時(shí)間：2022-11-23 17:26:12
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地發(fā)展權(quán)，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
(一)農(nóng)民發(fā)展權(quán)核心是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)
農(nóng)民發(fā)展權(quán)是指作為個(gè)體與作為集體的農(nóng)民自由參與政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等權(quán)利且享受其發(fā)展利益的權(quán)利，包括農(nóng)民政治發(fā)展權(quán)、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、農(nóng)民文化發(fā)展權(quán)和農(nóng)民社會(huì)生活發(fā)展權(quán)。而農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)是指農(nóng)民在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中公平地占有社會(huì)資源，參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，享有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益的權(quán)利。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益是主體農(nóng)民發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)也是農(nóng)民其他發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)主要包括土地發(fā)展權(quán)、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、勞動(dòng)成果收益權(quán)等內(nèi)容。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)不是農(nóng)民發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的最終目的，是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的核心內(nèi)容，同時(shí)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的最重要條件。在人們貧困的所有成因中，經(jīng)濟(jì)因素為物質(zhì)基礎(chǔ)性的。人們的經(jīng)濟(jì)增長是減少人們貧困的強(qiáng)大動(dòng)力。因此在我國，廣大農(nóng)民發(fā)展的核心是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的核心。
(二)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的基石是農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)
1.農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)是土地制度的重要內(nèi)容，農(nóng)地發(fā)展權(quán)為土地發(fā)展權(quán)的下位概念。廣義上講，我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)內(nèi)容主要包括三方面。其一，在堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)性質(zhì)不變的條件下, 農(nóng)民有權(quán)利對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，投向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益高的經(jīng)濟(jì)作物。其二，在堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，權(quán)利主體享有將農(nóng)用地變更為集體建設(shè)用地的權(quán)利。其三，改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)性質(zhì)，變更為國家建設(shè)用地的權(quán)利。從狹義上說，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是權(quán)利主體基于農(nóng)地所有權(quán)，從農(nóng)地所有權(quán)中分離出來而單獨(dú)處分的權(quán)利，也是參與土地增值收益分配的權(quán)利。它既可和土地所有權(quán)合為一體由土地所有者擁有，也可由只擁有土地發(fā)展權(quán)的非土地所有者使用。在我國，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的農(nóng)地變更為國家所有的建設(shè)用地即農(nóng)地征收，其土地增值收益表現(xiàn)為狹義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。因此，農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)是僅為權(quán)利主體之一的農(nóng)民所擁有的土地發(fā)展權(quán)。
2.農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的基石。農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)民收益權(quán)和勞動(dòng)權(quán)的補(bǔ)償。其主要表現(xiàn)為改變土地用途后的土地增值部分，農(nóng)民憑借其原生產(chǎn)要素?fù)碛姓叩纳矸菘梢詤⑴c分享。發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)人權(quán)，是全體人類中的每一個(gè)人都享有的權(quán)利發(fā)展權(quán)以人的全面發(fā)展和價(jià)值實(shí)現(xiàn)為終極理想。發(fā)展權(quán)的根本則是主體的發(fā)展權(quán)，因此，發(fā)展的本質(zhì)則是人的發(fā)展。我國解決三農(nóng)問題以促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的核心在于促進(jìn)農(nóng)民主體的發(fā)展。農(nóng)民主體的積極性與創(chuàng)造性的發(fā)揮為其自身謀求發(fā)展的基本條件。而任何主體謀求發(fā)展必須依賴于一定的客體條件。在我國，一般說來，廣大農(nóng)民擁有的發(fā)展資源相對(duì)缺少，那么，作為發(fā)展利益的客體也相應(yīng)缺少。農(nóng)村土地既是農(nóng)民生存的根本資源，又是農(nóng)民發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。廣大農(nóng)民主要以土地為其發(fā)展客體。因此，農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)對(duì)于保護(hù)農(nóng)民的發(fā)展權(quán)尤其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)有著奠基作用。
二、農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的立法缺失
(一)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的憲法缺失
《中華人民共和國憲法》第十條第二款規(guī)定：國家為了公共利益的需要, 可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。第十三條規(guī)定：公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。由此可以得出，一是憲法規(guī)定的土地征收補(bǔ)償內(nèi)容并不包含土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償;二是憲法規(guī)定的保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容并不包含作為公民財(cái)產(chǎn)組成部分的土地發(fā)展權(quán)。憲法第三十三條第二款規(guī)定：國家尊重和保障人權(quán)。但作為一項(xiàng)基本人權(quán)的公民發(fā)展權(quán)和作為農(nóng)民生存與發(fā)展的土地發(fā)展權(quán)，都沒有載入憲法。憲法中公民發(fā)展權(quán)和土地發(fā)展權(quán)的缺失狀況是產(chǎn)生農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)主體不明和權(quán)能弱化的深層原因。因此，若農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)缺乏憲法保護(hù)，則農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的完全實(shí)現(xiàn)將是空中樓閣。
(二)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的土地法律缺失
《中華人民共和國土地管理法》(簡稱《土地管理法》)第四十七條第一款規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。第二款規(guī)定：征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。第三款規(guī)定：征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。從中可以看出，征收農(nóng)村集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的是依據(jù)農(nóng)業(yè)用途的土地收益，即征地補(bǔ)償中農(nóng)民得到的僅為農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地價(jià)值補(bǔ)償。雖然最新的《中華人民共和國土地管理法(修訂案送審稿)》草案明確了農(nóng)村集體土地征收將按照公平補(bǔ)償原則，因征地補(bǔ)償爭議較大，草案授權(quán)國務(wù)院制定具體的補(bǔ)償安置辦法。曹宗平研究土地收益分配得出：征地農(nóng)民得到5%~10%，農(nóng)村集體組織得25%~30%，政府部門得60%~70%。土地被征收后, 由農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲医ㄔO(shè)用地后的巨大土地增值收益被土地權(quán)利主體之外的利益主體占有。由此可見，農(nóng)地征收中政府對(duì)被征收土地的補(bǔ)償主要為土地使用權(quán)的補(bǔ)償，而缺乏土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償，侵害農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的現(xiàn)象十分突出。
(三)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的物權(quán)法缺失
《中華人民共和國物權(quán)法》(簡稱《物權(quán)法》)第四十二條第一款規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。第二款規(guī)定：征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。由此可以看出，《物權(quán)法》也沒有土地發(fā)展權(quán)及其補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。農(nóng)地征收補(bǔ)償只能是農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地價(jià)值補(bǔ)償。若從另一角度看，這是政府為了公共建設(shè)目的動(dòng)用國家公權(quán)力強(qiáng)制部分農(nóng)民低價(jià)轉(zhuǎn)讓私人財(cái)產(chǎn)。但是原土地權(quán)利人對(duì)于公共利益原無特定義務(wù)，僅由于土地征收行為蒙受損失，是無義務(wù)的特定人對(duì)于國家所做的特別犧牲，如果僅由原土地權(quán)利人負(fù)擔(dān)此種公共成本，顯然違背了基本的公平正義觀念。土地發(fā)展權(quán)的物權(quán)法缺失同樣阻礙了農(nóng)民其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
(四)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的其他法律、法規(guī)及規(guī)章缺失
《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等法律從不同角度規(guī)定了農(nóng)村集體及其成員、其他組織的土地承包經(jīng)營權(quán)。但從其規(guī)定來看，缺乏土地發(fā)展權(quán)所包含的農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營地增加投入、增強(qiáng)地力所形成的發(fā)展性利益的規(guī)定，相應(yīng)的，在土地征收補(bǔ)償中缺乏對(duì)土地增加投入和增強(qiáng)地力方面的補(bǔ)償。這不僅影響廣大農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營地增加投入的生產(chǎn)積極性，而且不利于農(nóng)民其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，最終影響農(nóng)業(yè)發(fā)展。
三、完善農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)立法以促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)
(一)立法明確規(guī)定農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)以促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)
1.憲法規(guī)定公民發(fā)展權(quán)、土地發(fā)展權(quán)及其主體。首先，人權(quán)是憲法的核心價(jià)值和根本追求, 人權(quán)法哲學(xué)是憲法法哲學(xué)的主要內(nèi)容之一。若對(duì)新的人權(quán)基本形態(tài)不及時(shí)提升為一項(xiàng)憲法人權(quán)，便有悖于憲法的基本精神。憲法應(yīng)規(guī)定發(fā)展權(quán)為公民基本權(quán)利之一，使之獲得根本法的最高效力，這是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的保障基石。其次，土地發(fā)展權(quán)是發(fā)展權(quán)在土地使用中表現(xiàn)出來的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，也應(yīng)獲得憲法保護(hù)。因此，在憲法明確規(guī)定公民享有發(fā)展權(quán)和土地權(quán)利主體享有土地發(fā)展權(quán)之后，才可在其他法律法規(guī)中具體創(chuàng)立和完善農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)。
同時(shí)，目前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中同樣存在著土地增值收益分配問題。地方政府在經(jīng)營城市中存在盲目擴(kuò)張和占地沖動(dòng)，和中央政府在土地利用規(guī)劃修編中所產(chǎn)生的矛盾沖突，以及耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地實(shí)踐中缺乏政策手段等問題，在很大程度上都是土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷和土地收益分配機(jī)制失衡造成的。
為了解決上述問題，筆者提出以下建議：
同時(shí)設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)和城市土地開發(fā)經(jīng)營權(quán)(簡稱城市開發(fā)權(quán))
城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，這是憲法規(guī)定的。將農(nóng)地發(fā)展權(quán)予以明確，并界定在農(nóng)村集體土地所有權(quán)之下，既保證了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整，又符合憲法和土地管理法規(guī)的規(guī)定，同時(shí)也符合現(xiàn)在的實(shí)際情況和未來的發(fā)展趨勢。同時(shí)，設(shè)定城市開發(fā)權(quán)，并由中央政府有償授予地方政府，既符合憲法和土地管理法規(guī)的規(guī)定，又符合地方政府經(jīng)營城市的現(xiàn)實(shí)。這樣兩權(quán)并立，既可以破解土地發(fā)展權(quán)歸屬的矛盾，明確土地產(chǎn)權(quán)制度，又可以在分配農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地時(shí)產(chǎn)生的土地增值收益時(shí)，兼顧政府利益和農(nóng)民利益。
但是，實(shí)踐中如何準(zhǔn)確評(píng)定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)值是比較困難的。一般來說，城市越大，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的單位面積投入水平就越高，農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市土地的單位面積增值收益也越高，一般增值倍數(shù)為數(shù)倍至數(shù)十倍。由于兩項(xiàng)權(quán)利的價(jià)值連在一起，很難將其分開，因此很難直接確定農(nóng)地發(fā)展權(quán)和城市開發(fā)權(quán)的價(jià)值。我們認(rèn)為，可以按照比例分配法來確定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)值，即在城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)和城市開發(fā)權(quán)的土地增值收益比例為“三七”開；在城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)外，兩者比例為“七三”開。即在城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市開發(fā)權(quán)收益占主要地位，在城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)外，農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益占主要地位。
如此，地方政府在征收征用農(nóng)村集體土地時(shí)，應(yīng)向農(nóng)村集體支付包括農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值在內(nèi)的土地價(jià)格。對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地收益分配，也可以直接參照上述原則確定，其依據(jù)即是農(nóng)地發(fā)展權(quán)和城市開發(fā)權(quán)兩權(quán)并立。
城市開發(fā)權(quán)由中央政府向地方政府有償授予
這意味著地方政府應(yīng)每年向中央政府繳納城市開發(fā)調(diào)節(jié)費(fèi)，由城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)面積、城市建成區(qū)面積、新增建設(shè)用地面積、單位產(chǎn)值占用土地面積、人均占地面積等參數(shù)組成并按照某種數(shù)學(xué)模型確定。其原則是，以上各項(xiàng)參數(shù)值越大，地方政府付費(fèi)應(yīng)越多。同時(shí)，現(xiàn)行的由地方政府向中央政府繳納的耕地開墾費(fèi)、土地有償使用收益應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整。
城市開發(fā)調(diào)節(jié)費(fèi)由中央統(tǒng)籌安排用于“三農(nóng)”
一、引言
眾所周知，由于我們國家的公有制性質(zhì)，我國憲法明確規(guī)定了土地這項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)只能由國家和農(nóng)民集體享有，國家和集體壟斷了土地的所有權(quán)以及土地使用權(quán)的供應(yīng)市場，土地使用權(quán)是地產(chǎn)市場的唯一權(quán)利載體，具有實(shí)現(xiàn)土地民事流轉(zhuǎn)的功能[1]，土地流轉(zhuǎn)可以分為初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)，相應(yīng)地便形成了土地使用權(quán)的兩極市場，即土地使用權(quán)的一極市場和二極市場。其中一極市場是事關(guān)土地初次進(jìn)入市場的重大問題，所以顯得十分重要。而土地初次流轉(zhuǎn)主要采取出讓、出租、作價(jià)入股（出資）和土地使用權(quán)作價(jià)授權(quán)等方式。（劃撥手段非市場手段進(jìn)入）其中各種方式都有顯著區(qū)別，最典型的如出讓主要相對(duì)于出租來說，二者區(qū)別在于，出讓是批發(fā)性的租賃，故香港和新加坡稱為“土地批租”，出租是零售性的租賃。出讓是受讓方一次納租金，出租是年度交納租金或按約定時(shí)間交納租金。由于兩者都可以選擇共同或相似的方式進(jìn)行權(quán)屬流轉(zhuǎn)，如都可采用拍賣、招標(biāo)、協(xié)議等方式尋找受讓方或承租方。[2]據(jù)此有學(xué)者認(rèn)為，出讓與出租本質(zhì)相同，本質(zhì)上都是一種租賃。但筆者認(rèn)為，盡管出讓是一種“批發(fā)性租賃”，盡管租賃有一種物權(quán)化趨勢，但出讓與出租卻永遠(yuǎn)無法等同。出讓是一種設(shè)定不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)的行為，而出租卻只是一種設(shè)定債權(quán)請(qǐng)求權(quán)的行為，出讓土地使用權(quán)的事實(shí)上的永久性更加明確地體現(xiàn)了出讓設(shè)定用益物權(quán)行為的性質(zhì)。
土地使用權(quán)出讓制度是創(chuàng)設(shè)土地用益物權(quán)的唯一制度，因此，土地使用權(quán)的出讓制度對(duì)社會(huì)、個(gè)人對(duì)土地的利用及價(jià)值創(chuàng)造就有著非同尋常的意義。但是《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）卻明確禁止農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)的出讓，轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。[3]所以，我國現(xiàn)行法律制度中的土地使用權(quán)出讓僅指國有土地使用權(quán)的出讓。根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《城市房地產(chǎn)管理法》）的有關(guān)規(guī)定，土地使用權(quán)出讓是指國家以土地的所有者的身份將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。這一定義表明了國家作為土地所有者與土地使用者之間如何讓渡土地使用權(quán)的基本權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，為土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等經(jīng)營行為和土地使用權(quán)作為商品進(jìn)入流通領(lǐng)域提供了前提和基礎(chǔ)。因此，把握土地使用權(quán)出讓行為的性質(zhì)事關(guān)整個(gè)出讓制度的規(guī)范建構(gòu)問題，小視不得。然而，理論界對(duì)出讓行為的性質(zhì)定位卻長時(shí)間觀點(diǎn)對(duì)立，難趨一致，這固然與市場理念和國家制度的碰撞沖突有一定的關(guān)系，但也跟判斷行為的法律性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)的僵化有關(guān)。
二、土地使用權(quán)出讓的法律性質(zhì)諸論及評(píng)價(jià)
自80年代初期以來，法學(xué)理論界對(duì)土地使用權(quán)出讓行為的法律性質(zhì)逐漸形成了三種截然不同的規(guī)點(diǎn)：第一種是行政行為說，第二種是經(jīng)濟(jì)法律行為說，第三種是（民事）法律行為說。各種觀點(diǎn)之間分歧較大。
（一）行政行為說[4]
行政行為說認(rèn)為土地使用權(quán)出讓行為的性質(zhì)是行政行為而非其他，具體理由有：
1、從出讓的目的看，國家作為土地所有者完全壟斷了土地的一級(jí)市場，從而有效地控制地源和二級(jí)市場，以實(shí)現(xiàn)國家的土地政策，達(dá)到促進(jìn)整個(gè)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的，國家出讓土地使用權(quán)的最終立足點(diǎn)在于行使管理權(quán)能。
