時間：2022-08-23 20:26:27
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農(nóng)村城市化，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞:就地城市化;基礎(chǔ)設(shè)施;戶籍制度
中圖分類號: F323 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1674-0432(2010)-08-0026-2
隨著工業(yè)化的推進(jìn)和城市化進(jìn)程的加快,我國學(xué)術(shù)界對城市化發(fā)展進(jìn)行了多視角、多層面的研究,涌現(xiàn)出一大批研究成果。周大鳴教授提出就地城市化并明確地把它置于城市化總體分析框架中,城市化不僅是城市的人口的增加,也是享有城市化生活方式的人增加;不僅是原有都市的擴(kuò)展,同時也是鄉(xiāng)村就地都市化的過程。城市化經(jīng)歷了村的集鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市鎮(zhèn)化,縣城和小城市的大都市化以及大中城市的國際化這么幾個階段。楊世松、曹一萍認(rèn)為,走中國特色城鎮(zhèn)化道路是解決“三農(nóng)”問題的有效途徑。錢良群提出農(nóng)村剩余勞動力就地轉(zhuǎn)移最重要的模式就是就地城市化;楊世松認(rèn)為“就地城市化”是中國農(nóng)民的偉大實(shí)踐,提出我國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略應(yīng)該是大中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村就地城市化協(xié)調(diào)發(fā)展;張鼎如提出城市化作為一個過程,起點(diǎn)和終點(diǎn)都應(yīng)該在農(nóng)村。
中國的城市化和計算機(jī)技術(shù)被認(rèn)為是20世紀(jì)對人類影響最大的兩件大事。中國的城市化對中國乃至對世界都產(chǎn)生了巨大的影響。2008年中國的城市化水平達(dá)到45.68%,城市化水平以年均1.07個百分點(diǎn)的速度增長,到2020年中國的城市化率將達(dá)到60%。但是到目前為止,中國的城市化在很大程度上還是城市居民的城市化,農(nóng)村居民并未真正包括在內(nèi)。它是犧牲農(nóng)村和農(nóng)民利益的城市化,是出現(xiàn)幾千萬失去土地耕作又沒有社會保障的農(nóng)民的城市化,是再一次剝削農(nóng)村和農(nóng)民利益的城市化。在中國快速城鎮(zhèn)化的過程中出現(xiàn)了一系列的問題:
1.1 環(huán)境問題污染嚴(yán)重
全國600多個城市中,大氣環(huán)境質(zhì)量符合國家一級標(biāo)準(zhǔn)的城市不到1%; 全國大、中城市的總懸浮微粒和降塵基本都超過國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn);1996我國酸雨的面積已超過國土面積40%;8%的城市河段不適宜作飲用水源,50%的城市地下水受到污染;固體垃圾累計堆存量達(dá)65億噸,占地5萬余公頃; 全國耕地面積以每年平均30萬公頃左右的速度遞減。
1.2 “城中村”現(xiàn)象日益明顯
城中村是中國快速城市化的產(chǎn)物,是不完全城市化的典型代表。從區(qū)域上看,它是城市的一部分,但是城市居民來看,它儼然是農(nóng)村。人們生活方式已經(jīng)無異于城市,但人們的思想意識卻像農(nóng)村;土地利用的高效率已經(jīng)像城市,但土地缺乏合理規(guī)劃。據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示,“城中村”不僅在大城市大量存在,同時在一些中小城市也開始出現(xiàn)。大城市深圳市有241個,北京市五環(huán)內(nèi)有231個;中等城市太原有75個,昆明288個;“城中村”不同的管理體制,思想觀念,基礎(chǔ)設(shè)施條件,對城市的危害極大,不僅影響城市的形象、功能,同時對城市的社會治安帶來很大的隱患。
1.3 就地城市化是中國城市化的必然選擇
我國有著7億農(nóng)村人口,在短期之內(nèi)把大部分農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市是不可能實(shí)現(xiàn)的,只有采取“就地城市化”的途徑,建成眾多在基礎(chǔ)設(shè)施,服務(wù)水平等方面與城市無異的適宜人居的村鎮(zhèn),或者建設(shè)一系列的中心鎮(zhèn),吸引農(nóng)村人口向鎮(zhèn)集中,減輕大城市的交通、住房、就業(yè)壓力,防治“城市病”。從更加深遠(yuǎn)的意義來看,農(nóng)村“就地城市化”有利于解決中國的三農(nóng)問題,提高農(nóng)民的生活水平,縮小城鄉(xiāng)差距、加快實(shí)現(xiàn)和諧社會。
2 就地城市化推進(jìn)策略
“就地城市化”是我國城市化歷程中的一大創(chuàng)舉。它是指通過提高農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施水平,社會服務(wù)水平,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,使農(nóng)村居民過上和城市居民同質(zhì)不同類的生活的一種城市化方式。本人分別從產(chǎn)業(yè)、文化、政策、公共服務(wù)等角度敘述了我國現(xiàn)階段農(nóng)村就地城市化的推進(jìn)策略。
2.1 產(chǎn)業(yè)推進(jìn)策略
倡導(dǎo)每個縣、鄉(xiāng)、村都要充分利用當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢,挖掘或創(chuàng)造出可以成為本地區(qū)標(biāo)志性的產(chǎn)品,并盡快形成特色品牌,帶動一方群眾共同致富,進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)會全面發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)模式。
具體措施包括發(fā)展品質(zhì)優(yōu)良、特色明顯、附加值高的優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品,推進(jìn)“一村一品”,實(shí)現(xiàn)增值增效,實(shí)行生態(tài)與文化的結(jié)合,農(nóng)業(yè)與科技的結(jié)合。在保護(hù)好原有自然生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上,系統(tǒng)、深入地發(fā)掘當(dāng)?shù)氐拿袼孜幕惋L(fēng)土人情,并通過引進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技,提高產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的科技含量,增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)活動的文化、科技、教育和參與功能,以豐富活動內(nèi)容,提高產(chǎn)品檔次。通過樹立鮮明的農(nóng)業(yè)意象,創(chuàng)建富于特色的“一村一品”產(chǎn)業(yè)品牌,實(shí)現(xiàn)特色農(nóng)產(chǎn)品基地規(guī)模化,農(nóng)民生產(chǎn)專業(yè)化,農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化,經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化,全面提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和層次。
2.2 文化推進(jìn)策略
推進(jìn)農(nóng)村就地城市化的過程中,大力發(fā)展傳統(tǒng)工藝和傳統(tǒng)文化,一方面有利于發(fā)展傳統(tǒng)工業(yè),提高經(jīng)濟(jì)效益,同時有利于豐富農(nóng)村文化生活,提高農(nóng)民的文化素質(zhì),有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活方式和生活觀念的城市化。積極保護(hù)、利用、開發(fā)文化資源,發(fā)展文化產(chǎn)業(yè),創(chuàng)造自己的文化品牌,使傳統(tǒng)文化不斷發(fā)展壯大,形成產(chǎn)業(yè)化規(guī)模,實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)文化的社會文化價值和經(jīng)濟(jì)價值共贏。如陜西省安塞縣,將積淀著上千年文化傳統(tǒng)的安塞腰鼓、安塞剪紙、安塞歌舞等民俗文化打造成品牌推向市場,結(jié)果無形的文化資源變成了“文化大產(chǎn)業(yè)”。
2.3 公共服務(wù)推進(jìn)策略
把公共服務(wù)逐步向農(nóng)村延伸,讓現(xiàn)代生活方式逐漸融入村民的日常生活中。以改進(jìn)農(nóng)村的教育體系建設(shè)作為中心,發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn),提高農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的素質(zhì),彌補(bǔ)農(nóng)村人才的斷層。加強(qiáng)政府在農(nóng)村建設(shè)中的指導(dǎo)和中介作用,為農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)提供領(lǐng)導(dǎo)和指揮保障。
2.4 基礎(chǔ)設(shè)施提升
建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,加大資金投入,利用各種渠道來籌集建設(shè)資金,不斷擴(kuò)大資金投入,采取國家、集體、個人共同負(fù)擔(dān)的辦法。二是全面規(guī)劃“硬件”基礎(chǔ)設(shè)施和“軟件”基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展。發(fā)展能夠提高勞動者素質(zhì)的“軟件”基礎(chǔ)設(shè)施,增強(qiáng)從事農(nóng)業(yè)勞動的體力勞動者和腦力勞動者的思維素質(zhì)、科學(xué)技術(shù)素質(zhì)、現(xiàn)代管理素質(zhì)。
2.5 生態(tài)環(huán)境推進(jìn)策略
就地城市化,不能理解為高樓大廈和寬闊的馬路,而應(yīng)該在保持地方特色風(fēng)貌的基礎(chǔ)上,用生態(tài)化的思想和理念來推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的生態(tài)化水平,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。保護(hù)生態(tài)就是促進(jìn)發(fā)展。保護(hù)環(huán)境,就是發(fā)展經(jīng)濟(jì),通過改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境,發(fā)展生態(tài)特色農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)旅游休閑業(yè),從而帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì),促進(jìn)農(nóng)民增收,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活富裕。
2.6 政策推進(jìn)機(jī)理
2.6.1 改革戶籍制度,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化 戶籍改革制度并不是簡單的一紙戶口的改變,從根本上講,是要解決那些常年在城里打工的人們的戶籍問題,讓他們?nèi)谌氤鞘?和城里人一樣工作和生活,享受同樣的權(quán)利和待遇。戶籍改革要最大程度保障進(jìn)城農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益,同時推進(jìn)城鄉(xiāng)權(quán)益的均等化。這不僅包括城鄉(xiāng)戶籍身上附著的各項(xiàng)權(quán)益,也包括農(nóng)民對自己土地收益的平等議價權(quán)。
2.6.2 建立城鄉(xiāng)一體化的居民社區(qū)管理體制 (1)嘗試改變現(xiàn)有被征地農(nóng)民的集中安置方式,實(shí)施“化整為零”分散安置,這有利于促使他們盡快轉(zhuǎn)變觀念、融入城市生活。(2)“村改居”后切實(shí)建立城市化的社區(qū)管理體制,徹底改變原有的村制模式。建議“村改居”社區(qū)的基本設(shè)施建設(shè),完全納入市政建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃,同時實(shí)行對口幫扶,從其他居委會選調(diào)有經(jīng)驗(yàn)、能力強(qiáng)的人來擔(dān)任“村改居”社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。
2.6.3 社會保障 城市化過程即是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口的過程,村民市民化的過程,但村民市民化并不是簡單地轉(zhuǎn)變戶籍就能完成,還有一個生活方式、社會意識及社會行為的轉(zhuǎn)變過程。在初始城市化的地區(qū),第一步是將村民的戶籍從農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨?第二步是一個轉(zhuǎn)變村民觀念的問題,即他們在生活方式、社會意識和社會行為方面真正成為一個市民,同時,還要打破村民對土地的依賴,如促進(jìn)就業(yè)和實(shí)行城市社會保障等,這才能使村民完全地市化。
3 結(jié)論
就地城市化是中國特色的城市化之路的又一創(chuàng)舉,農(nóng)村就地城市化最終目的是為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化,推動城鄉(xiāng)之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和共同發(fā)展的過程,最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間功能的融合、空間的融合、文化的融合、產(chǎn)業(yè)的融合和生態(tài)的融合。
參考文獻(xiàn)
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[5] 張鼎如.中國農(nóng)村就地城市化芻議[J].中國農(nóng)學(xué)通報, 2006,(11).
關(guān)鍵詞：農(nóng)村人口；梯次城市化；小城鎮(zhèn)型；大城市型
中圖分類號：F323.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2013）05-0057-06
城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤粌H是衡量一個國家城鎮(zhèn)化水平高低的重要指標(biāo)，也是衡量一個國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的主要指標(biāo)之一[1]。我們把農(nóng)村人口向城市集中，引起城市數(shù)量的增加、規(guī)模的擴(kuò)大過程稱為農(nóng)村人口城市化[2]8。農(nóng)村人口城市化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的引擎，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然結(jié)果和必然規(guī)律。然而，農(nóng)村人口城市化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它不僅要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)的非農(nóng)化、居住的城市化、生活的市民化，而且要實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老和社會保障等方面的市民待遇。因此，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口城市化成為社會各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。
農(nóng)村人口城市化過程順暢與否直接關(guān)系到一國經(jīng)濟(jì)體系的質(zhì)量及其發(fā)展的可持續(xù)性。目前，我國農(nóng)村人口城市化中存在一些問題，諸如超大城市人口過于集中，小城市發(fā)展后勁不足等。理清農(nóng)村人口城市化規(guī)律，進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)問題，對于解決我國農(nóng)村人口城市化的相關(guān)問題，幫助農(nóng)村人口順利實(shí)現(xiàn)城市化轉(zhuǎn)移，推動我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，進(jìn)而發(fā)揮城鎮(zhèn)化在擴(kuò)大內(nèi)需中的作用，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、研究框架
農(nóng)村人口城市（鎮(zhèn)）化過程在農(nóng)村家庭層面上表現(xiàn)為農(nóng)村勞動力的職業(yè)、居住地或者就業(yè)地發(fā)生改變。我們以家庭主要勞動力是否變更職業(yè)、家庭居住地和主要勞動力就業(yè)地是否發(fā)生改變?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)戶劃分為本地傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)家庭、大城市化家庭、本地小城鎮(zhèn)化家庭、半城市化家庭。本地傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)家庭是指家庭主要勞動力仍然在家庭所在地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，沒有發(fā)生職業(yè)變更和遷移的家庭；大城市化家庭是指近三年已經(jīng)成為城市居民，發(fā)生了戶籍和居住地變更的家庭；本地小城鎮(zhèn)化家庭是指家庭主要勞動力依托家庭周邊小城鎮(zhèn)、縣城條件，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，且非農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入的一半以上的家庭；前三類生活模式比較穩(wěn)定，生活模式不受家庭成員年齡增長的影響，另一類半城市化家庭是借用部分學(xué)者對其的稱謂[3]，指家庭主要勞動力在遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)的大城市打工，打工收入占家庭收入的一半以上，但家庭所在地仍在家鄉(xiāng)農(nóng)村的情況，生活模式不穩(wěn)定。
首先，本研究將以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)家庭為參照對象，對四類家庭樣本在家庭人口特征，主要勞動力受教育年限、年齡、家庭年收入、生活滿意度等方面進(jìn)行統(tǒng)計、比較及顯著性檢驗(yàn)，以期發(fā)現(xiàn)農(nóng)村人口梯次城市化的規(guī)律。其次，我們以遷移家庭（包括半城市化家庭和城市化家庭）為對象，對其遷移目標(biāo)區(qū)域的選擇特征進(jìn)行檢驗(yàn)，以期發(fā)現(xiàn)其規(guī)律。我們對遷移家庭遷入地和遷出地人均GDP水平進(jìn)行比較，如果前者高于后者，我們認(rèn)為這類家庭遷入了相對發(fā)達(dá)地區(qū)，反之，則認(rèn)為這類家庭遷入了不發(fā)達(dá)地區(qū)。
二、數(shù)據(jù)來源及描述
本研究小組于2011年8月利用問卷的形式對陜西省6縣2市（西安市、延安市、周至縣、武功縣、高陵縣、安塞縣、洛川縣和志丹縣）城鄉(xiāng)居民遷移狀況進(jìn)行了隨機(jī)調(diào)查。問卷內(nèi)容由家庭基本信息和就業(yè)基本信息兩部分組成。家庭基本信息包括被調(diào)查者家庭人口數(shù)、主要勞動力平均年齡、受教育狀況、收入狀況和居住地點(diǎn)變更情況等。就業(yè)基本信息主要包括就業(yè)地點(diǎn)變更情況和就業(yè)部門情況等。研究中涉及的家庭背景信息由被調(diào)查者在問卷中提供，涉及的區(qū)域特征信息由研究人員根據(jù)被調(diào)查者提供的地址信息進(jìn)行追蹤調(diào)查，主要來源于地區(qū)統(tǒng)計部門的權(quán)威數(shù)據(jù)。
