時間：2022-04-05 11:45:17
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇宅基地管理辦法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
第一條 為進一步加強我市村鎮規劃建設管理，規范農村住宅建設，根據《海口市城鄉規劃條例》《海南省村鎮規劃建設管理條例》《海南省農村居民建房審批辦法》及有關法律、法規，結合本市實際，制定本辦法。
第二條 在本市行政區域內，農村宅基地的建房管理，適用本辦法。
本辦法所稱農村宅基地，是指農村村民依法取得農村集體建設用地使用權，或取得區政府出具的宅基地批準證明，建設本戶自用住房及附屬生活設施的土地。
第三條 市規劃行政主管部門負責對各區農村宅基地建房管理工作進行業務指導和監督。市各相關部門各司其責配合做好相關工作。
區政府應明確各鎮、各部門管理職責及范圍，有序組織轄區內農村宅基地建房的管理及實施工作。
第四條 農村宅基地建房必須遵循規劃引領，有序建設;依法合規，簡便高效;政府主導，村民主體;節約集約，一戶一宅;統一風貌，凸顯特色的基本原則。
第二章 規劃及報建要求
第五條 各區人民政府要以多規合一工作為抓手，組織區住房和城鄉建設局(或鎮人民政府)編制村莊建設規劃或整治建設規劃，經區政府批準后作為農村宅基地規劃報建審批依據。農村宅基地建房選址須符合村莊建設規劃和各鎮土地利用總體規劃，并依照有關法律法規取得宅基地使用權。
農村宅基地建房應注重建筑特色風貌管控，兼顧傳統村落保護。鼓勵推廣使用《海南省鄉村特色民居建筑方案圖集》《瓊北(海口)民居特色建筑圖集匯編》等標準圖集方案或區住房和城鄉建設局推薦的建筑設計方案。鼓勵以行政村或自然村為單位選用一種建筑風格造型，開展建筑風貌整治改造，確保一定范圍內建房風格基本一致。
第六條 農村宅基地建房應集約節約用地，原則上每戶只能申請一處宅基地，面積不得超過175平方米(含屋檐滴水面積)。列入中國傳統村落名錄的村莊，農村宅基地安排按傳統村落保護規劃要求執行。
第七條 農村宅基地建房每戶建筑面積不得超過400平方米，建筑密度一般不得大于70%，建筑層數不得超過4層，建筑高度控制16米以內。歷史文化保護區、風景名勝區、旅游規劃區等重點管控區范圍內的農村宅基地建房要求須同時符合相關規定。
第八條 屬下列情形之一的，不批建房屋：
(一)擬建用地已列入征收范圍且征收部門明確不予建房的;
(二)所在村莊已列入年度棚戶區改造計劃的;
(三)不符合村莊規劃和土地利用規劃的;
(四)占用道路規劃控制紅線、文物保護控制紫線、綠地范圍控制綠線、城市地表水體保護控制藍線、城市基礎設施用地控制黃線建房的;
(五)在消防、燃氣、電力、泄洪通道、水利設施等規劃用地范圍內建房的;
(六)其他不符合國家、省、市法律法規規定的。
第三章 建房審批程序
第九條 區、鎮人民政府政務服務中心應開設農村宅基地建房報建受理窗口，免費提供建筑設計圖紙，方便村民申請報建。村(居)委會應配備1名專職或兼職農村規劃協管員，協助建房戶辦理建房報建手續。鼓勵成立村民建房理事會，專門負責村民建房的審查監督管理工作。
第十條 報建必備材料
(一)建房戶戶口本(或戶籍證明)、身份證、委托人身份證和授權委托書;
(二)《海口市農村宅基地建房審批表》(以下簡稱《建房審批表》);
(三)《集體土地使用證》或宅基地批準證明(區政府出具);
(四)建房戶及施工人員(或單位)提供結構安全方面的承諾書(屬加擴建房屋的提供);
(五)宅基地宗地坐標圖(區國土分局免費提供);
(六)建筑設計圖紙(區政府免費提供)。
第十一條 申請。在村莊規劃區內申請新宅基地建房、原宅基地拆舊房建新房和拆舊房異址建新房的，需填寫《建房審批表》。建房戶攜申報材料直接或委托村(居)委會向所在區(或鎮)人民政府農村宅基地報建受理窗口提出建房申請。受理窗口應在規定時間內將《建房審批表》等相關材料轉區住房和城鄉建設局(或鎮規劃建設管理所)辦理。
第十二條 審核及發證。區住房和城鄉建設局(或鎮規劃建設管理所)接到建房申請材料后，應安排規劃管理人員10個工作日內現場勘察，審查建房戶申報材料是否齊備、是否符合建房條件，擬建房屋是否符合村莊規劃等。對符合條件的，建房戶可選擇區住房和城鄉建設局免費提供的設計圖紙，也可自行委托相應資質的設計單位設計圖紙。申報材料及設計圖紙獲審查通過后，由區住房和城鄉建設局(或鎮人民政府)核發《鄉村建設規劃許可證》。不符合條件的，將申報材料退回建房戶，并一次性告知不能辦理的理由或需修改的事項等。
第十三條 公布。建房申請經依法批準，由區住房和城鄉建設局(或鎮人民政府)將審批結果通知建房戶及其所屬的村(居)委會，并在建房現場張榜公布接受群眾監督。公布內容包括：
(一)《鄉村建設規劃許可證》;
(二)建筑設計方案總平面等主要圖紙;
(三)其他相關材料。
第十四條 備案。鎮人民政府在核發《鄉村建設規劃許可證》15個工作日內應將建房報批有關材料報區住房和城鄉建設局備案。
第十五條 施工備案或報建。建房戶應在開工建設前申請施工備案或辦理《建筑工程施工許可證》。
農村宅基地自建建筑面積在300平方米以下或工程投資額在30萬元以下的住宅，報區住房和城鄉建設局(或鎮規劃建設管理所)進行施工備案;建筑面積在300平方米以上(含300平方米)或工程投資額在30萬元以上(含30萬元)的住宅，報區住房和城鄉建設局核發《建筑工程施工許可證》。
第十六條 放驗線及竣工驗收。房屋基礎開挖前，建房戶應主動通知村(居)委會，村(居)委會通知區住房和城鄉建設局(或鎮規劃建設管理所)、區國土分局(或鎮國土所)到場核驗，驗線合格方可施工。
房屋竣工15日內，建房戶應主動向區住房和城鄉建設局(或鎮規劃建設管理所)申請驗收。農村宅基地自建建筑面積在300平方米以下或工程投資額在30萬元以下的住宅，報區住房和城鄉建設局(或鎮人民政府)核發竣工驗收備案證書;建筑面積在300平方米以上(含300平方米)或工程投資額在30萬元以上(含30萬元)的住宅，報區住房和城鄉建設局核發竣工驗收備案證書。
第十七條 房產登記。建房戶應持《集體土地使用證》《鄉村建設規劃許可證》及建房竣工驗收備案證書等相關證明材料向市不動產登記機構申請辦理房屋所有權登記，符合登記條件的，由市不動產登記機構辦理登記，核發不動產登記證書。
第四章 獎懲措施
第十八條 市、區各級政府及相關部門應多方籌措資金，給予依法報建的建房戶補貼相關費用、免繳所有行政事業性收費，對依法報建并按批準方案建設，辦理房屋不動產登記的建房戶給予專項補貼。
(一)補貼測量費(含宗地坐標、房屋測量)和建房圖紙設計費等，納入年度區級財政預算安排解決。
(二)免繳城市基礎設施配套費、價格調節基金、房屋所有權初始登記工本費等所有行政事業性收費。
(三)給予依法報建并按批準方案建設，取得不動產登記證書的建房戶1萬元/戶專項補貼。該費用由區政府統籌先行支付，并納入下一年度市級財政預算。
第十九條 未依法報建建房的，建房戶所建建筑物(含構筑物)均視為違法建筑，在土地、房屋征收時對該違法建筑不予補償。
第五章 法律責任
第二十條 未依法取得鄉村建設規劃許可證或未按照批準內容進行建設，由區城管部門(或鎮人民政府)責令停止建設，依法限期整改或拆除。
第二十一條 各級規劃建設主管部門、鎮人民政府和村委會等單位工作人員有玩忽職守，濫用職權，徇私舞弊，收取賄賂的，給予行政處分或依法追究刑事責任。
第六章 附 則
第二十二條 本辦法實施前在農村宅基地上已建成的房屋，可參照本辦法補辦或完善相關建房報建手續。
桂林洋開發區、三江農場范圍內的個人建房可參照本辦法執行，實行屬地管理。
非農業戶口個人原有或者合法繼承的農村房屋，房屋產權沒有變化的，可以依法確定其房屋宅基地的集體土地建設用地使用權的，參照本辦法執行。
第二十三條 我市主城區內村民宅基地的建房管理適用本辦法的規定。主城區、鎮區范圍內屬國有出讓土地的個人建房適用《海口市主城區個人住宅規劃建設管理辦法》。具體應用中的問題由市規劃局負責解釋。
第二十四條 本辦法自20xx年5月1日起施行，有效期五年。有效期滿后自行失效。
農村宅基地的基本條件1、因子女結婚等原因確需分戶，缺少宅基地的;2、外來人口落戶，成為本集體經濟組織成員，沒有宅基地的;
3、因發生或者防御自然災害、實施村莊和集鎮規劃以及進行鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設，需要搬遷的。
農村村民有下列情形之一的，不予批準使用宅基地：
1、年齡未滿十八周歲的;
【關鍵詞】
集體土地房屋拆遷補償標準解決途徑
【背景與問題】
2005年9月謀加工企業租賃了位于北京市昌平區某塊土地，涉及土地系租賃的農村集體土地，與村集體簽訂了30年的土地租賃合同，該村所在地所屬鎮政府在租賃合同鑒證欄中蓋章，涉及土地包括一處宅基地（未建設）和山坡荒地（非耕地），企業租賃使用后，村、鎮領導協助辦理的規劃手續，該企業在租賃土地上加蓋了廠房、車間，但廠房、車間未辦理房產登記手續。
2008年11月，該企業所在地因政府項目征用面臨拆遷，應如何處理涉及征地、房屋、廠房補償、安置問題？
【法律分析】
一、集體土地宅基地上的房屋拆遷補償問題
依據《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》的規定，宅基地上的房屋拆遷，可以實行貨幣補償或者房屋安置，有條件的地區也可以另行審批宅基地。