2、從出讓的程序看，國家對(duì)出讓行為有嚴(yán)格的審查和管理制度。出讓土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)符合土地利用的總體規(guī)劃，年度計(jì)劃，且由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)有計(jì)劃、有步驟進(jìn)行。在土地出讓前，對(duì)出讓地塊的用途、年限等條件由土管部門會(huì)同城市規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)管理等部門共同擬定方案后，報(bào)政府批準(zhǔn)后再由土地管理部門實(shí)施。由此可見，作為出讓方的國家土地管理部門及其他有關(guān)行政部門在現(xiàn)實(shí)土地使用權(quán)出讓制度下顯然，在行使政府的管理職能。
3、從出讓法律關(guān)系的主體看，一方為代表國家政權(quán)的土地管理部門，另一方為土地使用者，前者行使的是管理職能，后者必須遵守和服從，如果用地者不服從管理，可能會(huì)受到相應(yīng)的行政處罰。
4、從出讓金的數(shù)額看，現(xiàn)價(jià)段土地使用權(quán)出讓金并非土地使用權(quán)商品真正價(jià)值的價(jià)格表現(xiàn)形態(tài)，而只是國家憑土地所有者身份分割部分利潤的行為，屬國家和用地者的分配范疇而非交換范疇，事實(shí)上也只是象征性的收費(fèi)而已。
5、從解決爭議的方法看，如果土地使用者與出讓方對(duì)土地的期限、程度、土地的用途，出讓金的數(shù)額等產(chǎn)生爭議和分歧，政府有關(guān)部門可以用行政裁決方式解決，如行政相對(duì)人（受讓方）不服從裁決，可以訴諸法院行政庭。可見，現(xiàn)實(shí)體制從司法救濟(jì)的角度確認(rèn)為出讓方和受讓方形成的行政法律關(guān)系，出讓行為當(dāng)然為行政行為之性質(zhì)。
行政行為說并沒有提示出我國土地使用權(quán)出讓行為的本質(zhì)，仍然沒有擺脫傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和管制經(jīng)濟(jì)的觀念，片面強(qiáng)調(diào)公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的優(yōu)勢地位，是不可取的。當(dāng)前行政行為說已遠(yuǎn)不如出讓制度建立初期那么紅火的原因既在于此。
（二）經(jīng)濟(jì)法律行為說[5]
經(jīng)濟(jì)法律行為說是隨著我國經(jīng)濟(jì)法學(xué)說的不斷擴(kuò)張和膨脹，經(jīng)濟(jì)法理念深入到土地管理法領(lǐng)域的產(chǎn)物，該說認(rèn)為土地使用權(quán)出讓行為是經(jīng)濟(jì)法律行為。理由是：
1、土地使用權(quán)出讓是土地有償使用的第一環(huán)節(jié)，土地使用權(quán)出讓的有償性體現(xiàn)了出讓關(guān)系的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。深究一步，是因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域作為一種生產(chǎn)要素進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這表明土地使用權(quán)在我國已成為一種特殊商品，而不再是單純的自然資源，從而是有自身價(jià)值，只是以出讓金這一獨(dú)特于其他商品價(jià)值的形式表現(xiàn)出來，而這種經(jīng)濟(jì)性不是它與行政法律關(guān)系區(qū)別之所在，土地使用權(quán)出讓關(guān)系為行政法律關(guān)系所不容。
2、土地使用權(quán)出讓的客體是城鎮(zhèn)國有土地的使用權(quán)，這一界定標(biāo)示出出讓主體的單一性即國家。《暫行條例》第8條明文規(guī)定出讓主體由國家以土地所有者的身份擔(dān)當(dāng)。可見，在國有土地使用權(quán)出讓法律關(guān)系中，一方當(dāng)事人始終是以土地所有者身份出現(xiàn)的國家，這正是經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的一個(gè)主要特征，也是其與民事法律關(guān)系的主要區(qū)別之一。
3、從出讓的目的看，國家出讓土地使用權(quán)，真正的目的不在于收取出讓金，也并非為獲取財(cái)產(chǎn)作為使用權(quán)出讓的對(duì)價(jià)。而是在于“改革城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)制度，合理開發(fā)利用、經(jīng)營土地，加強(qiáng)土地管理，促進(jìn)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。國家在此運(yùn)用“看得見的手”通過一定的市場形式配置土地資源，從而引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)既定的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。
4、從出讓過程中的法律責(zé)任承擔(dān)方式看，既有行政性的，如警告、罰款、直至無償收回土地使用權(quán)，還有民事責(zé)任，如因?qū)Ψ竭`約而解除合同并請(qǐng)求違約賠償。法律責(zé)任承擔(dān)方式的多樣性也是經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的特點(diǎn)之一，與民事法律關(guān)系，行政法律關(guān)系中法律責(zé)任承擔(dān)方式和單一性大異其趣。
盡管經(jīng)濟(jì)法律行為說對(duì)國家的行政行為和經(jīng)濟(jì)管理行為進(jìn)行了嚴(yán)格而準(zhǔn)確的區(qū)分，但由于它仍然立足于國家縱向意志優(yōu)越性和出讓雙方當(dāng)事人地位的實(shí)質(zhì)不平等性，經(jīng)濟(jì)法律行為說自然不能擺脫行政行為說的理論陷阱，即以公權(quán)力的任意優(yōu)越性不合理地排斥了私權(quán)利的正當(dāng)存在和實(shí)現(xiàn)。因此，經(jīng)濟(jì)法律行為說與行政行為說在本質(zhì)上并無二致。
（三）（民事）法律行為說
民事法律行為說認(rèn)為：土地使用權(quán)出讓，就是財(cái)產(chǎn)出讓的合同行為，在土地出讓的法律關(guān)系中，國家以土地所有者的身份出現(xiàn)，因此，國家作為土地所有者的法律地位與土地使用權(quán)受讓人的地位完全平等，雙方應(yīng)遵循平等、自愿、有償?shù)脑瓌t。[6]因此，無論從形式還是實(shí)質(zhì)看，土地使用權(quán)出讓都是一種民事法律行為。這里應(yīng)該注意的問題是，土地使用權(quán)出讓行為是民法中的物權(quán)行為還是債權(quán)行為，或者說土地使用權(quán)出讓合同是物權(quán)合同還是債權(quán)合同在學(xué)術(shù)界頗有爭議，本文并不準(zhǔn)備對(duì)此問題進(jìn)行評(píng)論。
民事法律行為說是與行政行為說和經(jīng)濟(jì)法律行為截然相反的一種觀點(diǎn)，相對(duì)于行政行為說和經(jīng)濟(jì)法律行為說中土地資源的利用依賴于權(quán)力配置，民事法律行為說更加信賴權(quán)利手段對(duì)土地資源配置的優(yōu)化和土地效益最大化的實(shí)現(xiàn)。該學(xué)說認(rèn)識(shí)到了國家的雙重角色的分離和權(quán)利本位思想在中國的興起，認(rèn)識(shí)到了我國土地法的發(fā)展趨勢，已成為當(dāng)今法學(xué)理論界之通說。
三、土地使用權(quán)出讓是一種（民事）法律行為
（一）從主體優(yōu)位到目的優(yōu)位-判斷法律行為性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)。
根據(jù)一般法理，我們?cè)谂袛喾尚袨榈男再|(zhì)時(shí)，通常是看此法律行為的主體是符合民事法律行為、經(jīng)濟(jì)法律行為還是行政行為，這即是判斷法律行為性質(zhì)的主體標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)樵谕ǔＧ闆r下，不同主體實(shí)施的行為的性質(zhì)差別顯而易見，所以主體標(biāo)準(zhǔn)成了判斷法律行為性質(zhì)的主要的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)。如自然人之間的借貸行為是典型的民事法律行為，國家財(cái)政機(jī)關(guān)實(shí)行的財(cái)政補(bǔ)貼行為是經(jīng)濟(jì)法律行為，而一般的國家行政機(jī)關(guān)，如公安部門實(shí)施的治安管理行為則屬行政行為。在很長一段時(shí)間里，主體標(biāo)準(zhǔn)在判斷法律行為性質(zhì)乃至一個(gè)法律部門的性質(zhì)和地位方面一直處于統(tǒng)治地位。但隨著法律部門的細(xì)化和法律行為的復(fù)雜化，再加上我國國有經(jīng)濟(jì)大規(guī)模存在的特殊國情，主體標(biāo)準(zhǔn)已難以迎合對(duì)法律部門和法律行為進(jìn)行精確劃分的要求，主體標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)越地位正在逐漸讓位于目的標(biāo)準(zhǔn)，即通過對(duì)法律部門的立法宗旨（目的）以及法律行為的目的進(jìn)行分析來確定該法律部門和法律行為的性質(zhì)。但是，我們應(yīng)該注意的是，判斷法律行為性質(zhì)的目的標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)先適用并非意味著完全否認(rèn)主體標(biāo)準(zhǔn)，而是指在作為基礎(chǔ)的主體標(biāo)準(zhǔn)與目的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生沖突時(shí)，才優(yōu)先適用目的標(biāo)準(zhǔn)。例如，政府購買辦公用品和政府進(jìn)行政策性采購以調(diào)控整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)這兩種政府行為；如果單純依靠主體標(biāo)準(zhǔn)是很難區(qū)分這兩種行為的性質(zhì)，甚至?xí)霈F(xiàn)誤導(dǎo)性判斷。但是如果適用目的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，我們就會(huì)很容易地將二者區(qū)分開來。盡管這兩種行為都是國家政府購買行為。但前者政府購買的目的，是用于維護(hù)政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，本質(zhì)上是一種私利目的，因此是一種民事法律行為；而后者政府購買的目的則是為了行使對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)控的職權(quán)，以促進(jìn)其優(yōu)化并為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展創(chuàng)造條件，顯屬公益目的，所以應(yīng)為經(jīng)濟(jì)法律行為。
（二）土地使用權(quán)出讓的目的決定了出讓行為的性質(zhì)是民事法律行為。
在土地使用權(quán)出讓行為中就出現(xiàn)了主體標(biāo)準(zhǔn)與目的標(biāo)準(zhǔn)的沖突，因此要判斷土地使用權(quán)出讓行為的法律性質(zhì)，就必須認(rèn)清土地使用權(quán)出讓的目的。
如前所述，不同學(xué)說對(duì)土地使用權(quán)出讓的目的有不同的認(rèn)識(shí)。行政行為說認(rèn)為，土地使用權(quán)出讓的目的是，有效控制地源和二級(jí)市場，以實(shí)現(xiàn)國家的土地政策，達(dá)到促進(jìn)整個(gè)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。[7]經(jīng)濟(jì)法律行為說認(rèn)為，國家出讓土地使用權(quán)的真正的目的不在于收取出讓金，而是通過一定的市場形式配置土地資源，從而引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)既定的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。[8]此外，盡管民事法律行為說已成為當(dāng)今法學(xué)界之通說，但鮮有學(xué)者從土地使用權(quán)出讓目的的角度來論述出讓行為性質(zhì)的，這不能不說是一大缺憾。而在我國，由于在公有制條件下，國家雖然是土地所有人，但國家不可能以所有人的身份使用全部國有土地。絕大部分國有土地都是由非所有人的公民、法人來使用的。過去，國家按土地使用轉(zhuǎn)移給公民、法人的手段是行政劃撥，其特點(diǎn)是不把土地使用權(quán)當(dāng)作財(cái)產(chǎn)看待，而且國家劃撥土地是居高臨下式的，即只有國家有決定權(quán)，而公民、法人只有消極的等待批準(zhǔn)，沒有任何積極的權(quán)利。劃撥土地實(shí)用權(quán)也是無償?shù)模乙粨芏ńK身，公民法只能享有該權(quán)利，而不得將權(quán)利轉(zhuǎn)移給他人。顯然，以行政劃方式撥轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，不符合市場經(jīng)濟(jì)條件下的土地性質(zhì)和土地使用權(quán)的性質(zhì)，不能充分發(fā)揮土地財(cái)產(chǎn)（資源）的最大化效益和價(jià)值。而以土地使用權(quán)出讓合同方式轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，反映了土地及土地使用權(quán)的商品性質(zhì)和財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，同時(shí)出讓后的土使用權(quán)在土地使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓（出售、交換、贈(zèng)與）出租、抵押或用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，充分地實(shí)現(xiàn)了土地使用權(quán)的價(jià)值和效益的最大化。由此，我們認(rèn)為，土地使用權(quán)出讓的目的是改變過去劃撥體制的弊端，使土地資源進(jìn)入商品市場，并逐步形成土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，使其作為-項(xiàng)特殊的商品進(jìn)行流通，盡管土地使用權(quán)的市場準(zhǔn)入也涉及到了行政機(jī)關(guān)的審批等行政管理問題，但這種管制只是一般性的行政事務(wù)管理并無調(diào)控經(jīng)濟(jì)和社會(huì)之目的，因此它的存在并不影響土地使用權(quán)出讓的民事法律行為性質(zhì)。土地使用權(quán)出讓的根本目的并非對(duì)權(quán)力進(jìn)行規(guī)制，也非對(duì)權(quán)力進(jìn)行創(chuàng)設(shè)，而是土地所有權(quán)基礎(chǔ)上的土地用益物權(quán)的創(chuàng)設(shè)，是土地所有權(quán)的衍生，以促進(jìn)土地資源在市場規(guī)律下進(jìn)行優(yōu)化合理配置，并得到有效的利用，因此出讓的本質(zhì)是用益物權(quán)的一種取得方式，說具體些，是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)定的繼受取得方式。根據(jù)民法法理，繼受取得可分為移轉(zhuǎn)的繼受取得和設(shè)定的繼受取得。前者指權(quán)利主體變更而權(quán)利內(nèi)容并不變更，如所有權(quán)的讓與、債權(quán)的讓與；后者指前權(quán)利主體仍保有其權(quán)利，而基與該權(quán)利而為另一主體設(shè)定新權(quán)利。如所有人在自己的所有物上為他人設(shè)定用益物權(quán)或擔(dān)保物權(quán)，即其適例。[9]因?yàn)樵谕恋厥褂脵?quán)出讓行為之前，該不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)在法律上并不存在，而出讓行為成立之后，該權(quán)利（土地使用權(quán)）才得以產(chǎn)生。[10]因?yàn)椤巴恋厥褂脵?quán)出讓合同并不是轉(zhuǎn)移已經(jīng)獨(dú)立存在的一項(xiàng)物權(quán)，而是在創(chuàng)設(shè)一種物權(quán)，而且這項(xiàng)新的權(quán)利是從土地所有權(quán)中分離出來的。”[11]當(dāng)然，這里應(yīng)該注意的是，由出讓行為而創(chuàng)設(shè)的土地使用權(quán)已是一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，而非簡單的使用權(quán)，不僅可以實(shí)際占有、使用、受益、更重要的是土地使用者可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)際上享有法律允許范圍內(nèi)的處分權(quán)。[12]
由此可見，土地使用權(quán)出讓的目的本身民事私利性質(zhì)就決定了土地使用權(quán)出讓行為的性質(zhì)是民事法律行為。這是對(duì)傳統(tǒng)行政行為說和經(jīng)濟(jì)法律行為說的突破，也是權(quán)利本位對(duì)義務(wù)本位之勝利。
（三）土地使用權(quán)出讓行為的民事法律行為性質(zhì)在現(xiàn)行法中的體現(xiàn)
土地使用權(quán)出讓具有民事法律行為的性質(zhì)，這一點(diǎn)在現(xiàn)行立法中也有明顯體現(xiàn)：
1、土地使用權(quán)出讓的目的表明了出讓行為的民事法律行為性質(zhì)。根據(jù)前面的分析，土地使用權(quán)出讓制度設(shè)立的目的或曰立法宗旨是為了創(chuàng)設(shè)一種新的用益物權(quán)，以發(fā)揮土地財(cái)產(chǎn)的價(jià)值功能，這足以體現(xiàn)出讓行為的民事行為性質(zhì)。筆者在此不再贅述。
2、土地使用權(quán)出讓制度所規(guī)定的原則表明了出讓的行為的民事法律行為性質(zhì)。我國現(xiàn)行法律規(guī)定土地使用權(quán)出讓應(yīng)遵循平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由縣、市人民政府土地管理部門（出讓方）與土地使用者簽訂合同。[13]在訂立土地使用權(quán)的出讓合同中，遵守平等、自愿、有償?shù)脑瓌t是必要的、必須的。土地使用權(quán)的出讓是轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的行為，國家方面并不比公民、法人有優(yōu)越的指導(dǎo)性的地位。如果不堅(jiān)持平等、自愿原則，就有可能損害公民、法人（土地使用者）的合法權(quán)益。[14]這也是現(xiàn)行法盡量去避免的一種不公正情況。
3、土地使用權(quán)出讓所來采取的合同形式和合同的內(nèi)容表明了出讓行為的民事法律行為性質(zhì)。首先，出讓行為的合同形式反映了它的民事性質(zhì)。我國《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》及《暫行條例》都規(guī)定，土地使用權(quán)出讓時(shí)應(yīng)當(dāng)采取合同形式，盡管我國現(xiàn)行合同法沒有將土地使用權(quán)出讓合同作為有名合同之列（《合同法》只規(guī)定了15種有名合同），但這并不能否認(rèn)土地使用權(quán)出讓合同仍適用《合同法》的一般原理，它仍舊屬于債權(quán)法的范疇。其次，土地使用權(quán)出讓合同的內(nèi)容體現(xiàn)了出讓行為的民事性質(zhì)。土地使用權(quán)出讓合同的內(nèi)容主要是指訂立合同雙方當(dāng)事人，標(biāo)的物、期限、價(jià)金、違約責(zé)任等等。而在這其中，當(dāng)事人的地位平等，一方是土地所有權(quán)人，而另一方為土地使用權(quán)人，標(biāo)的物是土地這項(xiàng)財(cái)產(chǎn)或者是土地使用權(quán)利本身，合同成立后即意味著用益物權(quán)的設(shè)立，即使認(rèn)為出讓人享有的某些權(quán)利是有行政的性質(zhì)，一旦規(guī)定在合同中，便成為合同中所規(guī)定的權(quán)利。出讓人行使權(quán)利不是來源于法律規(guī)定，而是來源于合同，當(dāng)出讓人超越合同規(guī)定行使權(quán)利時(shí)，也將構(gòu)成違約。因此，土地使用權(quán)的出讓合同與一般的民事合同并二致，是民事合同的一種，而相應(yīng)的出讓行為也即是一種民事法律行為。
4、土地使用權(quán)出讓的方式表明了出讓行為的民事法律行為性質(zhì)。現(xiàn)行法規(guī)定，土地使用權(quán)出讓可以采取下列方式：（一）協(xié)議；（二）招標(biāo)（三）拍賣。[15]協(xié)議是雙方當(dāng)事人面對(duì)面地排斥第三人參與而訂立合同的方式，而招標(biāo)、拍賣則是在多方競爭條件下而簽訂合同的方式，但它們?nèi)匀欢紝儆谝话愫贤挠喠⒁?guī)則的內(nèi)容，體現(xiàn)著很強(qiáng)的民事性質(zhì)。而出讓方式仍然服務(wù)于出讓行為，出讓方式的民事性質(zhì)是出讓行為民事性質(zhì)的直接體現(xiàn)。
5、土地出讓金并不是什么行政管理手段，而是土地使用權(quán)的商品價(jià)格。如果將土地使用金作為一種管理手段，其數(shù)額完全由土地管理部門來決定，則根本不可能真正實(shí)行土地使用權(quán)制度的改革，土地使用權(quán)也不可能真正進(jìn)入市場并充分發(fā)揮土地的效益，國家也難以通過轉(zhuǎn)讓獲取應(yīng)有的收益，甚至極易助長管理機(jī)關(guān)的腐敗行為。[16]盡管我國現(xiàn)階段土地使用權(quán)出讓金明顯降低，但它絕不應(yīng)被歪曲為一種單純的宏觀調(diào)控工具，出讓金本質(zhì)上是土地財(cái)產(chǎn)的價(jià)值補(bǔ)償手段，它被規(guī)定在出讓合同中并根據(jù)土地用途、使用年限、質(zhì)量等級(jí)和地理位置等方面的不同而有所不同。
（四）如何看待現(xiàn)行法中對(duì)土地使用權(quán)出讓合同進(jìn)行限制的規(guī)定對(duì)出讓合同性質(zhì)的影響
主張土地使用出讓行政行為說和經(jīng)濟(jì)法律行為說的學(xué)者都以出讓合同受到限制和干預(yù)為由而否認(rèn)土地使用出讓合同乃至出讓行為的民事性質(zhì)，但土地使用權(quán)出讓合同受到限制是否就意味著它不具有民事性質(zhì)嗎？對(duì)此，筆者并不贊同。
首先，對(duì)合同進(jìn)行一定的限制是當(dāng)今社會(huì)中的民法的必然發(fā)展趨勢。作為近代民法三大原則之一的契約自由原則在19世紀(jì)中期之后就受到了一系列嚴(yán)重社會(huì)問題的挑戰(zhàn)，如勞資對(duì)立，貧富懸殊及消費(fèi)者利益受侵害等問題，這就要求各國對(duì)合同自由原則進(jìn)行一定的限制，對(duì)權(quán)利本位思想進(jìn)行一定的調(diào)整，如現(xiàn)行法中的格式合同的規(guī)定，合同履行中的誠實(shí)信用原則和禁止濫用權(quán)利的規(guī)定，都是對(duì)合同限制和權(quán)利本位法制調(diào)整的具體體現(xiàn)。但是我們應(yīng)該清楚的是，對(duì)合同進(jìn)行限制和權(quán)利本位思想進(jìn)行調(diào)整并不會(huì)從根本上否認(rèn)合同自由原則和權(quán)利本位思想，而只不過“在于矯正19世紀(jì)立法過分強(qiáng)調(diào)個(gè)人、權(quán)利而忽視社會(huì)利益之偏頗，其基本出發(fā)點(diǎn)，仍未能脫離個(gè)人及權(quán)利觀念。”[17]因此，我國現(xiàn)行法對(duì)土地使用權(quán)出讓合同進(jìn)行一定限制的規(guī)定并非否認(rèn)合同的民事性質(zhì)和當(dāng)事人民事權(quán)利的正當(dāng)合法性，相反是對(duì)民事權(quán)利和民事性質(zhì)之強(qiáng)化，土地使用權(quán)出讓行為仍為民事法律行為性質(zhì)。
其次，盡管《暫行條例》第17條規(guī)定，土地管理機(jī)關(guān)有“警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰權(quán)”。但這一規(guī)定也只是由于我國出讓制度的不完善使得國家的所有權(quán)身份和管理者身份重疊、模糊造成的，并不能因此否認(rèn)出讓的民事性質(zhì)。其實(shí)，土地管理機(jī)關(guān)在土地使用權(quán)出讓過程中，具有雙重身份，一方面它是以土地所有者的身份，作為出讓人從事民事活動(dòng)，參與民事法律關(guān)系，另一方面，它作為政府的職能部門以管理者的身份出現(xiàn)，從事管理活動(dòng)，參與行政管理法律關(guān)系。在某一具體的法律行為中它只能以其中某一種身份出現(xiàn)，而不能以兩種身份同時(shí)出現(xiàn)。《暫行條例》第17條的上述規(guī)定是相對(duì)于土地管理機(jī)關(guān)的行政管理職權(quán)而言，而不是土地使用權(quán)出讓人享有的一種民事權(quán)利。[18]是國家權(quán)力對(duì)合同權(quán)利的外部限制，我們應(yīng)該分清國家的所有人和管理者兩種身份，權(quán)利與權(quán)力兩種自由以及市場交易（出讓）與市場交易管理的兩種行為，不致于混淆區(qū)別而損害土地使用人的合法權(quán)益。當(dāng)然，現(xiàn)行法賦予土地管理機(jī)關(guān)的多種超合同權(quán)力的存在有無合適的法理依據(jù)仍是值得我們深思的問題。
注釋：
[1]、王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利研究〉中國政法大學(xué)出版社，1997年版150.