本次調(diào)查數(shù)據(jù)庫包括農(nóng)村居民調(diào)查部分和城市調(diào)查部分，分別面向農(nóng)村居民和城市居民展開調(diào)查。兩部分調(diào)查分別發(fā)放問卷6 000份，農(nóng)村居民調(diào)查問卷回收2 885份，回收率為48.1%，城市居民調(diào)查問卷回收2 668份，回收率為44.5%。我們從城市居民調(diào)查問卷中提取近三年來由農(nóng)村遷入城市，已經(jīng)市民化的居民問卷信息172份，與農(nóng)村居民調(diào)查數(shù)據(jù)庫合并組成本研究數(shù)據(jù)庫。由于部分被調(diào)查數(shù)據(jù)表現(xiàn)出明顯的不合理，例如極端高（低）的家庭收入，或者重要內(nèi)容部分缺失，這些數(shù)據(jù)被剔除，另外，考慮到大城市郊區(qū)的農(nóng)戶，在城市擴(kuò)張過程中的城市化行為不具有主動性，這部分樣本數(shù)據(jù)也被剔除。最終確定的本研究數(shù)據(jù)庫樣本量為2 486個，從研究樣本規(guī)模來看，符合大樣本特征要求，表1為本次研究的相關(guān)變量定義與統(tǒng)計描述，從統(tǒng)計描述中可以看出，研究樣本中一半的家庭主要從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是大城市化遷移家庭較少，具有臨時性特征的半城市化家庭占26%。從樣本特征類型來看，分布較均衡，與全國實(shí)際情況接近。我們認(rèn)為，基于這個樣本的研究結(jié)論，應(yīng)該具有一定的推廣價值。
三、結(jié)果分析
（一）農(nóng)村人口梯次城市化的特征分析
理論和實(shí)踐表明：實(shí)現(xiàn)家庭收入最大化是農(nóng)村人口城市化的主要動因。從表2可以看出，城市化型家庭平均收入水平最高，城市化轉(zhuǎn)移應(yīng)該是農(nóng)戶的理想選擇，但它不是農(nóng)村人口城市化的唯一選擇，說明農(nóng)村人口梯次城市化是客觀存在的。
從表2可以看出，四種類型家庭在主要勞動力的年齡、平均受教育年限、家庭勞動力總數(shù)、上學(xué)子女?dāng)?shù)等方面都具有一定的差異。就主要勞動力的年齡而言，小城鎮(zhèn)化家庭主要勞動力的平均年齡最小，半城市化家庭主要勞動力的平均年齡最大；從家庭主要勞動力的受教育程度看，城市化家庭勞動力平均受教育程度最高，小城鎮(zhèn)化家庭次之，半城市化家庭最次；從家庭規(guī)模看，城市化家庭人口規(guī)模最小，小城鎮(zhèn)化家庭人口規(guī)模較大，半城市化家庭人口規(guī)模最大；就家庭上學(xué)子女?dāng)?shù)來看，雖然各類家庭有一定的差異，但與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)家庭相比，半城市化家庭和城市化家庭的差異都不顯著，而小城鎮(zhèn)化家庭的上學(xué)子女?dāng)?shù)明顯的少于前者；從家庭勞動力總數(shù)看，城市化家庭少于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)家庭，小城鎮(zhèn)化家庭多于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)家庭，但差異都不顯著，半城市化家庭的勞動力總數(shù)明顯多于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)家庭。說明農(nóng)村人口城市化類型的選擇取決于農(nóng)戶家庭人口特征，農(nóng)村人口梯次城市化是農(nóng)戶基于家庭人口的綜合特征選擇的結(jié)果，它具有客觀必然性。
從家庭生活滿意度來看，半城市化家庭的生活滿意度低于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)家庭，但差異不顯著；小城鎮(zhèn)化家庭和城市化家庭的生活滿意度都高于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)家庭，而且在統(tǒng)計上顯著。說明農(nóng)村人口城市化的梯次與農(nóng)戶家庭生活滿意度沒有直接的關(guān)聯(lián)，農(nóng)村人口梯次城市化具有主觀可能性。
（二）家庭人口特征與目標(biāo)區(qū)域選擇分析
從表3可以看出，向相對發(fā)達(dá)地區(qū)遷移家庭主要勞動力的受教育年限顯著高于向其他地區(qū)遷移的家庭，而且城市化家庭勞動力的受教育程度更高；向發(fā)達(dá)地區(qū)遷移的城市化家庭人口數(shù)最少，平均3.95人，其余類型家庭人口數(shù)比較多，平均4.2人以上，但相互之間差異不顯著，說明小規(guī)模家庭在城市化過程中更具競爭力；各類家庭未成年子女?dāng)?shù)和勞動力數(shù)差異不顯著，說明未成年子女?dāng)?shù)和勞動力數(shù)對家庭遷移區(qū)域選擇影響不明顯；家庭主要勞動力平均年齡對農(nóng)村人口城市化的區(qū)域選擇有顯著的影響，向不發(fā)達(dá)地區(qū)城市化遷移家庭主要勞動力的平均年齡相對較高，向相對發(fā)達(dá)地區(qū)城市化遷移家庭主要勞動力的平均年齡相對較低，其原因在于：向不發(fā)達(dá)地區(qū)城市化遷移主要依賴于技術(shù)，年齡較高者的技術(shù)熟練程度較高，社會聲譽(yù)較高，更容易獲得穩(wěn)定的收入；向相對發(fā)達(dá)地區(qū)城市化遷移主要依賴于綜合素質(zhì)，而受教育程度較高者的綜合素質(zhì)較高。說明農(nóng)村人口城市化的目標(biāo)區(qū)域選擇也是農(nóng)戶基于其家庭人口特征綜合權(quán)衡的結(jié)果。
（三）遷入地選擇與家庭人口生活質(zhì)量的關(guān)系
收入水平是評價生活質(zhì)量高低的常用客觀指標(biāo)，從表3可以看出，向不發(fā)達(dá)地區(qū)遷移家庭人均收入水平比較高，都在3.1萬元以上；向相對發(fā)達(dá)地區(qū)遷移家庭人均收入水平相對較低，其中，城市化家庭人均收入在2.8萬元以下，半城市化家庭人均收入在2萬元以下；遷入相對發(fā)達(dá)地區(qū)半城市化家庭人口平均收入為遷入不發(fā)達(dá)地區(qū)同類家庭人均收入的62.9%，遷入相對發(fā)達(dá)地區(qū)城市化家庭人口平均收入為遷入不發(fā)達(dá)地區(qū)同類家庭人均收入的86.2%。我們認(rèn)為，農(nóng)村人口城市化遷移的目的在于實(shí)現(xiàn)家庭持久收入的最大化，相對發(fā)達(dá)地區(qū)在教育條件、個人發(fā)展空間等方面都優(yōu)于不發(fā)達(dá)地區(qū)，有利于提高家庭的持久收入，而且，相對發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)能體現(xiàn)家庭主要勞動力的能力，提高其在遷出地的聲譽(yù)、地位等，使遷入相對發(fā)達(dá)地區(qū)家庭能獲得更多的精神方面的滿足。因此，雖然遷入相對發(fā)達(dá)地區(qū)的收入水平相對較低，但受教育程度較高的農(nóng)村人口，還是選擇向這類地區(qū)轉(zhuǎn)移。
生活滿意度是衡量居民生活質(zhì)量高低的常用主觀指標(biāo)。從表3可以看出，向不發(fā)達(dá)地區(qū)城市化遷移家庭生活滿意度的統(tǒng)計結(jié)果極其顯著，說明其生活質(zhì)量相對較低。其他類型家庭之間生活滿意度差異不顯著。一種可能的解釋是：向不發(fā)達(dá)地區(qū)城市化遷移的家庭獲得了較高的收入，但與其他城市化居民相比而言，在子女教育質(zhì)量、個人發(fā)展空間等方面存在差距，從而影響他們的生活滿意度。這再次證明，收入最大化不是農(nóng)村人口城市化的唯一目標(biāo)。
從收入和家庭成員滿意度兩個指標(biāo)看，半城市化型家庭對目前的生活方式是一種被迫的接受，不具有穩(wěn)定性。
四、結(jié)論與建議
（一）主要結(jié)論
1. 農(nóng)村人口梯次城市化是農(nóng)戶家庭人口特征差異的必然要求。農(nóng)村人口城市化是農(nóng)戶家庭作為一個整體在城市落戶生根的過程；城市化對農(nóng)村人口具有選擇性；不同農(nóng)戶家庭主要勞動力綜合素質(zhì)的差異性，決定了其家庭人口城市化難易程度的差異性和城市化決策的差異性。因此，農(nóng)村人口城市化必須根據(jù)農(nóng)戶家庭人口特征的差異性，實(shí)現(xiàn)梯次城市化。
2.家庭人口特征對城市化轉(zhuǎn)移區(qū)域選擇有明顯的影響。農(nóng)村人口城市化區(qū)域選擇決策的過程，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)戶在遷入地尋求就業(yè)相對競爭優(yōu)勢的過程。農(nóng)村人口城市化的就業(yè)競爭優(yōu)勢主要取決于家庭主要勞動力的受教育程度、年齡、技能、家庭人口總數(shù)等。根據(jù)我們的分析：家庭主要勞動力的受教育程度是決定農(nóng)村人口城市化路徑的主要因素。家庭規(guī)模及主要勞動力總數(shù)是農(nóng)村人口城市化的“雙刃劍”。一方面，家庭規(guī)模小，在城市生存的總成本較低，這在一定程度上有利于農(nóng)村人口城市化；家庭規(guī)模大，農(nóng)戶的生存壓力大，這能刺激其主要勞動力尋求農(nóng)業(yè)之外的發(fā)展途徑，同時，家庭規(guī)模大，主要勞動力數(shù)量也較多，為農(nóng)戶合理配置其勞動力資源，實(shí)現(xiàn)收入來源的多樣化創(chuàng)造了條件，從而使這類農(nóng)戶更易于脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型家庭群體，向其他類型的農(nóng)戶轉(zhuǎn)化。另一方面， 家庭規(guī)模大的農(nóng)戶，其人均收入水平低，無法邁過城市化的“門檻”，而成為城鎮(zhèn)居民或城市居民。
3.發(fā)展本地小城鎮(zhèn)應(yīng)該成為城市化戰(zhàn)略的著力點(diǎn)。從農(nóng)戶自身的角度看，實(shí)現(xiàn)城市化轉(zhuǎn)移的目的是提高生活質(zhì)量。但從前文的分析可知，異地轉(zhuǎn)移不利于農(nóng)村人口生活質(zhì)量的提高。從理論上講，農(nóng)村人口梯次城市化的模式應(yīng)該是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型-小城鎮(zhèn)化型-半城市化-大城市化型。因?yàn)樾〕擎?zhèn)離農(nóng)戶的居住地近，農(nóng)戶的社會資本相對充裕，就業(yè)成本相對較低，而且生存成本也較低；當(dāng)農(nóng)戶在小城鎮(zhèn)積累了就業(yè)知識和技能，以及相應(yīng)的資金實(shí)力時，才能更好地向大城市滲透，進(jìn)而成為大城市型家庭。從實(shí)踐的角度看，半城市化家庭是農(nóng)戶既不滿足于依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)維持生計，又無法在城市（城鎮(zhèn)）站穩(wěn)腳跟，求得長遠(yuǎn)發(fā)展而衍生出來的一種特殊的家庭類型，由于其不穩(wěn)定性，在農(nóng)村人口梯次城市化中應(yīng)該盡量減少這種類型的家庭。因此，農(nóng)村人口城市化的模式應(yīng)該是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型本地城鎮(zhèn)化半城市化大城市化，發(fā)展本地小城鎮(zhèn)應(yīng)該是城市化戰(zhàn)略的著力點(diǎn)。
（二）政策建議
1.培養(yǎng)新型農(nóng)民，解除農(nóng)村人口梯次城市化的后顧之憂。通過培訓(xùn)使農(nóng)民成為文化素質(zhì)高、科技素質(zhì)高、懂得科技種田、能夠進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的新型農(nóng)民成為時代的需要[4]，也是農(nóng)村人口梯次城市化的重中之重。第一，培養(yǎng)新型農(nóng)民是鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的需要。雖然農(nóng)村人口梯次城市化具有一定的必然性，但由于城市對農(nóng)村人口的吸納具有選擇性，在年齡、受教育程度等方面具有一定優(yōu)勢的農(nóng)民，更易于實(shí)現(xiàn)城市化轉(zhuǎn)移。從而使農(nóng)村勞動力的整體素質(zhì)退化，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位難以鞏固。因此，培育新型農(nóng)民是鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的需要。第二，培育新型農(nóng)民是保障城市建設(shè)所需勞動力供給的必要條件。只有不斷培育新型農(nóng)民，才能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，形成更多具有較高素質(zhì)的農(nóng)村剩余勞動力，從而為城市建設(shè)提供充足的勞動力。第三，培育新型農(nóng)民是農(nóng)村人口梯次城市化的不竭動力。培育新型農(nóng)民能增加農(nóng)戶收入，提高其消費(fèi)能力和水平，從而刺激小城鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而增強(qiáng)其吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力，使小城鎮(zhèn)形成“燎原”之勢；眾多小城鎮(zhèn)的發(fā)展能夠?qū)Υ蟪鞘薪?jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生極大的支撐，形成“眾星捧月”之勢。因此，培養(yǎng)新型農(nóng)民，解除農(nóng)村人口梯次城市化的后顧之憂，是農(nóng)村人口梯次城市化的重中之重。
2.著力擴(kuò)大小城鎮(zhèn)規(guī)模，放大集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。小城鎮(zhèn)不僅是農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)的主陣地，而且是大城市勞動力的“孵化器”，同時，還是支撐大城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“明星”。大力發(fā)展小城鎮(zhèn)的第二、三產(chǎn)業(yè)，有利于放大小城鎮(zhèn)的集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，不斷增強(qiáng)其吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力，使更多農(nóng)業(yè)人口實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)化，并為大城市發(fā)展提供需求條件，培育并輸送其發(fā)展所需的人力資源[5]。因此，要重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)的第二、三產(chǎn)業(yè)。一是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心，以龍頭企業(yè)為主體，培育特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。一方面，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，能夠增加農(nóng)民收入，調(diào)動農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位；另一方面，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的培育能擴(kuò)大小城鎮(zhèn)規(guī)模，壯大其經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增強(qiáng)其對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力，從而減少半城市化家庭的數(shù)量，并在一定程度上減輕大城市的壓力。二是改善小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，縮小小城鎮(zhèn)在教育、醫(yī)療等方面與大城市的差距，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)對農(nóng)村人口的吸引力，為發(fā)揮小城鎮(zhèn)的集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)創(chuàng)造人口和消費(fèi)條件。
3.降低農(nóng)村人口城市化的門檻。農(nóng)村居民可支配收入超過“梯級門檻”的農(nóng)村居民的數(shù)量是影響我國農(nóng)村人口城市化速度、進(jìn)程的關(guān)鍵變量[6]。目前，我國農(nóng)村人口城市化需要跨越的門檻主要有：與戶籍制度掛鉤的身份市民化門檻、就業(yè)公平化門檻、社會保障平等化門檻等，以及與住房相關(guān)的居住城市化門檻[7]。上述門檻要么增加了農(nóng)村人口城市化的成本，要么降低了其收益，從而使可支配收入超過“梯級門檻”的農(nóng)村居民的數(shù)量難以滿足城鎮(zhèn)化的需求。因此，政府應(yīng)逐步放寬戶籍制度對農(nóng)村人口城市化的限制；健全和完善農(nóng)村人口城市就業(yè)的培訓(xùn)和競爭體制、機(jī)制；對非政府主導(dǎo)遷入城市的新居民提供經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房[8]；逐步實(shí)現(xiàn)城市就業(yè)農(nóng)民社會保障的市民化待遇。進(jìn)而降低農(nóng)村人口城市化的門檻，提高其生活滿意度。
此外，由于農(nóng)戶家庭人口特征是決定農(nóng)村人口城市化的主要因素，而農(nóng)戶家庭人口特征具有可變性，隨著家庭人口特征的變化，現(xiàn)有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)家庭可能變成小城鎮(zhèn)型家庭或半城市化家庭；現(xiàn)有小城鎮(zhèn)型家庭可能成為大城市化型家庭；現(xiàn)有半城市化家庭也可能成為小城鎮(zhèn)化型家庭。因此，農(nóng)村人口梯次城市化是一個動態(tài)、持續(xù)的過程，不能急功近利，急于求成。
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Study on Echeloning Migration of Rural Population in China
LU Dong-ning1，CHEN Jiang-sheng2
（1.College of Management， Yan’an University， Yan’an， Shaanxi 716000； 2. College of Resources and Environment， Northwest A&F University， Yangling， Shaanxi 712100， China）
伴隨城市化和工業(yè)化不斷加快的發(fā)展進(jìn)程，對于作為城鎮(zhèn)化載體的土地來說，逐漸完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制來滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及城鎮(zhèn)化建設(shè)的相互協(xié)調(diào)，都具有特別重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文從新型城市化的視角出發(fā)，通過適當(dāng)分析我國當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與存在的主要問題，提出應(yīng)對這些問題的相應(yīng)對策和有效措施，為土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行提供新的思路。
關(guān)鍵詞：
城市化背景；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；問題與對策
伴隨著國家城市化與工業(yè)化腳步的加快，農(nóng)村居民也迎來了良好的契機(jī)，實(shí)現(xiàn)了向經(jīng)濟(jì)水平和收益水平較好的城市轉(zhuǎn)移的目標(biāo)。但是城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程中，農(nóng)村的空心化發(fā)展進(jìn)程出現(xiàn)了矛盾，主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)化用地緊張的方面，同時還有農(nóng)村土地局部荒蕪的問題非常嚴(yán)峻。為此，需要正視城市化背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中暴露出的問題，這是影響社會安定的關(guān)鍵因素，同時積極的提出相應(yīng)的解決對策，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度可以正常的運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)健康有序的發(fā)展，不斷的推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)濕度規(guī)模化的經(jīng)營，促使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展更進(jìn)一步。
一、城市化背景下土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容和特點(diǎn)
