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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政程序法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、行政程序違法的表現
（1）步驟欠缺。即某行政法律行為的作出應依行政法規規定的步驟進行，但行政主體違法而未采取或履行相應的步驟。法律通過規定行政程序以規范行政權力運行的軌跡，為行政主體設定相應的程序性義務，作為行政主體必須按部就班、不折不扣地履行，其中就包括行政程序不得跳越，即行政主體不能遺漏、疏忽法律預先設立的行政程序而進行活動，否則勢必會侵犯行政相對方的權利，影響法律的公正與嚴肅。（2）順序顛倒。即行政主體違反法律規定的先后順序作出行政行為而構成的違法。行政程序是由若干個步驟、階段在時間上延續所構成，如同鏈條一環緊扣一環，從而保證行政程序法律關系主體的活動順利進行，因而行政程序不得顛倒，即行政主體不能先進行后面的行政程序，再進行前面的行政程序，否則將會導致行為無效。（3）形式違法。即行政法律行為的作出應當采取某種法定形式而未采取，或采取了法律禁止的形式，構成程序違法。隨著行政法的進一步健全和完善，對行政行為的法定形式的要求也愈加嚴格，一方面是為了監督行政主體的執法；另一方面也是為了更好地保障相對人的合法權利。然而，由于我國的行政法規建設起步較晚，人們的法律意識還比較淡薄，以致現實生活中違法現象時有發生。（4）時限違法。即行政法律行為的作出超過法定的時間限制，從而構成違法。為了保證行政活動的高效率，行政程序的各個環節應當有時間上的限制，而在我們“依法行政”的建設過程中，行政主體沒有按照法律規定操作的現象并不鮮見，如行政主體沒有按照法律規定的期限給予當事人充分答辯時間和出席陳述時間;或未按法定期限作出裁決，既不通知當事人也不經批準延期的;或已過追訴時效仍追究相對人法律責任的等等。
二、對行政程序違法的司法審查
（1）對行政程序違法進行司法審查的程序。一是審查法定步驟。步驟是程序的重要要素，任何行為都必須按照法定的步驟來進行，否則就可能造成程序違法。二是審查法定順序。這一點要求行政程序中不能出現順序顛倒，也不能出現順序混亂。三是審查法定形式。一定的行為必須以相應的形式表現出來，如書面形式、口頭形式等，若某一行為不按法律規定的形式來進行則屬程序違法。四是審查法定時效。行政程序遵守法定的時效，是具體行政行為合法的重要條件之一。（2）對行政程序違法司法審查的結果。行政程序違法的司法審查應以公正和效率為標準。如果違反法定行政程序的行政行為損害了相對人的合法權益，應當認定無效，并依法予以撤銷;如果行政行為違反行政程序，但并沒有損害行政相對人的合法權益，或者影響微小，可不認定該行政行為無效。
三、我國目前行政程序違法的法律責任規定
行政程序違法不僅指行政主體實施行政行為違反法定的程序規則，也指行政主體實施行政行為違反正當程序原則。我國行政程序違法責任的現狀一、行政程序違法的界定法定行政程序是一國為了實現保護行政相對人的合法權益和提高行政效率這一雙重的行政程序價值目標，而將一些行政程序法律化的產物。我國《行政訴訟法》第54條規定，具體行政行為違反法定程序的應予以撤銷。但是對于法定行政程序中“法”的外延應如何界定，法定程序的范圍有多大，在理論界尚有不同的認識。有學者將“法定程序”中的“法”限定為法律、法規，法律法規未規定即意味著立法機關賦予行政執法機關自由裁量權。（1）1989年頒布、1990年10月1日起開始實施的《行政訴訟法》，從司法審查的高度對行政行為提出了程序要求，規定是否符合法定程序是審查具體行政行為是否合法的必要條件之一，《行政訴訟法》在多處涉及行政程序問題。（2）行政復議程序違法處理規定在《行政復議條例》中，也將行政主體的行政程序作為復議機關審查行政行為合法性和適當性的重要內容。在《行政復議條例》中，對行政相對人提出了許多程序方面的要求，同時對違反法定程序所造成的法律責任也作了明確規定。（3）行政處罰法違法規定在我國行政程序的立法史上，對程序空前重視以及對程序違法的處理具有突破性進展的是1996年的《行政處罰法》。該法不僅在行政處罰的具體程序設置方面具有開拓性意義，而且明確規定，行政處罰必須依照法定程序實施，不遵守法定程序的，行政處罰無效（第3條）。
參考文獻
[1]皮純協．行政程序法比較研究[M]．中國人民公安大學出版社，2000：88
關鍵詞：行政程序：主義：問題：公平：效率
制定行政程序已是理論界和實務界的共識《行政程序法》(試擬稿)在經過實證調查、比較研究，以及多次國內外專家研討和反復修改之后也已初步完成但是有關問題的討論乃至爭論遠沒有結束我國的行政程序立法應該堅持何種主義和關注哪此問題‘仍然是信得研討的重要問題。
一、堅持何種主義?
行政程序立法應堅持何種“主義”這涉及行政程序法的基本立場涉及我們到底要制定子下么樣的行政程序法從法治國家對行政過程的基本要求、域外行政法治比較、發達國家行政程序法制度的實踐經驗和教訓以及我國法律文化傳統等方面的考慮行政程序立法應當堅持法治主義、程序主義、人文主義和現實主義這幾個基本立場。
法治主義的核心要求是政府遵守法律這一原則對于行政程序法制度而言著重強調的是“程序法治”包括程序合法性和程序合理性這表明行政程序的首要目標是規范和引導行政權的活動而不應是政府管制和約束行政相對方的規則：更進一步，法治主義的行政程序不僅要強調程序規定的法定化和形式化，也要求程序規則能體現基本的公平和理性精神堅持法治主義立場對于中國行政權運行之引導、行政過程問題之解決具有特別重要的意義因為我國并不缺乏“行政程序，但是缺乏對行政活動進行有效規制的、公平理性的法治主義的行政程序。
程序主義的一個基本思想是：法律程序具有自身獨立的價值和意義而不僅僅是達到特定目的的手段因此違背法律程序的行為不論是否對實體結果產生影響‘都構成對某種程序“過程價值（processvalue)的侵害，必須被校正或承擔相應的法律貢任這對我國具有不可否認的針對意義完美的程序離開了嚴格有效的違法歸貢機制充其量不過是擺設。
堅持人本主義，主要是強調行政程序應當體現對相對方的個體權利、主體性和尊嚴的尊重簡言之在行政程序的原則和制度層面上，應體現“以人為本”精神，而不是將個體當作行政管制的對象和客體在行政程序的操作中‘應警惕“程序的異化”‘防止程序成為冷冰冰的規則集合或新的的借口。
所謂現實主義，是指行政程序立法應在充分理解行政過程所面臨現實問題和程序立法的現實的基礎上，突出立法重點，有針對性地回應現實問題，逐步完善行政程序立法這暗示了中國的行政程序立法不會是一個一步到位的步驟，而是一個不斷深化的過程是一個需要“與不完美合作以追求完美”的旅程。
二、關注哪些問題?
(一)作為行政程序立法現實背景的問題
中國的行政程序立法，在一定程度上受到“主義”的推動，更緣于現實的需求改蘋開放以來，我國的行政程序制度已有了相當的發展，但從宏觀上看，程序建設還遠遠不能滿足依法行政和建設社會主義法治國的需要，還存在許多缺陷：第一，現有的程序制度在體系上存在很人的零散性，缺乏必要的銜接和一致風險，可能引發程序制度體系內部的原則或規則之間的沖突。第二，行政權的行使在程序上享有過度的自山裁量權，難以保障程序公正。第三，相對方在程序上享受的權利“m.，太小，已經享有的某些程序權利也因缺乏相應的配套制度而難以得到保障，相對方在程序中的積極性得不到充分發揮。第四，與“程序合法性”意識的增強相比，“程序合理性”仍米得到法律的足夠關懷，缺乏實現程序公正的保障機制。第五，程序規則之間的抵觸現象比較嚴重，顯示出程序設計上的隨意性。第六，一些蘊含程序公正主要價值的基本原則既沒有得到法律的明確規定，在程序作業中也不具有自接的法律效力。第七，程序的簡化欠缺明確化、具體化的條件，為程序操作中的態意留下了空間。第八，行政管制過程和規則制定過程中的人眾參與制度有待改進，有效參與的要件(如信急公開、利益團體的組織等)仍然欠缺。第九，對于違反法律程序、侵犯程序權利行為的法律責任不夠明確，甚至沒有規定相應的法律責任。第十，行政機關及其下作人員的程序法治意識不強，程序下具主義意識仍然比較濃厚，不按程序辦事的情況比比皆是。第十一，公民、法人或其他組織的程序權利意識依然比較淡薄。
上述問題緣于兩類原因：一類是主觀原因，主要是法律傳統中對法律程序的誤解、偏見和冷漠如認為程序只是實現行政目的的手段：法律程序只是用以管理和控制社會的手段，只能施子“被管理者一”，而不能管理管理者一，等等而社會成員的程序權利和程序公正意識的淡薄也是一個法觀念問題另一類是客觀原因，主要是學理研究和程序設計等技術方面的原因其中包括對法律程序的結構、程序合理性和程序公正性的條件、正當程序的制度裝置等方面的認知和把握不夠山此也會導致相應的程序設計問題相應地，程序立法和改蘋也必須從上述方面入手
(二)行政程序立法方案的選擇問題
1、行政程序的統一立法有必要嗎了這一問題的關鍵是如何理解程序的“統一性”“統一性”不是要求所有的行政程序整齊劃一，否認不同行政過程的特征，而是“主義”或者一原則”層面上的統一即通過行政程序所堅持的主義和基本立場，對多樣化的行政過程提出最低限度的程序要求這樣的統一性是構成一致性的保障，又是多樣性的基礎
2、制定統一行政程序立法可行嗎了統一程序立法的可行性在于：首先，經過十多年的行政法治建設，公權力及其行使過程的“程序合法性”意識正在逐步增強，營造了法律實施的可行性，為法律制定的可行性提供了“人”的基礎其次，行政程序的相關立法和執法已積祟了比較豐富的經驗，一些主要行政部門已開始了很多立法‘嘗試，這些構成了行政程序統一立法的基本資源再次，一些重要的行政程序制度已經建立并取得了很好效果，這些程序制度的建立和運行為行政程序統一立法提供了基礎和重要的實踐經驗
3、如何進行行政程序的統一立法了這是立法模式選擇問題是選擇統一、詳盡的法典，還是通則性的規定?這在行政法學界已有過很多討論{}i基于前面所述的“主義’，、基本立場和中國的實際情況，應綜合考慮程序作業的基本要求和不同需要一方面，不同行政部門在管制過程中的實體和程序兩方面都有自己的特殊性，詳盡的程序法典可能會“削足適履”或‘顧此失彼”：另一方面，不同行政過程在具體的程序作業上雖有所不同，但都應當符合前述幾個主義的基本要求，如透明度、一致性、程序理性，以及效率與公平等因此，如果程序立法不就這些共同的基本原則進行規定，立法本身就失去了必要性基于這兩個方面，可以考慮采用“通則性法典”的形式，即采用“原則+一般規定+特別規定”的法體結構原則適用于所有的行政過程，一般規定適用于法律無特別規定的所有情形，而特別規定適用于特定的行政過程，是將原則和一般規定結合與特定行政過程的具體化
4、制定什么樣的行政程序法了這是一個目標模式的選擇問題簡言之，在目標期待中，我們如何在程序公平和效率之間作出比較合理的安排了程序公平是行政程序立法的基本出發點和歸宿從程序基本立場所提出的程序公平要求可稱之謂“最低限度的公平”{2一這是一個不可妥協的目標同時目前在我國程序公平和程序效率處于“雙重缺位’，的狀態需要通過行政程序立法營造能夠促進和保障公平與效率的制度環境基于這兩方面的分析行政程序立法必須首先提供旨在保障最低限度公平’，的基本原則而制度在此基礎上根抓不同的行政過程及其不同階段對程序公平和程序效率進行適當偏重。
5沏}何交排行政程序的各項基本原則和制度了既要考慮程序立法的立場和基本目標又要考慮立法內在的協調和相關法律規定之間的“兼客性”需要特別注意：第一規定行政程序的一般原則使多樣化的行政程序在基本的程序原則指導下運行促進多樣性的統一第一規定行政活動的一般程序提供基本的“程式樣本’，使之發揮“示范作用’，為非法定程序或自由栽量程序的合理性判定一個標準為各部門制定特別程序提供一個基本的程序框架第三協調行政程序法與其他法律中有關行政程序規定之間的關系其他法律可以對特定行政程序作出具體規定但不得與基本原則相抵觸第四‘對已有的重要行政程序加以規范和完善特別如行政決定程序、行政規則制定程序、行政規劃程序、行政合同程序等第五規定相關的一系列制度來保障程序公平如政府信H公升制度、聽證制度、公眾參與制度等第六規定行政主體的程序違法貢任目前一此行政程序立法中對程序違法的法律貢任規定過于原則甚至缺乏規定導致程序違法行為泛濫和對程序規則的漠視乃至程序虛無主義嚴重為此必須明確規定程序違法行為的法律}I仃和追究機制
三、結語：重申“主義”與“問題”
《行政程序法》的制定涉及到價值層面上的權衡基本立場的確定也涉及到面對各種問題的制度交排而選擇面對這樣一個“政府再造”和行政權一一相對方關系重構的歷史契機我們需要重申“主義”和“基本立場”的重要性：也需要傾聽各種問題對有效解決方案的吁求前者是宏觀的、方向性的、面向將來的：后者是具體的、技術性的、回應當下的我們相信我國的行政程序立法需要在堅持“主義”的前提下面對技術層面的問題。
參考文獻：
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ProblemsintheLegislationoftheAdministrativeProcedureinChina
【關 鍵 詞】行政程序/效率功能/時限
【 正 文 】
長期以來，法律多是從實體內容角度著眼于結果來規范行政行為。然而，由于行政權力不斷膨脹，單單側重于實體法的作法越來越不適應需要，于是行政程序法開始受到重視。行政程序法通過控制行政行為的過程來實現行政合理性，具體表現在其正義功能和效率功能上。正義和效率不可或缺，而效率是正義的必要條件，不講效率又是我國行政實效低下的癥結所在，因而強調效率功能對實現我國行政法治有重大的現實意義。
一、提高行政效率是行政程序法的重要功能
行政程序法是重要行政程序的法律化，行政程序指行政主體行使行政權力，實施行政活動及相對人參與行政行為從起始到終結的過程。從空間和時間兩方面來看，行政程序表現為行為的方式、步驟、順序及時限。行政程序具有科學性、正義性、合理性的特質，體現在行政程序法的一系列的具體制度上。行政程序法為行政權力的行使設定了嚴格的規則。如行政公開，調查取證制度、告知制度、教示制度、回避制度等，使行政權力的行使被限定按法定的程序進行，防止和控制行政權的濫用，保護相對方當事人的合法權益免遭行政權力的威脅和侵害。行政程序法的正義功能是顯而易見的，但它的效率功能卻常被曲解。
