時間：2022-07-30 22:31:19
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農村低保，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、農村低保邊緣的概念
農村最低生活保障制度，是指共同生活的農村家庭成員人均收入低于低保標準的家庭，經過家庭申請、村委報送、民政部門審批后，得到了政府對該家庭的最低生活需要的資金保障。但是有些農村家庭人均收入略超過低保標準，而實際生活可能比低保家庭還困難，這些就是“因病致貧”的家庭。這些家庭雖然無法達到低保救助的標準，卻因為家庭成員的看病導致全家生活處于最低生活保障的邊緣，故而被稱為“低保邊緣”家庭。
為了幫助這樣的家庭減少看病負擔，蘇州市于2004年在全省率先建立了低保邊緣救助機制，將家庭人均月收入在低保標準收入的2倍以內且患“癌癥、尿毒癥、白血病、重殘”的4類對象納入低保邊緣救助。2008年，低保邊緣救助對象由原來的4類拓展到8類，將“器官移植后抗排異藥物治療、再生障礙性貧血、系統性紅斑狼瘡、血友病”4類重病納入低保邊緣救助范圍。2013年，低保邊緣救助對象由原來的8類又拓展到13類，將“患慢性重癥肝炎、重癥類風濕關節炎、強直性脊柱炎、兒童先天性心臟病、耐多藥肺結核”5類重病納入低保邊緣救助范圍。
二、農村低保邊緣救助的標準
最低生活保障是家庭共同生活成員共同享受資金、醫療救助，也就是說低保是保障了全家人的救助。低保邊緣不同于低保，低保邊緣的資金、醫療救助享受者為大病患者本人，家庭其他成員并不能享受。這是低保與低保邊緣的最大區別之一。
低保邊緣救助的享受條件為：申請人本人患有“癌癥、尿毒癥、白血病、重殘、器官移植后抗排異藥物治療、再生障礙性貧血、系統性紅斑狼瘡、血友病、慢性重癥肝炎、重癥類風濕關節炎、強直性脊柱炎、兒童先天性心臟病、耐多藥肺結核”其中的一種，其共同生活家庭成員的人均收入低于最低生活保障標準2倍以內。
三、農村低保邊緣救助的辦理流程
低保邊緣審批工作按照農村家庭申請，鎮政府（街道辦事處）民政辦受理、審核，縣級市（區）民政部門審批的程序實施。考慮到部分農戶文化水平不高，手續辦理難度大，為便于農戶更快完成申請。通常由村委會對農戶申報進行輔導和初審后，再報送鎮、區二級民政部門審批。故具體辦理流程可以分為幾個階段：
1、向村委會提出申請。農戶以家庭為單位，申請人為大病患者本人，向戶籍所在村委會提出書面申請，并說明本人病情以及家庭成員相關情況；
2、村委輔助申請人準備材料。村委會在初步了解申請人及家庭情況的前提下，將申請所需材料交由申請人回去準備和填寫，并告知申請人需提供的家庭成員收入證明等材料；同時，村委會做好相關記錄，在拿到申請人提供的《居民家庭經濟狀況核對誠信承諾及授權聲明》后，將申請人家庭成員信息按照新增農村低保邊緣信息比對表填好上報鎮民政部門進行信息比對（包含入戶調查、公安、人社、住建、交通、工商、稅務、公積金中心、銀行、保監、證券等部門的信息核對）；
3、村委會初審、公示。村委會在初步審核過申請人材料后，安排低保工作小組成員進行入戶調查；而后召開村委低保評議小組會議，經評議小組成員通過，對申請人家庭情況進行為期7天的公示，公示無異議后才可將申請材料報送至鎮民政部門核實；
4、鎮、區民政部門審核。鎮民政部門根據村委會報送的申請材料，比對信息反饋對申請家庭各成員進行信息核實，特別是工資收入、車輛信息等；核實完畢后報送區一級民政部門審核；
5、低保邊緣發放以及長期公示。經鎮、區二級民政部門審批通過后，對申請人進行發放《享受低保邊緣待遇告知書》、《低保邊緣證》及銀行卡等；不通過的，對申請人進行書面通知，講明申請無法通過的原因。通過后，村委會應對低保邊緣戶進行長期公示，接受全村村民監督，保證公平公正公開。
四、農村低保邊緣救助的優缺點
農村低保邊緣救助的出現，無疑填補了低保政策的空白，拓展了社會救助的面，讓社會改革發展的紅利惠及社會的各個階層，是政府減小貧富差距而采取的社會再分配的措施。盡管農村低保邊緣救助的優點繁多，但是，我們仍要看到它的缺點：
1、對象界定難：低保對象的界定主要是衡量收入，農村低保邊緣對象的界定加入了更多的元素，特別是申請人本人的醫學證明。雖然相關的政策法規明令禁止醫院隨便開具大病治療證明，但人情戶、關系戶仍然存在打政策球的情況；
2、醫療救助強度有限：被保障人的病種通常都是致命的，在患病治療后，存在復發惡化可能。往往普通常規治療，縣級醫院就醫即可，一旦復發惡化，則需要市級乃至國家級醫院進行治療，由于存在地區醫院的限制，被保障人在省外重點醫院的就醫救助強度則遠遠不夠，一定程度上仍然會因病致貧；
3、入低保邊緣易、出低保邊緣難：和低保一樣，享受農村低保邊緣救助的農村家庭往往存在“只要我得了這個病，我評上低保邊緣了，以后我永遠是低保邊緣戶，政府一定要給我救助”的心理，村委一級的低保評議小組和低保邊緣戶的實際情況可能存在信息不對稱，有些家庭子女工作好了、條件優越了，超出低保2倍收入標準了要及時上報核實，杜絕易進難出的尷尬局面。
五、農村低保邊緣救助審批的難點
由于農村低保邊緣救助的病種多，涉及人員信息多，給審批工作帶來了不少的難點，筆者認為主要把握以下幾個重點：
1、抓好村委會低保邊緣工作人員的入戶調查和民主評議
入戶調查是對申請家庭現狀進行核實最直觀的方式，民主評議是村民對申請家庭現狀的側面反映，抓好村委會的這兩項工作為農村低保邊緣救助的審批奠定良好基礎；
2、抓好申請人家庭成員經濟狀況的信息比對
申請人家庭成員人均收入是否在最低保障標準2倍以內是能否審核通過申請的關鍵，因此做好家庭成員經濟狀況的核對尤為重要。可以有效的防止基層村委干部、弄虛作假，讓政府資源得到優化配置、資金得到專款專用。
3、抓好進保人員的資金發放和資格復審
在正常享受低保邊緣救助后，民政部門應不定期對進保人員的資金發放進行核查，確保資金用到被保障人本人；同時，定期對進保人員以及家庭成員經濟狀況進行信息比對，保證信息對稱，及時更新。
六、農村低保邊緣救助的發展方向
縱觀低保邊緣救助制度的變化，筆者認為從政府的角度，一方面是希望不斷的拓展農村低保邊緣的救助范圍來保障更多因病致貧家庭的基本生活，另一方面又希望農村低保邊緣家庭可以自力更生脫貧致富。
在拓展救助范圍方面，筆者認為可以根據生活水平不斷的提高，一些由罕見慢慢發展壯大的病種可以適當的添加進入界定標準；政府應該對各級社保、醫院進行聯動，盡可能的讓被保障人在全國范圍內就醫均可享受相關的醫療救助，降低“因病致貧”的概率。
在脫貧致富方面，政府可以從多個方面對農村低保邊緣戶家庭成員進行入職培訓、職業推介。例如與人力資源市場進行合作，免費優先提供崗位給農村低保邊緣戶家庭成員；與相關農機合作社進行合作，給農村低保邊緣戶從事農業生產提供更多的技術支持；與醫療機構進行合作，給處于康復期的被保障人提供護工等再就業機會。
由于家庭生活困難，現代表家庭向政府申請農村居民最低生活保障，并慎重承諾如下：
1、積極配合政府職能部門工作人員或政府委托從事低保工作的人員入戶調查、并如實反映情況，決不騙取最低生活保障。
2、在領取農村居民最低生活保障期間，按規定定期到所在村居委會簽到，并積極參加所在鎮、村委會組織的各種公益性社區服務勞動，積極參與政府為我家庭成員進行的職業培訓和介紹的工作。
3、當我的家庭成員發生變化以及家庭收入出現變化的時候，我保證在1個月內及時到所在鎮公共服務中心如實反映。
4、在領取低保金期間，若有群眾反映或舉報現家庭情況與原申報的情況有出入的，愿接受鎮公共服務中心重新審核，暫停發放低保金，經重新核實后，再做決定。
5、我在申請及被調查中所表述的內容完全真實。如有虛假，愿按照《富錦市農村居民最低生活保障條例》及省、市、縣的實施細則或實施辦法的規定以及相關文件接收處罰。并同意將自己不誠實的行為通過各種媒體向社會公布，本人絕無異議。如采取不正當手段騙取低保金，我愿意全額退回所領低保金及三倍的罰款。
我承諾 鄉（鎮） 村（社區） 組，申請人 其家庭成員及關系，經戶主申請、入戶調查、群眾評議、集體聽證、張榜公示，符合低保條件，本人是該對象的調查人或審核人，愿為其真實性負責，并負責平時的監督管理。存在欺騙組織等行為，由本人承擔一切法律責任，并按照本地低保責任追究制度的相關規定接受組織處理。
承諾人：①調查人： 電 話： 調查人： 電 話： ②審核人： 電 話：
人民政府（蓋章）
年 月 日
我縣自年開始全面實施農村居民最低生活保障制度，年農村居民最低生活保障線從每人每年840元提高到每人每年1200元，切實保障了農村貧困居民基本生活，促進了農村經濟社會協調發展，維護了社會安定、穩定。但在實際操作中還存在“人情保”、公示程序不到為等問題，為進一步加強和完善農村低保各項工作，根據縣機關效能辦公室《督辦函》（縣效能辦督字號）精神，現就我鄉進一步加強農村低保動態管理工作的有關事項通知如下：
一、各村要組織人員對已享受低保的人員進行一次重新核定。在核定過程中，必須嚴格實行張榜公布制度，同時在各村委會村務公開欄如實公開低保對象的家庭情況，具體包括：戶主姓名、享受人口、享受金額、村、鄉鎮、縣民政局三級舉報監督電話等。公布時間為年5月25日至30日。各村對本村的公布情況進行拍照歸檔，并將照片和低保對象審核情況匯報于年6月1日前報鄉民政所。6月中旬起，縣民政局將組織人員對各鄉鎮農村低保對象審核工作進行核查。
二、各村在實施動態管理過程中，要防止出現輪換現象，既要保持低保對象的相對穩定性，變動不能過大，屬特困且尚未解脫困境的低保戶應維持相應低保補助，對于已脫困的農村低保對象應做好思想工作，解除低保補助。對新增低保對象必須嚴格按照審批程序進行，做到逐戶調查核實，縣民政局隨機抽查，三級張榜公布，杜絕出現放寬如保條件，盲目擴大保障范圍、優親厚友等現象的發生。
三、加強農村低保宣傳，做好核退對象的思想工作。農村低保制度的建立和實施是以保障農村貧困居民最底基本生活為目的，以定期救濟救助為主要形式的保障，要實現動態管理下的“應保盡保，應退盡退”。對于核退的低保對象，要認真細致地做好做通思想工作，避免因情緒產生吵鬧、上訪等不良現象的發生，并且在確定核退對象后，及時以文字形式通知對象本人（應有送達記錄并報鄉民政所存檔）。
四、做好低保對象的檔案管理工作。做到一戶一檔、資料齊全，認真做好新增低保對象的建檔和核退對象的注銷工作。
五、各村接本通知后立即召開專題會議，并成立領導小組，制定本村農村低保工作審核實施方案，認真組織實施，確保審核工作落到實處。
關鍵詞：貧困；農村低保；低保標準
中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A
