辦法》、《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》等規章制度。貨幣信貸方面，至今年8月，央行3次上調存款準備金率各0.5個百分點；4次加息使貸款利息從5.58％提高到目前的6.84％。此外銀監會對銀行各類打捆貸款進行整頓和規范……對于土地出讓收入和房地產依賴程度較高的西湖區來說，這一系列的宏觀調控給地方財政收入和土地出讓的收益都帶來了不小的影響。也使西湖區通過借新貸還舊貸的計劃隨時可能受到影響，還本付息壓力顯現。
三、控制地方政府債務風險的建議與措施
面對政府債務規模現狀，必須積極采取應對措施，妥善處理好發展與舉債，長遠目標與眼前現實的關系，規范投資行為，合理有效控制債務規模，防范和化解債務風險，提高資金使用效率。
（一）加大財政對政府融資的集中統管力度。
建立地方政府償債機制。政府在清理現有債務的基礎上明確界定必須由政府負擔的債務。按照“誰舉債、誰償還”的原則，確定償債責任單位，明確財政部門在同級政府債務管理中的牽頭作用，實行由財政部門為主，各職能部門共同參與的政府債務管理體制。財政部門根據地方經濟和社會發展的狀況、財政收支、各職能部門提供的項目可行性方案，確定短期籌資方案、還款計劃以及地方政府中長期融資規模、償債期限等。并定期對已有的政府債務進行分析和督促，確保政府債務按時償還。
（二）逐步建立各項政府債務監控、預警機制。
建立債務監控、預警機制，對政府債務的規模、結構、償債能力實行有效控制，反映地方政府財政風險程度。（1）建立和完善償債準備金制度。建立與負債規模相適應的償債準備金，以備在發生無力償債的情況時彌補償債資金缺口。償債準備金來源可從：從歷年財政結余中安排一部分；每年從可用財力中安排一定比例；從土地出讓金收入中提取一定比例；從國有資產轉讓一次性收益中安排一部分。準備金數額一般為年初政府債務余額的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府負債的風險指標體系。目前運用較廣泛的指標主要有債務依存度、負債率、償債率。債務依存度即債務收入占財政支出的比率，它說明財政運轉對債務的依賴程度，一般來說債務依存度不宜超過20%。負債率指債務余額占gdp的比重，著眼于從存量角度考察政府負債規模，是反映財政風險程度的一個重要指標，警戒線是10%左右。償債率指當年政府負債還本付息額占當年財政收入之比，這一指標反映政府清償負債的能力，警戒線是10%左右。
（三）整合財力，集中管理融資，合理調度。
把政府財力集中起來，把政府的資源運作起來，集中財力辦大事，發揮財政資金的最大效能，通過財政資金產生的效益來抵消和減少債務。（1）充分挖掘非稅收入的潛力。非稅收入是政府財力的重要組成部分，應將非稅收入與稅收收入一樣征收起來，納入財政預算統籌安排。加強對國有資產包括出租、出售、變現等收入的征收管理，依法推行國有資產使用權招標、拍賣，確保應收盡收。2007年西湖區財政著手對全區國有房產出租（租入）情況進行調研，據不完全統計，至2006年底，共計有363個出租點，出租面積達259963.06平方米，這些房產均由相關單位自行管理和對外出租。區財政根據調研情況，建議區政府對出租(租入)的國有房產，引入市場競爭機制，做到公開、公正、透明。出租(租入)的國有房產須由區國有資產托管中心委托社會中介機構評估確認底價后進入公共資源交易中心，由政府采購中心統一進行公開招租，接受社會的監督，實現資產出租收入最大化。以提高收益率，防止國有資產流失，確保非稅收入應收盡收，增加財政收入。（2）集中管理融資，合理調度。對于由建設單位向金融機構的借款，允許其在貸款銀行開設資金專戶，但資金的使用要接受財政統一管理、統一調度。集中管理融資，統一調度資金最大的作用在于降低貸款利息支出，節約負債成本。（3）創新融資渠道。積極引導社會資金參與基礎設施的投資和建設，在銀行貸款吃緊的情況下，可將發行信托產品作為地方政府融資的一種嘗試。