行政程序法的效率功能指行政程序法的實施能促進行政效率的提高。這里所說的行政程序法的效率功能不同于有些文章所說的“效率模式”，它不是指以提高行政效率作為行政程序法立法的主要目標，更不是指先犧牲正義來提高效率。它在現有的正義——效率側重基礎上探求立法和執法中效率功能的最大化，舉例來說，強調效率功能并不是要把原先的二審終審改為一審終審，而是努力從立法上配置使每次審都以最小消耗來完成的制度，并使之實施。對效率功能，英國行政法學家韋德在其著作《行政法》中寫道：“行政官員往往把法律工作者發明的程序看成是效率的障礙，這是自然而然的。確實，自然正義規則限制了行政活動的自由，遵循這些規則須花費一定的時間與金錢。但如果減少了政府機器的摩擦；時間與金錢似乎用得其所。正因為它們主要是維持公正的原則，可消除苦怨，所以可以說自然正義原則促進了效率而不是阻礙效率。”這段話從行政程序“可以維持公民對行政機關的信任和良好關系，減少行政機關之間的摩擦”，及時實現公正，從而減少相對人利益損失等方面說明了行政程序法具有效率功能。（注：轉引自孫笑俠《法律程序設計的若干法理》，《政治與法律》1998年第4期。）
另外，行政程序法本身具備了提高行政效率的特質。行政程序來源于漫長的行政實踐歷史過程，是人們在實踐中對“同類或同樣的行為程序不斷選擇、改進”（注：諶中樂、王敏《行政程序法的功能及其制度》，《中外法學》1996年第6期。）的結果。人們針對不同的行政行為設計了不同的行政程序，對同類行政行為根據其對當事人利益的影響程度設計了繁簡程度不同的程序。例如《中華人民共和國治安管理處罰條例》第三十四條規定：“對違反治安管理的人處警告或五十元以下罰款的，或者罰款數額超過五十元，被處罰人沒有異議的，可以由公安人員當場處罰。”而其它的處罰則要適用“傳喚、訊問、取證、裁決”的程序。如果前類處罰也適用后面的程序，行政機關和相對人投入的資源和成本將大大增加，行政效率自然就不高了。因此，行政程序法設計了簡易程序和普通程序分離制度意欲使行政資源浪費最小化。
行政程序法具有效率功能還因為它的高度規范性和權威性。行政程序法作為獨立于行政實體法之外的重要部門法，其本身凝結著正義要素(procedural jnstice)，這導致程序合理性即行政權力若依嚴格正當程序行使，那么這個結論就被認為是合理的，非經法定程度不被否定，即“制度設置 原則”(rinciple of institutional settlement)，這體現在行政行為的先定力上。因而行政程度法能使行政行為具有確定性、合法性和穩定性，一般一經作出就會產生法律效力，會被服從，這樣就維護了行政權力，提高了行政效率。
二、以時限規定為例分析制約效率功能發揮的因素
行政程序法的效率功能由其具體制度來實現，其中時限制度最集中體現了行政程序法的效率功能。行政程序是行政機關完成行政行為及相對人參與該行為的連續過程。這就必然涉及到行政行為完成的必要的時間限制。以行政許可程序為例，許可行為的各個階段都涉及時限規定。首先，相對人的申請應當在一定期限內提出。我國《中外合作經營企業法》規定，設立合作企業的申請批準后，應當自接到批準證書之日起30天內向工商行政管理機關申請登記領取營業執照。其次，行政許可機關應當及時受理許可申請。第三，對行政許可的審查應當抓緊進行。我國《外資企業法》規定對于設立外資企業的申請，國務院對外經貿主管部門或國務院授權機關應自接到申請之日起90天內決定是否批準。最后，許可結果必須及時告知當事人，不得拖延或不予答復。
時限制度直接結合了行政效率和相對人的利益，各國行政程序法一般都在原則規定之外設專門規定。《澳門行政程序法》“在非官僚原則及效率原則”指導下規定了行政機關有“快捷之義務”。該法第57條規定“行政機關應采取措施，使程序能迅速及時進行，因而，應拒絕作出及避免出現一切無關或拖延程序進行之情事，以及應命令與促成一切對程序之繼續進行及作出公正與適時之決定屬必需之情節。”同時在第四章專門規定了“期間與延期”。
我國現行行政程序法律法規中對時限規定也有所體現，但在立法上還是存在許多問題，限制了效率功能的發揮。如行政處罰程序的期限僅存在于《治安管理處罰條例》等極少數行政法律規范中，而在《土地違法案件處理暫行辦法》等法律規范中沒有時限規定。有時雖有規定但各個規定之間相互沖突，造成實踐中難以執行的情況。《行政處罰法》頒布之前，對行政處罰沒有統一的規定，法規、規章及其他規范性文件對行政處罰行為各個階段作了相當多但又不盡一致的規定。根據國務院《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》的規定，各法規、規章中和《行政處罰法》規定不一致的，應當修改的內容僅限于行政處罰權的設定，相互沖突的時效規定仍各自有效。除此之外，不少行政程序法律文件盡管有時限規定，但立法者經常回避違反此規定的法律責任或只是籠統地提及應“承擔責任”而不規定依據什么承擔何種責任。如《治安管理處罰條例》中規定“公安機關違反6個月的規定應承擔責任”。至于責任形式等沒有具體規定，這種規定形同虛設。
公認地，立法完善至少應符合四條標準：一是出臺及時，包括及時出臺新法律法規和及時檢查和修訂原有法律法規。二是內容齊全。三是精神一致，實體法與程序法、同等級與不同等級法律法規和諧統一。四是有達到法律規定的預期目的具體制度，最主要的是責任制度，因為權利的實現比權利的宣告更重要。根據這些標準，目前有關時限的規定無疑是不完善的，形成這種情況的原因有很多。行政行為本身具有的復雜性，立法中缺乏預見性、超前性及法律條文簡約、內容籠統、適應性不強是產生時限規定空白點及相互沖突的主要原因。而不規定違反時限制度的法律責任的決定因素是偏向行政主體的立法思想，這樣，必然導致對相對人合法權益的損害及行政資源的浪費。所以，立法上的欠缺是制約行政程序法效率功能充分發揮的因素之一。
三、充分實現行政程序法效率功能的條件
行政程序法效率功能只有通過實現才具有實際意義，而要充分實現效率功能需要完備的外部條件及行政程序法自身在技術上不斷合理化。
（一）外部支持
提高效率的理論基礎如前所述是行政權膨脹，社會事務繁多而行政資源有限。“鑒于機關的財力總是有限，且通常不足以完成所有的法定職責，考慮行政程序的效率必不可免。”（注：蓋爾霍恩、利文《行政法與行政程序概要》（中譯本），中國社會出版社1996年版第4頁。）行政資源作為社會資源的一部分又決定了行政程序法效率功能的實現有賴于其他法及其他機關對行政效率的支持。我國現行憲法第27條規定：“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培養和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率反對官僚主義。”這一規定是行政程序法效率原則的憲法依據及對實現行政程序法效率功能的最大支持。
提高行政效率的直接障礙是國家機關重復設置，職能重疊，利益競爭，責任推諉。實現行政程序法效率功能的基本條件就是各機關分工，統一高效協調運作，避免職能重疊，盡量減少管轄權沖突，從而保證行政權的行使暢通無阻。另外，行政人員素質和能力的提高也有助于提高行政效率。
充分發揮行政程序法的效率功能還要求相對人對行政程序法的利 益認同和文化認同。行為是人們基于一定的心理觀念作出選擇的外在表現。心理觀念不同，就會有千差萬別的行為方式，效率功能實現的程度也就有差異。提高相對人對法的認同程度，需要長期的法制宣傳教育。認同程度的提高，法實施所取得的社會實際效果會更大。
（二）行政程序法的合理化
行政程序法本身的合理性直接影響到效率功能的實現，完善行政程序法是發揮其效率功能的內部條件，也是前提條件。在理想的情況下，具備如下特征的制度能以較小的人力、財力較快地實現管理目的：1、主體目標明確；2、行政過程步驟緊湊，簡化易行；3、相應制度合理相互配合。體現行政程序法效率功能的主要制度有：時限、、簡易程序，緊急處置，行政終局、復審不停止執行等等。
我國行政程序法確立“以公正為主，兼顧效率”的模式固然重要，但進行具體制度的構思和設計仍是迫在眉睫的任務。以上主要制度我國行政程序法律文件或多或少都有規定，問題是如何使它們更加合理。第三部分分析了時限制度的不足，針對時限制度立法上的種種欠缺，當務之急是及時建立詳盡的一致的時限制度。第二，明確違反時效的法律后果。合理的作法是：可以取得權利的，超過合理時間，相對人自然取得權利；可以導致義務消失的，超過合理期限，相對人義務自然消失。同時對取得的權利及消失的義務，行政機關和司法機關保留審查權。對行政主體方面，違么了時限規定的行政行為是缺乏行政程序合法性要件的，屬于步驟違法的情形之一，應當被變更、被撤銷或重新履行。
體現效率功能的制度也亟待完善。制度指行政程序法律關系主體不履行或無法履行法定義務時，依法由他人代而為之，而該務及行政相對人權利。有關行政相對人的規定見于《中華人民共和國國家賠償法》中賠償請求人轉移及《行政復議條例》中復議申請人轉移等等，最明確寫明的是《行政處罰法》第四十二條：當事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人，對行政主體的見于《行政處罰法》第十八條的委托規定及《國家賠償法》第十四條“受委托的組織和個人承擔部分或全部賠償責任。”發生的前提是事務的主體具有可替代性，而使順利進行的決定因素是人具有從事所職務的行為能力。
制度可以確保行政職權實施的連續性，適當分散行政主體的管理事務，減少行政失職，提高行政效率，制度還能使不具備豐富法律知識的行政相對人及時有效地維護自己的合法權益。然而制度尤其是行政主體的在我國行政程序立法和實踐中都不發達，究其原因，大致如下：一是行政水平總體很低，行政事務只能由專門的行政人員來管理，具有從事所職務的行為能力的機關或個人不多。另外行政機關冗員，某一行政人員因故缺席一般不會導致某一職務行為中斷，許多行政人員也認為自己所行使的職權是特權，拖延幾天也是無可厚非的。二、對相對人來說，因為法律工作者的作用非常有限，大多數相對人認為只有躬親才能放心。因此當事人在行政程序中的多是被動產生，如相對人死亡或喪失行為能力時產生。
轉貼于 完善制度應從兩方面著手，一是疏散行政機關冗員，確立首長負責下的行政人員“個人責任制”，使行政人員偶然無法或不能行使職務的行為對其產生不利后果，同時引導法律工作者的業務從訴訟到非訟擴展。二是行政程序法律法規必須明確規定的條件、形式、程序及責任等內容。
有待進一步合理化的制度還有不少，如聽證程序，應增加事后聽證的規定。如果行政處罰針對的事實屬情況緊急需要立即實施而來不及事先聽證，或者行政處罰對當事人不產生無法彌補的損失如罰款時，都可以由行政機關先作出并實施行政處罰，然后利益受不利影響的當事人可以在事后要求舉行正式聽證。
四、結語
提高行政效率是行政程序法的功能之一，也是改變我國行政實效低下、實現行政法治的利器。然而，效率功能受到諸如立法欠缺、行政觀念錯誤及行政能力不足等等因素的制約。為此，應以更積極的姿態去培育可能的外部支持力量，并不遺余力地完善行政程序法的具體制度。
參考文獻
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論文關鍵詞 目標模式 控權模式 維權模式 服務模式
隨著法學領域研究的不斷深入，“模式”分析方法被引入來對程序法的體例、目標進行整體研究。在行政程序法中，學者們提出的目標模式是對未來我國立法行為模式和內容模式起到了重要的推動作用，從當今世界各國來看，各國程序法具有以下幾個方面的立法目的，一是限制行政權力的擴張；二是加強保護公民的合法權益；三是與行政實體法緊密聯系，圍繞實體法的管理和服務功能展開，形成了行政程序法三大目標模式：控權模式、維權模式和服務模式，我國行政程序法的目標模式側重于三種模式的結合，更注重對行政權力行使的控制，公民權利的保護與服務社會的功能。
一、行政程序法目標模式之概述
（一）何謂目標模式
所謂模式（model，pattern）是指“事先或者將要確定的某一事務的樣式或者特征。”例如專利法規定的發明樣本，產品或者項目的風格或樣式。行政程序法中所說的目標模式特指一個國家的立法機關從本國的法律傳統、法律文化、公民的法律意識等各種因素考慮，從本國的實際出發，繼承本國優秀的法律文化，法律制度的同時，吸收別國先進的對發展本國法律具有進步作用的各種法制因素而形成的相對穩定的對行政程序法具有指導作用的一種模式，這種模式體現了行政程序法的設計、價值、功能等多方面的指向，并與立法目的緊密聯系。
（二）研究并選擇目標模式的重要意義
研究行政程序法的目標模式，對于完善和發展我國行政程序法具有重要的作用，對控制行政權力，維護人民利益、服務社會、完善依法行政程序具有重要的意義，對推動我國依法行政具有進步的意義。
特定的目標模式體現了特定行政程序法的價值取向，決定了其基本架構、基本原則以及由此所產生的各種規則和制度。它對行政程序法的構架、體例產生巨大的影響，甚至更深層次地影響到行政程序法的理念、法律精神和制度，它的確定性往往也會影響到人們對法的認識程度、開放程度、思維定勢。
二、目標模式之厘清——基于比較法視角下的認識
目標模式是研究行政程序法眾多熱點問題中的一個。我國法學界有關行政程序法目標模式概括起來大致有以下幾種觀點：
第一種觀點把目標模式分為控制模式、效率模式和權利模式三種。控制模式是指統治者為了維護其統治，要求下級行政機關不得違反自己統治意志的模式，體現強大的強制性。效率模式是指以效率為中心，服務于效率的模式。權利模式主要體現為維權，保障權利。
第二種觀點把目標模式分為保權模式、控權模式和效率模式三種。保權模式主要指在行政程序中，最大限度地保障行政相對人在行政程序中所享有的權利的一種模式。控權模式主要是控制行政機關行政權力的擴張，保證依法行政的一種模式。效率模式主要是基于管理和服務的效能而產生，強調高效。
第三種觀點把目標模式分為公正模式和效率模式兩種。公正模式主要強調對行政機關行使行政權的監督，防上偏私，效率模式指以效率為中心，服務于效率的模式。
第四種觀點將行政程序法目標模式與行政程序法價值模式放一起探討。提出行政程序法目標模式分為維護模式和保護模式，與此相應行政程序法的價值模式可以分為民主模式和效率模式。