[2]孫佑海：《城市國有土地初次流轉(zhuǎn)對(duì)策研究》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》，2000年第5期35.
[3]《中華人民共和國土地管理法》第63條。
[4]李壽廷、楊守信：《論土地使用權(quán)出讓的法律性質(zhì)》載《經(jīng)濟(jì)改革》1995年第5期50.
[5]朱謝群：《論國有土地使用權(quán)出讓的法律性質(zhì)》載《法律科學(xué)》1999年第2期106.當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)法律行為說還存在一個(gè)基本概念的邏輯矛盾的問題。據(jù)孫憲忠先生的研究，法律行為是指僅限于私法領(lǐng)域的當(dāng)事人自由意思的表示行為，國家行為不可稱為法律行為。
[6]張學(xué)春：《全國房地產(chǎn)法制研討會(huì)會(huì)議綜述》載《中國法學(xué)》1997年第1期122.
[7]李壽廷、楊守信：《論土地使用權(quán)出讓的法律性質(zhì)》載《經(jīng)濟(jì)改革》1995年第5期50
1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作基本情況
二道甸子鎮(zhèn)位于樺甸市東部山區(qū)，幅員面積841.43平方公里，二輪延包面積7279公頃，其中水田面積587公頃，旱田面積6692公頃。共有12個(gè)村，90個(gè)村民小組；農(nóng)業(yè)戶數(shù)5972戶，農(nóng)業(yè)人口21305人，農(nóng)村勞動(dòng)力10735個(gè)，人均耕地面積0.694公頃，戶均2.47公頃土地。
截至2012年5月，鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心共為636戶農(nóng)戶辦理相關(guān)手續(xù)，土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到527公頃，占二輪延包面積的7.2%。
承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具體情況是：轉(zhuǎn)包38戶，流轉(zhuǎn)土地41公頃，占流轉(zhuǎn)面積的7.8%；轉(zhuǎn)讓585戶，流轉(zhuǎn)土地479公頃，占流轉(zhuǎn)面積的90.9%；出租13戶，流轉(zhuǎn)土地7公頃，占流轉(zhuǎn)面積的1.3%。
2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要成效
2.1促進(jìn)了土地的規(guī)模經(jīng)營 隨著新時(shí)期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，多數(shù)土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的土地向種糧大戶、合作社集中，形成適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，轉(zhuǎn)移出一批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，既取得了規(guī)模效益，又有利于二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。據(jù)了解，全鎮(zhèn)通過土地流轉(zhuǎn)，改善了生產(chǎn)條件，提高了生產(chǎn)能力，進(jìn)一步加大了土地流轉(zhuǎn)的速度。通過土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，2011年底統(tǒng)計(jì)，全鎮(zhèn)共轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力達(dá)2600人，其中常年外出務(wù)工勞動(dòng)力1980人。
2.2增加了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入 全鎮(zhèn)經(jīng)營100畝以上的流轉(zhuǎn)大戶26家，超過50畝的流轉(zhuǎn)大戶有78家，達(dá)到100畝以上的流轉(zhuǎn)大戶有4家，涉及3個(gè)村。主要流轉(zhuǎn)到食用菌、優(yōu)質(zhì)稻、瓜菜種植等優(yōu)勢行業(yè)，此舉為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了活力，提高了土地產(chǎn)出率。如樺甸市家利瓜菜合作社采取集中連片搞瓜菜種植，合作社成員人均增收4500余元，受益農(nóng)戶 60余戶。
2.3推進(jìn)了專業(yè)化生產(chǎn) 通過大力推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢有了較大轉(zhuǎn)變，土地集中流轉(zhuǎn)到優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，專業(yè)生產(chǎn)相對(duì)集中，有利于進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域布局，形成一鄉(xiāng)一品、一村一品的格局。如暖木村食用菌協(xié)會(huì)，流轉(zhuǎn)土地72畝，種植袋裝木耳，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行專業(yè)化生產(chǎn)，年種植木耳180萬袋，實(shí)現(xiàn)銷售收入700萬元，協(xié)會(huì)成員戶年收入10萬元以上，效益十分可觀。
2.4優(yōu)化了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 土地流轉(zhuǎn)為鎮(zhèn)域的農(nóng)民專業(yè)合作組織建設(shè)搭建了很好的經(jīng)濟(jì)平臺(tái)。不少種養(yǎng)大戶和生產(chǎn)能手紛紛依托土地流轉(zhuǎn)，組建新型農(nóng)民專業(yè)合作組織，統(tǒng)一產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后和技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)，大力發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，有效降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民組織化程度得到較快提高，實(shí)現(xiàn)了合作社與農(nóng)民利益雙贏。帽山村通過土地流轉(zhuǎn)，種植優(yōu)質(zhì)水稻集中連片達(dá)100余公頃，進(jìn)行集中經(jīng)營，規(guī)模開發(fā)，標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，實(shí)行統(tǒng)一播種、統(tǒng)一機(jī)插機(jī)收、統(tǒng)一技術(shù)指導(dǎo)、統(tǒng)一防治病蟲害、統(tǒng)一加工銷售的產(chǎn)業(yè)化管理模式，每畝節(jié)省資金100元左右，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地經(jīng)營的規(guī)模化、機(jī)械化和產(chǎn)業(yè)化，年產(chǎn)稻谷600噸。實(shí)施訂單220戶，降低生產(chǎn)成本增效約10萬元，合作社增加收入100多萬元，成員增收5000元。
3.存在的問題
3.1對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不高 全鎮(zhèn)人均耕地面積0.694公頃，依靠耕種土地可以滿足溫飽，并有一定結(jié)余。針對(duì)自己的承包地，部分農(nóng)民自行處置，進(jìn)行私租、亂包承包土地。打工雖然可以賺錢，但是城市不能為農(nóng)民工提供住房、醫(yī)療和教育等社會(huì)保障。因此，農(nóng)民始終惦戀土地，依靠土地養(yǎng)老。
3.2對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整認(rèn)識(shí)不足 個(gè)別村社干部對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)、方式方法、矛盾問題等認(rèn)識(shí)不深，宣傳不夠，引導(dǎo)不力，服務(wù)措施跟不上，基層干部群眾對(duì)土地流轉(zhuǎn)問題的認(rèn)識(shí)還比較模糊，沒有把它作為當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下需要解決的重要課題，放在應(yīng)有的高度認(rèn)識(shí)。還有部分村社干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作有畏難發(fā)愁情緒，盡管能夠認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的重要意義，但是這項(xiàng)工作工作量大，涉及面廣，政策性強(qiáng)，難度大，因此操作起來存在著怕麻煩，怕出事的思想傾向。這說明，“三化統(tǒng)籌”中的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化理念對(duì)于鎮(zhèn)村干部群眾來講，仍然處在思想認(rèn)識(shí)的層面，還不能很好地用于實(shí)踐，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)規(guī)模化、農(nóng)業(yè)集約化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化依然任重道遠(yuǎn)。
3.3土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善 土地流轉(zhuǎn)的隨意性和不穩(wěn)定性比較明顯。2009年以前，全鎮(zhèn)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)行為多為自發(fā)行為，流轉(zhuǎn)程序、方式很不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)的自發(fā)性、隨意性、盲目性比較大，已經(jīng)轉(zhuǎn)讓的土地都沒有經(jīng)發(fā)包方批準(zhǔn)，沒有履行簽約和登記手續(xù)。鎮(zhèn)政府于2009年成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，對(duì)農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)行為指導(dǎo)簽訂流轉(zhuǎn)合同，并予以鑒證，取得了良好成效。但是，對(duì)以前年度個(gè)別流轉(zhuǎn)行為存在的矛盾問題，則因情況復(fù)雜，一時(shí)難以化解；市場中介組織匱乏。當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)的市場中介組織相當(dāng)匱乏，具有一定規(guī)模的種植大戶為數(shù)甚少，農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織村、委會(huì)的服務(wù)功能也發(fā)揮得不夠，這種情況已經(jīng)嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益，不利于土地資源的優(yōu)化配置。
4.做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的建議
文章編號(hào)：1001-148X（2014）04-0011-06
摘要：由于承擔(dān)著國家生態(tài)安全的
>> 基于主體功能區(qū)的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制研究 基于主體功能區(qū)的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展研究 基于“主體功能區(qū)”建設(shè)的我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略思考 主體功能區(qū)建設(shè)的區(qū)域協(xié)調(diào)功能研究 主體功能區(qū)演進(jìn)機(jī)制研究 基于土地發(fā)展權(quán)的征地補(bǔ)償機(jī)制淺探 基于公共財(cái)政視角的主體功能區(qū)建設(shè) 基于主體功能區(qū)視角的建設(shè)用地管制區(qū)劃定研究 基于主體功能區(qū)的廣東省城市化空間均衡發(fā)展研究 基于土地用途管制的土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)研究 將市場機(jī)制引入農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干問題研究 基于主體功能區(qū)規(guī)劃的區(qū)域管理框架研究 主體功能區(qū)建設(shè)研究述評(píng) 主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡研究 主體功能區(qū)土地政策選擇研究 基于主體功能區(qū)思路的保定市小城鎮(zhèn)發(fā)展模式與對(duì)策研究 基于主體功能的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究 主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的思考 主體功能區(qū)建設(shè)任重道遠(yuǎn) 基于鉆石理論的金融功能區(qū)建設(shè)研究 常見問題解答 當(dāng)前所在位置：l.
［8］Virgina McConnell，Mirgaret Walls, Elizabeth Kopits. Zoning, TDRs, and the Density of Development［J］．Journal of Urban Economics,2006(59):440-457.
［9］Burchell，Robert W. Costs of Sprawl Revisited: the Evidence of Sprawl′s Negative and Positive Effects［J］．Transportation Research Record,1998,39.
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Research on the Transfer Mechanism of Land Development Rightsbased on the
Construction of the Main Functional AreasLIU Hong
(School of Economics, Minzu University of China, Beijing 100081, China)
Abstract：Because of the commitment of the ecological security features to the country, the western regions are rich in natural resources but on a underdeveloped economic base, they have already lost the good opportunities to get rid of poverty through the industrialization under the strict control of the planning, and formed the sharp contradiction between the provision of public ecological products and getting out of poverty. The main functional areas planning will lead to the plight of “huge profits-huge damage” among different types of regions, in the meanwhile it achieves the specific goals of orderly spatial development. To solve the imbalance of the different regional development opportunities by the planning, it is imperative to establish a long-term and effective coordination mechanism between the interests of the regions. Only from the coordinated regional development objectives, can the building of the transfer mechanism of land development rights among the main functional areas create a new breakthrough to coordinate the development opportunities′ inequality between the restricted and the non-restricted functional areas, and gradually narrow the development gap among the different types of functional areas.
Key words：the western regions; the main functional areas; the transfer of land development rights; regional coordination
關(guān)鍵詞：農(nóng)地發(fā)展權(quán)；定價(jià)；農(nóng)民利益
中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
收錄日期：2012年1月9日
農(nóng)地發(fā)展權(quán)是西方發(fā)達(dá)國家為了解決土地開發(fā)過程中利益沖突而被設(shè)計(jì)出來的，該制度在明晰土地開發(fā)權(quán)利及其歸屬、保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境、保存古建、消除權(quán)益不公等方面發(fā)揮了重要作用。我國學(xué)者從上世紀(jì)九十年代初就提出要引進(jìn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，以完善我國土地權(quán)利體系和土地開發(fā)制度，為保護(hù)農(nóng)地資源，控制耕地流失服務(wù)。我國目前正處于城市化快速推進(jìn)時(shí)期，耕地資源和生態(tài)環(huán)境的形勢非常嚴(yán)峻。近年來，我國學(xué)術(shù)界逐漸重視對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度的研究，并取得了一定的成果。然而，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)該制度的研究仍處于起步階段，很多基本理論問題還沒有解決。本文在參考了大量相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵、定價(jià)配置及其與農(nóng)民利益保護(hù)等方面分析了近年來我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的研究成果，并且提出了研究中存在的不足和未來需要加強(qiáng)研究的方向。
一、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵
我國當(dāng)前對(duì)于土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)的研究還處在初級(jí)階段，學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成統(tǒng)一而準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，將土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)混為一談的情況比較普遍。事實(shí)上，土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)在范圍內(nèi)涵特征等方面有很大的區(qū)別。
柴強(qiáng)（1993）在分析了各國（地區(qū)）土地權(quán)利設(shè)置情況的基礎(chǔ)上提出了土地發(fā)展權(quán)的概念，認(rèn)為：“土地發(fā)展的基本觀念，是發(fā)展土地的權(quán)利，是一種可與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)……所謂土地發(fā)展權(quán)，就是土地變更為不同性質(zhì)使用之權(quán)，如由農(nóng)地變更為城市建設(shè)用地，或?qū)ν恋卦械氖褂玫募s度升高。”張安錄（2000）將農(nóng)地發(fā)展權(quán)稱為可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)，即“允許土地使用受限制的土地所有者將其土地發(fā)展權(quán)賣給土地使用不受限制的土地所有者，進(jìn)行額外土地開發(fā)。”杜業(yè)明（2004）認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)特指某組織或個(gè)人在以下兩種情況下獲取收益的權(quán)利：一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；二是農(nóng)村存量建設(shè)用地直接進(jìn)入土地一級(jí)市場。周建春（2005）認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)又稱土地發(fā)展權(quán)或土地開發(fā)權(quán)，是指將農(nóng)地改為最佳利用方向的權(quán)利，也可狹義地定義為改為建設(shè)用地的權(quán)利。它是內(nèi)生于土地所有權(quán)而又可從土地所有權(quán)中分離出來的一種用益物權(quán)。侯麗華等（2005）認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)應(yīng)包括：農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)或稱之為農(nóng)地發(fā)展權(quán)；未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)；在農(nóng)地使用性質(zhì)不變的情況下擴(kuò)大投入的發(fā)展權(quán)；在建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)的發(fā)展權(quán)。范輝等（2005）認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)的含義可以具體地分為：農(nóng)地發(fā)展權(quán)、建設(shè)用地發(fā)展權(quán)和未利用土地發(fā)展權(quán)，并且詳細(xì)分析了農(nóng)地發(fā)展權(quán)與土地發(fā)展權(quán)的異同。萬磊（2005）認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是指對(duì)土地在資源利用方面改變?cè)械睦眯问剑M(jìn)行再開發(fā)的權(quán)利。即突破原有的土地利用形式，在空間維度上向縱深方向發(fā)展、在使用上變更土地用途之權(quán)。王萬茂等（2006）對(duì)土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念及內(nèi)涵做出了比較詳盡的闡述，認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是指土地變更用途使用之權(quán)和對(duì)土地原有集約度的改變，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)包括：農(nóng)地發(fā)展權(quán)、市地發(fā)展權(quán)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)指土地用途由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的不同用途使用之權(quán)。并且提出我國的農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)主要包括以下三方面內(nèi)容：①國家通過征地將農(nóng)村集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地使用；②農(nóng)村集體農(nóng)用地依法被轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用；③國有農(nóng)用地依法轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。
二、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的定價(jià)