原標題：完善貧困地區農村低保制度的對策研究——以沽源縣平頂堡鎮為例
收錄日期：2012年6月4日
一、概念界定及研究意義
（一）概念界定。最低生活保障制度，是指以保障全體公民的最低生活目的，科學合理地界定最低生活保障標準，由政府對家庭實際人均收入低于標準的公民，給予差額補助的一項社會救助制度。農村最低生活保障制度（以下簡稱農村低保）是對家庭人均收入低于當地最低生活標準的農村居民，由國家和地方給予差額補助的社會救助制度。
（二）研究意義。建立和完善農村最低生活保障制度，是落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的必然要求，是解決農村貧困人口溫飽問題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉的社會保障體系的重要內容。做好這一工作，對于促進農村經濟社會發展，逐步縮小城鄉差距，維護社會公平具有重要意義。
（三）平頂堡鎮現狀描述。沽源縣是河北省政府確定的環首都扶貧開發示范區，沽源縣平頂堡鎮位于張家口市壩上地區，總面積412平方公里，全鎮轄24個行政村，73個自然村，其中農業戶6，830戶。農民收入主要以農業種植、外出打工為主。全鎮幾乎沒有工業企業，財政收入有限，低保資金缺乏。由于土地貧瘠和地下水供應不足致使農業產量低，基本靠天吃飯。加上禁牧政策的實施，畜牧業的萎縮，也使該地農民收入受到很大影響。
平頂堡鎮農民年收入比較均勻，10，000元以下的人數均占所調查人數的87%，在2，000～4，000元的有45%，年收入在4，000～6，000元的有27.4%。2011年平頂堡鎮農民年人均收入僅為2，500元，農民增收困難、抗風險能力弱，造成了農民的自我保障能力弱，進而造成社會保障資金籌集困難。農民自我脫貧能力很弱。一是貧困家庭普遍缺少勞動力。二是貧困家庭中常年患病、重度殘疾人口比重大。兩類對象占貧困人口的比重較大。收入越低，用于治病上的開支就越少。生病無錢醫治，小病挨、大病拖的貧困戶在農村比較常見。
《張家口市農村居民最低生活保障實施辦法》規定，農村低保所需資金由市、縣區兩級財政按比例分別承擔，其中沽源縣按6∶4比例承擔，省級對困難地區給予適當補助；社會捐贈資金等。實際運作中，財政收入有限，低保資金缺乏，沽源縣的低保資金主要由河北省給予補貼。
沽源縣平頂堡鎮2005年開始實施農村低保工作以來，保障范圍不斷擴大，制度不斷完善，但運行中問題依然突出。雖然2012年的補差標準由2011年的人均70元/月提高到人均80元/月，但保障力依然不足，很多絕對貧困人口仍然享受不到低保。
貧困地區因社會經濟發展相對比較落后，農村貧困人口多。貧困地區農村低保制度有著自身的特點。首先，貧困地區地方財政困難，低保資金落實的難度大。由于經濟不發達，市場經濟不健全，地方財政增收困難。雖然中央和省級政府對貧困地區實施農村低保在資金上給予了一定補助，但需要縣級政府配套落實的資金額度依然很大；其次，絕對貧困面較大，應保盡保進程緩慢。貧困地區農村絕對貧困人口較多，一般占到農村總人口的15％左右，有的甚至達到30%。實現農村低保人口的全面保障是一個長期的過程，尤其是在貧困地區，這個過程將更加緩慢。
二、農村低保制度運行中存在的問題
（一）保障范圍小。在低保制度實施過程中，由于貧困十分突出，符合救助條件的人很多，縣級財政有限，很多達到救助條件的人享受不了低保政策。
貧困家庭中常年患病、重度殘疾人口比重較大。因病導致的貧困難戶，申請低保需提供市級以上醫院診斷證明、病例和發票。由于醫藥費用都是自己先墊付，很多人看不起病。雖然手續簡單，但是達到申請條件的人數很少，因此導致覆蓋面低，保障范圍小。
（二）低保對象確定的不規范。《張家口市農村居民最低生活保障實施辦法》對低保對象的確定有明確的規定：村民委員會對申請人的家庭收入和實際情況進行調查、核實，提請村民代表會議評議，經評議符合低保條件的申請對象，在村務公開欄公示7日以上，對無異議和雖有異議但經村委會復審確認符合條件的，在《農村居民最低生活保障待遇申請書》上簽署意見，同時將所有相關證明材料報鄉（鎮）政府。農村低保所需資金主要由市、縣（市、區）財政承擔，省級對困難地區給予適當補助。
農村低保對象的確定存在一定困難：首先，農村居民收入的界定存在一定困難，農民收入結構復雜，大多數又沒有收入憑證為依據，對低保對象的收入核查難度比較大。
低保對象確定中存在不規范、不公正、不公平現象。農村低保實行個人申請、村（居）評議推薦、鄉鎮（街道）審核、縣級民政部門審批、三榜公示、社會化發放的運行機制。但調查結果表明，當被問及您家是如何被確定為低保戶的？這一問題時，大部分被調查者回答是由村干部指定或鄉鎮指定的，只有30.7%的人回答是由村民評議確定的，這不可避免地會造成應保未保、人情保及享受保障層次低等不公平、不公正的現象。
按照省、市農村低保一年一定，實行動態管理的要求，根據武平縣人民政府《農村低保年度審核和調整工作實施意見》文件精神。結合我鎮實際，特制定如下工作方案。
目的意義
通過開展年度審核和調整工作，了解農村低保對象生活狀況完善低保對象的準入和退出機制，推動農村低保動態管理工作機制的健全和完善，為順利開展2012年農村低保工作奠定堅實基礎，發揮最大社會效益。
時間安排、方法步驟
（一）2011年12月23日——元月4日。入戶調查，摸清底數，提出調整初步意見。各村要組織力量認真做好已保對象的重新入戶調查和新申請低保對象的入戶調查工作，主要調查內容為：一是查看戶口薄的家庭人口數與領取證的家庭人口數是否相符，不相符的必須查明原因；二是查看家庭成員的年齡結構、身體狀況，是殘疾對象應在調查表身體狀況欄內說明殘疾種類，殘疾等級，患病者應注明疾病種類；三是查看低保戶勞動力和勞動力就業情況；四是查年家庭經濟來源，人均收入等情況；五是查看可享受低保待遇的其它情形。
（二）2012年元月5日——元月12日。嚴格審核，分類調整，確定調整名單。在調查摸底基礎上，各村要嚴格按以上工作程序確定適保對象：農戶提出入保申請——村民小組長開戶長會參照入保條件進行民主推薦——村組織評議小組成員入戶調查——以村為單位、由村評議小組進行初評——公示初評名單及補助標準——村級評議小組確定初評名單及補助標準——上報鎮政府——鎮掛村干部入戶核實——鎮評議小組評議審核——公布審核對象——鎮評議審核小組確定——上報縣民政局審批。
審核調整分為四種對象：第一種是保留對象。主要有：①五保對象（凡年內到齡符合五保條件的一律要先列入農村低保）；②家庭經濟狀況未發生變化保留原享受標準的低保對象；第二種是調整對象。指家庭經濟狀況發生變化需調整原享受標準的低保對象。第三種是取消對象。主要有：①家庭人均收入超過1000元的人員；②死亡、婚嫁遷的人員；③有勞動能力但不思進取，好吃懶做人員；④經司法部門證明在享受低保待遇期有賭博、、吸毒行為的人員；⑤想把贍養老人責任推給政府，因而在低保評審過程中出現拆戶、分戶等行為騙取低保待遇的人員；⑥不符合低保條件，因人情關系及其它方式騙取入保的人員。第四種是新增對象。因病、因災或其它原因造成生活貧困符合低保條件的新增低保對象。
各村在審核、調整時應掌握以下原則：①2012年低保人數、資金總額不得超出計劃數；②2011年確定的低保補助標準、檔次繼續執行；③低保對象屬計生三戶（二女結扎戶、獨生子女戶和其它計生戶）的在一般低保對象同等條件的基礎上，補助標準人均每月提高10元。
幾項工作要求
1、加強領導，明確責任。農村低保年度審核和調整工作是順利推進農村低保工作的前提和基礎。各村要深刻領會低保政策精神，堅持以“三個代表”重要思想為指導。把農村低保工作作為完善社會保障體系，構建和諧社會和建設社會主義新農村的一項重要舉措抓緊抓好，掛村領導為第一責任人、掛村干部、支部書記、村主任為直接責任人。
農村低保和扶貧開發“兩項制度”的有效銜接，是打贏脫貧攻堅戰的決策部署，也是對符合低保標準的農村貧困人口實行政策性保障兜底，為充分發揮農村低保在扶貧開發中的托底作用，協同解決農村低保對象貧困問題，基本消除絕對貧困現象，最終實現全面小康路上“不落一人”的工作目標。我區按照省市統一部署和要求，應扶盡扶、應保盡保、動態管理、資源統籌，不斷加強政策、對象、標準、管理銜接，取得了一定工作成效。現將我區“兩項制度”街接情況匯報如下：
一、基本情況
1.保障對象更加精準。通過低保對象年度審核和扶貧專項整治活動，基本清理“群體保”、“關系保”、“人情保”現象，部分增收減貧的低保戶逐步退出。截止目前，共清退對象1557人，其中單人保663人，新增低保人數3004人；整戶保比例由原來的41%提高到52%；人均戶比由原來的1.9提高到2.4；常補對象比例由原來的9.8%提高到13%。
2.保障人口更加契合。全區共有農村低保對象xx人、五保戶xx人，已納入建檔立卡貧困對象xx人，其中：低保戶xx人、五保戶xx人，“兩戶“比達到83.5%。
3.保障標準更加提高。2017年全區農村低保標準自然增長，補助水平提高35元，達到每人每月305元，標準提高促使了困難群眾基本生活水平的改善和生活滿意度的提升。
二、存在問題
3．民政所人員配備不足。工作人員少、人手短缺；工作事情多，同時要參與鄉鎮的其他工作；工作變換幅度大、新人業務不熟，工作進度較慢。
三、意見建議
1.進一步加大資金投入。一要積極爭取上級投入，同時完善本級配套，加大財政支出結構調整力度，將社會救助所需資金列入同級財政預算，保證各項社會救助政策的落實。二要探索成立社會救助基金會，有效利用社會力量，將富有愛心的企業家、社會人士吸納為會員，建立政府籌集和社會籌集相結合的資金籌集模式，對特別重大疾病、自然災害等特困戶給予重點幫扶，有效解決因病、因災致貧的現象。三要抓好福利彩票發行銷售，加快慈善事業發展，搞好社會捐贈，建立部門和社會組織對口幫扶制度，引導支持社會資金投入到兜底保障中。
2.進一步加深溝通交流。一要完善聯席會議制度，加強部門合作，成立扶貧開發與農村低保政策銜接工作領導小組，共同研究解決扶貧開發與農村低保政策銜接過程中出現的問題和困難，共同提高工作效率。二要實行信息資源共享，互相參考和利用實際工作中的數據信息、辦事程序、幫扶信息、政策法規等資源。三要建立信息通報制度，定期相互通報貧困戶、低保戶信息以及工作措施、經驗做法、問題研究等情況。
3.進一步加強配套救助。一要完善醫療救助制度，解決好因病致貧的問題。提高醫療救助比例，大幅減小其醫療負擔。建立農村貧困人口疾病醫療商業補充保險，有效解決因病致貧現象。二要完善臨時救助制度，做好急難救助工作，解決好突發性貧困問題。三要完善部門聯動幫扶制度，解決好根本性貧困問題，整合各部門的扶貧項目、資金，將零散的扶貧政策捆綁起來，集中力量辦大事.
