時間：2022-03-02 23:57:01
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇養老保險基金論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
【論文關鍵詞】養老保險基金；管理模式；公共管理模式；私營管理模式
隨著世界范圍內人口老齡化的到來，各國的養老保險遭遇了前所未有的挑戰，尤其是社會保障基金管理模式，因此對其的變革要求呼聲越來越多。為了更好地發揮養老保險的作用以及適應世界化潮流，我國現行的統賬結合，“混帳”管理方式也要求變革。本文通過對國際上養老保險基金管理模式的分析，以期對我國養老保險基金模式做出理性選擇提供建議。
1.養老保險基金管理的主要模式及其主要代表國家
1.1公共管理模式
該模式是指由政府通過立法的形式對因年老退出勞動領域而失去收人來源的人給予經濟補償并且由政府直接參與管理的一種社會保險制度。從國際上看，公共管理模式又可細分為完全的政府集中管理模式與松散管理模式。
1.1.1完全的政府集中管理模式。該模式是指中央政府通過強制手段，將參保人的部分收人以費或稅的方式集中到一家公共管理的中央基金，政府社保部門直接負責這部分資金的投資運營，從而實現對社保基金的投資管理。該模式的一個重要特點就是國家建立一個專門的機構來代表國家管理養老保險，其他任何機構都不能參與。新加坡是采取這種模式的典型國家，它將養老保險基金的投資運作全部交給中央公積金局來管理。
一是新加坡模式。20世紀50年代上半期。新加坡人民生活艱苦，老年人生活沒有保障，為了解決這些困難，新加坡政府選擇了完全由雇員和雇主承擔，政府無需負擔的中央公積金制度，即強制性儲蓄性社會保障制度。1955年7月，中央公積金制度通過立法而正式實施。新加坡政府的養老觀念是“政府不養老，企業不養老”，養老保險基金完全由雇員和雇主負擔，每個公積金會員都有一個個人帳戶，每月繳納的保險費存人個人帳戶。養老保險基金的投資管理均由中央公積金局直接控制。新加坡模式的優點是:統一管理基金有利于保障投資的安全性;富于群眾監督，有利于有效防止基金被挪用、占用等現象。弊端則表現為由于政府對基金實行集中管理，缺乏競爭機制，導致收益率過低。
二是日本模式。日本的養老保險主要由三部分組成:企業職工加人的養老保險;自營業者、農民、漁民、零散小企業職工加人的國民養老保險和公務員、公營企業等特殊行業職工加人的互助養老保險;雇員的無業配偶加人的國民基本養老保險。其中，前兩部分由厚生省社會保險廳管理，第三部分由各互助協會自行管理。三大養老保險體系的金融往來分別由厚生省保險特別會計、國家國民養老保險特別會計及各互助會計結算。厚生養老保險與國民養老保險通過厚生省主管的國家特別會計結算，將匯集的養老保險基金存放于大藏省資金運營部，成為財政融資的重要資金來源。日本的這種基本養老基金主要由政府部門管理運營，并納人國家財政投融資體系，其主要優點體現在:由于政府統一調配管理養老保險基金，可以使基金的安全性得到保證，同時也有助于防止基金的分散流失;由于基金的運營計劃是由國會決議，可以防止基金被挪用、占用;統一管理基金使得基金投資與國家的產業政策緊密聯系起來，從而可以促進資本市場的完善乃至經濟發展。但該模式也并非完美，其最重要的缺點就是由于政府的干預過多，政府會根據不同階段的經濟發展情況來調整養老保險基金的收益率，因此在此模式下難以獲得穩定的基金收益率。
1.1.2松散管理模式。該模式是指養老保險基金由政府和社會團體管理的模式，其重要特點就是由國家的專門機構負責養老保障的一般監督，由政府、雇主和雇員三方或雇主和雇員兩方組成一個委員會對養老保險基金實施具體監督，由公共的、少數私營的、公共私營合作的各類機構實施操作和服務，管理和監督分離，基金的收與支分離。如德國、法國、西班牙等一些歐盟國家采取的就是這種模式。
1.2私營管理模式
該模式是指將所有繳費交給政府認可的私營機構投資運營。這種模式一般用于職業年金或部分公共養老保險基金的管理。現在國際上將該模式分為以下兩種:
1.2.1完全私有化模式。采取完全私有化模式的典型代表國家就是智利，強制建立養老保險個人帳戶，交由政府認可的私營機構運營管理。
智利1980年開始實行新的完全積累基金制度，推行養老個人負責制和基金運作市場化，強制建立養老保險個人帳戶。智利的《養老保險法》規定養老金的管理由私人機構實施，為此建立了專門的新組織——養老基金管理公司AFP。AFP是私營性質的股份制公司，股東可以是法人，也可以是個人，但不能是官方機構。目前，智利全國由21家這樣的公司，它們分別由企業、貿易協會、工會、銀行持股，大股東均為商業銀行。
智利有關法律規定，每個職工每月都必須交納本人完稅后月工資的10%，存人所建立的個人資本積累帳戶，但可以根據個人的喜好自由選擇一家AFP來管理和投資自己的個人資本帳戶，其成員資格不會因為調動工作、失業或者退休而終止，國家對最低投資收益和保障擔保，要求最低收益達到全部養老基金平均收益率的50%。另外，AFP自身的資產與養老基金分開經營，養老基金在法律和財務上獨立于公司;養老基金的投資收益完全歸于養老基金，不納稅，但AFP的經營活動要納稅。在1981-1995年智利的AFP的年平均投資回報率達13.5%，是國家管理制度下投資收益的5倍。
智利模式的優點有:由于有眾多的私人養老基金管理公司參與投資管理，各公司為了其自身的生存，會以提供較高收益率來吸引顧客;由于眾多私人基金管理公司的存在，有利于促進這些基金選擇良好的投資方向，各基金管理公司選擇不同的投資組合，有利于降低投資風險。缺點主要在于眾多私人基金管理公司為了拉攏客戶，相關運作成本提升，增加了個人為私人基金管理公司繳納的管理費用。
1.2.2部分私有化模式。采取該模式的代表國家之一就是哈薩克斯坦。哈薩克斯坦于1998年1月1日以法律的形式正式實施養老金的改革方案，從過去的現收現付制轉向個人積累性養老保險制度。國內成立了巧家養老基金AFP和7家養老基金資產管理公司AMC,統一由中央集中管理。養老基金負責管理其成員的個人帳戶，而資產管理公司則負責把積累的基金投資于各種證券，從而實現養老基金的保值增值。在巧家養老基金中有一家是國營養老基金，其余14家是私人養老基金。國家養老基金由哈薩克斯坦中央銀行直接托管，直接投資不需要經過資產管理公司投資運營。職工可以在巧家養老基金中選擇一家加人，如果職工為決定參與哪一家的養老基金，則被自動劃人國家養老基金。另外，職工在加人任何一家養老基金后，可以在國家養老基金和私人養老基金中自由轉換。哈薩克斯坦新養老金制度改革以來，養老金整體收益率還是比較令人滿意的。養老金改革實施的第一年其收益率高達32.93%，以后幾年的收益率也呈現逐步上升之勢。
該模式的主要優點體現在養老保險基金投資可以獲得較高的收益率，而且基金的安全性得到了很好的保證，如國家養老基金的成立;同智利模式一樣，該模式在優化基金投資方向，促進資本市場完善方面也起到了一定的作用。缺點則體現在各基金公司為吸引顧客加大宣傳營銷費用等而引起的管理成本增加。
1.3公共管理模式與私營管理模式的成本與收益比較
1.3.1成本比較。采取私營管理模式的國家由于諸多私人養老基金管理公司的存在，各公司為了吸引更多客戶，加大了宣傳和營銷費用，使營銷成本和管理費用增加，而且在這些國家，政府一般都會規定最低投資收益，并且對私人養老基金管理公司進行監管，這樣也加大了投資管理成本。而在公共管理模式下，政府通過集中籌資基金，在投資管理中形成規模經濟效應，從而降低了投資管理成本。參保者只須將養老基金交由政府管理，無須自己尋找基金管理公司，這樣也相對增加了參保者的收人。
1.3.2收益比較。一般來看，私營管理模式獲得的收益率要高于公共管理模式。實行私營管理模式的國家，成立多家私人養老基金管理公司，投保者可以根據各公司的業績來選擇投保，這樣就使各家公司為了吸引客戶而提高投資收益。正是私營管理中存在的競爭使該模式獲得了高收益。
2.各國養老保險基金管理模式的共同經驗
2.1為保證基金的安全性以及投資收益率，政府必須為自己正確定位
養老保險基金由于其保證人民最基本生活的特殊性，客觀上要求安全性居首要地位，但又由于基金屬于長期性基金，其保值增值也是各國必須面對的一個重要問題，這就要求政府在其應該發揮作用的領域來對基金進行管理。例如在智利模式中，政府雖然不直接參與基金的投資運作，卻扮演著規則制定者和監督著的作用。智利政府為了規范養老基金管理的公司的運作專門成立了養老基金管理總監署，該機構完全獨立于政府，直接監控和協調養老基金的管理經營。各養老基金管理公司必須每月向總監署和全社會公布最近36個月的盈利狀況。總監署根據各養老基金歷史記錄，制定出最低收益標準。如果在一段時間內不能達標，則取消該養老基金管理公司的經營權。這一措施不僅能有效對基金管理公司實施監控，而且有助于保護廣大投保者投保后的收益不受損害。
2.2養老保險基金必須遵循法制化管理的原則
為使養老保險基金能夠規范運營，切實保證投保人的利益不受損害且逐步提高其福利水平，對養老保險基金的法制化管理是勿庸置疑的。許多建立社會保障的國家相繼通過頒布相關法律確定了社會保障的法制地位。美國于1935年最先頒布了《社會保障法》，并設立社會保障署，由聯邦政府直接管理老年保險計劃。目前，《美國退休、遺屬、殘廢和老年健康保險》在美國社會保障制度中占有重要位置，其開支數額占美國社會保障體系總開支約80%。有了法律的約束，社會保障基金的安全性才會得到保障，基金的投資才會逐步規范，人民的收益、福利也才會依法得到保障。
2.3養老基金的投資運營富于群眾監督
沒有約束的權力是可怕的。社會保障基金也是如此，缺乏監督只會導致養老基金的分散流失以及被挪用、占用。在新加坡模式中，中央公積金局由政府、雇主、雇員和專家組成，其對養老保險基金的投資運作等過程均受到了嚴格的監督，這樣才不致于使養老保險基金無法正常發揮其作用。
2.4養老保險基金實行以市場化管理為主
政府管理旨在保證基金的安全性，但要保證基金的保值增值還是需要交給市場來做的。市場化管理的主要目標就是優化養老金配置。實行養老基金市場化運作，通過養老保險基金機構投向資本市場獲得較高回報率，不僅保證了基金的保值增值，加快了養老基金的積累，提高了人們的福利，而且有利于促進資本市場的完善。
3.我國養老保險基金管理模式的選擇
我國目前采取的養老保險基金管理模式是社會統籌基金與個人帳戶基金相結合，實行混帳管理。隨著人口老齡化的提前到來，現行的養老基金管理模式急需變革。本文認為應將兩種不同性質的基金分開管理。
3.1將統籌基金和個人帳戶基金分開管理的原因
3.1.1兩種基金功能不同，有必要將其分開管理。統籌基金的功能是收人再分配，注重的是公平;而個人帳戶基金則強調的是其保值增值，注重的是效率。作為我國養老保險制度的第一支柱的社會統籌基金是廣大職工養老的本錢，盡管對其的保值增值也是必要的，但必須以安全性為首要原則，硬性地將兩種基金混合管理，實際上就是以支定收和以收定支兩種不同的財務機制矛盾地混合在一起，如果產生了養老基金的缺口，則不能明顯地確定導致缺口地原因到底是由于統籌基金地缺口還是個人帳戶基金地缺口。
3.1.2兩種基金分開運作，有助于防止基金挪用等現象。我國實施養老保險制度以來，為廣大的老年人提供了較好的待遇，基本保證了他們的老年生活，但這卻是以不斷增長的養老基金缺口和挪用個人帳戶基金來填補統籌基金缺口來實現的。養老保險制度設立個人帳戶的初衷是為職工的未來養老進行預先積累和保值增值。但政府在實際運作過程中卻挪用個人帳戶基金，出現了所謂的“空帳問題”。將兩種基金分開管理，對個人帳戶基金實行透明化管理，則能有效地避免個人帳戶基金被挪用，充分發揮其對國民儲蓄和經濟發展的作用。
3.1.3兩種基金對投資收益的要求不同，需將其分開管理。相比社會保險統籌基金來說，個人帳戶基金更加注重投資及其收益。在實際的投資運作中，采取公共管理模式通常由政府部門運營機構對基金進行投資，而這些機構多是非贏利性的，而且又以政府財政為后盾，這樣就導致它缺乏基金良好盈利水平的內在動力和外在動力。再者，以基金安全性為首要原則，政府通常也會對社保基金的投資對象進行嚴格的限制。但這并不是說個人帳戶基金投資的安全性就不重要，在個人帳戶基金上，政府應加強對其的監管，采取不同于統籌基金的投資管理模式。
3.2兩種基金管理模式的選擇
綜上所述，本文建議對兩種基金分開管理。
養老保險基金運營指的是養老保險基金在動態經營中實現保值增值的過程。這種運營不是簡單的積少成多，而是在運營過程中能再產生一個增量，使基金能不斷增大。也就是說，使養老保險基金不斷保值增值的方式、過程和途徑就是養老保險基金的運營（陳旭明，2002）。據勞動保障部和國家統計局統計顯示，2001年，全國基本養老保險基金總收入2498億元（含征繳收入和中央財政、地方財政補助），總支出2321億元。當年底，全國基本養老保險基金滾存結余1054億元。我國現行養老保險基金實行的是部分積累管理模式，這樣，關于滾存結余基金如何運營問題就成為人們關心的焦點問題。因此，本文擬從養老保險基金運營的收入分配效應分析、國外養老保險基金運營管理經驗、我國現行養老保險基金運營中存在的主要問題和加強養老保險基金運營管理等四個方面，對我國養老保險基金的運營問題進行一些探討。
一、養老保險基金運營的收入分配效應分析
養老保險實質上是一種分配行為，養老保險基金的籌集、使用和管理，涉及到宏觀上的總需求與總供給的平衡，涉及到積累與消費的比例關系，涉及到國家與企業、國家與居民的分配關系（張慶洪、岳遠斌，1998）。雖然養老保險基金的籌集、支付和積累均不同程度地具有收入分配效應，然而，鑒于本文的研究范圍，這里側重于探討養老保險基金運營對收入分配的影響。
養老保險基金運營的結果可以概括為三種：養老保險基金因運營良好而規模擴大、因運營一般而規模不變、因運營較差而規模縮小。而這種結果反對來會影響養老保險基金的籌集和支付水平，進而影響到人們的收入分配。從其影響結果來看，主要有三種：養老保險基金對勞動者個人的再分配影。向、養老保險基金對勞動者代際間收入的再分配和養老保險基金對同代勞動者之間的收入再分配。
勞動者個人收入再分配是指勞動者的收入在不同年齡段的再分配，即勞動者勞動期間的部分收入由于養老保險基金的作用而被延遲到退休期間使用，從而體現出個人收入的再分配效應。如在個人帳戶管理的儲蓄積累式養老保險模式中，個人收入再分配效應表現非常直觀，退休收入在形式和內容上均表現為勞動者退休前工作期間收入的一種積累，是延期或轉移部分收入的結果。如果養老保險基金運營狀況一直能夠保持良好，則勞動者勞動期間的收入將會小比例地納入養老保險基金計劃，進而提高其現期消費水平；反之，如果養老保險基金運營狀況一直不佳，則勞動者勞動期間的收入將會大比例地納入養老保險基金計劃，進而降低其現期消費水平。
