時間：2022-06-09 02:53:34
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇突發公共事件，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
突發事件指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害的緊急事件。非常規突發事件是指前兆不充分，具有明顯的復雜性、潛在次生衍生危害性和破壞嚴重性，采用常規管理方式難以有效應對的突發事件。隨著社會經濟的發展，非常規突發事件發生的頻率和強度逐年提高，嚴重影響了經濟社會的可持續發展，對非常規突發事件影響的研究現狀進行綜述異常重要。
一、國外研究現狀
發達國家在災害研究開始較早且處領先地位。如美國、日本在20世紀50年代開始投入大量人力、物力，對自然災害進行研究。Brannen（1954）對1953年德克薩斯經歷的大災難進行了研究；Kunreuther和Fiore（1966）、Hirshleifer（1966）研究了災害與發展的關系；Nelson 和Winter（1964）、Kunreuther（1968）、Dacy和Kunreuther（1969）的評估模型都具有開創性作用。Kates（1971）、Tierney（2001）運用調整跨學科綜合研究的分析框架，強調不同風險類別的判別、理解決策過程和社會脆弱性；Cole（1994）運用社會核算矩陣模型估計出災害對區域經濟的生產、家庭、政府、企業等方面的綜合影響；Rose、 Benavides、Chang、Szczesniak和Lim（1997）說明了投入—產出模型在綜合工程模擬與調查數據方面反映災害條件方面的有效性，包含空間特征的線性規劃模型解釋了通過市場或者行政手段進行資源分配可以達到效用最大化； Cohen和Noll（1981）解釋了政府參與設立減緩措施標準的基本原理；Cornell和Tagaras（1986）開發了聯合可能性模型，分析大壩修建失敗的相互依賴性；Berke，Kartez和Wenger（1993）探討了在災難以后一段時期內可持續發展的條件；Authony Fish、David Fullerton、Nile Hatch和Peter Reinet（1995）利用東海灣市政設施區（EBMUD）舊金山水利系統的模擬模型得出大型的城市儲水區應對干旱的方法；Lester Lave和Tunde Valvanyos（1998）認為風險收益分析可以有效地作為風險管理工具加以運用；Kleindorfer和Kunreuther（1999）對完善建筑法規以及相應的風險基礎保險政策的經濟影響做了經驗分析；SungbinCho、Peter、Gordon、James、Richardson、Shinozuka和Sthphanie（2001）闡述了基礎設施狀況、交通網絡與雙區域投入—產出模型相結合能夠更精確的測度災害影響；George Horwich（2002）認為神戶大地震后日本迅速恢復的主要因素包括相對較少的死亡人數，轉移城鎮人力資源的能力和交割導向的市場反應。Johannesburg（2012）提出了全新的突發事件應急管理方法。西方學者對自然災害影響的評估模型如表1-1所示。
西方國家政府已經認識到突發事件管理的重要性。如美國聯邦緊急事務管理局（FEMA）是聯邦應急管理的核心協調機構，通過減緩、預備、響應和恢復重建等一系列應急程序協調各部門、機構減少各種突發事件對經濟、社會的破壞。英國內閣2001年在內閣辦公室設立了非軍事意外事件秘書處，以協調各個部門的緊急應變工作。秘書處還負責確定突發事件處理過程中的輕重緩急，改善各級政府、各公共和私營部門，以及志愿者的應對能力。日本政府建立了從中央到地方的管理體制，政府在首相官邸建立了全國“危機管理中心”，并針對國家安全、社會治安和自然災害等不同危機類型建立了不同的危機管理機制。