土地流轉(zhuǎn)的基本含義是指土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，以獲得更高的利益價值，但流轉(zhuǎn)的權(quán)益只限于土地使用權(quán)，而不包括土地所有權(quán)，其所有權(quán)依然屬于集體。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體類型實(shí)現(xiàn)了多樣化，越來越多的外資單位、企事業(yè)機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)的城鎮(zhèn)居民與農(nóng)業(yè)科技人員等都逐漸加入隊(duì)伍，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)化。土地流轉(zhuǎn)的種類正實(shí)現(xiàn)多元化，轉(zhuǎn)讓、互換、租、包和股份合作是我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最主要方式與種類，其中最具有潛力、發(fā)展最為迅速的流轉(zhuǎn)方式的股份合作。由于小鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模普遍較低，城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)比較頻繁，偏僻地區(qū)的農(nóng)民則常年在外務(wù)工，造成土地撂荒轉(zhuǎn)而流向經(jīng)營者，因此頻繁的土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致了其地域差異化的趨向。又受到政策導(dǎo)向的影響，加之城鎮(zhèn)化工業(yè)化進(jìn)程的逐步加快，使得很多的農(nóng)村勞動力出現(xiàn)了轉(zhuǎn)移加快了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的速度，造成了地域擴(kuò)張化，即盡管流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍在不停擴(kuò)大，但區(qū)域之間的規(guī)模和質(zhì)量卻存在著較為顯著的差異。
二、城市化及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間的聯(lián)系
城市化的進(jìn)程逐步加快，很容易造成人口數(shù)量的增多，加之工業(yè)化進(jìn)程的趨勢明顯，使得土地預(yù)留面積難以滿足實(shí)際的需要，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)如同是推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程的催化劑，整體的效果關(guān)系到城市化的發(fā)展進(jìn)程。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有助于緩解城市化過程中的土地矛盾，有利于緩解人口城鎮(zhèn)化的矛盾，也有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展。城市化的發(fā)展背景能夠及時的消滅城鄉(xiāng)之間的二次元結(jié)構(gòu)，同時確保城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化。農(nóng)民在這個過程中扮演著重要的角色，他們通過流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)了自身收益的提升，并且可以進(jìn)行多種就業(yè)渠道的選擇，為農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化服務(wù)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了條件，并且注入了新鮮的血液。農(nóng)村多余的勞動力會逐步的向著其他產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移，這個過程可以提升剩余勞動力的效率，便于農(nóng)村勞動力的科學(xué)利用，實(shí)現(xiàn)高效的配置，及時的緩解城市化發(fā)展進(jìn)程中的勞動力短缺現(xiàn)狀。
三、城市化背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要問題
1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)營過程操作不到位
很多以變更農(nóng)村土地用途為手段的非法流轉(zhuǎn)方式非常猖獗，深究出現(xiàn)此類問題的原因，可以發(fā)現(xiàn)是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)土地權(quán)益登記制度缺乏一定的規(guī)范化，導(dǎo)致國家的農(nóng)田土地受到了威脅，加劇了糧食的分險。另外，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了主體錯位的情況，這在一定程度上降低了農(nóng)戶們農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收益，特別是在農(nóng)村土地承包法明確規(guī)定的過程中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體應(yīng)該是承包經(jīng)營土地的相關(guān)農(nóng)戶，但是不能是屬于行政區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而在實(shí)際操作中部分部門就錯誤地定位自己的角色，以行政權(quán)力代替市場的經(jīng)濟(jì)行為，最終將導(dǎo)致農(nóng)民的意愿被扭曲，威脅了合法經(jīng)營權(quán)。
2、土地流轉(zhuǎn)的交易過程不夠正規(guī)
對于城市化背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體、程序、價格以及監(jiān)督管理等方面，我國并沒有相關(guān)的明確規(guī)定，降低了實(shí)際可操作性，具體表現(xiàn)在這幾方面：缺乏專業(yè)管理和監(jiān)督的農(nóng)村機(jī)構(gòu)與組織，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的過程得不到法律的保障；尚未形成完整的土地流轉(zhuǎn)體系，造成無法保證交易有序進(jìn)行；增值的收益機(jī)制并不完善，由于目前的土地政策規(guī)定農(nóng)村集體的土地排除在二級市場之外，政府征用土地后將其轉(zhuǎn)包給開發(fā)商，這樣造成了農(nóng)民利益的極大損失。
四、城市化背景下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體對策
1、不斷的健全農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)制度體系
一般來說，農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)需要嚴(yán)格的土地產(chǎn)權(quán)制度做可靠保障。地方政府和參與到此事務(wù)中的單位應(yīng)該及時關(guān)注農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)邊界，在明確了產(chǎn)權(quán)的條件下，進(jìn)一步的推動農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，以保證農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，進(jìn)一步優(yōu)化總體的經(jīng)濟(jì)效益。地方政府還應(yīng)該積極的采取完善的市場監(jiān)督機(jī)制，科學(xué)的指導(dǎo)并規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的過程，讓農(nóng)村流轉(zhuǎn)的參與方可以在遵守基本的市場經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行規(guī)律下，在尊重農(nóng)民意愿與充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，使其發(fā)揮出主觀能動性的基礎(chǔ)上，逐步的推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。
2、建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織
建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場中介組織，能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)土地的市場價值。假如可以充分發(fā)揮市場中介組織的服務(wù)引導(dǎo)作用，就能更加促使土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、市場化和信息化。收集和土地供需信息，并借助專業(yè)服務(wù)的評估機(jī)構(gòu)，就能優(yōu)化規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的價格，最大化保障農(nóng)民的權(quán)益；發(fā)展為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供資金支持的金融機(jī)構(gòu)，也可使土地流轉(zhuǎn)的交易變得規(guī)范化、規(guī)模化；建立降低風(fēng)險的保險機(jī)構(gòu)與土地流轉(zhuǎn)法律事務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)，可以為土地流轉(zhuǎn)提供對應(yīng)的法律風(fēng)險保障，以便有效地降低我國農(nóng)村城市化背景下土地流轉(zhuǎn)的交易成本。
五、結(jié)語
1我國人口城市化面臨的問題
對于農(nóng)村人口而言，土地不僅是主要的生產(chǎn)因素，也是他們生活的可靠保障。但絕大部分農(nóng)村人口只依靠土地的生產(chǎn)作為他們的經(jīng)濟(jì)來源，低收入使他們無法擺脫貧困的生活狀態(tài)。同時，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化的改革，也有一部分農(nóng)村人口認(rèn)識到土地對他們自身發(fā)展的限制性和落后性，從而脫離農(nóng)村進(jìn)城就業(yè)，投身到城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中。剩余勞動力外流和堅(jiān)守自給自足的生產(chǎn)模式是當(dāng)今我國農(nóng)村普遍存在的現(xiàn)象。這兩種現(xiàn)象不但不適應(yīng)我國農(nóng)村人口城市化的潮流，反而在很大程度上制約著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，給我國城市化道路帶來困難。第三，社會保障制度不完善。在農(nóng)村人口城市化的過程中，戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度、土地制度等等都對農(nóng)村人口的城市化過程產(chǎn)生重要的影響，然而在這些眾多的影響因素中社會保障因素是阻礙農(nóng)村人口城市化的最大障礙。因?yàn)槲覈鐣Ｕ现贫染哂卸裕诔鞘谢M(jìn)程中缺乏化解市場風(fēng)險的社會保障制度安排，使得處于城市化過程中的農(nóng)村人口處于“邊緣人”的地位。城鄉(xiāng)二元性的社會保障制度安排使得進(jìn)城的農(nóng)村人口無法列入城市的社會保障體系。
2農(nóng)村人口城市化應(yīng)采取的措施
首先，推進(jìn)戶籍制度改革，促進(jìn)人口城市化。我國的戶籍制度改革設(shè)計面比較廣，受到各個方面的因素影響，所以這就要求戶籍制度改革的每一個階段和每一個地區(qū)都要做到具體問題具體分析，因地制宜穩(wěn)妥有序的逐步放寬戶籍制度管理。隨著人口城市化過程出現(xiàn)的最大問題就是人戶分離，要實(shí)行開放的動態(tài)管理制度，將原有的二元制換成一元制，要在住房、就學(xué)、社會保障、社會管理等方面推進(jìn)與戶籍制度改革相關(guān)的配套改革，取消對外地戶口人口的歧視，使之逐步獲得平等的權(quán)利。
其次，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。在新的形勢下，要更好的實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口城市化，單憑農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。針對我國農(nóng)村的特殊條件和現(xiàn)狀，要加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就要合理的利用有限的土地資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化。要突破長期以來形成的一家一戶的分散經(jīng)營，把土地集中起來進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，形成區(qū)域優(yōu)勢。同時對于生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，就農(nóng)村的當(dāng)?shù)貧夂蚝蜕L條件進(jìn)行全面的分析，鼓勵農(nóng)民種植具有當(dāng)?shù)靥厣淖魑铩Ｍ瑫r，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很大程度上取決于農(nóng)村人口的自身素質(zhì)。受歷史條件，社會制度，生活環(huán)境等因素的影響，我國農(nóng)村人口素質(zhì)普遍較低，尤其是在我國偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村人口的受教育水平和開放程度較其他地區(qū)比較落后。所以，改善農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)條件不能一味的從農(nóng)村的大環(huán)境出發(fā)，要把目標(biāo)對準(zhǔn)農(nóng)村人口，從提高農(nóng)村人口整體素質(zhì)入手：一是，以提高城市農(nóng)村人口素質(zhì)為前提，進(jìn)一步的整合社會力量，廣泛的吸引社會各個部門參與到提高農(nóng)村人口素質(zhì)的工作中來；二是，放眼未來大力培養(yǎng)學(xué)習(xí)型知識型農(nóng)民，城市各有關(guān)部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念把提高群眾的知識化和現(xiàn)代化作為工作的重點(diǎn)；三是，從根本上轉(zhuǎn)變進(jìn)城人口的觀念，使他們深刻的認(rèn)識到知識和技術(shù)的重要性，要他們充分的認(rèn)識到自身素質(zhì)的提高才是改變落后的重要途徑。與此同時，對于已經(jīng)進(jìn)城從事小買賣的農(nóng)村人口從政策上和資金上給予幫助，放寬對農(nóng)村人口的創(chuàng)業(yè)限制。鼓勵農(nóng)村人口自主創(chuàng)業(yè)。
第三，完善社會保障制度。抓緊研究相關(guān)政策措施，進(jìn)一步完善社會保障制度，著力擴(kuò)大社會保障覆蓋面。完善社會保障制度方面：研究完善“城保”基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接辦法和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)方案；研究建立“鎮(zhèn)保”個人繳費(fèi)機(jī)制；加緊推進(jìn)“農(nóng)保”統(tǒng)籌層次由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提高到區(qū)縣的工作，盡快形成“農(nóng)保”穩(wěn)定增長機(jī)制；繼續(xù)完善進(jìn)城就業(yè)人員的綜合保險制度。進(jìn)入城市的農(nóng)村人口在社會定位中屬于弱勢群體，到目前為止城市人口享受到各種社會保障和福利，對于農(nóng)村人口的保障問題我國也應(yīng)該出臺相關(guān)制度和政策。只有整個社會保障水平的提高才能使更多的人享受到社會福利。應(yīng)加強(qiáng)政策扶持，從政策制度入手彌補(bǔ)社會保障在實(shí)施過程中的缺陷。農(nóng)民工用自己的雙手為現(xiàn)代化的城市建設(shè)做出巨大的貢獻(xiàn)，推動了城市的發(fā)展和城市居民生活水平提升，然而，他們卻處在社會的最底層，社會地位極其低下。要促進(jìn)城市化進(jìn)程就要鼓勵農(nóng)村人口城市化，鼓勵農(nóng)村人口走出農(nóng)村進(jìn)入城市，要在社會進(jìn)行尊重農(nóng)民工的教育，倡導(dǎo)和鼓勵社會成員尤其是城市居民走進(jìn)農(nóng)民工，了解他們的生活和工作，開展幫助農(nóng)民工的愛心活動。消除貧富差距，文化差異，使農(nóng)民工徹底的融入城市。
作者：石曉惠范愛玲單位：河北聯(lián)合大學(xué)
關(guān)鍵詞：城市化；農(nóng)民；農(nóng)村征地；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；社會保障
一、農(nóng)村征地過程中的問題現(xiàn)狀
自從人類進(jìn)入文明社會，國家的發(fā)展就離不開城市的崛起和繁榮。我國的城市化自改革開放以來呈不斷加速的趨勢，城市用地面積不斷擴(kuò)大，城市人口規(guī)模極速增長，城市用地所占全國用地比重也隨之增長，與此同時，新城市在不斷形成，城市數(shù)量亦有明顯增加，這都是城市化的標(biāo)志。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)需要長期穩(wěn)定發(fā)展，且我國城市化率剛超過50%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家近80%的平均水平。因此，在土地總數(shù)不變的情況下，城市擴(kuò)建包括公共設(shè)施建設(shè)所需的土地都要向農(nóng)村延伸，所以征地是必經(jīng)之路，是不可避免的。
而相應(yīng)的，土地是農(nóng)民賴以生存的保障，對農(nóng)村和農(nóng)民而言，土地是極其重要的生產(chǎn)資料。事實(shí)上，大量農(nóng)地被征用的結(jié)果并不樂觀，大量工廠建造，環(huán)境污染，最重要的是失地農(nóng)民并未得到妥善安置，加之與土地有關(guān)的收益也一并被征收，失地農(nóng)民無地可種，農(nóng)民生活不但沒有得到改善，反而更加沒有保障，其幸福感大大降低。可見，農(nóng)民要為此付出沉重代價，真正受益的更多是“城里人”。很顯然，城市化進(jìn)程的需要和失地農(nóng)民切身利益之間的張力已經(jīng)逐漸凸現(xiàn)。有關(guān)資料顯示，由征地拆遷問題引發(fā)的農(nóng)村和各種沖突已經(jīng)占到農(nóng)村總的65%以上，這已經(jīng)引起社會的廣泛關(guān)注。所以，關(guān)于農(nóng)村征地的問題，是中國所面臨的亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。
其主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：第一，征地范圍過寬，征地用途混亂；第二，征地程序不規(guī)范不合法 ；第三，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，誘發(fā)農(nóng)民的心理矛盾即想被征地又怕被征地的矛盾，想被征地是因可獲得所謂的“土地價格”的相應(yīng)補(bǔ)償，怕被征地是因其補(bǔ)償缺乏合理公正的相關(guān)機(jī)制，且從長遠(yuǎn)考慮，農(nóng)民尤其是失地農(nóng)民的社會保障堪憂。需要說明的一點(diǎn)是，這里所說的土地既包括耕種的土地又包括農(nóng)民的宅基地。
二、農(nóng)村征地問題的復(fù)雜原因
（一）土地制度尚未完善，征地過程忽視農(nóng)民權(quán)益
征地問題的原因從根本上講是土地制度上的。通過對土地配置方式上的安排，我國現(xiàn)行的土地制度對征地者和農(nóng)民在征地過程中各自所擁有的權(quán)利和可能獲得的利益發(fā)揮著決定性的作用。首先，我國實(shí)行土地公有制，一種為國有，另一種為集體所有。集體土地由農(nóng)民承包經(jīng)營，國家建設(shè)用地需向農(nóng)民征用，前提是國家為了公共利益。但我國的《土地管理法》并沒有對公共利益做出明確的規(guī)定，導(dǎo)致征地用途混亂；其次，“集體”這個概念模糊不清，誰才是真正的集體土地的代表并不明確；再次，政府本是公共利益的主要代表，因而也是征地拆遷的主體。但在實(shí)際征地過程中，忽視農(nóng)民對土地的收益權(quán)和處分權(quán)，我國的土地制度在這一點(diǎn)上也沒有明確指出。
（二）安置辦法單一，社會保障措施不完善