勞動者代際間收入的再分配集中體現在采用現收現付籌資模式的養老保險計劃中，現有老年人口的退休費用由生產性勞動人口負擔，而現有生產性勞動人口將來的退休費用將由下一代勞動者承擔，如此順延下去，體現出勞動者代際間收入的再分配。因此，可以說現有勞動者是上一代人撫養的結果，并撫養下一代，下一代人將贍養現有勞動者，現有勞動者贍養上一代人。從而形成一種“反饋撫養模式”（殷建強，2001）。這種代際再分配在量上是不相等的，可以從兩方面得到解釋，一是當推行某一新的養老保險制度時，中年人和年輕人盡管繳費比例一致，但由于中年人要在相對短的時間里獲得領取養老保險待遇，其中一部分繳費無疑轉移給了中年人，存在著明顯的收入再分配；二是就兩代人的繳費與所獲得給付來看，隨著工資水平的上升，繳費金額不斷增加，給付金額也不斷增加，而上一代人的退休金標準是根據其退休前某個時期的工資水平確定的，所以，其繳費額與給付額之間始終存在一個差額，這個差額中有一部分就靠下一代的繳費來彌補，而下一代也存在著同樣的問題，須由更下一代的繳費來彌補，同樣形成一種代際收入的再分配。如果養老保險基金運營狀況一直保持良好，則上述的代際再分配比例將大大降低；反之，則將大大提高。
同代勞動者之間的收入再分配是指收入高低不同的勞動者之間的再分配。在養老保險運行機制中往往存在這樣的狀況：高收入者獲得的養老金低于其繳費水平，而低收入者獲得的養老金則高于其繳費水平。這說明，養老保險計劃存在著明顯的、形式各異的收入再分配效應。如果養老保險基金運營狀況一直保持良好，則上述低收入勞動者給付將更多地依賴養老保險基金的增值；反之，則將更多地依賴高收入者的繳費，并且這種繳費比例有提高的趨勢。
二、國外養老保險基金運營管理經驗
國外養老保險基金運營管理經過數十年乃至上百年的探索，無論其運營規模，還是其管理方式，都有許多經驗值得我國借鑒。下面以歐州四國（瑞士、德國、英國和法國）為例，就國外養老保險基金的運營情況做一簡要介紹，進而總結出可資借鑒的經驗。
1.瑞士的做法
瑞士的養老保險基金受聯邦法律管轄，定期向監管當局提交運營狀況報告和審計師、精算師的報告。根據張小聞（1998）所做的調查，瑞士養老保險基金主要投資于國債（37％）、房地產（19％）、本國股票（15％）、抵押證券（10％）、外國債券（8％）、儲蓄（6％）和外國股票（5％）。法律對總投資比例做了如下要求：每一養老保險基金總資產投資于各種股票的比例上限為50％；投資于股票和房地產的比例上限為70％；投資于建立養老保險基金的雇主本身企業股票的比例上限為10％。同時，對于不同的投資品種也分別規定了不同的投資比例上限。對于養老保險基金投資收益免稅，但對退休人員的養老金收益則要課稅。
2.英國的做法
在英國，由雇主設立的養老保險基金是通過簽訂信托契約的方式來進行管理的，監管當局每三年對基金的全部資產和負債情況進行一次評估，對總資產和總負債至少每年評估一次，如果發現資產大于負債，將降低繳費率；否則，將限期予以糾正。
英國養老保險基金主要投資于本國股票（54％）、外國股票（23％）、本國債券（9％）、外國債券（3％）、房地產（5％）、儲蓄（4％）和抵押證券（2％）。英國對于職業養老保險基金的投資結構基本上不加限制，唯一的限制是其資產投資于建立養老金的雇主企業的比例不能超過5％。
3.德國的做法
德國的養老保險基金受投資公司法管轄，由聯邦銀行進行監管。其主要投資于債券（75％）、房地產（13％）、股票（9％）和儲蓄（3％）。根據投資公司法規定，養老保險基金投資于股票比例為21％—75％，具體比例由各養老金計劃靈活掌握；投資于房地產、流動資金和套期保值性金融衍生工具的上限公別為30％、49％和30％（資產承受傾向風險的上限）。
4.法國的做法
與德國一樣，法國的養老保險基金受投資公司法管轄，由法蘭西銀行進行監管。但基金管理必須通過人壽保險公司進行，而人壽保險公司則可以委托注冊投資管理公司進行運營。其主要投資于債券（上限為65％）、房地產、股票和儲蓄，但投資于一家公司發行的證券的上限為5％。養老保險基金的行政管理和投資運營相分離，不強制雇主參加養老保險計劃，并且規定雇主繳費不得超過雇員的四倍。
上述四國的做法可資我國借鑒的經驗主要有：
（1）建立統一的養老保險基金運營監管機構，歸口管理是上述四國的共同做法，要提高我國養老保險基金的運營效益，也必須在監管機構上統一，不能政出多門。
（2）投資渠道多樣化是上述四國養老保險基金運營的普遍做法，一方面可以提高養老保險基金收益率，另一方面也可以降低養老保險基金運營風險。
（3）對養老保險基金的監管是以市場化為導向的，各養老保險基金運作在政府有效的監管下，充分競爭，服務水平和效率均比較高。
（4）在四國養老保險基金運營中，各國均注重培育和發揮審計、精算等中介機構的監督作用，提高了基金運作的透明度。
三、我國現行養老保險基金運營中存在的主要問題
我國實行養老保險部分積累制以來，養老保險基金的規模越來越大，尤其是個人帳戶已經成為一筆不斷擴大、滾動增加的積累基金。據勞動保障部和國家統計局統計顯示，2001年，全國基本養老保險基金總收入2498億元（含征繳收入和中央財政、地方財政補助），總支出2321億元。到年底，全國有10802萬職工和3381萬離退休人員參加了基本養老保險，分別比上年增長3.39％和6.65％。其中，企業參保職工為9198萬人，離退休人員為3165萬人，分別比上年增長0.81％和5.1％。絕大多數離退休人員按時足額領到基本養老金，同時補發歷年拖欠的養老金14億元。基本養老保險費基本實現全額繳撥，全年基金征繳率達90％以上。
農村社會養老保險整頓規范工作繼續進行。截至2001年年底，全國農村參加養老保險的人數為5995.1萬人，農村養老保險基金滾存結余216.1億元。
盡管我國養老保險基金經過10多年的發展，規模相當可觀。然而，由于管理制度不健全、不統一，管理手段軟化，因而發生或存在著一些問題，導致養老保險基金的保值增值不能充分實現。
（1）養老保險基金被擠占、挪用，造成基金流失。雖然財政部早在1993年就下文明確規定，養老保險基金、待業保險基金必須專款專用，任何部門、單位和個人都無權挪作他用；國務院也多次明文規定不得挪用社會保險基金。但不少地方政府和部門對此熟視無睹，擅自擠占挪用現象時有發生，如有些地方在沒有進行詳細市場調查和投資可行性研究的情況下，動用養老保險基金進行風險性投資和基建投資，進行市政建設投資，甚至是修建樓堂館所，基金不能如期收回，造成流失。1993年全國被挪占的養老保險基金為51億元，1994年上升為64億元。1997年的有關抽樣調查顯示，7個主要省市的養老保險基金余額中，銀行存款、購買國債和其它占款分別為11％、23％和66％。
（2）養老保險基金投資渠道狹窄，保值增值無保證。1993年勞動部的《企業職工養老保險基金管理規定》中規定，養老保險基金的保值增值途徑是購買國庫券及國家銀行發行的債券，或委托國家銀行、國家信托投資公司放款，采取購買國家債券的形式進行增值，可以將養老保險與國家預算結合起來，既可以保證基金的增值，又可以完整體現養老與國家的本質聯系，還可以緩解一部分國家財政壓力。然而，我國養老保險基金的投資渠道比較單一，不像國外養老保險基金可以進行房地產、股票、企業債券等多種投資，并且投資收益率處于一個相對較低的水平。作為一項長期貨幣收支計劃，將養老保險基金用于購買國債，雖然風險很低，但很難達到增值的目的。相反，養老保險基金非常容易受到通貨膨脹的影響，導致養老保險基金出現貶值，進而影響到養老保險基金的總體支付能力。
（3）養老保險基金財務管理制度不健全。養老保險基金實行社會統籌以來，一直沒有出臺與之配套的財務制度，具體經辦機構只能執行由部門下發的財務制度。由于該制度由制度的執行者自己制定，缺乏完整性、科學性，執行中容易出現基金流失和浪費現象。財政、審計等監督部門由于沒有參與基金運營事前和事中管理，只是簡單地事后檢查和監督，發現問題，只能以部門的財務制度為依據進行處理，致使許多問題因無章可循而無法處理。
（4）養老保險基金運營效率低下。正是由于可用于運營的養老保險基金規模較小、投資渠道單一，加之缺乏對基金運營的規范監管，因此，養老保險基金運營過程中被人為操作現象較為嚴重，運營效率低下也就是情理之中的事了。
四、加強養老保險基金運營管理，提高養老保險基金保值增值能力
根據上述分析，目前我國養老保險基金亟待加強運營管理，提高其保值增值能力。
（一）養老保險基金運營的基本原則與政策導向
養老保險基金與一般的基金運營不同，它具有投資周期長、投資空間大和資金規模大的特點，除了遵循一般基金運營的原則之外，還有其自身的運營原則，具體如下：
（1）安全性原則：是指養老保險基金投資要做到規避風險。它是養老保險基金的最基本原則，即以養老保險基金的保值為其資金運用的首要任務。因為養老保險基金的有效運營，關系到已退休人員現在的退休金和在職人員將來的退休金能否得到保證，所以養老保險基金不可投入風險較大的項目。否則，一旦投資失敗，損失將會慘重，甚至將危及養老保險事業。
（2）流動性原則：養老保險基金支付的持續性要求基金投資具有流動性。其投資應以間接投資為主，直接投資為輔。對于某些短期平衡的保險計劃來說，投資的流動性原則更為重要。
（3）盈利性原則：指養老保險基金投資要確保收到一定的收益回報。應遵照分散化、多元化的投資方針，進行組合投資，但要避免風險投資。即在符合安全性原則的前提下使養老保險基金的投資取得最大的投資效益，保證基金的保值增值，確保養老保險戰略目標的實現。
（4）社會效益原則。由于養老保險基金是長期基金，有很強的穩定性。因此，養老保險基金可適度投資于基礎設施建設這類有穩定回報的項目，支持國家經濟建設，促進社會事業發展。
與一般投資不同，世界各國在養老保險基金的投資政策上都有特殊的：限制性規定，如對投資方向、投資結構及其比例有一定限制。此外，國家對養老保險基金的投資應給予適當的優惠政策，如提高其定期存款利率；國家對養老保險基金投資給予稅收優惠，如免征所得稅等。
（二）我國養老保險基金投資方向與投資組合的選擇
1.我國養老保險基金的投資方向選擇
養老保險基金的投資不僅要保證基金本身的保值和增值，而且要有利于經濟的發展，所以投資方向的選擇必不可少（陳旭明，2002）。世界各國養老保險基金通常投資于金融資產（股票債券）和實物資產（不動產和實業），實現產業化經營。目前，在確保養老保險基金安全性與流動性的前提下，可供我國養老保險基金投資選擇的方向主要有以下幾個方面：
（1）實業投資。主要是投資于不動產，尤其是房地產。由于房地產投資是一項中長期投資，其投資回收期較長，占用資金量很大，技術性要求很高，所以存在著一定的投資風險。在養老保險基金的營運中，可以選擇一些相對來說風險小、周期短、效益顯著的領域進行實業投資，在短期內獲得較高利潤并收回本金。這種方式雖然投資風險小，但資產的流動性差，不易變現，因而不利于養老保險基金的隨時支付。
（2）購買政府債券。由于國債信譽好，安全性強，風險小，而且具有一定的流動性，易于變現，是一種比較穩妥的養老保險運營方式。
（3）購買企業債券。由于企業有價證券承諾償還本金，支付利息，可自由轉讓，風險較股票小。企業債券利率一般較高，但因為無國家財政做后盾，所以風險較國債大。
（4）購買公司股票。股票投資具有投機性強、風險性大、變現靈活、收益豐厚等特點，因而是風險最大，但同時收益也最大的投資方式。
（5）委托投資。指委托金融機構進行信托投資。多為間接投資于國家的基礎設施建設。這種投資方式因為有金融機構的監督管理而使投資風險較小，并有穩定的較高利息收入。但在投資過程開始前，應規定出最低收益率，投資風險由信托投資機構承擔。這種運營方式手續簡便，易于操作，收益也有保證。
（6）現金和銀行存款。這種投資方法既安全又保值，但由于銀行利息很低，所以增值不大，而且如果遇到通貨膨脹，養老保險基金有時甚至會貶值。
2.我國養老保險基金的投資組合選擇
根據投資組合原則要求，我國養老保險基金的投資組合選擇應該將一定數量的資金在不同的資產，如到期日、流動性、收益率和風險性不同的資產之間進行合理配置。由于養老保險基金在時間和數量上具有剛性，所以必須有一部分資產具有一定的流動性，以用于短、中期養老金的支付。但是，這部分資產的保值增值能力較差，防范通貨膨脹風險的能力也較差。因此，又必須有另一部分資產進行收益性最大、風險性合理的儲備性投資。這部分資產在養老保險基金中所占的比例最大，期限最長，收益率最高。為此，可考慮：一方面根據資金的可用程度和可用期限，合理安排養老保險基金投資的短期、中期和長期項目；另一方面進行組合投資，合理安排國債、貸款、現金、投資基金及不動產等項目的比例。因為各類投資項目的安全性、收益性、流動性各異，進行合理的投資組合有利于規避風險，提高投資收益。與此同時，可考慮通過直接或間接的渠道，將養老保險基金投資于證券市場，以期獲得高收益，但必須在保證有充分支付能力的情況下方能進行。
（三）我國養老保險基金的管理
筆者認為，我國養老保險基金的管理應從以下兩個方面著手：
（1）建立健全養老保險基金管理制度，在條件成熟的情況下，使之法律化。只有如此，各種養老保險基金的運營才能有法可依、有章可循；也只有如此，才能針對養老保險基金被擠占、挪用情況進行相關處理。
（2）建立相應的養老保險基金投資運營機構，專司養老保險基金運營工作。目前，可考慮借助各家保險公司、投資基金公司、信托投資公司等專業性公司的優勢，具體運營養老保險基金；在條件成熟的情況下，可以成立專門的養老保險基金運營公司，參與實業和證券市場投資。至于這些機構的運營監管，可考慮由保監會代行職能。
參考文獻
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關鍵詞：養老保險基金投資效率設想
Abstract:Atpresentourcountryoldageinsurancefunddaybydayincreases,buttheinvestmentefficiencyisnothigh,atunderthecurrentfinancialcrisiscondition,facingthepensionpaymentpeakwhichisgoingtoarrive,theauthorthoughtshouldtheoldageinsurancefundinvestmenttakeacompletesystemresearch,changepast“headachemedicinehead,footpainmedicinefoot”theprocedure,enhancestheoldageinsurancefundinvestmentefficiency.