國內(nèi)學(xué)者關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的研究相對(duì)較少，重點(diǎn)探討了農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)格評(píng)估，另外涉及了農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的一些基本理論，包括涵義特點(diǎn)形成機(jī)理和影響因素等方面。
王小映（2003）根據(jù)土地用途轉(zhuǎn)換和土地增值的關(guān)系，認(rèn)為在土地用途轉(zhuǎn)換過程中由土地用途價(jià)格差異形成的土地增值，與土地利用規(guī)劃限定的土地發(fā)展權(quán)相對(duì)應(yīng)，也可稱為土地發(fā)展權(quán)收益。孫弘（2004）認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)價(jià)格是“價(jià)格束”的“一枝”，實(shí)質(zhì)上就是土地利用方式改變后的土地價(jià)格與現(xiàn)狀利用方式下的土地價(jià)格之差，并提出了決定土地發(fā)展權(quán)價(jià)格的三大要素：位置、用途和容積率。周建春（2005）認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值是假設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處在正常生產(chǎn)條件下能獲得正常的社會(huì)投資平均利潤的情況下，因失去將農(nóng)地改為建設(shè)用地的權(quán)利而應(yīng)得到的補(bǔ)償。范輝等（2008）主要研究了關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的一些基本理論問題，對(duì)比分析了農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的兩種涵義，總結(jié)了農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的特點(diǎn)、形成機(jī)理和影響因素。祝平衡（2009）具體分析了土地發(fā)展權(quán)價(jià)值構(gòu)成，提出土地發(fā)展權(quán)價(jià)格包括改變土地用途所產(chǎn)生的價(jià)格差，改變土地利用強(qiáng)度所產(chǎn)生的價(jià)格差以及由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和土地利用規(guī)劃導(dǎo)致土地區(qū)位的改變所產(chǎn)生的價(jià)格差，并進(jìn)一步分析了影響土地發(fā)展權(quán)價(jià)格的因素。
關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)格評(píng)估，張安錄（2000）提出可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)（農(nóng)地發(fā)展權(quán)）的價(jià)格可以通過建構(gòu)發(fā)展權(quán)市場來確定。胡蘭玲（2002）借鑒了法國上限密度限制的做法，提出限度內(nèi)的空間建筑權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，價(jià)款由當(dāng)事人自行約定；為鼓勵(lì)開發(fā)者向國家購買超過限度的建筑權(quán)，國家可以采取低價(jià)策略，出售高空或地下建筑權(quán)應(yīng)收取少量費(fèi)用或不收費(fèi)。周建春（2005）認(rèn)為計(jì)算農(nóng)地改為建設(shè)用地的增值是在假設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為正常生產(chǎn)的前提下進(jìn)行的，在此前提下的農(nóng)業(yè)地租或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)值也是正常生產(chǎn)條件下的地租或地價(jià)。這是所有的農(nóng)地都能得到幾乎相等的補(bǔ)償，而農(nóng)地發(fā)展權(quán)則依土地的面積、位置、生態(tài)景觀等條件不同而價(jià)格不同。王順祥（2005）提出了計(jì)算征地綜合區(qū)片價(jià)格的兩種思路：以集體建設(shè)用地有償使用價(jià)格量化農(nóng)地發(fā)展權(quán)；以工業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)為基數(shù)，確定國家與集體的分成比例后量化農(nóng)地發(fā)展權(quán)，并分析了兩種思路的優(yōu)劣。湯芳（2005）根據(jù)影響土地價(jià)格的因素和定價(jià)的原則，在提出一系列合理假設(shè)的基礎(chǔ)上，提出了符合我國現(xiàn)有市場環(huán)境農(nóng)地發(fā)展權(quán)的定價(jià)模型，即：農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格等于非農(nóng)用地的市場價(jià)格減去開發(fā)成本，再減去農(nóng)地的農(nóng)用價(jià)值。王萬茂等（2006）認(rèn)為農(nóng)地被征用時(shí)農(nóng)民獲得的補(bǔ)償可以是：農(nóng)地所有權(quán)中的一部分加上農(nóng)地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)），再加上農(nóng)地發(fā)展權(quán)；而國家則可以通過稅費(fèi)的方式進(jìn)行農(nóng)地發(fā)展權(quán)的二次財(cái)富分配來拿回（拿回比例需根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展確定）本該屬于國家的農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償。范輝（2006）根據(jù)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵和土地開發(fā)費(fèi)用及利潤不屬于農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的內(nèi)涵，得到：農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格等于市地價(jià)格減去農(nóng)用地價(jià)格，再減去土地開發(fā)費(fèi)用及利潤。祝平衡（2009）提出了一系列土地發(fā)展權(quán)價(jià)格的測算公式，其中包括當(dāng)該農(nóng)用土地改變后的土地用途分別為工業(yè)、住宅、商業(yè)時(shí)的價(jià)格公式。
三、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的配置
農(nóng)地發(fā)展權(quán)配置的研究實(shí)質(zhì)上就是要解決農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬和收益分配的問題，這也是國內(nèi)學(xué)者當(dāng)前探討的熱點(diǎn)。迄今已經(jīng)形成了歸公論、歸私論和分享論等三種主要觀點(diǎn)。
歸公論，又稱“漲價(jià)歸公”，主張農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸國家所有，使用者若要進(jìn)行開發(fā)必須先向國家購買發(fā)展權(quán)。沈守愚（1998）根據(jù)馬克思的二元結(jié)構(gòu)理論，認(rèn)為集體土地所有權(quán)與歸國家所有的農(nóng)地發(fā)展權(quán)可以同時(shí)并存。胡蘭玲（2002）也贊同將土地發(fā)展權(quán)歸屬于國家所有，因?yàn)椤皩l(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)分割處理，以發(fā)展權(quán)屬于國家的方式將公共投資產(chǎn)生的開發(fā)利益返還給社會(huì)”可以根除一些弊端。劉衛(wèi)東等（2004）認(rèn)為，土地用途變化產(chǎn)生的土地資產(chǎn)增值與原土地所有者、使用者的投資和勞動(dòng)沒有任何關(guān)系，是土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃用途管制的結(jié)果，因此它所帶來的土地資產(chǎn)增值應(yīng)當(dāng)歸全社會(huì)所有。張友安等（2005）也贊成土地發(fā)展權(quán)歸國家所有，國家是土地發(fā)展權(quán)配置與流轉(zhuǎn)管理的主體。王萬茂等（2006）從歷史及國家長治久安、長遠(yuǎn)發(fā)展的角度分析，認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于國家所有。張磊等（2007）認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)設(shè)定為國家所有更具有可操作性和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。
歸私論，又稱“漲價(jià)歸私”，主張農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民和農(nóng)村集體所有，國家可以向農(nóng)地所有者購買發(fā)展權(quán)。黃祖輝等（2002）認(rèn)為“漲價(jià)歸公”的錯(cuò)誤理念導(dǎo)致了非公共利益征地行為，主張應(yīng)該在農(nóng)地用途轉(zhuǎn)換的過程中區(qū)分公益用地和非公益用地，非公益用地應(yīng)該對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償，即使非要堅(jiān)持“漲價(jià)歸公”，也應(yīng)該通過稅收的方式。賈天嘯（2003）認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)收益歸農(nóng)村集體用于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、公益事業(yè)和安置就業(yè)等方面。杜業(yè)明（2004）也主張農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸屬于農(nóng)民，并提出：“現(xiàn)行農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)制度不均衡是造成我國耕地銳減、土地利用秩序混亂的根本原因，并將導(dǎo)致其自身的變遷。”
分享論主張農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該由國家、農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同分享。周誠（2004）認(rèn)為“漲價(jià)歸私”與“漲價(jià)歸公”兩大派別的觀點(diǎn)都各有缺陷，于是提出：在政策上折衷、糅和兩大派別的精神和做法，統(tǒng)籌兼顧，減少矛盾，切實(shí)做到“合理補(bǔ)償，剩余歸公”。高勇（2004）按照馬克思的地租分配理論，認(rèn)為級(jí)差地租I應(yīng)該歸土地所有者所有，級(jí)差地租Ⅱ應(yīng)當(dāng)由土地所有者和征地者共同所有，即發(fā)展權(quán)收益應(yīng)由國家和農(nóng)民共同分享。楊明洪等（2004）認(rèn)為農(nóng)民集體作為土地所有者應(yīng)該分享土地發(fā)展權(quán)價(jià)值，并提出推行“片區(qū)綜合補(bǔ)償價(jià)”是解決農(nóng)民集體分享土地發(fā)展權(quán)價(jià)值的關(guān)鍵。季禾禾等（2005）主張國家作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)力主體代表，同時(shí)農(nóng)民應(yīng)該參與對(duì)發(fā)展權(quán)權(quán)益的分享，并且可通過建立農(nóng)民基本生存保障體系的形式落實(shí)農(nóng)民對(duì)發(fā)展權(quán)的分享。萬磊（2005）利用法經(jīng)濟(jì)學(xué)方法分析了“漲價(jià)歸私”與“漲價(jià)歸公”的效率，得到兩種方案都難以達(dá)到效率最優(yōu)，認(rèn)為農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬農(nóng)村集體，為均衡利益及體現(xiàn)國家管理權(quán)威，政府可以對(duì)所有土地發(fā)展權(quán)的實(shí)施以一定稅率征收稅賦。朱啟臻等（2006）分析了歸公論和歸私論的弊端，認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)由國家和失地農(nóng)民分享，既能使失地農(nóng)民的發(fā)展得到有效保障，也可以有效遏制征地權(quán)的濫用。吳宇哲等（2008）認(rèn)為歸公論有失公平，歸私論與中國的發(fā)展階段不相吻合，也贊同分享論。劉祚祥等（2008）運(yùn)用產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理與產(chǎn)權(quán)博弈的方法來研究我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)合約，得出我國 “土地發(fā)展權(quán)”是農(nóng)民、村集體與政府三方長期博弈的均衡解的結(jié)論，并進(jìn)而論證“農(nóng)地發(fā)展權(quán)分享”合約將是我國在既有約束條件下利益各方基于理性選擇的結(jié)果。藏俊梅等（2008）從產(chǎn)權(quán)的角度，也認(rèn)為農(nóng)民應(yīng)當(dāng)參與農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)益分享。
四、農(nóng)地發(fā)展權(quán)與農(nóng)民利益保護(hù)
關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)與農(nóng)民利益保護(hù)，國內(nèi)學(xué)者近年來進(jìn)行了一些初步探索。揭示了當(dāng)前農(nóng)地非農(nóng)化過程中失地農(nóng)民權(quán)益受損的普遍現(xiàn)象，分析了其內(nèi)在的深刻原因，探討了農(nóng)地征用與征地補(bǔ)償?shù)木唧w措施，并提出了一系列保障失地農(nóng)民權(quán)益的長效機(jī)制和政策建議。
黃祖輝等（2002）探討了非公共利益性質(zhì)征地行為對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的侵害以及造成的不良影響，并提出了土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)膬蓷l途徑。劉永湘等（2003）分析了農(nóng)民集體所有土地發(fā)展權(quán)的壓抑與抗?fàn)帲⒄J(rèn)為對(duì)農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)真正構(gòu)成壓抑的是法律對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)不予支持。杜業(yè)明（2004）從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)“圈地之風(fēng)”進(jìn)行了定性分析，探討了其興起的根源，并提出了若干治理舉措。王小映（2004）探討了如何保護(hù)在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中“三無”農(nóng)民的權(quán)益，認(rèn)為必須徹底改革現(xiàn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度，加快完善社會(huì)保障體系，從制度上建立起保障失地農(nóng)民權(quán)益的長效機(jī)制。高勇（2004）分析了現(xiàn)行征地補(bǔ)償理論和制度設(shè)計(jì)上的缺陷，提出了一系列具體的保障失地農(nóng)民權(quán)益的機(jī)制。侯麗華等（2005）認(rèn)為國家的公共權(quán)利沒有得到有效約束，相關(guān)配套法律法規(guī)不完善，使得有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的建設(shè)者借助國家強(qiáng)制力對(duì)農(nóng)民集體實(shí)行土地發(fā)展權(quán)的壓抑，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益長期受到侵害。郭熙保等（2006）探討了土地發(fā)展權(quán)、農(nóng)地征用與征地補(bǔ)償制度三者之間的關(guān)系，并針對(duì)如何完善當(dāng)前農(nóng)地征用和補(bǔ)償制度提出了若干政策建議。由建勛（2007）分析了農(nóng)村集體土地權(quán)益維護(hù)難的制度原因，并提出了對(duì)農(nóng)村集體土地權(quán)益維護(hù)制度進(jìn)行創(chuàng)新的途徑。李麗紅等（2007）對(duì)比了國內(nèi)外土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為美英等國在實(shí)際補(bǔ)償中，考慮了土地未來增值給土地所有者帶來的收益，值得我國借鑒，并提出了在農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下失地農(nóng)民補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包括的基本內(nèi)容。王永慧等（2007）根據(jù)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵、價(jià)值構(gòu)成和對(duì)產(chǎn)權(quán)人的經(jīng)濟(jì)功能，把農(nóng)地發(fā)展權(quán)分為基本發(fā)展權(quán)、實(shí)體發(fā)展權(quán)和虛擬發(fā)展權(quán)，并對(duì)不同類型的農(nóng)地發(fā)展權(quán)對(duì)失地農(nóng)民利益的保障作用進(jìn)行了具體闡釋。臧俊梅等（2008）認(rèn)為，農(nóng)地非農(nóng)化中失地農(nóng)民權(quán)益受損的原因主要是由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)定位不明晰；失地農(nóng)民權(quán)益保障的關(guān)鍵在于農(nóng)民依據(jù)土地產(chǎn)權(quán)參與分享土地增值分配。秦祖?zhèn)ィ?009）認(rèn)為失地農(nóng)民利益受損現(xiàn)象日益突出的根本原因在于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的缺失，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的新形勢下，改革現(xiàn)行的土地征收制度，增加農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，創(chuàng)新農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配及征地補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)迫在眉睫。周建國（2010）對(duì)農(nóng)村土地征收中農(nóng)地發(fā)展權(quán)受損的現(xiàn)狀及其原因進(jìn)行了分析，提出了相應(yīng)的法律保護(hù)對(duì)策。劉國鳳等（2010）認(rèn)為征地費(fèi)用嚴(yán)重偏離市場價(jià)格水平，既不能發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)功能，又損害了失地農(nóng)民的利益，同時(shí)過低的征地補(bǔ)償費(fèi)用往往誘使地方政府大量征地并高價(jià)出讓土地，進(jìn)而滋生腐敗。
五、結(jié)論
我國學(xué)術(shù)界近年來逐漸重視對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)及其相關(guān)問題的研究，并取得了一些初步成果。然而，不論是在廣度上還是在深度上，都有待加強(qiáng)研究力度，很多基本理論問題還沒有得到解決，很多結(jié)論都還不太成熟，很多觀點(diǎn)都還有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)。對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)與土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵和范圍，一直沒有取得相對(duì)一致的認(rèn)識(shí)，而它們卻是深入研究農(nóng)地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)和前提，如果不能盡快明確界定將會(huì)導(dǎo)致相當(dāng)混亂的局面，并使得關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的其他研究停滯不前。關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的內(nèi)涵及其定價(jià)方法，國內(nèi)學(xué)術(shù)界的研究也比較滯后。定性的研究較多，定量的研究較少，以后應(yīng)加強(qiáng)定量方法對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格評(píng)估的探索；建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)市場，通過供給與需求來確定農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格的方法固然有很多優(yōu)點(diǎn)，但我國目前未必有建立此類市場的成熟環(huán)境。對(duì)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬和利益分配，更是眾說紛紜，莫衷一是。很多學(xué)者的觀點(diǎn)吸收了國外一些現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)，但我們?cè)诮梃b西方國家相關(guān)制度的同時(shí)，更應(yīng)該結(jié)合我國的政治制度經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀歷史條件和文化傳統(tǒng)，并充分考慮到農(nóng)地發(fā)展權(quán)的不同歸屬所帶來的長遠(yuǎn)影響，探索出一種真正適合我國國情且具有可操作性的配置方式。關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)與農(nóng)民利益保護(hù)，大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為目前失地農(nóng)民權(quán)益受損的根本原因是由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的缺失或定位不明晰，并提出了很多值得參考的保障農(nóng)民權(quán)益的具體機(jī)制或建議。這些措施當(dāng)然也是理想化的，如何將其深入貫徹落實(shí)應(yīng)該作為今后的重點(diǎn)研究方向。
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關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)村土地；管理制度；創(chuàng)新途徑
隨著改革開放的不斷推進(jìn)，我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得了明顯的進(jìn)步。然而在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的背景下，許多農(nóng)村土地問題日益增多，急需解決統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理安排市縣、城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田保護(hù)生產(chǎn)建設(shè)集中等。在城鄉(xiāng)一體化的背景下，不是說把城市的資源調(diào)到農(nóng)村，讓城市蓋蓋房子就可以的，更重要的是讓農(nóng)民、讓農(nóng)村自主地發(fā)展，讓其慢慢地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，然后附帶地讓其社會(huì)福利等慢慢地發(fā)展，所以最為關(guān)鍵的是落實(shí)農(nóng)民的自主發(fā)展權(quán)，而這方面最為關(guān)鍵的是解放土地、賦予權(quán)利，去掉農(nóng)民的身份，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市資源的平等、城市人和農(nóng)民的平等。
1在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中農(nóng)村土地管理制度存在的問題
1.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明，造成城鄉(xiāng)發(fā)展差距加大