從計劃經(jīng)濟(jì)時期到20世紀(jì)90年代，對被征地農(nóng)民的安置主要以招工安置為主，失地農(nóng)民的問題并不嚴(yán)重。然而，伴隨市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及1999年新《土地管理法》的實(shí)施，貨幣安置逐漸代替了招工安置，成為安置被征地農(nóng)民的主要方式。然而，貨幣安置的弊端也極其明顯，安置補(bǔ)償費(fèi)經(jīng)過各級政府，最終農(nóng)民能夠得到的卻少之又少，且土地上的收益亦與農(nóng)民無關(guān)，加之大多數(shù)農(nóng)民文化素質(zhì)較低，不具備一技之長，導(dǎo)致其生活難以為繼。
另外，農(nóng)民的醫(yī)療、教育、交通、養(yǎng)老等存在后顧之憂，導(dǎo)致失地農(nóng)民生存成本大增，農(nóng)民更不能享受城鎮(zhèn)社保，從而增加不和諧因素。
（三）征地雙方缺乏對話交流平臺
土地承包人即農(nóng)民在征地過程中沒有表達(dá)權(quán)，即根本沒有談判的機(jī)會。我國目前缺乏農(nóng)民與政府的溝通機(jī)制，農(nóng)民沒有討價還價的權(quán)利。某些政府為片面追求政績，為其增加政治資本，把低成本征收的土地變成吸引投資來增加GDP的單一手段，低價征地，高價賣給開發(fā)商。
（四）農(nóng)民小農(nóng)意識濃厚
只從自身的角度考慮問題，漫天要價，給政府征地工作帶來麻煩。據(jù)筆者觀察河南省某縣某村隨著某產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的逐漸形成，為獲得更多補(bǔ)償，有的農(nóng)民在耕地上私自搭建塑料大棚，有的農(nóng)民在房屋頂部隨意搭建，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)拿娣e，向政府索要成倍的補(bǔ)償。
三、應(yīng)對農(nóng)村征地問題的對策建議
毫無疑問，農(nóng)村征地問題亟待解決，鑒于上述種種原因，筆者提出以下幾點(diǎn)建議，以期縮減城市化和農(nóng)民切身利益之間的張力，緩和農(nóng)民心理矛盾，從而使問題得以有效解決。
（一）明確農(nóng)民集體土地的產(chǎn)權(quán)
要完善我國農(nóng)村的土地制度，首先必須要堅(jiān)持農(nóng)村集體對土地的所有權(quán)。具體來說，一是對集體成員的資格予以確認(rèn)，二是明確界定土地所有權(quán)的主體為農(nóng)民集體，使集體的全體村民真正成為土地的主人。在此基礎(chǔ)上可以成立相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)，代表農(nóng)民管理其共有的土地產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)。[1]在堅(jiān)持土地歸集體所有的前提下，充分尊重和考慮農(nóng)民對土地的收益權(quán)和處分權(quán)，兼顧國家和用地單位。
（二）提高征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，完善城鄉(xiāng)社會保障制度
其實(shí)，補(bǔ)償過低是征地問題的癥結(jié)所在。所以，在今后的農(nóng)民土地征收過程中，第一，要采用就業(yè)、貨幣等多種安置方式，擴(kuò)大補(bǔ)償覆蓋面，具體問題具體分析，不同地域依當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和消費(fèi)水平而制定不同標(biāo)準(zhǔn)；第二，建立失地農(nóng)民失地最低生活保障和養(yǎng)老保障機(jī)制；第三，積極鼓勵農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供良好的平臺。
（三）建議對話機(jī)制，尋找利益均衡點(diǎn)
要建立政府與農(nóng)民或者農(nóng)民與開發(fā)商的對話機(jī)制，為農(nóng)民提供一個可供商議的平臺，這一點(diǎn)可借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，取長補(bǔ)短，如英國獨(dú)立的土地裁判所，德國的協(xié)議價購以及美國獨(dú)特的談判制度。這樣，我國便也可嘗試建立第三方機(jī)構(gòu)等非政府組織來發(fā)揮其公正合理的橋梁作用，形成獨(dú)特的對話機(jī)制，平衡各方權(quán)益，形成中國表達(dá)。
（四）提高農(nóng)民文化素質(zhì)，加快法制進(jìn)程
一方面，注重提高被征地農(nóng)民的文化素質(zhì)，培養(yǎng)他們的大局意識，盡快擺脫固步自封、落后保守的小農(nóng)意識，積極順應(yīng)時代的發(fā)展；另一方面，進(jìn)一步加強(qiáng)法律宣傳和普及，使其樹立法治觀念，增強(qiáng)其維權(quán)意識和法律意識。
綜上所述， 在21世紀(jì)，我國的城市化仍將快速增長，改革形勢仍然嚴(yán)峻。只有解決好農(nóng)村征地問題，我國的城市化以及現(xiàn)代化才能順利進(jìn)行，才能給社會一個公平有序的未來。（作者單位：河南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）
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我國經(jīng)濟(jì)改革最引人注目的一個變化，就是20多年間有1億農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員已占農(nóng)村總從業(yè)人員的30%左右，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)取代國有工業(yè)，成為我國工業(yè)中的主要組成部分。但是，農(nóng)村勞動力資源的再配置在20世紀(jì)90年代中期以后，則逐漸地減緩，并在近幾年因市場變化而出現(xiàn)倒流趨勢。僅1997、1998年兩年統(tǒng)計，從事農(nóng)業(yè)的勞動力就凈增366萬人，1999、2000、2001年每年至少也有凈增100多萬人。出現(xiàn)上述情況并不意味著資源配置效應(yīng)的潛力告終。主要依據(jù)是：盡管已有大量農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，但由于農(nóng)村人口和勞動力的迅速增長，留在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的勞動力還有3億多，同改革初期相比，不但沒有減少，還增加了100多萬。農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的邊際生產(chǎn)率仍然存在較大的差異。但是，我國國民經(jīng)濟(jì)經(jīng)過20多年高速增長的量變積累，已經(jīng)呈現(xiàn)質(zhì)的變化，即絕大部分商品的供給已經(jīng)滿足或超過市場需求，由賣方市場變成買方市場。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場導(dǎo)向下經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)飽和，不再有超常發(fā)展的空間；而高技術(shù)含量的生產(chǎn)領(lǐng)域雖然市場廣闊，卻需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行重大結(jié)構(gòu)調(diào)整，不可能再以低技術(shù)和粗放經(jīng)營的方式跨進(jìn)結(jié)構(gòu)升級這道門坎。況且，80%以上分布在村落的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于缺乏所必需的公共基礎(chǔ)設(shè)施，缺乏技術(shù)和管理人才，遠(yuǎn)離城市集中地帶，難以再走“離土不離鄉(xiāng)”的道路。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展正面臨著一個調(diào)整期，這就不可能再以從前那樣的超常速度增長著。與此相聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可納農(nóng)村剩余勞動力的能力趨于下降。從“七五”期間年均925萬人，降到“八五”期間年均719萬人，降到1996年674萬人，再降到1997年的400萬人。在今后的若干年中，如果不可能出現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，前面所說的資源配置效應(yīng)，將在很大程度上不復(fù)存在，經(jīng)濟(jì)增長速度將會顯著放慢。
我國經(jīng)濟(jì)改革以來的一、二十年間，數(shù)以千萬計的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，并因此帶動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速度增長，在一定程度上代替了城市化的發(fā)展，但這種替代終究是有限度的。農(nóng)村人口城市化規(guī)律是不可阻擋的，限制城市化是積累矛盾，加劇矛盾，而不是解決矛盾。這就要求我們必須把轉(zhuǎn)移剩余農(nóng)業(yè)勞動力與城市化有機(jī)地結(jié)合起來。國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)業(yè)剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城市遷移，是現(xiàn)代化進(jìn)程中相互制約、相互影響的兩個方面。從20世紀(jì)80年代初期以來，我國剩余農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，取得史無前例的進(jìn)展，但農(nóng)村人口向城市遷移的進(jìn)程仍然十分緩慢，這兩者之間表現(xiàn)出極其明顯的不協(xié)調(diào)。這種不協(xié)調(diào)的后果，集中反映在最近幾年前者速度大幅度回落，以及與此相聯(lián)系的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長速度及農(nóng)民收入增長幅度明顯趨緩。這就要求必須因勢利導(dǎo)地解決這種不協(xié)調(diào)問題，并使之相互促進(jìn)，以開創(chuàng)中國剩余勞動力轉(zhuǎn)移的新階段。
要有效地解決我國剩余農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移，就必須遵循社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，正確認(rèn)識和處理市場化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的關(guān)系。市場化、工業(yè)化和城市化是推動現(xiàn)代化進(jìn)程不可缺少的原動力，也是推動農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移不可缺少的原動力。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律是，伴隨著工業(yè)化的推進(jìn)，城市化水平也不斷提高，這是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷引起就業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)變遷的結(jié)果，也是市場機(jī)制在勞動力資源配置過程中發(fā)揮作用的結(jié)果。我國的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)已由建國初期的3:7轉(zhuǎn)移為7.5:2.5，而城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)乃為3.6:6.4，這在世界上是絕無僅有的。造成這種狀況的主要原因，是在一個相當(dāng)長的歷史時期中，中國的工業(yè)化是在城鄉(xiāng)隔離的環(huán)境下并且獨(dú)立于城市化進(jìn)行的，使得迅速增長著的剩余農(nóng)業(yè)勞動力無法被城市二、三產(chǎn)業(yè)所吸收。1952年至1978年，我國城市工業(yè)所能提供的新的就業(yè)崗位只有3723萬個，而同一時期由于人口政策的失誤，全國城鄉(xiāng)勞動力共增加19127萬人，大部分新增勞動力不得不被安置于農(nóng)村，這就必然嚴(yán)重地制約著中國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長。市場取向改革以來，我國市場化程度有了顯著的進(jìn)展，并且與工業(yè)（尤其農(nóng)村工業(yè)）協(xié)調(diào)發(fā)展的道路基本上打通。這些年來，我國農(nóng)村工業(yè)化和剩余農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移所取得的巨大進(jìn)步，也正是市場化因素不斷強(qiáng)化的結(jié)果。然而，在依靠市場機(jī)制和農(nóng)村工業(yè)化力量來推動經(jīng)濟(jì)高速增長與剩余勞動力轉(zhuǎn)移的同時，城市化滯后的矛盾又日益突出出來。
二、是進(jìn)小城鎮(zhèn)抑是進(jìn)大中城市
關(guān)于我國城市化與城鎮(zhèn)化問題，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界都作了不同程度的研究，并取得一系列階段性成果。但是，對城鎮(zhèn)化與城市化的關(guān)系問題，至今還沒有取得一致的看法。這就很難對我國農(nóng)民進(jìn)城的方式和條件作出正確的回答。我們認(rèn)為，城鎮(zhèn)化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。發(fā)展小城鎮(zhèn)是我國特定條件下城市化戰(zhàn)略的一部分而不是全部，發(fā)展小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)二元體制下被迫作出的選擇，而不是最佳的選擇。確立這樣的一種觀點(diǎn)，才能正確認(rèn)識我國農(nóng)民進(jìn)城的方式和條件。換句話說，我國農(nóng)民進(jìn)城的方式和條件的特殊性，在相當(dāng)程度上是和我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及與此相聯(lián)系發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略聯(lián)系在一起。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還沒有被破除的背景下，大中城市的發(fā)展從一開始就同農(nóng)村問題的解決無關(guān)。而改革開放以來，我國政府提出發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略時，又總是同解決農(nóng)村問題聯(lián)系在一起。我國現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城方式和條件，都是由此派生出來的。在城鄉(xiāng)分離或城鄉(xiāng)分割體制尚未消除的背景下，人們往往把大中城市和小城鎮(zhèn)區(qū)分為兩個不同類型的社區(qū)。與此相適應(yīng)，在農(nóng)民進(jìn)城上，也可以劃分為進(jìn)大中城市和進(jìn)小城鎮(zhèn)這兩種方式。當(dāng)城市化還沒有基本實(shí)現(xiàn)的情況下，必然是進(jìn)大中城市和進(jìn)小城鎮(zhèn)并重（目前兩者人口各占一半），而且在一定時期內(nèi)，進(jìn)小城鎮(zhèn)的人數(shù)還會比進(jìn)大中城市的人數(shù)多得多。當(dāng)城市化演變到一個相當(dāng)高的程度，城鎮(zhèn)化就會逐漸被城市化所代替。屆時，農(nóng)民進(jìn)城的方式，主要表現(xiàn)為進(jìn)入大中城市，或進(jìn)入大中城市的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過小城鎮(zhèn)。
我國小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位，是源于農(nóng)村工業(yè)化是在城市化嚴(yán)重滯后的背景下運(yùn)行的。農(nóng)業(yè)勞動力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移，是采取“離土不離鄉(xiāng)”的就地轉(zhuǎn)移方式。剩余農(nóng)業(yè)勞動力就地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移，比起舊體制下農(nóng)民沒有選擇職業(yè)的自由、缺乏必要的勞動力流動機(jī)制，無疑是一個很大的進(jìn)步。但是，這種初級形態(tài)的勞動力市場，畢竟存在很大的局限性，突出表現(xiàn)在剩余農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移在就業(yè)空間上的封閉性和分散性。封閉性指的是面向農(nóng)村，就地轉(zhuǎn)移。分散性指的是92%的剩余勞動力轉(zhuǎn)移是分布在村落，向小城鎮(zhèn)集中的不及8%。應(yīng)當(dāng)這樣看，即小城鎮(zhèn)建設(shè)對帶動我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還將繼續(xù)發(fā)揮一定的作用。我國目前仍然有大量分布過散、缺乏規(guī)模效益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，迫切需要改善布局和基礎(chǔ)設(shè)施條件。但由于企業(yè)自身和外界條件的限制，它們大多數(shù)還很難向大中城市集中，而小城鎮(zhèn)的進(jìn)入門坎則要低得多。但是，和大中城市相比，小城鎮(zhèn)的集聚效益差，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模小、檔次低，對投資的吸引力和對勞動力的容納能力很有限，不應(yīng)對它在城市化中的作用寄予過高的期望。我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展速度很快，目前總數(shù)已突破60000個，但每個城鎮(zhèn)平均人口（指非農(nóng)業(yè)人口）只有2000人左右，作為吸納農(nóng)村剩余勞動力主要載體的初衷始終未能達(dá)到。大中城市可以吸收大量的鄉(xiāng)村勞動力和其他資源，可以創(chuàng)造出更高的經(jīng)濟(jì)效益。為了擴(kuò)大小城鎮(zhèn)的規(guī)模，提升小城鎮(zhèn)的檔次，客觀上要求小城鎮(zhèn)建設(shè)必須同大中城市的布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整有機(jī)結(jié)合起來，例如在與大中城市一定距離內(nèi)和交通干線附近形成小城鎮(zhèn)群帶，可以有效利用大中城市對周圍地區(qū)的擴(kuò)散和帶動效益，并減輕其膨脹壓力。事實(shí)上，目前有些小城鎮(zhèn)所表現(xiàn)出來的規(guī)模和效益，有相當(dāng)部分來自鄰近大中城市發(fā)展的可能性。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)，是在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割制度安排下的一種迫不得已的選擇。今后我國新增就業(yè)崗位，將有很大一部分集中于第三產(chǎn)業(yè)，如果絕大部分人口集中于小城鎮(zhèn)，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將嚴(yán)重受阻。我國城市化已經(jīng)演變到一個新的階段，即小城鎮(zhèn)數(shù)量擴(kuò)張已經(jīng)基本完成，今后發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)放在提高建設(shè)質(zhì)量上。還應(yīng)當(dāng)指出的是，我國經(jīng)濟(jì)增長正由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，以往在粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式下發(fā)展起來的低技術(shù)含量的產(chǎn)品市場已經(jīng)相對飽和，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中有相當(dāng)一部分低技術(shù)含量的勞動密集型產(chǎn)業(yè)需要進(jìn)行技術(shù)改造、產(chǎn)品升級、資產(chǎn)重組和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，小城鎮(zhèn)是無法滿足這一結(jié)構(gòu)重組要求的。大中城市不但比較容易提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行調(diào)整所需要的資金、技術(shù)、信息、人力資源、市場條件等，而且還將為第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供廣闊的市場。統(tǒng)計資料表明，我國100萬－200萬人口的城市，勞動力在第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重高達(dá)45%，而20萬人口以下的小城市，其比重僅占23%。這就要求我們必須采取更加積極的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，在繼續(xù)為小城鎮(zhèn)發(fā)展（擴(kuò)大規(guī)模、提高檔次）提供必要條件的同時，把城市化政策的重心，從消極限制向積極鼓勵發(fā)展大中城市。與此相聯(lián)系，農(nóng)民進(jìn)城的方式將越來越由集中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向集中大中城市。