湖北農村低保標準出臺
今年湖北省將全面建立農村低保制度，省級財政將按年人均200元的標準安排資金。省民政廳作出規定，對未享受五保待遇、無勞動能力且生活特別困難的鰥寡孤獨對象要給予重點保障，人月均補助水平可在50元至70元左右；對家庭主要成員癡呆傻殘、無勞動能力且子女未成年、生活特別困難的對象要給予有效救助，人月均補助水平可以在30元左右；對因災、因病及其他原因導致生活困難的對象在原有基礎上適當提高救助水平，人月均補助水平可以在15元左右。■
（湖北省民政廳）
湖北省農業廳2007年推薦肥料
復混肥：洋豐牌復合肥料（高、中、低濃度）；三寧牌復合肥料（高濃度）；中化牌BB肥（高濃度）；富池牌復混肥料（低濃度）；鄂中牌復合肥料（高、中、低濃度）；楚虹牌BB肥（高濃度）；富來地牌復混肥料（高、中濃度）；福臨牌復合肥料（高、中、低濃度）；挹江牌復合肥料（高、中、低濃度）；科邦牌復混肥料（高濃度）；丹王牌復合肥料（高濃度）；大地之生牌復合肥料（高、中、低濃度）；俄斯牌復合肥料（高濃度）；澳特爾牌復合肥料（高、中濃度）；漢江牌復合肥料（高、中、低濃度）；湖光牌玖源BB肥（高濃度）；沃爾特牌復合肥料（高濃度）；九頭鳥牌復合肥料（中、低濃度）；鷹王牌復合肥料（高濃度）；四季星牌復合肥料（中濃度）；聯創牌BB肥（高濃度）；金農莊牌復混肥料（高濃度）；庫神牌復合肥料（高、中、低濃度）；都興隆牌復混肥料（高濃度）；云杜牌復合肥料（中濃度）。
有機肥：金禾圣牌生物有機肥；中意牌有機肥；禾潤牌生物有機肥。
有機-無機復混肥：合緣牌生物有機復合肥；中化牌有機-無機復混肥；裕中牌復合生物有機肥；福邦牌有機-無機復混肥；禾美農牌有機-無機復混肥料。
磷肥：三寧牌過磷酸鈣；洋豐牌過磷酸鈣；岳口牌過磷酸鈣；荊鐘牌過磷酸鈣。
鉀肥：鹽橋牌氯化鉀。
硼肥：車馬牌速樂硼、持力硼、眾愛硼；沈大牌全溶硼。■
（湖北省農業廳）
建立農村低保制度，對保障我州農村牧區困難群眾基本生活權益、進一步健全完善社會救助體系、促進和諧海西建設具有十分重要的意義。剛才，孫玉庫副局長傳達了全省農村牧區低保工作會議主要精神，對全州農村牧區低保工作作了具體安排，我都同意。下面,我再強調幾點：
一、精心組織，狠抓農村低保工作任務全面落實
根據省政府的統一部署，農村低保工作于4月底前要全面完成低保證和低保金的發放工作。目前，春節將至，除去過年的時間，還剩一個月，開展低保對象調查核定工作時間緊，任務重，各地要務必引起高度重視，全面安排，精心組織，落實目標責任，認真抓好工作落實。
（一）認真貫徹“兩個會議”精神，全面安排農村牧區低保工作。各地要認真學習全省農村低保工作會議和此次會議精神，按照會議要求，抓好工作落實。一是擺上重要議事日程。農村低保工作是對農村傳統救濟工作的整合，是從機制上和體制上給予農村貧困群眾的有效救助，各級政府要把農村低保工作切實擺上重要日程，民政部門要把這項工作作為當前工作的重中之重，本著對農村貧困群眾高度負責的精神，明確思路，細化措施，力求實效。二是精心組織實施。會后，各地政府主管領導，要盡快向黨委和政府匯報全省和全州農村低保工作會議精神，對農村低保工作進行全面部署，具體安排，抽調人員，集中精力，全力以赴，強力推進，保證這項工作健康發展。
（二）突出重點，扎實做好農村牧區低保工作。一是抓好工作人員的業務培訓。當務之急要突出抓好工作人員業務培訓，提高低保工作人員、鄉鎮、村社干部的工作能力，確保農村低保工作順利開展；二是要認真抓好保障對象核定工作。要按照《意見》和《實施方案》的要求，重點做好農村牧區特困群眾家庭實際收入的核算，科學合理地確定保障對象，使符合條件的特困群眾及時納入低保范圍，得到政府的救助；三是要建立農村低保工作統計報告制度。對低保對象的調查、家庭收入的核實、保障對象的確定、低保所需資金的測算等重要數據，都要進行臺帳統計并逐級上報；四是認真落實地方配套資金。各地要按照當地所需低保資金總量20%的比例，將地方配套資金納入財政預算，落實到位，確保按時足額發放。五是按照時間要求，抓進度。要嚴格按照省政府確定的時間要求，明確任務，制定措施，加大力度，全面推進，按期完成各個階段的工作任務。
（三）明確責任，不斷完善農村牧區低保制度。一是屬地管理。要按照低保工作屬地管理的原則，實行縣鄉村三級管理制度，分級負責，一級抓一級，層層抓落實，形成上下聯動的工作機制。二是不斷完善審批程序。農村牧區困難家庭收入的核定，涉及到農村牧區特困家庭切身利益，也是農牧民群眾普遍關注的熱點和難點問題，要建立健全個人申請或村民小組推薦、村委會調查核實家庭實際收入、群眾評議、三榜公示、規范作業、嚴格把關的工作責任制度，切實做到低保對象的準入必須集體核算、集體評議、集體審批。三是完善農村低保政策。各地要結合實際，制定具有可操作性的農村低保制度實施細則和工作規程，建立和完善與農村低保相配套的優惠政策，使低保對象在住房、就醫、入學、就業、經商等得到多方面救助或扶持，逐步實現規范化管理。
（四）嚴肅紀律，加強農村牧區低保管理工作。一要加強資金管理，決不允許發生擠占、挪用、截留和虛報冒領問題，對于違反資金管理規定的要嚴肅查處，追究責任。二要嚴格執行“四不準”、“三不納入”制度。“四不準”即不準暗箱操作，必須張榜公布，接受群眾監督；不準優親厚友，必須公開、公平、公正；不準平均分配，必須保證重點；不準敷衍塞責，應付了事，必須手續健全，照章辦事。“三不納入”即家庭居住條件較好，具有隱性收入的不納入；沒有經過村級評議小組評議的、沒有鄉鎮集體研究記錄的、沒有張榜公布的不納入；具有自救能力，但好逸惡勞的不納入。
（五）加強宣傳，廣泛動員社會參與農村低保工作。各地要加大農村低保政策的宣傳力度，通過新聞媒體和現場報道，使農村低保工作家喻戶曉、人人皆知，擴大群眾參與，接受社會和群眾的監督，形成全社會參與農村低保工作的良好氛圍。
二、加強領導，確保我州農村牧區低保工作穩步發展
各級政府要高度重視農村低保制度建設，切實加強組織領導，嚴格執行政策規定，強化縣鄉的主體責任，尤其加強鄉鎮工作力量，建立健全管理制度和服務網絡，對各鄉鎮低保工作進行督查督辦，隨時掌握工作進展情況，及時研究解決工作中出現的新情況、新問題，確保農村牧區低保制度順利實施，規范運作。
各相關部門要按照“政府主導、民政主管、部門配合、社會參與”的原則，加強協作。民政部門要加大管理工作力度，精心組織，周密安排，規范運行，建立健全規章制度，加快農村牧區低保信息化建設，不斷提高規范化、制度化、科學化管理水平；要加強對基層低保工作的指導，督促各級及時、準確地完成調查、核定、審核、上報工作。財政部門要落實農村牧區低保資金，加強資金管理和監督，定期督促、檢查資金使用和撥付情況，并將低保工作經費納入財政預算，落實到位。發展改革、統計、勞動保障、農牧、扶貧等部門要與民政部門緊密協同配合，共同做好農村低保標準的測算、調整以及農村家庭收入計算等各項相關工作，合力推進農村低保工作。
春節過后，州農村牧區低保工作領導小組將組成工作組，對各地低保工作進展情況、低保政策執行情況、低保對象審批檔案資料、低保工作統計臺帳等進行全面檢查，并且按進度進行督查督辦，實行每周通報制度。
關鍵詞：農村 最低生活保障 對策研究
一、當前內蒙古農村低保制度建設現狀和存在的問題
農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收人難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的一種社會救濟制度。建立農村最低生活保障制度既能及時有效地保障農民群眾的基本生活權益，促進農村社會經濟穩定協調發展，也是能否盡快建立與完善農村保障制度的關鍵。
(一)內蒙古農村低保制度建設現狀
農村貧困是一個眾所周知的事實。的農村貧困，不單是農民收入低、旗縣財政底子薄、農村基礎設施落后，它還包括了農民現有知識和文化的短缺、法制信息的閉塞、教育和科學的落后、衛生和保障的低下等一系列問題。內蒙古屬于經濟欠發達地區，總人口2384.4萬人，其中農牧民1382.1萬人。據初步統計，全區有貧困人口150萬人，其中絕對貧困人口80萬人。從全區101個旗縣來看，有國貧旗縣31個，區貧旗縣29個。在農村，傳統的社會救濟是對五保戶、特困戶實行不定期、不定量的臨時救濟，這雖然在一定程度上緩解了他們的困難，但這種方式有一定的隨意、臨時性。特別是對優撫對象的老弱病殘和無勞動能力的人，一年一度的年關臨時送溫暖難以解決他們長期生活困難問題。為此，自治區黨委、政府高度重視解決農村困難群眾的基本生活問題，把為農村牧區特殊困難群眾解困工作納入全面建設小康社會的奮斗目標，決定從2006年在全區全面實行農村牧區最低生活保障制度，逐步建立和完善覆蓋城鄉困難群眾的社會保障體系。2006年全區共支出農村牧區低保補助資金1.7億元，保障農牧民困難群眾42.75萬人，年人均救助標準達397元，有37個經濟條件較好的旗縣區實行了分類施保。全區農村牧區低保補助資金社會化發放率已達到80％，保證了農村牧區低保對象及時、足額領到了低保金，保障了農村牧區困難群眾的基本生活，促進了自治區經濟和社會和諧發展。
(二)存在的主要問題
1 農村家庭收入具體計算方法尚需規范