拆除宅基地上房屋以國有土地上房屋安置的，拆遷人與被拆遷按規定確定拆遷補償款，并與安置房屋的市場評估價款結算差價。不符合規定，擅自為獲得補償，在宅基地上新建、改建、擴建的房屋，未取得房屋所有權證或者規劃行政主管部門批準建房文件的，拆遷房屋時不予認定。
本案中涉及宅基地上建造的房屋，具有合法手續，可以參照《辦法》規定執行，但實踐中對于非集體組織企業，一般只限于貨幣補償。
二、集體土地非宅基地上的房屋拆遷補償問題
根據我國現行有關法律規定和《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》的規定，占地拆遷宅基地以外房屋的補償，參照征地拆遷的有關規定執行。
本案中，該企業在集體土地（非宅基地）上建造的房屋、廠房，只有規劃手續，沒有房產登記手續，需要有關部門進行認定，在認定后，可以按照《辦法》規定執行。同時，該企業系正常經營的企業，從事生產經營活動并持有工商營業執照，有權要求適當補償停產、停業的經濟損失。涉及企業搬遷，有權要求支付搬遷補助費。
拆除違法建筑和超過批準期限的臨時建筑不予補償；拆除未超過批準期限的臨時建筑，按照重置成新價結合剩余期限給予適當補償。
三、集體土地上房屋拆遷的補償標準問題
依據《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》的規定，集體土地房屋拆遷補償款應按照被拆除房屋的重置成新價和宅基地的區位補償價確定。房屋重置成新價的評估規則和宅基地區位補償價的計算辦法由市國土房管局制定并公布。
關于補償標準涉及的相關安置問題，可以按照被拆除房屋建筑面積安置，也可以結合被拆遷人家庭人口情況安置。拆遷補償中認定宅基地上房屋建筑面積，以房屋所有權證標明的面積為準；未取得房屋所有權證但具有規劃行政主管部門批準建房文件的，按照批準的建筑面積認定。每戶宅基地面積的控制標準，按照區、縣人民政府根據《北京市人民政府關于加強農村村民建房用地管理若干規定》執行。其中，征地拆遷房屋的經濟損失補償標準，由區、縣人民政府規定；占地拆遷房屋的經濟損失補償標準，由鄉（民族鄉）、鎮人民政府規定并報區、縣人民政府備案。
第二條 園區農村建房管理范圍為園區辦事處下轄所有行政區域范圍。
第三條 園區必須進一步加強農村宅基地管理，正確引導農村村民住宅建設合理、節約、依法用地、切實保護耕地。
第四條 園區管委會受市政府委托對園區范圍內農村建房統一管理。
園區辦事處負責本行政區域內的村鎮規劃建設管理和農村村民建房的監督管理工作。
市國土資源局駐園區辦事處負責本行政區域范圍內農村宅基地的審批、監督和管理工作。
第五條 要嚴格農村村民建房審批手續，把握宅基地申請條件，堅決貫徹“一戶一宅”的法律規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省市規定標準，不符合申請條件的不得批準宅基地。根據有關規定，農村村民建房不得占用農田安排宅基地，必須利用原有宅基地。
第六條 村民建住宅使用原宅基地、村內空閑地和其他非耕地的，經村民會議或村民代表會議討論同意后，向園區辦事處申請核發村鎮規劃選址意見，并按照土地管理法規向國土資源局駐園區辦事處申請辦理土地使用手續。
第七條 符合下列條件中的農村村民可申請宅基地：
1、現有住宅經辦事處相關職能部門會同村委會鑒定屬于危房必須翻建的；
2、有兩個兒子以上的，且有一個以上兒子已成年，符合分戶規定的，僅有一處宅基地，且宅基地面積沒有超過標準的，經審批，同意分戶建設或平房原地翻建（樓房不予翻建）。
第八條在列入園區二年內拆遷搬遷的村莊內，不得進行房屋翻建、擴建、改建、新建等活動，有符合本辦法第七條規定可申請建房的村民，可以先予拆遷安置（具體方案另訂）。
沒有列入園區二年內拆遷的村莊，有符合建房條件的村民可以申請建房，并按有關規定進行報批。
第九條 符合第七、第八條規定需申請建房的，由村民向本集體經濟組織提出申請，經村民會議或者集體經濟組織全體成員會議討論同意張榜分布，期滿無異議的由所在村上報園區辦事處，由園區辦事處職能部門會同國土資源局駐園區辦事處現場踏勘，審定同意后填寫表格按規定辦理村鎮規劃選址意見書及宅基地報批手續。
第十條 宅基地面積嚴格按省市有關規定執行，每戶宅基地面積不超過135平方米，其中建筑占地面積不得超過宅基地面積的70%，建房層數不得超過三層。
第十一條 嚴格日常監管制度，各村村民委員會主任負責辦理農村村民建房報批手續，加強農村住宅建設用地的日常管理，及時發現制止并上報各類土地違法行為。辦事處職能部門及國土局駐園區辦事處要充分發揮社會公眾的監督作用，對嚴重違法行為，要公開曝光，用典型事例教育群眾。
第二條本實施細則所稱的村民宅基地讓出給農村集體經濟組織，是指郊區村民按照自愿原則，將依法取得的宅基地讓出給村集體經濟組織或者村民委員會，不再申請宅基地的行為。
第三條市房地資源局是村民宅基地讓出給農村集體經濟組織的主管部門。區（縣）土地管理部門負責村民宅基地讓出給農村集體經濟組織的具體管理工作。
第四條下列對象可以申請宅基地讓出：
（一）依法享有宅基地使用權的村民；
（二）村民住房所有權人。
第五條村民讓出宅基地，應當向村集體經濟組織或者村民委員會提出書面申請，經村集體經濟組織或者村民委員會審核后，報鄉（鎮）政府審批。鄉（鎮）政府批準村民讓出宅基地，應當向申請人發出核準文件，并報區（縣）政府備案，同時抄送村集體經濟組織或者村民委員會。
第六條經審核批準讓出宅基地的村民住房，可以由村民申請自行拆除；也可以由村民申請以收購方式處置，即由鄉（鎮）政府指定的單位（以下簡稱指定單位）負責拆除，或者收購后在5年內用于出租等經營。指定單位與申請人應當簽訂收購協議，協商收購價款，并報鄉（鎮）政府備案。
第七條讓出宅基地的村民住房被收購后，不得改建、擴建。被收購后用于向外來流動人員出租的，應當按照《*市外來人員租賃房屋治安管理辦法》的有關規定執行。5年使用期期滿后應當拆除，不予補償。在期滿之日起兩個月內未自行拆除的，區（縣）土地管理部門應當責令拆除。
因國家建設征用或者因實施鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃調整使用宅基地，需要拆除尚在5年使用期內的住房的，按該住房剩余的使用期限，給予相應的市場租金補償。
第八條經批準讓出宅基地的村民住房自行拆除的，由讓出宅基地的村民或者村民住房的所有權人向區（縣）房地產登記部門申請注銷宅基地使用權證。
經批準讓出宅基地的村民住房被收購的，村民宅基地使用權證由指定單位保存；5年使用期滿后，由指定單位向區（縣）房地產登記部門申請注銷權證。
第九條鄉（鎮）政府批準讓出宅基地前后一年內，讓出宅基地的村民或者村民住房的所有權人購買本區（縣）范圍內城鎮商品住房的，可以憑新購商品住房的房地產權證，向區（縣）土地管理部門申請返還政府收取的部分土地出讓金（即由本區、縣政府分成的部分，下同）。經區（縣）土地管理部門審核，報區（縣）財政部門批準后，申請人可獲得返還的按所購商品住房建筑面積計算的部分土地出讓金。申請人所購商品住房建筑面積超過宅基地原住房建筑面積的部分，不予返回土地出讓金。
讓出宅基地的村民或者村民住房所有權人自行復墾宅基地的，由區（縣）土地管理部門驗收合格后，按照全部復墾面積支付耕地開墾費。
第十條讓出宅基地的村民住房被收購的，由區（縣）土地管理部門按照宅基地面積的80%，向讓出宅基地的村民或者村民住房所有權人支付耕地開墾費；指定單位在5年使用期滿將宅基地復墾為耕地的，經區（縣）土地管理部門驗收合格后，按照復墾面積的20%向指定單位支付耕地開墾費。
指定單住將讓出的宅基地自行復墾為耕地的，區（縣）土地管理部門按照新增耕地面積的100%折抵建設占用耕地指標。指定單位從事非農建設經批準占用耕地的，可以使用該指標，也可以向其他建設單位有償轉讓。
第十一條對村民讓出宅基地并自行復墾的，或者由指定單位將讓出宅基地進行復墾的，按照"退一獎一"的辦法，分別給予所在鄉鎮或指定單位非農建設用地指標的獎勵。
第十二條按照本實施細則讓出的土地出讓金、耕地開墾費，由區（縣）財政部門在相應的收入中安排。
第十三條本實施細則在市政府印發的《關于*市促進城鎮發展的試點意見》）中確定的試點城鎮行政區域內和奉賢區先行試點，取得經驗后再逐步推廣。
十七屆三中全會《決定》明確提出：完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。可見，宅基地管理在農村集體建設用地管理中是非常重要的。它直接關系到土地特別是耕地資源的保護、利用，直接關系到農民的生產生活，直接關系到國計民生問題。
近幾年來，隨著經濟的發展，農村生活水平不斷提高，農民建房熱情普遍高漲，出現了一輪又一輪的建房熱，農村宅基地管理面臨一些新情況、新問題。主要表現在：
農村住宅建設處于無序狀態。長期以來，農村住宅建設缺乏統一規劃，農民建房選址隨意性大，沿路建，臨街搭，亂圈亂占，亂搭亂建的現象嚴重，村莊布局雜亂無序，既影響了村容村貌，又浪費了大量土地。
農民建房蠶食耕地。一些農民把建房地點選在路邊良田內，導致公路、村道兩旁部分耕地被占用。一些地方為把非法占用耕地的行為“合法化”，采取了改變耕地性質的做法，先把耕地改變為場地，然后又把場地改變為荒地，一部分耕地不知不覺被蠶食掉了。
“空心村”、“一戶多宅”現象嚴重。一些村莊盲目擴張，新建住宅不斷向村莊延伸，而村內舊宅由于年久失修，大多成為破房、危房，無人居住，形成了大量的“空心村”。一些農戶建新房不拆舊房，多處占地建房，“一戶多宅”現象比較普遍。