資料來源：根據國家社科基金委員會網站統計。
二、國內研究現狀
在學術層面上，我國初期研究著重從經濟學的角度研究災害預測、防治、控制和善后過程中的規律性。包括處理災害經濟問題的基本原理，治理災害及變害為利措施的經濟效果的指標體系，提高除災、治災和救災經濟效果的評價方法，不同區域的最優決策體系等。近年來，災害影響評估顯現了向定量以及模型分析方向發展的趨勢，但主要以單災種的直接經濟損失研究為主，而作為國民財富重要組成部分的自然資源與環境損失卻往往被忽視。如劉芳芳等（2005）分析了災害評估的系統組成和災害評估的基本過程，從性質分類上總結了災害評估的內容和方法。黃崇福教授（2006）介紹了自然災害風險分析的理論和方法，包括致災因子分析、承災體研究、損失風險評估等主要內容。高慶華等（2007）分析了自然災害直接經濟損失評估的基本模式和方法、自然災害評估指標體系和標準，并對中國地震、地質、洪澇、氣象等重大自然災害分類評估。趙悅（2007）把模糊數學中的模糊綜合評價技術與模糊聚類技術應用到具體的地質災害評估中。武漢工業學院（湖北省）非傳統安全研究中心的學者也較早涉足災害經濟損失評估領域，并取得了較好的成果，杜為公（2011）對防災減災征用補償、自然災害經濟損失評估方法進行了嘗試性研究。我國重視對突發事件影響的研究，據不完全統計，1996年至2012年國家社科基金相關項目共28項，另有重大專項課題和招標課題。如表1-2所示。
在實踐層面上，由于重大的自然災害不斷出現，如1998年特大洪水、2003年SARS事件、2004年禽流感事件、2008年冰雪災害、2008年汶川地震，以及頻繁發生的礦難等，使災害評估、防災政策的研究更具實踐性。我國災害研究與管理部門已建立了用于單災種研究的災害信息管理系統，開始關注應急監測與評估研究及相應技術，如水利部、科學院的實時洪水監測系統及水災風險評估系統，中國科學院與國家氣象局的臺風、暴雨、洪澇災害信息及減災系統，中國科學院、國家教委所屬有關科研、教學部門的應急氣象衛星對小區域自然災害進行應急評估的技術系統等。我國在災害預測、工程減災、災害管理及災害立法等方面取得了可喜成就。同時開展了自然災害形成綜合機制研究和綜合預報，以及綜合減災的理論方法研究。
三、研究現狀評述
國外研究存在的許多不足主要表現在：涉及的評估因子及數據的采集與測算與我國國情有很大差別。國內的研究多是研究經濟損失，而對基于自然、經濟和社會因素的非常規突發事件影響預評估方法研究較少。
參考文獻：
[1]張政宏，陳曦.我國自然災害應急管理體系問題研究[J].價值工程，2010，3.
[2]張顯東，梅廣清.西方災害經濟學研究的歷史回顧[J].災害學，1998年第4期.
2009年3月底至4月中旬,墨西哥、美國等地接連爆發甲型H1N1流感疫情。自5月11日起,中國內地相繼報告確診病例。面
>> 突發公共事件應急處置中的輿論引導 論突發公共事件中的政府輿論引導 微博與突發公共事件的輿論引導 淺析突發公共事件的網絡輿論引導策略 試析突發公共事件中政府網絡輿論引導力的構建思路 微博對突發公共事件輿論引導的演進 當前突發公共事件的新特點與輿論引導應對 政務新媒體在重大突發事件中的輿論引導研究 突發公共事件網絡輿論的形成機制探究 淺析突發公共事件的網絡輿論 應對重大突發公共事件中公民參與的探討 淺析我國突發公共事件中的網絡輿論 淺談微時代下公共事件的輿論引導 公共事件下輿論的成因及引導 高校重大突發事件的輿論引導方略 突發事件中輿論引導節奏的控制研究 及時主動突發公共事件信息正確引導輿論 媒體如何在突發公共事件中有效發揮輿論引導作用 新媒介環境下民族地區突發公共事件輿論引導策略分析 突發公共事件中媒體對受眾的心理引導 常見問題解答 當前所在位置：
[2] 郭興旺:《突發公共事件:繞不開的話題》,載《中國發展觀察》2005年第5期。.