分析以上各種觀點，各個學者都是站在本國的立場和自身研究的方向去闡述這一問題，從行政程序法所要求的目標上去看，各種觀點都有自身的合理性、適用性。但都存在著劃分標準不明確和劃分概念不周延的不足。本人特別指出，行政程序法的目標模式應歸結控權模式、維權模式和服務模式三位一體的目標模式。在當今各國，由于受民族傳統、法律傳統、人文傳統、法律意識、法律心理、法律文化、、經濟發展、民主發展、社會制度以及地域的影響，各國的行政程序立法目標模式不完全相同或完全不相同。但各國都在一定程度上遵循控權和服務的模式。而這一模式則是將兩者都放在同一或基本同一的高度和位置，都給以共同重視，并以此為出發點，在實踐中視具體情況而允許其在不同歷史時期、不同的歷史條件能有一定程度的側重點。或者說，并重模式作為一種目標模式其實是一個呈現出動態側重點的兼容模式，是站在一定的制高點上，起著統攝、引領和指導作用的模式。
為了說明這一問題，我將從比較法的視角對現代西方國家（分別以美國和奧地利為典型代表）兩大目標模式——控權模式和服務模式的實踐情況進行闡述和分析，指出不同國家于目標模式之不同選擇是歷史的選擇，是規律性和必然性的統一。
（一）行政程序法之目標模式——控權模式（以美國為例）
《美國聯邦行政程序法》（簡稱APA）于1946年6月11日公布施行，作為行政程序法控權模式的典型代表。美國行政程序立法之所以選擇了控制行政權力，側重于保護公民的權利的控權模式，主要是受以下幾個方面的因素所制約：第一，注重程序價值觀的法律傳統的內在要求。將程序的公正作為行政行為公正、公開、民主的保障手段，提高對行政權力的監督。第二，滿足行政權力運作的現實需要。立法目的的最終確定很大程度上取決于公眾對行政權力運作的現實需要。第三，受行政法觀念的影響。美國將行政法視為“控制行政權力的法”，控權理念使美國更注重防止限制行政權力濫用，保障公民權益。第四，受社會價值觀念的影響。美國強調個人的權利，強調個人主義，人權意識和觀念很強。此外還有其他因素影響和制約著目標模式的選擇，但這些因素的合力皆偏向了控權模式，同時進一步強化了對社會的服務。
（二）行政程序法之目標模式——服務模式（以奧地利為例）
奧地利是行政程序立法較為發達的國家之一，其行政程序法在行政法中享有很高的地位，早在1925年6月，奧地利國會就通過了《行政執行法》、《行政處罰法》、《普通行政程序法》、和《行政程序法施行法》。這4部法律奠定了奧地利行政程序法的服務模式。奧地利目標模式之選擇，亦由其諸多因素來共同影響和決定的。比如說有以下方面：第一，程序價值觀的影響。奧地利屬于傳統的大陸法系國家，歷來很重視實體法而輕視程序法，把實體法應用于管理社會、服務社會之中，而程序法被視為實體法實現其目標和介值的工具，具有從屬性。常更多關注于結果、實體上的正義實現，努力追求效率的提高。第二，以行政行為為核心，將行政法視為行政權力運行規則的行政法觀念的影響。第三，在社會價值觀念方面，大陸法系國家傾向于傳統的集體主義思想，習慣于依照一些事先已經擬制好的規則行事。總之，奧地利選擇服務模式與該國所存在的各種因素有關。
三、我國行政程序法目標模式之選擇——控權模式、維權模式和服務模式并重
我國行政程序法目標模式選擇上，應力求從國家利益、集體利益和個人利益出發，一是考慮行政機關權力運行的有效控制，防止權力無限擴張；二是考慮行政程序的完備；三是考慮人民的權利得到保護；四是兼顧國家利益的實現，最終實現社會和諧這一目標奮進，因而我國行政程序法科學的目標模式應是控權模式、維權模式和服務模式并重，突出對行政權力的控制、人民權利的維護、對社會經濟發展的服務，三者之間不能顧此失彼，應并重發展，科學發展，科學立法。
在我國《行政處罰法》、《行政訴訟法》都從不同的角度上體現控權模式、維權模式和服務模式并重的行政程序法目標模式，這在我國是有現實的土壤基礎的，且理論上是確實可行的。
控權模式、維權模式和服務模式并重的行政程序法目標模式是我國行政程序法發展的必然，這一模式和我國的發展有著不可分割的聯系。中國改革開放三十年，在廣泛而深刻的意義上促成了中國這個社會的轉型，是一個新的起點，從社會現代化的角度看，中國屬于后發現代化國家，與許多已經完成現代化的發達國家相比，在各個方面皆有“趕超”的特點。在法治和法律體系的建設方面也不例外。可見，中國的法律體系是具有一定規模和優越性的，但也指出未來實質意義的法律體系的建設之路是漫長而艱辛的。于是，在今后將要制定的行政程序法更需要有一種高瞻遠矚。在目標模式的確立上，某種意義上可以說控權模式、維權模式和服務模式并重是我們目前境遇下的理想殿堂，但又是我們未來努力的方向和趨勢。畢竟在中國當下，人民法律意識的提高、民主政治化的發展，并重模式成為我國行政程序法目標模式的必然選擇。一方面由于我國經濟社會的發展，人民的科學文化水平有所提高，生活質量也有所提高，人民對民主立法、科學立法的要求日增不減，人民要求有序的政治參與、要求政務公開、民主監督呈現上升趨勢，依法行政，建設社會主義法治國家更應該落到實處，這就要求我們更科學地運用法律的手段控制行政權力的擴張。另一方面，我國現正處于社會主義改革開放時期，是各種社會矛盾突發和高發的時期，人民處于弱勢狀態，因此對人民權利的維護必不可少。最后，我國改革就是為了發展，發展就需要一個強有力的政府作為支撐，作政策指導，作法律導向，這就離不開政府的服務，因此，總的來說控權模式、維權模式和服務模式并重行政程序法目標模式顯得更為符合中國轉型時期的立法的訴求，也更符合我國在新形勢下深入貫徹落實依法治國基本方略，全面推進依法行政，進一步加強法治政府建設的必然選擇。
論文關鍵詞 目標模式 控權模式 維權模式 服務模式
隨著法學領域研究的不斷深入,“模式”分析方法被引入來對程序法的體例、目標進行整體研究。在行政程序法中,學者們提出的目標模式是對未來我國立法行為模式和內容模式起到了重要的推動作用,從當今世界各國來看,各國程序法具有以下幾個方面的立法目的,一是限制行政權力的擴張;二是加強保護公民的合法權益;三是與行政實體法緊密聯系,圍繞實體法的管理和服務功能展開,形成了行政程序法三大目標模式:控權模式、維權模式和服務模式,我國行政程序法的目標模式側重于三種模式的結合,更注重對行政權力行使的控制,公民權利的保護與服務社會的功能。
一、行政程序法目標模式之概述
(一)何謂目標模式
所謂模式(model,pattern)是指“事先或者將要確定的某一事務的樣式或者特征。”例如專利法規定的發明樣本,產品或者項目的風格或樣式。行政程序法中所說的目標模式特指一個國家的立法機關從本國的法律傳統、法律文化、公民的法律意識等各種因素考慮,從本國的實際出發,繼承本國優秀的法律文化,法律制度的同時,吸收別國先進的對發展本國法律具有進步作用的各種法制因素而形成的相對穩定的對行政程序法具有指導作用的一種模式,這種模式體現了行政程序法的設計、價值、功能等多方面的指向,并與立法目的緊密聯系。
(二)研究并選擇目標模式的重要意義
研究行政程序法的目標模式,對于完善和發展我國行政程序法具有重要的作用,對控制行政權力,維護人民利益、服務社會、完善依法行政程序具有重要的意義,對推動我國依法行政具有進步的意義。
特定的目標模式體現了特定行政程序法的價值取向,決定了其基本架構、基本原則以及由此所產生的各種規則和制度。它對行政程序法的構架、體例產生巨大的影響,甚至更深層次地影響到行政程序法的理念、法律精神和制度,它的確定性往往也會影響到人們對法的認識程度、開放程度、思維定勢。
二、目標模式之厘清——基于比較法視角下的認識
目標模式是研究行政程序法眾多熱點問題中的一個。我國法學界有關行政程序法目標模式概括起來大致有以下幾種觀點:
第一種觀點把目標模式分為控制模式、效率模式和權利模式三種。控制模式是指統治者為了維護其統治,要求下級行政機關不得違反自己統治意志的模式,體現強大的強制性。效率模式是指以效率為中心,服務于效率的模式。權利模式主要體現為維權,保障權利。
第二種觀點把目標模式分為保權模式、控權模式和效率模式三種。保權模式主要指在行政程序中,最大限度地保障行政相對人在行政程序中所享有的權利的一種模式。控權模式主要是控制行政機關行政權力的擴張,保證依法行政的一種模式。效率模式主要是基于管理和服務的效能而產生,強調高效。
第三種觀點把目標模式分為公正模式和效率模式兩種。公正模式主要強調對行政機關行使行政權的監督,防上偏私,效率模式指以效率為中心,服務于效率的模式。
第四種觀點將行政程序法目標模式與行政程序法價值模式放一起探討。提出行政程序法目標模式分為維護模式和保護模式,與此相應行政程序法的價值模式可以分為民主模式和效率模式。
分析以上各種觀點,各個學者都是站在本國的立場和自身研究的方向去闡述這一問題,從行政程序法所要求的目標上去看,各種觀點都有自身的合理性、適用性。但都存在著劃分標準不明確和劃分概念不周延的不足。本人特別指出,行政程序法的目標模式應歸結控權模式、維權模式和服務模式三位一體的目標模式。在當今各國,由于受民族傳統、法律傳統、人文傳統、法律意識、法律心理、法律文化、、經濟發展、民主發展、社會制度以及地域的影響,各國的行政程序立法目標模式不完全相同或完全不相同。但各國都在一定程度上遵循控權和服務的模式。而這一模式則是將兩者都放在同一或基本同一的高度和位置,都給以共同重視,并以此為出發點,在實踐中視具體情況而允許其在不同歷史時期、不同的歷史條件能有一定程度的側重點。或者說,并重模式作為一種目標模式其實是一個呈現出動態側重點的兼容模式,是站在一定的制高點上,起著統攝、引領和指導作用的模式。
為了說明這一問題,我將從比較法的視角對現代西方國家(分別以美國和奧地利為典型代表)兩大目標模式——控權模式和服務模式的實踐情況進行闡述和分析,指出不同國家于目標模式之不同選擇是歷史的選擇,是規律性和必然性的統一。
(一)行政程序法之目標模式——控權模式(以美國為例)
《美國聯邦行政程序法》(簡稱APA)于1946年6月11日公布施行,作為行政程序法控權模式的典型代表。美國行政程序立法之所以選擇了控制行政權力,側重于保護公民的權利的控權模式,主要是受以下幾個方面的因素所制約:第一,注重程序價值觀的法律傳統的內在要求。將程序的公正作為行政行為公正、公開、民主的保障手段,提高對行政權力的監督。第二,滿足行政權力運作的現實需要。立法目的的最終確定很大程度上取決于公眾對行政權力運作的現實需要。第三,受行政法觀念的影響。美國將行政法視為“控制行政權力的法”,控權理念使美國更注重防止限制行政權力濫用,保障公民權益。第四,受社會價值觀念的影響。美國強調個人的權利,強調個人主義,****意識和觀念很強。此外還有其他因素影響和制約著目標模式的選擇,但這些因素的合力皆偏向了控權模式,同時進一步強化了對社會的服務。
本文導航
1、首頁2、服務模式
(二)行政程序法之目標模式——服務模式(以奧地利為例)
奧地利是行政程序立法較為發達的國家之一,其行政程序法在行政法中享有很高的地位,早在1925年6月,奧地利國會就通過了《行政執行法》、《
行政處罰法》、《普通行政程序法》、和《行政程序法施行法》。這4部法律奠定了奧地利行政程序法的服務模式。奧地利目標模式之選擇,亦由其諸多因素來共同影響和決定的。比如說有以下方面:第一,程序價值觀的影響。奧地利屬于傳統的大陸法系國家,歷來很重視實體法而輕視程序法,把實體法應用于管理社會、服務社會之中,而程序法被視為實體法實現其目標和介值的工具,具有從屬性。常更多關注于結果、實體上的正義實現,努力追求效率的提高。第二,以行政行為為核心,將行政法視為行政權力運行規則的行政法觀念的影響。第三,在社會價值觀念方面,大陸法系國家傾向于傳統的集體主義思想,習慣于依照一些事先已經擬制好的規則行事。總之,奧地利選擇服務模式與該國所存在的各種因素有關。 三、我國行政程序法目標模式之選擇——控權模式、維權模式和服務模式并重
我國行政程序法目標模式選擇上,應力求從國家利益、集體利益和個人利益出發,一是考慮行政機關權力運行的有效控制,防止權力無限擴張;二是考慮行政程序的完備;三是考慮人民的權利得到保護;四是兼顧國家利益的實現,最終實現社會和諧這一目標奮進,因而我國行政程序法科學的目標模式應是控權模式、維權模式和服務模式并重,突出對行政權力的控制、人民權利的維護、對社會經濟發展的服務,三者之間不能顧此失彼,應并重發展,科學發展,科學立法。
在我國《行政處罰法》、《行政訴訟法》都從不同的角度上體現控權模式、維權模式和服務模式并重的行政程序法目標模式,這在我國是有現實的土壤基礎的,且理論上是確實可行的。
控權模式、維權模式和服務模式并重的行政程序法目標模式是我國行政程序法發展的必然,這一模式和我國的發展有著不可分割的聯系。中國改革開放三十年,在廣泛而深刻的意義上促成了中國這個社會的轉型,是一個新的起點,從社會現代化的角度看,中國屬于后發現代化國家,與許多已經完成現代化的發達國家相比,在各個方面皆有“趕超”的特點。在法治和法律體系的建設方面也不例外。可見,中國的法律體系是具有一定規模和優越性的,但也指出未來實質意義的法律體系的建設之路是漫長而艱辛的。于是,在今后將要制定的行政程序法更需要有一種高瞻遠矚。在目標模式的確立上,某種意義上可以說控權模式、維權模式和服務模式并重是我們目前境遇下的理想殿堂,但又是我們未來努力的方向和趨勢。畢竟在中國當下,人民法律意識的提高、民主政治化的發展,并重模式成為我國行政程序法目標模式的必然選擇。一方面由于我國經濟社會的發展,人民的科學文化水平有所提高,生活質量也有所提高,人民對民主立法、科學立法的要求日增不減,人民要求有序的政治參與、要求政務公開、民主監督呈現上升趨勢,依法行政,建設社會主義法治國家更應該落到實處,這就要求我們更科學地運用法律的手段控制行政權力的擴張。另一方面,我國現正處于社會主義改革開放時期,是各種社會矛盾突發和高發的時期,人民處于弱勢狀態,因此對人民權利的維護必不可少。最后,我國改革就是為了發展,發展就需要一個強有力的政府作為支撐,作政策指導,作法律導向,這就離不開政府的服務,因此,總的來說控權模式、維權模式和服務模式并重行政程序法目標模式顯得更為符合中國轉型時期的立法的訴求,也更符合我國在新形勢下深入貫徹落實依法治國基本方略,全面推進依法行政,進一步加強法治政府建設的必然選擇。
法定程序是行政機關依法行政的操作規范，行政處罰的程序是保證處罰正確、合理的必要條件。行政處罰法規定了行政處罰的簡易和一般兩種程序：簡易程序是對違法事實確鑿并有法定依據，處罰較輕的行為，由執法人員當場作出處罰決定時適用的；其他違法行為都要依照一般程序的規定，經過認真的調查取證之后，作出處罰決定。違反法定程序的主要表現有：①應當回避的沒回避；②先裁決后取證；③未遵循法律、法規、規章規定的先后步驟，如對違法治安管理的人，未經傳喚、訊問就進行治安拘留；④未辦理法定手續，如：有的處罰應當經上級批準的而未批準。