農村宅基地私自轉讓時有發生。少數農民為了牟取私利，不惜將自己的宅基地、自留地甚至責任田作價賣與他人建房，更有些買地者假借當地農民的名義辦理建房手續，達到逃費逃稅的目的，這種現象在鄉(鎮)、村規劃區尤為常見，因其行為雙方互惠互利，具有很強的隱蔽性，且涉及面較廣，查處難度大。
多種原因引發上述問題
傳統觀念根深蒂固。絕大多數農民認為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來，是一種私有財產。一些農民甚至將自己承包的責任田當成私有土地，隨意侵占或調換建房。同時，許多農民聽信風水先生“宅大招財，路寬出官”迷信說法，紛紛向村外尋找“風水寶地”建房。加之富裕起來的農民為求寬敞、講美觀、圖方便，就舍棄老宅破屋，在村外或公路邊修建新房，以滿足自己擺闊氣、高人一等或“想致富，臨公路”等狹隘心理需要。
法律法規缺位。目前我國還沒有一部專門調整農村房屋和土地方面的法律法規，農村宅基地管理在很大程度上依靠規范性文件和地方政策調整。與立法較為完備的城市房地產管理相比，農村宅基地方面的立法滯后，而且存在大量的法律真空。雖然近年來一些地方也制定了有關宅基地管理的措施辦法，但由于宅基地管理工作面廣量大、情況復雜，有的地方管理不夠規范，操作性不強，實施效果不甚理想，從而在制度上進一步增加了農村宅基地的管理難度。
村鎮規劃滯后。長期以來，各地在建設規劃上普遍存在重城鎮輕農村的思想，對農村規劃投入極少，大多數村莊沒有規劃，導致農村住宅建設無章可循，雜亂無序。少數地方雖然搞了規劃，但有的規劃不夠科學合理，只注重新房整齊劃一，而忽視了對舊宅基地的改造利用，造成農民建房的盲目性和隨意性。
監管不到位。一方面，鄉(鎮)基層國土資源管理力量薄弱，專業人員少，執法裝備缺乏，工作經費不足，很難對本轄區內的國土資源實施有效監管。另一方面，歷年來一些鄉(鎮)對違法用地問題處理以罰代拆、一罰了之，給制止違法占地行為帶來了負面影響。同時，按照法律規定，農民非法占用土地建住宅的必須拆除，但現實當中很難執行，使執法陷入兩難處境。
多管齊下，疏堵結合，綜合治理
農村宅基地管理涉及千家萬戶，情況復雜，政策性強，必須多措并舉，多管齊下，疏堵結合，綜合治理。重點應抓好以下幾個方面：
完善農村宅基地管理制度。現行的《土地管理法》對農村宅基地的管理雖然作了規定，但比較宏觀，操作性不強，某些方面還不夠完善。如對閑置宅基地、多占宅基地等沒有相應的處罰規定，對宅基地審批后長時間不動工建設如何處理也沒有規定，其他如審批程序、劃分標準、費用收取、流轉管理、地籍管理和相關法律責任都需要進一步具體明確和細化。因此，國家應加快農村宅基地立法工作，使農村宅基地的使用和管理真正納入法制化軌道。同時，地方政府要根據相關法律法規政策，結合本地的實際情況，出臺操作性強的農村宅基地管理辦法。
強化宅基地規劃管理。規劃是龍頭，是搞好農村宅基地管理的基礎。要結合當前新一輪土地利用總體規劃修編工作，抓緊編制完善鄉(鎮)土地利用總體規劃。按照統籌安排城鄉建設用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地的總原則，合理確定小城鎮和農村居民點的數量、布局、范圍和用地規模；要按照《城鄉規劃法》的規定，安排專項資金編制村莊建設規劃。村莊建設規劃要以當地經濟社會發展規劃和土地利用總體規劃為依據，以舊村莊為依托，優化村莊內部用地結構，充分利用村內各種廢棄地、閑置地，合理布局公共設施用地、生產用地、道路用地和宅基地。
積極推進宅基地整理。即根據土地利用總體規劃要求，科學制定和實施村莊改造、整治計劃，積極穩妥地推進農村建設用地整理。這就需要因地制宜地開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調查清理工作，制定消化利用的規劃、計劃和政策措施，加大盤活存量建設用地的力度。農村村民新建、改建、擴建住宅，要先行安排利用村內空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地。對“一戶多宅”和空置住宅，要制定措施，鼓勵農民騰退多余宅基地。凡新建住宅后應退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。
（一）區政府對全區農村宅基地自建住宅建設和拆遷補償管理工作負總責，負責組織聯合執法，查處農村宅基地自建住宅建設中的違法行為。
（二）各鎮人民政府、街道辦事處對各自轄區內農村宅基地自建住宅建設和拆遷補償管理工作負總責，具體負責轄區內農村宅基地自建住宅建設的日常監督管理工作。
（三）國土資源分局負責農村宅基地用地的審批管理工作。
（四）規劃分局負責農村宅基地自建住宅規劃管理工作，制定村民宅基地自建住宅的規劃管理辦法。
（五）區建設和住房保障局負責農村宅基地自建住宅拆遷評估行業管理工作。
城改、公安、質監等相關部門，按照各自職責，做好農村宅基地自建住宅建設管理工作。
二、嚴格審批程序，規范村民宅基地自建住宅建設行為
（六）凡申請劃撥宅基地新建住宅應嚴格按程序履行土地、規劃、審批手續；在原有宅基地上新建、改建、擴建住宅應嚴格履行規劃審批手續。未辦理審批手續或手續不全的房屋，在拆遷過程中一律不予補償。
（七）村民申請劃撥宅基地自建住宅的，在符合土地利用總體規劃、村鎮建設規劃和土地利用年度計劃的前提下，應當向村民小組、村民委員會逐級提出申請，經村民會議或者村民代表會議討論通過，并報鎮人民政府、街道辦事處審核后，報國土資源分局辦理宅基地審批手續。在實施建設前，須經規劃分局審查同意并辦理規劃手續。
規劃部門辦理規劃手續時應當明確用地位置和面積，建筑物層數和面積。
列入城中村改造計劃或重大建設項目拆遷范圍的村莊建設按照相關規定執行，不再新劃撥宅基地。
（八）村民申請在已劃撥宅基地上新建、改建、擴建的，應按上述程序辦理規劃審批手續。
（九）規劃分局應針對不同區域的實際情況，編制農民宅基地自建住宅通用設計圖，免費發放給村民，指導村民建房。
三、建立健全拆遷補償工作的利益導向機制
（十）因城市建設需拆除村民宅基地自建住宅的，由各鎮人民政府、街道辦事處會同拆遷改造主體編制拆遷安置補償方案，經村民會議或者村民代表會議討論通過，由區政府主管部門初審同意后，作為征收集體土地的附件，依法辦理審批手續。
納入城中村改造范圍的拆遷補償安置方案，按照城中村改造的有關政策執行。
（十一）給予村民的住房安置，原則上按照規劃審批的面積進行安置。原人均房屋面積不足65平方米的，按照人均不少于65平方米的標準補差安置，補差增加的面積收取房屋重置價。
本通知下發前村民已建成的住房，二層（含二層）以下部分的補償，結合原房屋建筑面積，按照人均不少于65平方米的標準安置。超出應安置面積部分，嚴格按重置成新價予以補償；對于臨時搭建非正常使用的面積部分，除嚴格按重置成新價補償外，須扣除拆除費和建筑垃圾清運費。
對于嚴格按程序建設，拆遷前未突擊加建的村民，其宅基地上未建房的空地，拆遷安置時可以按照不同區域給予一定數額的補償。
（十二）對于在村民宅基地自建住宅建設及拆遷安置管理工作中成績突出，未出現突擊加建的村莊，由各鎮人民政府、街道辦事處報區政府同意后，按實際拆遷補償費用（安置房建設除外）的5%予以獎勵。
（十三）因城市建設需要，村民自建住宅被拆除超過1/3戶數以上且耕地較少的村莊，可以由區政府組織實施整村拆遷安置，剩余土地依法征收后依法納入儲備。
四、規范評估行為，保證國家和社會資金的合理使用
（十四）區建設和住房保障局應當加大對宅基地房屋拆遷補償評估工作的管理力度，進一步規范評估市場行為，盡快制定集體土地房屋估價技術標準和實施細則，完善評估行為的約束機制，按照有關規定對房屋重置價定期進行調整并予以公布。
（十五）評估機構在評估中應嚴格按照拆遷評估標準對現狀房屋及其附屬物進行評估，對不符合質量標準、不合理的結構布局、工序工藝不到位的房屋墻體、門窗、粉刷以及附屬物和裝修等，在相應的評估標準中予以扣減。評估結果應報評估委托單位審核，并向社會公布，接受監督。
五、加大打擊力度，堅決遏制突擊加建行為
（十六）對以獲利為目的，在農村宅基地房屋拆遷安置過程中，組織村民突擊加建的個人或組織，以及因生產、銷售、使用偽劣建材和違規施工等造成傷亡事故的個人或組織，由相關部門依法處理。情節嚴重的，依法追究相關責任人刑事責任。
（十七）評估機構不嚴格執行房屋評估技術標準和實施細則，不按房屋實際質量進行評估，造成國家和社會資金不合理使用的，由區建設和住房保障局按照有關規定進行處理，并依法追究相關責任人法律責任。
六、落實責任追究，建立長效管理機制
（十八）各鎮人民政府、街道辦事處要切實加強監管工作，凡發生1次死亡3人以上（含3人）責任事故的，在目標責任考評、表彰獎勵等方面實行“一票否決”，并按相應組織原則處理。
（十九）各鎮人民政府、街道辦事處應當加強本轄區內農村宅基地自建住宅建設和拆遷補償管理工作，制定具體管理措施，將管理責任落實到人，對不履職盡責、失職瀆職者，依法追究相關責任人的行政責任。
（二十）各鎮人民政府、街道辦事處要組織對本轄區內宅基地自建住宅現狀進行摸底分類，登記造冊，保留影象資料，報區政府備案，為今后拆遷安置提供補償依據。
各鎮人民政府、街道辦事處應結合城市規劃及轄區實際情況，研究制定整個區域內村莊的規劃建設、拆遷安置實施方案。
