時間：2022-07-29 09:20:35
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政復議法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
隨著時代的變遷及現代行政權理念的深入發展，我國現行的行政復議制度無論是在學術理論研究方面，還是在司法實踐中均顯現出一些不可回避的問題，這些問題不但阻礙了其制度本身作用的發揮，甚至還阻礙了我國法治建設前行的步伐。因此修改《中華人民共和國行政復議法》勢在必行。
［關鍵詞］
行政復議;抽象行政行為;和解
隨著時代的變遷，現代行政權的行使理念也在發生深刻的變化。以追求效率化與時效化并行為基礎，各國在解決行政糾紛的手段上也呈現出多元化的趨勢。《中華人民共和國行政復議法》(以下簡稱《行政復議法》)是以1990年《行政復議條例》為藍本頒布實施的，旨在扭轉《行政復議條例》實施以來作用有限的被動局面。其誕生進一步拓寬了我國行政糾紛的救濟渠道，加大了對行政主體合法權益的保護力度并有效地監督了行政機關行政職權的履行。
一、我國行政復議法的缺陷與不足
(一)行政復議機構缺乏獨立性與專業性目前，在我國能夠依法受理行政復議申請并針對具體行政行為進行審查、最終做出復議決定的行政機關是行政復議機關，其下設行政復議機構，是負責復議活動的政府法制部門。由于復議機構設置過于分散，長期與復議機關存在隸屬關系，不具備獨立性且經常受到政府法制工作的沖擊，進而導致其復議決定的公正性容易受到公眾質疑，必然導致復議的公信力下降，由此復議案件數量也自然呈下降趨勢。復議案件數量的逐年遞減，導致原本就無專業人員負責的復議案件工作人員更加懈怠，復議工作由此形成惡性循環，因此要充分發揮行政復議職能，完善行政復議機構及人員設置就顯得尤為重要。
(二)行政復議案件的受案范圍過于狹窄根據《行政復議法》的相關規定，我國行政復議的受案范圍分為作為行政行為的受案范圍和不作為行政行為的受案范圍。根據《行政復議法》第6條規定，作為行政行為的受案范圍包括:行政處罰行為、行政強制行為、行政許可的不當行為、行政主體的行政確認行為、行政主體行為侵犯經營自的行為、侵犯農業承包合同的行政行為和行政主體違法為行政相對人設定義務的行為。不作為行政行為的受案范圍包括:對待行政相對人的權益保護的請求消極不作為、對行政相對人的依法許可請求消極不作為和對行政相對人的依法社會福利請求消極不作為。此外，還將國家行為、涉及民事關系的行為、行政系統內部行為以及獨立的抽象行政行為排除在《行政復議法》的受案范圍之外。通過筆者對我國現行《行政復議法》受案范圍的列舉，我們不難看出其受案范圍與《行政訴訟法》的受案范圍十分相似。在行政復議的過程中，行政爭議是由行政機關來解決的，而在行政訴訟中則通過人民法院來解決行政爭議。兩種爭議的解決手段不同，但是范圍卻驚人的相似，原本不適用行政訴訟解決的糾紛可能通過行政復議解決，卻因受案范疇一致的原因而得不到相應的處理。因此行政復議法修改的關鍵就是擴大行政復議范圍。
(三)行政復議程序過于行政化、簡單化和單一化在我國，行政復議案件的辦理流程均為:行政復議的提起、審理、決定，沒有規定回避制度。根據《行政復議法》第22條的相關規定，在正常情況下行政復議的審查方式是書面審查，只有當申請人要求或復議機構認為必要時才可以向相關組織及人員進行情況調查，聽取當事人的意見。而且不論復議案件繁簡一律適用同一程序。《行政復議法》立法之初，為了突出與行政訴訟法的不同，對于復議程序問題過分追求內部行政化與簡化，嚴重削弱了司法化，從而導致了如下問題的產生:第一，行政復議程序過于行政化，從而導致了行政復議救濟渠道的單一性。不論是案情簡單、事實清楚、證據確鑿的行政糾紛還是案情復雜、影響較大、專業性強的行政糾紛，辦理流程均為:行政復議的提起、審理、決定。導致了名為行政復議實為行政審批的情形發生，有悖于立法初衷。第二，《行政復議法》沒有規定回避制度，在解決行政糾紛的過程中，行政復議工作人員可能與被申請行政機關的工作人員存在千絲萬縷的聯系，這樣對于復議申請人而言缺乏公信力。第三，在復議案件的審理過程中往往采取原則上適用書面審理，只有在申請人要求或復議機關認為應該調查時才可以聽證審理，其立法目的旨在簡便、高效地化解行政糾紛，但是，卻忽略了言辭對抗和當面質證對申請人、被申請人及第三人的重要意義，同時也排斥了律師作為專業的法律服務群體的加入。這樣就無法保證復議過程的公開性、透明性，復議裁決的公正性。第四，不論復議案件繁簡一律適用同一程序，導致復議程序過于機械，缺乏必要的靈活性，不利于行政復議案件的高效審理。
二、我國行政復議法缺陷與不足產生的原因
從《行政訴訟法》頒布，到《行政復議條例》的實施，再到《行政復議法》的出臺，標志著我國行政復議制度的全面建立。《行政復議法》作為一部保護公民、法人或其它組織合法權益不受行政機關具體行政行為侵害的法律，是行政糾紛解決機制多元化的產物。同時，《行政復議法》也經歷了我國行政復議案件的快速增長到逐年下降，特別是在大潮的沖擊下進入“寒冬期”的全過程。是什么原因導致了盛極一時的《行政復議法》日趨走向衰落?除了立法不是完美無缺，無法與日新月異的社會發展無縫對接外，其自身還存在以下原因。
(一)缺乏憲法的有力支撐我國1989年出臺了《行政訴訟法》，其立法目標是保護公民權利不受不法行政侵害，這也成為了1990年《行政復議條例》的立法目標，1999年的《行政復議法》依然延續了該立法目標，既要求行政機關保護公民的合法權益，還要求其行政合法。正如我們所知，從之后，我國才開始大規模的法制建設，1996年同志就依法治國發表了重要講話，1997年“依法治國，建設社會主義法治國家”被載入憲法，成為治國的基本方略。然而，《行政復議法》，過分強調行政合法，理論支撐乏力，不具備實施的可行性。
(二)過度強調“非司法化”現行的行政復議制度是作為1989年《行政訴訟法》的配套制度建立的，對其具有高度依附性。國務院為了貫徹《行政訴訟法》，預計出臺《行政復議條例》、《行政處罰條例》、《行政規章制定條例》、《行政賠償條例》等。但是最后只出臺了《行政復議條例》，其深受《行政訴訟法》制約。《行政復議法》是以《行政復議條例》為基礎制定的，汲取了《行政復議條例》的先進經驗，同時為了擺脫《行政訴訟法》的限制，立法者過度強調“非司法化”，導致我國行政復議案件的辦理流程均為:行政復議的提起、審理、決定，名為行政復議，實為行政審批。
(三)完全依賴內部監督立法者在權衡復議的三個功能，即內部監督功能、行政救濟功能和解決糾紛功能上更鐘愛內部監督功能。短時間來看，立法者的初衷是好的，也是立法創新。但從長遠看，《行政復議法》這種功能定位片面地割裂了復議三個功能的內在聯系，是不科學的，勢必會帶來一系列的問題。這些問題如果不能得到及時、有效的解決，不僅不會確保合法權益得到保障，還會成為權利救濟的障礙。只有將內部監督、行政救濟和解決糾紛這三種功能妥善結合，協同作用才能避免《行政復議法》在司法實踐中出現的諸多問題。
(四)《行政復議法》缺乏與之配套的程序法縱觀世界各國行政復議立法，不僅擁有《行政復議審議規則》等相關配套制度，還針對行政復議法律主體、回避等規則進行了詳盡的規定。為了避免配套制度的欠缺導致《行政復議法》的任意性和隨意性，我們應該借鑒各國復議機構組織規程及審議規則的相關立法，為我國《行政復議法》保駕護航。
三、關于修改我國行政復議法的幾點建議
筆者通過對《行政復議法》的缺陷和不足的列舉及對其產生原因的分析，擬從行政復議機構重建及人員設置、擴大行政復議范圍、完善行政復議程序等方面，談幾點個人看法。
(一)完善行政復議法律主體首先，要充分認識到行政糾紛完全依靠司法程序解決是不現實的。行政機關要充分發揮自身的業務優勢，由自己來糾正下級不當或違法的措施，堅持依法辦事，勢必會比法院處理來得更加及時、高效，更有利于提高國家行政管理效率［1］(167)。其次，要在縣級以上人民政府設置行政復議委員會及行政復議辦公室，對轄區內的行政復議案件進行統一管理。為了進一步體現行政復議的中立地位，可以采取委員會的委員專兼職相結合的方式，適時地引進法學專家、社會專業人士等作為兼職委員參與到行政復議案件的審理當中，一方面提升了行政復議隊伍的專業化水平，另一方面也增強了社會監督的透明度。最后，行政復議工作隊伍的自身建設還是重中之重。因為他們是復議案件審理的主力軍，因此建議行政復議工作人員要經過法學專業學習或通過國家司法考試，此外還要經常性地組織工作人員進行業務培訓，構建信息交流平臺，同時還要重視老中青三代工作人員的梯隊建設，以確保行政復議工作長期、有序的進行。
(二)拓寬行政復議的受案范圍行政復議法修改的關鍵就是擴大行政復議范圍，筆者認為應該從以下幾個方面入手:第一，擴大對抽象行政行為的審查范疇。“抽象行政行為是指行政機關對非特定主體制定的，對后發生法律效力，而且有反復適用力的規范性文件的行為”［2］(93)。目前我國不能對單獨的抽象行政行為進行復議，只能是由行政相對人對具體行政行為提起行政復議時，附帶對部分抽象行政行為提起復議，這樣不利于對公民、法人及其它經濟組織進行行之有效的保護。因為抽象行政行為對行政相對人造成的損害要比具體行政行為嚴重得多，具體體現為損害范圍大，具有反復損害的可能性。但是根據我國目前情況對全部抽象行政行為進行復議又不符合社會實際。筆者認為只要將規范國家行為的抽象行政行為如國防、外交等排除在行政復議范疇之外，大可將行政法規、規章在內的抽象行政行為納入到行政復議范疇，倒是現實而又必要的。這樣不僅會實現個案正義，還有助于避免同一抽象行政行為在適用中反復侵權，節約了社會成本。第二，將內部行政行為納入行政復議范疇。內部行政行為主要是存在于行政機關內部，不對行政相對人的權益產生影響，一般指行政機關的人事任免及行政獎懲等行政行為。行政復議的受案范疇之所以未把內部行政行為納入其中，主要是受已經消失的特別權力關系理論的影響，考慮到內部行政行為屬于行政機關內部建設不適宜由其上級機關進行復議。另外，對于國家行政機關工作人員來說，人動及獎懲是對其行政工作的評價，并未損害其作為公民的合法權益。但是在實踐中，針對國家機關工作人員處分或辭退并沒有有效的救濟手段，即便是《公務員法》和《行政監察法》也沒有形成相關的救濟體系，這樣勢必有損其合法權益。因為公務員除去其工作身份外，作為自然人其合法權益同樣需要維護，所以將內部行政行為納入行政復議范疇是十分必要的。