Keywords:OldageinsurancefundInvestmentefficiencyConceives
隨著養老保險制度從現收現付制向部分積累制的轉變，我國養老保險基金的規模日益增大，但我國養老保險基金投資狀況卻不容樂觀，養老保險基金的投資運營問題日益迫切。針對目前我國養老基金投資現狀，筆者認為要想提高養老基金投資效率，需要把養老保險基金投資作為一個系統研究。
1.養老基金投資模式的選擇
鑒于我國的養老基金的運作模式是社會統籌與個人賬戶相結合模式，因此在設計投資模式時，兩者也應該分開設計。
1.1社會統籌養老基金投資模式。基礎養老金是支付給退休人員的退休金的一部分，在相同的統籌地區內任何人的基礎養老金是一樣的，不同統籌區域的社會平均工資不一樣，那么基礎養老金當然就不一樣，實現全國統籌是養老金改革的目標，當實現了全國統籌時，則全國領取養老金的人員的基礎養老金是一致的。其次，該部分養老金是采用現收現付制度，這就實現了代際轉移。最后，我國在制度轉型過程中統籌基金是有缺口的，中國基本養老金結余2975億元，是統籌基金與個人賬戶一起的結余，如果只考察社會統籌基金的話，則是收不抵支的。而這個缺口應由政府負責，而且一旦基金收支發生赤字，也是由政府兜底。
既然如此，筆者認為將社會統籌養老基金的收入、支出全部納入財政公共預算，結余當然同時納入了財政公共預算，實現預算平衡是一個非常好的選擇。所以社會統籌養老基金不需要進行投資。
1.2個人賬戶基金投資模式。從國際上看，強制性完全積累養老保險基金投資模式可分為公共集中型模式和私營競爭型模式，其中公共集中型模式中又可分為政府直接統一投資管理模式和委托投資模式，這兩種模式的差別集中體現在收益率和管理成本兩個方面。
現階段中國不具備特定的外部市場環境條件，因此我國的個人賬戶基金應該使用公共集中型委托投資模式，投資主體應選擇全國基金理事會，因為理事會在運作自身所擁有的全國社保基金的同時，已經具有了緩解委托問題、提高投資水平的優勢。
1.3全國社保基金投資模式。在2005年，國務院決定在2006年將一部分養老保險基金投資于海外，目前正在物色合適投資管理人。不過筆者認為由于全國社會保障基金的長期性和獨立性，可以稱其為一個風險投資基金，根據國際經驗，應該本著謹慎的策略，離開國內資本市場，立足于發展海外資本市場。這樣可以避免給國內市場經濟制度帶來負面影響，避免“與民爭利”和陷入市場監管者與投資者之間利益沖突時的尷尬與矛盾，也可以避免對上市公司的正常經營產生政治干預。管理者應仍然選擇全國社保基金理事會，由全國社保基金理事會負責選擇投資人。
中國-2.政府角色定位與外部環境建設
在現代市場經濟中，政府應該在市場失靈的領域發揮資源配置效用，而不應該擠占市場的位置。因此政府的監管原則應變“數量限制”原則為“謹慎人”原則，加強基金投資管理的立法，提高統籌層次以及建設社會保障信息系統為基金投資開辟條件，而市場的責任在于為基金投資提供良好的投資場所并有良好的市場秩序。
2.1管制原則的轉變。從國際經驗來看，在其它國家剛剛建立養老金制度之初，人們對養老金投資作用認識不足，也缺乏養老基金的管理，大都從基金的安全性出發，采用對基金進行“數量限制”這種嚴厲管制，一般都投資于銀行和國債。后來由于基金的數額的擴大和金融業的發展，各國政府愈來愈認識到養老金投資的收益性，便開始投資運營，管制的原則也由“數量限制”逐漸過渡到“謹慎人”原則。隨著時間的前移，我國法律制度的完善，資本市場經理人的成熟，對養老保險基金投資收益率要求的提高，謹慎人原則的實行勢在必行。
2.2統籌層次的提高。當前在基金管理方面最大的問題就是基金管理分散化，政出多頭，這不但增加了管理的難度，降低了管理的效率，造成了養老保險基金被擠占、挪用的現象時有發生。它也使各基金的平均規模過小，投資經營成本增加，成了基金投資最大的障礙。
因此首先應提高統籌層次，爭取做到省一級統籌，一方面可以增強互濟功能，提高抵御風險的能力，減少發生結構性資金缺口的機會，這樣便有利于做實個人賬戶，使得個人賬戶基金保住不丟失，有錢可投。另一方面，有利于提高管理水平。通過減少管理環節和管理層次，可以實現集中管理，降低基金分散管理的風險。
2.3社會保障法的制定。首先制訂社會保障基本法，規定養老社會保險制度的法律原則，保證養老保險制度的權威性和強制性。然后制訂社會保險專門法，規定養老社會保險基金的法律內容。社會保險專門法是社會保障法的進一步具體化，它可以對養老社會保險基金作進一步的法律內容規定。
2.4外部資本市場的完善。我國資本市場建設亟待解決的問題，因此應通過以下途徑使資本市場逐步完善。
2.4.1建立多層次股票市場體系。規范和發展主板市場，逐步改善主板市場上市公司結構。分步推進創業板市場建設，積極探索和完善統一監管下的股份轉讓制度。積極穩妥發展債券市場，改變債券融資發展相對滯后的善，這有利于緩解單一依靠主板進行融資的壓力，有利于促進資本市場協調發展。
2.4.2開展金融衍生工具、建立風險對沖機制。在中國資本市場，無論是投資債券還是，都缺乏相應的套期保值工具來處理資產的風險暴露。最缺乏的工具有兩種：用來回避市場風險的股票指數期貨，用來回避利率的國債期貨。而養老基金是強烈風險規避的機構投資者，所以中國資本市場應積極探索開放金融衍生工具、開放套期保值產品。
2.4.3鼓勵基金公司積極進行產品創新。近年來基金行業產品創新在加速，不同風格的基金產品相繼推出，大大豐富了養老基金的投資選擇。為適應現階段企業年金發展的需要，建議監管部門能夠放松限制，鼓勵基金公司開展專門面向養老基金的產品創新。例如出臺相關法規，允許設立對養老基金定向募集的特種基金，推出保本基金、交易所交易基金等等。
3.投資產品的選擇
3.1潛在可選擇的工具。根據國際經驗，各國養老保險基金投資幾乎涉及所有的投資工具，概括起來可以分為金融工具和實物工具兩大類。金融工具包括存款、國債、公司債券和金融債券、股票以及投資基金等；實物投資工具具有投資期長、流動性差的特點，但是在一定程度上可以防范通貨膨脹風險，也是養老保險基金可以選擇的投資工具，如房地產。
3.2擴展我國投資工具的選擇范圍。拓展養老保險基金的投資范圍，在現有的條件下，結合我國國情可以通過基礎設施、銀行間債市等來擴展我國養老保險基金的投資范圍，具體來說，筆者建議有以下兩種方法：
3.2.1投資基礎設施。基礎設施的投資屬于典型的長期資金運用，期限可能是30年、50年，因此，應當開拓期限相對匹配的資金來源，而養老保險基金就是重要的選擇渠道。這不僅從微觀上為養老保險基金等長期資金的運用提供了更為寬泛的空間，同時也從宏觀上降低了金融資源錯配的風險。在這方面可以通過政府行政手段讓養老金基金優先進入重大基礎設施項目投資，既能保障養老金基金的本金安全，又可以使養老金基金獲取利益，如大橋和公路。
3.2.2投資銀行間債市。在目前股票市場收益率日益低下的條件下，可以考慮投資于銀行間債市。債券投資具有期限固定和收益穩定的優勢，是養老保險基金投資組合中的首選目標。同時，養老保險基金的入市對擴容銀行間債市也將起到積極的作用。隨著我國社會養老保險體系的不斷完善，個人賬戶基金和全國社保基金將滾動積累成一個為各個市場和機構所向往的一塊大“奶酪”。繼銀行、證券公司、保險公司、證券投資基金、非金融機構法人等機構之后，養老保險基金將成為銀行間債市主要的、也是最穩定的機構投資者。
3.3未來投資選擇的建議。
3.3.1金融衍生產品。中國目前尚無金融衍生產品，隨著資本市場的發展，金融衍生產品會逐步推出，如期貨、期權、互換等等。金融衍生產品具有杠桿放大作用，投資風險很大。在相關法律法規不健全的情況下，不適合作為養老保險基金這種以增值為目的的投資，應僅限于用作其風險對沖工具。養老保險基金用于投資的金融衍生產品主要有：股票指數期貨、零息抵押擔保債券、住房抵押支持的債券等。
3.3.2房地產。各國發展趨勢顯示，房地產已不再是養老保險基金理想投資工具。我國是發展中國家，現階段養老保險基金直接投資于房地產會承受較大的市場風險和流動性風險。在房地產市場實現證券化的前提下，養老保險基金方可將其作為投資工具，并在經濟發展穩定時期增加投資比例。
3.3.3海外市場。海外市場具有廣泛的投資領域，各國在養老保險基金投資管理趨于成熟時，都逐步放開了對海外市場投資的限制比例。中國目前仍實行一定程度的外匯管制，人民幣尚不能自由兌換，進行海外投資存在政策制度障礙，當障礙不復存在時，養老保險基金投資于海外市場的比例可由少到多漸次增加。
參考文獻
［1］鄭功成.《社會保障學：理念、制度、實踐與思辨》，商務印書館，2000年，第251頁
關鍵詞：養老保險基金投資監管
一、我國養老保險基金迫切需要投資
養老問題是任何一個社會、任何一個人都無法回避的問題。基于養老的風險性和社會性，為保證人們退休后的生活水平，通常以養老保險的形式籌集養老保險基金，最終以養老金的形式返回到養老保險的受益人手中。因而，償付能力的充足性是養老保險基金的根本問題，投資成為養老保險基金的迫切需要。
1.巨額隱性債務問題需要解決。在我國現行的基本養老保險的“統賬結合”籌集模式下，社會統籌賬戶由企業繳費；個人賬戶按照職工工資繳費比例建立。企業繳費率由各省政府自行確定，不超過企業工資總額的20%.但在實行該體制以前，已經退休的職工和在現收現付的舊體制下已經工作一定年限的在職職工，都沒有時間或沒有足夠的時間為個人賬戶積累資金。這勢必造成了目前基本養老保險收不抵支和個人賬戶“空賬運行”的現象。據統計，在退休人員每年以6%的速度遞增的情況下，全國養老保險基金缺口已經從1998年的100多億元增加到2003年的400億元左右。改革遺留下的隱性債務日益加劇。其中導致基金缺口的原因是：一是退休年齡偏低；二是待遇水平偏高。
2.社會老齡化問題需要漸漸化解。在進入本世紀，我國60歲和65歲以上人口分別占到全部人口10%和7%，被認為是我國人口老齡化進入一個新階段。據測算，我國老年人在2015年前后將高達2億，在老齡化高峰時我國老年人將在4億以上。然而，我國今天國民經濟生產總值只占世界的3.8%，卻要負擔著世界20%的老人乃至1/4（25%）的老人。我國在職職工與退休職工的比例是：2000年為5：1.2001年為4.1：1；預測2020年為2.2：1，2030年下降為1.8：1.據預測，2030年左右我國退休高峰（60歲以上人口約占33500萬，約占總人口的27%）來臨時，退休費將占工資總額的36%，高出國際公認的26%的警戒線10個百分點。目前正不斷擴大的老齡化危機，對存在缺口的養老保險基金來說是雪上加霜。
3.需要投資擴充基金。基金的來源主要包括政府財政撥款、企業（雇主）繳費、職工（雇員）繳費和基金運營收入四個方面。為盡快充實社會保障基金，一方面要繼續保持適度的財政支持，按照“中央社會保障支出占財政支出的比例要逐步達到15-20%”的要求，在確保中央財政當期支付缺口補助和做實個人賬戶補助的基礎上，進一步增加財政投入，穩定國有股海外上市減持和彩票公益金收入，適時開征大額遺產、奢侈品及高檔消費等特別稅種，進一步充實社會保障基金；但是政府財政的主要來源是納稅人，每年用于補充養老保險基金的財政畢竟是有限的，否則抽空財政會影響到社會經濟的發展。企業和職工的負擔已經比較重，還有醫療、工傷等其他繳費，再加重企業負擔已經不大可能。從理論上講，通過繳費來擴充基金畢竟有空間的限制。在繳費比例、覆蓋范圍都飽和的情況下，繳費就不能再帶來基金的增長。因此，長期的養老保險基金問題只能通過長期不斷的投資來解決。
4.基金管理方面存在的漏洞需要投資來化解。一方面，由于我國養老保險基金與財政密不可分的關系，造成了大量的養老保險基金流失，表現為基金挪用、隱瞞截留收入、福利獎金等非正常支出等等，這一現象近幾年來隨著監管力度的加大已有所控制。另一方面，因為征繳力度不足，基本養老保險的覆蓋面近幾年才擴展到私營經濟、個體經濟的從業人員和一些靈活就業人員。而片面追求覆蓋面以應付眼前的基金支付還會造成基金管理行為的短期化，出現“優惠征收”、“打折征收”的現象，給以后的養老保險基金埋下巨大隱患。這使得養老保險基金的投資問題更加緊迫。
二、養老保險基金投資的風險分析
養老保險基金從形成到支付是一個非常復雜的系統，其中，投資是實現基金增長最核心的一環。巨額的養老保險基金投向資本市場，在追逐基金收益的同時，風險也為各方主體密切關注。養老保險基金理事會代表勞動與社會保障部，專門負責對養老保險基金的監督和日常風險管理，選擇專業的養老保險基金運營機構，指導養老保險基金的投資戰略和方針。投資管理人作為專業的投資機構，職能就是通過具體的投資戰術的運用實現收益最大化和風險最小化。而政府部門出于社會安定的考慮，對投資的風險持非常謹慎的態度。對養老保險基金投資的所有風險進行有效管理，有賴于一個完善的投資監管體系，有賴于各個主體之間相互監督、相互制約的權利關系和職責安排。
三、對養老保險基金投資問題監管的幾點建議
1.以社保部門為核心，相關部門輔助進行基金運營的監管。我國養老保險基金的運作跨越了多個部門，社會保障部門直接負責基金的征收和發放，目前還有政府財政撥款對養老保險基金的補充，基金的投資由專業的基金管理公司操作，所有的基金都通過銀行托管和流轉，最后受益人從個人在銀行的養老保險賬戶上取得養老金。這些部門通過委托管理聯系在一起。因而，對整個基金運作的監管，應該是以社保部門為主，財政部、證監會、銀監會各司其專職又相互協作。在這樣的體系下，社會保障部門仍是養老保險基金投資監督的核心力量。其他部門專司本職，只在本部門職責范圍內對養老保險基金進行監管。只要權責明晰，就可以保證監管的效率和成果。
2.建立專門的養老保險基金投資監管機構。養老保險基金數額巨大且專業性強，而基金的投資也是非常講究技術與專業的，需要有專門的機構來監管養老保險基金投資。可以建立專業的養老保險基金投資監管部門。而社會保障部門也可以把養老保險基金投資的管理任務獨立出來，委托由社保部、企業和職工代表、專家組成的養老保險基金理事會管理。對養老保險基金投資的監管，養老保險基金理事會的管理內容應包括：（1）審核批準投資管理人、托管人的進入和退出理事會負責下的養老保險基金業務。（2）限制投資組合與投資比例，嚴格防范投資管理人的冒險行為。大多數國家的養老保險基金都投資于政府公債，而對投資于股票、債券、房地產等項目有嚴格限制。
基于養老保險基金的特性和我國資本市場的高風險性考慮，應該在證監會下獨立設立養老保險基金投資監管司，專門行使證監會對養老保險基金投資的監管職能。其負責基金投資的具體行為包括：（1）與社保部門共同確定養老保險基金運營機構的基本資格，對基金公司高管的任職審核；（2）定期和不定期地對投資管理人進行常規檢查；（3）接收基金公司的定期報告，對養老保險基金的投資風險評估；（4）協調養老保險基金與其他基金、其他證券的關系，首先保證養老保險基金的安全穩健和增長等等。托管銀行根據法律賦予的權利和自身的角色特點，也能有效對基金投資運作進行監督，及時發現和報告投資管理人的異常交易或異常行為，督促投資管理人糾正違法違規行為。
養老保險是社會保險的最為重要的組成部分，從比重上來看，目前養老保險基金占社會保險基金的90％以上，如1996年社會保險基金結余達610億元，其中養老保險基金結余為578億元。據統計，1995年全國基本養老保險基金收入950．06億元，支出836．47億元，當年結余113．59億元，歷年滾動結余429．8億元。從基金的運用來看，銀行存款251．6億元，占58．54％；購買國家債券90。5億元，占16．58％，動用59．4億元，占13．83%。1996年全國基本養老保險基金收入1171．76多億元，支出1031．87多億元，歷年滾動結余578．56億元。1997年全國基本養老保險收入1337．9億元，支出1251．3億元，當年結余86．6億元，歷年滾動結余675．25億元。從對社會保障實行部分積累的基金模式改革以來，資金積累逐年增多，養老保險基金如今已成為一筆巨大的資金，它的投資運用狀況不僅決定社會養老保險能否進行下去，而且可以影響我國的基本建設及資本市場。