（二十一）各鎮人民政府、街道辦事處應當加強農村宅基地自建住宅建設的日常巡查和管理工作，對違法占用集體土地和擅自在原有宅基地上新建、改建、擴建自建住宅的行為，應當及時制止并責令自行拆除。不自行拆除的，由相關鎮街報請相關職能部門依法拆除，并按照有關規定進行處罰。
內容提要: 土地權利制度創新是《土地管理法》修改的重心。文章論述了如下四個命題，即，在既有土地物權體系之下，不宜再創設一個新的物權類型“農用地使用權”，也不宜使用“土地抵押權”這一模棱兩可的術語，但相關權利的物權變動規則應在《土地管理法》之下得以明確；建設用地使用權只能采取有償（出讓）和無償（劃撥）等兩種方式設立，其期限無需在 法律 上作出規定；并非只有本集體 經濟 組織成員才能取得宅基地使用權，宅基地使用權的設立無需審批，其流轉亦應放開；土地登記機構應當統一，登記的效力應當符合《物權法》的規定。
一、問題的提出
現行《土地管理法》頒布于1986年，其間歷經1988年、1998年、2004年三次修改，基本確立了以土地所有權和土地使用權為核心的土地權利制度。《物權法》對土地物權依傳統法理和
（三）宅基地使用權的流轉：禁止抑或放開？
《送審稿》第97條第3款規定：“宅基地使用權人經本集體 經濟 組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其房屋以及宅基地向符合宅基地申請條件的人員轉讓、贈與或者出租。 農村 村民轉讓、贈與或者出租宅基地后，再申請宅基地的，不予批準。”這一規則明顯不符合黨的十七屆三中全會關于“依法保障農戶宅基地用益物權”的精神，其根本出發點在于“制止濫建住宅或變相商品房開發，以保證耕地和維護宅基地分配公平”（王衛國、王廣華，2001）。
第一，嚴格限制宅基地使用權流轉就使得農村房屋和宅基地頓時“沉淀”，成為不具有充分市場價值的“死資產”，體現著對農民及宅基地使用權的歧視。城鎮農民所享有的商品房所有權及建設用地使用權可以自由流轉，但農民所享有的房屋及宅基地使用權卻限制流轉，使得農民房屋及宅基地使用權無法成為真正的財產，明顯體現了城鄉差距，加劇了城鄉二元分治，使城鄉不平等現象更加突出。對于農民而言，房屋和宅基地使用權往往構成其主要財富形態，嚴格限制其流轉，直接導致資產消費，農民無從以之變現或擔保融資，農民財產權益被制度性損害。同時，嚴格限制宅基地使用權的流轉也造成農村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用（張新寶等，2009）。“隨著我國 工業 化和城市化的深入 發展 ，在城市經濟轄區范圍內，農村尤其是 交通 便利、地勢優越的城鄉結合部，宅基地滿載著巨大的可以近期實現的經濟利益，催生了宅基地交易隱型市場的形成和發展。”（張新寶等，2009）由宅基地使用權隱型交易所引起的大量糾紛直接造成了社會不穩定的隱患，由“小產權房”所引發的各類問題不斷顯現，久而久之，又將成為新的懸而未決的 歷史 遺留問題。
第二，不可否認的是，宅基地使用權既是農民的一類財產，同時又是農民生活保障的一大手段，亦即，宅基地使用權同時具有了財產性和保障性。制度設計之時，我們應當置重的是其財產性，還是保障性？如果它是一項權利，卻為何又不具備權利的基本權能？宅基地使用權在設立方面固然有其特殊之處，但它一經設立，就成為農民的私權，理應可由其權利人自由處分，不能僅因其福利性而限制其自由處分。試想，城鎮居民福利分房一定年限后還可以自由流轉，為何宅基地使用權的取得具有福利色彩，就不可自由流轉了呢？我們既承認宅基地使用權是農民的一類財產，但又基于其保障性嚴格限制其流轉，表面上看好像是保護農民的生存利益，防止農民陷入“失地、失房”的絕境，但是，嚴格限制宅基地使用權流轉本身使得宅基地使用權的價值無法顯化并得到實現，這是對農民土地權益的侵犯。如果允許流轉，農民就可以增加財富收益，農民的權益將會得到最大化的保障（張新寶等，2009）。同時應當注意的是，雖然 法律 上允許宅基地使用權的流轉，但作為“經濟理性人”的農民并不一定會將其宅基地使用權流轉出去，其完全可以根據自身的經濟狀況及其對土地的依賴程度，選擇自己認為最能發揮宅基地效益的利用方式。
綜上所述，本文作者認為，現階段宅基地流轉制度的改革應當置重于宅基地的財產性（用益物權），將其保障性放在次要位置。
五、土地登記制度：主要爭議及其解決
土地登記制度無疑是土地權利制度中的重要一環。《物權法》中關于土地登記問題僅僅作了原則性規定，《送審稿》第三章“土地登記與調查”專門規定了土地登記制度，但從條文內容來看，《送審稿》并未把握《物權法》關于不動產登記制度的立法原意，有些規則甚至直接與《物權法》相沖突。
（一）土地登記與發證之間是什么關系？
在物權法之下，包括土地在內的不動產，以登記為其公示方法，其中，不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據，由登記機構管理；不動產權屬證書是登記機構依不動產登記簿的記載向權利人頒發的證明權利人享有該不動產物權的證明[11]。由此可見，不動產登記簿是確定不動產物權的最終法律證明文件，不動產權屬證書僅僅是一種證明，其目的在于簡化不動產交易當事人之間證明不動產物權的成本，并不享有法定的公示公信力。因此，在土地登記中，土地登記簿是土地物權歸屬和內容的根據，而土地權利證書僅僅是權利人享有相關權利的證明，土地權利證書極易偽造、變造，但土地登記簿卻難以偽造或變造，在相關制度設計中，置重的應是土地登記簿，而非土地權利證書。《送審稿》第23條規定：“土地權利登記，由土地權利人自己或者委托土地登記機構向縣級以上人民政府申請，應當登記的土地權利經依法確認后，由縣級以上人民政府核發土地權利證書。”并未厘清登記與發證之間的關系，應予修正。
(二)土地登記機構統一了嗎？
《物權法》雖然規定了統一不動產登記制度，但在我國目前房地分離的行政管理模式之下，尚難執行。《送審稿》先統一土地登記，實為可取。但其條文之間卻并未做到此點。統一土地登記意味著土地登記機構的統一，但是《送審稿》第23條規定：“土地權利登記，由土地權利人自己或者委托土地登記機構向縣級以上人民政府申請”；第24條規定：“農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發土地權利證書。單位和個人依法使用的國家所有的土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發土地權利證書。土地抵押權、地役權由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門登記造冊，核發土地權利證書。中央國家機關的土地由國務院管理機關事務的工作機構確認使用主體和用途后登記，核發土地權利證書。”在這里，土地登記機構一會是“縣級以上人民政府”，一會是“縣級以上人民政府國土資源行政主管部門”，并未統一。
此外，《土地登記辦法》規定，集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權（不含土地承包經營權）由國土資源行政主管部門辦理登記[12]。集體土地所有證、集體土地使用證等土地權利證書也由國土資源行政主管部門依土地登記簿頒發。而依《農村土地承包法》和農業部的《農村土地承包經營權證管理辦法》的規定，土地承包經營權的管理職能由農業行政部門負責，依《農村土地承包法》管理[13]，土地承包經營權證書的發放、管理，也就成了農業行政主管部門的職責。同時，由農業行政主管部門管理“農村土地承包經營權證登記簿”，“記載農村土地承包經營權的基本內容”[14]。由此可見，土地承包經營權的登記由農業行政主管部門負責[15]，從而產生了“多頭登記、多頭管理”這一廣受詬病的弊端。集體土地所有權由國土資源管理部門登記、頒證，為何集體土地所有權之上所設定的用益物權——土地承包經營權要由農業行政主管部門登記、頒證？包括集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權在內的集體土地使用權、集體建設用地使用權抵押權、土地承包經營權抵押權、地役權等集體土地之上的他物權均由國土資源管理部門登記、頒證，為何唯獨土地承包經營權這種集體土地之上的他物權由農業行政主管部門登記、頒證？為此，本文作者建議，《土地管理法》的修改應當突破行政管理權限的區分，還原土地登記的公示屬性和服務功能，規定統一的土地登記機構。
(三)土地登記究竟是土地物權的生效要件還是對抗要件？
登記依其內容、效力等的不同為標準可分為登記生效主義和登記對抗主義。登記生效主義是指物權的設定以登記為發生效力的要件，換言之，未經登記，物權不僅不能對抗第三人，而且在當事人之間也無約束力；登記對抗主義是指物權依當事人間的合意即設定，但未經登記，不得對抗第三人。換言之，當事人之間依合意成立物權后，對于第三人而言，未經登記者并非無效，只是當事人不能主張其有效。《送審稿》第25條第1款規定：“土地權利的設立、變更和消滅，自載于土地登記簿時發生效力。”因此，前述各種土地權利，未經登記，不生效力。但是物權法之下，土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立，無須登記即生效力；宅基地使用權也無須登記依審批即可設立；地役權自地役權合同生效時設立，但未經登記，不得對抗善意第三人。《送審稿》與《物權法》之間明顯存在沖突，應予修正。
六、結 語