目前，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題主要有兩個(gè)方面。第一，土地所有權(quán)的主體不明確。第二，集體土地所有權(quán)不知道該怎么使用。長期以來，雖然我國一直有在法律方面在集體用地時(shí)，行使權(quán)利的主體有了多重規(guī)定，但是這些規(guī)定或多或少都有一些問題。這些問題會(huì)使很多土地所有權(quán)的主體爭奪土地。這樣一來，更加加大了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)劃分難度，同時(shí)也阻礙了農(nóng)村土地的順利流轉(zhuǎn)。因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)主體不明確，農(nóng)民很難行駛他們具有的支配農(nóng)村土地的權(quán)利和土地所有權(quán)。農(nóng)村土地的行使權(quán)往往在農(nóng)村干部手里，一旦有需要征用農(nóng)村土地時(shí)，農(nóng)村干部就會(huì)與農(nóng)民針對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行溝通交流，但是農(nóng)民往往處于弱勢群地位，對(duì)土地的權(quán)利就會(huì)得不到保障。
1.2農(nóng)村土地規(guī)劃制度不完善
一直以來，相對(duì)于農(nóng)村，我國忽視農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展，而更重視城市的發(fā)展，這樣一來就造成了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。目前對(duì)農(nóng)村土地的規(guī)劃存在很多問題，造成土地得不到有效利用。就目前存在的土地規(guī)劃制度中，主要是針對(duì)農(nóng)村耕地的使用管理方法，而對(duì)用于建設(shè)的土地很少做出科學(xué)的規(guī)劃。所以，土地得不到合理的開發(fā)利用，農(nóng)民的生活條件也一直無法改善。
1.3強(qiáng)制征用土地?fù)p害農(nóng)民的利益
改革開放以來，我國城市的發(fā)展建設(shè)能夠在短短的幾十年里迅速發(fā)展，其中一大部分原因是征用農(nóng)村土地，而且基本上都是強(qiáng)制性征用，這嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的土地權(quán)益。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：1）有土地征用的農(nóng)民獲得的補(bǔ)償十分不足，主要是由于我國目前土地征用后關(guān)于對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償制度不夠完善，補(bǔ)償只根據(jù)土地以后所能獲得效益進(jìn)行制定，而不考慮土地的成本，這就使得對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償不夠充足；2）長期以來，我國對(duì)土地征用的范圍十分廣泛，向來都是先征用再規(guī)劃發(fā)展，這很不利于土地的合理使用，不利于土地資源的合理配置，進(jìn)而影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。
2城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下農(nóng)村土地管理制度的創(chuàng)新
2.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制的創(chuàng)新
因?yàn)檗r(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體不清晰，阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。所以國家要制定相應(yīng)的制度政策來明確土地產(chǎn)權(quán)，另外，還要就宅基地的使用權(quán)進(jìn)行改革。一般來說，首先要明確集體土地的所有權(quán)歸誰。具體到明確所有權(quán)是哪個(gè)農(nóng)民的，或者哪個(gè)村民集體的，又或者說是哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的。這樣做才能提高農(nóng)村土地的有效利用。第二、立足于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在進(jìn)行制度改革創(chuàng)新時(shí)要避免偏向城市，建立一種新型的城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系，使農(nóng)村能夠得到相同程度的發(fā)展。
2.2農(nóng)村土地規(guī)劃的創(chuàng)新
立足于我國的基本國情、土地管理和市場經(jīng)濟(jì)要求，應(yīng)該對(duì)我國農(nóng)村土地管理進(jìn)行全面的評(píng)估規(guī)劃，建立一種新型的、利用率高的土地規(guī)劃制度。農(nóng)村的土地管理要與城市的建設(shè)同步進(jìn)行，并且要對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行全面的評(píng)估，充分考慮該區(qū)域的風(fēng)景、文化、特色，因地制宜，確定未來的發(fā)展方向。同時(shí)要多聽取該區(qū)域群眾的意見，綜合考慮。
2.3農(nóng)村土地征收制度的創(chuàng)新
隨著城鎮(zhèn)化策略的不停發(fā)展，越來越多的農(nóng)村土地被征用，因此對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償也要進(jìn)一步完善，因此關(guān)于農(nóng)村土地征用制度要進(jìn)行改革創(chuàng)新。首先，用于公共建設(shè)的土地，要從農(nóng)民的角度出發(fā)，充分考慮他們的意見，減少征用面積。第二，改進(jìn)征用后對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償制度，使被征用土地的農(nóng)民生活得到保障，加大補(bǔ)償力度。最后，賦予農(nóng)民開發(fā)權(quán)的問題，這是發(fā)展農(nóng)村的核心。在整個(gè)社會(huì)的發(fā)展中，土地有一部分用于工業(yè)發(fā)展，它價(jià)值得到很大程度上的提升，它與農(nóng)業(yè)價(jià)值是有很大區(qū)別的。當(dāng)前的土地制度僅允許城市而禁止農(nóng)村做商業(yè)開發(fā)，這肯定是不公平的安排。解決賦權(quán)的問題是解決這一問題的根本方法，讓農(nóng)民也有所有權(quán)，讓農(nóng)民的集體土地所有權(quán)成為真正的私權(quán)，肯定農(nóng)民所創(chuàng)設(shè)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)來解決開發(fā)權(quán)問題。
3結(jié)語
在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下，我國農(nóng)村土地管理制度存在著一系列的問題影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。因此要對(duì)土地管理制度進(jìn)行改革創(chuàng)新，過去往往偏向城市的建設(shè)而忽視農(nóng)村的土地建設(shè)，今后應(yīng)關(guān)注全社會(huì)，要把農(nóng)村納入到整個(gè)視野內(nèi)。本文主要對(duì)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)、土地規(guī)劃和征用制度進(jìn)行了深入研究和分析，總結(jié)了土地管理制度創(chuàng)新的有關(guān)問題，希望對(duì)改善農(nóng)村土地管理，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有所幫助。
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【關(guān)鍵詞】 產(chǎn)權(quán) 交易成本 財(cái)富效應(yīng)
引言
起源于控制污染和環(huán)境保護(hù)的外部性問題，庇古提出，應(yīng)該通過政府的直接控制或者財(cái)政激勵(lì)來引導(dǎo)廠商矯正。但是，科斯提出了一種私人解決方式，那就是只要產(chǎn)權(quán)明晰，交易成本較低，經(jīng)過相關(guān)當(dāng)事人的志愿協(xié)商和談判，就能夠?qū)е乱环N有效率的結(jié)果。根據(jù)競爭市場理論，我們知道如果產(chǎn)權(quán)能夠完全的明確，那么空氣、土地、水都可以成為市場中進(jìn)行交易的的商品。如果交易成本很低的條件下，那么擁有者就可以很容易的保證資源被用于最好的用途，從而實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。
在實(shí)踐中，科斯定理被用于"發(fā)展權(quán)的交易"。在環(huán)境保護(hù)方面，用于污染許可證的交易。美國最早出現(xiàn)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（TDR, Transferrable development rights）是科斯在土地交易市場的一個(gè)典型利用。它是將一塊土地的非農(nóng)用開發(fā)的權(quán)利即土地發(fā)展權(quán)通過市場轉(zhuǎn)化到另一塊土地。這就是說，如果我們對(duì)一個(gè)地區(qū)（比如偏遠(yuǎn)山區(qū)的）的非農(nóng)業(yè)用地開發(fā)權(quán)，通過市場賣給另一塊地（中心城市郊區(qū)）。在美國土地發(fā)展權(quán)交易從1970左右開始實(shí)施，這種策略能夠達(dá)到既保護(hù)了農(nóng)地、自然保護(hù)區(qū)，又開發(fā)了城市的目的。
自2003年成都是把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為施政綱領(lǐng)以來，有關(guān)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和交易的實(shí)踐這個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)展開。成都市將土地經(jīng)營權(quán)明晰化，并從中抽取出土地發(fā)展權(quán)，通過建立一個(gè)土地發(fā)展權(quán)交易流轉(zhuǎn)的市場，讓農(nóng)民在一定程度上分享土地增值的財(cái)富效應(yīng)。土地發(fā)展權(quán)包括：農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)或稱之為農(nóng)地發(fā)展權(quán)；未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)；在農(nóng)地使用性質(zhì)不變的情況下擴(kuò)大投入的發(fā)展權(quán)；在建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)的發(fā)展權(quán)。
1. 成都土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的制度環(huán)境和緣起
1.1土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的制度環(huán)境
土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)面臨最基本的制度環(huán)境是以《中華人民共和國土地管理法》為主干，以國家土地政策為輔助的制度體系。我國政府土地管理是通過對(duì)土地利用實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃來實(shí)現(xiàn)的。土地規(guī)劃一般指在土地利用的過程中，為達(dá)到一定的目標(biāo)（推進(jìn)城市化、保護(hù)耕地等），對(duì)各類用地的結(jié)構(gòu)和空間布局進(jìn)行調(diào)整或配置的長期規(guī)劃（規(guī)劃期限一般為15年）。而土地年度計(jì)劃是政府根據(jù)土地開發(fā)利用的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)狀特點(diǎn)，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要等，對(duì)一定地區(qū)范圍內(nèi)的土地資源進(jìn)行合理的組織利用和經(jīng)營管理的一項(xiàng)綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施。土地利用總體規(guī)劃的原則上講一個(gè)地區(qū)在規(guī)劃期間的實(shí)際新增建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量不能超過規(guī)劃指標(biāo)，并且也必須符合土地規(guī)劃的空間布局。同時(shí)，每年有個(gè)一年度土地計(jì)劃指標(biāo)。土地利用年度計(jì)劃，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實(shí)際狀況編制。因此，土地規(guī)劃必須同時(shí)擁有規(guī)劃指標(biāo)和計(jì)劃指標(biāo)，農(nóng)用地尤其是耕地才能夠轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地。為了保護(hù)耕地，維護(hù)國家糧食安全，我國對(duì)耕地進(jìn)行了嚴(yán)格的保護(hù)。
國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀⒂蓢鴦?wù)院土地行政主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗(yàn)收。個(gè)別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量的，必須報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開墾。
1.2成都開展土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的緣起
自2003年中央提出科學(xué)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新方針，成都市把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為施政綱領(lǐng)。但是到2007年卻發(fā)現(xiàn)如下事實(shí)：2003年起，成都為推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化改革，投入“三農(nóng)”財(cái)政資金成倍增加，2003年為10億元，到2007年已達(dá)到117億，但是城鄉(xiāng)居民的收入差距卻只由2003年的2.66：1降到2.61：1。當(dāng)然，這里面有他內(nèi)在的邏輯理由，那就是生產(chǎn)要素自然向收入報(bào)酬高的城市地區(qū)流動(dòng)而帶來的收入差距快于財(cái)政補(bǔ)貼的速度。一個(gè)地區(qū)要發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須要通過城市來帶動(dòng)。只要城市化，產(chǎn)業(yè)化才能帶來經(jīng)濟(jì)的快速增長，才能夠給政府帶來更高的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。也只有城市化之后，一個(gè)地區(qū)或者國家才有能力和激勵(lì)來解決農(nóng)村發(fā)展問題。要推動(dòng)城市化的進(jìn)程，土地是城市擴(kuò)張一切的基礎(chǔ)。要發(fā)展城市必須占用大量現(xiàn)有的耕地面積，這和耕地保護(hù)指標(biāo)和基本農(nóng)田保護(hù)政策相矛盾。
同時(shí)，城市化需要征地，征地意味著低價(jià)從農(nóng)民手中獲得土地，然后利用市場拍賣高價(jià)賣出。這既推進(jìn)了城市化的發(fā)展，又提高了地方財(cái)政的收入，但卻間接損害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和收入。所以征地往往帶來了因此既要推進(jìn)城市化又要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)提高農(nóng)民收入對(duì)地方政府而言是一個(gè)兩難的境地。
2. 土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的基石和財(cái)富效應(yīng)
如何破解上文提出的難題，成都市在現(xiàn)行的土地管理制度下啟動(dòng)變革，即維系和推進(jìn)城市化不動(dòng)搖，讓農(nóng)村和農(nóng)民通過土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中，享受城市化帶來的資本利得。
2.1流轉(zhuǎn)發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)：權(quán)利結(jié)構(gòu)清晰
根據(jù)科斯定理第一種表述，產(chǎn)權(quán)的界定是市場交易的必要前提。因此要實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須對(duì)農(nóng)民與農(nóng)民之間、農(nóng)民與政府之間，對(duì)土地的權(quán)利邊界進(jìn)行界定。要明確權(quán)利，首先要知道農(nóng)民擁有什么樣的權(quán)利。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。那么農(nóng)民作為個(gè)體沒有土地所有權(quán)，但是擁有經(jīng)營承包權(quán)。因此農(nóng)民擁有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。同時(shí)，農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛杏靡嫖餀?quán)。其次，是將每個(gè)農(nóng)民之間的權(quán)利界定清晰。由于，自上個(gè)世紀(jì)50年代以來，國家和政府已經(jīng)有半個(gè)多世紀(jì)沒有提供普遍的、聯(lián)系的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)。這就意味著，人口的死亡、生育、出嫁、外出等種種原因帶來土地原來明確的權(quán)利變得不那么明確。因此，需要政府通過實(shí)際的入戶動(dòng)員、實(shí)地測量、農(nóng)村集體評(píng)議和公示、法定公示、最后明確產(chǎn)權(quán)到每一個(gè)農(nóng)戶。
2.2流轉(zhuǎn)土地發(fā)展權(quán)的效用：財(cái)富效應(yīng)
隨著城市化、產(chǎn)業(yè)化的集聚和集中，當(dāng)各種資源都向城市尋求報(bào)酬機(jī)會(huì)時(shí)，土地的需求越來越大，同時(shí)由于土地的固有特性：供給完全無彈性。那么土地價(jià)格飛速的增加就成了必然。以成都市為例，在2003年到2007年，成都市中心城區(qū)國有土地拍賣價(jià)格從每畝55.47萬元上升至276.萬元，上升達(dá)四倍。這也給，政府尤是地方政府帶來了巨大的財(cái)富和收入，就成都而言單就2007年的土地純收益就高達(dá)421.5億元，高于同期預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入和財(cái)政支出。
如何讓農(nóng)民享受也享受土地增值的財(cái)富效應(yīng)呢？流轉(zhuǎn)土地發(fā)展權(quán)。如上文所述，同樣面積的土地，用于農(nóng)業(yè)和用于建設(shè)用地的收益存在著巨大的級(jí)差。因此，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地就有極大的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。但是同時(shí)存在著，國家的政策體系約束，那就是前面提到的總體規(guī)劃指標(biāo)對(duì)建設(shè)用地是有控制的；和土地空間布局的約束。因此對(duì)政府而言就面臨在既定的指標(biāo)和特定的土地空間布局下面，開發(fā)更多的建設(shè)用地這樣一個(gè)題目。題目的破解來源于，這樣一個(gè)政策空間：增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地與減少農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤。掛鉤就意味做能夠?qū)⑥r(nóng)村的建設(shè)用地即宅基地同城市需要的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行置換。因此，將農(nóng)民進(jìn)行集中安置就能有很大的宅基地指標(biāo)同城市建設(shè)用地進(jìn)行置換。這就是土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)。通過土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民能夠分享到的收益除了現(xiàn)金流入，還包括由此帶來的新的農(nóng)村面貌和房產(chǎn)的長期增值。
3. 發(fā)揮金融系統(tǒng)作用，降低流轉(zhuǎn)發(fā)展權(quán)的交易成本，增加農(nóng)民財(cái)富
3.1基于交易成本的土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)
在最廣泛的意義上，交易成本包括那些不可能存在于一個(gè)克魯梭·魯濱遜（一個(gè)人）經(jīng)濟(jì)中的所有成本。在聯(lián)合生產(chǎn)的情況下，不同類型的交易成本通常只是在邊際上才能區(qū)分開。它們不僅包括那些簽約和談判成本，而且也包括度量和界定產(chǎn)權(quán)的成本、用契約約束權(quán)力斗爭的成本、監(jiān)督績效的成本、進(jìn)行組織活動(dòng)的成本、耗費(fèi)租金的等待成本。
所有這些成本通常只有在邊際上是可分離的，比如雇傭一位律師，賦予其權(quán)利，這有利于幫助談判簽訂一個(gè)契約；雇傭一位經(jīng)理來監(jiān)督績效有可能幫助組織經(jīng)營活動(dòng)。換言之，如果我們能夠識(shí)別不同條件下的相關(guān)邊際成本的變化，有關(guān)行為解釋源自于交易成本約束的結(jié)論就具有經(jīng)驗(yàn)上的可操作性。那么土地發(fā)展權(quán)就可以在基于交易成本上進(jìn)行剝離，然后進(jìn)行交易，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。由上文知道，土地發(fā)展權(quán)包括：農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)或稱之為農(nóng)地發(fā)展權(quán)；未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)；在農(nóng)地使用性質(zhì)不變的情況下擴(kuò)大投入的發(fā)展權(quán)；在建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)的發(fā)展權(quán)。因此，同一塊土地可以將其發(fā)展權(quán)分離剝離出來，然后進(jìn)行交易。
一個(gè)很成功的分離就是地票。地票是將農(nóng)村宅基地極其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)作為一種土地發(fā)展權(quán)從土地中剝離出來，用于市場交易。地票運(yùn)行的全過程分為復(fù)墾、驗(yàn)收、交易和使用四個(gè)環(huán)節(jié)，即：按照規(guī)劃和復(fù)墾整理規(guī)程，在農(nóng)民自愿和農(nóng)村集體同意的前提下，將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地，進(jìn)行專業(yè)復(fù)墾變?yōu)楦兀唤?jīng)土地管理部門會(huì)同農(nóng)業(yè)部門嚴(yán)格驗(yàn)收后，對(duì)復(fù)墾產(chǎn)生的耕地質(zhì)量和數(shù)量進(jìn)行把關(guān)，確認(rèn)騰出的建設(shè)用地指標(biāo)作為地票的來源；地票通過農(nóng)村土地交易所面向社會(huì)公開交易；購得地票的單位在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)選定待開發(fā)的土地，由區(qū)縣（自治縣）人民政府辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)并完成補(bǔ)償安置后，按招拍掛有關(guān)規(guī)定取得國有建設(shè)用地使用權(quán)。
3.2讓金融體系在推動(dòng)土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)揮應(yīng)有的作用