(三)完善行政復議程序行政復議程序的完善是修改《行政復議法》的另一大關注點。通過對行政復議程序不足之處的列舉可知，過度的反司法化，刻意地與行政訴訟程序相區別是有害無益的，但是我們也不能全盤照搬行政訴訟司法程序，否則將會抹殺《行政復議法》獨立存在的價值性，因此筆者將針對《行政復議法》程序修改提出幾點個人意見。第一，開辟行政復議“雙通道”有效化解行政糾紛。行政復議申請是由公民、法人或其它組織對行政主體所作的行政行為不服，依法向有管轄權的行政復議機關提出，請求其對該行政行為進行合法性或合理性審查并給出相應的復議結論。這樣就可以避免申請人在行政復議的過程中可能不愿向原行政機關申請，或即便向原行政機關提出了申請，但原行政機關未能及時將復議申請遞交給行政復議機關的情形發生，因此規定由申請人依法向有管轄權的行政復議機關提出。但是在司法實踐中，如果申請人直接將復議申請提交給原行政機關，由原行政機關進行審查，及時糾正自己的違法行為，直接撤銷，則更為便利，同時減少了行政復議的案件，又使行政糾紛得以解決。所以筆者建議在修改《行政復議法》時可以考慮借鑒德國和日本的聲名異議制度，即公民、法人或其他組織在收到行政處罰時，如果不服，可于一個月內向原處罰機關申請復議，如原處罰機關認為其理由成立，可撤銷處罰，如認為其理由不成立，可移送上級行政機關裁決，這樣可以為當事人開辟行政復議的第二渠道，供其選擇。申請人可以根據案件的實際情況選擇有利于自己的救濟方式，既是人性化的考慮又是司法高效的體現。第二，為了保證行政復議案件的公正審理，筆者建議將回避制度引入行政復議。回避情形可以參照《行政訴訟法》的相關規定，當行政復議人員出現應當回避的情形，應由申請人或本人提出回避，以便確保行政復議案件的公正審理。第三，行政復議原則上是書面審理，只有當申請人提出或行政復議機關認為有必要時才進行聽證審理。筆者認為由于缺少了申請人、第三人與被申請人當面對質辯論，不利于復議案件的審理。一旦遇到案情重大、復雜或案件事實不清等情形，開庭審理，通過言辭辯論，更容易讓復議人員厘清案件事實，從而得出公正的復議結論。對于申請人一方也體現了充分的尊重，給予了表達自己訴求的機會，從而可以減少由于案件事實不清、認定不準確情況的發生。第四，行政復議案件千差萬別，既有案情重大、復雜的也有事實清楚相對簡單的，如果我們不將其進行合理的區分而以同樣的標準進行復議，勢必不利于復議案件的審理。建議在行政復議法修改時考慮將復議程序分為一般程序和簡易程序。一般程序主要針對案情重大、復雜，申請人與被申請人對案件事實認識存在較大分歧的情形，通過在復議人員的主持下經過申請人與被申請人充分質證，最終厘清事實做出正確、公正的復議決定。簡易程序主要針對案情事實認定清楚、相對簡單，申請人也愿意采取簡易程序，高效處理行政糾紛的情形，在簡易程序中如果申請人與被申請人同意采取書面審理的方式來解決行政糾紛，也要為其提供表達訴求的機會。除此之外，在行政復議案件中適度地引入調解或允許當事人實現和解是我國《行政復議法》修改的重大舉措。通過領會《國務院關于加強法治政府建設的意見》我們可以得到以下適用方法:首先要嘗試運用調解和和解的方式去解決行政糾紛，如果經過調解和和解行政申請人和被申請人在行政糾紛中仍然達不成協議的，就要依法及時地做出公正的復議決定。因此，在行政復議案件審理的過程中適度引入和解制度，勢必會收到案結事了的社會效果。
參考文獻:
［1］張尚族:《行政法教材》，北京:中國廣播電視大學出版社，1991年。
行政復議是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯了其合法權益，依法向具有復議權的機關申請，由復議機關依照法定程序對引起爭議的具體行政行為的合法性與適當性進行審查并作出裁決的法律制度。行政訴訟是規范行政訴訟活動、調整行政訴訟關系的法律規范的總稱，其主要目的是保護公民、法人或者其他組織的合法權益。兩者在許多方面有著緊密聯系，其共同屬性在于：首先是救濟性。即對因行政機關的違法或者不當行為以及其他公權力的行使對公民的權利或者利益所造成的侵害進行救濟，其最終的出發點和落腳點都是對公民權利的有效救濟;其次是監督和控權。即對行政機關來說，這兩種制度是對其行政行為合法性和合理性的有效和有力的監督方式。
二、我國目前的《行政復議法》和《行政訴訟法》的銜接模式
1.自由選擇模式
我國現行的行政訴訟法中有相關規定：對于人民法院應該受理的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向復議機關申請復議，對復議決定不服的，則可以再向人民法院提起訴訟。相關人員也可以直接向人民法院提起訴訟。而法律法規規定需要先向行政部門提起復議，對復議結果不滿意的，再交由人民法院來處理，這個過程需要嚴格遵守法律、法規的規定。從目前來看，這是我國最為直接和有效地將《行政復議法》和《行政訴訟法》進行立法銜接的方式。即自己選擇交由行政機關或是人民法院。
2.行政復議前置型
行政復議前置型，是指當事人如果對行政行為不滿意，需要先向復議機關提起復議，由復議機關解決，如果對結果仍然不滿，才能向人民法院提起訴訟。在這種立法銜接方式中，行政復議就屬于行政訴訟的前置階段和必須經過的程序，這種設置由于對行政部門內部的監督管理有利，使其能夠發現到自身的錯誤，并有利于相關權利的行使，進一步解決了行政糾紛中的各類復雜問題，提高行政部門的專業技術和知識，降低了人民法院的工作量，減輕了人民法院的負擔，具有一定的科學性。但同時這種方式也有一定的問題：受審時間較長，不利于及時的保護當事人的合法權益，且行政機關自身的監管機制會受到質疑。
3.終局型
終局型可以分為兩類，即自由選擇型和行政復議型。在行政復議終局型中，如果當事人對行政審理結果不滿，那么可以向復議機關申請重新受理，復議機關的審理為最終的結果，即使當事人不滿意，也不能再向人民法院提出訴訟。而行政復議終局型由于受到其他因素的影響，如行政復議法和行政訴訟法的脫節，使得行政復議終局型表現為：省級政府的復議決定;人民政府做出的針對禁止游行、示威的復議決定;復議機關對不當行政行為做出的復議決定;以及復議機關對其他不當行為做出的復議決定。而自由選擇終局型則是當事人對行政機關的審理結果不滿，可以選擇向復議機關提出訴訟，也可以直接向人民法院提起訴訟，但無論選擇的是復議機關還是人民法院，那么受審的結果都將是最終的結果。
三、我國行政復議與行政訴訟銜接存在的問題分析
首先，二者設置的標準有明顯差異，由于行政管理相對人在行使行政救濟權時和行政復議與行政訴訟方面的銜接關系具有直接聯系，而二者對于救濟權的行使與實現起決定性因素，這在我國行政訴訟立法別進行了說明。但當前我國行政訴訟法中對于行政復議與行政訴訟銜接問題存在一定的偏差，比較明顯的如當事人對于救濟權的行使要求受到單行的法律、法規的完全限制，對于不同當事人行使依據具有無規律性。另一方面，行政復議與行政訴訟的銜接所具有的聯系性也顯得較為混亂，由于受限于法律法規的約束，不同法律法規的銜接方式不同，即使是同一類型的法律、法規在同一層面的銜接關系也有所不同，在不同行政機關采用同一部法律的同一條款時，其銜接規律也有著明顯的不同。其次，行政復議與行政訴訟缺乏相對的獨立性，從本質上說，行政復議與行政訴訟是存在于同一層面的兩種不同救濟制度，行政復議的范圍主要控制在行政系統內部的審查與裁決，其主要監督方式需要行政管理系統自律或實行自我監管，無外力審查監管介入。而行政訴訟的本質是建立在司法基礎上以司法權對行政權進行監督監管，其行政約束力主要依靠司法管理從外介入，屬于外部監管方式。可以說二者在行政救濟方面相互獨立，具有各自的行政執行與監督方法，但就我國當前行政復議終局模式在建立司法審查最終裁決方面存在一定的脫節，因而會造成行政權力與司法權出現矛盾情況。最后，行政復議與行政訴訟存在正當性不足，二者在行政權力的行使過程中會出現矛盾，雖然行政復議與行政訴訟在本質上同屬于救濟性行政范圍，但其銜接關系卻直接表現出當前行政復議與行政訴訟在司法方面的不協調性。在對當事人進行行政復議與行政訴訟問題銜接的過程中，如果其行政或法律環節設計不當，就極可能造成行政權力背離司法意志，使得行政訴訟體系產生混亂，從而動搖司法權對于當事人救濟所具有的權威性。
四、對于當前我國行政復議與行政訴訟銜接模式的重構
1.以自由選擇模式推進行政復議與行政訴訟合理銜接
無論是行政復議還是行政訴訟，其根本目的都在于對當事人應有的合法權益做出保障。在對二者銜接關系的重構方面應當主要思考當事人在對其權益做出選擇中的理性成分，從而有效避免過多的行政干預對于當事人理性選擇方面造成的影響。在行政復議階段，應當大力推行選擇模式不受限的行政方法，其行使救濟權利應當交給行政管理相對人充分考慮和做出選擇。當前時期在法律與社會文明不斷健全的階段，特別是突出以人為本的法治意識，充分尊重當事人在司法中的主要地位。就我國當前的社會水平而言，當事人在在行使行政救濟權利的同時，必須嚴格遵守法律法規，避免行政復議以行政權力強加于法律之上，只有使當事人做出自由選擇，以理性去思考和認識，才能夠充分表現出行政復議與行政訴訟應有的法律本質。
2.復議前置模式的設定
行政復議前置模式能夠有效減輕法院的判決負擔，使行政救濟程序順利開展，從而符合法律規定的行政權使用規范，當前形勢下行政復議在庭審與救濟權行使過程中都會遇到阻礙，其基本功能難以正常發揮，因此必須有效減少單行法律法規對于行政復議前置所造成的影響。同時，對于一些專業性強的案件審理工作，通過行政復議前置能夠更好地發揮辦案機關的專業特長與技術優勢。
3.將行政復議終局模式取消
因為相對人選擇的行政復議終局情形或是事實中現存的行政復議終局都違反了司法最終原則，對公民的合法權益維護是無益的。特別是當我國進入WTO 后，若是不對其進行適當的修整，便可能與WTO 爭端解決的相關機制出現矛盾，同時也違背了我國入世以來的相關承諾。所以，盡快取消行政復議終局的規定勢在必行，促使司法力量得以充分進入公民合法權益維護以及行政糾紛中，維持司法在法治社會中的主導地位。
第三十九條 行政復議機關受理行政復議申請,不得向申請人收取任何費用。行政復議活動所需經費,應當列入本機關的行政經費,由本級財政予以保障。
【釋義】 本條是關于行政復議不收費原則的規定。
行政復議法確定了行政復議不得收取任何費用的法律規則,確定受理行政復議申請、作出行政復議決定是行政機關的法定職責,行政機關在受理并且辦理行政復議的時候,不得以行政經費不足為由,向申請人收取任何費用。
目前,地方的一些行政機關按照地方的有關規定或者習慣做法,在受理行政復議申請時,是要向申請人收取一定的費用的。不少地方也建議在行政復議法中明確規定行政復議收費原則,即行政機關在受理行政復議申請時,可以向申請人收取一定的費用。這些地方認為,由于地方行政經費的不足,如果不向申請人收取一定的費用,很難保障行政復議活動的正常進行。但是,行政機關應該依法行使自己的職能,其實現自己的法定職能的過程,就是實現保護人民群眾合法權益的過程,在工作中,由于行政機關不當或者不合法地行使行政職權,而使行政相對人的合法權益遭到侵犯,行政相對人向有關的行政機關申請行政復議,要求行政機關依法行政,保護自己的合法權益,這是行政相對人的當然權利。而行政機關由于不依法行政而導致行政復議,而必須重新審查自己的行為是否合法、適當,糾正行政機關內部所犯的錯誤。從政治上講,行政機關的根本宗旨就是為人民服務,為人民服務還有收費的道理嗎?