《土地管理法》修改實為關涉蕓蕓眾生的大事，以此為契機完善我國的土地權利體系，無疑是修法時所要考量的重要問題。土地權利本屬一種私權，但《送審稿》在有關土地權利制度的設計中，行政權力對土地權利的過多干預，直接導致了土地權利的公法化，影響了土地權利作為私法權利的基本屬性。這也導致土地權利很難從《土地管理法》中走出來而進入《物權法》中去。《送審稿》中有關土地權利的制度根植于計劃經濟時代。淡化土地權利的行政色彩，還原其作為物權的本性，是改革現行土地權利制度的第一步。
注釋:
[1] 如《物權法》第151條和153條分別規定：“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理。”；“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”
[2] 雖然《土地管理法》以土地管理關系為其調整重心，但不容否認的是，《土地管理法》也調整土地權利關系（民事關系），并且以土地權利關系為其基礎。現行《土地管理法》第二章“土地所有權和使用權”幾乎全部是調整土地權利關系的規范；第五章“建設用地”中關于建設用地使用權設立、轉讓等的規定也屬于民事規范。
[3] 雖然土地承包經營權和地役權也屬于土地權利體系中的重要組成部分，但前者適用《農村土地承包法》，后者在《物權法》中已作詳細規定，實施近三年來并無大礙，無需在《土地管理法》中作出更為具體的規定。有鑒于此，本文未將這兩種土地權利納入討論范圍。此外，土地用益物權之上所設定的抵押權主要是建設用地使用權抵押權、土地承包經營權抵押權、宅基地使用權抵押權和地役權抵押權，其中，建設用地使用權抵押權已在《物權法》中作了充分的規范，土地承包經營權抵押權在物權法之下極受限制（基于《土地管理法》與《農村土地承包法》在調整范圍上的區分，土地管理法修改未將此納入調整范圍）；宅基地使用權抵押權為物權法所禁止；地役權抵押權和地役權所依附之其他用益物權的抵押權同時設立，不具有獨立討論的必要，因此，本文未將抵押權的創新問題納入討論范圍。
[4] 就本類農用地而言，實行什么經營制本是土地所有權人——農民集體自主決定的事項，但依現行法的規定，家庭承包經營制就多少帶有了點強制性的味道。未實行家庭承包經營制、未設立土地承包經營權的地區畢竟只是少數，而且各有其不同的原因，再就此規定一個“農用地使用權”來穩定一個當事人本不想穩定的土地利用關系，是否妥適，還值商榷。
[5] 就本類農用地而言，《物權法》第134條規定：“國家所有的農用地實行承包經營的，參照本法的有關規定。”由此可見，此種農用地可以設定土地承包經營權，無需另行規定即可在現有制度框架內發展。
[6] 因為土地承包經營權采取登記對抗主義，土地承包經營權不經登記，自土地承包經營合同生效即可設立；登記只是土地承包經營權發生物權性流轉時起著對抗第三人的作用。
[7] 當然，依《物權法》第180條第1款第7項關于“法律、行政法規與禁止抵押的其他財產”均可以抵押的規定，有可能出現建設用地使用權抵押權（該款第2項）、土地承包經營權抵押權（該款第3項）之外的權利抵押權，如海域使用權抵押權等。
[8] 不過，在我國現行法之下，為防止國有土地資源的流失，促進國有土地資源的合理利用，無償設立（劃撥）受到了嚴格限制。
[9] 既然是依行政許可所取得的權利，除法律、法規規定依照法定條件和程序可以轉讓的外，不得轉讓（參見《中華人民共和國行政許可法》第2條）。這也成了我國現行法上和物權法立法討論中對宅基地使用權的流轉予以嚴格限制的邏輯起點。
[10] 根據《行政許可法》第12條和第13條的規定，可以設定行政許可的事項僅限于：（1）直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；（2）有限 自然 資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；（3）提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；（4）直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；（5） 企業 或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；（6）法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。即使是上述事項，通過下列方式能夠予以規范的，也可以不設行政許可：（1）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（2）市場競爭機制能夠有效調節的；（3）行業組織或者中介機構能夠自律管理的；（4）行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。
[11] 《物權法》第16條和17條分別規定：“不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據。不動產登記簿由登記機構管理。”；“不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。不動產權屬證書記載的事項，應當與不動產登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明不動產登記簿確有錯誤外，以不動產登記簿為準。”
[12] 《土地登記辦法》所新創的“集體用地使用權”一語有違物權法定原則（鄭清賢，2008）。
[13] 《農村土地承包法》第11條規定：“國務院農業、林業行政主管部門分別依照國務院規定的職責負責全國農村土地承包及承包合同管理的指導。縣級以上地方人民政府農業、林業等行政主管部門分別依照各自職責，負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理。鄉（鎮）人民政府負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理。”
[14] 《農村土地承包經營權證書管理辦法》第9條、第10條。
[15] 從《農村土地承包經營權證書管理辦法》第10條的規定內容來看，所謂“農村土地承包經營權證登記簿”可供農村土地承包方查閱、復制，使之具備了物權登記的性質，又與《農村土地承包法》第23條所規定的“登記”的職能不一致。
參考 文獻 ：
高圣平，2009：《擔保法論》，北京：法律出版社。
關鍵詞：空心村；土地產權；宅基地
中圖分類號：F301 文獻標志碼：A 文章編號：1673—291X（2012）26—0086—02
我國土地資源的特點是“一多三少”，即總量多，人均耕地少，高質量的耕地少，可開發后備資源少。根據國土資源部對全國土地利用狀況的調查結果顯示，我國的耕地面積正呈逐年遞減趨勢，截至2006年全國耕地總面積已減少至18.27億畝，人均耕地面積僅為1.39畝。如何集約利用土地，保護耕地資源，成為社會主義新農村建設及和諧社會建設的重大課題。中科院2012年3月26日的《中國鄉村發展研究報告—農村空心化及其整治策略》指出，我國農村空心化現象嚴重，經綜合測算與分析表明，在分批推進城鎮化情景下，全國空心村綜合整治增地潛力可達1.14億畝[1]。因而，加強空心村治理，促進土地資源優化配置，成為國家保耕地、擴內需、惠民生的重要舉措。
一、空心村的含義
從農村建設的角度，空心村是指多年來農村新建住房大多集中在村莊，而村莊內卻是無人居住的殘敗老屋，形成村莊外實內空、外新內舊、外齊內亂的現象。從村莊空間形態的角度，空心村是在農村現代化過程中，由于農業經濟和就業結構的轉變造成村莊內部建設用地限制的一種聚落空間形態的異化現象[2]。從經濟發展的角度，空心村是指隨著我國城市化和工業化進程的加快，大量的農村青壯年勞動力流入城市，造成農村人口在年齡結構上的空心化現象。目前，空心村正在快速蔓延，宅基地建設“外擴內空”、宅基地利用“人走屋空”的情況加劇。
二、空心村的影響
（一）浪費土地資源
據統計，1967—2008年間，農村建設用地面積擴大了1.26倍，其中宅基地面積增加了2.48倍。村莊規模盲目向外擴展，侵占了村莊周邊的大量耕地。農民建新不拆舊，造成宅基地大量閑置，加劇了人地矛盾問題。據了解，空心村的“空心”，少則0.067平方公頃左右，多則0.200 平方公頃以上，一個中等鄉鎮約有300 多個自然村，平均一個自然村以0.133 平方公頃計算，一個鄉鎮就有40 平方公頃以上的土地被廢棄[3]。空心村的存在導致大量耕地被占用， 直接威脅到糧食生產和農民收入的增長，也導致了生態環境的惡化。
（二）阻礙農村經濟的發展
隨著大量勞動力外出務工所造成的人力資本的流失，人才短缺、組織渙散等問題日趨嚴重，阻礙著農村經濟的穩定發展。農村正常的社會組織和管理方式很難確立，農民居住地分布散亂，使得農村基礎設施建設很難集中力量開展。
（三）影響社會的穩定和發展
隨著空心化的加劇，農村居住環境遭到嚴重破壞，影響村容村貌。村中心遺留下來的老宅多年久失修易坍塌，對人身安全構成威脅。農村大量青壯年勞動力外出務工，留在農村的是老人、小孩和婦女，引發了空心村的養老問題。
三、空心村產生的原因
（一）土地產權不明晰，宅基地流轉體制不健全