1997年7月16日《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》中規定：“基本養老保險實現收支兩條線管理，要保證專款專用，全部用于職工養者保險，嚴禁擠占挪用和鋪張浪費。基金結余額，除預留相當于2個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經營性事業。”
由以上可以看出，根據規定養老保險基金只能存入銀行或購買國債以保值增值。然而，這兩種方式都無力達到保值增值的目的。首先從銀行存款來看，在1985—1995年的11年間，銀行存款一年期定期整存整取加權利率低于當年通貨膨脹率的就有7年(1985，1987，1988，1989，1993，1994，1995，詳見表1)，保值都談不上，更無法增值。然后再看國債，由于國家債券品種較少，收益率雖一般高于同期銀行存款利率約一個百分點，但因缺乏完善的二級市場反而不如銀行存款有吸引力。養老保險基金的運用現狀也說明了這一點。如1994年養老與失業保險基金累計結余額為376．99億元，其中購買國債僅81．98億元，占結余額的21．74％；1995年我國國債年末余額3300．3億元，而當年購買國債僅90．5億元，僅占當年基金結余額的16．58％。國債品種偏少，收益偏低是其主要原因。而且相對通貨膨脹，國債的保值能力令人懷疑。以國庫券為例，在1985—1995年的11年間，國庫券收益率超過當年零售商品價格指數的只有5年，其他6年(1985，1988，1989，1993，1994，1995)國庫券的收益率均低于物價上漲率(詳見表1)，可見養老保險基金用于購買國債也難以保值增值。
資料來源：根據《中國統計年鑒》有關數據整理得出；銀行存款利率數據來自(1)周忠明，戴文桂．實用利率知識．南京大學出版社，1992．(2)中國人民銀行計劃資金司．利率實用手冊。中國金融出版社，1997．P41—42。
注：①為消除復利與單利對計算結果的影響，本文取一年期數據，而不是看上去更高的較長期限的以單利計的數據(一年期利率復利計算后實際收益率不低于相同期限的較大數據的單利的實際收益率)。
②1990年1月1日至4月15日，年利率為11．34％，4月16日至8月21日，年利率為10.08％，8月22日至12月31日，年利率為8．64％，9．99％為其加權(以天數為其權效)平均年利率，本表括號內數據均為加權平均年利率。
②一年期利率按復利計算得出，其中1979年取3．96％，1981年為5．04％，1982年為5．58％，1983，1984年均為5．76％。
總體分析，目前由于我國養老保險基金投資運用的途徑所限，基金的收益率偏低，這一方面使基金呈逐漸貶值的趨勢，另一方面使得目標替代率(我國目標替代率的確定以養老基金收益率等于工資增長率為假設前提)無法實現，從而動搖我國社會養老保險制度。從表1可以看出，養老保險基金的收益率遠低于工資增長率，個人賬戶實際積累額達不到目標積累額，如不及時調整養者保險基金的投資組合，提高收益率，我國的養老保險在不久后將陷入“被迫提高繳費率——企業不堪重負，個人無力投保——養老保險制度崩潰”的危機之中。
二、調整機構：提高我國養老保險基金投資收益率的前提
1．調整機構的總體構想
從我國養老保險基金運用現狀可知，其運用途徑僅限于存入銀行和購買國債，收益率低而且由基金所有者直接運用養老保險基金，在生產關系高度發達、生產分工日益精細的今天已經力不從心。故基金所有者委托基金運營者基金投資運營業務顯得十分迫切和必要。為此我們有必要引入委托一關系來分忻提高養老保險基金收益的切實途徑。
以前我國養老保險基金的運用僅限于購買國債和存入銀行，根本不需要專門的投資機構。而將委托一關系引入養老保險基金投資，首先應從調整機構入手。
鑒于我國尚不具備專門的養老保險基金的投資機構，而且資本市場合適的投資工具的數量有限，養老保險基金營運增值的渠道亦受到限制。調整機構不應是局部的修補，而應是全局性的變革(參見圖1)”
首先我們對我國城鎮養老保險制度改革作一簡要歷史回顧。我國是從1984年國有企業推行退休費社會統籌開始的。近年來這千變革取得了三次重大進展。一是1991年6月國務院了《關于企業職工養老保險制度改革的決定)，明確實行養老保險社會統籌，費用由國家、企業、職工個人三方負擔，基金實行部分積累。二是1995年3月國務院了《關于企業職工養老保險制度改革通知》，明確基年養老保險費用由企業和個人共同負擔，實行社會統籌和個人賬戶相結合的制度，并逐步形成包括基本保險、企業補充保險、個人儲蓄性保險的多層次養老保險體系。三是1997年7月國務院的《國務院關于建立統一的企業職工養老保險制度的決定》，有效地解決了基本養老保險制度不統一和管理的分散化等問題，適應了建立社會主義市場經濟體制的要求，適應了社會保險走向法制化相加強宏觀調控的需要。
1997年的這次統一改變了養老保險群龍治水的混亂局面，有效地解決了政了多門、管理費用高等問題。新成立的勞動與社會保障部(以下簡稱勞社部)作為全國性的社會保險管理機構，行使著養老保險基金所有人的職能，亦即擔負著基金法人主體的角色。勞社部作為社會保障的最高權力機關，肩負著養老保險的行政管理和事業管理的雙重責任。前已述及，勞社部缺少投資專家和系統的投資學知識，直接投資必然要成立自己的投資機構，加大基金的管理成本。而直接利用資本市場中的專門投資機構，既能有效地轉移風險，也有別于節省成本。委托專門機構投資可以增加服務的競爭性，增加管理的透明度。
這樣，養老保險基金投資所面臨的基本問題之一是如何選擇適當的投資人。可供養老保險基金法人選擇的投資機構主要是資本市場的金融中介機構，如銀行，保險公司，信托投資公司，證券經紀公司等。而在我國，由于金融市場尚不發達，為有效降低養老保險基金的投資風險，宜運用大的銀行，保險公司等合資入股的方式組建股份制非銀行金融機構——社會保障基金管理局(AdministrationBureauofSocialSecurityFunds／ABSSF)(以下簡稱為社基局)作為養老保險基金的專門投資者，該局可作為國務院直屬的與光大、中信集團并列的單位，屬于有限責任公司，完全實行企業化運作，自主經營、自負盈虧、獨立核算。社基局實行董事會領導下的總經理負責制，并可以根據各地的養老保險基金的規模，在全國經濟活躍、養老保險基金結余較多的省設立分支機構，直接協調該省養老保險基金的運作。經濟欠活躍、養老保險基金規模較小的西部地區，可以考慮在西安、成都等經濟中心城市設立分文機構，負責幾個省的基金運作，以節省不必要的設立新機構的開支。同時，在社基局內設立監事會。作為社基局的監督機構，監督資金使用狀況和資金經營狀況，但不干涉社基局的具體業務。當然因社基局的股東系大的銀行及保險公司等，經濟實力雄厚，投資經驗豐富，一般不會有因營運不善而破產之虞。
此外，為確保養老保險基金投資及養老保險各項管理工作順利進行，可以考慮成立社會保障行政監督委員會(以下簡稱行監會)和社會保障社會監督委員會(以下簡稱社監會)。行監會由政府審計、監察部門牽頭，有財政、銀行、勞社部等機構的人員參加，掛靠于審計部門。社監會由人大、工會牽頭，吸收企業代表、職工代表、民主人士和專家參加，掛靠于各級人大常委會。兩大監督機構的職責都是負責監督包括養老保險在內的社會保障政策制定、執行和基金的運營。兩個監督委員會與社基局的監事會從內外監督社基局，確保養老保險基金保值增值和社會保障事業順利進行。
養老保險基金事關全國企業職工衣食住行，國家政策理當扶植，可以考慮效仿農業發展銀行的操作，成為社會保險銀行(BankofSocialSecurity／BOSS)(以下簡稱社保行)，作為支撐全國社會保障事業的專門性政策銀行，并按照人民銀行的機構設置在上海、廣州、西安、南京、天津、成都、武漢、濟南、沈陽等地設立分行。養老保險基金用于存款的部分可存入該銀行，并給予養老保險基金較優惠的利率，并按復利計息，對養老保險基金存款給予保值貼補，社保行在無力支付貼補額時可由財政彌補虧損。養者保險基金收益率較高時，可從其超過當年通貨膨脹率的部分中按一定比例提取養老保險投資風險準備金，該準備金存入社保行并享有優惠利率。中國人民銀行對社保行運用養老保險基金存款發放貸款的利息收入，應該減免營業稅，為社保行給予養老保險基金優惠利率提供實際支持。用養老保險基金購買國債，雖然其回報率一般高于銀行存款，但在通貨膨脹盛行的今天，至少應對這一部分國債給予保值貼補。可以考慮由社保行發行特種國債，專門由社基局用養老保險基金認購，并給予較高收益率。出現意料之外的高通貨膨脹時，給予保值貼補，確保養老保險基金保值。社保行的利潤可用于支持與養老保險密切相關的事業，如社基局的辦公設備的添置等。
2．委托一的博弈分析
基金所面臨的最大問題是如何保證這些投資機構能夠按照基金所有人的投資意愿或策略行事，這里牽涉到委托一關系中的幾個基本問題。一般認為，存在信息不對稱的委托人和人之間要達成對雙方有約束力且有效的合同，需滿足以下三個基本條件：(1)人以行動效用最大化原則選擇具體的操作行動，即所謂激勵相容條件；(2)在具有“自然”干涉的情況下，人履行合同責任后所獲收益不能低于某個預定收益額，是為參與條件；(3)在人執行這個合同后，委托人所獲收益最大化，采用其他合同都不能使委托人的收益超過或等于執行該合同所取得的效用，是為收益最大化條件。
但是，在委托一合同不完善時，有四個難以克服的困難，使勞社部與社基局的委托一存在潛在的風險。一是利益不相同。社基局為了追求自身利益最大化，有時會采取短期行為或過于冒險的行為。二是責任不對等。人掌握著養老保險基金的經營權，但只承擔有限盈虧責任，作為委托人的勞社部失去了基金的經營權，卻最終承擔盈虧責任。這種責任的不對等，使得人可能不負責任地決策。第三是信息不對稱。由于人的信息優勢，以及獲取信息的邊際成本是遞增的，掌握基金經營權的社基局既有動機又有可能欺騙委托人(勞社部)，而且委托人還很難監督和約束人。第四是契約不完全。在不完全的合同下，人總有空子可鉆。強化委托人對人的激勵機制，將使人經過收益成本比較后，自覺地按照委托人的意愿行事。假設委托人的目標函數為Y＝Y(x)；人的目標函數為：X=X(a，W)，a為人的決策變量，可代表他的努力程度。W為不受委托人、人控制的外生隨機變量。這意味著人的經營好壞由其努力程度和外界不確定因素共同決定。1996年諾貝爾經濟學獎得主莫里斯(Mirrless)指出：如果W具有一定的邊界，即W對x的影響是在一個可觀測的區間里，即便信息不對稱，委托人可以通過事前的警告或鼓勵，使人不會選擇較低的努力水平，并且使委托人、人均獲得滿意的收益水平。
資本市場不發達時，市場上可供選擇的投資工具少，而且風險不易分散和轉移，此時政府多采取嚴格的控制措施，對養老保險基金的運用規定途徑及比例。如果資本市場是發達的，人主要將養老保險基金采取三種投資方式：一是通過某些形式的延期年金政策向保險合同支付保險費，即將養老保險基金用于購買壽險保單。二是把基金會成員的繳費轉移進某種資產的組合，這叫做“分離基金”。三是與其他的基金結合投資于一個單獨的資產組合，這叫作“共同基金”。事實上，成功的人會尋求以上三種投資形式的一定比例的組合。
假定社基局通過權衡比較，能夠選擇其中最為有利的一種投資方式，又假設養老保險基金僅存入銀行和購買國饋會貶值，凈收益為-10，設自然的狀態有好與不好兩種，由于我國宏觀經濟定勢良好，好的狀態出現的概率為0．8；設社基局在經營養老保險基金以外，無論如何努力工作所能獲得的最大收益為40、而努力工作需要支付20的成本，其凈收益為20。在委托一關系中，基金所有人與運營人有比例分成(為分析方便，本文暫以五五分成為例)和固定收益兩種利益分配方式。其支付矩陣如圖2：
比例(五五)分成
注：①運營人的收益分布是努力程度與自然的函數。為分析方便，本文忽賂了努力程度一般的情形，假設運營人只有努力和不努力兩種策略，努力指運營人殫思竭慮，并總能實現最優投資組合策賂；不努力指運營人仍將基金存入銀行和購買國債。兩種情況下，運營人付出的勞動分別為20和5。為簡化問題，設基金收益在“好，努力”的搭配下為100，“不好，不努力”時為-50，其他兩種情形(好，不努力；不好，努力)時均為0。并假設所有人將養老保險基金委托給人后，不從事盈利性的活動，基金收益來自于運營人投資所得。運營人不努力時因合同約束，無暇從事其他盈利活動。
②30＝50-20，20為運營人努力工作的成本。
③-15＝(-10)+(-5)，其中-10表示養老保險基金僅用于銀行存款和購買國債時的實際收益，因本文主要研究委托的情形，故在基金不委托專門機構投資而僅用于銀行存款和購買國債時，省略了“自然”好與不好的差異。5表示運用養老保險基金于以上兩種方式時所進行管理等付出的勞動。
④40＝60-20，經濟環境好時努力工作收益為100，運營人支付給所有人40以外的60扣除努力工作的成本20即得到40。
⑤-60=0-40-20，40為運營人支付給所有人的固定額，20為運營人努力工作的成本。
可以看出，在圖2中的比例分成或固定收益的利益分配方式下，無論自然出現好或不好的情形，只要運營人接受了委托一合同，運營人努力總是好于不努力，即不努力戰略相對于努力而言是可剔除的嚴格劣戰略。在固定收益方式下，所有人的收益40大于-15，故“委托，努力”是精練貝葉斯納什均衡點。在比例分成方式下，由于運營人會選擇努力工作，所有人的預期收益＝0．8*50+O．2*0＝40。而且50，0也都大于-15，我們可以做以下結論：無論采取何沖利益分配方式，“委托，努力”是所有人和運營人的必然選擇。我們進一步研究可以發現，在以上兩鐘情形下，運營人的預期收益(指凈收益)均為20。然而運營人從事養老保險基金運營以外的工作最多也能獲得20的凈收益，理性的運營人不一定會接受委托一合同。而且越是風險厭惡的運營人更可能拒絕這一合同。
明智的所有人可以將五五比例分成改為四六比例分成，以提高運營人的預期收益，而所有人仍將獲得遠遠高于自己經營(不委托)時的收益。可以考慮將所有人的固定收益下調為35，使運營人預期收益增加為25。理論上可以進行—九比例分成或將所有人固定收益下調為5或更低，也可以五五比例分成或將所有人固定收益定為40。
到底選擇何種利益分配方式，比例或固定收益的確定為多少取決于二者的博弈過程、供求狀況以及人的類型。在我國現階段，養老保險基金所有人是惟一確定的，如果引入競爭機制，產生較多的養老保險基金運營人，則最終的委托一合同的制定會有利于所有人，會形成接近五五比例分成或固定收益為40的合同。在人財務公開且具有相對獨立性的情況下，比例分成是委托人與人分享剩余的最有效的制度安排。但是如果社基局(人)是風險中性的，無論勞社部(委托人)對風險的態度如何，固定收益是有效的辦法。在商業銀行與企業間的博弈過程中，企業也是接受了固定收益的辦法，商業銀行的固定收益表現為事先約定的貸款利息。通過固定收益的委托一后，基金所有人成功地轉嫁了風險，人獲得了剩余索取權，此時人極其努力地工作是最優的。對于委托人，盡管由于剩余索取權的分割和部分轉讓從靜態上看使其利益受損，但這較之委托人自理基金的經營業務，仍是帕累托改進。因為，從動態上看，由于人獲得了部分剩余索取權，其積極性提高了，運用其專業投資技術，可以增加養老保險基金的投資收益，使委托人獲得高于自理時的收益。
[論文關鍵詞]智利模式；農村社會養老保險；保險基金；基金管理
1“智利模式”簡介
智利模式的基本內容，是以個人資本為基礎，實行完全的個人賬戶制，將個人工資總額的10％存人個人賬戶并進行積累，并且交由私營機構投資管理，最終個人賬戶中積累的儲蓄及增值收益作為個人養老金的資金來源。
1．1養老基金的籌集方面
智利實施的是政府立法和監控，民營機構具體操作，個人賬戶強制儲蓄，政府承擔最終風險。保險費完全由個人負擔，雇主不承擔繳費義務。雇員按月繳納養老保險費(月工資的10％)，繳費金額全部記入養老金的個人賬戶。
1．2養老金的管理和運營方面