所以經慎重研究后認為,行政復議作為行政機關內部糾正自己錯誤的活動,向申請人收取費用,是不合理的,影響也不好。辦理行政復議,有錯必糾,本來就是行政機關應盡的一項責任,當然不應該再向行政相對人收取費用,所需的經費理應在本機關正常的行政經費中列支,靠政府財政來保障。行政機關行政經費應該由政府財政全額撥付。
(一)被申請人認為需要停止執行的;
(二)行政復議機關認為需要停止執行的;
(三)申請人申請停止執行,行政復議機關認為其要求合理,決定停止執行的;
(四)法律規定停止執行的。
【釋義】 本條是關于具體行政行為的執行力與行政復議關系的規定。
行政復議申請一經提出,首先意味著行政機關的某項具體行政行為受到了懷疑,就其合法與否、合理與否已經產生了爭議;同時,行政復議程序即告正式開始。那么,復議申請的提出,能否產生停止執行行政機關的具體行政行為的效力?一般情況下,具體行政行為不因行政復議申請的提出而停止執行。
提出行政復議申請不停止具體行政行為的執行這一原則,是基于行政機關依其職權所作出的具體行政行為,是代表國家作出的,行政復議開始后,行政機關為實現行政目的,是否執行具體行政行為是屬于行政機關的權限范圍和職責范圍。其強制力和執行力表現為,在違法或不當的具體行政行為被撤銷或變更以前,并不因管理相對人申請行政復議而影響其執行。因此,管理相對人在申請行政復議的同時,還要繼續執行行政機關所作出的具體行政行為。只有基于國家機關的決定、或者說是國家意志的明確表示才能停止執行。這是維持一定的社會秩序、保障行政管理的效能、實現全社會的共同利益、維護國家行政權應有的尊嚴所必需的。從實際情況來看,有些具體行政行為所指向的客體具有一定的社會危害性,如果因管理相對人提出復議申請便停止執行具體行政行為,就有可能對社會帶來更大的危害,造成更大的影響,無益于保護公共利益。例如,衛生防疫機關對某管理相對人經營不符合衛生標準的食品,有權作出沒收或者銷毀的處理決定,提出復議申請后,就停止執行有關的處理決定,那么可能不符合衛生標準的食品就會繼續出售,繼續危害社會。我國有關機關制定和的有行政復議條款的法律、法規,“都對于行政復議申請不停止執行具體行政行為作出了明文規定。例如,《行政處罰法》第四十五條規定:”當事人對行政處罰決定不服申請行政復議或者提起行政訴訟的,行政處罰不停止執行,法律另有規定的除外。“《外商投資企業和外國企業所得稅法》第二十六條規定:”外商投資企業、外國企業或者扣繳義務人同稅務機關在納稅上發生爭議時,必須先依照規定納稅,然后可在收到稅務機關填發的納稅憑證之日起六十日內向上一級稅務機關申請復議。“《海關法》第四十六條規定:”納稅義務人同海關發生納稅爭議時,應當先繳納稅款,然后自海關填發稅款繳納證之日起三十日內,向海關書面申請復議。“
行政復議期間不停止具體行政行為的執行是行政復議制度的一項原則。但是在某些具體情況下,不停止執行也可能給行政復議申請人的合法權益造成實際損害,待行政復議機關撤銷或變更了違法或不當的具體行政行為后再予以補救,就顯得十分被動,特別是在當前我國的行政賠償制度還不發達的情況下更是如此。因此,為了體現行政復議法保護公民、法人和其他組織的合法權益的立法目的,在以下幾種情形下,申請行政復議期間停止具體行政行為的執行也是必要的。
一、被申請人或行政復議機關認為需要停止執行的。這主要是由國家行政機關在對各種情況作出判斷,如果認為停止執行并不損害社會公益,而不停止執行有可能帶來難以彌補的損失或者是基于其他特殊原因,可以作出停止執行的決定。
二、行政復議申請人申請停止執行,行政復議機關認為其要求合理,裁定停止執行某具體行政行為的。例如,某城建部門,認為某單位的房屋是違章建筑,要求該單位予以拆除。該單位不服城建部門的處罰,而申請行政復議,并申請停止執行拆除房屋的處罰決定。行政復議機關經審查認為,如果拆除房屋將會給該單位造成很大的損失,暫不拆除房屋尚不影響周圍居民或者正常的交通、環境等,因而裁定暫停執行城建部門的處罰決定。
三、法律規定可以停止執行的。例如,治安管理處罰條例第四十條規定:“對治安管理處罰提出申訴或者提起訴訟的,在申訴和訴訟期間原裁決繼續執行。被裁決拘留的人或者他的家屬能夠找到擔保人或者按照規定交納保證金的,在申請和訴訟期間,原裁決暫緩執行。裁決被撤銷或者開始執行時,依照規定退還保證金。”根據這一規定,只要被裁決的人提供了擔保,公安部門就不能在判決前對被裁決人實行拘留。
從行政復議法的規定看,對行政復議期間具體行政行為的停止執行把握了一個從嚴原則。行政復議期間具體行政行為的停止執行是由行政機關啟動或者由行政機關決定的。從規定的條件看,要同時符合具體行政行為的執行會造成難以彌補的損失和停止執行不損害社會公共利益這兩個條件,才能批準申請人停止執行的請求。
本法關于行政復議期間有關“五日”、“七日”的規定是指工作日,不含節假日。
【釋義】 本條是對行政復議期間和送達的規定。
一、期間(一)期間的概念在行政復議中,行政復議機關、申請人、被申請人及其他行政復議參加人,參加行政復議的行為都應該在一定的時間期限內完成,這種時間期限即為行政復議期間。在訴訟理論中,將類似的時間期限稱為訴訟期間,而將當事人、其他訴訟參與人和人民法院會合進行訴訟行為的日期和時間稱為期日。與行政訴訟相比,行政復議主要以書面審理為主,很少出現申請人、被申請人、行政復議機關以及其他行政復議參加人會合進行復議活動的情況,因此,在行政復議中,期日與期間的劃分,沒有太大的實質意義。這里只明確一下期間的有關問題。
行政復議法規定合理的行政復議期間的目的,在于保證行政復議主體及時地行使行政復議的權利,履行行政復議的義務,切實維護行政復議申請人的合法權益;在于節省時間和人力,提高行政效率,使復議工作毫不遲延地進行,使當事人之間行政爭議盡快得到解決,以維護行政機關正常的工作秩序;在于增強人們的法制觀念,促使行政復議機關依法行政。
(二)期間的種類行政復議期間,可以按不同的標準分為不同的種類。以期間是由法律直接規定,還是由行政復議機關指定為標準,可以將期間分為法定期間和指定期間。
法定期間是指由法律直接規定的期間,是基于某種法定事實的發生而開始。例如,本法第九條規定的行政復議的申請期間,第十七條、第十八條規定的行政復議機關對復議申請的處理期間,第十九條規定的申請人對行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的,向人民法院提起行政訴訟的期間,第二十三條規定的行政復議機關將行政復議申請書副本或者行政復議申請筆錄復印件發送給被申請人的期間和被申請人提出書面答復并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料的期間,第二十六條、第二十七條規定的行政復議機關對申請人提出的對有關規范性文件的審查申請的處理期間,第三十二條規定的行政復議機關作出行政復議決定的期間等。
指定期間是指行政復議機關根據實際情況依職權指定進行某項具體行政復議事項的期間。例如,原行政復議條例中規定的申請人遞交的行政復議申請書不符合要求的,行政復議機關限期予以補正,這個補正期限即為指定期間。現在的行政復議法已取消了這一對申請人的限制性規定。
以期間能否變動為標準,可將行政復議期間分為不變期間和可變期間。不變期間,意指期間一經確定,非有法律規定的情形,不得隨意變更。依照法律規定在不變期間內應當進行的復議行為而沒有進行的復議當事人,會失去應有的復議權利,或者承擔其他法律后果。例如,本法第十九條規定的提起訴訟的期間,如果申請人自接到行政復議機關的不予受理決定書之日起或者自行政復議期滿之日起十五日內不向人民法院起訴的,將喪失訴權,并將導致強制執行的法律后果。
可變期間是指期間確定以后,由于情況變化,在確定的期間內完成某一項行政復議行為有困難的,行政復議機關根據申請人的申請或者依職權依法變更原定的期間。例如本法第三十二條所規定的行政復議的延長期間。
(三)期間的計算鑒于行政復議與行政訴訟存在著相互銜接的關系,行政復議期間的計算方法一般應與訴訟期間的計算方法相一致。因此本條規定,行政復議期間的計算依照民事訴訟法的有關規定執行。《民事訴訟法》第七十五條、第七十六條規定了期間的計算方法,即:
期間以時、日、月、年計算。期間開始的時和日,不計算在內,而是從開始后的次時、次日起算,即從下一小時和第二日的零點開始起算。例如,行政相對人在1999年10月10日知道行政機關對其作出的行政處罰決定,他可以在六十日內申請行政復議。則從10月11日到12月9日為申請行政復議的期間。
期間屆滿之日逢節假日的,以節假日后的第一日為期間屆滿的日期。例如,某一申請人在2000年9月16日收到行政復議決定書,他可以在十五日內向人民法院提起行政訴訟,而十五日屆滿之日正好是10月1日國慶節,按通常情況國慶節放假兩天,除去10月1日和2日,10月3日才為期間的屆滿日期。由于期間進行的不間斷性,所以節假日在期間中間的并不扣除。
期間不包括在途時間。行政復議決定送達的途中時間應當扣除。根據《民事訴訟法》第七十五條第四款的規定,行政復議申請人對行政復議決定不服的,在訴訟期間屆滿之日交郵訴訟文書的,也不算過期。確定期滿前是否交郵,應以郵局的郵戳為準。
(四)期間的耽誤期間耽誤,是指行政復議機關、申請人、被申請人或者其他行政復議參加人,沒有在規定的期限內完成應為的行政復議行為。由于行為人主觀上的原因,無正當理由導致期間耽誤的,所產生的法律后果是,權利人有關權利的喪失,義務人應承擔違反期間規定所帶來的法律責任。
行政復議機關的期間耽誤主要有:應當自接到行政復議申請書之日起五日內作出必要處理而沒有作出任何處理的;應當自行政復議申請受理七日內將行政復議申請書副本或者行政復議筆錄復印件發送被申請人而沒有發送;應當自受理行政復議申請之日起六十日內作出行政復議決定而沒有作出的等。凡是因行政復議機關工作人員的失職而造成的行政復議機關的期間耽誤,行政復議機關應當承擔法律后果,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員應當依照本法第三十五條、第三十六條和第三十九條的有關規定,給予一定的行政處分,構成犯罪的,依法追究刑事責任。
申請人的期間耽誤主要有兩種情形。一是無正當理由,未在法定期限內提出行政復議申請或是未在法定期限內向人民法院提起訴訟。這種期間耽誤的后果是造成了申請人行政復議申請權利和訴權的喪失,是為了解決權利行使的不穩定狀態的問題和保證行政管理的效率性所必要的。另一種是因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的。所謂不可抗力,是指申請人難以預料或者無力克服的事由。如在行政復議期間開始后,突然發生地震、重大水火災或者戰爭,使交通中斷,申請人無法在行政復議期間內申請復議。所謂其他正當理由,是指除因不可抗力外,障礙事由的發生,不應歸責于申請人的,如行政復議期間開始后,申請人突然患重病住院或者因交通事故身受重傷,無法在法定期限內申請復議。針對這種情況,本法第九條第二款規定:“因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的,申請期限自障礙事由消除之日起繼續計算”。這一規定充分體現了本法切實立足于公民、法人和其他組織合法權益的維護和保障的精神,是便民原則的具體化。
被申請人的期間耽誤主要為:本法第二十三條規定,被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起十日內,提出書面答復,并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料。被申請人逾期不提出書面答復或者不提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料的,依照本法第三十七條,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告、記過、記大過的行政處分。
二、送達(一)送達的概念送達是行政復議機關按照法定的程序和方式,將依法制作的行政復議文書送交行政復議的申請人、被申請人和其他行政復議參加人的一種行政復議行為。行政復議中行政復議文書的送達與訴訟中訴訟文書的送達存在許多相通之處,按照本條的規定,行政復議文書的送達依照《民事訴訟法》第七十七條至第八十四條有關送達的規定執行。行政復議中的送達主要有以下幾個特點:
第一,送達的主體是行政復議機關。行政復議申請人、被申請人和第三人向行政復議機關遞交行政復議文書或者其他文書的行為都不是送達。
第二,送達的內容是行政復議的文書,如不予受理決定書。行政復議決定書、行政復議申請書副本、通知書等。
第三,送達的對象是行政復議申請人、被申請人和第三人。
第四,送達必須依法定的程序和方式進行,否則便不具有法律效力,達不到預期的法律效果。