我國《憲法》和《土地管理法》都規定農村土地歸農民集體所有，這看似明確的規定其實質卻是模糊的。所有權屬于鄉、鎮、村哪一級并沒有規定清楚，這就造成了農地所有權主體的虛位，給土地管理工作帶來了很大的困難。農村宅基地在使用權主體和內容上，受到更加嚴格的限制。根據我國法律規定，宅基地屬于農民集體所有，農戶只有使用權，不得買賣、出租和非法轉讓。2008年1月1日起施行的《農村宅基地管理辦法》規定，集體經濟組織可以依法通過適當補償收回空心村閑置宅基地使用權，但是，根據個人經濟需要流轉宅基地的行為，尚不在法律規定范圍之內，這加劇了宅基地的閑置和廢棄。
（二）在二元經濟結構下，城鄉收入差距引發人口流動問題
與先進的現代化工業相比，處于弱勢地位的農業由于利潤率和邊際勞動生產率很低，對高素質勞動力缺乏吸引力。巨大的城鄉收入差距，成為大量勞動力流入城市的主要因素。然而，由于戶籍制度的制約和傳統觀念的束縛，以及城鎮就業風險的阻礙，許多居于城鎮的農民仍選擇保留農村的老宅。對于這種一戶多宅的現象，相關的法令約束往往沒有得到很好的落實，長期閑置的老宅便成為空心村的構成要素。隨著改革開放的不斷深入和城市化進程的加快，以及城鄉收入差距的拉大，越來越多的農村剩余勞動力頻繁流入城市，導致農村閑置宅基地快速增加，土地資源浪費嚴重。此外，由于耕地的邊際生產力很低， 降低了在耕地上建房的成本，與舊房翻新和拆舊建新相比，農民更愿意選擇在耕地上建新房，導致耕地資源的大量流失。
（三）村鎮規劃管理及相關法規不完善，珍惜土地的意識淡薄
改革開放30多年來，農村人口減少了6 000多萬，但農村建設用地卻增加了2億畝。這與制度設計和規劃管理有直接關系：基層政府規劃意識落后，村鎮規劃制定遠遠滯后于農村經濟發展速度和農民建房需求；宅基地審批缺乏依據，造成農民建房的隨意性和盲目性；加之法律宣傳和執法監察不到位，各級政府對農村宅基地的合理流轉缺乏政策指導，對征地補償標準和處罰超占措施缺乏可操作的法律依據；另外，農戶珍惜土地的意識淡薄，宅基地私有、風水朝向等傳統觀念根深蒂固，使得一戶多宅、亂建亂占的現象更為突出。空心村正是在城市化滯后與非農化的條件下，由迅速發展的村莊建設與落后的規劃體制的矛盾所引起的村莊粗放發展而內部衰敗的空間形態的分異現象[4]。
四、治理空心村的措施
關鍵詞：當前；農村；宅基地管理；建議
中圖分類號：F301.3 文獻標識碼：A
隨著我國社會經濟的快速發展，土地資源在逐年的減少。“科學合理利用土地資源，珍惜保護我國耕地是的基本國策”。但目前農村宅基地在實際用地及其管理上仍然存在很多問題。主要表現在農戶建房出現用地的浪費問題；村莊建設零亂，缺乏整體觀念，這與新農村建設的要求很不協調。隨著城鄉一體化建設快速發展，農村人與地之間矛盾也愈加突出，農村宅基地管理也呈現出一些亟待研究解決的問題。結合自己在基層所工作時，農村宅基地管理中存在的問題產生的原因及對策淺談如下：
1 宅基地在農村表現出來的突出問題
宅基地主要是指農村居民因居住生活而建造房屋等建筑所占用的土地，包括住房，輔助用房（庫房、廚房、廁所、畜禽舍等）占地，多以房屋滴水為界。當前農村宅基地雖在嚴格報批程序，建立健全信息化網絡，加大執法巡查力度，狠剎亂占濫用宅基地歪風下了不少功夫，但農村宅基地管理上仍存在很多問題。
1.1 宅基地浪費問題日見嚴重
隨著社會經濟的快速發展，人民生活水平的提高，農民的經濟收入的增加，所以要求居住改善，向往城里人的生活。逐漸把家搬遷到城市居住。通過實地調查，農村居民搬遷到城里生活現象普遍存在。由于宅基地的不可交易性，大量農民進城后，農村的房子都閑置著；有的農民在城市賺到錢后，在城市里買房的同時又在農村修建新房，舍棄老宅破屋，進一步擴大了宅基地占用的土地面積，也使農村出現大量的閑置宅基地、閑置住房。
1.2 宅基地變相多占問題嚴重
在建平縣農村，農民在新的地點建造住房，但舊房又不肯拆除，很多成為了破房、危房，形成了名副其實的空心村。在“城中村”和城鄉結合部，各種特權人群利用各種關系和經濟優勢，占用農村集體土地建住宅，一戶多宅和超占、超標面積現象更為突出。有很大一部分村民中都存在有盲目攀比的現象，尤其是對住房，也已成為一個十分敏感的主題。有的干部利用建設種植、養殖小區等條件，審批土地逐漸變成住宅基地現象嚴重。國家規定夠條件農戶可以無償取得集體土地使用權建住宅，但是一些村干部仍然行使霸權主義，把持著宅基地審批權，以此作為的溫床，利用職權或超越權批地，情節嚴重者占用耕地建造住宅。
1.3 村莊布局分散，是造成土地浪費現象嚴重
農村缺少規劃，村莊建設沒有規則，布局混亂，街道不整齊，雜亂無章，沒有現代化新農村氣象。從而阻礙了新農村建設，農民住宅有新房，看不到新村變化。村民建房沒有計劃，鄉鎮、村對村莊建設缺少長遠規劃，所以出現亂建、無規則建房問題；群眾思想落后自私，只顧自己眼前利益沒有長遠打算，所以在建房選址時，選擇地勢好、風水好，交通便利的道路兩側，整體觀看村莊混亂，看不到村子的新面貌、新氣象。
1.4 農村住宅用地違法違章現象嚴重
在建平縣農村住宅用地違法違章現象主要表現在，有的邊批邊建，不批就建；有的已報畜牧養殖或種植大棚為名審批，用于其他行業或住宅；城鄉接合地帶，由于經濟發展快，農民宅基地多占用道路兩側，或農民已占用宅基地為名多蓋和加蓋商店。有的農民在利益的驅動下，私自非法轉讓、出售宅基地、房屋，賣給沒有本地集體使用權的人員。轉讓、買賣宅基地房屋等問題均為私下協議，沒有合法手續，形成宅基地隱形交易，加劇了土地權屬混亂和產權糾紛，增加了土地管理的難度。
2 農村宅基地管理問題造成的原因
2.1 村莊建設應該有長遠統一規劃
村莊應該以城市化建設為標準，讓農民有城市舒適美觀的感覺。由于農民思想落后，特別是村級領導沒有長期建設村鎮規劃，或規劃不科學，村莊始終向外擴展，把老村逐漸在放棄，又建新宅，占地面積越來越大，造成土地資源浪費。有的農戶只注重新房建設，為了多占宅基地因地建宅；而有的為了搞商品與住宅一體化，擴大宅基地面積；有的農戶子女或兄弟分家都去審批宅基地建房，造成一戶多宅房屋沒有翻舊蓋新。以上是農村宅基地現實問題，所以要統一規劃，要有長期的設計方案真正解決雜亂無章，亂建現象發生。
2.2 解決農村莊宅基地松散問題
農村工作比較復雜，村級干部水平低，對宅基地不重視管理寬松人情味太濃，沒能控制住一戶多宅違章建房問題。有些村干部不執行國家法律法規，私自劃定宅基地，以請客或個人感情隨意提高標準，不按土地管理要求審報批準宅基地；還有些村干部在換屆選舉時，私下許愿，當上村干部后，為了還人情私自違法批地。或者是在換屆時送人情，多占和擴占宅基地。所以，在宅基地管理審批過程中不按法律執行漏洞很大。
2.3 普及農民土地法律教育
農村宅基地的浪費和管理混亂，主要是農民對《土地法》等相應的法律法規的認識不足，相關法律普及工作做得不充分。所以應該加強普及宣傳《中華人民共和國土地管理法》等相關法律法規。使得村級干部、群眾懂得土地的真貴性及其宅基地合理使用。通過法律宣傳使農村村民懂得一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。還要懂得個人只享有宅基地使用權，而不享有所有權，土地是集體的。消除群眾傳統觀念，新房建起來了，老房必須拆除。為了節省土地，也便于土地和規劃部門執法。
2.4 加強農民思想覺悟教育，提高認識珍惜土地，在房屋、村莊建設中要有長遠發展觀
隨著我國小康社會的快速發展，促進新農村建設的推進，戶籍制度的改革，農村社區化、農村居民城市化。改變舊的思想觀念，珍惜土地，在房屋和村莊建設中按著小城鎮化要求進行建設；不要把“迷信風水”觀念帶入新農村建設中來；不要搞違法違章建筑，搞亂了農民居住城市化的理想；不要私建亂建，搞亂了村莊的統一規劃。
3 在實際工作中對宅基地問題的整改建議及體會
3.1 通過土地法規的宣傳，提高人民群眾的法律觀念，嚴格依法行政
針對農村群眾對《土地法》等相關法律認識不足，縣鄉村各級政府配合國土資源管理部門要加大土地管理法律、法規和政策的宣傳力度。通過廣播、有線電視定期搞講座，印發各種宣傳單，宣傳畫等進行農村宅基地管理的宣傳和普及力度；通過網絡上節約用地話題，鼓勵在全社會進行討論，從而提高廣大群眾依法用地意識。加強鄉（鎮）國土資源管理隊伍建設，使其在土地執法、宅基地管理中發揮作用。充分發揮村級土地日常監管制度及時發現和制止土地違法行為。
3.2 改進傳統宅基地管理辦法，保護農民宅基地合法權利
農民宅基地有使用權，沒有所有權，有房屋所有權。明確土地使用權和房屋所有權及其登記發證工作；要讓群眾認識到集體土地使用權和轉讓，在國家土地管理法律法規中進行；房屋與土地均為不動產，但房屋要與土地使用權相結合才能形成房屋土地一體，只有在土地完全私有的制度下才能實現。所以要充分保護農民是集體土地權受益者，農村村民無償使用宅基地。村民個人依法分享集體土地和享有其房產占有、使用、收益和處分的權利。
3.3 針對性制定宅基地使用及其管理政策，挖掘搞活農村多余土地
對于農民合理使用宅基地，節約土地，保護耕地樹立人人有責和科學利用發展的觀念。嚴格按規定審核屬于本村農業戶口，并且夠已婚年齡，或已經結婚方可報批宅基地及建房條件。同時鼓勵村民進城落戶，并購置商品房定居。把原有的宅基地和住房轉讓或自愿退宅還耕由政府出資給予適當的補貼。農民放棄宅基地，其在本村還享有土地承包權，不影響其農民享有國家相關政策待遇。鼓勵農民退出多余宅基地并享有補貼。新建住宅審批后應退出舊宅基地。積極開展新農村建設，將分散居住的農民按著統一規劃集中起來，搬入新建的具有現代化氣息房屋居住，逐漸實現農村居住城市化、別墅化優越條件。
參考文獻
[1] 周洪亮.戶的視角下的農村宅基地使用權的取得研究[J].中國農村觀察，2007（05）.