（四）加強政府性投資項目的管理。
1、結合財政績效評價，合理確定投資范圍。按照“量力而行、盡力而為”的理財原則，同時結合財政支出績效評價，合理確定財政投資范圍，政府重點支持關系國計民生，對西湖區未來經濟或社會事業發展、可持續發展有重大影響的建設項目。對于重大項目的立項，可考慮建立聽證會制度，在重大項目實施前，舉行由專家、市民組成的聽證會，以確定項目實施的可行性。也可結合財政績效評價，從項目的預期績效目標著手進行調查。通過問卷調查，直接傾聽老百姓對該項目實施的意見，確定是否符合老百姓的利益，是否直接體現公共財政的目標，是否會產生資源浪費。
2、編制基本建設預算和政府性債務收支計劃，加大建設項目財政直接支付力度。（1）根據建設需要和承受能力應在編制年度政府性投入基本建設預算的基礎上，根據資金的缺口編制統一的地方政府性債務收支計劃，明確政府性負債建設項目，投資、規模和償還本息等計劃，也便于負債資金在各項目間的統籌調度。（2）加大建設項目財政直接支付力度。西湖區自2004年開始對由區本級財政全額投入的建設項目以及上級補助資金投入的建設項目納入直接支付，至2006年底納入直接支付的建設資金達3.3億元，相對杭州市其他城區，建設資金直接支付力度較大。通過三年來的經驗積累，目前西湖區正積極嘗試將全區所有建設項目分批、分步驟的納入直接支付。對于納入直接支付的項目，由建設單位分批將貸款資金劃入財政基本建設資金專戶。財政部門根據年度投資計劃、預算、合同、工程進度，將建設資金直接支付到用款單位。將全區所有政府性投資建設項目全部納入國庫集中支付是實現城建項目支付管理的最終目標。若能實現這一目標，一方面可以促進財政基本建設預算編制的完整，為發改部門編制年度政府性投資項目計劃提供真實的資金依據，同時便于政府及時、全面把握全區項目的規模和進度；另一方面可使財政全面掌握政府性投資項目的資金需求與去向，從而使財政部門真正發揮在政府債務管理中的牽頭作用。（3）將政府投資工程項目逐步納入政府采購范疇，以節約采購成本。可嘗試進一步研究政府投資項目購買設備和工程政府采購的范圍、標準，加大工程政府采購范圍。工程政府采購行為一旦發生，由采購中心組織統一采購后，由國庫單一帳戶直接撥付給貨物供應商和勞務提供者。
3、加強基本建設的過程管理，強化基建預算執行力。（1）把好項目建設立項關，對建設單位上報要求立項的基本建設項目，財政部門必須會同有關部門參與可行性分析和論證，確保立項準確、科學，并結合當年財力和負債情況提出能否在當年實施的意見。（2）把好預算審核關。施工圖預算是項目施工、合同簽訂、價款結算和成本核算的重要依據。財政部門組織力量或委托社會中介機構對基建項目的工程預算進行審查，根據審查后的預算來確定招投標的標底造價。（3）把好建設資金支付審核關。密切關注建設工程的施工情況，發現工程超規模、超標準、超概算的停止支付。（4）把好建設項目竣工決算關。建設工程項目完工后，財政部門會同中介機構、建設單位進行嚴格審查。以設計概算和工程預算為依據，認真審查建設項目的投資完成情況和交付使用資產情況，審查建設成本、費用開支、結余資金等。