智利的基本做法是，由多個競爭性的私營養老基金管理公司(AFPs)來負責個人賬戶養老金資金的管理并進行市場化的投資運作，利用投資回報收益使養老基金升值。
1．3養老基金投資監管方面
智利政府采取嚴格的數量監管模式。同時，為了保證養老基金的安全，政府成立養老金管理公司總監署(SAFP)來管理各公司的運營狀況。
2我國農村社會養老保險及基金管理狀況
目前我國的農村養老方式主要依靠家庭養老，同時輔助于“五保”制度。從全國各地試點的新辦法與傳統農村社會養老保險基金監管制度實施方案比較來看，新型農村社會養老保險基金監管原則明確、模式統一，新制度已經較原有監管制度有了顯著的有效性和先進性。但是，它同時也存在著一些問題，主要表現在管理不夠規范、監管缺失、基金保值增值方式單一、法律制度不完善等方面。
3我國農村社會養老保險基金管理存在的問題
3．1養老保險基金被擠占、挪用，造成基金流失
養老保險基金、待業保險基金必須專款專用，任何部門、單位和個人都無權挪作他用；國務院也多次明文規定不得挪用社會保險基金。
3．2預籌積累為特征的儲蓄型保險制度導致養老基金互濟性差
現行的農村社會養老保險以個人繳費為主，集體經濟予以適當補助，投保對象平等享受集體補助；與城鎮養老保險相比，最大的區別在于其并不具有互濟性。
3．3農村養老保險基金投資渠道單一，保值增值能力差
個人賬戶基金的投資收益率將直接影響到個人未來養老金的給付，影響到老年人的生活水平。積累制養老金制度下形成的巨額個人賬戶養老基金將面臨巨大的通貨膨脹風險和經濟增長風險。
4“智利模式”給我們的啟示
4．1政府在投資運作中的作用發生轉變
在公共養老保障體系中，政府由直接包辦養老基金投資運作轉為由專門的投資管理機構負責基金的投資運作。政府職能轉向投資運作的監督和管理，養老基金的行政管理和投資管理適當分離。這是一個基本經驗。
4．2不同類型養老保險基金應該采用不同的管理模式
個人賬戶基金屬于基本養老保險范疇，應該實行政府機構管理模式。但應該與統籌賬戶基金的管理完全分開，以有效避免個人賬戶資金被統籌基金挪用。全國社會保障基金是由全國養老保險基金理事會統一負責籌集的，由全國社會保障基金理事會進行管理。補充養老保險基金管理，可以建立獨立的補充養老基金會。
4．3養老基金可用來發展資本市場
論文摘要:文章認為，我國養老保障制度存在著未建立全國統一的養老保障體系，養老保障統籌層次偏低，養老保障資金籌措比例不恰當，養老保障基金的保值增值面臨困難等問題，從制度建設的角度，加強養老保險基金的征收、規范管理，特別是嚴防養老保險基金的不必要流失，更顯得迫切而必要。
1、我國養老保障制度存在的主要問題
1. 1沒有建立全國統一的體系
由政府強制推行的養老保險稱為基本養老保障，它是養老保障制度的主體，政府只在基本養老保障建設中發揮應有的作用。基本養老保障屬于全國性公共產品，是建立全國統一市場制度的重要基礎。一個國家要建立全國范圍內統一的勞動力市場，促進勞動力的自由流動，首先就要實行養老保障的國家級統籌，統一制度、統一規定、統一標準、統一征收和統一管理，使勞動者在流動過程中不致于中斷原有的養老保障基礎。但是我國現有的養老保障體系是分割、封閉的，致使勞動力無法自由流動。諸如，城鄉覆蓋面的差別、所有制差別、地區差別等，導致養老保障固態化的現象:機關事業單位的員工不愿意到企業去工作，國有企業員工又不愿意到非國有單位工作，東部地區不愿意接收中西部地區轉移過來的養老保險關系。其弊端是制約了勞動力的自由流動，不利于建立全國統一的市場制度。
1.2統籌層次偏低
按照國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》，各省、市、自治區、直轄市人民政府有權自行制定繳費率，其初衷在于保持政策的靈活性，以便各地結合實際情況因地制宜。但是，這一政策客觀上造成養老保障統籌層次偏低。目前，全國只有少數省份實現和基本實現養老保險省級統籌，其他保障項目主要還是縣市級統籌。資金籌集比例各地間有很大差別。養老保障資金統籌標準的不統一，違背了社會保障的互助共濟、實現社會公正的原則。社會保障的基礎是大數法則，即用恒定的大數來保障突發的小數。參與保障的人數越多，承受風險的能力就越強。統籌的層次越高，抵御風險的能力也越強。而且，強制推行的基本養老保障統籌層次越高，越能體現養老公正原則。盡管從全國來看，養老保障基金累積節余在不斷增長，但我國三分之二以上的省區收不抵支，形成全國性的養老支付危機，沒有在全國范圍內實現公平、公正。
1. 3資金籌措比例不恰當
企業單位的養老保障資金主要來源于企業和勞動者。其中，企業擔負著籌資的大部分責任，要支付員工工資總額的20%作為員工的養老保險基金，加上其他的強制性保險項目，企業繳款達到了職工工資的28%左右。職工個人要承擔工資收入的800。實際上，企業負擔了養老保險資金的7200，個人只負擔了2800。如此高的企業繳費率使企業的勞動成本大幅度提高，負擔增加從而嚴重影響企業的竟爭力。與之相關的另一個問題是，養老保險基金的空賬問題遲遲沒有解決。我國是在1997年才開始建立企業職工的養老保險基金制度的。過去由政府和企業承擔的職工養老保險由此全部移交給社保機構負責。退休老職工的養老金又不能不發，于是社保機構只能現收現付，拆東墻補西墻，致使養老保險基金空賬運行。隨著人口老齡化養老的來臨，養老保險金支付的風險越來越大。
1. 4基金的保值增值面臨困難
1997年，國務院《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，明確規定“基本養老保險基金實行收支兩條線管理，要保證專款專用，全部用于職工養老保險。基金結余額，除預留相當于兩個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存人專戶，嚴格禁止投人其他金融和經營性事業。”盡管2001年12月13日財政部、勞動和社會保障部聯合了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，允許全國社保基金適當投資于證券、股票，其比例不得高于4000。但是，該辦法中所稱的全國社會保障基金是指由國有股減持劃人資金及股權資產、中央財政撥人資金、經國務院批準以其他方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的社會保障基金，并不包括由企業和個人繳納的社會保障基金。政策的天平偏向了社會保障基金的安全性，忽視了其收益性。而養老保障基金的增值是養老保障基金籌措的一個重要渠道。按照規定的途徑，扣除通貨膨脹因素，養老金無法增值。
2、問題的主要成因
2. 1養老保險金清償能力不足
過去，我國職工的養老保險由企業統包，職工個人賬戶沒有養老金的積累，而國務院文件所確定的養老保險體制改革目標是建立一種“統賬結合”的部分積累制的養老保險體制，使勞動力市場真正具有流動性。對過去國有企業職工養老保險金的欠賬就造成政府資產負債表上的隱性直接負債，構成政府規模巨大的轉制成本，目前關于這一成本的統計缺乏統一的口徑和標準，各種測算結果之間差距很大。
2. 2企業統籌和社會統籌占養老保險金的比重低，財政負擔沉重
當前我國養老保險基金籌集的主要方式是財政籌集、企業籌集和社會籌集各占1/3，企業籌集和社會籌集不足部分由財政彌補的籌資方式。但目前因企業養老保險金遵繳率低(約9000)，企業籌集只占全部養老金的2000’"2500，養老保險金欠繳嚴重。
2. 3人口老齡化和贍養率提高
當前和未來相當長的時期，我國將面臨勞動力供給進一步增加和退休人口進一步增長的雙重矛盾。隨著社會主義市場經濟改革的進一步深化和農村剩余勞動力供給的增加，就業問題將使政府不能夠采取提高退休年齡的政策來減小養老保險金支付規模。
2.4養老保險體制存在漏洞
這是指非國有經濟尚未建立職工養老保險，政府擴大養老保險覆蓋面的政策收效甚微。對于國有企業而言，職工養老保險是由政府、企業和個人共同建立的，但對非國有經濟而言，政府沒有承擔其應該承擔的責任，企業承擔了建立職工養老保險的全部成本，養老保險金只能靠企業和職工個人來積累。在這種條件下，非國有經濟建立職工養老保險的成本遠遠高于通過獎金或紅利的方式對職工進行補償所帶來的成本，其建立養老保險體制的動機嚴重弱化，養老保險覆蓋面窄的問題沒有得到有效改善。
2. 5養老保險基金管理混亂，缺乏有效的法律保障
目前我國的養老保險體制改革缺乏有效的法律保障，養老保險金的籌集、發放和管理混亂，養老保險基金的保值增值能力很低。我國養老金體制改革實行的是屬地所有、屬地負責的原則，即養老保險的責任主體是各地方政府，這就造成養老保險基金的管理分散化和低效率，養老保險基金的收益率很低甚至為負值，而且養老保險金擠占挪用現象比較普遍。
3、完善我國養老保障制度的對策
3. 1建立全國統一的城鎮基本養老保障制度
3.1.1全國城鎮所有就業人員(包括機關、事業單位工作人員和各種性質企業的員工)都要交納養老保險金，個人和單位交納的比例要統一，建立養老保障資金的個人賬戶，全國聯網、全國流通，由勞動和社會保障部成立專門的機構統一管理。個人賬號與身份證號合一，個人和單位繳納的養老保險金全部記錄到個人賬戶上。個人賬戶儲存額只用于職工養老，不得提前支取。職工如果意外死亡，個人賬戶中的個人繳費部分可以繼承。
3.1.2個人賬戶全國范圍內通用，職工更換工作單位時，其個人賬戶上全部儲存額隨同轉移。新的工作單位只要按規定往他的個人賬戶里存錢就行了。員工只要拿著自己的社保卡一查就知道，單位有沒有替自己交養老金，賬戶上總共有多少錢。
3.1.3當職工達到法定退休條件退休時，個人賬戶儲存額成為計算其養老金的基本依據，這有利于調動參保人員多繳費的積極性，也有利于擴大養老保險覆蓋面。國家再根據當時的生活水平，由中央財政按同一個標準給全國所有退休人員以適當的補貼。退休人員持有養老保障卡，在任何地方都可以到國家社會保障機構指定的銀行領取養老金。
3. 2逐步建立農村基本養老保障制度
農業是自然風險與市場風險相互交織的弱勢產業。我國農業生產又以戶為單位，具有相當大的分散性，農民的生產和生活風險也相對比較大，并且農村經濟市場化程度越高，這種風險性就越大。農業產業的這些特點決定了農村更需要養老保障。當務之急是針對農村貧困問題突出的現狀，強化農村的最低生活保障制度建設，然后是建立強制的農村養老保險制度。
3. 3改革城鎮養老保障資金的籌措機制
一是調整財政支出結構，增加養老保障支出在財政總支出中的比例。制定和實施養老保障政策，促進養老公平，是政府的主要經濟職能之一，這是人類文明發展的趨勢。二是變現部分國有資產填補養老保險金缺口。在傳統的計劃體制下，我國一直實行“低工資、低消費、高積累”的政策。國有資產中相當一部分是靠老職工犧牲其消費和未來積累凝聚起來的，或者說國有資產的一部分是過去國有企業職工養老保障權益的沉淀。因此，改革過程中的轉軌成本不是通過增加企業繳費來解決，只能由政府來承擔。變現部分國有資產來補償國有企業職工過去的養老保障權益也是完全合理的。三是調整企業和職工的繳費比例。針對企業負擔過重的實際，可適當降低企業的繳費比例，提高職工的繳費比例。
3. 4加強養老保障資金的管理，找準保值增值途徑
在城鎮建立全國統一的基本養老保障制度，對所有就業者實行統一規定、統一標準、統一征收，建立養老保障資金的個人賬戶，個人和單位繳納的養老保險金全部記錄到個人賬戶上，個人賬戶全國聯網、全國流通。在此基礎上，再由勞動和社會保障部成立專門的機構統一管理全國的賬戶基金。這樣就可以有效地防范地方政府的違規風險，保證資金的安全。
3. 5完善制度建設，化解養老保險基金運行風險
3. 5. 1建立和完善養老保險法律體系，提高基金運行效率。中國養老保險基金運行中的諸多風險與國家養老保險立法不完善密切相關。因此，應建立和完善養老保險法律體系，通過法律手段規范養老保險基金的征、支、管、投。具體來說，一是要明確參保人的權利與義務。二是要用法律來明確養老保險基金的管理體制，明確各自的職責。三是要明確社保經辦機構的責、權、利。四是要對基金管理公司的投資規則、投資透明度等強制性規范加以明確界定，確保基金運行安全。
3. 5. 2律立財政對養老保險基金的撥付機制，形成國家對養老保險基金穩定的投人體系。根據國際慣例，養老保險基金通常由政府、企業和職工三方負擔，這是市場經濟國家籌集養老保險基金的一個基本原則。
3. 5. 3建立穩定的養老保險基金籌集機制，確保基金來源主渠道暢通。首先，實行“稅費分籌”的養老保險籌資新機制。對于具有國家社會福利性質的社會統籌基金，改以收稅方式籌資;而個人遞延工資性質的個人賬戶基金，仍以收費方式籌集。其次，要降低繳費率。再次，要擴大養老保險覆蓋面。
3. 5. 4積極探索高效的基金運營管理體制，確保基金保值增值。一是要實行“統賬分離，分類管理”。即根據統籌賬戶基金與個人賬戶基金的性質不同，實行不同的管理與投資運營模式。統籌賬戶基金，由于在運行模式上實行的是現收現付制，應由政府集中管理與投資營運，比較適合進行固定收益投資。而個人賬戶基金是由參保者個人繳費組成，屬于勞動者個人所有，實行的是積累制，宜采取民營化的管理，并實行市場化的方式投資運作。二是要堅持專業化運作，委托專業性投資管理機構進行投資運作。根據目前中國的實際情況，可以對某些基本具備經營條件的金融保險機構改造為專門的養老基金投資管理公司，通過專家合理運作，實現養老金的保值增值。三是要放寬對養老保險基金投資運營的限制。基金的保值增值必然要求管理機構探索更好的投資渠道，讓基金有更多的投資選擇，不能光買國債和存銀行。同時，還必須規范投資行為及其程序，從制度上保證基金投資的理性。
【摘要】老年人口隊伍的急劇增大將會造成社會保障養老財政支出負擔的加劇,不僅有可能使養老保險基金的供給陷入危機,也會因此增加年輕一代的養老負擔,并進一步阻礙中國社會全面改革的進程。老齡化趨勢使中國的養老保險體制正處在一個舊制度變革與新制度選擇的關鍵期。
【關鍵詞】養老保險企業職工
一、我國養老保險的發展現狀
20世紀80年代實行養老保險社會統籌試點開始進行改革探索,90年代改革全面展開并不斷深化,建立了由國家、企業和個人共同負擔的基金籌集模式,確定了社會統籌與個人賬戶相結合的基本模式,統一了企業職工基本養老保險制度。社會統籌與個人賬戶相結合。社會統籌部分采取現收現付模式,均衡單位負擔;個人賬戶部分采取積累模式,體現個人責任,全部由個人繳費形成。
養老保險基金主要由企業和職工繳費形成,企業繳費比例一般不超過企業工資總額的20%,個人繳費比例為8%,由用人單位代扣代繳。財政每年對中西部地區和老工業基地給予養老保險資金補助。2007年中央財政給予養老保險資金補助873億元、地方財政補助260億元。城鎮個體工商戶和靈活就業人員參加基本養老保險的繳費標準為當地上年度在崗職工平均工資的20%,其中8%記入個人賬戶。
從長遠看,基本養老保險應當實行全國統籌,但是,在目前的財稅體制下,實行全國統籌難度比較大。因此,統籌層次比較低,2007年底,全國共有17個省市實現了省級統籌,能夠在全省統一調度使用養老保險基金,其他地方仍在實行縣市級統籌。
統籌層次不高,難以發揮社會保險的互濟和調劑功能,不利于提高管理水平,在一定程度上影響了勞動力的合理流動。而且轉移接續困難,影響了勞動者參保的積極性,有的地方允許退還外來務工人員所繳的個人賬戶部分養老基金,形成“退保潮”,使養老保險制度名存實亡。
二、近年來養老保險中出現的問題
我國現在的養老保險制度還面臨著許多問題,表現在如下方面:人口老齡化的壓力日益加劇,人口老齡化對于我國未來的經濟發展和社會穩定構成了越來越重的壓力。我國在工業化中期的起始階段、經濟建設資金需求集中的情況下便進入老齡化,使資源配置陷入困境。我國基本養老保險基金的部分平衡方式在我國人口老齡化到來時,會造成資金需求的積聚增長,社會負擔加重,對國家財政的穩定非常不利。養老保險覆蓋范圍明顯過窄,社會保險的基本定律之一是大致法則,只有當覆蓋范圍最大時才會最強,目前,就全國而言,除國有,集體企業基本覆蓋外,還有部分事業單位,外資企業大多數私營企業以及個體經濟從業人員尚游離在養老保險范圍外,還有政府機關的公務人員至今沒有納入社會養老保險范疇,占全國總人口80%的農村人口的老年保障問題也尚未解決,這一問題不解決,社會保障關于權利保障、普遍性、平等性等基本原則就沒落實,部分公民仍未享有相應的養老保險權益。