行政復議中的送達和訴訟中的送達一樣,也是一項嚴肅的法律行為。它不僅是把行政復議文書送交給受送達人,使其明白文書的內容,以利于其參加行政復議和行政復議的順利進行,更重要的是,送達本身包含了一定的法律后果。如果行政復議文書正式送達受送達人,該受送達人應履行相應的權利和義務。例如,行政復議申請書副本依法送達被申請人后,被申請人應當在十日內向行政復議機關提出書面答復,并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他材料;行政復議決定書依法送達申請人后,申請人不服的,可在接到送達通知書后一定期限內向人民法院起訴;申請人對行政復議決定沒有異議的,即應履行行政復議決定,在法定期限內既沒有起訴又不履行行政復議決定的,被申請人便可申請人民法院強制執行或者自己依法強制執行。
(二)送達的方式從行政復議的實踐來看,行政復議中的送達方式與訴訟中的送達方式基本相同,一般有六種方式。
一是直接送達。即行政復議機關將行政復議文書直接送交給行政復議參加人本人或者其同住的成年家屬(行政復議參加人本人不在時)、其訴訟人或者指定代收人。行政復議文書一般應采用直接送達的方式送交行政復議參加人。只有在無法直接送達或者直接送達有困難的,才可以考慮采用下面其他的送達方式。
二是留置送達。即受送達人或者其同住的成年家屬拒絕接收行政復議文書的,送達人可以邀請有關基層組織或者所在單位的代表到場,說明情況,在送達回證上記明拒收事由和日期,由送達人、見證人簽名或者蓋章,把行政復議文書留在受送達人的住所,即視為送達。
三是委托送達。即行政復議機關委托受送達人所在地的行政機關代為送達。
四是郵寄送達。即行政復議機關通過郵局,把行政復議文書用掛號信函寄送給受送達人。郵寄送達的,以掛號回執上注明的收件日期為送達日期。
五是轉交送達。即將行政復議文書托付給受送達人所在單位轉交給受送達人。
申請人:(姓名) 性別 出生年月
身份證(其他有效證件)號碼 工作單位
住所(聯系地址) 郵政編碼 電話
法人或者其他組織(名稱)
住所(聯系地址) 郵政編碼 電話
法定代表人或者主要負責人(姓名) 職務
人:(姓名) 電話
被申請人:(名稱)
申請人不服被申請人(寫明具體行政行為),現申請行政復議。
行政復議請求:
。
事實和理由:
。
此致
國家食品藥品監督管理局
附件:1.申請書副本 份
2.申請人身份證明材料復印件
3.其他有關材料 份
4.授權委托書(有人的)、人身份證明材料復印件
根據《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱復議法）第17條、第25條、第28條、第29條的規定，結合《國務院法制辦公室關于印發復議法律文書（試行）格式的通知》（國法函[2000]31號）的規定，行政復議案件的結案文書有三種：不予受理決定書、行政復議終止通知書、行政復議決定書；結案方式有九種：不予受理、復議終止、予以維持、限期履行、予以撤銷、予以變更、確認違法、責令重作、責令賠償。由于行政作為[復議法第六條（一）至（八）項]和行政不作為[復議法第六條（九）至（十）項]兩大類具體行政行為均在行政復議范圍內，而復議法和國務院法制辦公室均是以行政作為為“標準”對復議案件的結案方式作出規定的，針對行政不作為與行政作為的特殊之處，本人認為，在現行法定復議結案文書的種類中，宜增駁回申請結案方式，宜改不予受理決定書為不予受理通知書。
一、行政復議機關在受理審查階段發現行政不作為欠缺構成要件的，宜作出不予受理通知書
行政復議機關在受理審查中，經常發現申請人申請復議的“行政不作為”大多欠缺構成要件——或職責欠缺，或期限未到。（行政不作為的構成要件問題，參見拙作《試論行政不作為的界定及其構成要件》，發表于WWW.Lib-）在不符合受理條件的情況下，復議機關大多采取給申請人做工作，由申請人撤回復議申請的方式結案；在做工作不成的情況下則采取下達《不予受理決定書》方式結案。本人認為，行政復議案件的結案同行政訴訟的結案一樣，均有從程序上結案和從實體上結案兩種。在行政復議案件的正式結案文書已規定決定書和通知書的情況下，考慮到復議法第28條已間接規定從實體上結案的作出行政復議決定、國務院法制辦公室規定的7種通知書大多屬行政復議過程中的程序性文書，有必要在效仿行政訴訟案件結案文書的適用范圍的基礎上，在復議法中或國務院法制辦公室正式文件中，明確規定：從程序上結案的采用通知書形式；從實體上結案的采用決定書形式。對行政不作為型復議案件，復議機關在受理審查階段決定不予受理的，宜作出《不予受理通知書》，不宜作出《不予受理決定書》。國務院法制辦公室規定的《不予受理決定書》宜修正為《不予受理通知書》。
二、行政復議機關正式受理后發現行政不作為不成立的，應作出駁回申請的復議決定書
行政復議機關決定受理復議案件時，往往只從程序上進行審查。這就有可能出現受理的行政不作為型復議案件，行政復議機關經實體審查，發現申請人申請復議的行政不作為不成立。對這種情況，行政復議機關在實踐中一般采取給申請人做工作的方法，要求申請人自行撤回復議申請，申請人不撤回申請的，一般以作出《行政復議終止通知書》為結案方式。本人認為，這種做法值得商榷。其理由有：一是國務院法制辦公室規定的《行政復議終止通知書》是依據復議法第25條的規定設置的。依據復議法第25條的規定，其適用條件僅限于“行政復議決定作出前，申請人要求撤回復議申請”之情形，并不包括行政不作為型復議案件受理后經審查不成立之情形的結案處理方式；二是行政不作為型復議案件受理后經復議審查不成立的，應從實體上作出處理，在不具備法定情形（如申請人撤回申請）的情況下，不得再從程序上予以結案處理；三是這種做法將導致這樣一種結果，即行政不作為型復議案件受理后經復議審查不成立的，無論申請人是否撤回復議申請，都以《行政復議終止通知書》方式予以結案處理。對不同之情形作同樣之處理的做法，既不科學，也不合乎法治理念。本人認為，在復議文書包括通知書和決定書、通知書一般適用于從程序上結案的情況下，行政不作為型復議案件在受理后經復議審查不成立的，應“參照”行政訴訟案件的相應結案方式進行處理，即作出駁回申請的《行政復議決定書》。這樣做的難點在于，現行復議法中缺乏相應的規定。這一“難點”，屬于復議法的立法漏洞。因為復議法第28條第1款第（二）項已對不作為型復議案件的結案處理作出規定（“被申請人不履行法定職責的，決定其在一定期限內履行”），這一規定蘊含的適用前提是“行政不作為確實成立”，對實踐中也可能遇到的“行政不作為不成立”之情形，該條未作規定。增設駁回申請的行政復議決定，屬于復議法修改完善的方向。在復議法第28條第1款第（二）項的規定存在漏洞的情況下，復議機關在受理不作為型復議案件后，經復議審查行政不作為不成立的，從務實功利的角度，暫以《行政復議終止通知書》結案也不失為一種恰當的權宜之計。
三、行政復議機關對審查確認構成行政不作為的行政復議案件，應作出行政復議決定書
行政復議機關對審查確認構成行政不作為的行政復議案件，是作出以限期履行為內容的《行政復議決定書》，還是直接作出《責令履行通知書》？這一問題在實踐中也存在異議。本人認為，這一問題在弄清《責令履行通知書》的設置依據的基礎上可迎刃而解。國務院法制辦公室規定的《責令履行通知書》，其設置依據應理解為僅限于復議法第32條第2款的規定，而不包括復議法第28條第1款第（二）項的規定。因為按后一法條的規定，“被申請人不履行法定職責的”，復議機關應當“作出行政復議決定”，“決定其在一定期限內履行”，國務院法制辦公室不可能背離這一規定，另行要求行政復議機關作出“責令履行通知”。按前一法條的規定，被申請人不履行或拖延履行行政復議決定的，行政復議機關或有關上級行政機關應當作出《責令履行通知書》，督促被申請人履行行政復議決定。從中可見，行政復議機關對審查確認構成行政不作為的行政復議案件，應作出以限期履行為內容的《行政復議決定書》，不應作出《責令履行通知書》。
“行政復議有利于提高立法質量和執法水平。”行政復議是由相繼對下級行政行為進行審查,不僅可以監督下級執法機關依法行使權力,還可以直接檢測行政執法水平的高低,發現行政過程中的薄弱環節。充分發揮上級機關對下級機關的指導和管理作用。通過上級機關對下級機關不適當的決定的撤銷或者改變,可以促進上級機關對下級機關的監督,增強行政機關工作人員的法制觀念,促進他們依法辦事,減少侵害公民、法人或者其他組織的違法的或者不當的行政行為。
“行政復議對實現政府管理職能,維護各種秩序起著重要作用。”行政復議程序使私人監督和行政主體監督融于一體,有利于提高私人的行政權的信任,化解人民內部矛盾。行政復議作為一種重要的行政救濟方法,使公民、法人和其他組織在受到行政權侵害的時候有路可走,獲得為自己申辯和得到重新接受裁決的機會,并且能夠使受侵害的權利得以恢復。通過行政復議糾正行政機關的失誤,既保護了行政相對人的合法權益,又保全和維護了行政機關的權威性和公信力。
“行政復議有利于責任政府和法治政府的建立。”實施行政復議,有利于提高公務人員的責任感和廉潔性,是提高行政管理水平的重要手段。政府及其工作人員要為自己的行為負責,通過自我糾正以及上下級之間的監督,提高行政機構自我管理的能力和自我監督的自覺性,有利于行政權力的廉潔與有效行使。
人文精神在《行政復議法》中的具體體現
《行政復議法》使“民告官”成為了可能,打破了中國傳統“民不與官斗”信條。作為一項對私人權利的救濟和保障制度,行政復議過程中體現了諸多人文主義精神。切實在監督行政權實施,保護個人合法權益方面作出了重大貢獻。
首先,從《行政復議法》的立法宗旨上看。《行政復議法》總則第1條規定,“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為,保護公民、法人和其他組織的合法權益,保障和監督行政機關依法行使職權,根據憲法,制定本法。”該法將防止糾正違法或者不當具體行政行為,保護私人合法權益至于前面予以強調,作為行政復議的首要功能和目的。體現了“監督僅僅是手段,救濟才是目的。”的理念。救濟即是對人權的重視,當權利被至于非難之中時,能夠有充分有效的法律方式來解救,是對人權的重要保障。
其次,從具體實體制度上看。行政復議法中有許多具體制度都體現著對行政相對人的人文主義關懷。例如,《行政復議法》第14條規定,將國務院作為可以做出最終裁決的機關。國務院作為最高的行政機關,其作為復議機關不僅體現國家對復議活動的重視,還說明復議法對相對人的救濟權的重視,更加能對相對人提供公正的保護,是復議法人性化的表現。又如,在行政復議的范圍上,不僅申請復議的具體行政行為范圍十分廣泛和全面,而且某些抽象行政行為也被納入可以提起行政復議的范圍。“這有利于提高私人權利保護的水平,充分發揮行政復議制度在解決行政爭議方面的積極作用,促進依法行政,實現行政復議作為一種私人權利救濟制度的獨特價值”
再次,從具體程序制度上看。行政復議法規定了較為嚴密的法律程序,并在程序上為相對人提供了必要的權益保障制度。缺乏嚴密的科學的程序,一切正義的呼喚都是蒼白無力的,行政復議在保障程序正義的同時也表達了對人本理念的尊重。如期限制度,《行政復議法》對復議機關作出復議決定的期限,被申請作出答復等的規定,保障了復議活動能夠在合理的期限內完成,能夠及時的對申請人提供救濟和保護,這不僅是行政復議效率原則的要求,也是正義的題中之義,因為遲到的正義就是非正義。又如,關于司法最終制度的規定,申請人不服復議時還可以依法提起行政訴訟,相對人并不會因已經尋求了行政上的救濟,就喪失了司法上救濟的權利與機會。相反,相對人仍然有權提起行政訴訟,享受法院公正判決的機會。行政復議與行政訴訟之間的銜接,使行政相對人的權利有了雙重保障。還有,行政訴訟不收取費用的制度,這一規定一定程度上減輕了行政相對人對復議程序望而卻步的狀況,使廣大的行政相對人都有機會通過復議程序請求維護自己的權益。
最后,從具體的規則上看。《行政復議法》第23條賦予了申請人、第三人可以查閱被申請人的書面答復,作出具體行政行為的證據等的權利,賦予了相對人知情權。“這一規定,確立了行政復議申請人參與行政復議過程的制度,與現代政務公開的理念相一致,有利于申請人的放矢地提出自己的權利主張,監督行政機關依法行政,制約行政機關依法行使行政復議權。”
此外,復議法還規定了行政機關及其工作人員的義務和法律責任,如該法第29條關于責令被申請人糾正違法行為,予以賠償的義務。被申請人和復議機關的義務與法律責任從一方面說就是申請人的權利,所以在一定意義上可以說《行政復議法》就是一部關于申請人權利的法,是一部人性化的法律。
在《行政復議法實施條例》中,將行政復議調解與行政復議決定一并作為解決行政爭議的一種方式,將作出調解書與復議決定書共同作為結案的一種方式,根據對《行政復議法實施條例》的理解,顯然,行政復議調解書與行政復議決定書應當具有同樣的法律效力。但是,由于目前《行政復議法》并不包含行政復議調解的內容,因此在對復議結果的“執行”部分顯然也不可能包括行政復議調解書。如果行政復議調解書未被雙方當事人自覺履行,是否可以比照行政復議決定書,由公安機關自行或申請人民法院強制執行?現有的法律規范中顯然對此未有涉及。