各地在審查、審核困難家庭的收入計算雖有統計局提供的計算農村家庭收入辦法，但在實際執行時把握和確切計算還有難度，如什么收入應納入計算范圍，什么收入可以不予計算，目前還缺乏統一規定，各地在執行的過程中存在著差異。具體表現：一是收入難以貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中，存在較大隨意性。二是收入的不穩定性。除農作物收成的季節性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加，也增大了收入的不穩定性。三是由于我國對居民收入監控體系不完善，隱性收入難以核定，特別是農牧民的隱性收入不愿如實反映，給家庭收入的核定帶來了困難。
2 農村低保對象界定標準上的困難
在農村低保制度對象確定上，自治區規定凡常年居住在當地、且具有當地戶口，上年度家庭收入低于戶籍所在旗縣當年農村最低生活保障標準的農村居民，均可以納入當地農村最低生活保障范圍。但和城鎮居民相比，農村居民家庭收入有其自身特點，使得在收入界定上存在一定困難，導致對低保對象審核困難，難以嚴格界定。在當前，一些國家級貧困旗縣、自治區級貧困旗縣、偏遠山區農村尚未解決溫飽問題，正常勞動力家庭、在正常的年份所獲收入都只能勉強維系基本農業生產、生活的需要，如果遇到自然災害、家中有人生病、有孩子上學，那就會入不敷出，生活相當困難。個別地方還存在人戶分離，把年老父母與子女分開，單獨由父母申請低保，而把應由子女承擔的贍養義務推給政府。農村"32保戶”和特困戶是否納入農村低保范圍，全國還未有統一的政策，為低保對象確定增加了一定困難。
3 低保資金難以落實到位
目前農村低保制度主要是各省市、自治區根據實際的情況主動建立的，低保資金也主要由自治區及盟市、旗縣財政負擔，中央沒有承擔任何的支出職責。對于這樣經濟不發達地區來說，資金供給保障上顯得捉襟見肘。主觀上，部分基層政府部門對農村低保工作的重要性認識不到位，安排農村低保資金不足，甚至造成低保資金的擠占挪用；客觀上，農村低保資金來源渠道單一，完全依賴財政投人。不少困難旗縣的財政入不敷出，尚屬吃飯財政，人均財力很低，難以調整財政支出結構，依靠財政解決城市低保問題已勉為其難，對面更廣、量更大的農村低保，供需矛盾突出，資金缺口難以彌補，這是制約農村低保工作整體推進的一個客觀問題。
4 管理體制難以適應形勢的變遷
在戶籍制度改革、人口流動頻繁的新形勢下，農村低保工作的管理難度進一步加大，由于農村牧區居民居住地相對分散，而基層民政部門人員配備較少，工作手段落后，僅由鄉村兩級逐一調查核實低保對象的工作量較大，導致低保工作程序的粗放。由于工作程序規定上的不細致，基層工作監督機制不健全以及農村低保工作監督客觀的難度，又助長了基層工作的粗放化，由此導致了申請資格審查、確定保障對象、執行保障標準、發放保障資金、進行動態管理、保存工作文件和落實優惠等各個環節的隨意性，甚至導致一些違規事件出現，如低保資金的擠占挪用。
5 農村低保制度與相關制度的配套銜接問題
低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求，缺乏相關配套的救助措施和優惠政策，保障對象是很難擺脫貧困的，即使暫時擺脫貧困，也會因為多方面原因而重返貧困，農村牧區因病返貧、因學返貧等頻繁發生。如在生產、就業、就學、就醫、住房、減免義務工、從事個體經營等方面給予必要的照顧和政策扶持，并減少或免除政府收費以及對患大病的農村“五保戶”和貧困農民家庭實施醫療救助等。
6 農村低保法規制度建設不完善
在社會保障的法律制度建設方面，農村遠落后于城市，隨著1999年9月《城市居民最低生活保障條例》的出臺，城市居民最低生活保障權利以法律的形式得到保障，但對農村低保國家沒有出臺統一的法規和政策。雖然我區的農牧民最低生活保障已初步納入規范化軌道，但尚未從立法上保障廣大農民作為國家公民所應享有的受保障權利，只是根據自治區政府制定的相關政策開展的，農村低保需要進一步建立和完善法規制度。
二、進一步完善農村低保制度的對策
在目前我國的農村社會保障體制尚未建立，而國家財政又無資金投入的情況下，將城鄉低保工作納入法制化管理軌道，在全區范圍內實行農村最低社會保障制度，進一步完善農村低保制度是非常必要的。
(一)探索和完善農村特困家庭收入的計算辦法，嚴格界定低保對象，增強政策的可操作性
針對農村牧區低保實施中家庭收入難以核定問題，
自治區政府相關部門要組織專家和工作人員，深入農村牧區，積極開展專題調研，結合實際探索制定農牧民家庭收入核定的措施和辦法。嚴格低保對象的范圍，經過認真核實和調查，將符合條件的特困群眾全部納入保障范圍。要在全面調查了解掌握貧困家庭的成員結構、收入水平、生活費支出、致貧原因等情況的基礎上，結合最低生活保障標準的確定，分類別、分情況制定出屬于保障對象的條件與范圍，嚴格按審批程序進行。對于突發性自然災害造成困難的群眾，在當年將按照現行的救災救濟制度，通過救災資金給予臨時救助和救濟，次年在低保動態管理中，按政策統一評定低保對象。
(二)科學確定農村最低生活保障標準
確定農村最低生活保障標準的基本要求是，既要能保障農村牧區貧困人口的最低生活，又要能防止保障標準過高而形成養懶漢的傾向。其主要考慮因素，一是維持農牧民最基本生活的物質需要。各地要在認真調查研究的基礎上，準確測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出。二是農村牧區經濟發展水平。主要考慮當地的人均國民生產總值、農民人均純收入等指標。三是地方財政的承受能力。四是物價上漲指數。由于以上因素是不斷變化的，保障標準應隨著這些因素的變化而每年調整一次。各地也應在綜合考慮以上因素的基礎上，確定一個科學可行的最低生活保障標準的參照系數。
(三)合理籌集農村最低生活保障資金
在實際工作中，保障資金可由自治區和地方各級政府合理分擔，社會捐贈和社會互助等作補充。各級政府應將農村最低生活保障資金列入財政預算。自治區要加強監督和檢查，繼續抓好地方負擔的資金的落實，確保地方低保資金如數進入專戶，保證低保金及時足額發放。同時，要根據低保資金管理有關規定，進一步研究和完善自治區低保資金獎勵和約束辦法，建立農村低保資金投入長效機制。要積極采取措施，爭取中央的財政或政策支持。解決這一問題的根本出路在于征收社會保障稅，建立社會最低生活保障專項基金。
(四)完善農村低保管理體制
借鑒城市低保管理工作的成功經驗，農村低保工作可實行政府統一協調、民政統一歸口管理、部門盡責聯動的管理模式。一是加強基層管理結構和網絡建設，實現農村低保信息網絡化；二是堅持工作中心下移，夯實低保工作基礎，實現農村低保管理規范化；三是嚴格貫徹屬地管理原則，即以戶口所在地作為低保救助管理的基本單元，無論困難人員在何地，工作單位歸屬何處，都必須納入戶口所在地的街道或鄉鎮管理，實現農村低保管理屬地化。
(五)落實農村低保配套措施
各級民政部門加強同財政、勞動保障、工商、稅務、教育、衛生、房管及水、電等部門的溝通與協調，探索實行住房救助、醫療救助和教育救助等辦法和措施，使全區的低保工作真正形成部門齊抓共管、社會互助互濟的良好社會氛圍。努力做到農村最低生活保障方式靈活多樣，既可發放救濟金，又可發放實物，亦可給予優惠政策，實現多方扶貧和救助，讓改革開放取得的成果惠及農牧民，切實解決農村牧區特困人口的生活困難，收到良好的社會救助效果。
〔關鍵詞〕農村低保居民；社會支持網；社區扶貧
〔中圖分類號〕C913.7〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2013）01-0108-06
〔基金項目〕國家社會科學基金重大招標項目“未來10年深入實施西部大開發戰略：若干關鍵和重點問題研究”（10zd&024）；國家“985工程”四川大學“社會矛盾與社會管理研究創新基地”項目
〔作者簡介〕王卓，四川大學公共管理學院教授；
曹麗，四川大學災后重建與管理學院助教，四川成都610064。
納入農村最低生活保障范圍的低保居民是農村中經濟上最貧困的群體。這個群體由于個人身心狀況差或年老體弱，沒有收入來源，其基本生活難以自力更生而陷入社會底層。政府的最低生活保障制度可以保障這個群體生命基本安全。在沒有建立最低生活保障制度之前，這個群體主要依靠社會成員的支持。在經濟轉軌、社會轉型加劇的形勢下，人們越來越傾向于“經濟理性”，傳統的社會支持體系看起來也越來越弱。本文擬探究在政府最低生活保障制度嵌入農村社會的進程中農村低保居民的社會支持網現狀。
社會支持網屬于社會網絡的一個分支，社會網絡是指由個體社會關系構成的相對穩定的體系，拉德克利夫—布朗最早提出社會網絡的概念，巴恩斯則首次將社會網絡的概念用于挪威漁村階級體系的分析。到20世紀60年代，社會網絡研究進入快速發展時期，并積累了不少理論，其中較為著名的有格拉諾維特（Granovetter）的關系強度理論、林南的社會資源理論、伯特（Burt）的結構洞理論以及詹姆斯·科爾曼（J.CoLeman）等人的社會資本理論等。