與農(nóng)民進(jìn)城方式相聯(lián)系，在大中城市勞動力市場上，還存在著事實(shí)上的二元市場，即進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)市場與城市居民的就業(yè)市場同時存在。從相對意義上，這兩類市場是相互分割，相互獨(dú)立的。由于戶籍制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、教育制度、養(yǎng)老制度等方面的差別，轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民還不可能享有城市居民同等的就業(yè)權(quán)利和就業(yè)條件，還無法同城市居民一樣進(jìn)入同等待遇的職業(yè)領(lǐng)域并獲得制度性工資。在城市二元勞動力市場上，進(jìn)城農(nóng)民所從事的多為城市勞動者不去競爭的崗位，并領(lǐng)取比城市居民相對低得多的勞動報酬，相對少得多的社會福利。這種對農(nóng)村勞動力進(jìn)入城市的就業(yè)限制和歧視，在短時間內(nèi)還難以完全消除。至于城市中的資本密集、技術(shù)密集、知識密集的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)民進(jìn)入的機(jī)會也很少。這種制度上的市場結(jié)構(gòu)差異，目前起著緩解進(jìn)城農(nóng)民工對城市居民就業(yè)的沖擊力的作用。與此相聯(lián)系，我國農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，其就業(yè)性質(zhì)一般是屬于非正規(guī)就業(yè)。所謂非正規(guī)就業(yè)，指的是廣泛存在于非正規(guī)部門和正規(guī)部門有別于傳統(tǒng)典型的就業(yè)形式。它包括非公有部門里的各種就業(yè)門類，和正規(guī)部門里的短期臨時性就業(yè)、非全日制就業(yè)、勞務(wù)派遣就業(yè)、包生產(chǎn)或服務(wù)項(xiàng)目的外部工人等。相對于傳統(tǒng)的國有、集體單位的正規(guī)就業(yè)，非正規(guī)就業(yè)穩(wěn)定性較弱，流動性較強(qiáng)，加上非正規(guī)部門的社會保障制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，要被城市居民所普遍接受，還需要經(jīng)歷一個很長的適應(yīng)性過程，使得這種就業(yè)崗位大都留給進(jìn)城的農(nóng)民。
三、制約農(nóng)民進(jìn)城的制度性與結(jié)構(gòu)性障礙
農(nóng)民進(jìn)城的條件，首先取決于城市門檻的高低。要形成有利于農(nóng)民進(jìn)城的條件，就必須降低農(nóng)民進(jìn)城的門檻。1980年國務(wù)院作出“嚴(yán)格控制大城市，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的方針，其中的一個考慮，就是農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)的門檻相對比較低。從理論上說，要把一個勞動力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，大約需要三種基本投入：(1)生產(chǎn)資本投入，為創(chuàng)造一個就業(yè)崗位所需要的資本投入；(2)生活資本投入，農(nóng)村勞動力及其家屬在城市安家和生活所需要的資本投入；(3)基礎(chǔ)設(shè)施投入，就是生產(chǎn)與生活所必需的水、電、路、汽等基礎(chǔ)設(shè)施。這三種基本投入大中小城市的差別不是很大。但是，根據(jù)我國的國情，越是中心城市，政府的補(bǔ)貼越高，大中城市建設(shè)的制度性成本所占比重很大，而小城鎮(zhèn)則近乎等于零。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，城市居民所享受的而農(nóng)民又享受不到的社會福利（或國家財政補(bǔ)貼），大城市最多，中等城市次之，小城鎮(zhèn)最少。從這個意義上說，要創(chuàng)造有利于農(nóng)民進(jìn)城的條件，尤其是進(jìn)大中城市的條件，就必須消除附著在城鄉(xiāng)戶籍上的各種待遇差別（包括就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療制度、住房制度、養(yǎng)老制度等），實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。由此可見，為了加快我國農(nóng)村城市化進(jìn)程，就必須從根本上突破傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市建設(shè)是由政府負(fù)擔(dān)的，城市居民的高福利、高保障是由政府負(fù)擔(dān)的。受政府財政資金的限制，政府很難把對城鎮(zhèn)居民的義務(wù)擴(kuò)大到農(nóng)民身上。因?yàn)檗r(nóng)民的大規(guī)模進(jìn)城，意味著政府財政支出的擴(kuò)大。為了緩解這種矛盾，政府所作出的反應(yīng)，自然是限制農(nóng)民進(jìn)城，即阻礙農(nóng)村人口城市化進(jìn)程。為了改變這種情況，就必須因勢利導(dǎo)地促進(jìn)計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)市場化，使城鎮(zhèn)化建設(shè)從以往政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌稣T導(dǎo)型，即不依賴于國家投資，引入市場競爭機(jī)制，誘導(dǎo)先富起來的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，依靠農(nóng)民自身力量，多渠道籌措城鎮(zhèn)建設(shè)資金，解決城鎮(zhèn)發(fā)展中的人口集聚、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)資金三大問題，使城鎮(zhèn)化步入快車道。
當(dāng)前我國農(nóng)村城市化所面臨的一個主要難點(diǎn)，就是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，嚴(yán)重地滯后于農(nóng)村城市化的發(fā)展。這就必須逐步改革傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，變城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度為統(tǒng)一的居民身份證一元戶籍制度。其具體內(nèi)容是：逐步建立以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口的戶籍登記制度，如實(shí)地反映公民的職業(yè)和身份狀況的本來面目，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口一體化管理。只有改革城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，才有可能為勞動力在產(chǎn)業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的自由流動和形成全國統(tǒng)一的勞動力市場創(chuàng)造條件。以往那種城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，不能適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，它從制度上堵塞了農(nóng)村人口城市化途徑，抑制了勞動力在城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的自由流動。農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，不僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，而且是一個社會問題。要使這種轉(zhuǎn)移能夠比較順利地進(jìn)行，政府一方面要為增強(qiáng)這部分勞動者的就業(yè)技能和提高他們的就業(yè)競爭力創(chuàng)造條件，另一方面還要為這部分勞動者的生存提供必要的保障和服務(wù)機(jī)制。這一機(jī)制主要包括兩方面內(nèi)容：一是包括養(yǎng)老、失業(yè)保險在內(nèi)的社會保障體系；二是包括就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹在內(nèi)的就業(yè)服務(wù)體系。目前我國農(nóng)村社會保障機(jī)制和就業(yè)服務(wù)體系嚴(yán)重滯后的現(xiàn)象，已經(jīng)直接影響和制約著勞動力市場功能的發(fā)揮，以及農(nóng)村剩余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移。這是我國實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動力資源市場化配置所要解決的重要問題。我國目前現(xiàn)實(shí)的情況是，絕大部分農(nóng)民尚未納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民享受不到城市居民一樣的待遇。在住房、醫(yī)療、教育、勞動就業(yè)、養(yǎng)老等方面，身份沒有變化的農(nóng)民只能自己承擔(dān)高額費(fèi)用，導(dǎo)致在許多已經(jīng)發(fā)展起來的小城鎮(zhèn)，出現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民又回到農(nóng)村“人口回流”現(xiàn)象。
我國農(nóng)民進(jìn)城的條件，除了要受一系列制度性因素的制約，同時還要受其他非制度性因素的制約，即經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的約束。世界上那些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國家，其剩余農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移，基本上都是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)粗放型增長向集約型增長轉(zhuǎn)變之前。也就是說，在粗放型經(jīng)濟(jì)增長階段，工業(yè)規(guī)模急劇擴(kuò)大，需要勞動力大量增加，為大量剩余農(nóng)業(yè)勞動力向城市轉(zhuǎn)移提供良好機(jī)遇。當(dāng)經(jīng)經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變之前，社會上大部分農(nóng)村人口已經(jīng)進(jìn)入城市，大部分勞動力已經(jīng)在工業(yè)中就業(yè)。此后，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，主要不再依靠絕對規(guī)模的擴(kuò)大，而是依靠效率或效益的提高。但是，與世界上那些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國家不同，我國實(shí)行的是趕超型的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，即不是發(fā)揮勞動力資源充裕的優(yōu)勢，反而選擇資本密集型的重工業(yè)化為發(fā)展重點(diǎn)。20世紀(jì)50年代至80年代這一典型的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式和外延型工業(yè)化階段中，剩余農(nóng)業(yè)勞動力向工業(yè)轉(zhuǎn)移，是與工業(yè)中技術(shù)、資本和對勞動力排擠同時發(fā)生的，農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移遇到很大的障礙。
20世紀(jì)90年代中后期，我國經(jīng)濟(jì)成功實(shí)現(xiàn)“軟著陸”以來，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)生很大的變化，經(jīng)濟(jì)增長速度趨向回落。這固然和改革進(jìn)程的深化以及世界經(jīng)濟(jì)增長放慢有很大的關(guān)系，但就國內(nèi)因素而言，經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變滯后和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，也是很重要的原因。這就要求我們必須把國民經(jīng)濟(jì)增長建立在經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上。但是，與我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相聯(lián)系，或由我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型派生出來的，則是就業(yè)問題的尖銳性，以及為解決就業(yè)問題所必須應(yīng)對的就業(yè)模式的轉(zhuǎn)變。計劃經(jīng)濟(jì)從某種意義上說是一種“短缺經(jīng)濟(jì)”。當(dāng)我國從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中，必定要經(jīng)歷一個長期被壓抑的需要迅猛釋放的階段。但是，伴隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，賣方市場向買方市場轉(zhuǎn)變，市場結(jié)構(gòu)也隨之由以往的供給主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨笾鲗?dǎo)型。在激烈的市場競爭中，長期在計劃經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)行的國有企業(yè)，由于產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理，加上經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換滯后，大量產(chǎn)品積壓，生產(chǎn)能力嚴(yán)重閑置，致使相當(dāng)一部分國有企業(yè)職工下崗。伴隨著市場競爭力度的加大，這種結(jié)構(gòu)性矛盾必將進(jìn)一步加劇，進(jìn)而由工業(yè)制造業(yè)本身結(jié)構(gòu)調(diào)整所形成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)壓力，將會越來越大。市場取向改革的深化，使以往傳統(tǒng)體制下，以低效率為代價的大量隱蔽性失業(yè)顯性化，即轉(zhuǎn)化為公開性失業(yè)。從提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，適應(yīng)市場競爭要求的角度，這種變化是積極的、必要的、進(jìn)步的，從緩解由此帶來的公開失業(yè)壓力的角度，這又是改革所必須付出的機(jī)會成本。根據(jù)最新統(tǒng)計，目前我國到各地城市打工的農(nóng)民約有8800萬人，而城市勞動力市場總體上是供大于求，不少城市下崗失業(yè)人數(shù)越來越多，不得不采取本地市民就業(yè)優(yōu)先的原則，并采取各種強(qiáng)制性手段限制外來農(nóng)民工就業(yè)。現(xiàn)在全國不少城市在招工程序、招工比例、務(wù)工的領(lǐng)域、行業(yè)工種等方面，采取各種行政、法律手段予以限制。從嚴(yán)格意義上說，作為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要部分（目前全國城市約有8800萬農(nóng)民工）、我國城市發(fā)展的重要力量，農(nóng)民工實(shí)際上是屬于城市邊緣群體。從行政管理上講，他們被看作沒有獲得城市戶口的農(nóng)民；從政治上講，他們不被承認(rèn)為工人；從經(jīng)濟(jì)上講，他們沒有城市起碼的勞動福利保障。這種產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍隱性化，是不利于國家穩(wěn)定的。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，盡管農(nóng)民工在勞動力市場上受到歧視性待遇和不公平待遇，但他們具有較強(qiáng)的競爭力，其實(shí)際失業(yè)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市實(shí)際失業(yè)率，他們已成為全國各省區(qū)城鎮(zhèn)人口的重要組成部分，只是沒有被確認(rèn)為城市的正式戶口，也沒有得到基本公共服務(wù)，但其生產(chǎn)與生活方式和城鎮(zhèn)勞動力大體相同。為了促進(jìn)我國結(jié)構(gòu)變革、城市化進(jìn)程，政府應(yīng)當(dāng)制定公平的民工就業(yè)政策，保證農(nóng)民工的勞動權(quán)益、勞動安全和享受與當(dāng)?shù)爻鞘芯用裣嗟鹊幕竟卜?wù)。為此必須改革現(xiàn)行的戶籍制度，實(shí)行常住人口申報制和登記制，只要具有勞動崗位（正規(guī)就業(yè)或靈活就業(yè)）、合法收入和居住地就可以視為當(dāng)?shù)刈匀丝冢⒂蝎@得公共服務(wù)的選擇權(quán)和公共事務(wù)參與權(quán)。目前進(jìn)城農(nóng)民工的真正后顧之憂是社會保障制度。由于農(nóng)民工沒有享受到城市的各種保障制度，農(nóng)民工一旦成為城里人，其原來擁有的土地如何處理，是今后制定農(nóng)民工政策的一個難點(diǎn)。對此，胡鞍鋼教授曾經(jīng)提出“給戶口置換土地”的設(shè)想。即如果農(nóng)民工愿意選擇留在城市工作和生活，那么，就應(yīng)該給其城鎮(zhèn)戶口，讓其享受與城里人同等的權(quán)益。即應(yīng)該根據(jù)《勞動法》給其各種社會保障權(quán)力，包括失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等各項(xiàng)保障都應(yīng)該擁有。與此同時，由于居住地點(diǎn)的改變，農(nóng)民工就會自動放棄其原來所擁有的土地。但是，受國家財力的限制，已有城市人口的社會保障遠(yuǎn)未到位，又要解決近億個進(jìn)城農(nóng)民工的社會保障問題，在實(shí)踐操作中仍有許多待解決的難題。
參考文獻(xiàn)
①《了望》周刊記者：《中國城市化提速》，了望周刊，2002年(29)。
自改革開放以來，伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，各級政府對農(nóng)村土地的大量征收，產(chǎn)生了一系列的社會問題。本文對我國現(xiàn)行的土地征收法律進(jìn)行了分析，歸納出我國法律對農(nóng)村土地征收的強(qiáng)制性、目的性、合法性和補(bǔ)償性，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地征收現(xiàn)存的弊端，并提出一定的完善建議。
關(guān)鍵詞:
土地征收;法律特征;補(bǔ)償方式;合法程序;監(jiān)督體制
改革開放以來，我國社會主義城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐逐步加快，各級政府在城市化的發(fā)展進(jìn)程中，為建設(shè)城鎮(zhèn)、工廠以及工業(yè)園區(qū)等建筑，需要征收大量土地，而土地是農(nóng)民最基本的、賴以生存的生活來源，在市場經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，農(nóng)村土地征收所產(chǎn)生的一系列社會問題，都可能引發(fā)大量的糾紛。
一、我國土地征收的法律特征
我國農(nóng)村土地征收法律制度是推進(jìn)社會主義城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要保障，在現(xiàn)有的法律法規(guī)中，在《憲法》中規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”;在《土地管理法》中明確規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”;在《物權(quán)法》中規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”從以上法律法規(guī)中，可以看出我國對土地征收，是以補(bǔ)償為前提，以實(shí)現(xiàn)公共利益為基礎(chǔ)，將農(nóng)村集體土地強(qiáng)制征收成為國家所有，具有強(qiáng)制性、目的性、合法性和補(bǔ)償性四點(diǎn)法律特征。