完善公安行政復議調解機制:
(一)明確公安行政復議調解的原則
在《行政復議法實施條例》中,規定了調解遵循的兩個原則,即自愿、合法原則。但在實踐中,上述兩個原則顯然不足以涵蓋整個調解制度應當遵守的原則,因此,在完善行政復議調解制度時,首先應當對調解原則進行完善。(1)效率原則。及時、便民原則是《行政復議法》規定的行政復議的基本原則,因此行政復議調解工作也應當遵循該原則。“復議調解應當及時、便民、快捷,要講求效率,不能久調不決。對于調解未達成協議,或者調解生效前一方當事人反悔的,復議機關應當及時作出復議決定”。(2)公平公正原則。在《行政訴訟法》中明確規定各方當事人在行政訴訟中的法律地位平等,但在《行政復議法》中確無相關的表述。從客觀上來說,行政復議中申請人和被申請人的地位也是平等的,這就要求復議機關在處理行政爭議時必須遵循公平公正的原則,不偏不倚。(3)公益原則。任何人無權處分他人的權益,因此妥協和讓步應當保持在不損害社會公共利益和第三人合法權益的限度內,避免因急于解決糾紛而侵犯他人的合法權益導致新的爭議產生,更不能以損害國家利益、公共利益和第三人利益為代價追求調解的結果。
(二)明確公安行政復議調解的案件范圍
(1)適用調解的案件范圍。除現有立法中規定的兩類適用調解的案件外,本文認為適用調解的案件還應當包括以下幾類:①存在程序瑕疵的具體行政行為。②公安機關行政不作為但已無實際履行必要的案件。③涉及范圍廣泛,可能影響社會穩定的行政案件。(2)不適用調解的案件范圍:①公安機關超越職權作出具體行政行為的復議案件。②涉及公共利益的行政復議案件。③公安機關具體行政行為合法且合理的復議案件。④其他特殊情形下的復議案件,如當事人有多次違法犯罪前科,屢教不改的;又如,當事人違法行為的主觀惡性較重,違法行為后果嚴重的。
(三)明確公安行政復議調解的程序
(1)公安行政復議調解程序的啟動。調解程序的啟動應當包含兩個方面:一是啟動的時間。啟動的時間應當是在復議申請受理后、復議結果作出前,即在行政復議案件審理期限內均可以啟動調解。二是啟動的方式。行政復議調解的啟動可以采取兩種方式,一種是依申請啟動,另一種方式是依職權啟動的方式。(2)公安行政復議調解的舉行。行政復議調解的舉行應當公開進行,但涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私或當事人申請不公開進行調解的除外。并且,作為行政機關,應該在對當事人調解之前通知各方調解的地點、時間。同時,在申請人或第三人是未成年時應通知其家長或其他的監護人到達現場。(3)公安行政復議調解程序的終結。調解程序的終結有兩種情況:一是調解程序的結束,即雙方當事人在復議機關的主持下達成調解協議,并且調解協議書由雙方當事人簽收后生效。第二種情形是調解程序的終止。
(四)明確公安行政復議調解的法律效力
(1)明確公安行政復議調解書法律效力的前提,首先應當明確復議調解書合法有效的構成要件。①時間要件。②形式要件。③實質要件。(2)合法有效的公安行政復議調解書應當具有以下幾方面的法律效力:①結束復議程序。②重新確定雙方當事人權利義務。③約束當事人自覺履行。(3)對當事人以調解不具備有效構成要件為由提出異議的,此種情況下雙方達成的調解協議可能處于無效或可撤銷狀態,對其救濟筆者認為可以采取兩種途徑。其一為行政系統內部救濟途徑,其二是司法救濟途徑。對新的具體行政行為由當事人向人民法院提起訴訟,由人民法院對原具體行政行為、行政復議調解書、新的具體行政行為一并進行審查,做出對行政爭議雙方當事人終局性的裁定。(本文作者:李云帆 單位:中國人民公安大學)
第一條為了進一步發揮糧食行政復議制度解決糧食行政爭議的作用，規范糧食行政機關糧食行政復議案件的辦理程序，防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，保障和監督糧食行政機關依法行使職權，根據《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱行政復議法）、《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱行政復議法實施條例）、《糧食流通管理條例》、《中央儲備糧管理條例》和《糧食行政復議辦法》，結合糧食工作實際，制定本規程。
第二條公民、法人或者其他組織對糧食行政機關作出的具體行政行為不服的，依法可以向該糧食行政機關的本級人民政府申請糧食行政復議，也可以向上一級糧食行政機關申請糧食行政復議。法律、法規另有規定的除外。
第三條糧食行政復議機關應當認真履行糧食行政復議職責，領導并支持本機關負責法制工作的機構（以下簡稱糧食行政復議機構）依法辦理糧食行政復議事項，并依照有關規定配備、充實、調劑專職糧食行政復議人員，保障所需經費、必需的設備和工作條件，保證糧食行政復議機構的辦案能力與工作任務相適應。
本規程所稱糧食行政復議機關，是指國家糧食局，省（自治區、直轄市）糧食局、新疆生產建設兵團糧食局或主管糧食流通的行政管理機關（以下統稱省級糧食行政機關），市（地、州、盟）糧食局或主管糧食流通的行政管理機關（以下統稱市級糧食行政機關），不包括縣（市、區、旗）糧食局或主管糧食流通的行政管理機關（以下統稱縣級糧食行政機關）。
第四條糧食行政復議機構應當依法履行下列職責：
（一）受理糧食行政復議申請，轉送有關行政復議申請；
（二）向有關組織和人員調查取證，查閱文件和資料；
（三）審查申請糧食行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬訂糧食行政復議決定；
（四）按照職責權限，督促糧食行政復議申請的受理和糧食行政復議決定的履行；
（五）辦理糧食行政復議、行政應訴案件統計和重大糧食行政復議決定備案事項；
（六）辦理因不服糧食行政復議決定提起行政訴訟的應訴事項，辦理或者組織辦理未經糧食行政復議直接提起行政訴訟的行政應訴事項；
（七）依法辦理有關的行政賠償等事項；
（八）研究糧食行政復議工作中發現的問題，及時向有關機關提出改進建議，重大問題及時向糧食行政復議機關報告；
（九）法律、法規規定的其他職責。
第五條糧食行政復議機關履行行政復議職責，應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持以人為本、復議為民、有錯必糾，確保國家法律、法規的正確實施。
第二章糧食行政復議范圍
第六條公民、法人或者其他組織對縣級糧食行政機關作出的下列具體行政行為不服，可以依法向市級糧食行政機關申請糧食行政復議：
（一）認為符合法定條件，已申請辦理糧食收購資格但未獲批準的；
（二）對所作出的警告、罰款、暫停或取消資格等行政處罰決定不服的；
（三）對所作出的有關許可證、資質證、資格證等證書或其他行政審批變更、中止、撤銷的決定不服的；
（四）認為侵犯其合法的自主經營權的；
（五）認為違法收費或違法要求履行義務的；
（六）認為侵犯其他合法權益的。
第七條公民、法人或者其他組織對市級糧食行政機關作出的下列具體行政行為不服，可以依法向省級糧食行政機關申請糧食行政復議：
（一）認為符合法定條件，已申請辦理糧食收購資格但未獲批準的；
（二）對所作出的警告、罰款、暫停或取消資格等行政處罰決定不服的；
（三）對所作出的有關許可證、資質證、資格證等證書或其他行政審批變更、中止、撤銷的決定不服的；
（四）認為侵犯其合法的自主經營權的；
（五）認為違法收費或違法要求履行義務的；
（六）認為侵犯其他合法權益的。
第八條公民、法人或者其他組織對省級糧食行政機關作出的下列具體行政行為不服，可以依法向國家糧食局申請糧食行政復議：
（一）對向所在地省級糧食行政機關提出中央儲備糧代儲資格申請不予受理的；
（二）認為符合法定條件，已申請辦理糧食收購資格但未獲批準的；
（三）認為符合法定條件，已申請辦理軍糧供應站資格但未獲批準的；
（四）認為符合法定條件，已申請辦理地方儲備糧代儲資格但未獲批準的；
（五）對所作出的警告、罰款、暫停或取消資格等行政處罰決定不服的；
（六）對所作出的有關許可證、資質證、資格證等證書或其他行政審批變更、中止、撤銷的決定不服的；
（七）認為侵犯其合法的自主經營權的；
（八）認為違法收費或違法要求履行義務的；
（九）認為侵犯其他合法權益的。
第九條公民、法人或者其他組織對國家糧食局作出的下列具體行政行為不服，可以向國家糧食局申請糧食行政復議：
（一）認為符合法定條件，已申請辦理中央儲備糧代儲資格但未獲批準的；
（二）認為符合法定條件，已申請辦理糧食收購資格但未獲批準的；
（三）認為符合法定條件，已申請辦理中央儲備糧保管、檢驗、防治人員資格但未獲批準的；
（四）對所作出的警告、罰款、暫停或取消資格等行政處罰決定不服的；
（五）對所作出的有關許可證、資質證、資格證等證書或其他行政審批變更、中止、撤銷的決定不服的；
（六）認為侵犯其合法的自主經營權的；
（七）認為違法收費或違法要求履行義務的；
（八）認為侵犯其他合法權益的。
第十條公民、法人或者其他組織認為具體行政行為所依據的規定不合法的，可以按照下列規定在對具體行政行為申請糧食行政復議的同時一并提出對該規定的審查申請：
（一）認為國家糧食局、省級糧食行政機關或者與其他行政機關或非行政機關共同作出的規定不合法，向國家糧食局申請審查；
（二）認為市級糧食行政機關或者與其他行政機關或非行政機關共同作出的規定不合法，向省級糧食行政機關申請審查；
（三）認為縣級糧食行政機關或者與其他行政機關或非行政機關共同作出的規定不合法，向市級糧食行政機關申請審查。
申請人在對具體行政行為提出糧食行政復議申請時尚不知道該具體行政行為所依據的規定的，可以在糧食行政復議機關作出行政復議決定前向糧食行政復議機關提出對該規定的審查申請。
第十一條下列情形不屬于糧食行政復議受理范圍：
（一）不服糧食行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的；
（二）已就糧食行政機關作出的具體行政行為向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經依法受理的；
（三）對同一具體行政行為，已經申請糧食行政復議，糧食行政復議機關已經作出糧食行政復議決定的；
（四）其他依法不應當受理的糧食行政復議申請。
第三章糧食行政復議申請
第十二條依照行政復議法、行政復議法實施條例和本規程的規定申請糧食行政復議的公民、法人或者其他組織為申請人。
同一糧食行政復議案件申請人超過5人的，推選1至5名代表參加糧食行政復議。
糧食行政復議期間，申請人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關系的，可以向糧食行政復議機構申請作為第三人參加糧食行政復議。
第三人不參加糧食行政復議，不影響糧食行政復議案件的審理。
第十三條申請人、第三人可以委托1至2名人參加糧食行政復議。申請人、第三人委托人的，應當向糧食行政復議機構提交授權委托書。授權委托書應當載明委托事項、權限和期限。公民在特殊情況下無法書面委托的，可以口頭委托。口頭委托的，糧食行政復議機構應當核實并記錄在卷。申請人、第三人解除或者變更委托的，應當書面報告糧食行政復議機構。
第十四條公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道或應當知道該具體行政行為之日起60日內提出糧食行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過60日的除外。
申請期限的計算，依照下列規定辦理：
（一）當場作出具體行政行為的，自具體行政行為作出之日起計算；
（二）載明具體行政行為的法律文書直接送達的，自受送達人簽收之日起計算；
（三）載明具體行政行為的法律文書郵寄送達的，自受送達人在郵件簽收單上簽收之日起計算；沒有郵件簽收單的，自受送達人在送達回執上簽名之日起計算；
（四）具體行政行為依法通過公告形式告知受送達人的，自公告規定的期限屆滿之日起計算；
（五）糧食行政機關作出具體行政行為時未告知公民、法人或者其他組織，事后補充告知的，自該公民、法人或者其他組織收到糧食行政機關補充告知的通知之日起計算；
（六）被申請人能夠證明公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的，自證據材料證明其知道具體行政行為之日起計算。
糧食行政機關作出具體行政行為,依法應當向有關公民、法人或者其他組織送達法律文書而未送達的，視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為。
第十五條因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。
申請人因不可抗力以外的其他正當理由耽誤法定申請期限的，應當提交相應的證明材料，由糧食行政復議機構認定。其他正當理由包括：