[3] 石長順、徐銳:《媒介話語機制的歷史性超越與進步》,載《視聽界》2008年第4期。
[4] 《在人民日報社考察工作時的講話》,載人民網2008年6月21日
[5] 辛向陽:《重大突發事件與中國社會的發展變遷》,載《當代世界與社會主義》2003年第4期。
[6] 駱正林:《適應環境新變化,提高輿論引導能力》,國家社科基金項目“新形勢下的輿論引導新格局研究”。
[7] 斯蒂文?芬克著,韓應寧譯:《危機管理:為不可避免的災難》,臺灣經濟與生活出版事業股份有限公司1987年版,第25頁。
(作者單位:南京政治學院軍事新聞傳播系)
關鍵詞：突發公共事件 預警機制 網格 網格化管理
The Research on Early-warning Mechanism of Public Affairs in Emergency
Xiaoning ZHU， Hejun YUAN
Abstract： Information plays a key role in early-warning mechanism in terms of emergent public affairs.Information indexing，identifying and sharing straightly play a part in efficiency of emergence management.With rapid development of Grid concept，griddization management centering on information technology put forwards a series of new thinking and method to deal with complicated problems that happens to management.Griddization management applied in earl-warming system，featuring advantages of forward-looking， integrity，and multi-dimensional openness， has been acted as an important approach to improving and accomplishing our early-warning mechanism of public affairs in emergency
Keywords： Public affairs in emergency， Early-warning Mechanism， Grid， Griddization management
突發公共事件預警是當前全社會關注的焦點，也是政府應急管理中首先需要解決的難點問題。雖然政府已經投入了大量的資源進行了應對突發公共事件的準備，但是由于預警機制上的不完善使得應該取得的成效與預期之間存在巨大的差距。“已往的危機事件描述與經驗總結的方法在復雜的危機面前顯得乏力”， 要建立健全突發公共事件預警機制還需要有新思想、新方法、新技術的支持。網格作為現代信息技術發展的最新前沿概念之一，是為解決復雜性問題而發展出的先進的知識體系，它的出現將對突發公共事件的預警產生深刻影響。筆者深入分析突發公共事件預警中的“信息缺失”問題，結合網格化管理的優勢，提出構建基于網格化管理的突發公共事件預警機制構建的思路。
一、網格、網格化管理的概述
網格（ Grid） 是繼互聯網之后，近年來在國際上興起的一項信息組織與處理方式的革命，其產生是為了實現“讓人們像用電和水一樣方便、快捷地獲取和使用計算和信息資源”的宏偉目標。Forte 和Keelman 對“網格”作了這樣的描述[2 ] ：網格是構筑在互聯網上的一組新興技術，它將高速互聯網、高性能計算機、大型數據庫、傳感器、遠程設備等融為一體，實現計算資源、存儲資源、信息資源、知識資源等的全面共享，消除信息孤島和資源孤島。我們知道互聯網是一個分散管理的結構體系，任何人和機構都可以獨自在網絡上隨意地信息，其結果便是各類型的垃圾信息充斥了整個網絡，而真正有價值的信息反而難以被發現和利用。