一、登記過程中必須明確農村住房與小產權房的區別
在對農村住房進行初始登記時，必須明確區分農村住房與小產權房，雖有不少學者在不斷試圖使小產權房合法化，但及至今日，國家政策仍對小產權房持否定態度。具體而言，筆者認為，農村住房與小產權房至少有以下幾點區別：
（一）兩者含義的界定
小產權房，是指在農民集體土地上建設的房屋并出售給集體經濟組織外的居民，因其無法獲得城市房地產登記管理部門核發的產權證書，而是由村委會或鄉鎮府頒發權屬證書。①而本文中的“農村住房”則特指農民依法在宅基地上建設的自住房。由此可推之：兩者的用途不同，小產權房是建造者用于銷售給主要是集體組織以外的人，并進而獲取經濟利益的，這是小產權房產生的出發點與落腳點；而農村住房則是農村村民修建用于自住的，體現了宅基地的制度價值。
（二）兩者特征的界定
根據小產權房的定義和產生原因，小產權房的特征可概括為：其一，購房者沒有合法的產權證書，使得小產權房在今后拆遷征收時購房者的利益難以補償，以及今后對其流轉如再轉讓、抵押等障礙較多；其二，房屋價格低廉，這是小產權房市場得以存在并不斷壯大的原因之一；其三，在主觀上銷售者和購買者都存在僥幸心理，認為小產權房可能在將來被合法化；其四，社會對它的存在一直有著不同的聲音，公權力雖對其不承認不保護但也未采取有效的果斷的措施進行遏制；其五，由于小產權房位于農村，立于集體土地上，其質量、配套設施幾乎達不到城市商品房的標準。農村住房則是建立于具有福利性色彩的宅基地之上，并可以根據《房屋登記辦法》獲得產權證書，其存在是受法律保護的。
（三）兩者產生原因的界定
關于小產權房產生的原因，可以從多個角度來理解。第一，制度方面的原因，其主要表現為三個方面：1.農地與城市土地在權利結構、管理模式上的二元分割，即城鄉二元土地制度；2.農地所有權與最終處置權的“二元”主體，即雖然法律規定農地屬于農民集體所有，但又規定國家享有最終處分權；3.農地法律所有權與事實所有權的二元分離，即在法律上農地屬于農民集體所有，而實際上卻變成了集體經濟組織或村委會所有。②第二，城市房價飛漲促使農村小產權房成為購房者的后備選擇。第三，城市化進程中解決農民負擔問題的一種方式。第四，小產權房是各方利益博弈的結果。③至于農村住房的產生，它可以說是保障人權的一部分，它是歷史的必然，任何政府或公權力都不能對其進行遏制，只能對其進行正確引導，促使其更好的發展。
（四）兩者的法律效力的界定
從上文我們得知，小產權房在法律上是不予認可的，同時根據《房屋登記辦法》等的規定，此類房屋是不能進行合法登記的，因而小產權房也就不可能有合法的產權證，購房者擁有的財產所有權不能被法律所承認，也就是說不能得到有效的保護。小產權房的交易只能依靠雙方尤其是銷售者的道德信義來維持，但“道德是‘高’要求，法律是‘低’要求，高要求的事情可以朦朧審美，而低要求的事情必須涇渭分明。”[2]涉及財產的交易應當是明確而非模糊的。
二、登記工作面臨諸多特殊困難
與城鎮房屋產權登記相比，農村住房登記面臨諸多困難，主要表現在：對超越“一戶一宅”而出現的“一戶多宅”的處理，對“超面積”房屋處理，“房地一體”原則在農村執行較困難，中國特殊的民工現象導致登記工作難以有效開展以及農村住房登記歷史遺留問題等等方面。
（一）對超越“一戶一宅”而出現的“一戶多宅”的處理
根據《土地管理法》第62條“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規定，“一戶一宅”應當成為農村住房登記的原則。但實際上，許多地區不乏“一戶多宅”，其“多宅”的取得途徑有合法亦有非法，如集體成員通過參軍、求學、結婚等多種方式轉變戶口但同時保有宅基地及其上的房屋；掌握公權者通過對公權的濫用，使得自己擁有“多宅”，以謀取私利。對于非法獲取部分，不予登記是合情合理合法的，但對合法獲得的部分，如果盡數按照“一戶一宅”的登記原則來處理，則會損害權利人的合法權益。
（二）對“超面積”房屋的處理
雖《土地管理法》第62條規定了宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，但違背此規定的現象屢見不鮮、屢禁不止。對于超建的房屋如何處理？這是在產權登記中應當解決的。對此問題，有觀點認為“應該由各地政府結合當地現實情況制定，在初始登記的勘測過程中嚴格把關，區別對待。對嚴重超標的房屋，應該不予登記，并通報有關機構監督拆除；對超標很小的房屋，在房產證上注明實測面積，補繳罰金后予以合法化；對其余超標房屋頒發房產證，在房產證上分別注明實測面積和批準面積，維持房屋現狀，在房屋翻建、拆遷后，將超出部分收回，并對新房屋變更登記。”[3]筆者認為，此問題的解決辦法可以參考廈門市農村住房及宅基地登記的做法，即應當結合歷史及各地具體情況來分別進行處理。
（三）“房地一體”原則的約束使農村住房產權初始登記在一定程度上受阻
在農村，“房地一體”則表現為“房隨地走”，然房地一致原則適用于農村房屋初始登記時存在例外情形，如農民建房后轉為非農戶口，能否取得房屋所有權；因繼承或婚姻關系，城鎮居民能否取得農村房屋所有權等。根據四川大學洪運的觀點，我國應當采取“房地適度分離”的立法例，同時建議對《房屋登記辦法》第8條修改為：辦理房屋登記，應當遵循房屋所有權和房屋占用范圍內的土地使用權權利主體一致的原則，但有相反證據證明的除外。[4]
（四）中國特殊的民工現象導致登記工作難以有效開展
為了追求更高的經濟收入，我國農民大量向沿海及城市集聚，形成了中國特殊的民工現象，這一現象一方面帶來諸多好處，但另一方面，由于許多農民不在農村，又使得許多針對農村的政策難以得到宣傳及有效落實，農村住房產權初始登記方面的政策措施亦包含其中。
（五）農村住房登記歷史遺留問題使得農村住房初始登記難度增加
《房屋登記辦法》明確規定了農村住房初始登記應當提交的相關法律文件，包括宅基地使用權證明、申請登記房屋符合規劃的證明以及房屋測繪報告或者村民住房平面圖等。同時，登記又要遵循房屋所有權和房屋占用范圍內的土地使用權權利主體一致的原則，即“先地后房”的原則。但長期以來，由于我國沒有建立完整、規范的農村宅基地產權產籍管理制度，給目前大規模開展農村住房產權登記帶來很大困難。
三、農村住房產權初始登記的需求受諸多因素的影響
農村住房產權初始登記的需求主要說的是公眾（主要是農民）對尚未進行登記的農村住房有對農村住房進行登記的意愿及要求。住房和城鄉建設部廢止《城市房屋權屬登記管理辦法》后，頒布了《房屋登記辦法》，使得農村房屋登記工作有法可依，對加快全國范圍內統一的房屋權屬登記工作進程有重大意義。然而，與城鎮房屋產權登記時公眾需求較單一的影響因素相比，公眾對農村住房產權初始登記的需求受諸多因素的影響。
（一）登記需求受經濟發展水平影響
“土地之所以有價格，在于土地的稀缺性和壟斷性，并且其價格受到供求關系和地理區位的影響”，[5]與土地相連的房屋亦為因變量，一般而言，農民辦理房屋產權證的需求與經濟發達程度成正比：在經濟發達地區，農民辦理房屋產權證意愿比較強，反之則相反。經濟的發達往往會帶來當地許多條件及觀念的轉變，同時，經濟發達地區，農民對其財產進行“物盡其用”的機會相對來說要多，農村住房是其財產，他們在保證其財產安全的最低限度的同時，會不斷謀求通過其財產帶來的利益最大化。
（二）登記需求受地域因素的影響
這里的地域因素主要表現為城鎮與農村方面，筆者通過對武漢江夏區的調研發現：農民對農村住房登記的需求以城鎮為中心向外遞減，越靠近城鎮越強烈，越向外則越減弱，至邊遠農村，農民幾乎沒有要對其房屋進行登記的意識。至于這一現象產生的原因，筆者認為與經濟發展水平和開放程度以及下文將提及的當事人的認知水平有密切關系。
（三）登記需求受農民的認知水平影響
在前文中筆者已經提到產權登記的重要意義，但這些意義能否為農民所認可則事關農村住房登記工作的順利開展。實際上，由于農民對農村住房登記的認識較少或不全面，使得農民對該問題的認識也極易被其他因素如政策宣傳、信息流動、他人行為等等影響。
（四）登記需求受其他因素影響
其他因素如“集體土地范圍內的房屋無論轉讓還是抵押都受嚴格限制，故此，所有人辦理初始登記的動力不足，這使得一直以來，我國集體土地房屋所有權的初始登記率遠遠低于國有土地范圍內房屋所有權的初始登記率”；[6]受錯誤信息如認為農村住房登記后可以自由抵押、買賣、出租等的影響；出現意外事故、不可抗力而急需用錢但又無其他途徑可選時，農民不得不考慮利用其房產來救急；政策宣傳；鄰里行為及集體行為等等。
四、登記并不必然剔除農民對其住房享有的自有權的限制
產權登記的目標包括減少不確定性，明確產權及歸宿，產生產權的激勵功能、約束功能、收入分配功能及外部性內部化功能。④當全國多地試點農村住房登記時，有不少學者及農民感到興奮，畢竟，如果按照城市房屋產權登記的思維，農村住房登記表明農村住房利用流轉走出了第一步。但實際上，在產權登記后，并不意味著農民可以像城市居民一樣能夠自由地對其住房享有的自有權。農民利用自己的房屋要受到更多來自公法的制約，之所以如此，是因為“公法對于所有權的限制，大多系以保障國家公共利益或社會共同生活利益為目的”，[7]這種制約的根源體現在農村宅基地的歸宿及性質上。
我國《土地管理法》第62條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地……農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”；國務院辦公廳頒布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中規定：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證”；《物權法》第184條規定：“下列財產不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規定可以抵押的除外……”；《擔保法》第37條規定：“下列財產不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權……”從以上可以看出，農村住房流轉受到較大限制，買賣、出租方面的限制性條件為：一是房屋流轉一般只能在農村集體組織成員間進行；二是房屋流轉同時宅基地隨之流轉；三是房屋及其宅基地流轉必須變更登記；四是出租、出賣后農民不能再申請宅基地。[8]而至于農村住房抵押，法律實際上對其持否定態度。