4、依托信息技術手段，建立政府性投資項目庫，對項目實行跟蹤管理。項目庫的內容包括項目立項的基本情況、資金的安排情況、上級資金的到位情況、項目的概預算、項目招投標情況以及項目支付的進度，對項目庫實施動態管理。通過建立項目庫實現資源有效整合，促進財政對項目的跟蹤和監督管理。
（五）加強償債能力分析，將負債控制在一定比例。
償債能力決定負債能力，通過償債能力分析，為合理確定當年政府負債規模提供財務依據。主要可從兩個層面進行分析：
關鍵詞：地下空間；有償使用；發展階段；出讓金；估價方法
基金項目：廣東省軟科學研究計劃項目（2010B070300081）與廣東工業大學大學生創新創業訓練項目（1184513204）聯合支持。
我國土地資源的基本國情是總量大，人均資源少，遠遠低于世界平均水平，而且空間布局不合理，土地資源的粗放型利用使得資源稀缺這一問題日益嚴重。近年來中國的房地產事業如火如荼，各地無時無刻不在進行著拆遷建設，隨著可開發土地的減少、城市化進程的加快，人口社會聚集、產業結構調整以及服務業迅猛發展，導致大城市土地資源嚴重不足，由此推動政府和開發商開始重視地下空間的開發和利用，地鐵、地下商場、地下車庫和地下防御設施等三維立體利用土地的現象陸續出現在各大城市，城市地下空間已然成為人類生活發展的新空間，使土地資源的利用實現了從兩維使用到三維立體利用的轉換。地下空間作為新型的土地資源，在提高城市土地利用效率、緩解城市中心密度、人車立體分流、擴充基礎設施容量、減少環境污染和改善城市生態方面成為最為有效的途徑[1-2]。
1 我國地下空間有償使用的發展歷程
建國以來，我國經濟迅猛發展，人民生活水平不斷提高，城市化進程不斷加快，城市用地需求增長和土地資源短缺的矛盾日益凸顯，地下空間作為后備土地資源受到重視，我國在實踐中不斷探索嘗試合理地利用地下空間，以地下空間的利用方式和出讓方式為依據，我國對于地下空間使用權的認識經歷了三個階段。
（一）第一階段
借鑒國外有關地下空間的理論實踐。我國于20世紀中期開始了對地下空間的使用，主要作為管道、人防工程和地下交通。19世紀50年代，面對特殊的國內外形勢，我國開始在北京等地建立人防工程，僅僅作為戰時備用，直到1978年提出“平戰結合”的人防建設方針，提倡把人防工程與城市建設結合，用作地下商業街、倉庫等用途[3][4]。1971年1月北京地鐵第一期工程于1969年10月基本建成，開始試運營，隨后各地紛紛興建地鐵，這個階段主要是由政府投資，歸政府所有，而地鐵附近的商鋪和地下商業街多以租賃方式經營，是探索地下空間使用權有償使用的初始階段。
（二）第二階段
改革開放以來，房地產業逐漸成為國民經濟的支柱產業之一。在住宅地產、商業地產發展的同時，開發商逐漸認識到城市地下空間的價值，在土地出讓中通常將地下空間作為地上空間的附屬物，以捆綁地面出讓的模式，甚至在住宅用地中默認地下空間不計入總建筑面積和容積率中，即土地有總價，地下空間沒有具體的價格。這個階段也出現了地下空間單獨出讓的嘗試，如2003年南京市協議出讓了4.2萬平方米北極閣地下商城和地下停車場；2004年12月8日，杭州市國土資源局受西湖文化廣場建設指揮部委托，掛牌出讓西湖文化廣場中心廣場2.43萬平方米地下空間土地使用權；2005年2月1日深圳市以經營性土地方式公開出讓福田區車公廟深南大道地段二宗地下空間開發項目用地的使用；2006年南京首例進行公開掛牌出讓的鼓樓區湖南路地下商業街，但是這個階段尚未頒布有關地下空間出讓的法規，也沒有確定地下空間使用權出讓的價格標準。
（三）第三階段