（一）申請人因嚴重疾病不能在法定申請期限內申請糧食行政復議的；
（二）申請人為無行為能力人或者限制行為能力人，其法定人在法定申請期限內不能確定的；
（三）法人或者其他組織合并、分立或者終止，承受其權利的法人或者其他組織在法定申請期限內不能確定的；
（四）糧食行政復議機構認定的其他耽誤法定申請期限的正當理由。
第十六條公民、法人或者其他組織依法申請糧食行政機關辦理糧食收購資格、中央儲備糧代儲資格、地方儲備糧代儲資格、軍糧供應站資格等行政許可或其他行政審批，糧食行政機關未履行的，糧食行政復議申請期限依照下列規定計算：
（一）有履行期限規定的，自履行期限屆滿之日起計算；
（二）沒有履行期限規定的，自糧食行政機關收到申請滿60日起計算。
第十七條申請人申請糧食行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請。
書面申請的，可以采取當面遞交、郵寄或者傳真等方式提出糧食行政復議申請。
第十八條申請人書面申請糧食行政復議，應當在糧食行政復議申請書中載明下列事項：
（一）申請人的基本情況，包括：公民的姓名、性別、年齡、身份證號碼、工作單位、住所、郵政編碼；法人或者其他組織的名稱、住所、郵政編碼和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務；
（二）被申請人的名稱；
（三）糧食行政復議請求、申請糧食行政復議的主要事實和理由；
（四）申請人的簽名或者蓋章；
（五）申請糧食行政復議的日期。
第十九條口頭申請的，糧食行政復議機構應當依照本規程第十八條規定的事項，當場制作糧食行政復議申請筆錄交申請人核對或者向申請人宣讀，并由申請人簽字確認。
第二十條有下列情形之一的，申請人應當提供證明材料：
（一）認為被申請人不履行法定職責的，提供曾經要求被申請人履行法定職責而被申請人未履行的證明材料；
（二）申請糧食行政復議時一并提出行政賠償請求的，提供受具體行政行為侵害而造成損害的證明材料；
（三）法律、法規規定需要申請人提供證據材料的其他情形。
第二十一條公民、法人或者其他組織對糧食行政機關的具體行政行為不服，依照行政復議法、行政復議法實施條例和本規程的規定申請糧食行政復議的，作出該具體行政行為的糧食行政機關為被申請人。
糧食行政機關內設機構作出具體行政行為的，糧食行政機關為被申請人。
糧食行政機關與其他組織以共同名義作出具體行政行為的，糧食行政機關為被申請人。
下級糧食行政機關依照法律、法規、規章規定，經上級糧食行政機關批準作出具體行政行為的，批準機關為被申請人。
第四章糧食行政復議受理
第二十二條公民、法人或者其他組織認為糧食行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益提出糧食行政復議申請，除不符合行政復議法、行政復議法實施條例和本規程規定的申請條件的，糧食行政復議機關必須受理。
糧食行政復議機構負責接受公民、法人和其他組織提出的糧食行政復議申請。糧食行政復議機關的其他內設機構收到糧食行政復議申請書的，應當登記并于當日轉送糧食行政復議機構；口頭申請糧食行政復議的，其他內設機構應當告知其依法向糧食行政復議機構提出申請。
第二十三條糧食行政復議申請符合下列規定的，應當予以受理：
（一）有明確的申請人和符合規定的被申請人；
（二）申請人與具體行政行為有利害關系；
（三）有具體的糧食行政復議請求和理由；
（四）在法定申請期限內提出；
（五）屬于糧食行政復議的范圍；
（六）屬于收到糧食行政復議申請的糧食行政復議機構的職責范圍；
（七）其他行政復議機關尚未受理同一行政復議申請，人民法院尚未受理同一主體就同一事實提起的行政訴訟。
第二十四條糧食行政復議申請材料不齊全或者表述不清楚的，糧食行政復議機構可以自收到該糧食行政復議申請之日起5日內書面通知申請人補正。補正通知應當載明需要補正的事項和合理的補正期限。無正當理由逾期不補正的，視為申請人放棄糧食行政復議申請。
補正申請材料所用時間不計入糧食行政復議審理期限。糧食行政復議機構辦理糧食行政復議案件的期限自收到最后補正材料之日起計算。
第二十五條糧食行政復議機構自收到糧食行政復議申請之日起5日內應當分別作出以下處理：
（一）符合行政復議法、行政復議法實施條例和本規程規定的，予以受理；
（二）不符合行政復議法、行政復議法實施條例和本規程規定的，決定不予受理，并將糧食行政復議不予受理決定書送達申請人；
（三）符合行政復議法和行政復議法實施條例規定，但不屬于本機關受理的，應當告知申請人向有權受理的行政復議機關提出。
第二十六條糧食行政復議期間，糧食行政復議機構認為申請人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關系的，可以通知其作為第三人參加糧食行政復議。
申請人提出糧食行政復議申請時錯列被申請人的，糧食行政復議機構應當告知申請人變更被申請人。
第二十七條申請人依法提出糧食行政復議申請，省級糧食行政復議機關無正當理由拖延或者拒絕受理的，國家糧食局應當責令其受理。
國家糧食局責令省級糧食行政機關受理糧食行政復議申請的，應當制作糧食行政復議責令受理通知書，送被責令機關，并通知申請人。
被責令受理糧食行政復議申請的省級糧食行政機關應當在收到糧食行政復議責令受理通知書5日內受理，并按時告知責令機關；糧食行政復議決定作出后，應當將糧食行政復議決定書及時報送責令機關備案。逾期不受理的，國家糧食局可以自行受理。
第二十八條申請人依法提出糧食行政復議申請，市級糧食行政復議機關無正當理由拖延或者拒絕受理的，省級糧食行政機關應當責令其受理。
省級糧食行政機關責令市級糧食行政機關受理糧食行政復議申請的，應當制作糧食行政復議責令受理通知書，送被責令機關，并通知申請人。
被責令受理糧食行政復議申請的市級糧食行政機關應當在收到糧食行政復議責令受理通知書5日內受理，并按時告知責令機關；糧食行政復議決定作出后，應當將糧食行政復議決定書及時報送責令機關備案。逾期不受理的，省級糧食行政機關可以自行受理。
第二十九條國家糧食局認為責令省級糧食行政機關受理糧食行政復議申請不利于合法、公正處理的，國家糧食局可以直接受理。
省級糧食行政機關認為責令市級糧食行政機關受理糧食行政復議申請不利于合法、公正處理的，省級糧食行政機關可以直接受理。
第五章糧食行政復議審查
第三十條糧食行政復議機構審理糧食行政復議案件，應當由2名以上行政復議人員參加。
第三十一條糧食行政復議機構應當對被申請人作出的具體行政行為的下列事項進行全面審查：
（一）主要事實是否清楚，證據是否確鑿；
（二）適用依據是否正確；
（三）是否符合法定程序；
（四）是否超越或者；
（五）是否存在明顯不當；
（六）是否屬于不履行法定職責。
第三十二條糧食行政復議機構在對本規程第三十一條規定的事項進行審查的同時，應當對下列事項進行審查：
（一）具體行政行為是否應當停止執行；
（二）是否需要通知第三人參加糧食行政復議；
（三）是否需要提交糧食行政復議機關集體討論；
（四）是否需要當面聽取當事人意見。
第三十三條糧食行政復議機構對行政處罰決定應當重點審查下列事項：
（一）被申請人是否具有法定職權；
（二）事實是否清楚，證據是否確鑿；
（三）適用依據是否正確；
（四）量罰是否存在明顯不當；
（五）是否符合法定程序。
第三十四條糧食行政復議機構對行政許可應當重點審查下列事項：
（一）許可事項是否屬于被申請人的法定職責；
（二）不予許可理由是否正當；
（三）是否符合法定許可范圍；
（四）是否符合法定程序。
第三十五條糧食行政復議機構對申請人認為被申請人不履行法定職責的糧食行政復議案件，應當重點審查下列事項：
（一）是否屬于被申請人的法定職責；
（二）被申請人是否明確表示拒絕履行或者不予答復；
（三）是否超過法定履行期限；
（四）被申請人提出不能在法定期限內履行或者不能及時履行的理由是否正當。
前款規定的不履行法定職責，是指被申請人對申請人依法提出的申請，應當在法定的期限或者相當的期限內履行其法定職責，而拒絕履行或者沒有正當理由延遲履行。被申請人已經實際履行，但因不可抗力或者非因被申請人自身原因沒有繼續履行必要或者致使履行不充分的，不屬于不履行法定職責。
第三十六條糧食行政復議機關依法有權對規章以下的規定進行審查：
（一）本級糧食行政機關制定的規定；
（二）下級糧食行政機關制定的規定。
第三十七條糧食行政復議機關對本規程第三十六條的規定重點審查下列事項：
（一）是否與上位階的規范性文件相抵觸；
（二）是否與同位階的規范性文件相矛盾；
（三）是否屬于制定機關的法定職權范圍。
規章以下的規定審查期間，糧食行政復議機關應當中止對具體行政行為的審查，必要時可以決定停止具體行政行為的執行。
第三十八條糧食行政復議機關對認定為不合法的規章以下的規定，按以下原則處理：
（一）屬于本級糧食行政機關制定的，應當在30日內予以廢止或者作出修訂；
（二）屬于下一級糧食行政機關制定的，應當責令下一級糧食行政機關在30日內予以廢止或者作出修訂。
第三十九條糧食行政復議機構對糧食行政復議機關無權處理的規章以下的規定，應當制作糧食行政復議規范性文件轉送函，按以下程序予以轉送：
（一）對與糧食行政復議機關同級的其他行政機關或該行政機關的下級機關制定的規章以下的規定，轉送至該行政機關；
（二）對糧食行政復議機關與其他行政機關聯合制定的規章以下的規定，商聯合制定規范性文件的行政機關辦理。
第四十條糧食行政復議原則上采取書面審查的方式。但是有下列情形之一的，糧食行政復議機構可以當面聽取申請人、被申請人和第三人的意見：
（一）當事人要求當面聽取意見的；
（二）案情復雜，需要當事人當面說明情況的；
（三）涉及行政賠償的；
（四）其他需要當面聽取意見的情形。
申請人、被申請人主要負責人或授權委托人和第三人應當予以配合，不得拒絕。
第四十一條當面聽取意見的，應當保障當事人平等陳述、質證和辯論的權利。
當面聽取意見應當制作筆錄并載明以下內容：
（一）時間、地點及糧食行政復議機構辦案人員姓名；
（二）申請人、被申請人、第三人的基本情況；
（三）案由；
（四）申請人、被申請人陳述的事實、理由、法律依據、各自的請求以及辯論的焦點；
（五）證人證言等證據材料。
當面聽取意見筆錄應當經參加人核實并簽名或者加蓋印章。
第四十二條有下列情形之一的，糧食行政復議機構可以向有關組織和人員調查取證：
（一）申請人對案件主要事實有異議的；
（二）被申請人提供的證據相互矛盾的；
（三）申請人或者第三人提出新的證據，可能否定被申請人認定的案件主要事實的；
（四）其他需要調查取證的情形。
調查取證時，糧食行政復議人員不得少于2人，并應當向當事人或者有關人員出示證件。被調查單位和人員應當配合糧食行政復議人員的工作，不得拒絕或者阻撓。
需要現場勘驗的，現場勘驗所用時間不計入糧食行政復議審理期限。
第四十三條申請人認為糧食行政復議人員與本案有利害關系或者其他可能影響公正審理的關系，有權申請糧食行政復議人員回避。
糧食行政復議人員認為自己與本案有利害關系或者其他可能影響公正審理的關系，應當申請回避。
第四十四條重大、復雜的糧食行政復議案件，應當提交糧食行政復議機關集體討論。
前款所稱重大、復雜的糧食行政復議案件是指：
（一）涉及國家利益、公共利益以及有重大影響或者重大涉外的案件；
（二）糧食行政復議機構認為重大、復雜的其他糧食行政復議案件。
第四十五條糧食行政復議機關自糧食行政復議申請受理之日起7日內，將糧食行政復議答復通知書送達被申請人。被申請人應當自收到糧食行政復議答復通知書之日起10日內，提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，應當由原作出具體行政行為的承辦機構具體辦理，以原作出具體行政行為的機關名義提出書面答復，載明下列主要內容：
（一）案件的基本情況；
（二）具體行政行為認定的事實和依據；
（三）對糧食行政復議申請事項的意見；
（四）被申請人的請求。
糧食行政復議期間，被申請人改變原具體行政行為的，不影響糧食行政復議案件的審理。但是，申請人依法撤回糧食行政復議申請的除外。
第四十六條糧食行政復議期間，涉及專門事項需要鑒定的，當事人可以自行委托鑒定機構進行鑒定，也可以申請糧食行政復議機構委托鑒定機構進行鑒定。鑒定費用由當事人承擔。鑒定所用時間不計入糧食行政復議審理期限。
糧食行政復議機關應當為申請人、第三人查閱有關材料提供必要條件。
第四十七條糧食行政復議決定作出前，申請人自愿撤回糧食行政復議申請的，經糧食行政復議機構同意，可以撤回。
申請人撤回糧食行政復議申請的，不得再以同一事實和理由提出糧食行政復議申請。但是，申請人能夠證明撤回糧食行政復議申請違背其真實意思表示的除外。
第四十八條公民、法人或者其他組織對糧食行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請糧食行政復議，申請人與被申請人在糧食行政復議決定作出前自愿達成和解的，應當向糧食行政復議機構提交書面和解協議；和解內容不損害社會公共利益和他人合法權益的，糧食行政復議機構應當準許。