三、我國養老保險制度改革的措施
1.養老保險的覆蓋范圍須進一步擴大。在新制度實施以后,養老保險的覆蓋范圍雖然從國有企業擴大到了非國有企業,參加保險的人數也有了大幅度的提高,但是全國范圍來看,養老保險在非國有企業,尤其是非公有企業中覆蓋范圍仍然比較小。以全國養老保險搞得比較好的北京為例,1998年底,非國有企業職工的基本養老保險覆蓋面僅為30%。其他地區私營企業和個體工商業者參加養老保險的比例更低,甚至不到10%。由于經濟體制改革的深化和結構調整力度的加大,國有企業乃至一部分城鎮集體企業的就業人數減少,參加企業養老保險的人數由1997年的8671萬人下降為1998年底的8475.8萬人,而同期參加社會統籌的離退休人員則由2533.4上升為2727.3萬人。養老保險金支出的增加,需要有更多的人參加養老保險,才能籌集到比較充足的養老保險基金。在經濟成分多元化,非公有企業不斷增加的情況下,養老保險覆蓋面過小,將制約勞動力的自由流動和統一勞動力市場的形成。因此,在養老保險制度的改革中,應當把三資企業、私營企業和個體工商戶以及城鎮小集體企業職工逐步納入基本養老保險中來。
2.養老保險社會統籌層次須不斷提高。養老保險社會統籌層次對于基金的共濟性和抵御基金風險功能的影響,我們用以下事例來說明:在1998年《國務院關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》之前,在湖北省內,武漢市企業職工基本養老保險繳費率達26%,但籌集到的養老基金仍然不夠支付,而其他城市繳費率僅為16%,但是用不完,還有大量養老基金滾存積累。如果實行省級統籌,在一個省內,基金的共濟功能就能夠得到有效發揮。
【論文摘要】本文在介紹了國際上現有的兩種主要的養老保險基金管理模式的基礎上，以及統籌基金與個人帳戶基金在諸多方面的差異上，建議對社會統籌基金和個人帳戶基金分開管理，對前者實行政府集中型的管理模式，對后者實行私營競爭型的管理模式。
隨著世界范圍內人口老齡化的到來，各國的養老保險遭遇了前所未有的挑戰，尤其是社會保障基金管理模式，因此對其的變革要求呼聲越來越多。為了更好地發揮養老保險的作用以及適應世界化潮流，我國現行的統賬結合，“混帳”管理方式也要求變革。本文通過對國際上養老保險基金管理模式的分析，以期對我國養老保險基金模式做出理性選擇提供建議。
1.養老保險基金管理的主要模式及其主要代表國家
1.1公共管理模式
該模式是指由政府通過立法的形式對因年老退出勞動領域而失去收人來源的人給予經濟補償并且由政府直接參與管理的一種社會保險制度。從國際上看，公共管理模式又可細分為完全的政府集中管理模式與松散管理模式。
1.1.1完全的政府集中管理模式。該模式是指中央政府通過強制手段，將參保人的部分收人以費或稅的方式集中到一家公共管理的中央基金，政府社保部門直接負責這部分資金的投資運營，從而實現對社保基金的投資管理。該模式的一個重要特點就是國家建立一個專門的機構來代表國家管理養老保險，其他任何機構都不能參與。新加坡是采取這種模式的典型國家，它將養老保險基金的投資運作全部交給中央公積金局來管理。
一是新加坡模式。20世紀50年代上半期。新加坡人民生活艱苦，老年人生活沒有保障，為了解決這些困難，新加坡政府選擇了完全由雇員和雇主承擔，政府無需負擔的中央公積金制度，即強制性儲蓄性社會保障制度。1955年7月，中央公積金制度通過立法而正式實施。新加坡政府的養老觀念是“政府不養老，企業不養老”，養老保險基金完全由雇員和雇主負擔，每個公積金會員都有一個個人帳戶，每月繳納的保險費存人個人帳戶。養老保險基金的投資管理均由中央公積金局直接控制。新加坡模式的優點是:統一管理基金有利于保障投資的安全性;富于群眾監督，有利于有效防止基金被挪用、占用等現象。弊端則表現為由于政府對基金實行集中管理，缺乏競爭機制，導致收益率過低。
二是日本模式。日本的養老保險主要由三部分組成:企業職工加人的養老保險;自營業者、農民、漁民、零散小企業職工加人的國民養老保險和公務員、公營企業等特殊行業職工加人的互助養老保險;雇員的無業配偶加人的國民基本養老保險。其中，前兩部分由厚生省社會保險廳管理，第三部分由各互助協會自行管理。三大養老保險體系的金融往來分別由厚生省保險特別會計、國家國民養老保險特別會計及各互助會計結算。厚生養老保險與國民養老保險通過厚生省主管的國家特別會計結算，將匯集的養老保險基金存放于大藏省資金運營部，成為財政融資的重要資金來源。日本的這種基本養老基金主要由政府部門管理運營，并納人國家財政投融資體系，其主要優點體現在:由于政府統一調配管理養老保險基金，可以使基金的安全性得到保證，同時也有助于防止基金的分散流失;由于基金的運營計劃是由國會決議，可以防止基金被挪用、占用;統一管理基金使得基金投資與國家的產業政策緊密聯系起來，從而可以促進資本市場的完善乃至經濟發展。但該模式也并非完美，其最重要的缺點就是由于政府的干預過多，政府會根據不同階段的經濟發展情況來調整養老保險基金的收益率，因此在此模式下難以獲得穩定的基金收益率。
1.1.2松散管理模式。該模式是指養老保險基金由政府和社會團體管理的模式，其重要特點就是由國家的專門機構負責養老保障的一般監督，由政府、雇主和雇員三方或雇主和雇員兩方組成一個委員會對養老保險基金實施具體監督，由公共的、少數私營的、公共私營合作的各類機構實施操作和服務，管理和監督分離，基金的收與支分離。如德國、法國、西班牙等一些歐盟國家采取的就是這種模式。
1.2私營管理模式
該模式是指將所有繳費交給政府認可的私營機構投資運營。這種模式一般用于職業年金或部分公共養老保險基金的管理。現在國際上將該模式分為以下兩種:
1.2.1完全私有化模式。采取完全私有化模式的典型代表國家就是智利，強制建立養老保險個人帳戶，交由政府認可的私營機構運營管理。
智利1980年開始實行新的完全積累基金制度，推行養老個人負責制和基金運作市場化，強制建立養老保險個人帳戶。智利的《養老保險法》規定養老金的管理由私人機構實施，為此建立了專門的新組織——養老基金管理公司AFP。AFP是私營性質的股份制公司，股東可以是法人，也可以是個人，但不能是官方機構。目前，智利全國由21家這樣的公司，它們分別由企業、貿易協會、工會、銀行持股，大股東均為商業銀行。
智利有關法律規定，每個職工每月都必須交納本人完稅后月工資的10%，存人所建立的個人資本積累帳戶，但可以根據個人的喜好自由選擇一家AFP來管理和投資自己的個人資本帳戶，其成員資格不會因為調動工作、失業或者退休而終止，國家對最低投資收益和保障擔保，要求最低收益達到全部養老基金平均收益率的50%。另外，AFP自身的資產與養老基金分開經營，養老基金在法律和財務上獨立于公司;養老基金的投資收益完全歸于養老基金，不納稅，但AFP的經營活動要納稅。在1981-1995年智利的AFP的年平均投資回報率達13.5%，是國家管理制度下投資收益的5倍。
智利模式的優點有:由于有眾多的私人養老基金管理公司參與投資管理，各公司為了其自身的生存，會以提供較高收益率來吸引顧客;由于眾多私人基金管理公司的存在，有利于促進這些基金選擇良好的投資方向，各基金管理公司選擇不同的投資組合，有利于降低投資風險。缺點主要在于眾多私人基金管理公司為了拉攏客戶，相關運作成本提升，增加了個人為私人基金管理公司繳納的管理費用。
1.2.2部分私有化模式。采取該模式的代表國家之一就是哈薩克斯坦。哈薩克斯坦于1998年1月1日以法律的形式正式實施養老金的改革方案，從過去的現收現付制轉向個人積累性養老保險制度。國內成立了巧家養老基金AFP和7家養老基金資產管理公司AMC,統一由中央集中管理。養老基金負責管理其成員的個人帳戶，而資產管理公司則負責把積累的基金投資于各種證券，從而實現養老基金的保值增值。在巧家養老基金中有一家是國營養老基金，其余14家是私人養老基金。國家養老基金由哈薩克斯坦中央銀行直接托管，直接投資不需要經過資產管理公司投資運營。職工可以在巧家養老基金中選擇一家加人，如果職工為決定參與哪一家的養老基金，則被自動劃人國家養老基金。另外，職工在加人任何一家養老基金后，可以在國家養老基金和私人養老基金中自由轉換。哈薩克斯坦新養老金制度改革以來，養老金整體收益率還是比較令人滿意的。養老金改革實施的第一年其收益率高達32.93%，以后幾年的收益率也呈現逐步上升之勢。
該模式的主要優點體現在養老保險基金投資可以獲得較高的收益率，而且基金的安全性得到了很好的保證，如國家養老基金的成立;同智利模式一樣，該模式在優化基金投資方向，促進資本市場完善方面也起到了一定的作用。缺點則體現在各基金公司為吸引顧客加大宣傳營銷費用等而引起的管理成本增加。
1.3公共管理模式與私營管理模式的成本與收益比較
1.3.1成本比較。采取私營管理模式的國家由于諸多私人養老基金管理公司的存在，各公司為了吸引更多客戶，加大了宣傳和營銷費用，使營銷成本和管理費用增加，而且在這些國家，政府一般都會規定最低投資收益，并且對私人養老基金管理公司進行監管，這樣也加大了投資管理成本。而在公共管理模式下，政府通過集中籌資基金，在投資管理中形成規模經濟效應，從而降低了投資管理成本。參保者只須將養老基金交由政府管理，無須自己尋找基金管理公司，這樣也相對增加了參保者的收人。
1.3.2收益比較。一般來看，私營管理模式獲得的收益率要高于公共管理模式。實行私營管理模式的國家，成立多家私人養老基金管理公司，投保者可以根據各公司的業績來選擇投保，這樣就使各家公司為了吸引客戶而提高投資收益。正是私營管理中存在的競爭使該模式獲得了高收益。
2.各國養老保險基金管理模式的共同經驗
2.1為保證基金的安全性以及投資收益率，政府必須為自己正確定位
養老保險基金由于其保證人民最基本生活的特殊性，客觀上要求安全性居首要地位，但又由于基金屬于長期性基金，其保值增值也是各國必須面對的一個重要問題，這就要求政府在其應該發揮作用的領域來對基金進行管理。例如在智利模式中，政府雖然不直接參與基金的投資運作，卻扮演著規則制定者和監督著的作用。智利政府為了規范養老基金管理的公司的運作專門成立了養老基金管理總監署，該機構完全獨立于政府，直接監控和協調養老基金的管理經營。各養老基金管理公司必須每月向總監署和全社會公布最近36個月的盈利狀況。總監署根據各養老基金歷史記錄，制定出最低收益標準。如果在一段時間內不能達標，則取消該養老基金管理公司的經營權。這一措施不僅能有效對基金管理公司實施監控，而且有助于保護廣大投保者投保后的收益不受損害。
2.2養老保險基金必須遵循法制化管理的原則
為使養老保險基金能夠規范運營，切實保證投保人的利益不受損害且逐步提高其福利水平，對養老保險基金的法制化管理是勿庸置疑的。許多建立社會保障的國家相繼通過頒布相關法律確定了社會保障的法制地位。美國于1935年最先頒布了《社會保障法》，并設立社會保障署，由聯邦政府直接管理老年保險計劃。目前，《美國退休、遺屬、殘廢和老年健康保險》在美國社會保障制度中占有重要位置，其開支數額占美國社會保障體系總開支約80%。有了法律的約束，社會保障基金的安全性才會得到保障，基金的投資才會逐步規范，人民的收益、福利也才會依法得到保障。
2.3養老基金的投資運營富于群眾監督
沒有約束的權力是可怕的。社會保障基金也是如此，缺乏監督只會導致養老基金的分散流失以及被挪用、占用。在新加坡模式中，中央公積金局由政府、雇主、雇員和專家組成，其對養老保險基金的投資運作等過程均受到了嚴格的監督，這樣才不致于使養老保險基金無法正常發揮其作用。
2.4養老保險基金實行以市場化管理為主
政府管理旨在保證基金的安全性，但要保證基金的保值增值還是需要交給市場來做的。市場化管理的主要目標就是優化養老金配置。實行養老基金市場化運作，通過養老保險基金機構投向資本市場獲得較高回報率，不僅保證了基金的保值增值，加快了養老基金的積累，提高了人們的福利，而且有利于促進資本市場的完善。
3.我國養老保險基金管理模式的選擇
我國目前采取的養老保險基金管理模式是社會統籌基金與個人帳戶基金相結合，實行混帳管理。隨著人口老齡化的提前到來，現行的養老基金管理模式急需變革。本文認為應將兩種不同性質的基金分開管理。
3.1將統籌基金和個人帳戶基金分開管理的原因
3.1.1兩種基金功能不同，有必要將其分開管理。統籌基金的功能是收人再分配，注重的是公平;而個人帳戶基金則強調的是其保值增值，注重的是效率。作為我國養老保險制度的第一支柱的社會統籌基金是廣大職工養老的本錢，盡管對其的保值增值也是必要的，但必須以安全性為首要原則，硬性地將兩種基金混合管理，實際上就是以支定收和以收定支兩種不同的財務機制矛盾地混合在一起，如果產生了養老基金的缺口，則不能明顯地確定導致缺口地原因到底是由于統籌基金地缺口還是個人帳戶基金地缺口。
3.1.2兩種基金分開運作，有助于防止基金挪用等現象。我國實施養老保險制度以來，為廣大的老年人提供了較好的待遇，基本保證了他們的老年生活，但這卻是以不斷增長的養老基金缺口和挪用個人帳戶基金來填補統籌基金缺口來實現的。養老保險制度設立個人帳戶的初衷是為職工的未來養老進行預先積累和保值增值。但政府在實際運作過程中卻挪用個人帳戶基金，出現了所謂的“空帳問題”。將兩種基金分開管理，對個人帳戶基金實行透明化管理，則能有效地避免個人帳戶基金被挪用，充分發揮其對國民儲蓄和經濟發展的作用。
3.1.3兩種基金對投資收益的要求不同，需將其分開管理。相比社會保險統籌基金來說，個人帳戶基金更加注重投資及其收益。在實際的投資運作中，采取公共管理模式通常由政府部門運營機構對基金進行投資，而這些機構多是非贏利性的，而且又以政府財政為后盾，這樣就導致它缺乏基金良好盈利水平的內在動力和外在動力。再者，以基金安全性為首要原則，政府通常也會對社保基金的投資對象進行嚴格的限制。但這并不是說個人帳戶基金投資的安全性就不重要，在個人帳戶基金上，政府應加強對其的監管，采取不同于統籌基金的投資管理模式。
3.2兩種基金管理模式的選擇
綜上所述，本文建議對兩種基金分開管理。
論文摘要：隨著經濟和社會的發展，我國社會保險制度日趨完善，這就需要根據我國社會經濟的實際情況選擇適合的、有效可行的社會保險基金監管模式，使社會保險基金能夠健康穩定的運行，促進社會穩定，帶來更大的收益。
社會保險作為社會保障體系的重要組成部分，隨著社會主義市場經濟體系的建立和不斷完善，其社會作用越來越大。社會保險屬于社會公共產品，具有強制性、保障性、福利性和社會性，是社會的“安全網”，構建和諧社會離不開健全完善的社會保險制度。因此，社保基金的監管就成為了重要的環節，加強和完善社會保險基金的監管對我國社會的發展有著十分重要的作用。
一、我國社會保險基金監管的現狀及存在的問題
1997年，為了改變基金管理的混亂狀況，國務院決定將社會保險基金納入財政專戶，實行收支兩條線管理。1998年，國務院在組建勞動和社會保障部時，建立了社會保險基金監督司，計劃經過各級政府機構改革，自上而下建立起社會保險基金行政監管體系。目前，我國已經初步形成以勞動保障部門行政監管為主，專門監督、內部控制、法律監督以及社會監督有機配合的社會保險基金監管體系，各部門配合共同實施社會保險基金監督工作。