網格以分布式系統為基礎，借助共享、虛擬、反饋、協同等機制和手段將離散地分布在網絡上的信息存儲、信息計算和信息分析能力有機地整合為一體。網格本質上體現的是“部分之和大于整體”的思想。按照網格的構想，早期互聯網上最被人們所詬病的“信息孤島”、“信息垃圾”等問題有望能夠得到根本性解決，信息能夠更加便捷地被發現、檢索、存儲和使用，使滿足人類在巨量資源配置和大型管理活動中對信息的需要成為可能。
實際上網格技術早在互聯網技術風靡全球之時就已浮現出來，世界各大國特別是信息技術第一大國美國更是投入巨大資源進行相關的研究。世界各國網格項目的實施為各國的科學家解決世界性的難題提供了全球化的信息資源平臺，網格已經成為世界各國在重大科學研究領域中的關鍵基礎設施。在這個信息資源全面共享的平臺上，復雜性問題不再由單一的個人或機構單獨來解決，而是由整個網格提供的各種管理機制來輔助所有參與者共同完成。隨著網格平臺作為一個國家基礎信息設施，其建立和發展將極大地提高人們利用信息的能力，從根本上改變人們在管理活動中使用信息的思維和手段。
在理論研究者認識到網格的極大價值的同時，社會管理的實踐者同樣也敏感地意識到網格的實踐意義。“網格化”城市管理、“網格化”治理、“網格化”社區管理、“網格化”市場監管、“網格化”巡邏防控等在網格思想的啟示下得以實現。所謂“網格化管理”的管理模式的出現極大地改變了人們對傳統管理的認識和理解。網格化管理的理念是指將管理對象按照一定的標準劃分成若干網格單元，利用現代信息技術和各網格單元間的協調機制，使各個網格之間能有效地進行信息交流，透明地共享組織的資源，以最終達到整合組織資源、提高管理效率的現代化管理思想。傳統管理中由于受到通訊手段的制約，管理活動局限在條塊狀的管理體系中“小問題”往往由于受到管理寬度和成本的限制而“不可能”得到解決 ，許多“小問題”被人為地忽視而最終積累為“大問題”，結果是解決“大問題”難度更大且成本也更高。與傳統管理思維相比，網格化管理在信息管理平臺的基礎上，依靠制度、行政和技術等多種手段相結合，對管理活動中產生的問題及早發現、及時反饋，并有針對性地進行處理和解決，網格化管理的這種精細化的特點極大提升了管理的范圍和深度。
筆者認為，網格化管理可以理解為人們為解決復雜性問題而發展出來的知識體系，其既包括一套先進的信息技術也包括一種全新的管理思維，利用信息技術整合各種資源構成一個巨大的有機的管理系統。鑒于社會管理要解決的問題將會越來越復雜，網格化管理的出現正好契合了管理思維向整體的、全面的管理轉變的大方向。
二、突發公共事件預警中的“不確定性”問題
所謂突發公共事件預警，是指在社會順境狀態下公共危機管理者在危機潛伏階段所進行的一切有效預防、警示工作，其目的是識警防患，超前預控，防患于未然。突發公共事件預警工作實際上都是在事件還未爆發的常態管理中進行，所要管理的對象并未形成，還很不明顯，預警主要依賴警源、警情、警兆等信息。信息在突發公共事件預警過程中扮演著至關重要的角色，信息的檢索、甄別與共享都直接影響整個應急管理效能的高低。與傳統管理對象最主要的不同是“不確定性”，突發公共事件的形成是由于多因素共同作用的復雜過程，即包括了事件本身的因素，也包括了事件之外的因素。因此，有效的預警關鍵取決于信息的完備性以及信息處理方法的完備性。
事實上，突發公共事件的爆發都不完全是偶然因素造成的，其中包含了諸多的必然性，人總可以發揮自身的能動性一定程度上避免事件的發生。大多數的突發公共事件的事后調查證明，任何一次重大突發公共事件都不是完全沒有任何征兆的，以震驚世界的9 ?11 事件為例，早在幾年前美國情報機構就有10 多次機會可以阻止悲劇的發生。“正如辯證唯物主義所指出的，任何社會過程與社會結構的存在都非偶然因素作用的結果，它的生成、演化等有其自身的規律性”，突發公共事件產生和發展同樣存在規律性和必然性。這些規律性和必然性的存在是突發公共事件預警的理論基礎。
突發公共事件一般可以劃分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四大類，不同類別的警源按照國務院各個應急部門的職責劃分，歸屬于不同的主管部門。級別上講，包括I 級（特別重大）、II 級（重大） 、III 級（較大） 、IV 級（一般） ，不同級別的突發公共事件根據分級負責的原則由不同級別的政府機構進行管理。按照政府部門職能分，又可以分為專門的應急管理部門、具有一定應急管理職能的部門和輔助應急管理的部門。可見，預警在物理上處于極度分散的狀態，在橫向上涉及幾乎所有各級所有的政府部門，在縱向上分屬于各級政府負責。由于突發公共事件涉及到規模龐大、結構復雜的組織體系，使得信息在這之間的傳遞過程復雜、環節多、責任不明確，信息在傳遞過程中被耗損，結果是復雜性、動態性、交叉性的突發公共事件得不到預警。