應當特別注意的是行政處罰機關作出處罰決定之前，應當告知當事人相應的權利，聽取當事人的陳述和申辯，符合聽證條件的還要舉行聽證，這是我國行政處罰法確定的一項全新的處罰制度。我國行政處罰法第31條、第32條、第42條對這方面作了明確、詳細的規定。
行政處罰機關的告知義務有兩層含義：
一、告知的內容是作出行政處罰決定的事實、理由和依據；
二、告知的時間必須是在作出行政處罰決定之前。
陳述和申辯是當事人的法定權利，當事人在被告知受行政處罰的事實、理由和依據后，有權就有關的事實問題、適用法律問題進行陳述或辯解；行政處罰機關有義務聽取當事人的陳述或辯解，并且要對當事人的意見進行復核，對于合理的內容應當采納，不得因被處罰人的辯解或陳述理由而加重處罰，即行政處罰機關不能把被處罰人行使陳述和申辯權視為態度不好，不老實而給予不應當給予的處罰。
行政處罰法對聽證的適用規定比較明確、具體，只適用于三種行政處罰：⑴責令停產停業。⑵吊銷許可證或執照。⑶較大數額的罰款。同時，聽證的舉行應當應當事人的申請。當事人要求舉行聽證的，應當在行政處罰機關告知后的3日內提出。當事人不承擔行政處罰機關組織聽證的費用。
上述規定設定了行政處罰機關行使行政處罰權程序上的義務，也是被處罰人享有的程序上的權利，被處罰人有權放棄這些權利，行政處罰機關必須履行這些義務，遵守法定的程序。行政處罰法明確規定，沒有法定依據或者不遵守法定程序，行政處罰無效。行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前不依照本法第31條、第32條的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陳述或申辯權利的除外。根據行政訴訟法規定的被告負舉證責任的規定，被訴的行政處罰機關對履行上述程序上的義務也同樣負有舉證責任，行政處罰機關為更好的履行舉證責任義務，做到有備無患，在行政處罰決定作出之前應當向當事人發出書面告知通知或制作有關的告知筆錄，并有當事人是否進行陳述和申辯的記錄，以證明其履行了該項義務。否則，同樣要承擔敗訴責任，行政處罰也將以違反法定程序被撤銷。
「關 鍵 詞行政程序，正當程序，程序違反，法律效果
一、違反程序規定的概念
違反程序規定之意義（以下簡稱程序違反）
首先需要界定的是本文所稱之程序規范。除了指行政程序法中所規定者外，其它如憲法、法律、行政命令或行政規則，只要規定行政機關行使公權力或代表國家作成意思表示且對外發生一定之法律效果，于該過程中所須遵循之方式、步驟等，[1]皆屬之。依此反觀程序之違反則是行政機關未遵循法定方式或步驟而作成行政決定，在程序有所欠缺或具有瑕疵，即為程序違反。
廣義的程序違反[2]包括：（1）誤寫、誤算或其它類此之顯然錯誤：如臺灣“行政程序法”第101條第1項規定。（2）管轄之違反：指未經授權違背專屬管轄權之規定或缺乏事務權限，如行政程序法第111條第6款之規定。（3）要式之違反：法律規定必須以一定方式作成，但行政機關未依此方式作成。如必須以書面作成之行政處分而以言詞為之。（4）與人民參與無關之內部程序之違反：如行政程序法第158條第1項第3款，訂定之命令應經其它機關核準而未核準者，屬機關間或機關內部程序的違背。[3]
狹義的程序違反（正當行政程序之違反）：狹義的程序違反亦被稱為是正當行政程序違反，乃行政程序法中有關程序違反最重要也最需要討論的部分。正當行政程序違反涉及正當法律程序基本要素之違反。此部分將于其后詳述之。
“行政程序法”之適用關系
“行政程序法”總則以及在其余各章行政行為，特別是行政處分、法規命令以及行政計劃均有行政程序之規定，在適用上，以總則為原則，但在各個行政行為有例外之規定自從其例外之規定。須要厘清的是，其它法律對行政行為之作成亦有程序上之要求時，其與“行政程序法”間適用的關系為何？
“行政程序法”第3條第1項規定：“行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。”此規定除了表明本法原則上適用于“行政行為”外，更為其本身在適用上定位為行政程序之普通法。其意義在于行政程序法在程序保障規范體系中，屬“最低限度之程序保障標準”，行政行為之作成至少須滿足行政程序所規范之標準，即若其它法律規定之程序規范較行政程序法規定更嚴格更能保障人民之權益，自適用其它法律規定之程序，其它法律雖有程序規定，但其保障之程度較本法為劣者，則仍適用行政程序法之規定。至于在判斷其它法律規定是否確實較本法嚴格，此時不得僅以個別法律之有無或特別專章規定之有無作為依據，應就該法律、專章之規定及其個別條文，整體綜合檢討其程序保障之程度與本法相較，若本法程序保障程度仍較嚴格，則應解為仍有本法適用之余地。[4]
二、程序違反之類型及其法律效果
廣義程序違反及其法律效果
（一）誤寫、誤算或其它類此之顯然錯誤
行政處分一章中規定，行政處分如有誤寫、誤算或其它類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。此為“行政程序法”第101條第1項所定。該條立法理由中指出：“行政處分中所具有之誤寫、誤算或其它類此之顯然錯誤，依行政法學之通說，并不構成行政處分之瑕疵，且相對人亦不得對此錯誤主張信賴保護，行政機關自得隨時或依申請而為更正。”行政處分中所具有之“顯然錯誤”，與行政處分瑕疵所導致的法律效果不同，此乃立法者之價值判斷，事實上，其仍屬程序瑕疵之一種，僅立法者認為于此情形，相對人無法對此錯誤主張信賴保護，處分機關得隨時或依申請更正。[5]
行政處分之“更正”與“撤銷”，在外觀上雖然都是必須就行政處分有所變更，但是兩者就行政處分本身而言，前者僅是改正明顯之錯誤，并未影響行政處分原本之效力，故無信賴保護原則之適用；后者則是行政機關將已生效之違法行政處分予以廢棄，使其失去效力，因此尚須考慮信賴保護之問題。[6]
“顯然錯誤”，一方面可以自行政處分所記載之事項，依其文義可以明確得知行政機關所欲作成之正確決定；另一方面則是從相對人而言，若相對人從行政處分之內容，發現該處分有誤，并且毫無困難地知悉行政機關原本所欲決定之主旨時，即屬顯然錯誤。此等錯誤之發生，并非行政機關于“意思形成”過程中所致，因此可使處分機關更正。“更正”需要注意的是，事后之變更，必須是使行政處分所記載之事項與行政處分外觀上可得而知之“決定主旨”相一致，不能逾越此范圍，否則屬行政處分之撤銷，而非更正。[7]
（二）管轄權或權限之違反
對于行政機關是否有權限的討論，在行政處分之作成，學者多稱為有管轄權，但在法規命令或行政規則之訂定則稱為有權限。事實上管轄權是指行政機關行使權限之范圍，兩者只是觀察角度不同而已。“管轄”系就主觀面觀察，系指“行政主體或行政機關”依法有執行特定事項之權：“權限”是就客觀面觀察，是指管轄之標的。也就是說，管轄是指“管轄機關”管什么，著重在主觀面的“管轄機關”。“權限”一詞著重于客觀面上，管轄機關“管什么”上。[8]
1.行政處分之作成。依“行政程序法”第11條第5項之規定：“管轄權非依法規不得設定或變更。”此即管轄恒定原則。行政機關所為之行為（特別是行政處分）必須在事務、地域及層級管轄中擁有管轄權，若違背管轄規定，該行政行為即有瑕疵，其結果依“行政程序法”第111條第6款及115條而有不同的法律效果。
“行政程序法”第111條：行政處分有下列各款情形之一者，無效。其中第6款規定“未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者”，因而在此情形下，該處分無效。第115條：行政處分違反土地管轄之規定者，除依第111條第6款規定而無效者外，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷。
將此二規定連同觀察下之結果為：（注：參閱蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏：《行政程序法實用》，第39頁。）
（1）違背土地管轄之管轄專屬，該處分無效（第111條第6款）。
（2）違背非屬專屬管轄之土地管轄，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，該處分無須撤銷（第115條）。
（3）違背非屬專屬管轄之土地管轄，但有管轄權之機關就該事件應為不同之處分時，該處分得予以撤銷（第115條）。
（4）違背事務管轄規定，且屬重大明顯之瑕疵者，該處分無效（第111條第6、7款）。
（5）違背事務管轄規定，但不屬重大明顯之瑕疵者，該處分得予以撤銷。
依德國立法例，欠缺權限之行為無效，僅限于違反土地專屬管轄時所作成之處分。臺灣“行政程序法”起草之初，亦如此規定。但其后卻將“土地”二字去除，只規定專屬管轄，又在其后加上缺乏事務管轄之權限，亦為無效。若從“行政程序法”第18條[9]觀察，可以了解，欠缺事務管轄之權限，可經補正而生效，未經補正，該處分為違法而應予撤銷，并非無效。因此，第111條第6款規定的“未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定”與第115條合并觀察的結果，應將專屬管轄解釋為土地專屬管轄方為正確，而有上述的結論產生。[10]
2.法規命令或行政規則之訂定與。法規命令或行政規則須為授權法律所明定或屬職權范圍事項所得訂定之機關與已訂定或，否則將產生無權限之行為，而有無效或得撤銷之原因。詳細論之，有權限之機關未自行訂定，交由下級機關擬訂，惟時仍以該有權限之上級機關名義為之，應認為無瑕疵，但若有權限之上級機關不自行，而委由無權限之下級機關，則不應允許，[11]而使得該法規命令或行政規則無效或得撤銷。
（三）要式之違反
法律規定行政行為必須以一定方式作成，而行政機關未依此方式作成，則該行政行為即違反程序。各個行政行為需要遵守之方式及未遵守時之法律效果為何，以下說明之。
1.行政處分。“行政程序法”第95條第1項規定，行政處分除法規另有要式規定外，得以書面、言詞或其它方式為之。由此可知行政處分之作成，以方式自由為原則，除法規另有規定須具備特定形式，行政機關應依規定作成。行政處分之方式違反法律規定者，如應以證書方式作成而未給予證書，依“行政程序法”第111條第2款，行政處分無效。
另外，以書面以外方式所為之行政處分，若相對人或利害關系人有正當理由要求作成書面，處分機關不得拒絕（第95條第2項規定），若行政機關拒絕，此一申請屬于程序行為，原則上當事人或利害關系人僅得對本案實體決定不服時一并聲明（第174條參照）。
書面作成之行政處分，自須記載一定之事項，以表明其決定之內容及其它重要事項。就書面之行政處分應記載事項，“行政程序法”第96條第1項有詳細規定，若應以書面作成之行政處分未依規定而為記載，其所涉及者系不能辨明處分機關或構成行政處分重大明顯之瑕疵（如決定之主旨不明確），依“行政程序法”第111條第1款或第7款，行政處分無效。另外，對于第95條第2項經要求作成書面之行政處分，亦準用第96條第1項之規定而為記載（“行政程序法”第96條第2項參照）。
2.行政契約。“行政程序法”第139條規定，行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其它方式之規定者，依其規定。此為行政契約要式性之規定，若行政機關未依法定方式作成書面，即構成行政契約一般無效事由（此系相對于行政契約因有別于私法契約所定之特別無效事由，“行政程序法”第141條第2項及第142條參照），依“行政程序法”第141條第1項，準用民法第73條，該行政契約為無效。
3.法規命令。“行政程序法”第157條第3項規定，法規命令之，應刊登于政府公報或新聞紙。若未依法定方式完成公告，該法規命令不生效力。應依法規命令之特性，須以一定方式，才能使人民知悉并加以遵行，故應依其方式。
（四）信息程序之違反
“行政程序法”第46條第1項規定：“當事人或利害關系人得向行政機關申請閱覽、抄寫、復印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。”
閱覽、抄寫、復印或攝影有關資料或卷宗，并非行政機關依職權所行之程序，而系由當事人申請。不過，此系屬當事人程序權利（注：有關當事人之程序權利，參閱陳敏：《行政法總論》，自版，2003年1月三版，第760頁以下。）之一種，行政機關除有法律所規定之情形外，不得予以拒絕（第46條第2項參照）。若行政機關無法定理由而拒絕當事人之申請，該行政程序之進行即具有瑕疵，而所為之行政決定亦具有程序瑕疵。[12]
有關閱覽抄閱卷宗之決定，本屬程序行為，行政機關若拒絕，亦可被認為系廣義的程序違反。拒絕在性質上為行政處分，當事人或利害關系人自可對之聲明不服，惟原則上必須僅得于對本案實體決定不服時一并聲明（第174條參照）。
（五）與人民參與無關之內部程序之違反
如“行政程序法”第158條第1項第3款法規命令訂定時，如應經其它機關核準而未經核準者，無效。此系屬機關間或機關內部程序的違背，并未影響人民程序參與權。[13]
狹義的程序違反（正當行政程序之違反）及其法律效果
若要以程序保障基本權利，正當法律程序的基本要素至少要具備四個最低要求：[14]
1.告知（notice）義務。行政程序相對人與利害關系人有適時知悉與其利害攸關的行政決定及處置之權利。依告知的時點及作用分為三種情形：（1）預先告知；（2）事后告知以及；（3）救濟途徑之告知。[15]
2.聽取意見（hearing）義務。行政機關在作成決定之前，應給予該人民表達意見與觀點的機會。
3.公正作為（fair-act）義務。行政機關應以公平的方式處理人民所提出的意見，并作成公正決定。
4.說明理由（give reasons）義務。行政機關于斟酌人民全部陳述、調查事實及證據之后，應將其決定及理由告知當事人。
以下根據四個基本要素，對照臺灣“行政程序法”上之規定，依法律規范的順序，逐一討論程序之類型及其違反之法律效果。[16]
（一）違反公正作為義務之效果
1.應回避而不回避
（1）類型。依“行政程序法”第32條及第33條之規定，[17]回避原因有三：因公務員職務利益與個人利益沖突之回避（第32條第1、2款）；避免預設立場或存有主見之回避（第32條第3、4款）；其它具體事實，足認其執行職務有偏頗之虞者（第33條第1項）。