(一)土地征收的強(qiáng)制性
從上文提到的法律規(guī)定中可以看出，對農(nóng)村土地征收的實(shí)施方是國家，國家是有權(quán)并依照法律法規(guī)，可以對農(nóng)村土地實(shí)施強(qiáng)行征收，被征地的一方必須完全服從。因此，國家對農(nóng)村土地的征收是帶有強(qiáng)制性特征的，但強(qiáng)制征收土地必須在法律規(guī)定的“為了公共利益的需要”基礎(chǔ)之上，這就是土地征收的第二個特征———目的性。
(二)土地征收的目的性
判斷國家及各級政府在征收農(nóng)村土地時是否符合法律法規(guī)的要求，其標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)就是判斷所謂“公共利益的需求”，這是對土地進(jìn)行征收的前提和基礎(chǔ)。由于城市化的不斷擴(kuò)張，以及市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)、工業(yè)區(qū)建設(shè)等用地的不足，都導(dǎo)致了對農(nóng)村土地的征收逐漸擴(kuò)張。因此，只有明確是為公共謀求利益的目的，對農(nóng)村土地實(shí)行征收，才能具有正當(dāng)性和合理性。
(三)土地征收的合法性
在各國立法中，對土地的征收都必須嚴(yán)格依照法律程序進(jìn)行。我國踐行的是依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，按照正規(guī)的法律程序?qū)r(nóng)村土地進(jìn)行征收，才能防止濫用權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生，才能保障土地征收的過程能夠順利進(jìn)行，同時也能保證被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定和公正性。
(四)土地征收的補(bǔ)償性
上文所列出的如《憲法》等法律法規(guī)，都明確規(guī)定了，如果對土地實(shí)行了征收，那么就必須對被征收者給予一定的補(bǔ)償。即使征地行為是為了集體的公共利益，但少數(shù)人勢必會因此而受到利益損害。所以必須對被征地者進(jìn)行補(bǔ)償，踐行民法公平、正義的原則。農(nóng)村土地征收制度是我國對公共事業(yè)發(fā)展的重要保證，其意義之重大，在對土地征收進(jìn)行中，保證對權(quán)力的合法行使、對土地和資源的合理分配及利用、以及平衡不同利益主體之間的關(guān)系，都起到了關(guān)鍵的、不容忽視的作用。
二、我國農(nóng)村土地征收中的弊端及完善建議
(一)關(guān)于農(nóng)村土地征收的程序方面
在對農(nóng)村土地征收中，涉及到國家、集體和農(nóng)民三方，由于目的、利益等諸多原因，三方之間不可避免的會產(chǎn)生各方面矛盾和糾紛，最為凸顯的矛盾就是關(guān)于征收補(bǔ)償費(fèi)的問題。目前，我國在對農(nóng)村土地征收中，還有很多程序缺失的現(xiàn)象存在，農(nóng)民的權(quán)益受到侵害，無法得到保障。首先，被征地的農(nóng)民個人，對土地征收的決策并沒有參與權(quán)。國家和各級政府對農(nóng)村土地的征用是在“公共利益”發(fā)展的前提下進(jìn)行的，那么公眾對其“公共利益”的合理性就應(yīng)有權(quán)參與。在國外，在征地前政府公告，派專職專員進(jìn)行一系列審查，召開聽證，被征地者可以參加其中的所有過程并表達(dá)自己的要求。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)該本著“協(xié)商優(yōu)先”的原則，讓被征地者真正參與到意見征求和土地征收的過程中。其次在發(fā)生土地糾紛和矛盾時，要保證被征地者有可以申訴和尋求司法救濟(jì)的部門。如果被征地者對整個過程的合法性和補(bǔ)償?shù)葐栴}有異議，應(yīng)有專門的機(jī)構(gòu)來受理此類申訴，這樣才可以化解農(nóng)民的矛盾，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。處理好各方面的矛盾，是土地征收順利進(jìn)行的保障。
(二)關(guān)于農(nóng)村土地征地的補(bǔ)償方面
我國的《土地管理法》中規(guī)定，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及土地附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，以及“支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。不難看出，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較為落后，已經(jīng)無法滿足和適應(yīng)現(xiàn)今市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下的發(fā)展和需要。改革開發(fā)以來，整個中國的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的改變，農(nóng)村社會的經(jīng)濟(jì)形勢也發(fā)生了劇烈的變化，依據(jù)上文中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民所能獲得到的征地補(bǔ)償范圍極為狹窄，得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和土地征用后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)相差極其懸殊。另外《土地管理法》中提到的“保持原有生活水平”，并沒有為農(nóng)民身份的人民群眾進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展的考慮。在中國農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)民從業(yè)能力非常有限，在失地的情況下，近乎等同于失業(yè)，無法從事其他行業(yè)來維持生計。隨著時間的推移和市場經(jīng)濟(jì)的日益繁榮，農(nóng)民想要一直保持“原有生活水平”近乎于不可能。因此，應(yīng)提高對被征地者的補(bǔ)償，才能真正對農(nóng)民的利益提供有效的保障。具體來看，除去法律已經(jīng)規(guī)定的補(bǔ)償外，增加社會保障費(fèi)用、再教育和培訓(xùn)費(fèi)用以及土地增值費(fèi)用，才能讓農(nóng)民切實(shí)的享受到土地增值后的價值。
(三)關(guān)于農(nóng)村土地征收的監(jiān)督體制
目前我國還缺乏對土地征收的進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)督、管理的政府執(zhí)法部門，對權(quán)力依法進(jìn)行監(jiān)督是限制權(quán)力濫用的重要保證。在對農(nóng)村土地征收前，要嚴(yán)格控制對土地的審批權(quán)，實(shí)行責(zé)任制，并切實(shí)落實(shí)到個人;為征地補(bǔ)償費(fèi)專門設(shè)置專用賬戶，并納入到銀行體系，使農(nóng)民集體可以發(fā)揮監(jiān)督作用;政府應(yīng)設(shè)置土地執(zhí)法監(jiān)督和咨詢的機(jī)構(gòu)，讓農(nóng)民可以充分咨詢和表達(dá)訴求，同時也可以加強(qiáng)對土地征收的執(zhí)法和監(jiān)察力度。
三、結(jié)論
綜上所述，在城市化進(jìn)程加快的現(xiàn)代社會，針對我國現(xiàn)行的關(guān)于農(nóng)村土地征收的法律法規(guī)特征，其實(shí)際存在的弊端，從法治建設(shè)角度和社會實(shí)踐角度，都應(yīng)該盡快建構(gòu)和完善相關(guān)的法律程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督體制，保障農(nóng)民群體的合法權(quán)益。
［參考文獻(xiàn)］
［1］吳鵬．我國農(nóng)民土地征收法律制度研究［D］．東北師范大學(xué)，2005．
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黨的十六屆五中全會與時俱進(jìn)地提出了“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的重大戰(zhàn)略目標(biāo)，“十一五”規(guī)劃建議明確指出，全面建設(shè)小康社會的難點(diǎn)在農(nóng)村和西部地區(qū)，只有廣大農(nóng)村和西部地區(qū)明顯改變落后面貌，才能盤活國民經(jīng)濟(jì)的全局，實(shí)現(xiàn)長期持續(xù)的發(fā)展。在國家財政開始越來越多地向農(nóng)村傾斜，農(nóng)民享受公共服務(wù)的狀況有了積極變化的大背景下，在中央繼續(xù)對種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼、增加農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入、加強(qiáng)農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、加大政策性金融支農(nóng)力度、各級財政大幅度增加對農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)投入、增加農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、計劃生育的經(jīng)費(fèi)投入的基礎(chǔ)上，我們提出農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化建設(shè)是解決“三農(nóng)”問題及實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的長效保障機(jī)制。
農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化包括城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)、城鄉(xiāng)水電網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)、城鄉(xiāng)通訊網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)把城市鄉(xiāng)村連為一體，將全天候的縣鄉(xiāng)路網(wǎng)體系延伸至村組的路網(wǎng)體系。從而使更多的農(nóng)民享有的用路權(quán)與市民一樣，使農(nóng)村老百姓能夠享受到與城市居民相同和相近的出行服務(wù)。據(jù)調(diào)查當(dāng)前我國貧困地區(qū)仍有60％的鄉(xiāng)村道路為“晴通雨阻”路，55％的縣鄉(xiāng)道路為等外路。城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“主干道公路二級化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路油路化、鄉(xiāng)村公路網(wǎng)絡(luò)化”，更高的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“主干道公路高級化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路二級化、鄉(xiāng)村公路油路化和網(wǎng)絡(luò)化”。城鄉(xiāng)水電網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)包括城鄉(xiāng)用水網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和城鄉(xiāng)用電網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，城鄉(xiāng)用水建設(shè)著眼于農(nóng)村地區(qū)的人畜飲水安全問題，將農(nóng)村水量安全提升為水質(zhì)安全，使更多的農(nóng)民享有的生活用水權(quán)與市民一樣；城鄉(xiāng)用電建設(shè)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村電網(wǎng)改造建設(shè)，擴(kuò)大城鄉(xiāng)電網(wǎng)一體化的范圍，使更多的農(nóng)民享有的用電權(quán)與市民一樣，支付的電價與市民一樣。當(dāng)前對城鄉(xiāng)水電網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)已經(jīng)取得了很大的成績，進(jìn)一步的發(fā)展是使農(nóng)民用水用電與市民用水用電一樣，不但解決生活用水用電問題，還解決投資發(fā)展的用水用電問題。城鄉(xiāng)通訊網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)則是建成覆蓋農(nóng)村地區(qū)的通訊網(wǎng)絡(luò)，使更多的農(nóng)民享有的通訊權(quán)與市民一樣，并建立統(tǒng)一規(guī)劃有線電視、遠(yuǎn)程文化教育和互聯(lián)網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，整合現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)資源，逐步推行電話、有線電視和電腦網(wǎng)絡(luò)“三電合一”，對落地地區(qū)的村鎮(zhèn)及困難農(nóng)戶，減免或補(bǔ)貼有線電視初裝費(fèi)、收視費(fèi)。城鄉(xiāng)通訊網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)可以對農(nóng)民進(jìn)行遠(yuǎn)程可視的各種教育，可以使農(nóng)民能夠更快地低成本地獲取外部信息，使他們的可持續(xù)發(fā)展更有保證。
農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化與“小農(nóng)理性命題”。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、1979年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主Schultz(1964)認(rèn)為，農(nóng)戶相當(dāng)于資本主義市場經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)單位，農(nóng)民比起任何資本主義企業(yè)家來毫不遜色，基于此，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的出路在于激勵農(nóng)民為追求利潤而創(chuàng)新的行為。Popkin(1979)更是直言，農(nóng)場完全可以視作資本主義的公司，小農(nóng)無論是在市場領(lǐng)域還是政治社會活動中，都更傾向于按理性的投資者原則行事。人們將兩者的觀點(diǎn)概括為“Schultz-Popkin小農(nóng)理性命題”。這一命題實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了，農(nóng)戶即企業(yè)，農(nóng)民即企業(yè)家；激勵農(nóng)戶的利潤動機(jī)與創(chuàng)新行為以及創(chuàng)造外部市場條件十分重要；如果這些外部市場條件能得到滿足，則農(nóng)戶就完全可以和企業(yè)家一樣行動。農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化為農(nóng)民提供了農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整的環(huán)境和提供了利潤創(chuàng)新機(jī)會，理性的農(nóng)民會充分利用農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化平臺，抓住有利可圖的信息和機(jī)會及時對農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，或及時擴(kuò)大投資，從而取得可持續(xù)性的發(fā)展。河南固始縣和“贛州模式”為“小農(nóng)理性命題”提供了有力的支持。河南固始縣農(nóng)民種植“雙低”油菜的積極性大為提高的原因在于當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)調(diào)：“農(nóng)民愿意干的，政府要放手；農(nóng)民不愿意干的，政府要住手。農(nóng)民種什么，他們心里最清楚，政府不清楚”。2005年“全國村莊整治工作會議”認(rèn)為江西“贛州模式”新農(nóng)村建設(shè)值得全國借鑒和推廣。“贛州模式”的重要經(jīng)驗(yàn)就是“注重發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，把重點(diǎn)放在對農(nóng)民積極性和創(chuàng)造性的調(diào)動上，相信農(nóng)民，依靠農(nóng)民，以農(nóng)民為中心安排新農(nóng)村建設(shè)工作”。對此，可以說農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化是解決農(nóng)村地區(qū)落后面貌的可行的關(guān)鍵基礎(chǔ)措施，是解決我國“三農(nóng)”問題的重要對策。
農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化與制度變遷理論。農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化不同于農(nóng)村城市化，農(nóng)村城市化又稱城鎮(zhèn)化，是“人類生產(chǎn)與生活方式由農(nóng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口及城市不斷發(fā)展完善的過程”。農(nóng)村城市化雖然能夠轉(zhuǎn)移一部分農(nóng)村剩余勞動力，但農(nóng)村城市化有它的局限。據(jù)估計大概到2030年前后，中國的人口將達(dá)到高峰，有16億左右，那時即使實(shí)現(xiàn)了50％的城市化，還會有8億人生活在農(nóng)村，因此城市化只能部分解決“三農(nóng)”問題。在農(nóng)村城市化過程中，還容易導(dǎo)致地方政府過度介入。比如一些地方急于求成，過多地用行政手段和首長命令來規(guī)定城市發(fā)展和城市化水平的時限、速度和指標(biāo)，提出過高的、不切實(shí)際的指標(biāo)，發(fā)展一些缺乏工商業(yè)支撐的“城鎮(zhèn)”，產(chǎn)生了較大的負(fù)面作用。農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化也不同于城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)一體化是發(fā)生在生產(chǎn)力水平或稱之為現(xiàn)代化和城市化水平相當(dāng)高的時期，指城市和鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境、空間布局上實(shí)現(xiàn)整體性的協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化往往容易被理解成城鄉(xiāng)一樣化，導(dǎo)致政府的過度介入和占用大量耕地，許多地方政府在實(shí)踐中本著“公共服務(wù)設(shè)施集中，公共綠化集中，村落組團(tuán)集中”的布局原則，統(tǒng)一規(guī)劃和集中建設(shè)農(nóng)民住宅。導(dǎo)致一些幾百人，幾千人鄉(xiāng)村也要建街道、幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院、公園等等，利用率卻很低，沒有多少人看病、上學(xué)、游園。有些地方在城鄉(xiāng)一體化上則提出村內(nèi)主干道硬化、環(huán)境綠化、路燈亮化，這必然會占用大量的土地資源。農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化的道路建設(shè)主要著眼于村村、村鎮(zhèn)之間的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，鄉(xiāng)村集中的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)則應(yīng)交由村民自主決定是否建設(shè)、如何建設(shè)，這是一個自發(fā)的制度變遷過程，這樣可以避免政府的過度介入和過分占用耕地。利用政府力量來強(qiáng)力推動農(nóng)村城市化和城鄉(xiāng)一體化，是強(qiáng)制性的制度變遷，強(qiáng)制性制度安排存在著制度供應(yīng)過剩的弊端，這是導(dǎo)致農(nóng)村城市化和城鄉(xiāng)一體化過程中政府過度介入和占用大量耕地的根本原因。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，一般地，自下而上的誘致性制度創(chuàng)新比自上而下的強(qiáng)制性制度創(chuàng)新更富有效率。當(dāng)制度供給和需求處于不均衡狀態(tài)時，社會就會自動產(chǎn)生制度變遷的力量，自發(fā)促進(jìn)制度變遷的完成。中國城市的起源和發(fā)展就是一個自發(fā)的制度變遷過程，早期的城市是在農(nóng)村居民點(diǎn)——邑的基礎(chǔ)上，由于簡單的物物交換而自發(fā)發(fā)展為集市，進(jìn)而發(fā)展為城鎮(zhèn)，最終發(fā)展為城市。農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化過程中，一些地理位置較好的村、鎮(zhèn)，由于農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，新的盈利機(jī)會和制度租金會出現(xiàn)，村—鎮(zhèn)、鎮(zhèn)—小城市的演進(jìn)路徑會自發(fā)形成。因此，農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)化與農(nóng)村城市化、城鄉(xiāng)一體化并不矛盾，前者是后兩者的基礎(chǔ)和前提。