造成突發公共事件的不確定性的實質是關于突發公共事件的確定性信息可能極度分散在各處，而要從海量的信息中識別出這些真正有價值的信息極其困難，突發公共事件“似乎”是不確定的。“不確定性的存在，其實質上來源于信息的缺失，現實中的不可預見性導致了信息的不可靠或不完備，無法提供決策所需的基礎”，當決策信息缺失的條件下，按照傳統管理思維設計的突發公共事件的預警體系難以真正有效地發揮其應有的價值。實際上，我國很多專業領域的預測技術上并不滯后，建國以來各類防災減災組織體系也相當完善，但是在應對突發公共事件實踐中卻沒有發揮預想的成效。而傳統政府常態管理中的信息組織和處理難以適應突發公共事件預警中新的需要，在政府傳統的日常信息管理機制基礎上建立的應急管理體系也難以真正發揮出應有的作用。可見，突發公共事件的不確定性既有其本身的不可預見性的原因，也有機制上的不完備性的原因，而機制上對信息處理體系、方法的不完備更加強了突發公共事件的不確定性。
三、將網格化管理引入突發公共事件預警中的可行性
突發公共事件預警應該以解決“信息缺失”為突破口，尤其需要新思想、新技術、新方法的支持，才能保證預警中信息的完備性。網格化管理運用于突發公共事件預警的價值在于其本身是處理復雜性問題的有效方法，又能從根本上解決了“信息缺失”的問題，把突發公共事件的不確定性最大程度地“轉化”為確定性，使得原有的、按傳統的思維設計各種預警模型、方法和系統能夠被重新激活，用現代科技和理念形成一體化的網格化突發公共事件預警機制超越傳統的預警機制。其優勢具體表現在以下幾個方面：
1. 前瞻性
網格化管理運用到預警中的前瞻性主要是指在突發公共事件還處于萌芽狀態時就能夠被發現并得到處理。在以往的管理中，從某種程度上可以說帶有相當多的“運動式”或“突擊式”的傳統管理成分，即便有一些“長效的”制度性措施，但由于缺乏監管和落實的力度，也不免流于形式。[8]網格化管理的體系下將管理對象劃分為網格單元來對日常管理中的“小問題”進行處理，網格單元內的處理情況能夠隨時被監控和獲知，任何細小的可能導致突發公共事件的潛在隱患被提前解除掉。網格化管理“由于具有這種趨于前饋性的快速控制機制，它可以在事情處于萌芽狀態時就及時發現”， 與事后反饋性的預警相比，網格化預警具有提前預判的能力，能夠把對突發公共事件的預測和處理提前到事件爆發之前，這種前瞻式的特質可以從根本上避免事后預警所造成的準備時間短、管理混亂、成本高等弊端，可以徹底地改變預警中被動的、遲鈍的局面，為突發公共事件預警機制的完善提供最為有力的保證。
2. 綜合性
網格化管理中信息的組織是多維度的，不同類別的海量信息隨時可以通過信息技術被快速地整合起來。突發公共事件預警是一個綜合性的決策過程，不僅需要準確預測出事件發生的概率，更要對事件的發展趨勢和影響進行推測和評估。這一過程需要收集到大量的、多角度、多方面的信息，使用到復雜的數學模型和仿真系統來進行推演，以找出最佳的應對方案。只有對預警結果有了合理的評估，才能合理確定預警的等級和采取相應的預案和措施，才能平滑地過渡到應急管理的下一個環節。網格化管理的優勢在于，通過先進的建模技術、數據庫技術、網絡技術、人工智能等對海量信息進行收集和分析，智能化形成不同方案組合為預警提供科學的支持。在快速綜合大量信息前提下，預警過程中在應急預案的基礎上形成更加貼近實戰的方案，保證的預警信息更加具有針對性和明示性。
3. 立體性
網格化管理的立體性是指網格單元之間在不同層面上、不同區域間都可以通過信息技術直接的聯系起來。由于信息傳遞在危機爆發時往往是紛繁復雜的，信息在傳遞過程中不免會被扭曲，甚至會被人為的隱瞞和謊報，使得上級部門和其他部門不能夠準確獲知事態的危險程度，更別說做出準確的預警。立體化的信息溝通渠道就保證了指揮機構、相關部門與在事件爆發的第一時間就可以直接獲知，信息的來源是最快捷、最準確的，從而避免了預警信息在傳遞過程中受到不必要的阻礙和削弱。
4. 開放性