金融體系是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體中資金流動(dòng)的基本框架，它是資金流動(dòng)的工具（金融資產(chǎn)）、市場參與者（中介機(jī)構(gòu)）和交易方式（市場）等各金融要素構(gòu)成的綜合體。如何讓金融系統(tǒng)推動(dòng)土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)呢？必要好的辦法是將土地發(fā)展權(quán)股份化。讓農(nóng)民持有對(duì)土地發(fā)展權(quán)的股份，從而真正持久的享有土地增值的財(cái)富效應(yīng)，和實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營。
3.2.1土地發(fā)展權(quán)股份化讓農(nóng)民持續(xù)享有土地增值的財(cái)富效應(yīng)
在前面提到的農(nóng)民的宅基地?fù)Q城市建設(shè)指標(biāo)上農(nóng)民得到的補(bǔ)償水平差異很大。在早期政策的補(bǔ)償水平很低（每畝只有幾千元、最高1.6萬元），后期政策補(bǔ)償水平高（每畝在2.5萬元到10萬元的區(qū)間）。可以預(yù)見到的，隨著時(shí)間的推移，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)會(huì)越來越高，并且其增長速度高于正常的同期土地要素的報(bào)酬。那么先期被征地的農(nóng)民或者交換的農(nóng)民將會(huì)受到很大的損失，權(quán)利遭受很大的侵害。因此如何平衡和調(diào)和跨時(shí)期的矛盾成了一個(gè)問題。同時(shí)，政府對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村的返還比例很低。正如前面論述的，返還比例僅有1%，如何讓農(nóng)民更多的享受權(quán)利，而對(duì)政府的土地財(cái)政收入消極影響不大。
兩個(gè)難題可以通過將土地發(fā)展權(quán)股份化來解決。讓農(nóng)民享有對(duì)土地增值的財(cái)富效應(yīng)。那就是有政府專門組建一個(gè)國有控股的土地征收、拍賣公司。農(nóng)民根據(jù)其被征收的土地和享有一定的股權(quán)，到期根據(jù)股份分享土地增值的紅利。這樣既能調(diào)和不同時(shí)期土地征收補(bǔ)償差異的矛盾，又能一定程度調(diào)和政府和農(nóng)民的矛盾。農(nóng)民就享受了財(cái)產(chǎn)權(quán)帶來的 財(cái)富和收益。
3.2.2土地發(fā)展權(quán)股份化，推動(dòng)土地實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營
當(dāng)前成都市場土地市場上各類土地的發(fā)展權(quán)的交易還處于初級(jí)階段，官方市場目前只限于為土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)提供有效的信息平臺(tái)，更多的土地發(fā)展權(quán)的交易發(fā)生在場外市場。那么場外市場面臨的信息不對(duì)稱和市場交易耦合的要求高，必然帶來巨大的交易成本，從而限制了土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)。
如果將土地發(fā)展權(quán)股份化，將土地按地理區(qū)位、肥沃程度（用土壤有機(jī)質(zhì)和土壤全氮作為指標(biāo)）、當(dāng)前用途、期望用途（用途包括農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地）、交通便利程度、土地平坦系數(shù)進(jìn)行規(guī)范化，然后進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)交易。那么市場資本會(huì)根據(jù)土地的特性和利用價(jià)值，選擇最優(yōu)的利用方式，并且通過發(fā)展權(quán)的集中，更容易實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，發(fā)揮資本的規(guī)模效應(yīng)。同時(shí)，農(nóng)民能夠持久的獲得土地發(fā)展權(quán)帶來的財(cái)富效應(yīng)。
3.2.3土地發(fā)展權(quán)股份化，更有利于國家對(duì)土地的整體規(guī)劃和監(jiān)控
國家的土地規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)下面的目標(biāo)：嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；提高土地利用率；統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)很重要的一條，就是要有對(duì)土地利用的一個(gè)非常完善的信息系統(tǒng)。而土地交易市場是通過資本力量的博弈，對(duì)土地信息的了解比一般的調(diào)查更透明，跟具有可信力。換言之，土地發(fā)展權(quán)的交易市場，為國家土地規(guī)劃和監(jiān)控提供了另外一個(gè)信息渠道。同時(shí)國家可以通過對(duì)土地發(fā)展權(quán)交易市場的影響來達(dá)到對(duì)土地規(guī)劃的宏觀調(diào)控或者微觀調(diào)節(jié)。
參考文獻(xiàn)：
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江都區(qū)農(nóng)地股份合作制運(yùn)作條件
江都區(qū)地處蘇中地區(qū)，全區(qū)總面積1332km2，總?cè)丝?07萬人，其中農(nóng)業(yè)人口76萬人，土地面積6萬hm2，轄13個(gè)建制鎮(zhèn)和1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。江都區(qū)農(nóng)業(yè)土地股份合作社起步于1966年的土地一輪承包時(shí)期，先后在江都區(qū)郭村鎮(zhèn)莊橋村、宜陵鎮(zhèn)焦莊村、原宗村鄉(xiāng)西賈村、原嘶馬鎮(zhèn)高巷村推進(jìn)試點(diǎn)，截至當(dāng)年年底全區(qū)共發(fā)展各類農(nóng)場460個(gè)，其中村辦農(nóng)場181個(gè)，站辦農(nóng)場47個(gè)，廠辦農(nóng)場13個(gè)，家庭農(nóng)場156個(gè)，股份合作農(nóng)場63個(gè)，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)0．84萬hm2。但1998年土地二輪承包后，由于《農(nóng)村土地承包法》的出臺(tái)以及當(dāng)時(shí)糧價(jià)偏低等因素，部分農(nóng)場解體，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營有所萎縮。2004年邵伯鎮(zhèn)淥洋湖農(nóng)林綜合開發(fā)土地股份專業(yè)合作社的成立，標(biāo)志著江都區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)走上了規(guī)范化、法制化的軌道。2006年年底，組建農(nóng)村土地股份合作社56家，入股土地0．33萬hm2以上，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營面積回升到1996年的水平，近0．87萬hm2。僅土地股份合作社每年以翻番的速度遞增，截至2009年年底，全區(qū)遵循“依法、自愿、有償”的原則，采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股、租賃等流轉(zhuǎn)形式，依法規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積共1．97萬hm2以上，全區(qū)已有農(nóng)地股份專業(yè)合作社235家，占農(nóng)民家庭承包面積的43．3%，其中轉(zhuǎn)讓0．23萬hm2、轉(zhuǎn)包0．43萬hm2、互換0．032萬hm2、入股1．19萬hm2、租賃0．094萬hm2。涉及農(nóng)戶135641戶，簽訂規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同138980份，其中農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股組建土地股份合作社235個(gè)，入股面積1．19萬hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的60．1%［3］。當(dāng)前，我國農(nóng)地股份合作制在許多地區(qū)不斷發(fā)展和完善，但基于各種客觀因素，部分地區(qū)土地股份合作發(fā)展仍不成熟，單憑行政力量推動(dòng)農(nóng)村土地股份合作發(fā)展是不可取的。以下是對(duì)江都區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同梯度地區(qū)的土地股份合作制運(yùn)作情況的簡要分析，說明農(nóng)地股份合作制的適用條件。農(nóng)地非農(nóng)化增值收益，是誘致農(nóng)地經(jīng)營制度創(chuàng)新的根本江都區(qū)仙女鎮(zhèn)地理位置優(yōu)越，近鄰城區(qū)，京滬高速公路穿鎮(zhèn)而過，深受城區(qū)經(jīng)濟(jì)輻射影響，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，開放型經(jīng)濟(jì)占據(jù)重要地位。仙女鎮(zhèn)為了不斷滿足企業(yè)用地和被征地農(nóng)民生活保障的雙重需要，由鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民共同參股投資，統(tǒng)一修建標(biāo)準(zhǔn)廠房和道路等公共服務(wù)設(shè)施，為成長型小企業(yè)的發(fā)展提供基地載體。相對(duì)于國家農(nóng)地征用須先征用為國家所有再上市的做法而言，這種做法不僅節(jié)省了行政成本，也為靈活處置土地用途留下了政策空間，有效實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地使用權(quán)者的基本權(quán)益，而交易費(fèi)用的降低及生產(chǎn)成本的減少誘致了企業(yè)主體爭相租用土地，這一隱性互惠制度既為企業(yè)、農(nóng)民主體雙方帶來了利益共享和合作剩余。土地股份合作制就是基于合作后能夠給多方主體共同產(chǎn)生效益最大化，從而共同分享合作剩余，也為政府引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有效的激勵(lì)制度范式。農(nóng)地股份合作社的利益主體有農(nóng)民、集體組織、企業(yè)及地方政府。農(nóng)民通過農(nóng)地非農(nóng)化，除直接分享到土地增值收益外，既可以在當(dāng)?shù)爻浞志蜆I(yè)、創(chuàng)業(yè)，又可以毫無牽掛地在外務(wù)工，增加收入;企業(yè)不僅節(jié)省了征用土地成本，而且有廉價(jià)、充足的當(dāng)?shù)貏诹Y源，為提高經(jīng)營效益提供了人力、物力基礎(chǔ);政府減少了與分散的農(nóng)戶進(jìn)行談判的成本，縮短了征地流程，提高了行政效率，不斷促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。基于3個(gè)主體共享土地增值收益的一致需求，達(dá)成了多元主體的利益均衡發(fā)展。純農(nóng)業(yè)種植經(jīng)營的農(nóng)地股份合作化是尋求改變種植方式的有效選擇江都區(qū)東北部村鎮(zhèn)農(nóng)地股份合作制發(fā)展的困惑江都區(qū)小紀(jì)鎮(zhèn)、武堅(jiān)鎮(zhèn)、樊川鎮(zhèn)第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值在社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量中的比例比較高，農(nóng)民以地為本、以農(nóng)為業(yè)的思想根深蒂固，農(nóng)業(yè)種植成為農(nóng)民生活保障的基礎(chǔ)。在這種情況下，政府是引導(dǎo)和推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要力量。江都區(qū)分別在小紀(jì)鎮(zhèn)、武堅(jiān)鎮(zhèn)開展了土地股份合作社試點(diǎn)。試點(diǎn)中將分散在各個(gè)小組的地勢較低、種糧效益較低的荒灘進(jìn)行分組，按人落實(shí)股權(quán)，另將一直由村經(jīng)營的灘地作為集體股，建立了股份合作社，實(shí)行統(tǒng)一競價(jià)發(fā)包種植水產(chǎn)品，收益分配上原屬各小組的灘地發(fā)包收入全部返還農(nóng)戶;原屬村經(jīng)營的灘地發(fā)包收入的30%用于農(nóng)戶分配，20%用于合作社積累，50%用于村委會(huì)補(bǔ)貼辦公費(fèi)。從這2個(gè)村鎮(zhèn)的農(nóng)村土地股份合作制實(shí)踐進(jìn)程看，推動(dòng)農(nóng)村土地股份合作經(jīng)營的主要原因是農(nóng)村土地撂荒、農(nóng)民外出務(wù)工等，而通過土地外部利潤推動(dòng)土地股份合作發(fā)展的因素并不明顯，而且土地股份經(jīng)營項(xiàng)目不具有明顯的特色和效益。從分散種植到規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)地股份合作效益江都區(qū)的部分村鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占據(jù)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要地位，農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)種植這一渠道實(shí)現(xiàn)增收依然很重要。在這些工業(yè)帶動(dòng)力不強(qiáng)的村鎮(zhèn)，農(nóng)村土地收益不明顯，通過土地股份合作，將農(nóng)民分散的土地集中起來進(jìn)行規(guī)模種植經(jīng)營，如果市場行情好、沒有遭遇自然災(zāi)害的能實(shí)現(xiàn)較好效益，如果受某些因素影響，導(dǎo)致種植情況、市場行情都不好，則農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營可能會(huì)有所損失，農(nóng)民利益得不到較好的實(shí)現(xiàn)，則農(nóng)地股份合作制喪失了存在的基礎(chǔ)條件。
江都區(qū)土地股份合作的利益機(jī)制
當(dāng)前，農(nóng)村土地股份合作制已成為許多地區(qū)探索農(nóng)地經(jīng)營新方式的一種最有效的制度選擇，這種自下而上的農(nóng)村基層制度創(chuàng)新，逐漸為政府、社會(huì)所重視。以江都區(qū)為例，雖然農(nóng)村土地股份合作制在第一產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)的村鎮(zhèn)也有所發(fā)展，但發(fā)展較快、相對(duì)成熟的還是在江都郊區(qū)村鎮(zhèn)，這些村鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展速度快，農(nóng)民市民化進(jìn)程不斷推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工、農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)較多，農(nóng)民素質(zhì)相對(duì)較高，這些因素為農(nóng)村土地股份合作發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件，其中又以工業(yè)化發(fā)展帶來的土地增值為主［4］。由于現(xiàn)行征地制度不完善，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，農(nóng)民對(duì)土地征用補(bǔ)償預(yù)期與實(shí)際所得相差甚遠(yuǎn)，利益差別直接推動(dòng)了農(nóng)民要求分享工業(yè)化發(fā)展成果和土地增值收益。因此，外部利潤的存在，是推進(jìn)農(nóng)地股份合作發(fā)展的動(dòng)力根源。江都區(qū)真武鎮(zhèn)真北村將集體農(nóng)業(yè)對(duì)外發(fā)包的53．3hm2以上的土地承包金由原來的2700元/hm2提高到4500元/hm2，并全額返還給原承包戶，這才增加了農(nóng)民參與土地股份合作社的積極性。農(nóng)地股份合作之所以不斷發(fā)展，有其潛在的利益驅(qū)動(dòng)，主要是規(guī)模收益和農(nóng)地非農(nóng)化潛在收益等。一些村鎮(zhèn)通過集中農(nóng)村集體土地，統(tǒng)一開發(fā)經(jīng)營，尤其對(duì)耕地進(jìn)行適度規(guī)模種植，發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，從而獲取規(guī)模效益，促進(jìn)農(nóng)村集體組織和農(nóng)民收入增加。然而，土地資源稟賦差異、土地增值潛力、城鎮(zhèn)化波及程度等因素對(duì)土地股份合作發(fā)展的影響更大，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后獲取的高于農(nóng)地租賃價(jià)格的部分收益是土地股份合作制重要收益來源，因現(xiàn)行土地收益分配機(jī)制不盡合理，農(nóng)民、集體、政府、企業(yè)之間的利益處于非均衡狀態(tài)，農(nóng)民要求充分實(shí)現(xiàn)土地增值收益的愿望及潛在收益的存在直接觸發(fā)著土地經(jīng)營制度創(chuàng)新。農(nóng)村土地股份合作制在堅(jiān)持入社自愿、退社自由的前提下，將農(nóng)民土地集中起來，進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營，實(shí)行利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益機(jī)制。目前，土地股份合作社的參股要素有土地使用權(quán)、資金、技術(shù)、集體投入等，就土地使用權(quán)而言，只要農(nóng)民愿意加入土地股份合作社，就可以成為合作社的股東之一。按照江都區(qū)合作社章程，只要是加入到合作社里的社員都有權(quán)按照份額享受應(yīng)得的土地收益的權(quán)利。這種既穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，即不侵犯農(nóng)民土地使用權(quán)利，又能通過制度保障合理獲得土地收益分紅的權(quán)益共享機(jī)制，是取得農(nóng)民一致同意的關(guān)鍵所在。
江都區(qū)農(nóng)村土地股份合作制的局限性
農(nóng)地股份合作制還存在一定的局限性。當(dāng)前，我國農(nóng)村土地是農(nóng)村集體所有，農(nóng)民對(duì)其承包的農(nóng)地只享有經(jīng)營、收益、流轉(zhuǎn)等權(quán)利，缺乏具有實(shí)質(zhì)性產(chǎn)權(quán)的處置權(quán)。產(chǎn)權(quán)殘缺對(duì)股權(quán)具有以下幾個(gè)方面的影響:一是影響農(nóng)地股權(quán)的穩(wěn)定性。土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范現(xiàn)象仍然存在，致使農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)的穩(wěn)定性沒有足夠的信心，擔(dān)心自己承包的土地流轉(zhuǎn)后，防止因農(nóng)地權(quán)屬不清而產(chǎn)生矛盾糾紛。因此，土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，可能造成農(nóng)民土地使用權(quán)入股后權(quán)益有所喪失。另外，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地流轉(zhuǎn)的需求逐步增強(qiáng)，土地流轉(zhuǎn)形式也呈現(xiàn)多樣化，甚至出現(xiàn)難以管理的局面，這對(duì)我國土地產(chǎn)權(quán)體系的法制建設(shè)造成了嚴(yán)重的影響，如果不及時(shí)規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，可能對(duì)我國農(nóng)地制度的長遠(yuǎn)安排產(chǎn)生深刻的影響［5］。二是影響股權(quán)保障功能。土地股份合作社將農(nóng)民土地集中起來統(tǒng)一經(jīng)營，雖然農(nóng)民可以在合作社里務(wù)工，掙取工資，獲取土地股權(quán)收益分紅，但是農(nóng)民對(duì)自己土地失去了直接支配權(quán)，實(shí)質(zhì)上是將土地物質(zhì)權(quán)利貨幣化后的一種股權(quán)收益。股權(quán)的穩(wěn)定性深受土地股份合作經(jīng)營狀況影響，合作社運(yùn)行得好，農(nóng)民收益才能得到保障，一旦發(fā)生虧損，農(nóng)民既得不到分紅，加之農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不完整，農(nóng)民的土地使用權(quán)已作為股權(quán)加入到合作社中去，農(nóng)民想收回自己的承包地是相當(dāng)困難的。農(nóng)地股份合作制為實(shí)現(xiàn)多元主體利益目標(biāo)提供了有效的制度平臺(tái)，促進(jìn)了農(nóng)民增收。但是農(nóng)地股份合作制運(yùn)行是有條件的，并不是所有地區(qū)都適用土地股份合作制。其一，效益是土地股份合作的根本。運(yùn)作土地股份合作主要有2種目的，一是進(jìn)行規(guī)模種植，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益;二是進(jìn)行二三產(chǎn)業(yè)開發(fā)經(jīng)營，獲取建設(shè)用地的土地增值收益和經(jīng)營效益。比較這2種方式，獲取土地增值收益更能有效推動(dòng)土地股份合作制的發(fā)展，依靠純農(nóng)業(yè)種植的方式所取得的收益并不能滿足合作制發(fā)展的有效需求。如果土地沒有更高的利潤收益，股份合作社運(yùn)作就會(huì)面臨困難，即便建立起來以后，如果仍然從事低水平的農(nóng)業(yè)種植經(jīng)營，土地的經(jīng)濟(jì)效益不高，股民很難通過合作社實(shí)現(xiàn)增收，合作社也失去了存在的意義。其二，制度成本制約土地股份合作發(fā)展。對(duì)照江都區(qū)土地股份合作社章程等可以看出，組建、成立、運(yùn)作、收益分配等環(huán)節(jié)有著很強(qiáng)的專業(yè)程序和運(yùn)行機(jī)制。例如，在股權(quán)設(shè)置上，對(duì)土地股的折算、資金技術(shù)股的標(biāo)準(zhǔn)及其他股權(quán)的衡量都很難準(zhǔn)確規(guī)定，對(duì)股權(quán)分配也很難科學(xué)設(shè)置。合作社機(jī)構(gòu)組成人員素質(zhì)參差不齊，對(duì)組織機(jī)構(gòu)順利運(yùn)行有一定的影響。另外，股權(quán)收益分配程序比較復(fù)雜，加入或退出合作社的成員，其股權(quán)收益分配及決算等方面更復(fù)雜。許多地區(qū)的土地股份合作制在股份設(shè)置中包含集體股和個(gè)人股、資金股和技術(shù)股等名目不一的股份，各地因地區(qū)特點(diǎn)設(shè)置股份的程序、種類和原則也不盡相同，由此可見土地股份合作制所追求的多重目標(biāo)從根本上決定了運(yùn)行成本很高的問題。農(nóng)村土地股份合作社的成立建立在土地承包經(jīng)營權(quán)主體自愿的基礎(chǔ)上，不得強(qiáng)制要求農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)入股。《農(nóng)村土地承包法》也規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。農(nóng)村土地股份合作的基礎(chǔ)是土地使用權(quán)，農(nóng)民將土地作為股份參與土地股份經(jīng)營，一般情況下是集體統(tǒng)一規(guī)劃經(jīng)營，或者由集體統(tǒng)一用于項(xiàng)目開發(fā)，由于其不具有分割性，難以恢復(fù)原狀，農(nóng)民要收回其土地，該怎么分割?如果不要求收回土地，那么土地財(cái)產(chǎn)到底該怎么核算?這是一個(gè)難題。因此，土地股份合作社的退社自由其實(shí)并不自由，而且這種行為存在一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。土地股份合作社類似于股份合作制企業(yè)，但是許多土地合作社不具備企業(yè)獨(dú)立法人資格，法律和政府對(duì)農(nóng)村土地股份合作社性質(zhì)沒有明確的規(guī)定，定位也很模糊，股份合作社既體現(xiàn)出了企業(yè)經(jīng)營行為，又具有合作經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)。土地股份合作社的法人登記也很困難，工商部門認(rèn)為其不符合企業(yè)法人資格而不予登記，民政部門認(rèn)為其具有經(jīng)營行為，不符合社團(tuán)要求，也不好登記，目前已出臺(tái)的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織作了明確規(guī)定，但是并沒有將農(nóng)村土地股份合作社納入到合作社范疇，致使農(nóng)村土地股份合作制無法可依，不受法律政策保護(hù)和扶持［6］。因此，沒有一個(gè)良好的法律政策環(huán)境，土地股份合作的發(fā)展方向比較模糊，運(yùn)行環(huán)境也不完善。