個人的社會支持網絡是指個人能夠獲得各種資源（如信息、物質、友誼等工具性或情感性幫助）的社會支持關系。〔1〕社會支持網研究一直是國內學者比較關注的領域，學界關于貧困群體社會支持網的研究主要在三個方面，一是定量研究貧困群體社會支持網情況，二是分析社會支持網對貧困群體生活質量的影響，三是分析社會支持網在反貧困方面的作用。研究對象主要為城市貧困家庭。研究結果表明，以近親（父母、子女、兄弟姐妹）為主的血緣關系成員是貧困群體社會支持網的主要構成要素。網絡成員在社會經濟地位上具有一定的同質性，貧困群體社會支持網絡中蘊含的社會資源相對較小。如李晗以長春市下崗職工為例，分析發現社會支持網通過為下崗職工提供就業支持、經濟支持以及情感支持，在緩解下崗職工的貧困方面成為社會保障制度的一種必要補充。貧困群體的社會支持網中社會資本匱乏，雖可依靠它維持生計，但要想靠它徹底擺脫貧困，可能性不大。〔2〕洪小良研究發現：北京市城市貧困家庭社會關系網絡的規模相對較小，網絡成員以近親為主，并且在社會經濟地位上具有很高的同質性；貧困家庭缺乏社會資源極大限制了其獲得社會支持的種類和數量。〔3〕賀寨平等研究發現天津市城市貧困人口的社會支持網絡規模較小，親屬關系在社會支持網中所占比例較大，親屬關系與強關系具有高度的一致性，城市貧困人口的網絡同質性較高。〔4〕
①深度訪談表明：大部分受訪者所說的小學，是指接受過1-2年的小學教育。
從目前學界有關貧困群體社會支持網研究來看，重點主要在城市貧困群體，對農村貧困群體的研究較少。事實上，鄉土中國里“差序格局”的社會關系結構在30年改革開放背景下受到的沖擊可能更多呈現在農村社會。因此本文以農村低保居民為研究對象分析其社會支持網規模、支持網關系構成、關系強度等。
一、研究設計
（一）測量方法
社會支持網的研究包括個體網絡研究和整體網絡研究。個體網絡考察的是以研究對象為中心延伸出去的網絡情況，常用提名法和定位法進行測量。提名法要求受訪者說出某一特定情境下與自己有聯系的個體姓名，然后依次詢問被提及者的相關情況，以測量受訪者的社會網絡。定位法由林南教授提出，是對社會中常見的社會階層或職業進行分類抽樣，然后讓受訪者說出每一階層中的熟人以及與這個熟人的關系，以此測量受訪者的社會網絡。整體網絡研究以一個較為封閉的組織為研究對象，對組織內每一位成員進行調查，整體網絡研究主要用來分析小群體，如公司、社區、經濟組織。
本研究采用提名法研究農村低保居民社會支持網現狀。根據農村低保居民的生產生活實際，本研究從生存和交往兩個維度將低保居民的社會支持網分為經濟支持網、生活物品支持網、勞務支持網、社會交往支持網四個子支持網。其中，經濟支持網指低保居民能夠獲得無償現金支持的關系網絡；生活物品支持網指低保居民在日常生活中能夠獲得物件支持（如衣服、食品、住所等）的網絡；勞務支持網指低保居民日常生活中獲得勞動力支持的網絡；社會交往支持網指低保居民與其他個體情感聯系，獲得交流支持的網絡。
（二）數據來源
本研究資料收集采用問卷調查與深度訪談相結合的方法。研究總體為四川省L縣團倉村（以下簡稱T村）8個村民小組中所有享受最低生活保障的村民，2011年年底該村總人口3476人，有41人為低保居民。本研究采用配額抽樣和隨機抽樣相結合的方法選取30名低保居民構成研究樣本：（1）從T村所在縣民政局得到該村所有低保居民的名單，制作抽樣框。（2）在41名低保居民中男性27人，女性14人。根據性別比，確定30名受訪者中男性19人，女性11人。（3）采用隨機抽樣的方法抽出調查對象。筆者對每個調查對象進行入戶調查和深度訪談。
（三）樣本描述
30個受訪者中，男性19人，占63.3%，女性11人，占36.7%；平均年齡60.43歲，20-29歲的占3.3%，30-39歲的占6.6%，40-49歲的占16.6%，50-59歲的占13.3%，60-69歲的占33.3%，70-79歲的占16.6%，80歲以上的占10%，59.9%的受訪者年齡在60歲以上，即T村低保居民以老年人居多。從受教育程度來看，受訪者中文盲或基本不識字的占53.3%，小學①的占33.3%，初中的占6.7%，高中的占3.3%，其他的占3.3%。由此可見，T村低保居民的受教育程度普遍偏低，86.66%的受訪者受教育程度在小學或小學以下。從婚姻狀況來看，受訪者中未婚者占36.7%，已婚者占36.7%，喪偶者占26.7%。從居住方式上看，13.3%的受訪者為單獨居住，50.0%的受訪者和父母或子女一起居住，有30.0%的受訪者與兄弟姐妹一起居住。就身體狀況而言，26.7%的受訪者自述身體“非常差”、“很差”的占26.7%，“一般”的占30.0%，“很好”的占16.7%，沒有一個受訪者自述身體狀況“非常好”。
總體看來，T村低保居民以男性居多，年齡集中在60歲以上，呈現出受教育程度低、身體狀況差的特征。
二、實證分析
（一）農村低保居民社會支持網規模研究
社會支持網規模指個體能夠獲取支持的網絡范圍，常用網絡成員的數量作為指標。在網絡分析中，網絡規模是測量網絡質量或網絡中所蘊含的社會資源的重要指標，個體的社會網絡規模越大，網絡中所具有的社會資源越多，個體能夠動員社會資源的能力也越大。本研究首先分析農村低保居民各子支持網的規模現狀，然后將各子支持網的規模加總從而獲得農村低保居民社會支持網的規模。
1.農村低保居民經濟支持網。分析結果顯示：T村低保居民經濟支持網規模為2.0，標準差為1.9。其中有23.3%的受訪者表示去年沒有獲得過任何人的經濟支持，20.0%的受訪者去年獲得過1人的經濟支持，30%的受訪者獲得過2人的經濟支持；76.7%的受訪者經濟支持網規模在3人及以下。
許傳新、陳國華對武漢市老年人的社會支持網研究表明，老年人的經濟支持網規模為2.47。〔5〕張文宏、阮丹青研究發現，天津市農民的經濟支持網規模為3.22。〔6〕賀寨平研究發現，天津市城市貧困人口經濟支持網規模為1，其中有39.6%的調查對象的經濟支持網規模為0，90.3%調查對象的經濟支持網規模在3人以下。〔7〕
由此可見，農村赤貧群體的經濟支持網規模較小，但高于城市貧困群體。在調研過程中，當詢問受訪者“去年有多少人曾給你無償貨幣援助”時，大部分人回答是：“沒有人，別人都拖著自己的家，哪個有閑錢給你哦！”在進一步追問后，他們才能回想起哪個曾經給了錢。受訪者的第一反應說明：在日常生活中，他們獲得私人貨幣性支持是不常見的。社會交換理論認為，人們之間的互動產生于社會吸引，社會吸引產生的前提是雙方都認為彼此擁有自己沒有的但是自己又需要的資源，于是人們通過互動、交換建立社會關系。農村低保居民在經濟資源的擁有上無疑處于十分貧困的狀態，因此獲得別人無償經濟援助的機會自然較小。
2.農村低保居民生活物品支持網。在日常生活中，低保居民若能得到他人提供的諸如柴米油鹽、衣物、食品等生活物品的救助，將在很大程度上減輕其生活壓力。本研究發現T村低保居民的生活物品支持網平均規模為2.63，標準差為2.68。33.3%的受訪者生活物品支持網規模為1人，30.0%的受訪者生活物品支持網規模為2人；93.3%的受訪者得到過別人的生活物品支持。這表明，在農村地區，村民對生活貧困者的物質救助是較為常見的。
3.農村低保居民勞務支持網。如前所述，T村低保居民多為年老體弱者，勞動能力的欠缺為其生活帶來諸多不便，因此分析低保居民的勞務支持網有重要意義。研究發現T村低保居民的勞務支持網規模為1.9，標準差為1.26。43.3%的受訪者勞務支持網為1人，43.3%的受訪者勞務支持網為2人；86.7%的受訪者勞務支持網在2人及以下。由此可見，T村低保居民的勞務支持網規模較小。
4.農村低保居民社交支持網。T村低保居民的社會交往支持網規模為2.1，標準差為2.99。26.7%的受訪者社交網絡規模為0，36.6%的受訪者社交規模為1人，16.7%的受訪者社交支持網規模為2人；80%的調查對象社交支持網規模在2人及以下。調研過程中，我們發現農村低保居民遭到社會排斥是一個普遍現象。
庫利的鏡中我理論認為個人對自己的角色認同是通過看其他人眼中的“我”所形成的，即“我看人看我”。當個人的角色認同形成后，就會按照這種認同來行動，從而強化這種認同。大部分農村低保居民認為別人不愿意和自己交流，自然也就不愿意和別人交流而自我邊緣化。
將各子支持網的人數加總，我們可以得到農村低保居民社會支持網的總規模（見表1）。
由此可知，T村低保居民的社會支持網平均規模為8.63，標準差為5.67，50%的低保居民社會支持網規模在6人及以下。相關研究中，賀寨平等發現，天津市城市貧困人口的社會支持網絡規模為2.55；〔8〕洪小良測量北京市城市貧困人口的社會支持網規模為2.21；〔9〕韋璞研究指出，貴州省黃果樹貧困老年人社會支持網的規模為8.4；〔10〕尹志剛、洪小良對北京市低保勞動家庭的就業支持網研究發現其支持網規模為1.2。〔11〕
（二）農村低保居民社會支持網關系構成分析
①社會支持網人數=經濟支持網人數+生活物品支持網人數+勞務支持網人數+社交支持網人數。
②本研究將互動頻率操作為“經常聯系、偶爾聯系、一般、很少聯系、基本不聯系”，將情感密度操作為“非常親密、親密、一般、不親密、非常不親密”，將信任程度操作為“非常信任、信任、一般、不信任、非常不信任”，將互惠交換程度操作為“經常為其提供力所能及的幫助、偶爾為其提供幫助、一般、較少為其提供幫助、從未為其提供幫助”。在進行問卷分析時，分別對五級量表進行賦值，經常聯系為5分、偶爾聯系為4分、一般為3分、很少聯系則得2分、基本不聯系得1分；將4個指標的得分情況進行加總后，除以該關系被提及的頻數，就可以得到該關系類型的關系強弱總分。分值越高，關系越強；反之則越弱。