據國家審計署的對29個省區市、5個計劃單列市的企業職工基本養老保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金和失業保險基金的審計結果。審計的3項保險基金2006年收入3128.46億元、支出2203.14億元，分別占全國當年基金收支總額的50.7%、46.5%。截至2006年底，3項保險基金累計結余2918億元。審計結果表明，3項社會保險基金管理情況良好，但部分資金的安全存在一定的風險；一些地方未能嚴格執行國務院有關規定，管理不規范的問題比較突出。審計共發現違規資金71億元，包括擴大3項保險基金開支范圍用于彌補“補充醫保基金”及借給企業等；用于委托金融機構貸款、對外投資；用于購建辦公房及彌補行政經費等。近些年來，國家加大對社會保險基金的監管力度，逐步完善管理制度。但是，牽動大量人力、付出高昂行政成本組織了這些檢查和審計，可一些嚴重違規和犯罪問題仍然屢禁不止。
二、社會保險基金監管國際比較研究
（一）典型國家社會保險基金監管簡介
1、美國。美國實施的是審慎性的社會保險基金監管模式。在美國，社會保險的覆蓋面比較廣泛，參保是強制的。最主要的社會保險項目是老年、遺屬和傷殘保險，同時有雇員補償、失業保險、暫時傷殘保險、鐵路雇員退休計劃等。美國社會保障的基本目標是向被保險人及其家庭成員提供適當的經濟保障。對于社會保險基金的監管，美國政府強調“事前監管”以杜絕資金被挪用的危險。美國聯邦社保基金的各個賬戶開設在財政部內并由財政部專項管理，征繳的款項相應存入各個基金。
2、德國。德國堪稱高度發達的福利型國家，它的社會保障系統基本以保險形式體現，幾乎涵蓋了所有德國公民。德國社會保險共有5大分支：養老保險、疾病保險、工傷事故保險、失業保險、護理保險，其中養老保險、醫療保險、失業保險被稱為社會保障體系的3大支柱。德國包括醫療、意外傷害和養老在內的各類社會保險機構實行法律上的獨立自我管理，并且由保險金的繳納者，即投保人和雇主共同參與決策。養老保險是德國最大的社會保障系統。德國養老金不用于投資，而是由專門德國養老金保險機構來管理，全民參與監督。
3、智利。智利模式是以個人資本為基礎，實行完全的個人賬戶制，將個人工資的10%存入個人賬戶并進行積累，交由私營機構進行投資管理，最終個人賬戶中積累的儲蓄及增值收益作為個人養老金的資金來源，保險費完全由個人承擔，雇主不承擔繳費義務。養老保險制度的基本結構主要是以個人資本為基礎建立起來的，即完全由個人繳費，實行個人賬戶。養老保險基金由私人機構進行管理，參保職工根據自己的原則可以選擇任何一家基金管理公司建立法定的資本積累賬戶。智利模式中政府實行間接式的監管，通過法律法規對公司進入和退出市場、投資項目和所占比例等方面進行監控，以確保其具有足夠的償付能力。
4、新加坡。新加坡是一個幾乎沒有社會福利的國家，他沒有任何社會福利意義上的收入再分配制度，其養老保險制度以個人賬戶為基礎，強制儲蓄，集中管理，養老保險費用由雇主和雇員共同繳納。新加坡社會保障制度的核心是中央公積金制度。中央公積金由政府的中央公積金局直接進行全面的管理和管制。雇員和雇主每月按雇員工資一定的比例繳費。國家通過中央公積金局依法對基金實施管理，中央公積金局既負責養老保險基金的日常支付，又負責實施基金管理和投資運營。
（二）四國社會保險管理模式的分析比較
1、從法制體系上看，各國社會保險模式都有嚴密的法律體系。例如德國是世界上最早實行社會保險立法的國家，現今已在社會保險的5個方面分別制定了完整的法律和條例。美國于1935年通過了社會保障法案，有關社會保障的基本法律由聯邦政府制定，州政府在不違背聯邦法律的情況下，可以制定本州社會保障方面的法律和條例。
2、從資金籌集方面看，都是多渠道籌資，籌資形式主要有稅收和繳費兩種。目前世界上實行社會保障制度的國家，社保基金的來源都是多渠道，有勞動者個人、企業雇主、基金營運增值、社會捐贈、政府預算補貼等等。其中約有60%的國家采取社會保障稅的籌資形式。開征社會保障稅使資金籌集從形式上更具法律強制性，同時社會保障收支成為政府預算的直接組成部分。
3、在社會保險基金的運作方面，有由政府行政機關運作、事業單位運作和面向市場運作3種不同的方式。美國的社會保障稅和失業保險稅全部記入財政信托基金賬戶。除失業保險由聯邦勞工局管理外，德國的社會保險都是劃分不同的職業和行業以及險種分別獨立管理的。智利的經濟改革創造了單一資金來源的、私人管理的退休金制度。政府對私人養老金市場的各項活動，通過各種法律、法令和退休養老基金管理局，進行嚴格的監督和管理。新加坡的公積金運作，全部由中央公積金局負責。內部設有會員服務部、雇主服務部、人事部、內部審計部等。公積金局由勞工部管轄，內設董事會，為最高管理機構，負責重要的政策制定。比較重大的計劃制定，要經勞工部。
三、我國的社會保險基金監管模式的選擇
（一）社會保險基金監管中政府的作用
政府參與的社會保險基金監管主要是基金籌集的監管，基金營運的監管和基金給付的監管。由于社會保險金市場上存在著市場失靈，政府就必須要發揮重要作用，保證社會保險基金的收繳、安全營運、基金保值增值等每一個環節都能夠正常穩定的運行。因此，政府積極作用的發揮，就對于探索適合我國國情的社會保險基金監管模式有著重要的意義。
首先，政府應當承擔選擇適合我國國情的社會保險和監管模式，避免決策上的失誤。我國的現實情況是人口眾多，社會保險的覆蓋面還很窄，經濟發達程度還不夠高，國民的參保意識不強，這就需要根據具體的情況選擇適合我國國情的社會保險基金監管模式，使得政府能夠充分發揮其積極的作用而又不會限制市場機制的作用。
其次，政府應當要制定社會保險基金監管的具體計劃和措施，計劃和措施應當體現政府的社會責任，運用各種經濟、法律、行政手段，為社會成員提供基本的生活保障，為基金社會的正常發展提供穩定機制。
再次，政府應當制定各種社會保險的法律法規，完善基本社會保險制度架構，嚴格規范社會保險的建立、運行和監管。
最后，政府應當盡可能的為社會保險的長期穩定運行提供和制造良好的內部環境和外部環境，以便于社會保險能夠健康有序的發展。
（二）社會保險基金監管的構架
社會保險基金整個監督體系可分為基金日常管理監督子系統、基金營運監督子系統和基金監督法制體系3個部分。基金管理監督系統社會保險基金日常管理是經常的、大量的，是社會保險制度整體運作的基本鏈條，是社保基金監督體系中最基本、最寬廣的組成部分。基金營運監督系統基金營運的目的是要保障基金的效益性，通過實現效益性而達到保值、增值之目的。對基金營運進行監督就是為確保這一目的實現而采取的手段。基金監督的法制體系基金監督的法制體系是基金管理監督與營運監督得以順利實行的法律保證，是基金監督體系的法律基礎。
社會保險基金管理監督系統、基金營運監督系統、基金監督法制體系構成了完整的社會保險基金監管體系。這3個系統側重點不同，基金管理監督系統側重于對社會保險基金收、支、管理的各個環節進行監督，其目的是確保社會保險基金依法及時足額繳納和按時足額支付。基金營運監督系統側重于對社會保險基金投資營運的各環節進行監督，依照低風險原則、適度高回報原則、流動性原則、最優投資組合原則，審慎投資營運，防范和化解投資風險，通過實現效益回報而達到基金保值增值的目的。基金監督法制體系為前2者得以落實的依據，是其操作的法律準繩。
（三）我國社會保險基金監管模式的選擇
借鑒國外的經驗，我國社會保險的目標模式應該逐步走向全民保障，其服務形式應走社會化服務的道路，在管理上追求體制的高效、合理、長期穩定和經濟發展的正面作用。因此就要做到不能政出多門；保障類別和水準合理，費用支出在國家、單位、個人的承受能力以內；盡可能降低行政機構、經濟波動和少數人的個人行為對社會保險體系正常運行的影響；社會保險體制不僅不能拉經濟發展的后腿，不能影響國家政治的正常運轉，而且還要通過積累和資金的有效管理對經濟發展做出貢獻，促進社會經濟的可持續發展。
我國目前社會保險基金管理體制存在的一個明顯的問題是行政管理與基金運營一直分不開，不僅使有限的基金積累無法獲得很好的收益和投資回報，而且由于缺乏制約和監督，管理不善的問題經常發生。因此，應該將監督和經營分開，在此基礎上，通過更有效的手段，全面提高投資效益。
但是，僅僅將行政管理與基金經營機構分開還是遠遠不夠的，為了確保社會保險基金能夠真正地被有效使用，必須建立更有效的基金運營和監督制度。
首先，必須有嚴格的法律體系依據。管理機構不但要依法行政，其自身也要依法接受監督。還要建立高效的管理機構，將分散的管理部門的管理職能統一到一個專門的機構作為政府機構依法行使各種管理只能、監督及指導職能，并對不同形式和內容的保障及保險進行協調。
其次，管理機構不參與各種形式基金的經營活動，為了使得監管體系本身具有更強的制約機制，還應該考慮建立和發展其他的監督機構。
最后，對社會保險基金運營的監管重點應該集中于金融和財務方面。為了防止營私舞弊的行為，應該將財務公開化，并且進行績效評估和嚴格的處罰制度。
總之，要堅強社保基金的管理和監督工作，就要加強基礎管理和監督檢查，保證專款專用，嚴禁擠占和揮霍浪費。使社會保險基金能夠真正發揮其應有的作用，是廣大人民收益，更好地保證和推動我國社會經濟各方面更好更快的發展。
參考文獻：
1、鄭功成.社會保障學[M].中國勞動社會保障出版社,2000.
2、李連友.社會保險基金運行論[M].西南財經政法大學出版社,2000.
論文關鍵詞：老齡化；養老保障；改革
一、我國人口老齡化的基本態勢與特點
我國人口基數大，改革開放以來，人民生活水平日益提高，醫療衛生條件得到明顯改善，人口預期壽命日益延長，老年人口逐年增加。到2000年第五次全國人口普查時，我國65歲以上人口已達6．95％。到目前更已接近1．32億。而且持續增長勢頭強勁，預計2025年60歲老年人口可達2．8億．占總人口的18．4％左右；2050年將達到4億左右，占總人口的1／4以上。老齡人口中，我國80歲以上的高齡老年人口以每年5．4％的速度增長．高齡人口已從1990年的800萬增長到2000年的l，100萬，到2020年將達到2，780萬。作為發展中國家以及一個人口大國．我國人口老齡化呈現出以下特點：
(一)我國人口老齡化發展呈現出“未富先老”的特征
人口老齡化是經濟發展水平和社會人口發展達到一定階段后的產物。在發達國家，人口老齡化伴隨著城市化和工業化而生．呈漸進步伐，當發達國家進入老齡化社會時，人均gnp一般在l萬美元以上。而我國成為老齡化國家時．人均gnp僅為800美元。從發達國家的經驗來看．用于老年人口的養老支出，與收入水平的變動、老年人口規模及比重有密切關系，未富先老的人口老齡化和大規模高速度的老齡化發展對社會養老保障體系而言是一次挑戰，經濟壓力不言而喻。
(二)我國老年人口在區域分布上呈不均衡性
在上海，老年人口2000年已達238萬，占總人口的l8．5％．到2025年將達到最高峰468．8萬，占總人口的32．7％；北京2000年老年人口為188萬，占總人口的14．6％，到2025年將會猛增到416萬，老年人口的比例接近30％，大大超過現在發達國家人口老齡化的程度。整體而論．東部經濟發達地區和大中城市，人口已經進入老齡化階段。而在中西部地區，人口老齡化的程度明顯低于東部。
(三)農村人口老齡化問題愈益突出
我國城鄉差別與人口流動使農村人口老齡化更加突出。就靜態而言．由于農村嬰兒出生率高于城市，因此老齡化程度城市高于農村；就動態而言，由于農村越來越多的青壯年攜帶子女流入城鎮，城鄉老齡化的程度正在接近．因此導致農村人口老齡化的問題愈益突出。
(四)女性老年人負荷沉重
由于社會發展的不平衡以及歷史、文化、社會等原因．老年婦女容易受到性別和年齡的雙重歧視，老年婦女比低齡婦女以及男性老人在生活上面臨更多的困難，并往往會受到不公正的待遇。
二、人口老齡化對我國社會養老保障提出改革要求
社會養老保障是一個內涵豐富的概念，人口老齡化對其的影響是多方面和多層次的。首先，養老保險居于社會養老保障中最根本的一環．以資金缺口直接衡量的話，人口老齡化使養老金和老年人的醫療費用支出大量增加。據統計，從1985年至1997年的l2年問，我國用于社會福利等各項支出從327億元增加至3，043億元，增長近l0倍，其中用于離退休、退職職工保險福利的費用(包括退休金)支出從149億元增長到2，068億元，增長了l2倍多，比同期國民經濟增長的速度快得多。從人口老齡化的趨勢看，社會保障各項費用的增長還將持續相當長的一段時間。近年甚至用于社會養老保障的基金人不敷出，據報道，僅2003年，由人口老齡化引發基金缺口，中央財政就至少要補助350億。
其次，人口老齡化使傳統的家庭養老功能受到削弱，急需社會養老保障向更高層次邁進。我國人口壽命的延長，使高齡老人不斷增多，家庭內的代際數將相應增加；伴隨父母年齡的提高，子女的年齡也在相應提高，導致低齡老人供養高齡老人的局面產生，家庭供養能力會有所下降。而隨著人口老齡化、高齡化發展，帶病殘疾、生活不能自理的老人比重日益增加，所以老齡化發展只解決經濟供養是不夠的，還要解決好社會照料和醫療護理問題。因此，大力培育社會化服務功能，發展以社區為中心的各項社會福利和社會服務事業，以彌補家庭養老功能的缺失，滿足日益增強的社會養老需求，是人口老齡化提出的一個現實要求。
但就我國目前的情況而言，社會養老的發展同樣面臨較多的制約因素，如社會保障體系的覆蓋面低、缺乏系統的老年服務體系、養老設施嚴重不足、老年人口的收入水平偏低等。具體就養老保險來說，目前我國城鎮職工實行的“社會統籌”與“個人賬戶”相結合的養老保險計劃，現收現付，從目前的情況看，每年的養老保險資金缺口還在不斷地加大。據統計，25年后養老保險資金缺口可能會從現在的2000億元增加到1．8萬億元。根據世界銀行的預測，在現行的養老保險計劃下，中國的基本養老基金將在2032年左右開始出現收不抵支。現收現付制如果不進行改革就有可能把國家財政拖垮，很高的收繳比例也會給企業帶來巨大負擔。因此，改革和完善我國的養老保險制度有著非常重要的意義。
三、瑞士和日本社會養老保障制度改革的啟示
瑞士是歐洲人口老齡化最嚴重的國家，日本是亞洲人口老齡化最嚴重的國家。20世紀80年代以來，人口老齡化的速度進一步加快，由此而來的養老保險問題日趨嚴重。面對日趨嚴重的人口老齡化問題，這兩個同屬于世界首富之列的國家，都采取了積極的防范措施，調整和改革了各自的社會養老保障制度。
(一)增加企業和個人的義務
瑞士和日本在建立社會保障制度時，都以國家的基本保險為核心。這種單一的公共支柱雖然解決了社會再分配的功能，卻難以同時肩負儲蓄即養老保險基金的增值和保險即保障退休工人的基本生活的功能。兩國的做法都是建立國家、企業和個人各自負責的多支柱制養老保險制度。在原有國家的基本保險基礎上，建立企業補充養老保險支柱。同時，國家給予一定的優惠稅收政策，鼓勵個人通過儲蓄為退休積累一定的養老金，將個人多余的資金以儲蓄的形式進行融資。
(二)規范原有養老保險體制、控制新的養老保險規模
日本新的養老保險制度主要從開源和節流兩個方面著手來規范原有養老保險制度，增加養老保險的收入，同時，控制新的養老保險收益規模。而瑞士則更多地通過復雜的收益與繳費的精算關系，確保貢獻與收益的平衡。
(三)增加國家對養老保險的投入
面對人口老齡化，瑞士政府以建立養老金補償平衡基金的方式，依托此項基金的穩定的投資回報，來彌補基本養老金計劃的缺口，增加國家對養老保險的投入。而日本則更多地依靠政府財政的直接支出的增加。
(四)確保養老保險基金的增值
調整和改革后的基金制的養老保險制度的一個顯著的特點，就是養老基金通過私營公司的管理進入國際或國內資本市場，以最大限度地獲得回報為目的。這樣也就避免了現收現付制下，政治因素對養老金投資的影響，避免了將退休者的保命錢投資到或借貸到瀕臨破產的企業中。
四、加快我國的社會養老保障制度改革應對老齡化問題
(一)完善社會養老保障制度，形成多支柱體系
我國原來實行的現收現付的以公共養老金為基礎的老年保障體系已不能應對人口老齡化的挑戰。國家獨立支撐的養老保險體系轉化為由國家、企業、個人三者共同承擔已成為政府必然的選擇。因此，我國應增加企業和個人的義務，在國家基本保險之外建立企業補充養老保險支柱和個人自愿參加的其他補充保險，形成新的三元模式。
我國城鎮職工養老保險實際上是一種“基本養老金+強制性儲蓄積累”的二元養老保險模式，從功能定位和保障目標上看兩者應該有所區別，資金籌集、管理運作以及養老金發放方面，應該逐步分離，按照不同的管理方式分別實施。隨著人口老齡化高峰的到來，基本養老金的比重應該逐步縮小，更多地發揮補充養老保險的作用。