回避之方式亦有三種：公務員“自行回避”（第32條）、由當事人“申請回避”（第33條第1項）及由公務員所屬機關“命其回避”（第33條第5項）。
（2）法律效果。在實務上，行政機關與公務員經常忽略遵守回避制度，若是發生“應回避而未回避”情形而作成行政處分，[18]其法律效果如何？依第111條之規定，此情形尚非無效之事由，但有無回避對于終局行政決定確有“重大”之影響。由于回避制度乃在確保行政決定公正作成之目的，因此若按程序之進行，公務員之回避系在陳述意見（或聽證舉行）后始為之，鑒于陳述意見（或聽證）對于行政處分之決定重要，應重新進行陳述意見或聽證程序，始能治愈未及時回避之瑕疵；其未重新進行陳述意見或聽證程序者，應與“自始未回避”為相同處理，此情況因其無從“及時補正”，應“推定”所為之終局處分為違法，而使法院得撤銷之，此亦臺灣地區目前實務[19]之見解。反之，公務員于陳述意見開始（或聽證舉行）前即已回避，應認其先前未回避對于終局處分不生實質影響，該程序違反之瑕疵，已因及時回避而治愈。
2.機關組成不合法
（1）類型。
“行政程序法”第114條乃有關瑕疵行政處分[20]之補正，其中第1項第4款規定“應參與行政處分作成之委員會已于事后作成決議”，此時違反程序之行政處分已因事后補正，而使瑕疵治愈。由此可知行政處分應由合法之機關成員作成，始為有效。機關組成不合法之情形有二：[21]依法應由合議作成之處分，未經合議程序。須注意者為，組織形態雖屬合議制機關，但法律未規定行政處分之作成須經合議程序，此時若由首長單獨決定而對外作成處分，其效力并無問題。合議機關組成不合法。例如表決違反可決人數之規定或未具法定身分者參與表決。
（2）法律效果
關于機關組成不合法之第一種情形，依第114條第1項第4款規定，得因“應參與行政處分作成之委員會已于事后作成決議”而補正。[22]如其未能及時補正，自應為得撤銷之原因。第二種情形在行政實務上甚少出現，因合議機關在實際運作上通常以征詢有無異議的方式通過，或雖有表決亦未詳細記錄參與表決者之姓名，不過就理論上而言，如影響意思形成，則應認為該決定違法，而得撤銷。[23]
3.曾為片面接觸
（1）類型。
“行政程序法”第47條第1項規定：“公務員在行政程序中，除基于職務上之必要外，不得與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸”。本條原則上適用于各個行政行為。[24]禁止程序外接觸系為求行政程序之公平、透明，避免行政機關受到不當之干擾，造成行政偏頗，影響到相對人及利害關系人之權益。但是，如果接觸確實有其職務上之必要，嚴格限制不得與當事人或代表其利益之人接觸，亦可能造成執行職務之困難，因此本條第1項有例外規定。
但如公務員非基于職務上必要而接觸，按本法第47條第2項規定，應將所有往來之書面文件附卷，并對其他當事人公開。如其接觸非以書面為之者，按同條第3項規定，應作成書面記錄，載明接觸對象、時間、地點及內容。[25]由此可知，違反禁止程序外接觸之瑕疵，僅須以書面附卷，并對其他當事人公開，即可予以補正。[26]如不為補正，而為得撤銷之事由。
（二）違反聽證及陳述意見之效果
“行政程序法”除第1章第10節（第54-66條）對聽證程序之舉辦有一般性規定外，在各個行政行為對于是否舉行聽證亦有所要求。[27]至于陳述意見，僅于行政處分（第102-106條）以及法規命令（第154條）有其相關規定。對于上述二者，聽證與陳述意見被合稱為廣義的聽證權。
廣義聽證權之程序違反大致可分為三種：（1）預告程序有瑕疵；（2）未予陳述意見之機會或未舉行聽證；（3）有關程序進行時之程序違反。以下分別詳述之。
1.預告程序有瑕疵
（1）類型。預告程序是指行政機關舉行聽證之前，應使當事人及利害關系人得以知悉并有適當的準備期間，或于作成行政處分之前應當告知相對人，使其于一定期限內陳述意見。
預告程序分為兩種方式，一為通知，一為公告。關于聽證之預告，見于“行政程序法”第55條（各式行政行為通用）及第156條（法規命令）。陳述意見之預告，則規定于第104條（行政處分）及第154條（法規命令）。
預告程序中行政機關造成的程序違反情形可能有未為預告（通知或公告）、預告之準備期間不適當、預告之內容錯誤等。
（2）法律效果
未為預告
行政機關違反第55條聽證舉行，或違反第104條陳述意見給予之預告程序，此情形既無從參與聽證或為意見陳述，其效果應與未為聽證程序（廣義）相同（見下述2.）。
預告之準備期間不適當
聽證程序（廣義）之準備期間若不合理，將使當事人無法有效行使聽證權。如有違反，除及時在聽證開始前延長準備期間或及時延長陳述意見之期限外，應認為屬不能補正之程序瑕疵，構成行政處分得撤銷之原因。至于法規命令，依“行政程序法”第155條規定，系行政機關依職權舉行聽證，因此有無舉行聽證之必要，完全系于行政機關之裁量，是否有預告之準備期間不適當之問題，尚有疑義。
預告內容錯誤
若通知或公告之內容，系屬于重要事項而發生錯誤情形時，在聽證，如第55條第1項第2款有關當事人之記載以及第3、7款有關聽證之期日及場所。在意見陳述，如第104條第2款有關作成不利處分之原因事實及法規依據、第3款得提出陳述書之意旨以及第4款提出陳述書之期限及不提出之效果。
在行政處分之作成，原則上行政機關對于上述事項應及時補正，使處分相對人得以適當行使聽證權（廣義），否則應認為系屬不能補正之程序瑕疵，而構成得撤銷之原因。
2.未舉行聽證或未給予陳述意見之機會。因聽證與陳述意見對于行政決策之重要性，于程度上有別，其程序違反之效果，自應有所不同。
（1）未舉行聽證。在行政處分方面，行政機關依照法規明文規定，應舉行聽證而未舉行者，無論法規是否規定“應依聽證記錄作成處分”者，皆屬于“行政程序法”第111條第7款所謂“重大明顯之瑕疵”而為無效。[28]
至于法規命令之訂定，“行政程序法”第155條僅規定機關“得依職權舉行聽證”，未有如行政處分中第107條第1款所謂法規明文規定應舉行聽證之規定。是法規命令訂定時，應聽證而未聽證之情形，不在立法者設想之列。[29]
（2）未給予陳述意見之機會。行政處分未給予當事人陳述意見之機會，“行政程序法”第114條第1項第3款規定：“應給予當事人陳述意見之機會已于事后給予者”而補正。但必須是對原違反程序所作成之實體決定不生影響，始得補正。其未及時補行陳述，或雖補行陳述而行政處分結果將應因而變更者，處分之相對人得訴請法院撤銷原處分。[30]法規命令中未依第154條給予陳述意見之機會，其所訂定之法規命令，則應與上述行政處分未給予當事人陳述意見之機會，而為相同之處理方式。[31]
（三）違反告知義務之效果
依“行政程序法”第43條規定：“行政機關為處分或其它行政行為，……并將其決定及理由告知當事人，”行政機關違反決定告知義務的情形約有三種：未為告知、告知內容不完全以及告知內容錯誤。
行政處分決定之告知，依第110條第1項規定：“書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關系人起；書面以外之行政處分自以其它適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。”由此可知，未為告知之行政處分根本無從生效。至于告知內容不完全或錯誤，則依告知之內容對相對人發生效力，亦即違反告知義務之程序違反，并不影響行政處分之成立，影響所及者為行政處分生效之時間與內容而已。
至于法規命令，“行政程序法”僅于第157條規定告知方式，須經踐行程序，對于未經之效果并未規定。“中央法規標準法”第13條規定：“法規明定自公布或日施行者，自公布或之日起算至第三天起發生效力。”依法規命令之特性，若不經，如何能夠達成使人民遵行之目的？對照前述僅影響特定人權益的行政處分，尚須經告知，并按其告知之內容對相對人發生效力，依“舉輕明重”之法理，影響不特定多數人民權益之法規命令，更須經，且依之內容對大眾發生效力。[32]
（四）違反說明理由義務之效果
第43條規定，行政機關應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，將理由告知當事人。[33]
法治國家的最重要的指標之一是依法行政，而依法行政的最重要的指標之一是行政主體行使職權在程序上有法可依，行政主體實施行政行為遵循和符合體現公開、公正、公平的正當法律程序。
我國已經通過憲法確立了依法治國，建設社會主義法治國家的目標。實現這一目標所面臨的一項非常重要、非常艱巨的任務即是健全和完善行政程序法。怎樣完成這一任務，我們首先面臨的是立法模式選擇：是制定統一的行政程序法典，還是分別制定單行法？如制定統一的行政程序法典，調整范圍如何確定：是否包括抽象行政行為程序，是否包括內部行政行為程序，是否包括行政救濟程序，是否包括行政法的有關實體原則和規則？此外，如制定統一的行政程序法典，其性質如何確定，是欲使之成為一部"基本法"（其他有關行政程序的法律與本法不一致的，均以本法為準），還是欲使之成為一部"普通法"（本法之前或之后制定的有關行政程序的單行法律可作為"特別法"而在效力上優于本法），是欲使之成為一部"綱要式"或"通則式"的法律（需依靠其他具體法律實施），還是欲使之成為一部具有"可直接操作性"的"規則式"法律？
對于上述問題，我們已經爭論了好幾年，現在是必須作出抉擇的時候了。否則，我們將耽誤建設法治國家的進程。下面筆者就這些問題談一點個人的看法：
統一立法還是分別立法。筆者一直主張制定統一的行政程序法典，筆者認為，制定統一行政程序法典至少在下述方面優于分別制定單行法：其一，有利于行政程序法制的統一，以避免分別立法可能導致的法律間的相互不一致、相互矛盾、相互沖突，以及由此引起的對行政相對人的不公正：相同情況不同對待，或不同情況相同對待；其二，有利于行政程序法制的系統化，以避免分別制定單行法必然導致的法制在一定時期內的殘缺、漏洞（在某些領域、某些事項上有法可依，在其他相關領域、相關事項上卻無法可循），以及由這種法制殘缺、法制漏洞引起的執法主體的濫用權力和腐敗；其三，有利于立法成本的節約，以避免單獨分別立法（在很多方面，很大程度上是重復立法，因為大量行政行為的程序是相同，或者說是應該相同的，如告知、聽取相對人陳述、申辯、回避、授權、委托等）導致人力、物力、財力的大量浪費；其四，有利于國人，特別是公職人員程序法意識的提高。制定一部統一的行政程序法典不僅可為政府，為所有行政主體實施公法行為提供統一的、規范化的、標準的"操作規則"，以防止濫權和腐敗，同時也將為全體國人提供一部系統的行政法治教材，全體國人可從中受到較系統、較深入的現代行政法治教育，顯然，這種教育功能是個別的單行法難以企及的。
當然，行政程序的統一立法并不完全排除有關行政事項的單獨專門立法，如行政處罰法、行政許可法、行政強制法、行政法規和規章制定程序法、行政復議法等。統一的行政程序法典只規定各種不同行政行為的共同的和一般的行政程序，對于特定行政行為的特別程序，還需要通過專門的單行行政程序法或集實體規范和程序規范為一體的行政管理法規定。
統一行政程序法典是否應規定行政行為實體規則。目前學界和實務界的大多數人對于我國應制定統一行政程序法典已基本達成共識，并已開始擬制法典試擬稿。但對于該法調整的范圍和應包括的內容卻仍存在著較大，甚至是很大的爭議，其中之一即是統一行政程序法典是否應規定行政行為的有關實體規則。筆者屬主張應規定實體規則之列。之所以如此主張，理由有三：其一，行政法由于調整范圍廣泛，各類行政法律關系差別很大，故在實體規范上很難制定或編篡成統一法典。但是行政法的有關基本原則，如依法行政原則、比例原則、誠信和信賴保護原則等，有關一般規則，如行政行為的效力、成立、生效、合法的條件、撤銷、無效、廢止的條件和法律后果等，均普遍適用于各領域的各類行政行為。為使這些原則、規則在所有行政領域和所有行政行為中得到遵循，在統一的行政程序法典中加以規定是非常必要的；其二，行政法的上述實體基本原則與程序基本原則，如公開原則、參與原則、回避原則、聽取相對人的意見原則、不單方接觸原則、職能分離原則等，是緊密聯系的，行政行為的一般實體規則，如效力、生效、失效的條件、法律后果等，與行政行為的開始、進行、終止等程序規則是緊密聯系的，將此二者規定在一起顯然有利于對行政行為的統一規范。如將二者分割，將那些具有實體性的基本原則、規則分散規定于各種不同的單行法中，其對行政行為規范的效果肯定要差很多；其三，現代行政程序立法，在程序法典中規定有關實體規則已成為一種發展趨勢，如德國、荷蘭、西班牙、葡萄牙、日本、韓國、我國的臺灣、澳門地區，均在行政程序法典中規定了相關的實體問題。
行政程序法典是否應調整內部行政行為。許多學者認為，行政法是調整行政主體與行政相對人關系，即外部行政關系的法律規范系統，故行政程序法只調整、規范外部行政行為的程序，而不調整、規范內部行政行為的程序。但是，我們考察國外、境外的行政程序法律文件，發現實際情況并非如此，不要說大多數國家和地區存在著調整和規范內部行政行為程序的單行法律、法規，就是一些國家和地區的行政程序法典，同樣也有規定內部行政行為程序內容的。筆者主張我國行政程序法典應適當規范內部行政行為的程序。理由如下：其一，有些內部行政行為雖然不直接影響行政相對人的權益，但間接影響其權益，有時甚至影響甚巨，如授權、委托、、公務協助等。因此，行政程序法典對這類內部行政行為應與外部行政行為一道規范；其二，有些內部行政行為雖然不影響行政相對人的權益，但對公務員或其他公職人員的權益影響甚巨，如行政處分，包括對其人身權、財產權進行一定限制，以及開除公職等，對這類內部行政行為，行政程序法典應規定最低限度的程序制約，如要求遵守正當程序原則等；其三，內外行政程序有時很難區分，如審批許可程序，在同一個行政行為中，可能內外程序交織，行政程序法對之規范，自然應統一規范，而不應（實際也不可能）對二者加以區分，只規定純外部程序而不規定內部程序。當然，在很多情況下，內外行政行為還是可以區分和應該區分的，行政程序法主要應規范外部行政行為的程序，內部行政行為程序則主要應由專門的內部行政法律文件規范。