網格化管理的開放性體現在能夠使公眾充分參與的預警中，形成全社會共同構成的預警網絡。突發公共事件的預警主要考驗的是政府的能力，但政府的能力畢竟是有限的，還是非常有必要借助公眾的力量。從應對SARS、禽流感等公共危機的經驗來看，由于突發公共事件與公眾的切身利益緊密相關，公眾往往能夠更早發現政府不易發現的潛在危機，公眾的舉報是預警信息的重要來源。網格化管理的開放性在于通過對公眾舉報的警情、警兆的真實記錄和及時回應，實實在在地提高公眾參與的積極性和參與感。
四、基于網格化管理的突發公共事件預警機制的框架及特點
無論是在日常管理體系中增設應急管理機構，還是在應急管理體系中增設日常管理機構都是成本高昂的，最終都容易導致機構的迅速膨脹和效率降低。結合網格化管理的優勢，我們歸納出完善我國突發公共事件預警機制構建的基本思路：充分發揮網格化管理在信息組織上的前瞻性、綜合性、立體性和開放性的優勢，按照“平戰結合”的基本原則，完善日常管理中各項與預警有關的機制，通過高度信息化各種相關資源，構建一套全面整合的、全過程的突發公共事件預警機制。
突發公共事件預警機制中一般包括了監控、預測、評估、警示四項內容。這四項之間的相互關系可以對應突發公共事件被人所認識的不斷深入的過程：監控對應處于萌芽狀態出現警兆的突發事件；預測對應已經顯現的突發事件；評估對應已經確認的突發事件；警示對應對明確的、即將發生的突發事件。在網格化管理框架的支持下這四個環節構成一個覆蓋從日常管理到應急管理有序轉換的過程。在這一過程中信息需要逐漸從分散狀態向集中狀態過渡，實現日常管理中物理分散、邏輯分散向應急管理的物理分散、邏輯集中過渡。（見圖1）
1. 無縫化的監控
對警源進行的全面的、全時段的監控是有效預警的基本前提，監控所得到的警源的相關數據是預警過程中所需信息的最初來源。對警源監控的重點在于根據信息合理的配置監控資源，保證一旦出現緊急情況能夠第一時間對現場情況進行評價和控制。（1） 應該對警源高度的信息化、數字化，按照“分類管理、分級負責、屬地管理”的原則建立不同類別、不同地域的警源信息系統，對警源監控的數據進行標準化、規范化的數字存儲。（2） 對于綜合性、交叉性強的突發公共事件的信息通過網絡充分共享，提高監控信息的利用效率。（3） 對監控過程中信息的處理過程建立相應的激勵機制，對及時和完整處理的機構和人員進行獎勵。（4） 除了要主動出擊，而且也要充分發揮網格平臺的開放性優勢，充分調動非政府組織和公眾的積極性，通過建立政府信息網格，提供相應的舉報和處理的渠道。
2. 超前化的預測
雖然目前還不可能完全準確的預測出突發公共事件，但還是可以通過長期預測方法對一段時間內的突發公共事件的整體概率進行預測，預測還是能夠在突發公共事件預警中的發揮作用。長期預測依賴的是科學的預測模型和詳實的預測數據，越是有長期的歷史數據越能夠提前對突發公共事件進行預測。在網格化管理條件下可以通過以下方法提高預測有效性： （1） 建立對互聯網上信息的檢索和分析機制，充分利用互聯網上海量的信息和數據。（2） 通過網格技術和數據庫技術進行數據收集、數據挖掘和數據分析，根據歷史信息自動化的處理對當前突發公共事件爆發的概率進行長期預測。（3） 將預測方法和模型信息化，借助網格平臺提供的強大計算能力，長期進行社會運行狀態的預測，根據預測結果對日常管理進行相應的調整。
3. 綜合化的評估
預警中的評估屬于事前評估的范疇，是一項綜合性決策的過程，也是突發公共事件預警機制中的核心組成部分。評估的目的是根據實際情況對進行多大范圍的預警、多高級別的預警、如何啟動應急預案等問題進行判定。除了對事件本身情況的掌握，也需要充分了解當時當地的實際情況。（1） 通過網格平臺借助政府各部門的信息系統，特別是地理信息系統，對突發事件的威脅的范圍和程度作充分的評估。（2） 可以利用網格的計算能力和信息對突發事件的演變過程進行推演，結合預先制定的應急預案，找出其適合的有針對性的應對方案。（3） 通過網格平臺集中應急管理專家和各行業的專家對事件進行定性的評估。
關鍵詞：突發公共事件；風險管理；風險控制
一、 突發公共事件定義
國務院的《國家突發公共事件總體應急預案》里面，突發公共事件是指為突然發生，造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。①
本文認為，突發公共事件指的是突然發生造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失和嚴重社會危害，危機公共安全的緊急事件。
（一）突發公共事件的特性