目前我國農村地區正在推行的是完全積累式的養老保險，仍處于探索階段，覆蓋面很小，保障水平較低。從我國人口變動的趨勢來看，隨著生育率的進一步下降，以及農村青年人口的大量外流，未來的我國養老問題，難點在農村，重點也在農村。由于農村老人數量極大，農民本身又有土地使用權，因此從主體來說，農村養老應以家庭為主，社會為輔，提倡老人自養，樹立自我養老意識。對于農村“三無”老人繼續實行“五保”制度；對于遵守國家生育政策而形成的獨子(女)戶、雙女戶，繼續推行計劃生育養老保險。還可以因地制宜推廣綠色養老保險，在鄉村利用資源優勢，開辟養老田、養老山、養老林、養老塘的形式，為農村老齡化人口自我養老提供一個平臺。在經濟發達地區，也可以自愿實行農民退休金制度，根據當地經濟發展水平，老年農民或按年度或按月份領取一定數額的退休金。
(二)建立基金管理公司，加強商業養老保險公司的建設
當前我國的養老保險制度收繳與支付都由國家來執行，帶有統籌的公有制的性質，已經不能適應社會發展的需要，急需在資金運作方面下工夫。政府財政職能的轉變、養老社會保險經營上的不足、公共養老保險基金投資收益率偏低的需要以及調動社會成員參與養老保險積極性的需要，都呼喚基金管理公司的建立和商業養老保險公司的建立。
養老保險基金管理公司是依據法律來經營管理全國養老保險業務、自主經營、自負盈虧的具有法人資格的經營單位，它利用社會成員繳納的養老保險費依法進行投資經營活動，以保證養老保險基金的增殖。目前，在我國養老保險基金只能投資于政府公債、存人國家銀行獲取利息，受到通貨膨脹等的威脅。特別是這幾年，國家為了擴大國內需求，政府公債、銀行存款利率在不斷下調，養老保險基金實際收益率并不高。建立養老保險基金管理公司，能夠將養老金的投資收益狀況直接與公司的生存、公司的利益相聯系，調動公司管理人員管理養老金的積極性。商業養老保險必將在養老保險體系中發揮重要的作用。養老金繳納的時間長，有定期性，儲蓄的時間也很長，比較適合作長期投資，而長期投資的收益則是很高的。
(三)加強政府宏觀調控職能，引導監督多支柱體系
政府對社會養老保險應行使宏觀調控職能，制定政策起引導、宣傳和監督的作用，不直接管理基金。我國城鎮職工養老保險實際上是一種“基本養老金+強制性儲蓄積累”的二元養老保險模式，從功能定位和保障目標上看兩者應該有所區別，政府在此間的職能應該逐步分離，行使宏觀調控職能。
一、違規操作現象分析
農村社會養老保險，同其他社會保險或社會保障一樣，保險對象的界定、保險資金的籌集、管理與使用，是三個最基本最重要的問題。正是在這幾個問題上，出現了諸多違規操作現象。所謂“違規操作”，是指突破了民政部關于《縣級農村社會養老保險基本方案〈試行〉》的規定或與《基本方案》的規定明顯不同乃至完全相反的情況。
1.保險對象中的違規操作
《基本方案》規定；“農村社會養老保險對象為具有農村常住戶口，年齡在20～60周歲的農村居民”。但通過我們對山東省的膠南、聊城、萊洲、平陰等6縣（市）15個鄉鎮、村的調查發現，各地都不同程度地存在著與《基本方案》不盡相符的違規操作現象，具體表現在兩個方面：
其一，保險對象的適用年齡出現較大偏差。《基本方案》規定：繳納保險金的年齡為20～60歲，這一年齡規定無疑是正確的。該年齡段的人口基本處于勞動年齡中，正在從事社會勞動，把其收入的一部分用于未來的老年生活，是為社會倡導并為世界所通行的。然而，在有些地方的實際執行中卻出現了較大偏差，一方面，存在著年齡越大參加保險越少的傾向；另一方面，大批在《基本方案》所規定的年齡段以下的人口成為主要的保險對象，出現了“保小”不“保老”的傾向。這從下表所反映的調查統計情況可見一斑。
表1部分村投保對象年齡構成狀況
附圖
注：(1)本文僅從研究的角度提出問題，隱去具體的村名是避免產生不必要的誤解。(2)全為11歲
就我們所隨機調查的A、B、C三個村而論，它們分屬于兩個市的三個不同鄉（鎮）。調查發現，投保者的年齡在19歲及以下者，占全部投保人口的90%以上，少數村、鎮達到100%；其中又以0～10歲年齡組更為突出，平均占所在村、鎮全部投保人口的70%以上，而36歲及以上的法定投保對象的參投率幾近為零。
保險對象年齡的前一種偏差，使中年和快要進入老年的投保者減少；而后一種偏差，顯然是與開展這項工作的初衷和養老保險的本意相悖的，屬于違規操作之列。
其二，保險對象“名實”不符，集體或家庭投保帳戶大量存在。《基本方案》規定；“個人的交費和集體的補助（含國家讓利）應分別記在個人名下，”“按人立戶記帳建檔”。這是落實養老保險制度，保障投保對象屆時足額領取養老保險金的基本措施之一，具有較強的規范性和法制性要求。然而，在執行中，也出現了不同程度的違規操作現象。一方面，一些村、鎮領導為了避開挨家逐戶，按人記帳立檔的繁瑣和工作難度，又不致于在上級考核中使此項指標失分，便采取了“快速、便捷”的方法，以村或鄉鎮集體名義墊支了保費，從而出現了保險對象的“集體化”形式。如膠南市的王臺鎮，1997年1～7月份，全鎮參加投保的34個村中即有15個村集體交納保費254752元，均不在個人名下；該市隱珠鎮北高家莊，1996年集體投入保費7000元，3年過去了，至今也未研究如何落實到個人；臨清市尚店鄉，1995年以鄉的名義交納保費14.3萬元，至今同樣沒有落實到人。對此，該市民政局領導說：“也不知道從哪里弄的這些錢，但具體到投保人，作難了”。另一方面，在一些村、鎮采取了收取保費與夏征提留同時進行，以家庭為單位，以工代險、以糧代險的辦法，至于投保對象是家庭中的哪位成員卻未落實，從而出現了大量的“家庭帳戶”。表2即是我們調查情況的統計反映。
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大量集體和家庭帳戶的出現，固然與農村社會養老保險工作難度大且上級一度把此列為考核指標而強制推行有關，但其反映的問題是十分明顯的，不僅造成了投保對象的“名實混亂”，增加了涉老部門的工作難度；而且為農村養老保險基金的挪用乃至侵占網開一面。
2.保險基金籌集與管理使用中的違規操作
農保是為保障農民年老喪失勞動能力后的基本生活而籌集的專款專用的社會養老基金，包括個人交納、集體補助以及投入運營后的增值三部分。《基本方案》規定；“基金籌集堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則”，“基金以縣為單位統一管理，保值增殖主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行”。然而，在一些地區的實際執行中，同樣存在著與上述原則不盡相符，甚至相悖的違規操作現象。
其一，保險基金的籌集模式和原則被打破，出現了“個人全部交納”和“集體補助為主”兩種不規范的做法。我們調查的6市（縣），投保人口約有40萬人，占應投保人口的40%，累計收取保費達2億元，其中95%以上的村、鎮實行的是由農民個人全部承擔的辦法。如膠南市，自開展養老保險以來的近7年里，只有10個村（居）給762位農民給予過集體補助，累計補助金額約10838元；萊州是6市（縣）中經濟條件最好、集體補助最多的，但其受助對象也僅占其投保總人數的1/5左右。這種“全部個人交納、集體不予補助”的現象，本方案》的原則相比，看起來僅是“字面”差異，但其執行結果，卻在很大程度上低估了“集體補助”在推動農村社會養老保險中的誘導和催化作用。
其二，保險基金的管理混亂，違規投資和違規使用現象在一些地區大量存在。據南京大學社會學系（杜夏、1999）對江蘇省7個市（地）25個縣（區）農村社會養老保險基金管理與使用情況的調查認為，當前農保基金違規投資和違規使用現象，主要表現為地方政府擠占、挪用、基金進入地方財政、存入非銀行性金融機構和基金管理部門自身擠占挪用四種情況。1998年江蘇25個縣（區）歷年累計保費總額為12.67億元，當年違規投資和違規使用總額卻達4.38億元，占保費總額的34.5%。其中，因受地方政府行政干預而違規挪用、放貸的基金（即地方政府擠占挪用）占全部違規基金總額的30%以上，是所有違規操作行為中最為嚴重的一種；被地方財
政直接調用或以預算外資金名義劃轉財政帳戶，專項儲存的約占24.9%；存入非銀行性金融機構的基金占全部違規基金總額的28%；被基金管理部門（民政系統）自身擠占挪用的占基金總額達1.16億元，占全部違規基金總額的29%，主要被用于基本建設投資入股或炒房地產。
上述表明，當前農村社會養老保險中大量存在的違規操作現象，已成為困擾農村社會養老保險事業進一步深入、完善的嚴重障礙，對整個社會經濟的順利發展也造成了極大的影響。
表3江蘇省25個縣、區保險基金違規操作情況單位：萬元
附圖
資料來源：杜夏，農村養老保險基金違規操作行為分析，首界全國青年學者老齡問題研討會論文，北京，1999.10.
二、違規操作現象存在的原因分析
當前農村社會養老保險中，大量存在的違規操作現象是多種因素共同作用的結果。概括來說，以下幾個方面的因素值得注意：
1.觀念滯后、認識模糊
農村社會養老保險是為保障農民年老喪失勞動能力以后的基本生活，而實行的一項帶有全局性、長遠性的社會保障制度，其主要目標人群應是農村20～60周歲，具有勞動能力，正在從事社會勞動的人口。但是，由于目前我國大部分農村的經濟發展水平還不高，加之長期形成的通過“養兒”以“防老”的傳統觀念根深締固。在此情況下，推行農村社會養老保險，要求農民在較短的時間內拋棄“養兒防老”的舊觀念，改為通過“投保”而“養老”，勢必會產生理想與現實之間的矛盾，使農民的投保觀念與養老保險工作的推行之間存在一定的距離，造成認識上的混亂。從而出現了成年父母為兒女投保、爺爺奶奶為孫子女投保，寧愿“保小”而不“保老”的傾向。與此同時，一部分部門和領導仍然沒有把這項工作真正當作造福于八億農民的長遠工程來抓，總認為政府部門搞養老保險費力不討好，臨時觀念、應付思想時有發生，至使農村社會養老保險在執行中存在著諸多違規操作現象。
2.制度缺陷、立法滯后
從某種程度上說，現行農村社會養老保險制度在制度安排上仍有一些缺陷，正是這些缺陷的存在，為大量違規操作活動的出現提供了條件。比如：
①《基本方案》規定的保險基金的籌集模式是；“堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予扶持的原則”“集體補助主要從鄉鎮企業利潤和集體積累中支付；國家予以政策扶持，主要是通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支體現。”這里且不論“個人交納要占一定比例”規定的現實條件，僅就集體補助和國家予以政策扶持而言，就決定了只有部分乃至少數有集體企業的村、鎮，才有條件按照《基本方案》的要求開展這項工作。然而，事實是，農保工作曾一度被各級地方政府列為考核指標強制推行，故存在“投保帳戶”名不符實，出現大量“家庭和集體帳戶”等違規操作行為便不足為奇。
②《基本方案》規定：“基金以縣為單位統一管理。保值增殖主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行。”這種制度上的規定，一方面，對各種主觀隨意行為（如違規操作、平調、挪用和截留基金）的約束力和震懾力缺乏強度。另一方面，“以縣為單位”作為基金運營單位，存在著基金運營范圍小、出路少、難以保值增值等缺陷。這也會使大量違規行為的出現成為可能。
③《基本方案》規定：“多擋次，月交費標準設2、4、6…20元十個擋次。”但從執行情況看，絕大多數投保者投的是最低擋次。如果我們將150元作為“平均人”的購買水平，根據《基本方案》按12%的復利計算農村社會養老保險一次費與60歲開始領取養老金的關系，可以推算到：若某人今年40歲，一次了150元保險金，到他60歲（2020年）時可以領取養老金，此后每月可以領取的養老金數額為15元。15元錢對于現在的農村人口來說，已不足掛齒，試想到2020年以后，又能解決什么養老問題呢？由此可見，由于投保擋次低，中、老年投保者屆時領取的養老金數額難以保障其“基本生活”。所以，年齡越大，買保險的人越少，也就在所必然了。
3.政事不分、監管不力
目前，無論就農村社會養老保險工作的運行機制，還是農保基金的管理運營方式來說，都存在著一個“政事不分、監管不力”的問題。突出表現為行政管理與基金運用不分，農保管理部門的內部控制與外部監管不分。一方面，縣級農保機構幾乎包攬了從政策制定、實施到農保基金的收、發、管、放以及行政監管等全方位的工作。這種“負全責”的管理方式，既沒有部門間的橫向監督，又沒有上下級之間的有效制約，其結果很容易導致地方政府和經辦機構失控；另一方面，由于法規制度不健全，再加上農保管理體系中業已存在的“條塊分割”、上下“短路”的管理模式，不僅使有限的監管手段弱化，而且很容易造成地方行政干預，使上級業務主管部門根本無法對違規操作行為加以制止甚至實行制裁。
4.機構不全、管理費提取不協調
《基本方案》規定：縣（市）級以上的民政部門為農村社會養老保險事業的主管部門，負責管理、指導和監督工作；民政局下設農村社會養老保險辦公室，具體負責轄區內的養老保險業務；各鄉鎮、街道辦事處設農村社會養老保險事業管理所。其開展業務所需費用按3%的比例從保費中支付。但目前的現狀是，大部分縣（市）不僅沒有設置專門的管理機構，甚至沒有安排專人負責此項工作。由此導致農保基金管理、使用上的混亂則在所難免。另一方面，調查中普遍反映，3%的管理服務費提取比例難以支撐農保部門的各項業務支出。加之農保基金目前正處于積累階段，各地兌付壓力較小。在缺乏監管的情況下，受各自利益的驅動，輕而易舉地擠占、挪用甚至貪污農保基金便成為可能。
三、強化農村社會養老保險的制度性和法制性是解決諸多違規操作現象的根本
不可否認，農村社會養老保險在執行中出現的諸多違規操作現象，都是重要的帶有全局性的問題。當然，這些問題不解決，農村社會養老工作就難以推行，更難以發展和完善。而認識并強化農村社會養老保險的制度性和法制性，正是杜絕各種違規行為的根本所在。
1.加強法制建設，確保養老保險制度有法可依。經驗證明，發達國家的養老保險制度之所以比較成熟，一方面有其較強的經濟勢力，另一方面是靠完備的法制體系強制推行的。目前我國農村養老保險中存在的基金來源不規范、投保帳戶混亂以及擠占、挪用農保基金等違規現象，無不與缺乏一套行之有效的養老保險法規有很大關系。因此，為促進農村養老保險工作的有序進行和可持續發展，強化養老保險的法制性，盡快制定一套完備的養老保險法律則勢在必行。
2.實行政事分開、監事分開的管理體制。將農保基金的所有權與經營權分離，逐步將保費的征繳、基金運營和養老金的發放業務分開。逐步建立起相對獨立的社會保障金融機構，專事保險基金的管理和投資活動，使農保基金主要由行政事業機構經營逐步向依靠市場運營過渡。
3.調整現行農村養老保險機構的運行模式，變“條塊”結合，以“塊”為主的管理體制為以“條”為主，力爭盡快形成體系。就基金的管理而言，統一管理的范圍應由目前的縣（市）一級擴大到省一級或全國，以確保“國家保障”、“政府行為”的制度性和權威性。
4.建議政府制定有關農村社會養老保險的補助、補償制度。一方面，對那些經濟欠發達地區或沒有集體公共經濟積累的鄉鎮、村的農民給以適當的政策傾斜和資金補助，以禰補現行政策的缺陷。另一方面，給那些按照現行政策規定（如按12%的復利率）投保，屆時不足以保障“基本生活”的中老年農村人口給予一次性保險補償也是應該的。
5.建議建立一個獨立于農村社會養老保險業務管理一基金運營機構之外的、具有權威性和公正的社會監管機構（如社會保障委員會等）以協調、監管和制約相關農保管理部門的活動，規范部門行為，糾正管理偏差，以提高農村社會養老保險的規范化、程序化和法制化程度。
【參考文獻】
[1]劉書鶴，萬克德.當前農村社會養老保險調查[J].經濟研究資料，1998(8).