行政程序法典是否應規范抽象行政行為。抽象行政行為包括行政立法行為（制定行政法規和規章的行為）與其他規范性文件的行為。對于行政立法行為，我國現已有立法法和國務院的《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》對其程序作了較詳細的規定；而對于行政機關其他規范性文件的行為（這類行為在數量上大大超過行政立法行為），目前尚無統一的法律或法規加以規范。對此，行政程序法典應如何處理，立法者可以有四種選擇：其一，在統一程序法典里不規定任何抽象行政行為程序，行政立法仍適用現行法律法規規定的程序，其他規范性文件行為則另制定專門單行程序法規范；其二，在統一程序法典里不規定行政立法程序，行政立法仍適用現行法律法規規定的程序，但對現在仍無程序法規的其他規范性文件的行為則設專節予以規定；其三，在行政程序法典里對抽象行為程序予以統一規范，現行法律法規規定的程序可繼續適用的，在法典里予以重新規定；現行法律，法規規定的程序不宜繼續適用的或現行法律，法規沒有規定而應該規定的程序；法典對之作出新的規定，今后抽象行政行為的程序一律以法典為準；其四，在行政程序法典里對抽象行政行為程序予以統一規范，但現行法律法規規定的行政立法程序可繼續適用，行政立法即遵守統一程序法典規定的抽象行政行為程序的一般原則，又遵守立法法和兩個行政法規規定的行政立法具體程序規則，至于對現行法律法規尚未規范的其他規范性文件的行為，法典則應予以具體規定。筆者建議立法者做第四種選擇，此既有利于保障法制統一，又不致使行政程序法典過于龐大，還有利于保障現行法制的一定的穩定性。
行政程序法典是否應調整特殊行政行為。行政程序法典通常以一般行政行為（抽象行政行為和具體行政行為）為調整對象，對于某些特殊行政行為，如行政合同、行政指導等，是否可納入和應納入其調整范圍，是一個值得研究的問題。行政合同具有雙方性，而一般行政行為具有單方性；行政指導具有非強制性，而一般行政行為具有強制性，對二者很難確立完全統一的程序規則。對此，有人主張對行政合同、行政指導等特殊行政行為單獨立法，在統一的行政程序法典里對之不作規定。但是國外、境外的一些行政程序法典有專章規定行政合同、行政指導的趨勢。之所以在統一程序法典里規定，是因為這些行政行為在現代社會，在民主化、市場化的條件下，具有了越來越重要的地位和作用；之所以設專章規定，是因為這些行政行為確實有不同于一般行政行為的特殊性，很多問題難于對之作統一規范。筆者主張我國行政程序法典應設專章對行政合同、行政指導作出規定。單獨立法可能難于在短時間內提上立法日程，而對這兩種行為的規范卻具有迫切性。
在行政程序法調整的各種行政行為中，除了行政合同、行政指導對于一般行政行為具有較大的特殊性外，各種一般行政行為相互之間也具有一定的特殊性，如行政許可、行政征收、行政給付、行政處罰、行政強制等。行政程序法典對這些一般行政行為，自然只是，或主要是規定其具有共性的程序，對于某些具有較大特殊性的行政行為的程序，只能留待各相應單行程序法或實體、程序一體的行政管理法（如行政許可法、行政處罰法、行政強制法等）去規范。因此，行政程序法并不完全取代各行政程序單行法，對于某些具有較大特殊性，或需要很多具體程序規則規范的行政行為領域，個別單行行政程序法仍有存在的必要。
行政程序法典是否應規范大量非行政機關的組織所實施的公法行為。在現代社會，除行政機關實施公法行為以外，大量的非行政機關組織也實施各種公法行為。如村民委員會、居民委員會等基層群眾自治性組織對村民、居民實施的有關管理性行為；律師協會、注冊會計師協會對其成員實施的紀律制裁行為；公立學校對學生實施的紀律處分行為；法律、法規授權的組織和行政機關委托的組織實施的各種具體行政行為等等。這些公法行為要不要受行政程序法拘束，行政程序法典要不要對這些公法行為進行調整，學界和實務界對之均有不同意見。對于法律法規授權的組織和行政機關委托的組織實施的行政行為，現行法律是將之作為行政機關的行為對待的，人們一般認為應適用與行政機關適用的同樣的行政程序。至于對其他社會公權力組織或私法組織實施的公法行為（如供應水、電、氣的企業決定對部分消費者停止供水、供電、供氣的行為），很多人則認為不應適應行政程序法，這些組織的行為不應受統一的行政程序法拘束，而只應受相應組織的內部章程、規則（如村規民約、協會章程、學校及公用事業企業內部的規章制度等）規范。這種意見雖然有一定道理，但不完全符合現代法治的理念和人權保障的要求。根據現代法治的理念和人權保障的要求，非行政機關的組織（無論是社會公權力組織還是私法組織）實施公法行為，雖然不完全受行政程序法的拘束和不必完全遵循行政程序法的規則，但要滿足最低限度的正當程序要求，如自己不做自己的法官（實行回避制度）；對組織成員做出不利行為要事先告知相對人，向相對人說明理由，聽取相對人的陳述和申辯；做出嚴重影響相對人權益的行為要為之提供聽證的機會，并事后給相對人提供救濟途徑等。筆者認為，對于這些限度的正當程序，行政程序法典應作出規定，非行政機關的組織在實施公法行為時應予遵循。轉貼于
關鍵詞:行政程序違法實體違法
一、行政程序違法的表現
行政程序是指行政主體在實施行政行為時經歷若干步驟,采取一定形式和方法,在法定期限內,按一定順序完成的過程。然而,由于目前我國尚未有統一規范的行政程序法,加上一直以來“重實體,輕程序”傳統思想的影響,行政主體在執法過程中不重視行政程序,甚至違反法定程序的現象時有發生。常見的程序違法的主要有以下幾個方面:
1.步驟欠缺。即某行政法律行為的作出應依行政法規規定的步驟進行,但行政主體違法而未采取或履行相應的步驟。法律通過規定行政程序以規范行政權力運行的軌跡,為行政主體設定相應的程序性義務,作為行政主體必須按部就班、不折不扣地履行,其中就包括行政程序不得跳越,即行政主體不能遺漏、疏忽法律預先設立的行政程序而進行活動,否則勢必會侵犯行政相對方的權利,影響法律的公正與嚴肅。
2.順序顛倒。即行政主體違反法律規定的先后順序作出行政行為而構成的違法。行政程序是由若干個步驟、階段在時間上延續所構成,如同鏈條一環緊扣一環,從而保證行政程序法律關系主體的活動順利進行,因而行政程序不得顛倒,即行政主體不能先進行后面的行政程序,再進行前面的行政程序,否則將會導致行為無效。
3.形式違法。即行政法律行為的作出應當采取某種法定形式而未采取,或采取了法律禁止的形式,構成程序違法。隨著行政法的進一步健全和完善,對行政行為的法定形式的要求也愈加嚴格,一方面是為了監督行政主體的執法,另一方面也是為了更好地保障相對人的合法權利。然而,由于我國的行政法規建設起步較晚,人們的法律意識還比較淡薄,以致現實生活中違法現象時有發生。
4.時限違法。即行政法律行為的作出超過法定的時間限制,從而構成違法。為了保證行政活動的高效率,行政程序的各個環節應當有時間上的限制,如《行政處罰法》第四十二條第二款規定:“行政機關應當在聽證的七日前,通知當事人舉行聽證的時間、地點。”而在我們“依法行政”的建設過程中,行政主體沒有按照法律規定操作的現象并不鮮見,如行政主體沒有按照法律規定的期限給予當事人充分答辯時間和出席陳述時間;或未按法定期限作出裁決,既不通知當事人也不經批準延期的;或已過追訴時效仍追究相對人法律責任的等等。
二、行政程序違法與實體違法的法律后果比較
行政實體和行政程序是同一行政主體行為的兩個方面,它們彼此聯結,相互依存。前者是行為的內容,后者是行為的形式。行政行為作為一種法律行為,同時受到行政實體法和行政程序法的規范,但它們的地位和作用有差別。實體法決定著行政主體的資格與存在,違反了實體法,意味著主體資格的不合法,因而必然影響行政行為的效力。程序法不能直接決定主體的資格與存在,但這并不意味程序法不重要。由于行政主體行使實體權力的形式如何對行政是否科學和民主有極大地影響,因而法律通過規定行政程序以規范行政權力運行的軌跡,防止行政權力的濫用。但行政程序具有多樣性和復雜性,因此,對于違反行政程序的后果或責任承擔方式,也應該因行政行為的不同、程序要求的不同而有所區別。那種認為違反程序的行政行為一律無效的觀點是片面的。
我們還需要明確的是程序違法中對相對人權益并無影響的情形,一般不影響行政行為的效力,但這決非意味著這種違法行為就不受追究。現代法治的要求是違法必究,程序法也是法,違反它也應承擔責任,盡管世界各國對這種情形下的法律責任少有明確規定。我國1996年頒布的《行政處罰法》在這方面有所突破,該法第五十五條規定:違反法定處罰程序的,由上級機關或有關部門責令改正;可以對直接負責的主管人員依法給予行政處分。這項規定為追究程序違法的法律責任提供了依據。那種以為“行政機關違反法定程序的責任即是行政行為無效”的觀點,是不符合行政法理的,實踐中也行不通,而由此得出的“行政行為不因程序違法而導致無效是行政程序法律責任不獨立”的結論也是不正確的。其原因在于沒有把握行政程序的實質,并混淆了法律后果和法律責任的概念。行政程序法與行政實體違法的法律后果有如此差異,似乎與我們前面所言的程序的重要性、程序的價值目標不相符合。但我們認為,這正是實體法與程序法區別之所在。實體正義、程序效率都是法的正義的重要內容。那種主張違反程序的行政行為一律無效的想法或做法,一是容易放縱違法的行政相對人,丟失實體正義;二是行政機關不得不重新作出具體行政行為而影響行政效率。因此,我們還是應當對實體與程序的正義價值進行具體的衡量取舍,以期更加符合法的正義的要求,提高法的正義的質量,這種對于違反程序的行政行為采取靈活處理的做法其實也是世界各國的普遍做法。
三、對行政程序違法的司法審查
1.對行政程序違法進行司法審查的程序
(1)審查法定步驟。步驟是程序的重要要素,任何行為都必須按照法定的步驟來進行,否則就可能造成程序違法,例如,《治安管理處罰條例》規定,被裁決拘留的人或者他的家屬能夠找到擔保人或者按規定交納保證金的,在申訴和訴訟期間,原裁決暫緩執行。這里就有一個法定步驟,即公安機關作出拘留裁決后,要告知被拘留人是否要求提供擔保,如果公安機關不執行這一步驟,作出裁決就執行拘留(實踐中此類情況常有發生),這種跳躍式的執法行為,就是違反法定程序。
(2)審查法定順序。這一點要求行政程序中不能出現順序顛倒,也不能出現順序混亂。例如,行政主體在進行有關執法時必須按順序表明身份、說明理由、采取相關措施、作出行政決定,并將有關決定交付當事人,還要告之當事人有關權利。如果違反了這一順序,將會導致程序違法,又如《行政訴訟法》第33條規定:“在訴訟過程中,被告不得自行向原告和證人收集證據。”這既是對被告訴訟權利的限制,也是為了防止被告以顛倒步驟順序取得的證據證明其行為合法。
(3)審查法定形式。一定的行為必須以相應的形式表現出來,如書面形式、口頭形式等,若某一行為不按法律規定的形式來進行則屬程序違法,如《行政處罰法》規定:“行政機關及其執行人員當場收繳罰款的,必須向當事人出具省、自治區、直轄市財政部門統一制發的罰款收據,未出具財政部門統一制發的罰款收據的,當事人有權拒絕繳納罰款。”第49條規定:“行政機關依照本法第39條的規定給予行政處罰,應當制作行政處罰決定書。”通常,對外行使影響公民、法人或者其他組織權利義務的行為都應當是要式行為。
(4)審查法定時效。行政程序遵守法定的時效,是具體行政行為合法的重要條件之一。從法治的高度講,有行為就有相應時效,而且這種時效是具體的、法定的,違反了法定時效,同樣會導致程序違法。
2.對行政程序違法司法審查的結果
對于違法行政程序司法審查的處理結果,學術界及司法界都有不同的意見。有的認為,只要行政程序違法,不論實體處理是否合法,均應判決撤銷。有的認為,只要實體處理合法,程序違法,但未侵害行政相對人的實體權力,應予維持,不過應在判決書中指出其程序違法。有的認為,只有程序嚴重違法,才能撤銷,一般違法且未給行政相對人造成侵害的,一般應予維持。
在國外,許多國家和地區行政程序法中都有些“適當寬松”的規定,即對某些“暇疵”的行政行為予以補正。比如德國行政程序法第44條規定了行政行為具有嚴重瑕疵的,包括程序嚴重瑕疵的,為無效行政行為;在撤銷和無效兩種糾正方式外,第45條則對“不導致第44條規定的對程序或形式的違反”的行政行為則可視為補正。此外,德國程序法典中還有對某些有程序或形式暇征的行政行為只要其對實體決定不具影響力可不予撤銷的規定。又如在奉行“法律程序至上”原則,視“正當法律程序”為法律生命所在的美國也并不是任何違反程序的行為都會導致行政行為無效的后果。在行政機關制定法規時,“除非有特別法律規定,制定規章基本上是行政機關自己的事,除非法律另有規定,否則,不得以行政機關在頒布某項規定以前沒有舉行聽證會,沒有與受此規章影響的各方協商或通過其它方式征求他們的意見為由宣布規章無效。目前,我國法律意識整體水平不高,行政程序意識在行政機關和執法人員中普遍需要提高,因此,筆者認為對于行政程序違法司法審查的結果規定既不宜過于嚴格,也不宜過于寬松,而宜作一些具體情況與類型的區分。超級秘書網
概括說來,行政程序違法的司法審查應以公正和效率為標準。如果違反法定行政程序的行政行為損害了相對人的合法權益,應當認定無效,并依法予以撤銷;如果行政行為違反行政程序,但并沒有損害行政相對人的合法權益,或者影響微小,可不認定該行政行為無效。具體說來,對違反法定行政程序可分以下幾種情況作不同處理:
(1)對于任意性行政程序,行政機關具有一定的自由裁量權,可以根據實際情況和需要自主選擇。這種選擇只要不違反行政程序的基本原則,即不影響該行為的法律效力。如果行政相對人對行政機關自主選擇的程序提出異議要求撤銷,法院一般不予支持。但是,“如果行政機關選擇的程序嚴重違背法理、違背基本公正要求,雖不構成違背法定程序,但可構成‘’,人民法院可以以為根據撤銷相應具體行政行為。”
(2)對行政程序中輕微的瑕疵現象,一般不作違反法定程序處理。對于這種情況能補充的責令行政主體補充,不能補充的提出司法建議。
(3)對行政程序混亂,違反法定的、不可改變的順序,并且損害了相對人合法權益的,可判決撤銷并責令行政機關依照法定順序重新處理。
行政程序違法的后果不同于實體違法,這是由行政程序本身的性質決定的。并不如有的學者所認為的:程序違法,從嚴格法治角度講,是必須撤銷該行為的,但從效率上講,有條件地維持也是可取的。程序違法對行政行為效力的影響,要區分不同情況分別處理,不能陷于形式主義。這也體現了現代行政程序法的基本價值取向:公正與效率的和諧統一。程序違法不以撤銷該行政行為為惟一的法律后果。有的程序違法的法律后果表現為一種“待定”狀態,如超出復議期限仍未做出決定的行為,可能會成為相對人提訟或要求其它權利的理由,這也是一種法律后果。至于是否影響行為效力,則需由法院根據具體情況進行審查作出判決。
注釋:
①羅豪才.行政訴訟法學[M].北京:中國政法大學出版社,1992.247.
②石紅心.行政機關違反法定程序責任新論[J].行政法制,2002,(2):910.
③哈特穆特·毛雷爾.行政法學總論[M].北京:法律出版社,2000.