2007年物權法第136條規定，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或地下分別設立。由此，我國正式承認了地下空間使用權，開始了對土地的立體利用，隨后哈爾濱、杭州、鄭州、深圳、廣州等地相繼出臺了地下空間開發利用管理辦法，明確了地下空間開發的類型、規劃編制、建設主體、產權歸屬、供地方式等，規定了地下空間使用權的出讓價格、租金標準，用法律確立了地下空間使用權的有償性 [5]。
2 我國地下空間土地有償使用的現行辦法
目前全國許多城市頒布了地下空間開發利用管理辦法，對地下空間開發利用做了詳細的規定，將其中涉及到地下空間有償使用――出讓金的收取規定進行匯總分析 [6]，總結我國現行各地區規定中關于地下空間使用權出讓金的收取標準的特征為：
（1）收取方法不同。目前有償出讓的地下空間主要用于地下商業和停車場兩種用途，土地出讓金的收取方法大致有四種，一是以已出讓地塊或是周圍地塊的樓面地價為計價依據，如鄭州對于結建的地下空間收取地上樓面地價的20%，北京擬征收地上樓面地價的10%-20%，蘇州對于單建的地下空間參照周圍公開出讓的樓面價確定；二是以市場評估價格為計價依據，如佛山以市場價格為參照標準進行收費，哈爾濱以評估的地表地價作為參照標準，廣州以市場評估價格為收取依據；三是以土地基準地價為計價依據，這種方法最為常見，如福州市、杭州市、江蘇無錫市、徐州市、海口市均以基準地價的一定比例收取；四是用于經營性用途的地下空間使用權一律通過公開的招標、拍賣、掛牌進行出讓，不得低于基準地價的一定比例，如鄭州、哈爾濱、海口市等。
（2）具體收費標準不同。就目前來看，廣州的收費標準最高，地下一層的土地出讓金為地面市場評估價格的50%，福州在商業用途下負一層的收費標準也達到地面樓面地價的50%，其他如無錫在商業用途下收費標準為40%，杭州、鄭州的地下空間使用權出讓金的比例在20%。
（3）規定的詳細程度不盡相同。大部分省市將地下空間開發利用區分為“結建”和“單建”兩種形式，如鄭州、蘇州將地下空間建設使用權分為單建與結建兩種情況分別收費，以天津市的規定為例，結建項目是指結合地表建筑共同開發建設的地下建設項目；單建項目是指獨立開發建設的地下建設項目，單建項目需要經過招標、拍賣、掛牌進行公開出讓；佛山、哈爾濱、無錫、福州等在地下空間出讓金收取中分不同的用途做了區分，商業用途下比停車場或其他用途大致高15%-30%；佛山、蘇州、廣州、蘇州、無錫、杭州等分層設置地下空間出讓金的收取比例，規定商業用途下負一層收取費用為地上樓面地價的20%-50%，負二層為地上樓面地價的10-25%，負三層的收費標準為負二層的一半或是免收；對應的停車場或其他用途負一層收取費用為地上樓面地價的10%-20%，負二層為地上樓面地價的5%-15%。
3 我國地下空間使用權有償使用的主要問題
我國地下空間開發利用的技術、管理、規劃、立法等方面遠遠落后于發達國家，經歷了完全由政府出資建設到地下空間使用權的有償使用，各大城市也在實踐中紛紛確立了地下空間開發利用管理條例，規定了地下空間使用權的出讓細則。目前上海城市地下空間利用已初具規模，開發規模超過了1600萬平方米，用于地下交通、地下商場、辦公用地、倉庫等，對于城市建設中出現的土地短缺、交通擁擠等問題有一定的緩解作用，其他城市地下空間的開發利用也在快速發展中，但是地下空間使用權的有償使用在我國還處于起步階段，在具體的實施過程中存在很多嚴重的問題。
（1）理論落后實踐