完善農(nóng)村土地股份合作制度建設(shè)
《物權(quán)法》在堅(jiān)持農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的前提下，強(qiáng)化了土地承包權(quán)人的相關(guān)權(quán)利，穩(wěn)定了農(nóng)村土地經(jīng)營關(guān)系，農(nóng)民的土地權(quán)益保護(hù)更加有力。從實(shí)踐層面看，農(nóng)民的土地權(quán)益維護(hù)意識(shí)逐步增強(qiáng)，而且種植收益較以往有所提高，農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)水平不斷提升，農(nóng)民種田的積極性得到加強(qiáng)，進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)民的惜地思想。但事實(shí)上農(nóng)民的土地權(quán)益仍未能得到充分保護(hù)，一些侵犯農(nóng)民土地的行為時(shí)有發(fā)生，其根本原因在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題還沒有徹底解決。因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地制度建設(shè)，不斷完善農(nóng)地股份合作經(jīng)營機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營績效最優(yōu)。首先，相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有。基于國情的特殊性，我國現(xiàn)在每年新增1100萬人，保持8%的經(jīng)濟(jì)增長，每年只能從農(nóng)村轉(zhuǎn)移800萬人進(jìn)城就業(yè)生活。40年后，中國農(nóng)村的人口依然還有7億多，人均耕地還達(dá)不到現(xiàn)在的水平，所以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的長期現(xiàn)實(shí)的選擇［7］;加上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)仍將成為部分農(nóng)民的主要收入來源。農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營的制度具有極強(qiáng)的適應(yīng)性和生命力，是一項(xiàng)適合我國國情的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，目前乃至今后一段時(shí)間，既不能改變農(nóng)地集體所有的性質(zhì)，更不能改變家庭經(jīng)營的組織形式。因此，當(dāng)前我國仍需堅(jiān)持農(nóng)地集體所有，進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)民的土地社會(huì)保障功能，在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)村土地法律和制度建設(shè)，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地使用權(quán)長期化、物權(quán)化、市場化、資本化，加速農(nóng)村土地使用權(quán)立法保護(hù)進(jìn)程，用法律形式真正肯定并賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。其次，限制集體對(duì)土地的處置權(quán)力。法律賦予了基層集體組織享有土地所有權(quán)能，但并不是任集體為所欲為。當(dāng)前我國法律只注重農(nóng)民這一主體對(duì)土地的相關(guān)權(quán)利內(nèi)容，而忽視了對(duì)集體組織行使土地權(quán)利的界定，缺乏必要的限制性規(guī)定。因此，在完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的同時(shí)，進(jìn)一步界定集體組織對(duì)土地的相關(guān)權(quán)利，防止基層干部濫用權(quán)力，搞土地權(quán)錢交易，滋生腐敗現(xiàn)象;要注重在禁止集體私自處置集體土地、土地資源收益分配不公、強(qiáng)制調(diào)整農(nóng)民土地、征地補(bǔ)償不合理等方面作出具體規(guī)定［8］。最后，為整合農(nóng)地資源提供法律依據(jù)。新農(nóng)村建設(shè)要求優(yōu)化農(nóng)村區(qū)域功能布局，整合分散的土地以及推動(dòng)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營。但我國農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)地資源比較散落，村莊布局不盡合理，部分農(nóng)村地區(qū)土地功能已逐漸弱化，有必要通過適當(dāng)?shù)耐恋卣{(diào)整，重新優(yōu)化農(nóng)地生產(chǎn)布局。從實(shí)踐發(fā)展來看，當(dāng)前我國應(yīng)進(jìn)行土地權(quán)利結(jié)構(gòu)調(diào)整和重新構(gòu)建，以法律形式界定和規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)的范疇，重點(diǎn)突出明確所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)及處分權(quán)等。當(dāng)前，我國亟待對(duì)農(nóng)民的土地處置權(quán)能加以明確規(guī)定，以發(fā)揮農(nóng)地的使用功能。其一，農(nóng)民土地處置權(quán)能不完整。當(dāng)前，在農(nóng)民土地集體所有的前提下，農(nóng)民不可能完全享有土地處置權(quán)，只能是依照農(nóng)村土地相關(guān)法律制度進(jìn)行合法實(shí)施，主要體現(xiàn)在轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等幾種流轉(zhuǎn)方式，農(nóng)民土地處置權(quán)能實(shí)際上是在集體統(tǒng)一意志支配下的一種附和行為，處于被動(dòng)狀態(tài)。正因?yàn)檗r(nóng)民的土地處置權(quán)能缺失，造成了農(nóng)地征用制度不公平、農(nóng)民土地權(quán)益得不到保護(hù)等現(xiàn)象。因此，在新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，要提高農(nóng)民的市場主體地位，必須增強(qiáng)農(nóng)民的土地處置權(quán)能。其二，擴(kuò)大農(nóng)民的處置權(quán)能范圍。進(jìn)一步放開農(nóng)民的土地處置權(quán)能，但其最終目的并不單純是維護(hù)農(nóng)民的承包權(quán)，主要目的是要讓土地能夠活起來，搞活土地經(jīng)營，充分體現(xiàn)出土地的資本性。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資本，法律應(yīng)當(dāng)賦予承包農(nóng)戶享有排他的占有、使用、收益權(quán)，并且享有包括使用權(quán)繼承、有償轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股、聯(lián)合經(jīng)營、抵押等權(quán)利在內(nèi)的較充分的處置權(quán)，從而使農(nóng)民的土地承包權(quán)成為一種具有實(shí)質(zhì)意義的包含使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)和抵押權(quán)于一體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。其三，建立完善的處置權(quán)配套制度。放開土地處置權(quán)能會(huì)不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地私有化、土地兼并、農(nóng)民失地而流離失所?這些都需要有一套完善的配套制度，使農(nóng)民的土地處置權(quán)在充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障功能的前提下穩(wěn)步實(shí)施。土地不僅有社會(huì)保障功能、生態(tài)功能，還具有極強(qiáng)的資本增值功能。如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資本功能，維護(hù)好農(nóng)民土地資產(chǎn)性權(quán)利，是完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)功能的重要途徑。其一，確保農(nóng)民擁有土地資產(chǎn)性權(quán)利。通過界定土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，進(jìn)一步明確農(nóng)民的土地權(quán)利。在堅(jiān)持集體土地所有的前提下，將土地的物質(zhì)形式轉(zhuǎn)化成股權(quán)化的資本形態(tài)，讓合法享有土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民都能平等分享到土地權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)土地的資本化［9］。土地股份既可以作為資本，參與社會(huì)資本或市場流動(dòng)配置，實(shí)現(xiàn)股份合作經(jīng)營，也可以兌現(xiàn)成土地資源，對(duì)其直接占有和使用，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營效益。其二，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)市場化經(jīng)營。通過健全農(nóng)地市場機(jī)制，建立起平等的土地產(chǎn)權(quán)體系，以市場為導(dǎo)向，追求經(jīng)濟(jì)效益最大化。切實(shí)將土地作為社會(huì)生產(chǎn)要素，鼓勵(lì)土地在合法前提下自由流通，提升土地資本增值功能和經(jīng)濟(jì)效益。允許農(nóng)村土地使用權(quán)依法、自愿、有償轉(zhuǎn)讓，在穩(wěn)定承包經(jīng)營使用權(quán)的基礎(chǔ)上，用市場手段配置土地的經(jīng)營使用權(quán)，解決人地矛盾。其三，健全土地資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)途徑。在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度框架下，通過簡單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很難實(shí)現(xiàn)土地資本增值功能，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)效益比較低下，土地經(jīng)營利潤有限，農(nóng)民要使土地價(jià)值變現(xiàn)，只能通過轉(zhuǎn)讓、出租等流轉(zhuǎn)方式，而不能買賣、抵押。因此，在產(chǎn)權(quán)不完整的前提下土地資產(chǎn)價(jià)值并沒有完全實(shí)現(xiàn)。如何實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)增值功能，除了完善市場機(jī)制外，還必須進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)地股份合作制建設(shè)，通過穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)集體土地的股權(quán)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)收益長期化，確保農(nóng)民分享到土地增值收益［10］。另外，土地地力評(píng)估和定價(jià)也是農(nóng)村土地市場化、資本化的一項(xiàng)前提工作，是健全和發(fā)展農(nóng)村土地市場體系的重要環(huán)節(jié)。針對(duì)我國農(nóng)村土地今后相當(dāng)一段時(shí)期仍然是農(nóng)民主要的經(jīng)濟(jì)來源。因此，我國在推進(jìn)農(nóng)村土地制度建設(shè)過程中，不能犯冒進(jìn)主義錯(cuò)誤，也不能搞一刀切，而是要按照農(nóng)村發(fā)展實(shí)情穩(wěn)步推進(jìn)。其一，確保農(nóng)民土地使用權(quán)長期化。農(nóng)村土地調(diào)整、承包權(quán)利的不穩(wěn)定性等深刻影響著農(nóng)民對(duì)土地投入和經(jīng)營的積極性，為進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)地資源，提高農(nóng)村土地產(chǎn)出率，須要加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)的長期化經(jīng)營。通過土地使用權(quán)長期化設(shè)置，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)承包土地的物權(quán)性質(zhì)，穩(wěn)固農(nóng)民對(duì)土地的支配權(quán)，限制外部主體侵犯農(nóng)民土地權(quán)益。其二，以法律形式固化農(nóng)民土地使用權(quán)長期性。目前，我國涉及農(nóng)村土地制度方面的法律對(duì)農(nóng)民與土地之間的關(guān)系仍界定為承包關(guān)系，規(guī)定了耕地承包經(jīng)營期限為30年，期滿后由承包經(jīng)營權(quán)人繼續(xù)承包。農(nóng)民是被動(dòng)接受集體組織給予的表面性的土地經(jīng)營權(quán)利，而不是處在真正的主人地位上對(duì)土地行使經(jīng)營權(quán)，造成的直接影響降低了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。在土地集體所有制前提下，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地經(jīng)營長期穩(wěn)定性，是擺在我國農(nóng)地制度改革面前的最迫切問題之一。當(dāng)前，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地經(jīng)營期限長期化的基礎(chǔ)上，加快農(nóng)民土地使用權(quán)立法進(jìn)程，以法律形式賦予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)長期化，從而為維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益提供法律后盾。在立法過程中，注重對(duì)農(nóng)地所有權(quán)主體、農(nóng)民土地經(jīng)營方式、農(nóng)民享有的土地處置權(quán)能等環(huán)節(jié)進(jìn)行具體規(guī)定，并輔以必要的配套政策，完善農(nóng)民土地使用權(quán)法。
本文作者：金麗馥李章垠黃佰行工作單位：江蘇大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院
關(guān)鍵詞：土地管理；農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)；和諧發(fā)展
1土地管理模式的改革方案
1.1改革實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)的平等
我國的憲法規(guī)定，土地為我國公有，分為土地國有和農(nóng)村集體所有。而現(xiàn)在很多地方對(duì)農(nóng)村的集體土地的處理，并沒有真正的遵循我國法律和政府政策，對(duì)土地的使用和分配存在很多不合理不平等的狀況。很多人們對(duì)土地的占用、處置、權(quán)益等方面并沒有享受平等的權(quán)力。因此，針對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的不平等的情況，以“公平、公正、公開”為原則，進(jìn)行合理的改革，確保人們對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)平等。
1.2提高土地的利用效率
我國是個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國人口的大多數(shù)，農(nóng)業(yè)土地不斷的投入他用，使土地不斷是減少，造成生態(tài)失衡、水土資源破壞，極大的影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展。而我國有著13億的人口，需要大量的糧食來支撐，糧食安全問題極其重要。因此，必須加快農(nóng)村集體土地的改革，完善土地的管理制度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)土地的監(jiān)管，嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)土地投入到非農(nóng)業(yè)建設(shè)中，合理的利用農(nóng)業(yè)土地，提高農(nóng)業(yè)土地的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)生態(tài)效益，促進(jìn)土地與人口、環(huán)境及資源之間的良性循環(huán)。
1.3健全集體土地所有權(quán)相關(guān)制度
土地的所有制體系并不健全，從某種程度上影響了我國土地的發(fā)展。目前的土地制度在農(nóng)業(yè)土地的管理方面還有不足，完善農(nóng)村集體土地的管理制度，是為了能夠發(fā)揮其最大的效應(yīng)，使農(nóng)業(yè)土地得到合理的運(yùn)用，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行改革，改革的目標(biāo)是為了提高土地的利用價(jià)值，而這些除了需要完善農(nóng)村集體土地的管理制度，還需要法律來提供保障，起到宏觀調(diào)控的作用。通過管理制度對(duì)農(nóng)業(yè)土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置，建立健全的土地所有權(quán)條款，使土地的流轉(zhuǎn)處在合理的基礎(chǔ)上。因?yàn)椋覈淮嬖谕恋厮袡?quán)流轉(zhuǎn)問題，土地資源的使用，主要是以土地使用權(quán)為主的。因此，完善的土地使用權(quán)的管理制度，將牽引著我國農(nóng)村集體土地的發(fā)展。
1.4完善農(nóng)村集體土地的配套設(shè)施
是一項(xiàng)浩大的工程，土地除了完善管理制度以外，還需要諸多的配套設(shè)施的保障，來保證改革的效果。其一：改革農(nóng)村集體土地的管理辦法，例如，我國有的農(nóng)村，以村委會(huì)自主經(jīng)營為主，村民參與議事，集體發(fā)展經(jīng)濟(jì)；其二：完善耕地制度，對(duì)土地進(jìn)行合理的規(guī)劃，加強(qiáng)管理保護(hù)耕地，采取耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)霓k法；其三：在農(nóng)村建立土地流轉(zhuǎn)管理中心；其四：建立農(nóng)村的金融體系，使農(nóng)村的土地享有資本化的權(quán)利；其五：建立農(nóng)村土地?fù)?dān)保，使農(nóng)村的土地在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易的時(shí)候，增加其安全性；其六：加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)，全面完善農(nóng)村集體土地的管理制度。
1.5完善土地權(quán)限的作用
無論在城市還是在農(nóng)村，土地權(quán)限的問題一直是人們所關(guān)注的話題。農(nóng)村的土地的歸屬權(quán)和使用權(quán)，一般情況下，都是歸集體所有。在集體所有制中，農(nóng)民無法將土地發(fā)揮到最大的利用率。這是長期以來，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根源。只有通過對(duì)土地權(quán)限相關(guān)管理制度的改革，來發(fā)揮土地的最大經(jīng)濟(jì)價(jià)值。土地承包制度是體現(xiàn)土地權(quán)限管理制度改革的實(shí)例，承包土地可以將擴(kuò)大土地利用價(jià)值，農(nóng)民可以無限制的，通過利用土地來種植各種經(jīng)濟(jì)作物或者是養(yǎng)殖家禽和牲畜，從而實(shí)現(xiàn)了為農(nóng)民增加經(jīng)濟(jì)收入的目的。通常來講，對(duì)土地權(quán)限的改革也是更好的利用土地資源，發(fā)揮土地資源的最大價(jià)值。只有通過科學(xué)合理的方法，完善土地權(quán)限的管理制度，才能夠讓農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)生依賴感，更好的發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。
1.6扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革
加大農(nóng)村土地整治復(fù)墾和增減掛鉤力度，穩(wěn)妥推進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)和有償使用，探索推進(jìn)農(nóng)村住房及其宅基地市場化流轉(zhuǎn)，尤其要加快抵押擔(dān)保融資，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源配置效率最大化，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，健全完善農(nóng)村集體建設(shè)用地分配機(jī)制，讓農(nóng)民獲得土地級(jí)差收益，享受土地增值收益，分享市場化成果。
2帶動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展
加強(qiáng)土地管理模式的改革帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無論是改革管理模式還是促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都與農(nóng)村的土地有直接的聯(lián)系。通過對(duì)農(nóng)村土地管理模式的改革增加農(nóng)民的收入，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。主要體現(xiàn)在改善了農(nóng)村耕地的承包制度，增加了農(nóng)村種植經(jīng)濟(jì)作物的項(xiàng)目和類型。通過對(duì)市場的了解，進(jìn)行按需種植農(nóng)作物的方法，來進(jìn)行農(nóng)作物的種植。還可以按照市場的需要，建立農(nóng)副產(chǎn)品的加工廠，實(shí)現(xiàn)從種植到生產(chǎn)一條龍的流水線作業(yè)，為農(nóng)村人們帶來了可觀的收益。由于農(nóng)村的土地面積比較大，可以有效的利用大面積的土地發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。我們國家政策一直都支持養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，通過養(yǎng)殖家禽和牲畜來提高農(nóng)村人們的經(jīng)濟(jì)收益。也可以在農(nóng)耕的上建立蔬菜和水果的采摘基地，種植不打農(nóng)藥不使用化肥，純綠色無污染的蔬菜和水果，來吸引城市居民來進(jìn)行采摘，同時(shí)也為農(nóng)村人們?cè)黾咏?jīng)濟(jì)收益。以上的這些新型的土地管理模式，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。
3結(jié)語
農(nóng)村的土地是農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)命脈，通過對(duì)農(nóng)村土地管理模式的改革，來增加農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)收益。響應(yīng)我們國家的號(hào)召，改善目前農(nóng)村人們對(duì)土地的經(jīng)營理念，加大力度發(fā)展種植經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖業(yè)以及綠色無污染的農(nóng)產(chǎn)品。創(chuàng)造和諧的農(nóng)村環(huán)境，同時(shí)也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
[1]王萬茂.中國土地管理制度：現(xiàn)狀、問題及改革[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，（4）：76-82.