1、突發性。突發公共事件的一個最大的特點就是事情的突然發生，具有不確定性。在很多的時候，突發公共事件充滿了不確定性，它是在偶然因素的誘發下爆發的。人們對于這一類事件是否發生，以怎么樣的方式爆發，在什么時候和地點發生，還有爆發的程度等等都是始料未及、難以準確把握的。[1]
2、關聯性。突發公共事件在公眾媒體的高度關注下，必然會就會產生一系列的連鎖反應。[2]有時候突發公共事件的產生是由于各種矛盾的激化所導致的，更多是各種沖突激化的后果，所以表現出來的事態是多種原因引起、多種因素相互關聯的一種復雜的狀態。
3、后果嚴重性。突發公共事件的危害包括了直接損失和間接損失，直接損害指財產的損失還有人員的傷亡，還有就是應對突發公共事件國家以及社會的救援投入。[3]間接損失包括事后的一系列后果，比如工廠停運、社會后續的生產活動、還有對災民心理上造成的傷害，這些是長期的。
4、規避防范性。突發公共事件雖然是危險的，但也是一種機遇。每次突發公共事件的發生，都為以后類似的事件提供一次經驗和教訓，人們只有充分發揮主觀能動性，通過人自身的努力或變革，[4]認識到自身的弱點和不足，通過不斷地積累經驗，為了以后有效地規避和防范風險。
二、風險控制理論
（一） 風險管理
風險，即損失的不確定性。風險管理是包括風險識別、風險評估、風險控制等一系列系統而科學的管理過程。
風險管理是指運用系統的方式，確認、分析、評價、處理、監控風險的過程。[5]無論什么類型的風險，其風險管理流程大都分為四個步驟：風險識別、風險評估、風險管理評價與決策、風險管理措施的實施。以下是風險管理過程中風險控制的部分：
風險控制主要包括兩個方面的選擇，一是損失控制，即在事件發生后，采取一定的措施，盡量把損失降到最低；二是風險規避，在這個方面，在事件發生之前，盡量降低或者預防此類的事件發生，在事件發生后，要避免二次傷害的持續發生。風險控制貫通風險管理的整個過程，包括事前、事中、事后。②
（二）風險控制理論
1、海因里希的人為因素管理理論
海因里希的人為因素理論認為，人的不安全行為和物的不安全狀態才是事故發生的直接原因，而在事故預防工作的中，要消除人的不安全行為和物的不安全狀態。海因里希的調查研究里面說明，大多數的工業傷害事故都是因為工人的不安全行為導致的。即使有一些工業傷害事故是因為物的不安全狀態引起的，那么物的不安全狀態的制造也是由于工人的缺點、錯誤造成的。[6]
從這點出發，損失控制應重視人為因素管理，即加強相關規章制度的建設，提高人們的安全意識，以杜絕易導致事故的不安全行為。[7]海因里希的人為因素管理理論有自身的局限性：機械原因的作用被低估了、為事故而責備人員是與人員的傷病賠償原則相悖的。
2、哈頓的能量破壞性釋放理論
1970年代，美國學者哈頓（W.Haddon）提出了能量破壞性釋放理論。他認為人員或財產損失基本上是能量的意外破壞性釋放的后果，如颶風、閃電、車禍、火災等。[8]該理論認為，損失控制應重視機械或物的因素的管理，即為人們創造一個更為安全的物質環境。
哈頓的能量破壞性釋放理論認為損失控制應重視機械貨物的因素的管理，既為人們創造一個更加安全的物質環境四個因素，主要是加強對管理因素、人為因素、環境因素、機械因素的控制，其目的是抑制事故發生的條件或增強阻礙事故的力量。與海因里希不同的是，哈頓強調了對能量和自然力的控制，而不是強調對失誤的控制。
三、 風險控制理論中突發公共事件的啟示
（一） 基于海因里希的人為因素管理理論的啟示
如果在突發公共事件發生之前，要盡快抓住時機，及時消除不安全的因素，有許多的重大傷亡事故是完全可以避免的。比如：增強民眾的危機意識、加強國民素質、提高公眾自救互救意識。加強災害知識的宣傳，使得民眾了解災害。信息報告應及時、客觀、真實，不得遲報、謊報、瞞報、漏報。重視應急預案的落實，加強應急演練，完善應急預案和加強預案的實用性。提高政府對應急突發事件的預測能力和信息收集能力。只有更好的做好監測預警工作，才能更好對突發事件的控制和處理。
（二） 哈頓的能量破壞性釋放理論的啟示