關鍵詞：司法行政復議范圍管轄程序
司法行政復議是指司法行政相對人（公民、法人和其他組織）不服司法行政機關的具體行政行為，依法向行政復議機關提出申請，請求重新審查并糾正原具體行政行為，行政復議機關據此對原具體行政行為是否合法、適當進行審查并作出決定的法律制度。司法行政復議的目的是為了糾正司法行政主體作出的違法或者不當的具體行政行為，以保護行政相對人的合法權益。《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第1條規定：“為了防止和糾正違法的或不當的具體行政行為，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法制定本法”。這更加突出了司法行政復議監控司法行政權的功能。
一、司法行政復議的特征
1、司法行政復議是司法行政機關的活動
司法行政機關是行使司法行政權力，執行國家司法行政法律、法規、規章，管理國家司法行政事務的機關。司法行政機關在司法行政復議過程中運用了行政機關的工作原則和方法，這是它的行政性。然而，司法行政機關在進行司法行政復議過程中，又擁有準司法職權。如復議申請必須在規定的期限內提出，復議必須向管轄權的司法行政主管機關提出，復議決定也必須在規定的期限內提出。這表明，司法行政復議是集行政性和司法性于一體的。
2、司法行政復議是司法行政機關處理司法行政爭議的活動
司法行政部門的行為既有行政行為，也有民事行為，兩種行為產生的爭議表現為行政爭議和民事爭議。司法行政爭議主要指行政主體在行政管理過程中因實施具體行政行為而與相對人發生的爭議，這種爭議的核心是該具體行政行為是否合法、適當。司法行政復議是司法行政機關處理司法行政爭議的活動，如果司法行政主體實施解決民事爭議的具體行為，這種行為即不是行政復議，而是行政調解或行政裁決。
3、司法行政復議是司法行政機關按照法定程序和要求解決司法行政爭議的活動
行政復議是行政機關作為第三方解決行政爭議糾紛的活動。行政復議的這一特性要求司法行政復議機關和作出行政行為的司法行政機關必須分開，同時也要求司法行政復議必須按法定程序進行，這就是司法行政復議程序的準司法性。司法行政復議的準司法性使司法行政復議和人民法院審判一樣，有許多制度貫穿其中。如申請制度、管轄制度、移送制度、回避制度等。《司法行政機關行政復議應訴工作規定》第11條規定：“辦理行政復議案件的法制工作機構人員與申請人有利害關系的，可以提出自行回避，申請人也有權申請其回避，但應說明理由”。司法行政復議程序的特點又體現在行政性方面。如復議機關自收到復議申請書至作出決定止，時間最長不超過六十日，司法行政復議作為行政活動，必須充分體現行政的效率原則，復議組織可以利用這些特點，迅速查清事實、解決司法行政爭議。所以，就解決司法行政爭議而言，司法行政復議程序比行政訴訟程序更經濟、更具有效率。
4、司法行政復議是上級司法行政機關對下級司法行政機關進行的一種層級行政監督
司法行政監督可以在司法行政行為實施過程中進行，也可以在司法行政行為完成之后進行；可以是上級司法行政機關主動實施，也可以由利害關系人請求作出具體司法行政行為機關的上級司法行政機關實施，司法行政復議就是有權的上級司法行政機關依據利害關系人的請求，復查原具體行政行為的一種司法行政監督措施。通過司法行政復議，上級司法行政機關可以及時發現并糾正下級司法行政機關違法或不當的具體行政行為；同時也可以發現具體司法行政行為所依據的司法行政規范性文件，是否與法律、法規和規章相抵觸。
5、司法行政復議主要采用書面審查的方式，必要時也可以采取聽證的方式審理
《行政復議法》第22條規定：“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”。司法行政復議采用書面審查的方式的目的，在于確保司法行政復議必要的行政效率。這一點顯然不同于司法審查制度。因此，司法行政復議又不能簡單地照搬行政訴訟的程序。
書面審查是指司法行政復議機關審理復議案件時，僅就復議案件的書面材料進行審查。這里的書面材料主要指復議申請書和復議答辯書。書面審查時，司法行政復議機關，僅對申請人向司法行政復議機關遞交的復議申請書和被申請人提交的答辯狀，結合有關證據進行復議，不傳喚申請人和被申請人，證人以及其他復議參加人也不必到場。所以，書面審查是行政效率原則在司法行政復議制度中具體表現，也是司法行政復議中及時、便民原則的體現。
二、司法行政復議的范圍
司法行政復議的范圍。對行政相對人來說是申請行政復議的范圍，而對司法行政機關而言是受理行政復議的范圍。行政相對人包括公民、法人或者其他組織以及外國人、無國籍人。公民是指具有中華人民共和國國籍的自然人。外國人和無國籍人在中國境內也必須遵守中華人民共和國的法律，同時其合法權益也受中華人民共和國法律的保護，在對等原則下他們與我國公民一樣有權作為申請人提出司法行政復議。法人是指符合法定條件而成立的一種組織，它可以分為企業法人、機關法人、事業法人和社團法人。如律師事務所、公證處、鄉鎮法律服務所、法律援助中心、人民調解中心等。其他組織是指不具備法人條件的組織，如合伙組織、聯營企業等。
根據《中華人民共和國行政復議法》、《司法行政機關行政復議應訴工作規定》，公民、法人或者其他組織對下列具體行政行為可以向司法行政機關申請行政復議。
1、認為符合法定條件，申請司法行政機關辦理頒發資格證書、執業證、許可證手續，司法行政機關拒絕辦理或者在法定期限內沒有依法辦理。
2、對司法行政機關作出警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停止執業、吊銷執業證等行政處罰決定不服的。司法行政機關實施行政處罰，必須在其職權范圍內嚴格依照《中華人民共和國行政處罰法》的規定以及有關法律、法規、規章的規定進行，堅持以事實為依據、以法律為準繩，堅持責任與處罰相當的原則，充分保障當事人的陳述權、申辯權等權利的行使。當事人對行政處罰不服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
3、認為符合法定條件，申請司法行政機關辦理審批、審核、公告、登記的有關事項，司法行政機關不予上報申辦材料、拒絕辦理或者法定期限內沒有依法辦理的。2001年12月22日國務院《外國律師事務所駐華代表機構管理條例》第10條規定，外國駐華代表機構及其代表，應當持執業執照、執業證書在代表機構住所地的省、自治區、直轄市司法行政部門辦理注冊手續后，方可開展本條例規定的法律服務活動。代表機構及其代表每年應當注冊一次。省、自治區、直轄市人民政府司法行政部門應當自接到注冊申請之日起2日內辦理注冊手續。
4、認為符合法定條件，申請司法行政機關注冊執業證，司法行政機關未出示書面通知說明理由，注冊執業證期滿六個月內不予注冊的。2000年3月31日司法部《基層法律服務工作者管理辦法》第51條規定，注冊機關經審核，對有下列情形之一的基層法律服務工作者，暫緩執業證注冊：①因違反執業紀律或者有關管理規定，正在接受司法行政機關或者基層法律服務所查處的；②有犯罪嫌疑被立案查處的；③采用弄虛作假手段企圖騙取通過年度注冊的；④因患病或者其他原因已連續停止執業六個月的。
5、認為符合條件，申請司法行政機關參加資格考試，司法行政機關沒有依法辦理的。2001年10月30日最高人民法院、最高人民檢察院、司法部《國家司法考試實施辦法（試行）》第14條規定，有下列情形之一的人員不能報名參加考試，已經辦理報名手續的，報名無效：①因故意犯罪受過刑事處罰的；②曾被國家機關開除公職，或曾被吊銷律師執業證的；③依本辦法第18條的規定，曾被處以2年內或終身不得報名參加國家司法考試處理的。
6、認為司法行政機關違法收費或者違法要求履行義務的。2000年8月14日司法部《司法鑒定機構登記管理辦法》第18條規定：“申請設立司法鑒定機構，應當繳納登記費。登記費的具體數額，應當按照當地物價部門核定的標準收取”。第30條規定：“司法鑒定機構辦理年度檢驗，應當繳納年度檢驗費。年度檢驗收費的具體數額，應當按照當地物價部門核定的標準收取”。
7、對司法行政機關作出的撤銷、變更或者維護公證機構關于公證書的決定不服的。根據司法部《關于外國人收養公證若干問題的通知》的規定，公證處發現有下列情況之一的，應拒絕公證：①當事人身份與《指定管轄通知》、《收養通知書》不符；②當事人不符合收養法規定的條件；③我國收養法律與收養人經常居住地國收養法律有法律沖突；④當事人意思表示不真實、不合法或沒有意思表示；⑤當事人未履行公證前的法定程序；⑥當事人提供的材料不真實或不合法；⑦送養人對被收養人沒有合法的監護權；⑧公證之前，送養人與收養人事實上已經移交被收養人的監護撫養權；⑨收養通知書、收養登記證有嚴重錯誤的；⑩公證處查明的其他足以影響涉外收養公證真實性、合法性情況。但公證處或司法行政機關發現外國人收養公證有錯誤的，應當依照《公證程序規則》的規定辦理。
8、對司法行政機關作出的留場就業決定或根據授權作出的延長勞動教養的期限決定不服的。如根據1982年1月21日國務院批轉的《勞動教養試行辦法》規定，勞動教養人員有下列行為：①散布腐化墮落思想，妨礙他人改造的；②不斷抗拒教育改造，經查證確系無理取鬧的；③不斷消極怠工，不服從指揮，抗拒勞動的；④拉幫結伙，打架斗毆，經常擾亂管理秩序的；⑤拉攏落后人員，打擊積極改造人員的等。根據不同情節，勞動教養管理所可以批準勞動教養人員警告、記過，勞動教養管理委員會可以批準延長勞動教養期限。但延長勞動教養期限，累計不得超過一年。但本文認為，勞動教養這種限制人身自由的行為，隨著我國民主法制化進程的加快發展，應當被摒棄，取而代之的由人民法院審判而確定是否勞動教養，并確定勞動教養期限最長不超過一年。
9、對司法行政機關作出的關于行政賠償、刑事賠償決定不服的。司法行政機關及其工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，應依照《中華人民共和國國家賠償法》等有關法律、法規給予受害人行政賠償或刑事賠償。根據《司法行政關于行政賠償、刑事賠償辦法》第18條的規定：“賠償請求人對賠償義務機關的決定持有異議的，可以向上一級司法行政機關提出復議，復議申請可以直接向上一級司法行政機關提出，也可以通過原承辦案件的司法行政機關轉交”。對監獄、勞動教養管理所作出的決定不服的復議申請，分別由監獄、勞動教養管理所所屬的省一級或市一級司法行政機關負責。負責復議的司法行政機關在收到復議申請后，應及時調取案卷和有關材料進行審查。
10、認為司法行政機關作出的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。這是一個兜底條款，是一種概括性規定。公民、法人或者其他組織凡認為司法行政機關具體行政行為侵犯其合法權益，行政管理相對人均可申請行政復議。這里的“認為”是申請人的一種主觀認識，具體司法行政行為是否確實侵犯了其合法權益，必須等到行政復議機關審查后才能確定。只要行政管理相對人認為司法行政的具體行政行為侵犯了合法權益，即可以提起司法行政復議。同時，公民、法人或者其他組織認為司法行政機關作出的具體行政行為所依據的規定不合法（法律、法規、規章和國務院規范性文件除外），可以一并向司法行政機關提出對該規定的審查申請。
另外，根據我國《行政復議法》等的規定，抽象的行政行為和國家行為不屬于司法行政復議的范圍。抽象行政行為的特點在于它的普遍約束力和往后拘束力，司法行政相對人“對行政法規、規章或者具體普遍約束力的決定、命令不服的”，不能單獨申請行政復議。我國《行政復議法》第8條規定：“不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理的，依法申請仲裁或者向人民法院提訟”。綜上說明，不列行為不屬于司法行政復議范圍。
1、執行刑罰的行為。
2、執行勞動教養決定的行為。
3、司法助理員對民間糾紛作出的調解或者其他處理的。
4、資格考試成績評判行為。
5、法律、法規規定的其他不能申請行政復議的行為。
三、司法行政復議的管轄
司法行政復議的管轄，是指各級司法行政復議機關對行政復議案件在受理上的具體分工。即司法行政相對人在提起行政復議之后，應當由哪一級行政復議機關來行使行政復議權。根據我國現行的法律、法規，司法行政復議的管轄如下：
1、對縣級以上地方各級司法行政機關的具體行政行為不服的，向司法行政機關申請行政復議，由上一級司法行政機關管轄。為促進司法行政機關依法行政水平，保障行政管理相對人的合法權益，規范司法行政機關行政處罰程序，根據《中華人民共和國行政處罰法》和有關法律、法規的規定，司法部于1997年2月13日了《司法行政機關行政處罰程序規定》。該規定第8條規定：“司法行政機關處罰案件，由違法行為發生地的司法行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外”。對同一違法行為，兩個以上的司法行政機關都有管轄權的，由先立案的司法行政機關管轄，司法行政機關對管轄權有爭議的，由共同的上級司法行政機關指定管轄。如《公證程序規則》第58條第2款規定：“申訴人、公證處或者其他當事人對前款決定不服的，可以在規定期限內向有管轄權的司法行政機關申請行政復議”。
2、對監獄機關、勞動教養機關的具體行政行為不服，向司法行政機關申請行政復議，由其主管的司法行政機關管轄。
3、對司法部的具體行政行為不服而向司法行政機關申請行政復議，由司法部管轄。申請人對司法部行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可向國務院申請裁決。
對縣級以上地方各級司法行政機關的具體行政行為不服直接向人民法院提起的行政訴訟，由作出具體行政行為的司法行政機關應訴。經行政復議的行政訴訟，行政復議機關決定維持原具體行政行為的，由作出原具體行政行為的司法行政機關應訴；行政復議機關改變原具體行政行為，由行政復議機關應訴。但公民、法人或者其他組織申請行政復議，行政復議機關已經依法受理的，或者法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議，對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復議期限內不得向人民法院提訟。因為我國《行政復議法》第16條第2款規定：“公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經依法受理的，不得申請行政復議。”
四、司法行政復議的程序
司法行政復議的程序，是指司法行政復議案件所應遵循的步驟。它性質上屬于行政程序。根據我國《行政復議法》等法律、法規的規定，司法行政復議的程序大體上依次經過四個階段，即申請、受理、審理和決定。
1、司法行政復議的申請
由于司法行政復議是一種依申請的行政行為，即司法行政復議機關根據司法行政相對人的申請，在審查被申請的行政行為是否合法、適當的基礎上，依法作出的一種行政行為。因此，沒有司法行政相對人的申請，則不能啟動司法行政機關受理、審查的程序，司法行政復議作為監控司法行政權的一種法律制度就不可能發揮其功能。因此，保護司法行政管理相對人的申請權，以及設置便利于司法行政相對人行使申請權的法律程序具有重要的法律意義。
司法行政復議的申請是指司法行政相對人不服司法行政機關的具體行政行為而向復議機關提出要求撤銷或變更具體行政行為的請求。司法行政復議申請應當符合以下條件：①申請人是認為司法行政機關具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。這里的“認為”是指申請人主觀上認為自己的合法權益受到具體行政行為的侵害，至于在客觀上是否受到侵害，則需要通過審理才能確定；②有明確的被申請人。沒有明確的被申請人，復議機關無法進行審理，申請人的請求也無法實現；③有具體的復議請求和事實根據。復議請求是申請人復議時向復議機關提出的具體要求；④屬于司法行政復議的范圍，否則復議機關不予受理；⑤法律、法規規定的其他條件。如申請人向有管轄權的行政機關申請復議，應當在知道具體行政行為之日起60日內提出。因不可抗力或者其他特殊情況的應在障礙消除后的10日內申請延長期限；申請人向人民法院的，人民法院已經受理的，不得申請司法行政復議。