農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化有利于增加城鎮(zhèn)居民的就業(yè)和收入。農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化建設(shè)將更方便城鎮(zhèn)居民到鄉(xiāng)下創(chuàng)業(yè)，解決一部分城鎮(zhèn)居民就業(yè)問題。近年來，許多城鎮(zhèn)居民把眼光放到了資源相對豐富、但缺乏資金和技術(shù)開發(fā)的農(nóng)村，出現(xiàn)了一股城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村去創(chuàng)業(yè)，到鄉(xiāng)下去打工的新潮流。據(jù)統(tǒng)計，我國約有7000萬人在城里有住房、經(jīng)營場所，卻在鄉(xiāng)下搞種植、養(yǎng)殖、墾荒、造林的人。一般來說，城鎮(zhèn)居民擁有技術(shù)、資金和市場信息，是搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的生力軍。就經(jīng)濟(jì)意識而言，城鎮(zhèn)居民比農(nóng)民更了解農(nóng)產(chǎn)品怎樣才能流入城市，憑城市人在貨幣資本和智力資本上的優(yōu)勢，城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)打工賺取鈔票的同時，既可緩解城鎮(zhèn)人口就業(yè)壓力，也給農(nóng)村創(chuàng)造了真正“離土不離鄉(xiāng)”的就業(yè)崗位。然而，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)有一個重要的前提條件，那就是農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化建設(shè)較好，城鄉(xiāng)之間擁有便捷安全的交通網(wǎng)絡(luò)、安全方便的水電網(wǎng)絡(luò)、快捷的通訊網(wǎng)絡(luò)。
農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化建設(shè)工程可以擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。一是增加農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化工程參與人的收入和消費(fèi)。二是農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化建設(shè)有利于城鎮(zhèn)居民休閑農(nóng)家旅游事業(yè)的發(fā)展，增加了城市旅游公司和客運(yùn)公司及其員工的收入和消費(fèi)。三是農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化建設(shè)會吸引更多的城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，增加了城鎮(zhèn)居民的收入和消費(fèi)。四是農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化建設(shè)有利于降低了農(nóng)民的出行成本、運(yùn)輸成本、及獲取農(nóng)產(chǎn)品市場供求的信息成本，有助于農(nóng)民及時進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，生產(chǎn)適銷對路的農(nóng)產(chǎn)品，增加農(nóng)民的收入和消費(fèi)。五是農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化建設(shè)有利于城鎮(zhèn)居民休閑農(nóng)家旅游事業(yè)的發(fā)展，相應(yīng)增加旅游地農(nóng)民的服務(wù)收入和消費(fèi)。六是農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化建設(shè)改善會吸引更多的城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的“離土不離鄉(xiāng)”就業(yè)崗位，增加就業(yè)農(nóng)民的收入和消費(fèi)。可見，農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化建設(shè)可從六個方面增加城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的收入，促進(jìn)他們的消費(fèi)，從而擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)整個國民經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。
農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)城市化理論是在國家全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的背景下提出的。當(dāng)前，我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，初步具備了加大力度扶持“三農(nóng)”的能力和條件。農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)化理論具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)“五個統(tǒng)籌”，建設(shè)和諧社會的長效保障機(jī)制，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的可行措施。
關(guān)鍵詞：全域城市化；農(nóng)村集體土地；問題；建議
Abstract: The global urbanization, is the important way to speed up the Dalian development mode shift, adjust the structure, expand domestic demand in the urban development and revitalization process, it is the inevitable choice of Dalian leaps and bounds. How to solve the contradictions and problems that exist in the rural collective land development process has become a key link in the overall coordination of rural collective economy and regional economic development. This paper combine with Dalian actual development propose a few simple recommendations.Key words: global urbanization; rural collective land; problem; recommendations
中圖分類號：F301.24文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：
2009年，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，大連首次提出了“全域城市化”的發(fā)展戰(zhàn)略。短短3年的時間,“全域城市化”的發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)由“加快推進(jìn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧钊雽?shí)施”，成為大連實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要驅(qū)動力和增長點(diǎn)。實(shí)施全域城市化戰(zhàn)略，是大連市委、市政府貫徹落實(shí)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)開放的國家戰(zhàn)略，建設(shè)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶核心城市的重要舉措，也是立足于城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀及現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、著眼于未來長遠(yuǎn)發(fā)展、調(diào)整和優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局的重大決策。
然而，全域城市化的重點(diǎn)和難點(diǎn)不在城市，而在農(nóng)村；不在已經(jīng)城市化的部分，而在還沒有實(shí)現(xiàn)城市化的部分，其根本目的是消除明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。同時，無論是農(nóng)村的社會轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，亦或是農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)型，均離不開農(nóng)村集體土地的利用與開發(fā)。現(xiàn)實(shí)問題是：一方面全域城市化如火如荼的建設(shè)發(fā)展，大項(xiàng)目的不斷落地促使城市土地的進(jìn)一步緊張，建設(shè)用地急需出口；另一方面，農(nóng)村土地的“低成本”不合理利用，無序開發(fā)以及在此過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛卻普遍存在。如何協(xié)調(diào)好這二者關(guān)系，成為全域城市化實(shí)施過程中的一個至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。
一、農(nóng)村土地開發(fā)存在的主要問題
1、利益分配不對等
就當(dāng)前農(nóng)村集體土地開發(fā)利用直接或間接引發(fā)的矛盾和問題看，其產(chǎn)生的原因和表現(xiàn)的形式雖不盡相同，但問題的核心卻是土地開發(fā)所帶來的利益分配關(guān)系的不對等。
其主要矛盾表現(xiàn)為以下幾個方面：一是農(nóng)村土地市場尚未建立，土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和價格缺乏規(guī)范，農(nóng)民與農(nóng)村集體在土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)上處于被動地位，缺乏土地價格確定的主動權(quán)和選擇權(quán)；二是農(nóng)村集體和農(nóng)民在利益上不能合理地享受到土地開發(fā)所產(chǎn)生的更多的土地增值；三是補(bǔ)償資金的使用、分配缺乏規(guī)范的引導(dǎo)和管理；四是部分轉(zhuǎn)非、轉(zhuǎn)居農(nóng)民還未能享受到與城鎮(zhèn)居民同等的福利待遇和保障。這種利益的不對稱不僅嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的切身利益、加劇了城鄉(xiāng)差別，而且在農(nóng)村勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移較為困難、農(nóng)村社會保障尚未建立的時期，對農(nóng)村的整體發(fā)展以及全域城市化的深入實(shí)施帶來了很大的影響。
2、政策缺乏創(chuàng)新
政府相關(guān)部門在研究和解決實(shí)際工作的矛盾和問題時，常常套用國家項(xiàng)目征地的政策和辦法，未能結(jié)合自身實(shí)際貫徹落實(shí)國家宏觀政策，缺乏針對性和務(wù)實(shí)性，這是其一。其二，在農(nóng)村集體土地規(guī)劃、空間布局和開發(fā)模式上，全域城市化的發(fā)展目標(biāo)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民收入的增加等還需要進(jìn)一步統(tǒng)籌考慮。其三，在實(shí)際工作中，更多關(guān)注和解決的是農(nóng)民的土地補(bǔ)償價格、補(bǔ)償方式和農(nóng)村勞動力就業(yè)、培訓(xùn)與安置等近期利益，而對農(nóng)民所擔(dān)憂的失去土地后的社會保障等長遠(yuǎn)利益關(guān)注和研究還不夠。缺乏切實(shí)有效的政策指導(dǎo)，是農(nóng)村集體土地開發(fā)過程中產(chǎn)生的問題得不到徹底有效解決的根本原因。
3、指標(biāo)影響蓋過經(jīng)濟(jì)規(guī)律
我們常說18億耕地是中國人的“保命田”，14億人口的糧食問題是最最基本的問題，絕對不能有半點(diǎn)掉以輕心。但同時我們也看到，在農(nóng)村的城市化進(jìn)程中，土地的無序開發(fā)，浪費(fèi)閑置，宅基地的肆意擴(kuò)張等現(xiàn)象普遍存在。隨著全域城市化的深入推進(jìn)，擺在我們面前的是城市土地的高度集約利用，地價暴漲以及有項(xiàng)目沒用地的現(xiàn)象，這些都使得我們必須不斷探索、鼓勵新的土地開發(fā)模式，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用。
不妨看看經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)城市的模式探索。江蘇的蘇南和蘇北雖只是一江之隔，經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻差異顯著。2009年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃的批復(fù)》，為統(tǒng)籌蘇南蘇北協(xié)調(diào)發(fā)展翻開了新的一頁。實(shí)際操作過程中，蘇南地區(qū)面對建設(shè)用地嚴(yán)重不足的情況，提出通過購買蘇北地區(qū)耕地占補(bǔ)指標(biāo)的方式來打開用地突破口；蘇北地區(qū)則抓住機(jī)遇，提高土地工業(yè)化產(chǎn)出效率，積極推進(jìn)城市化進(jìn)程；浙江義烏，雖只是一個縣級市，確是小商品批發(fā)貿(mào)易的“國際集散地”，面對無地可用的情況，積極向甘肅、寧夏等地購買建設(shè)用地指標(biāo)，考慮增加“定點(diǎn)就業(yè)機(jī)會’，滿足自身發(fā)展的同時,也為促進(jìn)西部地區(qū)的發(fā)展貢獻(xiàn)了一份力量。
模式創(chuàng)新絕不是鼓勵對農(nóng)村集體土地的肆意占有，而是在不違背國家《憲法》和《土地管理法》的前提下，保持耕地總量的動態(tài)平衡，科學(xué)的協(xié)調(diào)好土地資源利用政策與經(jīng)濟(jì)原則之間的關(guān)系。
二、改善農(nóng)村土地開發(fā)的措施及建議
1、建立以農(nóng)民的根本利益為軸心的利益共享機(jī)制
農(nóng)民問題是“三農(nóng)”的根本問題。農(nóng)村集體土地的開發(fā)利用必須建立起以農(nóng)民利益為核心的、“多贏”的土地利益分配機(jī)制。把農(nóng)民的利益放在第一位，建立農(nóng)民與其他社會成員平等的“利益共同體”，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)及其組織成員能夠參與分享土地開發(fā)利用所帶來的正當(dāng)?shù)摹⒑侠淼摹㈤L遠(yuǎn)的、穩(wěn)定的利益。包括土地的直接補(bǔ)償價格、參與土地開發(fā)效益的分配、農(nóng)村勞動力的就業(yè)、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口的社會保障等直接的、具體的利益。
2、引導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)村集體土地開發(fā)行為
政策是確保全域城市化順利推進(jìn)的重要保障。實(shí)施規(guī)劃應(yīng)研究全域城市化發(fā)展的相關(guān)政策保障機(jī)制。加強(qiáng)農(nóng)村集體土地開發(fā)利用管理，維護(hù)農(nóng)村土地市場秩序，保障土地所有者的合法權(quán)益，規(guī)范農(nóng)村集體土地開發(fā)利用行為。
就大連情況而言，首先應(yīng)制定全域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)科學(xué)布局。依據(jù)自然條件及發(fā)展階段，市域由南至北依次劃分為功能提升區(qū)、二產(chǎn)集聚區(qū)、生態(tài)保障區(qū)三個層次。結(jié)合大連市域“一軸兩帶、一核多節(jié)點(diǎn)”的空間布局，構(gòu)建“一心三帶一區(qū)”的市域產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)：“一心”為主城區(qū)組團(tuán)，“三帶”為哈大產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶，“一區(qū)”為中部農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)。“一心三帶一區(qū)”的產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)，立足當(dāng)前、著眼未來，為全域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了科學(xué)的導(dǎo)向。
其次應(yīng)細(xì)化全域土地利用規(guī)劃，規(guī)范土地開發(fā)秩序，加強(qiáng)土地利用規(guī)劃對全域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的引導(dǎo)和約束，避免土地開發(fā)市場在功能、價位、程序、管理方面的無序、混亂。在全域城市化過程中，主城區(qū)，新市區(qū)，拓展區(qū)、新區(qū)組團(tuán)重點(diǎn)在于各自功能的提升，應(yīng)科學(xué)規(guī)劃，兼顧產(chǎn)業(yè)與城市的綜合發(fā)展，控制人均用地標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)行土地用途管制制度；同時，在對農(nóng)村集體土地進(jìn)行征用時，保護(hù)失地農(nóng)民的切身利益，土地城市化與人口和就業(yè)城市化同步。
3、因地制宜，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地開發(fā)利用模式
建立新的開發(fā)模式，必須建立新的開發(fā)理念和新的利益關(guān)系。堅(jiān)持既有利于降低企業(yè)前期開發(fā)成本、加快招商引資，又有利于吸收農(nóng)村勞動力就地就業(yè)轉(zhuǎn)移；既有利于解決好農(nóng)民關(guān)心的眼前利益，又要有利于解決好農(nóng)民更為關(guān)注的長遠(yuǎn)利益；既能服務(wù)公益性的社會事業(yè)需要，又能有力支持工商業(yè)的發(fā)展需要。
三、結(jié)語
全域城市化背景下，只有利用集約化、配置市場化、供應(yīng)破壟斷化、存量土地優(yōu)化才是未來農(nóng)村集體土地利用的主導(dǎo)方向。形成良性的互動機(jī)制，政府―企業(yè)―集體―農(nóng)民共同參與，解決好存在的矛盾和問題，維護(hù)好農(nóng)民的切身利益，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。
參考文獻(xiàn)：[1] 蔣省三，劉守英，李青.土地制度改革與國民經(jīng)濟(jì)成長[J].管理世界，2007（9）：1-9.[2] 劉守英.中國的二元土地權(quán)利制度與土地市場殘缺―對現(xiàn)行政策、法律與地方創(chuàng)新的回顧與評論[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2008（31）：1-11.[3] 劉守英.土地制度改革的幾點(diǎn)思考[J].資源導(dǎo)刊，2011（1）：10.