③計算公式為：Σ（該關系相應取值提到的頻次×該關系相應取值）/該關系被提到的頻次，如父母這一關系類型在互動頻率上的取值為：（13*5+1*2）/14=4.78。
社會支持網關系構成是指受訪者與支持提供者的關系類型的構成情況，用某種特定關系占所有關系的百分比來表示。〔12〕關系構成研究主要回答什么樣的關系類型提供什么樣的幫助，以及哪種類型的關系在低保居民的社會支持網中發揮著重大作用這兩個問題。本研究把關系分為親屬關系和非親屬關系兩大類，其中親屬關系指父母、配偶、子女、兄弟姐妹、其他親戚等五類，非親屬關系則主要指朋友和鄰居。根據實際調查的情況，本文將朋友和鄰居合并為一項，用“朋友鄰居”指代非親屬關系。
經濟支持網分析結果顯示：親屬關系在經濟支持網中扮演著重要角色。而且子女和兄弟姐妹在農村低保居民的經濟支持上發揮的作用遠遠大于父母、配偶和其他親戚。張文宏、阮丹青對天津城鄉居民的經濟支持網分析結果表明：子女在經濟支持網中發揮的作用較小，鄰居在經濟支持網方面具有相當重要的作用。〔13〕本研究發現子女在農村低保居民經濟支持網中的作用較大，朋友鄰居在其經濟支持網中的作用相對較小。
生活物品支持網分析結果顯示：兄弟姐妹在生活物品支持網中發揮的作用不可替代，占所有提到關系的26.2%；其次是朋友鄰居，約占所有提到關系的24.6%，排在第三位的是子女這一關系類型，約占所有提到關系的19.7%。在生活物品支持方面親屬和非親屬都發揮了較大作用。
社會交往支持網分析結果顯示：朋友鄰居是低保居民社會交往的首選對象，其次是其他親戚，排在第三的是子女、父母。在經濟支持網和生活物品支持網中都發揮較大作用的兄弟姐妹關系類型沒有出現在社交支持網中。
勞務支持網分析結果顯示：在低保居民的勞務支持網關系構成中，朋友鄰居這類關系共被提及了16次，占比29.6%；子女被提及了12次，占比24.1%；兄弟姐妹被提及10次，占比18.5%。可見，朋友鄰居、子女、兄弟姐妹在農村低保居民勞務支持網中發揮著重大作用。而配偶、父母、其他親戚發揮的作用則相對較小。
綜上分析可見，子女和兄弟姐妹是農村低保居民經濟支持的主要提供者，父母和配偶在經濟支持方面的作用較小；兄弟姐妹、朋友鄰居在農村低保居民生活物品支持網中所起的作用較大。朋友鄰居在農村低保居民勞務支持和社交支持方面充當著主力軍的角色。
（三）農村低保居民社會支持網關系強度分析
社會支持網關系強度是指被支持者與支持提供者的關系親密度。本研究采用美國社會學家格拉諾維特提出的互動頻率、情感密度、熟識或相互信任程度、互惠交換程度4個指標來測量個體之間關系強度，并用利克特五級量表進行測量②。
分析結果顯示：“父母”這一關系類型在互動頻率上的得分為4.78③，在信任程度、親密程度上的得分均為5，在互惠程度上的得分為4.21，其關系強度的總分為18.99。“配偶”在四個指標上的得分均為5，其關系強度的總分為20。“子女”在互動頻率上的得分為4.69，在信任程度上的得分為4.8，在親密程度上的得分為4.84，互惠程度上的得分為3.28，其關系強度的總分為17.61。“兄弟姐妹”在互動頻率上的得分為4.04，在信任程度上的得分為4.47，在親密程度上的得分為4.63，在互惠程度上的得分為2.58，其關系強度總分為15.72。“其他親戚”在互動頻率上的得分為3.31，在信任程度上的得分為3.55，在親密程度上的得分為3.65，在互惠程度上的得分2.31，其關系強度總分為12.82。“朋友鄰居”在互動頻率上的得分為4.32，在信任程度上的得分為3.84，在親密程度上的得分為3.89，在互惠程度上的得分1.72，其關系強度總分為13.77。
由此可見，低保居民社會支持網的關系由強到弱依次為：配偶—父母—子女—兄弟姐妹—朋友鄰居—其他親戚。以往的研究通常把親屬關系簡單等同于強關系，非親屬關系則等同于弱關系，如邊燕杰、洪小良等。〔14〕雖然大部分親屬關系的確屬于強關系的范疇，但是本研究的結果表明，朋友鄰居關系強度大于其他親戚。因此，用親屬關系指代強關系有待商榷。
三、研究結論和討論
（一）農村低保居民社會支持網特征和缺陷
農村低保居民社會支持網規模較小，平均規模為8.63人，其中經濟支持網規模為2人，勞務支持網規模為1.9人，生活物品支持網規模為2.63人，社交支持網規模為2.1人。親屬關系對農村低保居民的支持主要體現在經濟支持和生活物品支持上，非親屬關系對農村低保居民的支持主要體現在社會交往和勞務支持上。 農村低保居民社會支持網中主要關系類型的關系強度由強到弱依次為：配偶—父母—子女—兄弟姐妹—朋友鄰居—其他親戚。
1.經濟支持弱化。T村低保居民的經濟支持網規模為2人，近親即子女和兄弟姐妹是經濟支持的主要提供者，血緣關系蘊含的責任與義務是低保居民獲取經濟支持的文化基礎。但是市場經濟的全面滲透、勞動力快速流動和人口政策等因素，促使T村傳統的救助文化被解構，傳統文化強調的家族救助在社會轉型過程中慢慢弱化。在T村，兄弟姐妹對低保居民的經濟救助已經消減，可以預見的是在不久的將來，低保居民的經濟支持網將萎縮到子女這一關系類型。農村低保居民經濟支持的弱化無疑會使其生活更加艱難。
2.物品支持單一。雖然生活物品支持網是農村低保居民各子支持網中規模最大的一個，且生活物品支持網關系構成較豐富，但是從支持內容看略顯單一。廢舊衣物是農村低保居民獲得的最主要的生活物品支持，食品、電器、農具相對較少。在過去，村集體會給低收入居民糧食、鹽、油等，村民自家吃剩下的飯、菜也會給低收入居民送去。現在，這種形式的救助基本消失了，低保居民在這些方面的相應開支也越來越大。
3.勞務支持減弱。“換工”本是農村較為普遍的現象，然而在T村，這種農村民間的無償互助消失了。農忙時節，包工隊有償攬走了幾乎所有農活，這使得換工制度漸漸退出歷史舞臺。農村低保居民沒有錢雇傭包工隊，也不能夠換工，因此只能花錢請人干活。勞務支持的減弱，使缺乏勞動力的農村低保居民日常生活變得更加困難，雖然村民們偶爾還是會無償為低保老人挑水、搬東西，但是這種現象已經不常見。
4.社會交往邊緣化。首先，農村低保居民的社會交往意愿薄弱。低保居民認為自己家境貧窮或者行動不便，會遭人嫌棄，因此主動回避與他人進行過多交流而將自己封閉起來。這種自我封閉現象在農村低保老年人和殘疾人中表現得較為明顯。其次，農村低保居民缺乏社會交往的經濟條件。T村里的茶館是人們聚會社交的場所，大部分村民在空閑時間里都樂于去茶館打麻將消遣，而去這些地方即使不打牌也得花茶錢，農村低保居民的經濟狀況本來就拮據，沒有閑錢去參與村民日常的社會活動，久而久之就被邊緣化了。
（二）擴充農村低保居民社會支持網的政策討論
1.加大對農村低保居民的經濟救助力度。在低保居民經濟支持網因制度變革而萎縮的背景下，政府應該承擔起社會救助功能。子女和兄弟姐妹對低保居民經濟方面的支持隨意而零散，很難成為低保居民經濟收入的穩定來源。因此，政府制度性的經濟救助顯得十分重要。首先，政府應根據物價變化適時調整最低生活保障標準；其次，政府在制定和實施其他惠農政策時，應對農村低保居民這個群體給予特殊關注。
2.改善低保居民生存條件，擴充其生活物品支持網的內容。政府除了給予低保居民貨幣形式的救助外，應積極宣傳動員和鼓勵村集體、村干部、社會組織等給予農村低保居民多種形式和內容的生活物品支持。首先，政府可以對農村低保居民按月提供米、鹽、油的救助，以實物和貨幣相結合的方式，改善農村低保居民的生活質量。其次，政府可以實施一些改善基本生活條件的扶貧項目，如為農村低保居民免費打水井方便其生活用水，免收農村低保居民電費等以減輕低保居民的生活負擔。再次，加強村級組織和村干部的服務意識與能力，鼓勵他們過年過節主動到低保居民家里慰問，幫助解決其生活困難。
3.為有勞動能力的低保居民提供就業支持。眼下，包括T村在內的農村正在如火如荼地開展新農村建設運動，整田、特色產業基地、養殖場、經濟林建設等新農村建設項目需要大量勞動力，政府可以要求項目承包方為有勞動能力的低保居民提供就近就業的機會，用以工代賑的方式增強農村低保居民通過參與適度勞動獲得經濟收入。
4.加強農村社區文化建設，保存和發揚社會互助傳統。雖然市場經濟價值觀不斷沖擊和改變農民的思想觀念，但是政府應該積極提倡和保護傳統的鄰里互助、團結友好等優秀文化。政府和社會組織可以幫助村里組織開展一些豐富多彩的文化娛樂活動，在充實村民文化生活的同時，宣傳互助思想，鼓勵鄰里與低保居民交往，以減少低保居民的社會排斥感，促進社區團結。
〔參考文獻〕
〔1〕張文宏.中國城市的階層結構與社會網絡〔M〕.上海人民出版社，2006.58.
〔2〕李晗.社會支持網在中國城市反貧困中的作用〔D〕.吉林大學碩士學位論文，2006.
〔3〕〔9〕〔12〕洪小良.城市貧困家庭的社會關系網絡與社會支持〔M〕.中國人民大學出版社，2008.
〔4〕〔7〕〔8〕賀寨平.城市貧困人口的社會支持網研究〔M〕.中國社會出版社，2011.
〔5〕許傳新，陳國華.社會支持網規模與老年人生活滿意度的關系〔J〕.統計與決策，2004，（9）.
〔6〕〔13〕張文宏，阮丹青.城鄉居民的社會支持網〔J〕.社會學研究，1999，（3）.
〔10〕韋璞.貧困地區農村老年人社會支持網初探〔J〕.人口與發展，2010，（2）.