申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請。書面申請的申請書應當包括：①申請人的姓名、性別、年齡、職業和住所、法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務；②被申請人的名稱、住址；③申請復議的理由；④申請的年、月、日。口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間，并由申請人簽字。
2、司法行政復議的受理
司法行政復議機關自收到行政復議申請書之日起5日內，對行政復議申請作出如下處理：
①行政復議申請符合法定受理條件并屬于《司法行政機關行政復議應訴工作規定》所規定的受案范圍的應予受理。
②行政復議申請不符合法定受理條件的，不予受理并書面通知申請人。
③行政復議申請符合法定受理條件的，但不屬于本機關受理的，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。
除不符合行政復議的法定受理條件或者不屬于本機關受理的行政復議申請外，行政復議申請自行復議機關負責法制工作的機構收到之日即為受理。作出具體行政行為的司法行政機關自收到行政復議機關發送的行政復議申請書副本或申請筆錄復印件后，應書面作出答復，并將作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，在10日內提交行政復議機關。
3、司法行政復議的審理
司法行政復議的審理是對復議案件的事實、證據、法律適用及爭執的焦點進行審查的過程。審理是司法行政復議中的最實質性階段。通過審理，查清事實，為適用法律即作出決定打下夯實的基礎。
①審理的方式。司法行政機關行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關認為有必要時可以向有關組織和人員進行調查，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。采取書面審理較為簡便，具有較高的效率，符合行政效率的要求；采取調查的方式適用于較為復雜、影響較大的司法行政復議案件。
②審理的依據。根據我國《行政復議法》等法律、法規規定，司法行政復議機關審理復議案件，以法律、行政法規、地方性法規、規章，以及上級司法行政機關依法制定和的具有普遍約束力的決定、命令為依據。司法行政復議機關認為被申請人作出的具體行政行為依據的規定不合法，本機關有權處理，應當在30日內依法處理；無權處理的，應當在7日內按機關文件送達程序轉送有權處理的國家機關依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。
③審查的內容。司法行政復議機關依法對具體行政行為是否合法和適當進行審查，復議機關既有權審查具體行政行為是否合法，也有權審查行政行為是否適當。
4、司法行政復議的決定
司法行政復議機關通過對復議案件的審理，最后作出決定。根據我國《行政復議法》等法律、法規的規定，司法行政復議機關應當自受理案件之日起60日內作出行政復議決定。如遇有因不可抗力延誤機關文件抵達的，有重大疑難情況的，需要與其他機關相協調的，需要對具體行政行為依據的規定進行審查的，以及其他經行政復議機關負責人批準需要延長復議期限等情況的，司法行政復議機關不能在規定期限內作出行政復議決定的，經行政復議機關負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人，但延長期限最多不超過30日。司法行政復議決定有以下五種：
①維持決定。是指司法行政復議機關作出的維持具體行政行為的決定，對被申請的具體行政行為，司法行政復議相關認為事實清楚，證據確鑿，適用法律、法規、規章和具有普遍約束力的決定、命令正確，符合法定程序和內容適當的，應當作出維持該具體行政行為的復議決定。
②履行決定。指司法行政復議機關責令被申請人履行某種法定職責的決定。
③補正決定。指司法行政復議機關作出的責令被申請人補正具體行政行為的決定。如果具體行政行為適用法律、法規、規章和具有普遍約束力的決定、命令正確，事實清楚，符合法定權限，而只是程序上有些不足，司法行政復議機關可作出責令被申請人補正的決定。
④撤銷或變更決定。指司法行政復議機關作出的撤銷或變更具體行政行為的決定。司法行政的具體行政行為事實不清、證據不足的，適用依據錯誤的，違反法定程序的，超越或者的，具體行政行為明顯不當的，司法行政復議機關可以決定撤銷或變更。
⑤重作決定。指司法行政復議機關責令申請人重新作出具體行政行為的決定。司法行政復議機關在依法作出撤銷決定后，有時尚需被申請人重新作出具體行政行為，在這種情況下，司法行政復議機關可決定責令被申請人重新作出具體行政行為。
此外，申請人在申請司法行政復議時一并提出行政賠償請求，依據有關法律、法規、規章的規定應當給予賠償的，司法行政復議機關在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認行政行為違法時，應當同時決定被申請人依法賠償。申請人在申請行政復議時沒有提出賠償要求的，司法行政復議機關在依法決定撤銷或者變更罰款，沒收違法所得以及沒收非法財物等具體行政行為時，應當同時責令被申請人返還財物或者賠償相應的價款。
主要參考文獻：
一、行政程序通過什么實現權力控制
這個問題所涉及的是行政程序的實質是什么的問題。
我們知道，法律程序是人們進行法律行為所必須遵循或履行的法定時間和空間上的步驟和方式，是對法律行為的抑制。法律程序是針對法律行為而作出的要求，行政程序是針對行政法上的法律行為（包括行政主體行為與相對人行為），特別是針對行政行為所作出的要求，它是行政程序功能的重心所在。行政程序的實質可概括為：是對行政行為進行控制的方式，也就是通過對行政行為的控制來控制行政權力的一種方式。它不同于直接通過對行政權力的限制來控制行政權力。現代行政法控制行政權力的方式不是唯一的，而是多種多樣的。「1認識行政程序的這一實質，需要分析以下三個問題：
首先，由于法律行為具有主觀性，所以對行政行為的控制是必要的。
1.任何行為都具有目的，行為目的是指行為主體主觀上預想達到并力求實現的某種目標和結果。行政行為也具有目的，它表現為一種行政目標。行政目的存在應然目的和實然目的兩種形態，從應然來說，它應當是為了建立和維護經濟、社會秩序，保護公共利益，保護公民和法人的合法權益，提高行政管理效率等等。在應然目的中，各種目的之間是相互統一和協調的。但是在實然目的中，各項目的之間會產生沖突和矛盾。這就產生一個問題-在相互沖突的目的中間哪個目的更重要？確定這個問題涉及行政行為的價值取向，所以十分復雜。正是這樣，我們說對行政行為的控制是必要的。
2.任何行政行為的實施均通過人來進行，因此必然帶有行為實施人的主觀因素，諸如人格因素，即“個性”因素，它是一個人穩定的、深層的心理特征的總和，是人適應環境并作用于環境的心理機制。它給個人的行為以一定的傾向性。人格因素包括信仰、態度、興趣、情緒、利益觀、價值觀等。「2為了使行政行為克服行為人的主觀因素，使法律的適用更準確、純潔，就有必要對行政行為進行控制。
其次，由于法律行為具有可控制性，所以對行政行為的控制是可能的。
1.法律行為都是有規律可循的，行政行為目標的確定，行政行為的發生，行政行為的手段、方法，行政行為的預期效果，乃至行政行為的環境，都有一定規律性或必然性。
2.法律行為具有意志性，行政行為的實施是由具有自覺思維和能動意識的具體的人來執行的，“正是通過意志的表現，行為獲得了人的行為的性質”。「3意志的作用就在于選擇、確定行為目標，支配自己活動的方向，把握自己活動的方式。對行政行為的控制本質上仍然是對行政行為具體實施人的行為的控制。
再次，由于法律行為具有過程性，所以對行政行為的控制是有效的。如果把法律行為的過程按階段劃分，可以分為發動階段、實施階段和完成階段。行政行為也同樣存在過程性，即階段性。行政行為的發動階段體現行政主體動機的形成和目標的確定；實施階段體現行政主體在一定動機驅使和目標引導下所采取的行為方法和手段；完成階段體現行政主體的主觀需要和目標得以滿足和實現。通過過程的控權，實際上就是監督理論所謂“事中監督”，它更具有控制的效果，更容易達到權力控制的目的。隨著現實主義法學派的興起和推動，“現代法學的焦點正從規范重心轉移到行為重心，國外法學者早就試圖用”法即行為“（Lawasaction）代替”法即規則“（Lawasrules）作為法學的主導概念，并通過觀察、解釋法律行為來解釋法律現實。「4當代法律比以往任何時候都重視法律行為，是因為通過行為控制能更有效地達到法律的目的。如果法律上只規定”處罰相對人應當有事實根據“的規則是不夠的，為了制止濫用處罰權，法律規定處罰行為的調查程序，顯然對于未作調查即進行處罰或者先處罰后取證的現象具有遏制作用。
二、什么叫行政程序的“正當性”
程序的正當性標準至少從四個角度考慮：程序性權利、權力的控制、效率的合理、實體權利目標。
第一，相對人的程序性權利是否在行政程序中受到承認和保障，這是行政程序正當與否的前提標準。
聽證權、辯論權、回避權、知情權等如果沒有在行政程序中受承認和保障，那么這種行政程序就不會是正當的程序。盡管實體性權利的保障是行政程序的最終目的。但實體性權利與程序性權利的關系是目的與手段的關系、源與流的關系、內容與形式的關系。沒有程序性權利這種“手段”與“形式”，那么行政程序無以保障實體權利的實現。只有當程序性權利與實體性權利相適應、相佐證、相協調時，權利才有完整的表現，也才有實現的可能。因此行政程序是否正當首先看它是否承認并保障程序性權利。
第二，行政主體的行為和權力是否受行政程序控制，這是行政程序正當與否的核心。
行政作為國家行為，是通過行政人員的具體活動來進行的，它帶有主觀性因素，其中必然存在不合理的主觀性因素，所以有必要運用法律手段來克服它。正當的行政程序應當是：約束適用者權力的重要機制、進行理性選擇的有效措施。在抽象的規范與具體的案件之間所存在的鴻溝，是由有效的選擇程序來充填彌合的。正當的程序總是從法律適用的一系列活動中分離出某些帶有權利或權力性質的內容，交由其他主體來進行或讓適用者與他們共同進行。從這個意義上講，聽證、參與、辯論、回避、。22.復議等程序又是為了制約行政主體的權力。所以，正當的程序能夠“加強理性思考”，是“對恣意的限制”。「5
一、進一步嚴格執法程序
（一）簡易程序
1．辦案人員應當當場調查違法事實。
2．各工商所應建立簡易程序處罰案件登記臺賬。登記臺賬的項目應包括：當事人、案件類型、處罰時間、處罰金額、執法人員等。
3．各工商所應在實施簡易處罰兩個工作日內進行案件錄入。案件錄入情況納入年度目標績效考核。
4．當事人有下列情況之一的，不適用簡易程序實施行政處罰：
（1）對當事人適用簡易程序實施行政處罰沒有法定依據的；
（2）法律和行政法規規定對違法當事人必須并處沒收違法所得、非法財物等行政處罰的；
（3）需減輕處罰后才符合適用簡易程序情形的；
（4）需同時采取實施行政強制措施的；
（5）其他不適用簡易程序實施行政處罰的情形。
（二）一般程序
1．辦案單位應當自收到投訴、申訴、舉報，其他機關移送，上級機關交辦的材料之日起五個工作日內予以核查，并按程序報批，分管副局長或局長在兩個工作日內決定是否立案（對不予立案的案件應當說明理由）。特殊情況下，可以延長至十五個工作日。
2．辦案單位依據監督檢查職權發現的涉嫌違法行為，應當在兩個工作日內按程序報批，分管副局長或局長在兩個工作日內決定是否立案。對不予立案的案件應當說明理由。
3．辦案單位應確定專人負責案件線索審查和立案的送審工作，不得有案不立或壓案不報。
4．批準立案調查的案件，應當在九十日內作出處理決定，因案情復雜，需要延期的，應在時限期滿之日前十個工作日內申請報批，經批準后，可以延長三十日；案情特別復雜，經延期仍不能作出處理決定的，應當由縣局案件審批小組討論決定是否繼續延期。
5．批準立案調查的案件，案情簡單的，應當在二十日內作出處理決定。
6．實施行政強制措施前須向分管副局長或局長報告并經批準，情況緊急，需要當場實施行政強制措施的，行政執法人員應當在二十四小時內向分管副局長或局長報告并補辦批準手續。
7．查封、扣押的期限不得超過三十日，情況復雜的，經分管副局長或局長批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。延長查封、扣押的決定應當及時書面告知當事人，并說明理由。
8．辦案機關應及時在省局綜合業務管理系統錄入案件情況。案件網上審批、網上錄入應與案件辦理過程保持同步。案件錄入情況納入年度目標績效管理。
二、進一步理順經檢大隊、工商所聯合辦案機制
（一）聯辦主要形式
主要有提供案件線索和全程協助經檢大隊辦案兩種形式。提供案件線索是指工商所發現轄區內有需要立案的違法行為，在做好現場檢查筆錄后及時將案件移交經檢大隊。全程協助是指經檢大隊會同工商所參與案件的調查，調查終結后，工商所將案卷材料交經檢大隊，由經檢大隊形成調查終結報告，共同提出案件處理的初步意見。
（二）辦案經費保障
1．提供案件線索的辦案經費保障。工商所向經檢大隊提供案件線索，由經檢大隊從辦案所得經費中劃出20%作為工商所的辦案經費。
2．全程協助案件的辦案經費保障。工商所全程協助經檢大隊辦理案件時，如果一般程序案件的處罰金額在一千元以下的，由工商所形成所有案件材料，以經檢大隊為辦案機構，呈報縣局核審，罰沒款算工商所目標任務；如果處罰金額在一千元以上的一般程序處罰案件由經檢大隊從辦案所得經費中劃出40%作為工商所的辦案經費。
3．聯辦機制所產生的大案獎勵分配形式另行審定。
（三）案件錄入
提供案件線索的，由經檢大隊負責同步錄入案件和案卷資料歸檔；全程協助的，由工商所負責同步錄入案件、經檢大隊負責案卷資料歸檔。
三、進一步規范加快案件核審和案件督辦
（一）案件核審
法制股收到辦案單位送交的材料齊全的案件后,應在五個工作日(重大、復雜、疑難案件除外)內核審完畢，并提交案件審批領導小組討論和決定。案件審批領導小組討論決定后，法制股應在兩個工作日內制作行政處罰告知書和行政處罰決定書，并交由辦案單位送達。
（二）案件督辦
1．經批準立案的案件，由法制股登記備案，并督促辦案單位在規定時限內辦結，督促執行行政處罰決定。
2．法制股應定期對案件進展情況和案件錄入情況進行督察通報。
四、進一步嚴格罰沒款的解繳和罰沒物資管理
（一）罰沒款的解繳
1．法制股應將案件審批領導小組會議定的案件名稱、處罰決定書文號、處罰金額、處罰決定書生效日期等相關情況造冊抄送縣局財務室。
2．當場處罰的罰沒款的解繳。各所在當月所收取的罰沒款，應當在當月解繳，嚴禁跨月解繳。
3．立案處罰的罰沒款的解繳。辦案單位應督促當事人在《行政處罰決定書》下達15日內到指定地點解繳。
（二）罰沒物資的管理
1．財務室負責本單位罰沒物資的管理，法制股、監察機構負責對該項工作的監督，辦案單位積極配合。
2．對依法罰沒的物資，辦案單位應當在罰沒當日憑《行政處罰決定書》、《物資清單》、《罰沒票據》到財務室辦理入庫手續。財務室應及時清點入庫物資，是否與《行政處罰決定書》、《物資清單》、《罰沒票據》一致，核對無誤后填寫《罰沒物資入庫清單》，與辦案人員共同簽字。