對農村住房流轉的限制的根源體現在農村宅基地的歸宿及性質上。宅基地屬于集體所有，農民只享有使用權，宅基地使用權只是集體組織的成員申請并無償取得。它對農民來說具有身份福利性質。宅基地以戶為單元，實行“一戶一宅”，不能一戶有多處宅基地，此外，“房隨地走”成為農村的一般性原則。國家對農村住房流轉有種種限制是因為“宅基地使用權盡管是一種財產權利，但是具有一定的身份性質，并不適合自由轉讓，而只能在一定的范圍進行。一旦允許宅基地可以向所有人轉讓，則宅基地就不再與農村集體經濟組織成員聯系一起，這不符合宅基地使用權的固有屬性”，[9]“我國現階段和今后相當長的時期內，禁止宅基地轉讓都是符合我國社會的共同利益和農民利益的”。[10]當然，為了使宅基地的限制性影響降低，保護特殊情況下農民的利益以及使農村住房的價值能夠最大化的體現，有學者建議采取房地適度分離的立法例；⑤也有學者提出給“房地一體”松綁，建議對房屋和土地關系采用二元主義立法模式，并希望借鑒法定租賃權來實現農民對其房屋享有的完全所有權及支配權。⑥
雖然農村住房產權登記并不必然剔除農民對其住房享有的自有權的限制，但這為明確產權歸屬，破除城鄉二元體制，以及將來關于宅基地及農村住房流轉的制度改革邁出了重要的一步。
[注釋]
①小產權房的概念一直存在著爭議，不同學者對其有不同認識。如任輝在《利益衡量視角下“小產權房”的出路探究》（載于《西南政法大學學報》2009年第一期，第51-57頁）中提到“小產權房”的具體含義有三種解釋。李晉榮在《在和諧發展中解決“小產權房”問題》（載于《成都行政學院學報》2008年第三期，第41-42，56頁）中指出，“小產權房”是指在農民集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金和其他稅費用，其產權證不是由國家房管部門頒發，而是由鄉政府或村委會頒發等等。
②參見：韓清懷 《市場經濟背景下我國土地法律制度的合理性思考――以小產權房現象為視角》載于《法制與社會》2007年第11期，第335-336頁。
③參見：吳春岐、劉寶坤《“小產權房”歷史與未來的法學透視――“法學專家透視小產權房現象”》載于《房地產法律》2008年第4期，第30-32頁。
④參見吳遠來：《農村宅基地產權制度研究》，湖南人民出版社2010年版第41頁。
關鍵詞：宅基地置換；思考；對策
隨著城市化和工業化的不斷推進，各行各業對土地的需求日益強烈，建設用地逐年增加，耕地日趨減少，越來越滿足不了現代化建設的需要，這種趨勢對我國有限的耕地資源提出了嚴峻的挑戰。與此同時，我國人口多，耕田面積需要保證18億畝紅線。按我國總人口計算人均不足1畝。優質耕地人均占有更少。上海金山萬春村的試點統計，按照全村2800人計算，人均耕地僅1.4畝，通過宅基地復墾后新增耕地增至人均1.75畝。戶均有限的耕地無法使農民依靠農業生產達到小康的生活水平，集約化農業生產是奔小康的必由之路。同時由于農村房屋建設雜亂不堪，外出務工人員日益增多，很大一部分的宅基地長期無人居住，建設用地需要盤活。宅基地置換存在必要性。。
通過各地的宅基地置換試點的背景下，為規范宅基地置換工作，國土資源部于2008年6月制定《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，該辦法規定，“城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地總體規劃，將若干整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和用于城鎮建設的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區”。從該文件學習中，總體感覺是特出土地的平衡、資金平衡。但是從上海市金山區萬春村和新春村的試點看，在試點的集中安置基地建設、置換入住和騰地、土地整理復墾、節余地塊開發、資金平衡、農民生產就業等環節看。既有成功一面，也有存在問題需要研討，從而在確保農民利益的基礎上，做好宅基地置換工作。
一、推進農村宅基地置換的必要性
1、推進農村宅基地置換工作是新農村建設的必然要求。農村宅基地置換的目的之一是推進農民集中居住在一起，在此基礎之上加強公共基礎設施建設并提供廣泛的公共服務。因而，宅基地置換有利于加快農民向城鎮和中心村集中的進程，并通過置換切實幫助農民改善和提高居住環境和質量，增強農民的幸福感，使農民過上了城里人一樣的生活。上海市金山區萬春村和新春村通過宅基地置換之后，全部搬進了新居，生活環境就比以前發生了很大變化，這令兩個村的很多村民都感到很高興。
2、推進宅基地置換是推進農村城鎮化的有效載體。隨著經濟和社會事業不斷發展，以及農村集體土地經營權流轉制度的不斷完善，更多的農村富余勞動力需要流向城鎮。實施宅基地置換，鼓勵和引導更多的農村人口在城鎮安居樂業，能夠提升城市輻射的吸收功能，必將有力地提高農民群眾的生活質量，推動農村城鎮化的步伐。
3、推進宅基地置換是于優化土地資源配置的必然選擇。農村宅基地面積很大，且不少被浪費擱置，是一筆龐大的尚未利用的土地資源。通過宅基地置換方式，可以有效減少農村集體建設用地規模，使得很多荒廢的宅基地得到復墾，大大增加耕地面積，同時為城鎮和工業園區留出更多的發展空間，這既是解決當前新增耕地后備資源不足。同時宅基地復墾后，農田更有利于現代化生產。
二、農民宅基地置換中存在的問題
1、農民集中居住區的設計合理性問題
為節約建設用地，必須提高農民集中居住區的用地的容積率，需建設很多高層的樓房，使節余建設用地開發最大化，通過出讓收益平衡資金，為此如何更合理的建設農民集中居住區至關重要。如設計不合理，沒能考慮到失地農民特點，，由于從農民轉為新市民或半個市民，對帶來的生產生活的成本，，沒有建立相應的車庫、生產資料存放點等設施農民特性的設計，沒能給與農民更好的便利。不少地方的農民集中居住區距離農地的距離較遠，這對農民的生產活動產生了很大的不便，不僅如此，與農民新居配套的排水系統、文化設施、醫療點等基礎設施并沒有相應跟進，沒能符合新村建設所應有的公共服務要求。很多地區雖然新房建起來了，但污水處理系統有待健全，新村內生活垃圾亂堆亂放的現象屢禁不絕，針對環境衛生的基礎設施沒有建立起來。這導致很多農民依然無法享受到與城里人相同的文化、醫療、環衛等公共產品和公共服務，讓他們苦不堪言。。
2、農民獲得的補償較低的問題
由城鄉建設用地增減掛鉤政策，宅基地置換資金采取項目區資金平衡，一方面由于資金內部資金平衡，給予農民的補償較低。另一方面在而派生的農村宅基地置換的過程中，大量的建設用地指標所產生的項目外的大量的隱性收益，以及由于宅基地置換后的稅收增加等收益未能作為補償資金。一些地方對農民的補償更是少之又少。商榷的是所制定的征地補償標準，如何制定政策把土地招拍掛之后所產生的增值收益包含進來。如一些地方的開發商有此開發的新建房子的要價卻很高，超額利益無法無法貼補宅基地置換。由于資金投入不足，從而帶來了很多失地農民并沒有獲得相應的社會保障和就業崗位，這大大增強了農民的剝奪感，使他們享受不到城市化帶來的收益，十分不利于廣大農民的可持續發展，同時也造成了一些地方失地農民的上訪，成為當地不穩定、不和諧的根源。
3、農民生產就業的后續問題與結余地塊開發的合理性問題
通過農民的集中居住，最后會整理出很大一部分建設用地指標，這些建設用地指標往往被用作城市用地，因而這些結余用地的開發至為關鍵。農民集中居住后，生活指數提高較大，物業費用、吃喝拉撒睡的費用都提高。我從事的二個試點村中，農民物業費繳費率不到30%，。要提高農民收入，除了就業方面加強支持外，對節余地塊開發考慮如何有利于置換農戶的后續問題，筆者認為也是重要舉出。由于一些地方對這些結余地塊的開發卻不盡合理，很多地方開發的產業結構趨于雷同，過度的無序投資造成了城市資源的浪費，未能使結余地塊開發帶動提高農民市民化后收入較大提高。在我們開展的二個試點中，給予農民集體的商業，未能形成市場氣候，帶來收益極低。
三、農民宅基地置換的對策分析
1、合理設計農民集中居住區
農民集中居住區建設，科學規劃很關鍵。筆者所在的上海市金山區山陽鎮，將農民集中安置在基礎設施完善、功能齊全、布局合理、環境優美的安置小區，既節約了土地，改善了農業生產、生活條件，又提高了生活質量，優化了城鄉用地結構和布局。由此可見，地方政府要依據方便群眾生活、有利于群眾生產的原則對集中居住區進行規劃。要把集中居住區與一、二、三產業的布局聯系起來，做到二者相互促進，在此基礎之上科學選址、有序建設。還要進一步做好相關的公共基礎設施配套工作，不斷加大對集中居住區內群眾公共產品的供給。要跟進建設與集中居住區相配套的排水系統、文化設施、醫療點等基礎設施，使集中居住區內的農民能夠開展體育和文化活動，不斷提高他們的生活質量，使農民享受到與城里人一樣的文化、醫療、環衛等公共產品和公共服務。
2、增加對失地農民的補償
要改變以往那種對失地農民補償少的現狀，應綜合參照物價水平、消費總體水平等因素，大力提高補償標準。地方政府要考慮到所征土地的在未來一段時間內的可能收益，在充分征求農民意見的基礎之上，探討協商式征地的補償辦法，確保對農民的補償能夠體現土地的增值收益以及保證農民的生活水平。不僅如此，還加大對失地農民的培訓力度，努力增強其就業競爭力。還要對從事個體經營的失地農民在稅收、工商等方面給予政策扶持，并且對其提供專門的小額信貸。此外還應把失地農民納入城鎮社會保障體系，讓其參加養老保險、醫療保險、失業保險等，保障措施，大力解決他們的養老、基本醫療等保障問題。今后在開展實行建設用地增加掛鉤推進宅基地置換工作中，不能僅僅依靠項目區的資金內部平衡，政府需要從其他方面增加補償基金，如開發商節余地塊開發中高額收益中的分成如何補貼，政府稅收增值方面的補貼，工業反輔農業的機制等等。
3、合理開發結余地塊
地方政府要有效預測市場容量，充分加強前期調研，在整體收益最大化這個前提下，合理開發結余地塊。因此在下一步的工作中，上海市金山區山陽鎮政府應著重做好以下工作：一是要注意地塊開發的差異性，避免因無序投資而造成的產業結構雷同和城市資源的浪費，二是根據市場需求建設城市公共基礎設施，把收益回報放在第一位，寧肯慢一點，也要穩一點。三是地塊開發之中要注重凝聚人氣，使得開發商開發的商場、馬路、廣場等工程有人去，實現城市第三產業的可持續發展，為農民市民化帶來真正的好處。
參考文獻：
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1、甲方將新批的宅基地一塊（具置在某某村某某處）轉讓給乙方建房。
2、乙方新建房屋僅限兩層三樓三底磚混結構普通住房，建筑面積不超過300平方米。
3、乙方建房的建筑材料費用和施工隊人員的工資均由乙方負擔，甲方不出一分錢。
4、乙方新房建成后，要留一間主臥室給甲方養老居住，甲方不支付房租。
5、如果遇到政府征用土地，拆遷補償款的金額，乙方得80%，甲方得20%。
6、本協議一式兩份，甲乙雙方各執一份。兩份具有同等的法律效力。
7、本協議經甲乙雙方簽字后即生效。
8、本協議未盡事宜受《中華人民共和國宅基地管理辦法》規范和制約。
（來源：文章屋網 ）