一、*村農村低保工作基本情況
全村4個村民組,534戶人,1450人,有耕地面積1085人,農業人口1288人,占盡大多數。200景區農村低保對象85戶,138人,其中一類對象5戶、5人;二類對象29戶、45人;三類對象19戶、32人;四類對象16戶、26人;五類對象16戶、30人。低保戶占全村總戶數的15.9%,參保人數占全村總人數的9.5%。按目前的發放標準計算,全年可發放低保金74780元,均勻每人的年保障標準為541元。
二、存在的主要題目
1、熟悉上存在誤區。一是存在福利工程論。有近一半受訪干部對低保工作的法制性熟悉不足,以為低保工作是黨和政府的一項福利工程,可有可無,可多可少,隨意性較大,錢多了就多保一點,錢少了就少保一點,因錢定人。二是存在城市優先于農村論。部分鄉村干部以為,同是作為弱勢群體的農村居民與城市居民相比,前者最最少還擁有賴以生存的生產資料—土地,而城市三無職員、下崗職員等,失往工作,就失往了任何經濟來源,因此,城市低保工作比農村低保工作更迫切、更重要。
三是存在金錢決定論。
1、部分鄉村干部對如何充分利用現有條件最大限度地發揮低保制度的社會效益考慮未幾,更多是考慮本鄉如何爭取更多的低保資金。部分鄉村干部一談困難總是單純說“就是錢少了!”,他們以為錢多了就可以解決所有的困難。
2、實際保障范圍與保障政策不一致。就風景區開展低保工作情況來看,主要保障對象是農村盡對貧困的人口,低保的覆蓋面不夠廣,2008年9月擴面提標后,*村的低保人數為138人,但還是沒有做到應保盡保,全面摸底年均收進低于820元低保線的有200多人,有近百人在低保線以下未能參保。但“僧多粥少”,低保資金和低保指標有限,只能有多少錢辦多少事,先解決最特困類弱勢群體。
3、保障標準不能滿足現行基本生活的需要。多數基層干部以為,現在農村基本生活資料漲價不少,最低保障線相對較低;救助對象得到的補差也不高,*村最高也只能領到235元/季度,低的才95元/季度,人季度均勻只有135.47元,難以有效保障低保對象的基本生活需要。我們以一類對象為例:大多數都是五保戶和孤兒孤幼,無任何其它收進,按政策理論,假如他們的年收進為200元,其月收進約為17元,再加上每月應得的低保金78.3元,總計月收進為95.3元,按目前的物價只能買30斤大米和3.4斤豬肉,就連買鹽巴的錢都沒有了。
4、農村低保對象界定存在困難。界定標準的困難說到底是收進難以確定。和城鎮居民相比,農村居民收人有其自身特點,使得在收進界定上存在一定困難:第一,收進難以貨幣化。由于農村居民收進中糧食等實物收進占相當比重,在價值轉化過程中,存在較大的隨意性。第二,收進的不穩定性。除農作物收獲的季節性及受自然災難的影響較大等因素外,外出務工職員的增加,也增大了收進的不穩定性。第三,老年人口贍養費收進無法確定。家庭贍養費題目極為復雜。如何計算贍養費,如何確認是否給付,給付多少?沒有標準,也就無法統計。第四,農村家庭收進具體計算辦法不科學。比如,農村家庭種、養殖業設定的收進是假定一個正常勞動力勞作后所獲得的收進,一個弱勞動能力者通常難以達到。一畝地定純收進400元,實際上很難達到這個水平,養一頭豬定純收進200元,不是專業戶,家養的最多實在也就是100元左右。
5、工作不夠規范。風景區雖明確了農村低保標準,但在實際操縱過程中,各鄉、村委對農戶的收進、生活等基本情況的統計工作相對滯后,基本沒有全面、正確、完整的數據,存在根據上級的保障指導數確定保障種別,再倒算其收進的“先果后因”現象。還存在依據低保資金的多少來分配低保對象指標,把原有的特困群眾對象轉為低保對象,存在按人口均勻分配低保人數的現象,應保難保、能保漏保的情況不少。在保障人數有限的情況下,存在不同程度的“人情保、關系保”的情況。另外,由于鄉村工作事務雜,時間緊,低保對象的“三公榜”有流于形式現象,不能夠充分保證村民的知情權,監視權,無法真正做到公平、公正、公然。
7、低保工作缺乏基本條件。突出表現在:一是缺少工作職員。村、鄉兩級普遍反映,人手比較緊張,工作難以落實。二是缺少辦公設備。據了解,四鄉級民政部分沒有專用的計算機、打印機等工作設備,大量的家庭收進核實、有關數據統計與傳送、基礎檔案材料的制作和治理等,都要靠手工來完成。
三、進一步做好農村低保工作的幾點建議
1、進步思想熟悉,增強農村低保工作的責任感和緊迫感。低保是社會救助體系的主體和最后一道安全防線,作為一個農業大國,農村低保工作是關系到我國能否全面建設小康社會、構建*社會的重要題目。只要還存在低保的陽光尚未普照到的盡對貧困人口,就談不上最少的社會公平。低保是政府對其公民應盡的義務,是社會救濟而不是福利,更不是施舍。農村低保既是社會主義公共財政的重要內容,也是政府行使的基本社會職責。基層一線工作職員應該加強這方面的思想熟悉。
2、進步保障標準,擴大低保覆蓋面。在對*村農低保工作的調查中,全村在低保線820元以下的貧困人口有256人,目前參保的只有138人,尚有118人未能參保。低保對象的收偏低,如一類對象月收進只有95元,不能滿足現行基本生活的需要。
3、完善低保資金籌集機制。要實現“應保盡保”,財政負擔相當大,所以,除省地縣各級財政加大投進低保資金外,還應借助社會氣力,發揮民間資本的重要作用,“勸富濟貧”,重視各地的慈善機構建設,引導社會資金積極投身慈善事業,爭取慈善基金對農村低保的支持。
4、正確界定農村最低生活保障對象。農村最低生活保障對象應包括因缺少勞動力、低收進造成生活困難的家庭;因災、因病及殘疾致貧的家庭;無勞動能力、無生活來源及無法定撫養義務的老年人、未成年人、殘疾人等。界定農村最低生活保障對象要以通過最大勞動努力,仍然達不到最低生活保障線為衡量標準。要在全面調查了解把握貧困家庭的成員結構、收進水平、生活費支出、致貧原因等情況的基礎上,結合最低生活保障線標準的確定,分種別、分情況制定出屬于保障對象的條件與范圍,嚴格按審批程序進行。力爭達到一個不錯、一個不漏,真正讓那些連溫飽都難以維持的農村貧困人口在政府的幫助下享受最基本的生存權。
5、創新工作機制,實行“陽光低保”。一是進一步建立健全公示制度。在鄉、村兩級建立永久性公示欄,并將動態變化情況及時進行公然,做到一季度一公然,及時接受群眾的監視,做到公正、公平、公然,實現真正的陽光低保。二是建立月報、季報制度。鄉村兩級按月將低保對象的動態情況進行一次調查摸底統計上報,以便及時把握對象的動態情況,把好進出口關,更好地促進動態治理的正確性、及時性、科學性。三是建立相關部分責任追究制度。上級部分對低保實施的相關部分明確其相應的責任及追究制度,各相關部分切實履行其職責。四是實行掛牌治理,增加透明度,接受群眾的監視。
6、加強基層低保工作網絡建設。基層低保工作編制、機構不完善,工作氣力薄弱,是影響低保工作順利開展的突出題目。建議在鄉、村兩級設置專職的民政低保信息員,鄉鎮做到有機構、有專職低保職員。村級確定低保信息員,根據工作量的大小,由風景區財政部分每年給予一定的勞動報酬。加強對農村低保工作職員的業務培訓力度,進步低保工作職員業務素質和工作水平,加強農村低保網絡建設,實現信息共享。
7、形成“政府同一領導、部分密切配合”的工作格式。建立農村最低生活保障線涉及面廣,工作量大,需要各有關部分的積極配合。應在地方政府的同一領導下,加強部分之間的合作,探索實行住房救助、醫療救助和教育救助等辦法與措施,對低保對象的子女就學、就醫、住房等題目,輔之以物質、政策等方面的措施,使低保工作真正形成部分齊抓共管的良好社會氛圍。
8、增強自身“造血”性能,盡早脫貧致富。對那些有勞動能力和自救能力的,要實行包幫制度,制定包扶計劃,要形成社會救助的良好氛圍,社會各界及各有關部分通過敬老認親、扶貧認親、聯絡濟困、對口幫扶、包戶扶貧、扶殘助殘等形式,與保障對象家庭結對子,幫助解決各種困難,提供生活和精神援助。同時,在給予低保戶物質救助的同時,給予和城市低保對象等同的優惠政策,鼓勵、扶持他們通過其自身的努力脫貧致富。要
一、農村低保家庭生活現狀
（一）低保戶產生的原因
1、鰥、寡、孤、獨。這些特困戶，多數年邁體衰，喪失勞動能力且一人獨居。他們雖無其他贍養、撫育義務，但由于沒有穩定的收入，處于泥菩薩過河自身難保的狀況中，若遇天災人禍，抗風險能力極低，是政策扶持的重點。
2、遭遇天災人禍。這種情況多是家中的“頂梁柱”遇車禍、患惡性疾病或其他意外創傷，有的基本喪失勞動能力，有的在支付巨額的醫療費用后，家中負債累累，舉步維艱，難盡贍養、撫育義務，導致新的鰥、寡、孤、獨，子女也被迫輟學、外出打工。
3、家庭成員中有老、弱、病、殘者。家庭成員的弱智、低能、患大病臥床，先天后天殘疾失去勞動能力，年老體弱生活不能自理，僅靠家庭成員的扶助，又無其它穩定收入，造成長期精神、經濟負擔。
4、其他原因。因子女上大學返貧；耕地少又無其他技能，生存能力較弱；家庭主要贍養、撫養人死亡的祖孫家庭等。
（二）低保家庭的基本生活狀況
1、收入水平低，生產能力不強。問卷調查的200戶低保家庭人均年收入775.3元，相當于普通農戶總收入的33.7%。他們沒有三輪車、拖拉機等現代農機具，生產工具還是停留在傳統的鍬、镢、鋤水平，主要生產方式還是靠人畜耕作，加之不具備其它特長技能，僅靠種田為生，無力發展種植、養殖、加工等家庭經濟，也無力外出打工，收入微薄。從收入結構看，農村低保家庭的種、養殖收入、打工收入均低于普通農戶16―20個百分點，而在接受兒女贍養、親友資助及社會捐贈和其他社會救濟方面比普通農戶要分別高出15、13、8個百分點，占總收入的43%，說明在自身生存能力不足的情況下，外來資助是這些家庭維持生計的重要支撐。
2、消費只為生存，恩格爾系數高。由于收入低，低保戶總體消費水平也較低，食品支出占到46.2%。在食品消費中主要以糧食為主，蔬菜、食用油、肉、蛋、奶、水果、水產品消費比例依次降低，實屬生存性消費，僅限于吃飽飯、不挨餓，離健康營養與生產發展還有較大距離。我們走訪的低保戶有的還住在土坯房里（約占1/5），庭院破敗，衣衫陳舊，日用品僅有鍋、碗、瓢、盆和被褥等必需品。低保戶與普通農戶相比較，其水電燃料費和醫藥費分別高出2.6和19.9個百分點，這是因為當地沒有對低保戶采取相關優惠政策，使他們在低水平的消費基數上能源支出比例相對較高。醫藥費用高是低保戶的一個突出特征，因殘、因病致貧是當前農村貧困產生的重要原因之一。
3、入不敷出，應急能力差。調查表明低保戶的平均消費水平為928.8元，高出總收入153.5元，超支部分一是來源于國家扶持，二是來源于親朋幫助，三是無奈形成債務。從每月的具體情況看，若無突發性事件的影響，收入倒掛現象并不嚴重，但遇到像生病、子女上學這樣的情況，入不敷出現象就相當嚴重。一位60多歲的獨身老人，屋頂漏水需要修繕，但修理費需100多元，他拿不出這些錢只好用塑料布遮頂暫避雨水。另有一個家庭，夫妻雙雙因車禍死亡，留下祖孫二人，奶奶年邁多病，不能勞動。新學年到來之時，雖然政府已免去義務教育的學雜費，但孫子在學校的生活費、住宿費沒有著落，依然使老人心急如焚。調查顯示，82%的人領取低保金后首先用于生活開支，其次是醫療、生產和子女教育。