我國地下空間使用權出讓理論滯后于實踐，很多規定都是在出現問題――解決問題的模式中不斷完善的，這一特點決定了我國地下空間的開發利用缺乏長遠的目標，并且立法跟不上，難以做到地下空間的統一規劃。地下空間的開發利用具有不可逆性，造成的直接后果就是地下空間的開發利用較為零散，不能夠實現連通，這與地下空間的建設從初期的點發展到線再到面的目標相背離，為后期地下空間的建設埋下了隱患。
（2）產權不明確容易導致糾紛
現行的地方法規針對土地權利該如何進行明晰、如何進行登記造冊等關鍵問題沒有明確的規定，容易導致糾紛。如早期住宅用地出讓時忽略了地下空間，開發利用的地下空間未繳納出讓金，如今隨著地下空間法規的健全，是否要追繳這部分的收益，以及地下空間是否分攤土地價值、如何分攤土地價值，這些問題不可避免的成為開發商和住戶關注的焦點。地表空間和地下空間不同的用益物權之間存在交叉，容易產生權益糾紛。如根據《物權法》第136條規定，新設立的建設用地使用權不得損害已設立的用益物權，因此政府在出讓地下空間使用權的時候是否需要征得已出讓的地表土地使用者的意見[7]。
（3）地方法規缺乏科學依據
物權法的頒布使得土地分層利用在我國有法可依，但是內容過于籠統，沒有涉及具體事項，因此各地出于實際的需要相繼制定地下空間開發利用管理辦法。就全國而言，這些地方法規比較零散，尚未成體系，較多地側重于地下空間的安全管理、規劃審批等內容，而且地方法規的法律效力層級低、適用范圍有限。尤其是現行的地方法規在收取方法、收費標準以及詳細程度等方面存在很大的差異，如廣州地下一層的出讓金為地面市場評估價格的50%，無錫在商業用途下收費標準為40%，杭州、鄭州的地下空間使用權出讓金的比例在20%，可是數據的確定沒有確切的來源，缺乏科學依據，使得地方法規的合法性和適用性不能保證。
（4）地下空間的出讓公告中相關參數沒有詳細規定
隨著地下空間法規的不斷健全，涉及到地下空間的地塊出讓時會對地下空間加以說明，相較以前地下空間默認不計入建筑面積有了很大的進步。但是各省市的地下空間出讓公告詳細程度不一樣，如北京出讓的國際雕塑園地下文化娛樂中心項目中規定了建筑的使用性質、使用年限、土地面積、建筑規模，深圳出讓的南山區后海區的地下空間甚至規定了地下空間的豎向界限，而其他出讓的地下空間大多沒有規定層高、建筑密度、建筑面積、容積率等相關參數，使得開發商在邊緣地帶謀求最大利潤，不僅對國家的利益造成了損失，而且過度的開發利用還存在著安全隱患。
（5）容積率的定義模糊不清
土地出讓公告中都規定了建筑物的容積率、建筑面積。但是關于容積率的定義卻不夠明確，《建筑用地容積率管理辦法》定義容積率是一定地塊內，總建筑面積與建筑用地面積的比值；《城市規劃基本術語標準》定義容積率是地塊內建筑物的總建筑面積的倍數；《民用建筑設計通則》定義容積率是在一定范圍內，建筑面積總和與用地面積的比值；《城市居住區規劃設計規范中》定義容積率也稱建筑面積毛密度，是每公頃居住區用地上擁有的各類建筑的建筑面積。在結建項目中，地下空間的建筑面積是否計入總建筑面積、是否計入容積率沒有明確的說明，各地對此都是自行規定，杭州規定地下建筑不計入容積率，江蘇規定地下建筑計算建筑面積，不計入容積率。為了規范房地產市場，防止開發商有漏洞可鉆，明確容積率的定義是亟待解決的問題，需要法律予以規范。
（6）不能夠反映真實價值
地方法規中，以地價的一定比例作為地下空間出讓金的方法，大大增加了地下空間出讓的效率，但是這種方法有失公平，沒有針對不同用途及產生的收益差異加以區分重視，不能夠真實地反映資源價值，甚至由于地價的相對低廉，使得開發商不能有效的利用，造成資源的浪費，過多的重視當前的利益，而忽略了環境效益和社會效益，加上地下空間開發利用的不可逆性，甚至會造成不可估量的損失。