第六章糧食行政復議決定
第四十九條糧食行政復議期間有下列情形之一，影響糧食行政復議案件審理的，糧食行政復議中止：
（一）作為申請人的自然人死亡，其近親屬尚未確定是否參加糧食行政復議的；
（二）作為申請人的自然人喪失參加糧食行政復議的能力，尚未確定法定人參加糧食行政復議的；
（三）作為申請人的法人或者其他組織終止，尚未確定權利義務承受人的；
（四）作為申請人的自然人下落不明或者被宣告失蹤的；
（五）申請人、被申請人因不可抗力，不能參加糧食行政復議的；
（六）案件涉及法律適用問題，需要有權機關作出解釋或者確認的；
（七）案件審理需要以其他案件的審理結果為依據，而其他案件尚未審結的；
（八）其他需要中止糧食行政復議的情形。
糧食行政復議中止的原因消除后，應當及時恢復糧食行政復議案件的審理。
糧食行政復議機構中止、恢復糧食行政復議案件的審理，應當告知有關當事人。
第五十條糧食行政復議期間有下列情形之一的，糧食行政復議終止：
（一）申請人要求撤回糧食行政復議申請，糧食行政復議機構準予撤回的；
（二）作為申請人的自然人死亡，沒有近親屬或者其近親屬放棄糧食行政復議權利的；
（三）作為申請人的法人或者其他組織終止，其權利義務的承受人放棄糧食行政復議權利的；
（四）申請人與被申請人依照本規程第四十八條的規定，經糧食行政復議機構準許達成和解的。
依照本規程第四十九條第一款第（一）項、第（二）項、第（三）項規定中止糧食行政復議，滿60日糧食行政復議中止的原因仍未消除的，糧食行政復議終止。
第五十一條具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當的，糧食行政復議機關應當決定維持。
第五十二條有下列情形之一的，糧食行政復議機關應當決定被申請人在一定期限內履行法定職責：
（一）屬于被申請人的法定職責，被申請人明確表示拒絕履行或者不予答復的；
（二）屬于被申請人的法定職責，并有法定履行時限，被申請人逾期未履行或者未予答復的。
第五十三條具體行政行為有本規程第五十四條、第五十五條、第五十六條、第五十七條、第五十八條、第五十九條規定情形之一的，糧食行政復議機關應當決定撤銷、變更該具體行政行為或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷該具體行政行為或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為。
責令被申請人重新作出具體行政行為的，被申請人應當在法律、法規、規章規定的期限內重新作出具體行政行為；法律、法規、規章未規定期限的，重新作出具體行政行為的期限為60日。
公民、法人或者其他組織對被申請人重新作出的具體行政行為不服，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
第五十四條有下列情形之一的，應當認定該具體行政行為適用依據錯誤：
（一）適用的依據已經失效、廢止的；
（二）適用的依據尚未生效的；
（三）適用的依據不當的；
（四）其他適用依據錯誤的情形。
第五十五條有下列情形之一的，應當認定該具體行政行為違反法定程序：
（一）依法應當回避而未回避的；
（二）在作出行政處罰決定之前，沒有依法履行告知義務的；
（三）拒絕聽取當事人陳述、申辯的；
（四）應當聽證而未聽證的；
（五）其他違反法律、法規、規章規定程序的情形。
第五十六條有下列情形之一的，應當認定該具體行政行為超越職權：
（一）超越地域管轄范圍的；
（二）超越執法權限的；
（三）其他超越職權的情形。
第五十七條被申請人在法定職權范圍內故意作出不適當的具體行政行為，侵犯申請人合法權益的，可以認定該具體行政行為。
第五十八條被申請人作出的具體行政行為與其他同類性質、情節的具體行政行為存在明顯差別的，糧食行政復議機關可以認定該具體行政行為明顯不當。
第五十九條有下列情形之一的，應當確認該具體行政行為違法或者不當：
（一）被申請人違法實施的事實行為；
（二）被申請人不履行法定職責，但是責令履行已經沒有實際意義的；
（三）被申請人的具體行政行為違法或者不當，但是予以撤銷會對公共利益造成重大損害的。
第六十條被申請人未依照本規程第四十五條的規定提出書面答復、提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料的，視為該具體行政行為沒有證據、依據，糧食行政復議機關應當決定撤銷該具體行政行為。
作出具體行政行為的主要事實不清、證據不足的，糧食行政復議機關應當決定撤銷該具體行政行為。
第六十一條具體行政行為有下列情形之一，糧食行政復議機關可以決定變更：
（一）認定事實清楚，證據確鑿，程序合法，但是明顯不當或者適用依據錯誤的；
（二）認定事實不清，證據不足，但是經糧食行政復議機關審理查明事實清楚，證據確鑿的。
第六十二條有下列情形之一的，糧食行政復議機關應當決定駁回糧食行政復議申請：
（一）申請人認為糧食行政機關不履行法定職責申請糧食行政復議，糧食行政復議機關受理后發現該行政機關沒有相應法定職責或者在受理前已經履行法定職責的；
（二）受理糧食行政復議申請后，發現該行政復議申請不符合行政復議法、行政復議法實施條例和本規程規定的受理條件的。
上一級糧食行政機關認為糧食行政復議機關駁回糧食行政復議申請的理由不成立的，應當責令其恢復審理。
第六十三條有下列情形之一的，糧食行政復議機關可以按照自愿、合法的原則進行調解：
（一）公民、法人或者其他組織對糧食行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的；
（二）當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。
當事人經調解達成協議的，糧食行政復議機關應當制作糧食行政復議調解書。調解書應當載明行政復議請求、事實、理由和調解結果，并加蓋糧食行政復議機關印章。糧食行政復議調解書經雙方當事人簽字，即具有法律效力。
調解未達成協議或者調解書生效前一方反悔的，糧食行政復議機關應當及時作出糧食行政復議決定。
第六十四條糧食行政復議機關對情況復雜，不能在規定期限內作出糧食行政復議決定，需要延長糧食行政復議期限的案件，應當制作糧食行政復議期限延長通知書，送達申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過30日。
前款規定中的情況復雜包括：
（一）需要對申請人、第三人在糧食行政復議過程中提出的新的證據重新鑒定、勘驗或補充，不能在法定的糧食行政復議期限內辦結的；
（二）需要對被申請人作出的具體行政行為所認定的事實作進一步的調查核實，或者申請人、第三人要求作進一步的調查核實，不能在法定的糧食行政復議期限內調查核實完畢的；
（三）糧食行政復議案件涉及較多的當事人、不同地區，不能在法定的糧食行政復議期限內辦結的；
（四）其他不能在法定的糧食行政復議期限內作出糧食行政復議決定的復雜情況。
第六十五條糧食行政復議機關作出糧食行政復議決定，應當制作糧食行政復議決定書，載明以下內容：
（一）申請人、第三人及其人的姓名、性別、年齡、職業、住所等，法人或者其他組織的名稱、住所、法定代表人等；
（二）被申請人的名稱、住所、法定代表人等；
（三）申請人的糧食行政復議請求；
（四）申請人提出的事實和理由；
（五）被申請人答復的事實和理由；
（六）糧食行政復議機關認定的事實、理由和適用的依據；
（七）糧食行政復議結論；
（八）不服糧食行政復議決定向人民法院提起行政訴訟的期限;
（九）作出糧食行政復議決定的日期。
糧食行政復議決定書應當加蓋糧食行政復議機關印章或者糧食行政復議專用章。
第七章糧食行政復議指導和監督
第六十六條國家糧食局負責指導全國糧食行業的糧食行政復議工作，對省級糧食行政機關的糧食行政復議工作進行檢查、監督。
省級糧食行政機關負責指導本省糧食行業的糧食行政復議工作，對市級糧食行政機關的糧食行政復議工作進行檢查、監督。
各級糧食行政復議機構應當定期組織對糧食行政復議人員進行業務培訓，提高糧食行政復議人員的專業素質。
第六十七條糧食行政復議機關實行糧食行政復議案件登記制度。糧食行政復議機構設置糧食行政復議案件登記薄，記錄糧食行政復議案件的申請人、被申請人、申請方式、受理時間、復議結果、送達情況、辦案人員和辦案進展情況。
第六十八條辦理糧食行政復議案件，應當使用統一格式的糧食行政復議法律文書。糧食行政復議法律文書格式可以在國家糧食局政府網站下載。
第六十九條糧食行政復議機關實行糧食行政復議案件歸檔制度。糧食行政復議機構在糧食行政復議案結事了后，應當按照一案一卷的原則對該案件相關的材料立卷歸檔。
糧食行政復議歸檔案卷按下列順序排列：
（一）糧食行政復議決定書或糧食行政復議終止通知書；
（二）糧食行政復議申請書及申請人提供的相關材料；
（三）糧食行政復議受理通知書；
（四）糧食行政復議答復通知書、被申請人糧食行政復議答復書及提供的相關材料；
（五）第三人提供的相關材料；
（六）糧食行政復議機關的調查筆錄和相關材料及審理報告；
（七）送達回執；
（八）其他。
第七十條下一級糧食行政復議機關應當及時將重大糧食行政復議決定報上一級糧食行政復議機關備案。
省級糧食行政復議機關每年2月應將上一年度在本轄區內受理糧食行政復議案件的情況報告國家糧食局。
市級糧食行政復議機關每年1月應將上一年度受理糧食行政復議案件的情況報告省級糧食行政復議機關。
第七十一條糧食行政復議機關建立糧食行政復議案件跟蹤制度。糧食行政復議機構應當向申請人或被申請人了解糧食行政復議案件是否存在行政訴訟，以及訴訟的結果情況。
第七十二條行政復議期間，糧食行政復議機關發現被申請人或者其他下一級糧食行政機關的相關行政行為違法或者需要做好善后工作的，可以制作糧食行政復議意見書。有關機關應當自收到糧食行政復議意見書之日起60日內將糾正相關行政違法行為或者做好善后工作的情況通報糧食行政復議機構。
行政復議期間，糧食行政復議機構發現法律、法規、規章實施中帶有普遍性的問題，可以制作行政復議建議書，向有關機關提出完善制度和改進行政執法的建議。
第七十三條各級糧食行政復議機關應當定期總結糧食行政復議工作，對在糧食行政復議工作中做出顯著成績的單位和個人，依照有關規定給予表彰和獎勵。
第八章法律責任
第七十四條糧食行政復議機關、糧食行政復議機構、行政復議人員有行政復議法第三十四條、第三十五條、行政復議法實施條例第六十四條規定情形的，依照行政復議法、行政復議法實施條例的有關規定處理。
第七十五條被申請人有行政復議法第三十六條、第三十七條、行政復議法實施條例第六十二條規定情形的，依照行政復議法、行政復議法實施條例的有關規定處理。
第七十六條上級糧食行政機關發現下級糧食行政機關及有關工作人員有違反行政復議法、行政復議法實施條例和本規程規定的，應當制作建議書，向糧食行政機關提出建議，該糧食行政機關應當依照行政復議法和有關法律、行政法規的規定作出處理，并且將處理結果報告上級糧食行政機關。
第七十七條糧食行政復議機構發現糧食行政機關及其工作人員有違反行政復議法、行政復議法實施條例和本規程規定的，應當制作建議書，向人事、監察部門提出對有關責任人員的處分建議，也可以將有關人員違法的事實材料直接轉送人事、監察部門處理；接受轉送的人事、監察部門應當依法處理，并且將處理結果通報轉送的糧食行政復議機構。
第七十八條拒絕或者阻撓糧食行政復議人員調查取證、查閱、復制、調取有關文件和資料的，對有關責任人員依法給予處分或者治安處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第九章附則
第二條水利部及其所屬的長江、黃河、海河、淮河、珠江、松遼水利委員會和太湖流域管理局等流域管理機構(以下簡稱流域機構)的行政復議工作，適用本規定。
第三條水利部負責行政復議工作的機構是政策法規司。流域機構負責行政復議工作的機構是負責法制工作的機構。
水利部政策法規司、流域機構負責法制工作的機構(以下簡稱復議工作機構)負責辦理有關的行政復議事項，履行行政復議受理、調查取證、審查、提出處理建議和行政應訴等職責。各司局和有關單位、流域機構各有關業務主管單位(處、室)(以下統稱主管單位)協同辦理與本單位主管業務有關的行政復議的受理、舉證、審查等工作。
第四條行政復議工作應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障水法規的正確實施。
第五條有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照《行政復議法》、有關法律、行政法規和本規定向水利部或者流域機構申請行政復議：
(一)對水利部、流域機構、流域機構所屬管理機構或者省、自治區、直轄市水利(水電)廳(局)作出的行政處罰決定、行政強制措施決定不服的；