二、農村低保工作中存在的主要問題
巨鹿縣、邢臺縣分別于2003年和2005年建立實施了農村最低生活保障制度，縣鄉兩級政府本著“以民為本、為民解困”的執政理念，十分重視農村低保工作的開展，制訂了一系列政策、制度和措施，低保工作逐漸步入規范化軌道，但仍有一些問題期待解決：
（一）保障面窄，保障標準低
截止2008年6月底，巨鹿縣有低保戶7862戶，8960人，月人均補差51.1元，占農業人口的2.8%，到2008年底，最低生活保障面將達到3.8%左右，保障金標準由2007年的638元提高到738元，人均增長100元。邢臺縣目前保障面已達3.8%，2008年新增農村低保對象8880人，基于當前物價上漲，為了不影響困難群眾的基本生活，今年5月、7月他們兩次人均月增補20元，人均月補助60.5元，享受低保的人群和低保金額呈逐年增長趨勢。但是由于某些農村地區自然條件差、經濟發展落后、社會保障體系薄弱，仍存在相當數量的邊緣貧困人口，加之有些生活困難的農民還不了解農村低保制度，或者對其申請條件和程序不十分清楚，因此，各縣農村低保制度還沒有完全覆蓋到應享受低保的農村貧困家庭，受惠人群有限。如巨鹿縣張王疃鄉是貧困縣中的貧困鄉，該鄉農民大多以種地為生，外出打工者甚少，農業收入人均不足700元，如果按照該縣規定的低保線，全鄉大部分人口都應在線內，但是這樣的話，財政將無力承擔。所以，目前的實際做法是用分配名額的方式，“矮子里面拔將軍”，在貧困人口中找最貧困的給予低保待遇，而且低保名額要平均分配。所謂“低保戶”實際是“低保人”，通常一戶只能有一人享受低保。如前所述，低保家庭往往非病即殘，亦或鰥寡孤獨年邁體弱、年幼無著，這樣的人一個月50-70元保障金，每天僅增加2元左右現金支配，生活困難程度可想而知。而所謂“應保盡保”也是在限定名額內的保障，和真正意義上的應保盡保還有較大距離。調查顯示，有95%的低保戶對低保政策表示滿意，同時希望提高低保金額度，進一步擴大低保面。
（二）制度不完善，隨意性強
主要體現在低保入口環節。目前，在低保對象的確定上，各地基本上都采取了個人申請、村評、鄉審、縣批的程序，在這一程序中最為關鍵的是村評鄉審環節，由于對低保對象收入調查和核實存在較大困難，上級部門不可能對每個申請人實地嚴查細究，縣鄉兩級政府主要憑村上報材料來裁定。所以，村級評議是否公正往往是確定低保對象的決定因素。而一些村莊民主評議制度名存實亡，所謂評議實際是村干部一人或幾個人私自決定，直接導致“優親厚友”“關系保”“人情保”“騙保”現象出現。
監督制度薄弱也是農村低保工作中的一個突出問題。首先，農村貧困人口多數受教育程度較低，民主法制意識淡薄，對于政府部門在低保工作中的做法是否合理，質詢的意識和能力較差。其次，由于農村貧困人口處于社會的最底層，參與經濟和政治活動的能力都較弱，有時不能引起社會公眾和政府部門的充分重視，造成對低保工作的輿論監督和上級監督不力。最后，由于法制監督缺失，對設法騙取低保金的人員或出具、偽造假證明的單位和個人沒有明確的處理意見和辦法，導致對錯保、人情保的制裁僅限于發現之后停發保障金。違法成本低是造成低保工作上弄虛作假的重要原因。
（二）工作力量薄弱，管理不到位
農村低保涉及面廣，參保人數多且分散，加之受自然條件、交通狀況等因素的影響，對農村低保對象的調查審批、實施救助幫困、資金的撥付發放等環節都需要大量的人力物力投入。從被調查的兩縣看，目前都存在著人員、經費、設備投入不足的情況。第一，工作人員太少。以邢臺縣為例，2004年以來根據國家民政部要求，縣鄉民政工作新增了農村低保、城鄉醫療救助、社會救助體系等多項業務，然而工作機構、人員、經費卻沒有相應地增加。鄉鎮一級僅設民政助理1人負責，而且是兼職，全縣18個鄉鎮有民政助理員18名，需要管理的低保人員有13550人，人均管理753名。2008年涉及的低保金有800多萬元，人均管理45萬元，每半年還要調整一次低保對象，這樣的工作量是在超負荷運轉。隨著形勢的發展，鄉村兩級的民政工作量和工作難度將呈繼續加大之勢，原有力量已不能適應現有工作需要，嚴重制約了農村低保工作的規范管理和長遠發展。第二，辦公設備缺乏。邢臺縣目前80%的鄉鎮沒有配備專用的計算機、打印機等工作設備，大量的家庭收入核實、有關數據統計與傳送、基礎檔案材料的制作和管理等，都要靠手工來完成，導致工作效率低下，細化管理不到位。第三，工作經費緊缺。農村低保工作中的許多具體事項，如調查核定，印制低保對象申請表、審批表，配備必要的辦公設備等，都需要有經費作保障。然而調查發現，在現行農村低保的制度設計中，工作經費是零預算。為緩解工作經費對制度落實帶來的制約，各級民政部門普遍采取的策略是：向同級財政部門申請專項工作經費。由于各級財力呈倒金字塔形，越到基層工作量越大，而經費卻越難以落實到位。
三、改進農村低保工作的建議
（一）加大財政轉移支付力度
農村低保既是公共財政的法定責任，也是刺激低收入者消費的一項經濟策略，還是縮小貧富差距維護社會穩定的政治選擇，各級政府要從戰略高度認識和重視農村低保工作，設定好財政支出的先后次序。對于經濟發展相對落后、財政狀況相對困難的縣（市），中央和省市要加大低保資金的財政轉移支付力度，以突破低保擴面提標的資金瓶頸。巨鹿縣目前的資金投入上級與本級財政比例是42：58，邢臺縣為35：65，而理想的比例應為7：3。同時，地方政府也要提高認識，主動加大救助資金的投入。在以政府為主的資金投入渠道外，還要鼓勵和引導社會力量參與農村低保救助，充分發揮個人、企事業單位、民間組織等各方面作用,為社會救助提供必要的補充。比如成立低保基金，對大額捐資的企業給予公開嘉獎及其他優惠待遇。
（二）拓寬低保幫扶渠道
要從多方面建立低保聯動幫扶機制。第一，加強對農村低保戶子女就學幫扶。這既是人力資本的投資，也是避免貧困代際遺傳的手段。目前，我國已免除了農村中小學義務教育階段全部的學雜費。在此基礎上還應對低保家庭子女就學期間的生活住宿費、義務教育階段之后的繼續教育費用、畢業找工作等問題開展階段性的幫扶救助。第二，加大對低保對象的再就業幫扶力度。只有具備參與市場競爭的能力，才能獲取勞動力價值，在調查中許多低保戶表達了希望政府能夠為他們提供技術培訓和就業信息的愿望。為此，各級政府要把救濟與開發式扶貧相結合，通過就業培訓和就業服務來幫助有勞動能力的困難家庭進入勞動力市場。第三，健全農村醫療保障機制。因病致貧是當前農村的一個突出問題，要預防和減少農村貧困，迫切而有效的方法就是為他們提供普遍的醫療保障。目前，要加強和完善正在實施的新型農村合作醫療的功能，在報銷比例、報銷項目上進一步擴寬；增加門診和常見病的醫療服務，以便于疾病的早發現、早治療，避免農民只有在小病變成大病時才去看病的現象出現。同時要嚴厲查處某些醫院針對可報銷項目高開價格，施行價格雙軌制坑害農民的不法現象，使國家的新農合醫保政策真正施惠于民。第四，實施收費減免和慈善救助。巨鹿縣過去飲用水缺乏，縣政府下大力氣實施了“村村通”自來水工程，一般農戶都有了潔凈方便的水源，但個別低保戶因為交不起施工費，至今還要花錢買水喝。鑒于這種情況，建議對農村低保戶的有關收費實行減免，為他們更好地生產生活打造助力平臺。目前，在一些城市開展的慈善超市、愛心超市很好地搭起了貧困戶和愛心居民之間的互助橋，建議這種幫扶形式在農村也開展起來。
（三）加強農村低保工作機構和隊伍建設
在鄉鎮成立低保工作辦公室，增加編制與經費將會極大地促進農村低保工作的開展，但在目前編制與機構暫時不能解決的情況下，一些地方的創造性做法值得借鑒。巨鹿縣的做法是，縣成立社會救助中心，各鄉鎮成立社會救助所，各村采取“政府花錢買崗位”的辦法，招聘社會救助員，救助員每月有50元薪金，由社會救助員對農村半自理或不能自理的五保老人和低保困難戶實行全方位的服務，包括：每周走訪一次救助對象，了解他們的生產、生活情況，幫助他們解決實際困難，對生活不能自理的提供吃、穿、住等各種服務，并代領救助金、代購生活用品。社會救助員與社會救助中心簽訂合同后，實行統一培訓和管理，不合格的隨時予以辭退。目前，該縣已招聘102名社會救助員，涉及144個村，他們計劃再招聘部分救助員。同時，該縣還通過發放“救助券”的方法，幫助困難戶解決生活生產中的實際問題，即民政部門發給困難戶“救助券”，困難戶找人照顧，支付“救助券”，再由提供服務的人到民政部門憑“救助券”換取勞務費。以此實現廣覆蓋、多角度、深層次的社會救助，真正幫助困難群眾解危濟困。邢臺縣的做法是，安排選調生和大學生村官負責鄉村民政工作。民政工作政策性強、難度大，做好這項工作需要較高的政策理解能力和吃苦耐勞、秉公辦事的精神，也需要數據統計、檔案管理、人際溝通、調查研究等項技能，選派一些有知識、敬業務實的大學生從事這項工作是大學生和民政部門的雙贏。目前，省內外一些高校已經開辦了社會保障、社會工作等專門學習社會救助的專業，今后有關部門在設定崗位時應更多考慮專業人才的使用。
（四）健全農村低保工作制度
1、建立健全低保對象家庭收入的申報和統計制度。統計部門要會同財政、民政部門制定農村低保家庭收入申報表和統計制度。哪些來源應計算家庭收入、哪些不應計入家庭收入，要在申報表中詳細羅列和說明，以便鄉鎮和村委會核實和縣（市）民政、統計部門審核。要改進農戶家庭收入計算的內容和方法，以增強核實的可操作性和準確性。凡是申請農村低保的家庭均應按統計局和民政局的要求自行填制家庭收入申報表和相關統計調查表格，然后由鄉、村兩級逐戶核實低保家庭收入申報的真實性。通過建立低保家庭收入申報制度，不僅可以為縣（市）政府確定當地農村低保標準提供依據，而且可以掌握各縣（市）農村低保家庭的收入變化情況，為政府改善農村低保人群的生活狀況提供政策依據。
2、建立健全低保對象的民主評議制度。為了保證低保對象確定的公平、公正，在收入計算的基礎上，要特別重視發揮群眾評議的作用。要選擇那些敢講真話、原則性強、群眾威望高的村民代表結合“兩委”成員組成評議小組，評議組成員應占全體村民的一定比例。要制定評議工作紀律，防止優親厚友、違規操作、打招呼、批條子等現象。要明確評議工作方法，一般采取實名或無記名投票制初步推選出保障對象。同時，要建立嚴格的審批制度、三榜公示制度。
3、建立健全低保對象的動態管理制度。低保對象確定后，管理方面要以動態管理為核心，保證該進的進、該出的出。為了做好動態管理首先要制定分類核查制度，定期核實低保對象的生活水平，如對“三無”對象一年復核一次；家庭收入相對穩定的，半年復核一次；家庭收入經常變化的，每季度復核一次。其次要建立主動退保獎勵制度，鼓勵有勞動能力的低保對象就業。最后要有嚴格的檔案管理制度，明確和掌握低保戶的變動情況。