4我國地下空間使用權有償出讓的設想
（1）明確地下空間使用權的評估方法
地下空間、地表空間和地上空間一起，構成了人類能夠使用的土地。地下空間與地上空間土地使用權的價格都在很大程度上受到地段、用途、面積、容積率等因素的影響，但是，地下空間使用權的價格最終是由土地同一供需圈的地價與地下空間開發后的功能所決定的[8]，如果同一供需圈內的地價偏低，則暫時不會有投資地下空間的行為發生。地上空間使用權的估價體系已發展的相對成熟，因此在制定地下空間使用權出讓價格時必須要予以參考，同時又要對地下空間的深度和層數來進行修正，確定效能遞減比例。
參考傳統的估價方法，即認為地下空間使用權也可采用市場比較法、收益還原法、剩余法、基準地價修正法等來進行估價[9]。有償出讓的地下空間常常被開發作為地下商業用地或地下車庫，地下商業用地建成之后出售、出租或持有，地下車庫建成之后賣給業主或是交由物業公司收租。因此，對于建成之后用于出租或持有自營的建筑，可以先采用收益還原法評對建筑物進行估價，再用估得的價格減去建筑成本和合理的利潤，所得即為地下空間使用權的價格；而對于建成之后直接出售的建筑，可采用剩余法直接求出該地下空間使用權的價格。在地下空間市場發育較好的地區，有足夠的比較案例，可以采用市場比較法求得地下空間使用權的價格，這個價格最能夠代表地下空間市場的真實情況。
在一個成熟的土地供需圈中，可通過立體地價的計算，求得各樓層的價值所占的比例，得出土地使用權在立體空間上的立體價值比，同時借鑒德國的史基墨滾動法（以地上五層、地下兩層的建筑物為基準，地面一層的土地利用效用為100%，混合商業地帶，地下一層為12.15%，地下二層為12.15%；繁華商業地帶，地下一層為83.52%，地下二層為16.48%；辦公場地，地下一層為50.00%，地下二層為16.77%）和日本的樓層效用比率（假設地面上0m至10 m土地利用效用為1.0，則 0m至負10 m土地利用效用為0.1 ，負10至負50 m土地利用效用為0.05）[10]，可見地下空間的土地利用效用隨著深度的增加而遞減，且遞減的幅度大于地上空間的土地利用效率，最終確定具體的效能遞減比例。
已建立的城鎮基準地價對于地下空間使用權價格的評估也有一定的借鑒意義，即根據地下空間市場的發育狀況，確定合適的效能遞減比例，得出地下空間的基準地價，進而根據基準地價修正法求得地下空間的使用權價格，但是土地供需圈的地價達到一定的高度才會迫使人們開發利用地下空間，其地價遠遠高于基準地價，因此采用基準地價修正法求得的地下空間使用權價格往往與市場價格偏差很大。
（2） 明確地下空間使用權有償出讓的具體規定
據統計，地上空間的建造成本約在2000-2500 元/m2 /層，地下工程的建造成本為相應地上建造成本的3-4倍，綜合考慮建筑工程費用的上漲以及平戰兩用的要求，估算地下空間建造成本高達9000元/m2 /層，隨著地下空間層數的增加，成本也會大幅度上升，施工難度遠遠高于地面。而且，在商業用途下，地下空間出于通風、采光、干燥的需要，營運成本較高，經營的商品檔次低，利潤低，風險大。考慮到開發商前期的高投入和后期的低利潤風險，政府在對地下空間進行出讓的時候，出讓金在價值評估的基礎上適當給予優惠，甚至為促進和鼓勵城市地下空間的開發和建設，可以適當延長出讓年限，不再局限于地上空間商業40年的規定。■
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