(二)對水利部、流域機構或者省、自治區、直轄市水利(水電)廳(局)作出的取水許可證、水利工程建設監理資質證、資格證、采砂許可證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；
(三)對水利部、流域機構或者省、自治區、直轄市水利(水電)廳(局)作出的關于確認水流的使用權和決定不服的；
(四)認為水利部、流域機構或者省、自治區、直轄市水利(水電)廳(局)侵犯合法的經營自的；
(五)認為水利部、流域機構或者省、自治區、直轄市水利(水電)廳(局)違法集資或者違法要求履行其他義務的；
(六)認為符合法定條件，申請水利部、流域機構或者省、自治區、直轄市水利(水電)廳(局)頒發取水許可證、采砂許可證、水利工程建設監理資質證、水利工程建設監理資格證、施工企業資質證等證書，或者申請審查同意河道管理范圍內建設項目、開發建設項目水土保持方案，水利部、流域機構或者省、自治區、直轄市水利(水電)廳(局)沒有依法辦理的；
(七)認為水利部、流域機構、流域機構所屬管理機構或者省、自治區、直轄市水利(水電)廳(局)的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。
第六條公民、法人或者其他組織可以按照下列規定申請行政復議：
(一)對水利部或者流域機構作出的具體行政行為不服的，向水利部申請行政復議。
(二)對省、自治區、直轄市水利(水電)廳(局)作出的具體行政行為不服的，可以向省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議，也可以向水利部申請行政復議。
(三)對流域機構所屬管理機構作出的具體行政行為不服的，向流域機構申請行政復議。
第七條對水利部、流域機構、流域機構所屬管理機構或者省、自治區、直轄市水利(水電)廳(局)作出具體行政行為所依據的水利部的規定認為不合法的，公民、法人或者其他組織在申請行政復議時可以一并提出對該規定的審查申請。
流域機構受理的行政復議申請中，申請人提出前款要求的，流域機構應在受理行政復議申請之日起七日內通過直接送達、郵寄送達等方式將申請人對水利部的規定的審查申請移送水利部，水利部應當在六十日內依法處理。
水利部受理的行政復議申請中，申請人提出前款要求的，水利部應當在三十日內依法處理。
處理期間，中止對具體行政行為的審查并應及時通知申請人、被申請人及第三人。
前款所稱規定，不含水利部頒布的規章。
第八條申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，水利部或者流域機構應當當場填寫行政復議口頭申請書，記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、申請理由、時間等。
第九條水利部或者流域機構收到行政復議申請后，應當在五日內進行審查，對不符合《行政復議法》規定的行政復議申請，決定不予受理；對符合《行政復議法》規定，但不屬于水利部或者流域機構受理的行政復議申請，告知申請人向有關行政復議機構提出。
除前款規定外，行政復議申請自復議工作機構收到之日起即為受理。
復議工作機構負責辦理行政復議申請的受理事項，涉及有關主管單位業務的，有關主管單位應當予以配合。
第十條行政復議原則上采取書面審查的辦法。
復議工作機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。
對水利部作出的具體行政行為或者制定的規定申請行政復議的，政策法規司應當對具體行政行為或者規定進行審查。涉及有關司局主管業務的，政策法規司應當自行政復議申請受理之日起七日內，將行政復議申請書副本或口頭申請書復印件發送有關司局，有關司局應當自收到行政復議申請書副本或口頭申請書復印件之日起十日內，提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，或者提交制定規定的依據和其他有關材料，并提出書面復議意見。
對流域機構或者省、自治區、直轄市水利(水電)廳(局)作出的具體行政行為申請行政復議的，政策法規司應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查。涉及有關司局主管業務的，應會同有關司局共同進行審查。
對流域機構所屬管理機構作出的具體行政行為申請行政復議的，流域機構的復議工作機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查。
第十一條水利部政策法規司對被申請行政復議的具體行政行為審查后，應當提出書面意見，并報請主管副部長和部長審核同意，主管副部長或部長認為必要，可將行政復議審查意見提交部長辦公會議審議，按照《行政復議法》第二十八、三十一條的規定作出行政復議決定，由政策法規司制作行政復議決定書、加蓋部印章后送達申請人。
流域機構的復議工作機構對被申請行政復議的具體行政行為審查后，應當提出書面意見，并報請主管副主任(局長)和主任(局長)審核同意，主管副主任(局長)或主任(局長)認為必要，可將行政復議審查意見提交主任(局長)辦公會議審議，按照《行政復議法》第二十八條、三十一條的規定作出行政復議決定，由復議工作機構制作行政復議決定書、加蓋流域機構印章后送達申請人。
第十二條公民、法人或者其他組織對水利部作出的行政復議決定不服的，可以依照《行政訴訟法》、《行政復議法》的規定向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務院申請裁決。
公民、法人或者其他組織對流域機構作出的行政復議決定不服的，可以依照《行政訴訟法》、《行政復議法》的規定向人民法院提起行政訴訟。
第十三條水利部或者流域機構受理行政復議申請，不得向申請人收取任何費用。
水利部、流域機構應當保證行政復議工作經費，以確保行政復議工作按期、高效完成。
第十四條復議申請登記表、復議申請書、受理復議通知書、不予受理決定書、復議答辯書、復議文書送達回證、準予撤回行政復議申請決定書等行政復議文書格式，由水利部統一制訂。
第十五條本規定未盡事項，依照《行政復議法》的有關規定辦理。
第十六條流域機構可以依據本規定對其行政復議工作作出具體規定，并報部備案。
關鍵詞：行政復議制度；行政訴訟；復議委員會
中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198（2007）07-0113-01
1 行政復議制度存在的問題及原因分析
1.1 對行政復議的性質定位不明確
行政復議的性質關系到行政復議立法的價值取向，也關系到整個行政復議制度的構架，以及行政復議工作的發展方向。因此，對行政復議正確定性非常重要。一直以來，對行政復議的性質定位主要存在兩種觀點：一種觀點認為行政復議制度，是行政機關內部上級對下級的層級監督和糾錯機制，稱為“監督說”；另一種觀點認為，行政復議制度是一種行政救濟制度，是行政管理相對人對行政機關所作的具體行政行為有異議時，申請復查及糾正的救濟制度，屬于通常所說的“民告官”的范圍，稱為“救濟說”。雖然二者并不對立，但層級監督是行政機關的內部行為，在性質上以行政手段為主導；而“救濟”是外部行為，獨立于行政執法機關之外，在性質上以司法手段為主導，理論上二者不能共存。
1.2 行政復議范圍還需完善
隨著社會生活的發展，出現了一些新情況，有些界限需要進一步明確，特別是有些熱點、難點問題。如:《行政復議法》沒有將內部行政行為納入行政復議范圍，因而導致公務員合法權益受到侵犯時，不能得到及時、有效的救濟。保護公務員的合法權益與保護普通公民的合法權益一樣，兩者都應該有充分的救濟途徑和救濟手段。國家公務員雖然可以通過行政申訴來維護自己的合法權益，但申訴與行政復議制度的功能不可同日而語，后者的救濟更加有效。《行政復議法》將公務員合法權益的救濟排除于復議之外，這是我國行政復議制度的一大缺陷。隨著我國加入WTO，在司法行政方面也相應的出現了一些新問題，這也迫切要求我們完善《行政復議法》，與國際接軌。
1.3 行政組織機構設置不合理，工作機制不順暢，且缺乏獨立性
按照復議法規定，我國的行政復議機構是各級行政復議機關的法制工作機構。從表面上看，法制工作機構不同于行政機關內部的其他執法機構，較之其他業務機構相對獨立，從而在復議審查過程中主持人與執法者身份相分離，從而體現法律審查中的自然公證法則。但從行政組織結構上看，它在組織關系上與其他內設機構并無太大區別，因而在承辦具體復議事項時難免由于行政機關內部的上下級領導關系而受部門利益或偏私的影響，其復議活動實際上無法獨立進行，從而無法保證在復議審查中的公證、中立的立場。而這種設置上的缺陷，直接導致的結果就是復議工作機制的不順暢。
1.4 行政復議與行政訴訟銜接不暢，增加累訴
《行政復議法》與《行政訴訟法》是相互銜接相互配套的法律制度，行政裁決――行政復議――行政訴訟是完整的行政及救濟的程序，行政管理相對人在合法權益受到侵害時，可以選擇先申請行政復議，尋求行政救濟；對行政復議結果不服，再向法院，尋求司法救濟；也可以直接向人民法院，除法律規定復議前置的以外。但在實際情況中，兩者并沒有銜接好，主要體現在：①行政復議申請范圍與行政訴訟的受理范圍沒有銜接好；②對行政復議機關作出的“不予受理決定”該不該提訟問題沒有銜接好；③在對具體行政行為的合理性審查上相互矛盾。
2 對行政復議制度改革的思考
行政復議制度是適應社會主義市場經濟發展、寄寓于社會主義政治的法律規范，在社會全面進步和我國加入WTO的新形勢下，必須本著與時俱進的科學態度，在總結過去的經驗與不足的基礎上，借鑒國外相關制度的成功典范，結合我過的國情，順應現代行政法的發展方向，進行必要的改革，全面加強行政復議建設，以此推進依法行政的進程，維護法律公正統一。
2.1 在性質上，要對行政復議制度作準確和明確的定性
對行政復議制度的準確且明確的定性是行政復議制度發揮作用的前提。從理論看，首先，行政復議從性質上分析，政復議都是作為法院司法救濟以外的一種行政救濟制度存在；其次，行政復議的啟動應以申請人提出申請為前提,不告不理,是被動的監督；再次,從行政復議表現形式看,它是一種居中裁決行為,是行政復議機關在申請人和被申請人兩個平等當事人之間進行居中裁決的司法行為,而不是行政機關內部的單向監督行為。從實踐看,行政復議實行全面審查原則,通過對案件的審理,糾正行政機關的違法或不當的行政行為,是行政復議的職責所在。將行政復議定性為行政救濟制度,也并非一定走全盤司法化道路,行政復議不必通過搬用司法機關辦案程序來體現救濟性質,完全可以有自己的特色,但必須堅持機構的獨立并有嚴格的程序。
2.2 適應新形勢的需要，從實體上適當擴大行政復議的受案和審查范圍
行政復議法通過概括、列舉、排除三者結合的方式確定行政復議的范圍并將部分抽象行政行為納入可復議的范圍之中,這是我國行政復議制度的重大創新與進步,但隨著我國加入世貿組織后目前我國行政復議的范圍仍然較窄,需要進一步擴展。行政復議領域的拓寬可能會涉及兩個比較大的方面,一是申請人資格的標準需要大大放寬,只要是受行政機關行政行為影響的個人、企業或其他團體、組織,都可以提出行政復議申請;二是行政行為的范圍也要放寬，不但具體行政行為可以提起行政復議申請,抽象行政行為也應當可以提起行政復議申請。同時我國行政復議法把內部行政行為排除在行政復議的范圍之外,這種做法容易導致公務員合法權益受到侵犯時得不到行政復議的救濟,也與現代行政法治的平等精神相背馳。因此,有必要把內部行政行為納入行政復議的范圍。
2.3 建立行政復議的回避制度和聽證制度
為了加強對行政復議行為本身實行有效的監督，首先要建立行政復議的回避制度，如果行政復議人員是當事人或當事人的近親屬或有其他的利害關系，可能影響行政復議的公正性，當事人有權要求其回避，或其應當自行回避。其次要建立行政復議的聽證制度，對于案情重大、復雜，涉及利益面廣影響力較大的行政復議案件必須適用聽證程序。聽證一般應公開進行，但如果涉及到國家秘密、商業秘密、個人隱私的案件，聽證可以不公開進行，但聽證內容必須以筆錄的形式保存下來。
2.4 理順行政復議制度與行政訴訟制度的關系
這需要把行政復議制度和行政訴訟制度聯系在一起,通盤考慮。①不要把行政復議行為作為一種普通的具體行政行為來對待。行政復議機關因事實不清,使用法律錯誤,程序違法等原因作出撤銷下級機關的具體行政行為并責令重作具體行政行為的復議決定,當事人不服的,人民法院應當不受理或不做實質審查。②行政復議機關在行政訴訟中不作被告。無論行政復議機關作出維持還是撤銷的行政復議決定,都不得以行政復議機關為被告提起行政訴訟,這樣做有利于行政復議機關打消顧慮，更好地發揮作用。③為提高效率,避免煩瑣程序,行政復議機關對因罰款,涉及財產關系的裁決,補償決定,收費通知等類型具體行政行為違法而引起的復議案件,行政復議機關應當直接變更,而不得作出撤銷并責令其重新作出具體行政行為的復議。
參考文獻