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關(guān)鍵詞：城市化 農(nóng)村空巢老人 養(yǎng)老保障
城市化是工業(yè)化發(fā)展的必然結(jié)果，是人類社會進(jìn)步的重要標(biāo)志，也是我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，加速其進(jìn)程是我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的客觀要求。當(dāng)前，隨著城市化的快速進(jìn)程，同時也伴隨著出現(xiàn)了農(nóng)村空巢老年化，這體現(xiàn)了社會的進(jìn)步與發(fā)展，人們觀念的開放與改變。但同時也給我國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會養(yǎng)老保障帶來了一系列的挑戰(zhàn)。另外，由于受多種因素的影響，農(nóng)村社會保障始終處于中國社會保障體系的邊緣，人們關(guān)注的重點(diǎn)也始終在城市。事實(shí)上，農(nóng)村社會保障同樣存在各種嚴(yán)重的社會問題，如農(nóng)村人口老齡化和空巢老年化的養(yǎng)老問題。從一定意義上講，農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老問題更應(yīng)引起社會的關(guān)注。隨著農(nóng)村青壯年剩余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村空巢老人占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤龑掷m(xù)上升。從收人來看，城鄉(xiāng)居民收人差距懸殊，兩者的保障能力相差懸殊。隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老問題將從隱性轉(zhuǎn)為顯性。因此，解決農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老問題是我們不得不面對的重要的社會問題之一。
一、城市化進(jìn)程中農(nóng)村空巢老人增多的原因分析
據(jù)統(tǒng)計，目前上海空巢家庭大約占到老年人數(shù)的三分之一，并預(yù)測到2020年上海老年人空巢家庭將占到整個老年人家庭數(shù)的80%。農(nóng)村空巢老人增多的原因是由于:
1.人口的老齡化和少子女化，使過去幾代同堂的情況越來越成為不可能。隨著我國多年來計劃生育政策的推行，導(dǎo)致“四、二、一”結(jié)構(gòu)家庭的日益增多。20世紀(jì)70年代，我國推行的是少生子女政策，在80年代，我國強(qiáng)制推行的是獨(dú)生子女政策，使農(nóng)村產(chǎn)生出大批的少子女家庭和獨(dú)生子女家庭。目前70, 80年代出生的小孩現(xiàn)在已進(jìn)人青壯年時期，他們在城市化發(fā)展和改革的大浪潮的推動下和比較利益的驅(qū)勢下很少整年在家務(wù)農(nóng)，要么在外工作(打工)，要么在外求學(xué)。
2.城鎮(zhèn)化使城鎮(zhèn)聚集了部分農(nóng)家子女，導(dǎo)致老人和子女分住農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩地。人口移動尤其是勞動力的流動，使得農(nóng)村老年人與子女的分居現(xiàn)象越來越普遍。隨著農(nóng)民工向城市流動的不斷深入，一些農(nóng)民工家庭遷移到城市或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而這類家庭通常是年輕的核心家庭，老人仍留在農(nóng)村生活。
3.城市化的發(fā)展造成了代際間及城鄉(xiāng)生活方式的差異，使得過去幾代同堂的情況迅速得到改變。這是由于:(1)物質(zhì)生活水平提高后，隨著人們購買住房或者建造住房能力的增強(qiáng)，老少兩代人都要求有獨(dú)立的活動空間和愈來愈多的自由，傳統(tǒng)的大家庭居住方式已經(jīng)不適應(yīng)他們的需求，小家庭被普遍接受。(2)城市生活既豐富又復(fù)雜，而且生活節(jié)奏快，精密性要高。農(nóng)村老人很難適應(yīng)城市的生活，因此，他們一般選擇留在鄉(xiāng)村。(3)隨著社會轉(zhuǎn)型加快，代溝愈來愈突出。老人與子女們在生活方式、價值觀念等方面都存在差異，為避免產(chǎn)生沖突與矛盾，老人們常常選擇獨(dú)立生活。(4)子女“孝親”觀念淡薄，從而使老人不得不獨(dú)守空巢。
老人獨(dú)居后，生活照料和精神慰籍就難以保證。另外，和傳統(tǒng)社會相比，現(xiàn)在的大多數(shù)已婚婦女都有自己的工作或勞作安排，小孩均要接受教育，因此，老年人的生活照料失去了家庭人員保證。與此同時，城市化進(jìn)程的加快，人口流動越來越頻繁，正如馬克思所言，“大工業(yè)的本性決定了勞動的交換、職能的更替以及工人的全面流動性”。而人口的流動往往又使農(nóng)村中有知識、有技能的青壯年離開父母而向城鎮(zhèn)流動，不可能再像過去那樣與父母共同生活給予老人更多更細(xì)的照顧。
二、城市化進(jìn)程中農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老面臨的問題
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；城市化；老年人；安置問題；研究
中圖分類號：TS976.34文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：
一、上海市嘉定區(qū)老年人安置工作的背景與概況
嘉定是與上海同步進(jìn)入人口老齡化的郊區(qū)。全區(qū)56萬人口中，現(xiàn)有老年人口14.3萬人，占全區(qū)總?cè)丝诘?5.5%。嘉定又是高齡化的地區(qū)，80歲及以上老人有2.4萬，占老年人口的16.76%。同時還是老齡化快速發(fā)展的地區(qū)，老年人口正在以年平均遞增5.7%的速度增長。值得一提的是，農(nóng)村老人由10年前占總數(shù)（老年人）的56%到現(xiàn)在的10%，正以每年近5個百分點(diǎn)的速度遞減。加快城市化步伐，使大量農(nóng)民市民化，是解決“三農(nóng)問題”的重要途徑，但嘉定區(qū)人口老齡化及其帶來的影響已初見端倪，（2011年上半年全區(qū)共受理涉老房屋糾紛98起，占整個涉老糾紛的38.7%，比去年同期凈增150%。）。因此，如何保障失地農(nóng)民特別是老年農(nóng)民的權(quán)益，動拆遷過程中老年人的安置（包括居住與日常生活）問題，非常值得探討。
這里所說的安置，并非僅僅指居住上的安置，而是包括了生活上的安置，生活是一個很廣泛的詞，當(dāng)然也就涉及到經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、照料等等。因此，動拆遷過程中老年人的安置問題，是中國城市化進(jìn)城中的必然難題，而這一難題，遠(yuǎn)非筆者的呼吁便可解決的，他需要我們的黨和政府共同思考，認(rèn)真對待。
此次調(diào)查，選擇了除江橋、真新、徐行和菊園四個單位的9個地區(qū)，（因?yàn)檫@4個地方最近幾年基本無動遷）。9個地區(qū)人口達(dá)40萬，涉及老年人71294人，分別占全區(qū)總?cè)丝诘?0%和74%；調(diào)查涉及72個村、45306畝土地、5091個老人家庭。
二、農(nóng)村城市化進(jìn)程中老年人安置存在的問題及原因分析
（一）由于私宅歷經(jīng)幾代，經(jīng)過幾次的翻修、擴(kuò)建、裝修、分家等因素，使房產(chǎn)權(quán)的界定、補(bǔ)償費(fèi)的分割難以明晰，造成諸多的法律問題。老宅由老人建造的，經(jīng)子女翻建、擴(kuò)建的，宅基地證上卻是子女的名字。由于動遷前房屋產(chǎn)權(quán)未明確，原來父母出資建造的，產(chǎn)權(quán)證上卻是子女的名字，老年人反成了同住人！動遷后老年人的利益受到侵害，老人拿不到拆遷費(fèi)，居住無著落。
（二）子女之間有矛盾的。本來就贍養(yǎng)問題在相互推諉的，拆遷前居住在某一子女處，拆遷后由于居住條件的改變，要求另一方承擔(dān)讓父母居住的義務(wù)，遭到另一方拒絕。
（三）老人早年與子女分家的，拆遷前住在偏房、側(cè)屋等的，拆遷費(fèi)老人又拿不到，居住無著落。
（四）失地的農(nóng)民（這里指不享受征地養(yǎng)老的）在沒有了本來賴以生存的土地，如果與子女的關(guān)系又不好，他們的生活將是非常艱難的。而且，自帶口糧進(jìn)城的老年人還不能參加農(nóng)村合作醫(yī)療，他們的醫(yī)療保障又成一大難題。
（五）由于動遷補(bǔ)償費(fèi)不足以購房讓老年人同住，造成贍養(yǎng)人與被贍養(yǎng)人的分離，也帶來了一系列問題。其一，老年人同成年子女分居后，子女如何履行贍養(yǎng)扶助的義務(wù)？特別是精神上的慰藉與生活上的照料以及特殊需要的照顧？其二，老年人同子女分居生活后，老年人同子女的親情如何保持？如何做到分而不疏，分而有情？其三，老年人同子女分居生活后，一旦老人喪失生活自理能力后，家庭贍養(yǎng)問題如何解決？
（六）原本太平無事，老人居住原本不成問題的，子女購房進(jìn)城，老人留守舊房子。而現(xiàn)在遇到動遷了，各種利益的碰撞，老人反而沒有居住了。
（七）老年人選擇了貨幣化安置后，個別子女用欺騙、威脅手段拿走大部分甚至全部動遷款，使老人無法購房，甚至棄老人于不顧。一些子女獅子大開口，提出購買價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于被拆遷房屋的商品房，并要老人負(fù)擔(dān)所有費(fèi)用，讓老人走投無路；有的老年人由于住房動遷，輕易放棄了自己應(yīng)有的權(quán)益，最后落得錢房兩空，連個安居的地方都沒有。
（八）征地目的的界定不清，政策不一。現(xiàn)行征地制度規(guī)定征用農(nóng)村集體土地，為的是公共利益的需要，同時規(guī)定“非營利性”項(xiàng)目可以通過行政劃撥方式取得用地。這些規(guī)定明顯存在欠妥之處：“公共利益的需要”范圍不確切，為亂征濫用耕地提供方便之門；“公益事業(yè)”范圍不明確，容易混淆公益性征地和商業(yè)性征地的界限，造成征地用地政策不一樣，同樣一個區(qū)，征地用地的補(bǔ)償費(fèi)不一樣，有時差距甚大，老百姓無法理解。
（九）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。政府或有關(guān)部門向農(nóng)民征用土地時，為了籌集發(fā)展資本、降低成本、改善投資環(huán)境等，盡量壓低本來已經(jīng)偏低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，就低不就高；而當(dāng)拿它向社會拍賣時，則按市場價格，因此征地價與市場價之間差距懸殊，往往高達(dá)數(shù)十倍。這嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。
（十）征用程序不規(guī)范。一是缺乏公開性，政府有關(guān)部門認(rèn)定的征地項(xiàng)目沒有及時公告于眾，及時通知土地所有人特別是廣大農(nóng)民，甚至暗箱操作；二是政府與被征地一方協(xié)商征地價格時，往往只同農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的個別領(lǐng)導(dǎo)接觸，而不聽取廣大農(nóng)民的意見，嚴(yán)重違反了村民自治的有關(guān)法規(guī)；三是個別領(lǐng)導(dǎo)出于其自身利益，中途截留補(bǔ)償資金，造成群眾對政府的極大不滿。
（十一）上海推行的是按原居住房屋質(zhì)量、地段、面積等折價給予貨幣補(bǔ)償，而不再按照戶口計算的拆遷政策。當(dāng)老人的戶口不再是“資源”的時候，老年人成了累贅。如何既要保障老年人的居住權(quán)，又要保障老年人居家養(yǎng)老的愿望，這也正是我們現(xiàn)在面臨的熱點(diǎn)與難點(diǎn)。
（十二）老年人文化程度低，依法維護(hù)自己權(quán)益的意識差。特別是對動拆遷的政策法規(guī)了解甚少。加上有些動遷的工作人員操作不規(guī)范，使老年人在不知情的情況下，合法權(quán)益受到侵害。
三、農(nóng)村城市化進(jìn)程中做好老年人安置問題的建議和對策
快速城市化是農(nóng)村保障快速提升的前提和基礎(chǔ)，是一種空前的歷史機(jī)遇。同時，它也向我們提出了完善城鄉(xiāng)保障體系的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，我們建議：
（一）加快建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度進(jìn)程和社會化養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的形成。農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，導(dǎo)致了家庭養(yǎng)老功能的弱化，迫使社會養(yǎng)老功能必須盡快加強(qiáng)，否則，農(nóng)村養(yǎng)老將出現(xiàn)斷裂現(xiàn)象，而形成家庭與社會都不管。
（二）從保障老年農(nóng)民的居住來看，一是要實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)性。通過動遷，農(nóng)民的宅基地由集體性質(zhì)變?yōu)閲行再|(zhì)，不僅要讓農(nóng)民獲得足夠的補(bǔ)償費(fèi)用，能夠買房進(jìn)入城鎮(zhèn)。二是要實(shí)現(xiàn)觀念的轉(zhuǎn)變。住進(jìn)城鎮(zhèn)，農(nóng)民的居住和生活觀念都要跟上。
（三）國家在鼓勵更多年輕人承擔(dān)贍養(yǎng)老人義務(wù)的同時，應(yīng)該對那些響應(yīng)國家號召，并在個人發(fā)展上有一定損失的年輕人，給予必要的補(bǔ)償，這種補(bǔ)償可以是多方面的，形式是多樣的，包括在居住的政策上。
（四）加強(qiáng)家庭倫理道德的教化，用先進(jìn)的典型激勵人，用模范的事跡啟迪人，用道德的力量感召人。
（五）老年用房的建設(shè)用地和稅收政策上應(yīng)予以鼓勵和優(yōu)惠。
（六）對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)予以正確定位，在政策上予以傾斜。無論是從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位需求上來看，還是從城市化快速進(jìn)程中，越來越多的老年人將接受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，加上買房的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)缺額還是很大的。因此，不管是公辦還是民辦，都應(yīng)定為社會福利機(jī)構(gòu)，在政策上予以優(yōu)惠。
（七）要進(jìn)一步促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，支持老年人居家養(yǎng)老。居家養(yǎng)老既是絕大多數(shù)老年人的愿望，也是社會所倡導(dǎo)的。但目前的社區(qū)為老服務(wù)尚不足以滿足老年人居家養(yǎng)老的需求。（八）應(yīng)積極發(fā)展各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，滿足老年人入設(shè)施養(yǎng)老的需要。特別要發(fā)展社區(qū)的托老所，滿足廣大農(nóng)村老年人“離家不離鄉(xiāng)”的養(yǎng)老心理。
四、結(jié)論與展望
本文以上海市嘉定區(qū)的調(diào)研為例，闡述了當(dāng)前農(nóng)村城市化進(jìn)程中老年人安置工作存在的一系列問題，在深入細(xì)致地剖析產(chǎn)生問題的原因的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)文件的精神和要求，對新形勢下如何做好城市化進(jìn)程中老年人安置問題提出意見和建議。
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【關(guān)鍵詞】 土地規(guī)劃 城鄉(xiāng)結(jié)合 土地利用管理
1.柳河縣城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用存在的問題
1.1城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不協(xié)調(diào)
柳河縣土地利用總體規(guī)劃是1997年修編的,規(guī)劃期限是1997年～2010年,而柳河縣城市總體規(guī)劃是2002年編制的,規(guī)劃期限是2002年～2020年,兩個規(guī)劃的期限不同,其城市發(fā)展方向及規(guī)模也不同,而且到目前為止,由于土地利用總體規(guī)劃沒有進(jìn)行新一輪修編,2002年編制的城市規(guī)劃也無法通過驗(yàn)收。具體情況主要表現(xiàn)在,城市總體規(guī)劃中城市發(fā)展方向遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地利用總體規(guī)劃的城市發(fā)展規(guī)模,這樣在利用土地方面就會出現(xiàn)很多問題。
1.2土地利用率較低,土地資源存在浪費(fèi)現(xiàn)象
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及城市化進(jìn)程的加快,城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地就成了城市擴(kuò)大的必經(jīng)之地,土地價值及土地價格也隨之上升,農(nóng)民開始重新審視自己的土地,因此需要占地的農(nóng)民有的就不擇手段地謀取土地使用權(quán),有的少批多占,有的未批先占,還有的農(nóng)民建房缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,占用了大量的土地,極大地破壞了土地的完整性,使一些該上的大型建設(shè)項(xiàng)目不能上馬,土地也不能發(fā)揮其應(yīng)有的價值,而且所占用的土地容積率較低,造成了一定的土地資源浪費(fèi)。
1.3土地糾紛多,征收土地困難
由于城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地有限,而城市需要發(fā)展,用地需求增加,而且隨著這一區(qū)域地價的上升,農(nóng)民越來越覺得土地的重要性,因此他們對土地問題十分敏感,村民之間,村民與村委會之間以及村民與用地戶之間時常會發(fā)生糾紛,雖然征收土地時農(nóng)民的補(bǔ)償已比規(guī)定高出了幾倍,但由于村里沒有協(xié)調(diào)好與農(nóng)民的關(guān)系,仍有農(nóng)民上訪,從而造成了征收土地難。
1.4集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范,土地隱形市場大量存在
1.4.1部門與部門之間缺乏協(xié)調(diào),各自為政,同時各部門制定規(guī)劃之前沒有進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究,征求各階層意見,沒有做好聽證等工作,更沒有將城鄉(xiāng)結(jié)合部的特殊性進(jìn)行特殊處理。
1.4.2農(nóng)民的法律意識不強(qiáng),再加上利益的驅(qū)使,認(rèn)為可以利用手中的土地大做文章,認(rèn)為只要我不同意,土地就誰也別想征用,而且補(bǔ)償費(fèi)不按土地法的有關(guān)規(guī)定收取,不達(dá)到預(yù)計的數(shù)目就不能征收土地。
1.4.3執(zhí)法不嚴(yán),界限不清是造成城鄉(xiāng)結(jié)合部存在違法占地的主要原因,再加上缺乏必要的制約機(jī)制,歷史遺留的土地違法案件較多,違法用地沒有得到及時處理和解決,使一些人沒有充分認(rèn)識到違法用地的嚴(yán)重性,采取各種手段取得土地使用權(quán),從而造成了土地資產(chǎn)的大量流失。
2.解決柳河縣城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用存在問題的對策
2.1從思想上入手,加強(qiáng)土地相關(guān)法律、法規(guī)的宣傳 要利用各種手段大力宣傳土地相關(guān)法律法規(guī),讓人們從思想上認(rèn)識到城鄉(xiāng)結(jié)合部土地的重要性,同時又要使城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地發(fā)揮其最大的價值效益。
2.2做好新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作 在規(guī)劃調(diào)整前,要將基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查清楚,尤其是工作底圖,要與現(xiàn)狀一致,這樣才能保證規(guī)劃修編在客觀的基礎(chǔ)上進(jìn)行,并且,在規(guī)劃修編前,要做好前期的準(zhǔn)備與論證工作,將城鄉(xiāng)結(jié)合部作為一個專題進(jìn)行分析研究,論證上一輪土地規(guī)劃對城鄉(xiāng)結(jié)合部的用地影響及評價工作,反復(fù)進(jìn)行論證,提出建設(shè)性意見。在此新一輪土地利用總體規(guī)劃修編時,要將上一輪規(guī)劃中遇到的問題和新一輪規(guī)劃的打算貫穿于規(guī)劃修編的始終,為科學(xué)合理地制定新一輪規(guī)劃打好基礎(chǔ)。
2.3協(xié)調(diào)好兩個規(guī)劃之間的關(guān)系 將城鄉(xiāng)結(jié)合部該保護(hù)的土地列入基本農(nóng)田,使城鄉(xiāng)結(jié)合部有限的土地資源得到保護(hù),而城市規(guī)劃在修編時也要同土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào),不應(yīng)把土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田作為城市發(fā)展方向,且城市建設(shè)規(guī)模不宜過大。
2.4長遠(yuǎn)規(guī)劃,將城鄉(xiāng)結(jié)合部有限的土地用于城市發(fā)展用地 將建設(shè)預(yù)留地作為城市發(fā)展用地,由政府統(tǒng)一做好詳細(xì)規(guī)劃及功能分區(qū),與農(nóng)民簽好協(xié)議,沒有被征收前農(nóng)民仍然可以耕種,需要時由政府進(jìn)行統(tǒng)一征收,并采取公開的形式進(jìn)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓,使有限的土地資源發(fā)揮其最大的價值。