本次改革關(guān)于農(nóng)村的要點(diǎn)如下：(1)確認(rèn)并保障農(nóng)民的地權(quán)。《決定》指出要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。(2)在確認(rèn)并保障農(nóng)民的地權(quán)的基礎(chǔ)上，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的問題上實(shí)現(xiàn)了重大的政策突破。《決定》指出，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。
新一輪的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)
這次土地制度改革的核心內(nèi)容，就是土地承包權(quán)向土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)化。允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)會(huì)帶來三方面的好處：一是有利于土地的集中經(jīng)營和農(nóng)村經(jīng)營效率的提高；二是給轉(zhuǎn)出土地承包權(quán)的農(nóng)民帶來有保障的收入，使他們安心在非農(nóng)部門就業(yè)；三是有利于城市化進(jìn)程和小額信貸的發(fā)展。
新一輪的，表面上看只是一個(gè)流轉(zhuǎn)不流轉(zhuǎn)的問題(過去的土地承包權(quán)原則上不允許轉(zhuǎn)讓)，但從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，改革有重要的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義，從而將推動(dòng)我國的經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程。
界定并落實(shí)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的產(chǎn)權(quán)。
產(chǎn)權(quán)的核心是收益權(quán)、處置權(quán)，我國農(nóng)民只享有土地承包經(jīng)營權(quán)。過去的經(jīng)營權(quán)僅限于耕種，如果放棄這一權(quán)力，土地就會(huì)撂荒，農(nóng)民也沒有任何的來自土地的收益。土地經(jīng)營權(quán)可流轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)上意味著農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛辛艘欢ǖ奶幹脵?quán)，農(nóng)民對(duì)其所有的土地就享有收益權(quán)、處置權(quán)，這一定程度上界定了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的產(chǎn)權(quán)，這與以往有巨大的差別。土地雖然還是那塊土地，但由于農(nóng)民對(duì)它的權(quán)利增加了，于是也就增加了農(nóng)民手中的土地這項(xiàng)資產(chǎn)的價(jià)值，而這種價(jià)值的增加絕不是無形的，而是實(shí)實(shí)在在的。價(jià)值的增加決不僅限于微觀層面上，從宏觀角度看，土地經(jīng)營權(quán)增值的直接結(jié)果是經(jīng)濟(jì)體價(jià)值的增加。而這并不是一個(gè)簡單累加的過程，其內(nèi)涵可以描述為“一加一大于二”，就好比一桶從未被利用的黃金(價(jià)值等于零)在你最需要的時(shí)候被挖掘出來一樣，其價(jià)值遠(yuǎn)大于一般的想象。
為農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展掃清了制度障礙。
農(nóng)村發(fā)展要求規(guī)模化經(jīng)營，近代法國的發(fā)展就是一個(gè)很好的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的大量存在，讓法國在近展過程中步履艱難。農(nóng)村土地在傳統(tǒng)的耕作模式下收入太少，農(nóng)民增收很困難，想盡辦法將土地集中規(guī)模化經(jīng)營，減少成本，增加收入。隨著農(nóng)產(chǎn)品商品化程度越來越高，農(nóng)民需要集中化生產(chǎn)以擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模和技術(shù)含量，這促成了農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)。
推動(dòng)城市化進(jìn)程，逐步改變二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。
城市化的過程需要有大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向城市，種地的人口少了自然需要將土地轉(zhuǎn)包給別人，否則土地就得不到充分的利用。在人地分離的過程中，一方面，我們要平穩(wěn)漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)人地分離，避免近代世界歷史中的對(duì)農(nóng)民的殘酷剝削和壓榨帶來的社會(huì)矛盾的嚴(yán)重激化。另一方面，土地要充分和合理利用，既不能也不能濫用，這同樣要求土地的自由流轉(zhuǎn)。
推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，利于調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
過去我們?cè)谵r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化推進(jìn)過程中面臨的一個(gè)突出矛盾就是土地的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離問題，分散的土地與產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營本身就是一對(duì)矛盾。曾有人提出用土地經(jīng)營權(quán)資本化的方式解決上述矛盾，但推進(jìn)起來幾乎沒有可能。說到底，就是農(nóng)民手中的經(jīng)營權(quán)幾乎沒有價(jià)值，如何資本化？現(xiàn)在，農(nóng)民手中的經(jīng)營權(quán)有了更多的處置權(quán)成分，增值了再來談產(chǎn)業(yè)化過程中的經(jīng)營權(quán)資本化問題才算可行。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、發(fā)展和壯大，會(huì)改善我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化發(fā)展。
對(duì)現(xiàn)代農(nóng)村金融改革的深化和促進(jìn)
十七屆三中全會(huì)提出，要“建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度”，這是對(duì)中國農(nóng)村金融改革與發(fā)展戰(zhàn)略方向的高度概括與總結(jié)。也可以說，這是中國30年農(nóng)村金融改革與發(fā)展探索的成果。中國農(nóng)村金融30年改革與制度創(chuàng)新，至今已經(jīng)獲得了一些經(jīng)驗(yàn)和共識(shí)。在此基礎(chǔ)上，新一輪的，對(duì)農(nóng)村金融改革有重要的意義。
土地經(jīng)營權(quán)的可流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民有收益權(quán)和處置權(quán)，為農(nóng)民使用土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押融資奠定了基礎(chǔ)。
基于市場競爭、市場公平和效率角度出發(fā)來考慮農(nóng)村金融資源的配置，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)多元化、構(gòu)建競爭性可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村金融市場體系，是中國農(nóng)村金融市場發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。一是以推進(jìn)城市金融發(fā)展的思路治理農(nóng)村金融，借助商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)來滿足農(nóng)村金融的需求，大型商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)模式在農(nóng)村領(lǐng)域往往“水土不服”。二是競爭是效率之源，只有在一個(gè)競爭的市場基礎(chǔ)上，金融機(jī)構(gòu)才能在生存壓力面前不斷地改善服務(wù)，并創(chuàng)新金融服務(wù)，提高服務(wù)的效率，金融服務(wù)的需求者才能不斷地享受到優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。三是在激烈的競爭格局下，因?yàn)榻鹑诜?wù)提供者之間的競爭，其客戶群體將逐漸下移，最后惠及到更多的中低收入客戶群體和弱勢群體，實(shí)現(xiàn)金融普惠。四是沒有任何一種金融機(jī)構(gòu)模式是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的最佳模式，只有在金融機(jī)構(gòu)多元化的情況下才能優(yōu)勢互補(bǔ)，并極大地滿足農(nóng)村地區(qū)多種層次的金融需求。
農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，利于形成好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村金融的改革。
農(nóng)村金融一直被看作是政策性業(yè)務(wù)而商業(yè)化不可持續(xù)，農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程必然使得農(nóng)村成為廣大的市場，農(nóng)村金融的市場化、商業(yè)化就會(huì)得到支持。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為農(nóng)村金融的改革、深化、發(fā)展提供好的經(jīng)濟(jì)背景，農(nóng)村金融的發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)提供有效融資，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的提速，這樣形成良性互動(dòng)。
城市化的進(jìn)程、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的逐漸改變，有利于農(nóng)村金融的發(fā)展。
要從供應(yīng)鏈、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展角度思考農(nóng)村金融問題。要根據(jù)中國農(nóng)村金融需求出發(fā)設(shè)計(jì)農(nóng)村金融改革與制度創(chuàng)新的路徑，不能簡單復(fù)制西方發(fā)達(dá)國家農(nóng)村金融模式和城市金融發(fā)展模式，但是，不僅要看到農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的需求，還要看到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民組織化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、生產(chǎn)規(guī)模化是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，以戶籍制度與城鄉(xiāng)資源配置機(jī)制為主線的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策和由此形成的社會(huì)利益分配格局，將逐漸演變，改革前中國社會(huì)的“行政主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu)”，將逐漸被“市場主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu)”所替代。同時(shí)，也要看到，中國農(nóng)村人口數(shù)量龐大，在以土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”為基礎(chǔ)的基本土地制度格局下，“小農(nóng)”仍將是未來中國農(nóng)村一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)難以改變的格局。
二元金融結(jié)構(gòu)，現(xiàn)代金融部門與傳統(tǒng)金融部門的并存及長期存在，是中國農(nóng)村金融發(fā)展中不可回避的現(xiàn)實(shí),需要關(guān)注的重心不應(yīng)是如何用正規(guī)金融來取代非正規(guī)金融,而是如何促成正規(guī)金融市場與非正規(guī)金融市場之間的互動(dòng),如何在二者之間牽線搭橋從而營造一種既有競爭又相互補(bǔ)充的環(huán)境和機(jī)制。
深化基于的農(nóng)村金融改革建議
盡快推動(dòng)農(nóng)村土地權(quán)益的權(quán)證化流轉(zhuǎn)，為發(fā)展農(nóng)村商業(yè)信貸模式奠定基礎(chǔ)。
這不僅需要推動(dòng)土地承包權(quán)證的普遍化、明確其財(cái)產(chǎn)權(quán)地位，還需要解決抵押品的估值以及流轉(zhuǎn)細(xì)則，包括什么機(jī)構(gòu)能夠?yàn)橥恋氐盅哼M(jìn)行估值等，從而真正實(shí)現(xiàn)土地要素在農(nóng)村金融市場的流通，為商業(yè)銀行在農(nóng)村創(chuàng)新商業(yè)模式提供條件。在推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)抵押信貸模式發(fā)展的同時(shí)，仍然不能忽視農(nóng)村合作金融、政策性金融、小額信貸組織等的作用。由各國經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的特殊性，決定了在農(nóng)村金融中必須存在特定的非抵押信用支持和政策性支持。否則，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨較大風(fēng)險(xiǎn)的情況下，土地經(jīng)營權(quán)抵押信貸所造成的結(jié)果，很可能就是加劇土地過度集中與兩極分化。
發(fā)展與農(nóng)村土地相關(guān)的農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)，分散和降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn)。
為了避免自然災(zāi)害影響，使得土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營順利推進(jìn)，農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)必不可少。同時(shí)，應(yīng)該探索農(nóng)村社會(huì)保障、政策性保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)在保障農(nóng)民人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)利、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面的有效結(jié)合。
積極推動(dòng)農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新以支持。如試點(diǎn)土地證券化產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品期貨等。積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨，分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場風(fēng)險(xiǎn)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供套期保值工具，為政府實(shí)施宏觀調(diào)控提供比較有效的價(jià)格信號(hào)。探索土地債券的有效實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)揮債券方式使土地資本化的效能等。
積極探索農(nóng)地金融制度，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供大量長期資金的籌集、投入和使用。
首先，農(nóng)村金融一定要和土地掛鉤，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，否則難以實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。譬如，土地債券這種形式，就能發(fā)揮使土地資本化的效能。土地債券是土地金融的一種雛形，具有使土地資本化的效能，能帶動(dòng)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
其次，國家一定要扶持真正的、農(nóng)民自己的合作性金融機(jī)構(gòu)。這是一種不以盈利為目的，農(nóng)民內(nèi)部的公益性金融機(jī)構(gòu)。例如韓國農(nóng)協(xié)內(nèi)部的金融組織，它也收利息，但并不歸金融機(jī)構(gòu)自己所有，而是在農(nóng)民內(nèi)部平分或用于公益性事業(yè)。它以增加福利和促進(jìn)全面發(fā)展為目的。
加強(qiáng)與農(nóng)地金融有關(guān)的立法，不斷完善土地承包經(jīng)營權(quán)，延長農(nóng)地承包期，創(chuàng)新土地抵押權(quán)制度，使土地真正成為農(nóng)民的“聚寶盆”。
總之，在新一輪序幕拉開之際，農(nóng)村金融改革需要進(jìn)行多角度的審視，從系統(tǒng)宏觀的角度進(jìn)行把握，才能進(jìn)一步地深化和促進(jìn)農(nóng)村，才能使改革在最大限度上有利于解決“三農(nóng)”問題。
關(guān)鍵詞：新經(jīng)濟(jì)；中國土地；管理制度；創(chuàng)新發(fā)展
作為有著“農(nóng)業(yè)大國”之稱的中國，土地既是最為重要的也是最根本的一種資源，早在上個(gè)世紀(jì)八十年代開始，就已經(jīng)實(shí)行了土地管理制度，但隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，在實(shí)施土地管理制度過程中漸漸的出現(xiàn)諸多的問題，需要不斷的對(duì)其制度改善，從而促進(jìn)在新經(jīng)濟(jì)背景下，我國土地管理制度的創(chuàng)新發(fā)展。
一、目前中國的土地管理制度發(fā)展現(xiàn)狀
（一）對(duì)土地管理缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃
在我國目前的土地管理制度過程中，往往只注重短期的利益，而忽略了對(duì)土地的長期發(fā)展利益，從而形成一種對(duì)土地進(jìn)行無節(jié)制的利用，對(duì)于土地的管理，應(yīng)當(dāng)既要滿足當(dāng)代人的使用需求，也要為后代的利益所考慮。
（二）忽略環(huán)境生態(tài)問題
在最近幾年的發(fā)展過程中，由于對(duì)土地的過度開發(fā)利用，從而導(dǎo)致了人與自然的平衡，引發(fā)了一定的生態(tài)危機(jī)，嚴(yán)重的影響到了我們的生存與發(fā)展，并且沒有采取相應(yīng)的措施與改善方法。
（三）土地管理制度的不完善
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地管理制度呈現(xiàn)出不健全、不完善的形態(tài)，如比較明顯的就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的問題，對(duì)于集體所有權(quán)的行駛不夠明確，從而對(duì)農(nóng)村的發(fā)展與農(nóng)業(yè)起到了一定的限制。
二、中國的土地管理中產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新
隨著改革開放的不斷發(fā)展，我國已經(jīng)建立起比較完善的土地管理制度，而目前我國的土地實(shí)行著社會(huì)主義公有制，成為了土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基礎(chǔ)，對(duì)于土地的管理，主要體現(xiàn)在了土地使用權(quán)制度的創(chuàng)新方面。
（一）城市有償使用的制度
在1980年之前，我國的城市土地是實(shí)行一種無償、無限期、無流動(dòng)的土地管理制度，然而在1987年開始，最先由一些試點(diǎn)開始實(shí)行征收土地使用費(fèi)，如深圳，并且頒布了相關(guān)的法律，其中明確規(guī)定了土地使用權(quán)能夠依法轉(zhuǎn)讓，并且對(duì)于商業(yè)、旅游、娛樂、金融、住宅等不同的經(jīng)營用地的有償制度。這種制度的建立成為了我國土地管理制度中的最大創(chuàng)新制度，為我國的土地管理發(fā)展起到了不可替代的關(guān)鍵性作用。
（二）產(chǎn)權(quán)分離，建立農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)制度
對(duì)于我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度變革，從農(nóng)民私有制到集中統(tǒng)一使用制度，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，在1982年實(shí)施了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，使得所有權(quán)與使用權(quán)發(fā)生了分離，有效的提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，再到1995年時(shí)，相關(guān)法律明確規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)可以依法有償轉(zhuǎn)讓，從而實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的二次分離。這種產(chǎn)權(quán)分離的制度，使得我國農(nóng)村土地管理制度有了一個(gè)根本性的創(chuàng)新，在解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的同時(shí)，有效的確保了農(nóng)民的利益。
（三）實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)原則，建立集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度
在我國的很多城市都開始了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)與研究，并且得到了大力支持，這一制度將有效的推進(jìn)了對(duì)新農(nóng)村的建設(shè)以及完成城鄉(xiāng)一體化的以一次重要?jiǎng)?chuàng)新。如在1996年蘇州市就頒布了有關(guān)當(dāng)?shù)貙?duì)于農(nóng)村集體相聚量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的相關(guān)條例，并且把其集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)正式啟動(dòng)。
三、土地市場管理制度的創(chuàng)新
（一）建立一種城市土地儲(chǔ)備與出讓供給制度
土地的儲(chǔ)備制度是在實(shí)施城市土地管理與經(jīng)營過程中的重要制度之一，同時(shí)也是我國城市土地用地制度的核心。如在1996年的上海，就是我國第一家的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的建立。而國家早在2007年就已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)，從而把土地儲(chǔ)備制度上升到法律的層面上，為我國的土地管理規(guī)范化提供了制度保障。并且這種制度已經(jīng)成了了我國城市土地開發(fā)與房地產(chǎn)開發(fā)的首要管理制度。
（二）集體建設(shè)用地與指標(biāo)流轉(zhuǎn)市場體系的創(chuàng)建
在2008年第十七屆三中全會(huì)中提出，要漸漸的建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，并且對(duì)于同地同權(quán)的概念進(jìn)行明確化，指出了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的改革方向。而在同年的10月，在成都與重慶分別產(chǎn)生了我國第一家的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所與農(nóng)村土地交易所，第一次創(chuàng)建了集體建設(shè)用地使用權(quán)指標(biāo)交易的市場。
（三）健全土地市場管理制度
從改革開放期初土地管理制度的建立，經(jīng)過多年的不斷發(fā)展，我國已經(jīng)漸漸的形成了自己的土地市場結(jié)構(gòu)體系，并且建立起了比較完善的土地市場管理制度，如交易的主體、對(duì)象、價(jià)格、信息等多個(gè)方面。
四、保護(hù)耕地的土地管理制度
對(duì)于耕地的保護(hù)既是我國土地管理的首要任務(wù)，也是土地進(jìn)行合理利用的管理重點(diǎn)。在土地管理制度實(shí)施過程中，我國采取了以下幾種措施。
（一）建立起最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度
根據(jù)我國的耕地保護(hù)制度的形成以及發(fā)展過程，可以分為弱保護(hù)期、較強(qiáng)保護(hù)期、強(qiáng)保護(hù)期與嚴(yán)格保護(hù)期，其中嚴(yán)格保護(hù)期是從2004年開始到至今，制度的建立核心就是對(duì)農(nóng)田的保護(hù)制度、以及用途管理制度、耕地的占補(bǔ)平衡制度、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減的掛鉤制度等這些方面。早在1986年國家就通過相關(guān)的法律法規(guī)，明確的提出了，把珍惜與合理利用每一寸土地，并且要落實(shí)保護(hù)好耕地作為我國的基本國策；在1994年國務(wù)院審議通過了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，這一法律條例標(biāo)志著我國的農(nóng)田保護(hù)進(jìn)入了一個(gè)法制的軌道。
（二）不斷健全土地利用規(guī)劃與實(shí)施
我國在重新構(gòu)建土地分類的體系過程中，分別把2000年、2010年以及2020年對(duì)我國的土地進(jìn)行了一個(gè)總體的規(guī)劃，并且在全國省市以及縣鄉(xiāng)等五級(jí)土地的利用進(jìn)行了整體的規(guī)劃，從而對(duì)于全國的土地結(jié)構(gòu)、分布、強(qiáng)度等資源進(jìn)行了合理優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)了各類用地的平衡，有效保護(hù)耕地的同時(shí)，保障了建設(shè)用地的需求。
（三）建立工業(yè)用地的管理制度
隨著各地為了促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，往往會(huì)采用零低價(jià)的出讓土地方式來達(dá)到招商引資的目的。從而在一定程度上造成了土地資源的浪費(fèi)與流失。因此，在2004年國務(wù)院頒布了工業(yè)用地的具體模式，隨之在2006年并對(duì)工業(yè)土地使用樹的出讓最低價(jià)設(shè)置了一定的標(biāo)準(zhǔn)，并且需要一律采用“招拍掛”的方式來進(jìn)行出讓，確立“先土地后項(xiàng)目”的這樣一種模式。而在各地則強(qiáng)合當(dāng)?shù)氐耐恋毓芾砬闆r，出臺(tái)了相關(guān)的實(shí)施細(xì)則與管理的標(biāo)準(zhǔn)，從而進(jìn)一步的完善了工業(yè)用地的管理制度。
五、發(fā)展創(chuàng)新土地管理制度措施
（一）城鄉(xiāng)土地統(tǒng)管體制
隨著我國的土地管理呈現(xiàn)出這樣一種變化過程，由城鄉(xiāng)土地多頭分散分管漸漸的由城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理，最后再由國土資源集中進(jìn)行統(tǒng)一的管理。這種全國土地資源統(tǒng)一管理的制度體制，決定著國家土地管理局統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國的土地、城鄉(xiāng)地政的統(tǒng)一管理工作，形成一種五級(jí)土地集中統(tǒng)一管理的體制。
（二）土地垂直管理與土地監(jiān)察制度
在2003年底我國實(shí)行了省以下土地的垂直管理體制，這種分級(jí)的管理體制，既可以讓地方的土地管理部門在業(yè)務(wù)上得到上級(jí)土地管理部門的指導(dǎo)，同時(shí)又可以讓地方土地管理部門結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，按照相關(guān)法律要求代行國有土地資產(chǎn)管理的職能。
六、如何更好的實(shí)現(xiàn)土地管理制度的創(chuàng)新發(fā)展
（一）不斷完善土地管理體制
可以有效的運(yùn)用新公共管理理念，強(qiáng)化服務(wù)理念，從而建立起適合于當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)體制的土地管理制度，從而有效的促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置與合理利用，維護(hù)好使用者的權(quán)益，使得土地管理制度更加規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)與精細(xì)化。
（二）運(yùn)用產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理念，健全土地產(chǎn)權(quán)制度
要先從法律上來不斷完善土地產(chǎn)權(quán)的管理制度，并且加快推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的立法，以及土地儲(chǔ)備制度中的缺陷，對(duì)于城市用地進(jìn)行適時(shí)的創(chuàng)新規(guī)劃，切實(shí)解決土地管理實(shí)施過程中有關(guān)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的問題，如常見的小產(chǎn)權(quán)房、土地違法、土地發(fā)展權(quán)等問題。
（三）堅(jiān)持公平與效率原則
在實(shí)施的發(fā)展過程中，要建立起一種主體平等、產(chǎn)權(quán)清晰、同地同權(quán)的競爭有序的城鄉(xiāng)土地管理市場，全面形成保障土地市場運(yùn)行的法律體系。
（四）堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理論
在進(jìn)行土地管理制度發(fā)展的過程中，要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地的多樣化利用，使得土地健康、安全的發(fā)展，并且完成土地利用分區(qū)，形成一定的全國差異化土地供給與利用的制度，堅(jiān)持以人為本，可持續(xù)發(fā)展的利用土地。
總之，土地的管理與人民的切身利益、民族發(fā)展有著直接的關(guān)系，因此，在新的經(jīng)濟(jì)背景下，需要不斷的加強(qiáng)和促進(jìn)土地管理制度的創(chuàng)新發(fā)展，并且進(jìn)一步完善土地管理的相關(guān)法律法規(guī)制度，有效合理的利用好每一寸土地，努力發(fā)揮好土地管理的主體作用，推進(jìn)土地管理制度的改革創(chuàng)新，并針對(duì)具體實(shí)施過程中所產(chǎn)生的問題采取積極的解決方法。
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