該理論認為，損失控制應重視機械或物的因素的管理，即為人們創造一個更為安全的物質環境。比如：應當制定應急預案的高危場所。學校、企業、工廠、公共交通工具、公共場所和其他人員密集場所的經營單位和管理單位，應該標明所備設備和設施的使用方法，顯著標明安全撤離的道路、路線，保證安全通道、出口的暢通。實施強有力的控制。如地震發生后，劃定警戒區，實行交通管制以及其他控制。從汶川和雅安兩次地震可以看出，地震造成的交通堵塞還是一個大問題，給救援帶來了很大麻煩，無論是救援人員的進入，還是運輸的救援物質等。在信息方面。如媒體報道方面，不需要太多煽情，應該做好信息發，應該客觀、準確。在救災物資（食物、藥品等）的分配方面，應該收集好災情，合理分配，避免浪費。雅安地震，許多物質堆積成山，一方面是交通的堵塞，而另一方面是對災情信息的不了解，就把救災物資大量投放，造成浪費，而有一些災情嚴重的地區卻沒有足夠的保障，造成不物資的不合理分配。在最后做好事后重建工作，完善相關法制，總結經驗，不斷完善對災害的應急管理工作。
四、 突發公共事件的風險控制理論的路徑選擇
根據危機管理中處理突發公共事件的事件預防、事件準備、事件發生、事后恢復個階段，基于風險控制理論（海因里希的人為因素管理理論、哈頓的能量破壞性釋放理論）為基礎，整合公共管理的資源。
一般來說，每一樣東西都有其優缺點，海因里希的人為因素管理理論也有局限性：如在一個工廠里面，工業事故的發生，機械原因的作用被低估了、為工業事故而責備工人是與工人傷病賠償原則相悖的。而哈頓強調了對能量和自然力的控制，而不是強調對失誤的控制，但是人們對于自然力量的控制有時候是不可能的，如地震，屬于不可抗力，所以哈頓的能量破壞性釋放理論也有其缺陷。
對于突發公共事件，基于風險控制理論的視野，我們從海因里希的人為因素管理理論、哈頓的能量破壞性釋放理論這兩個理論中得出一些啟示，即我們在應對突發公共事件，既要重視人為因素，也要重視對物的管理，這樣才能跟好的應對和處理突發公共事件的發生。
注解：
① 《國家突發公共事件總體應急預案》
② 肖銳《國有企業構建有效監管體系的可行性研究》中國會計學會審計專業委員會2009年學術年會
參考文獻：
[1] 劉蓉蓉. 自然災害引發的社會性突發事件研究[D]. 山西師范大學， 2014.
[2] 吳品婷. 突發公共事件中網絡輿論的作用與引導[D]. 蘇州大學， 2012.
[3] 吳熙平. 城市突發事件應急管理體制存在的問題及對策研究[D]. 湘潭大學， 2013.
[4] 戚振揚. 科技新聞在突發公共事件中的角色研究[D]. 華東師范大學， 2010.
[5] 葉苗. 淺析企業全面風險管理框架[J]. 江蘇科技信息， 2011 （1）.
[6] 王寧. 事故是安全管理的重要資源[J]. 現代職業安全， 2015 （4）.
一、應對臺風、暴雨、雷電、大風、寒冷等自然災害類突發公共事件
（一）大力組織部門聯動和社會響應，著力提高全社會綜合減災能力
1994年參照香港天文臺的做法，率先在國內實施了氣象災害預警信號,十多年來預警信號多次修改，不斷完善，在氣象防災減災中發揮了消息樹和發令槍的作用。為更好地把防災減災建立在政府各部門有效組織和社會自救互救的基礎上，自2004年起氣象部門著手研究各種災害發生影響的行業范圍及部門聯動社會響應方案，于2005年形成了《*市氣象災害應急預案》報市政府批準試行，此后，結合對《*市氣象災害預警信號規定》（以下簡稱《規定》）第四次修訂及組織修改《*氣象災害應急預案》（以下簡稱《預案》），以市府辦發文，明確氣象部門升掛預警信號以后，市、區各相關部門，街道辦事處應根據不同災害性天氣種類、預警等級，自動啟動相應預案，實行部門聯動和社會響應。形成了在市應急總預案框架下的“政府組織，預警先導，部門聯動，社會響應”機制。
（二）實行氣象災害分區預警和手機小區廣播,積極探討防災減災精細化服務
地處華南沿海的*靠山面海，東西狹長，氣象災害的地域性差異帶來的東西差異和海陸差異十分明顯，全市統一一種氣象災害預警信號，不可避免地造成局部地方在災害等級上的空報和漏報。為提高防御災害性天氣的針對性和有效性，氣象部門在不斷推進氣象現代化和科技創新的基礎上，今年八月按照“統一預報，分區預警，重點提示，對點廣播”的原則，實施了以臺風、暴雨、雷電為重點的氣象災害分區預警。根據災害天氣影響范圍全市、分區預警信號；分區預警最小單元精細到街道辦轄區(最小范圍約60平方公里)。當只有部分區或區域達到預警標準時，僅對這些區或區域預警信號；或在全市統一信號時，對受氣象災害影響危害更大的區或區域，加掛更高一級預警信號；同時對氣象災害易發區、敏感區向有關防災部門進行重點提示；并根據實時監測資料和追蹤識別系統推斷，對將出現異常災害天氣的局部地方（街道辦事處）給予重點提示。分區預警信息除了通過現有的傳播手段如電視臺、電臺、12121電話查詢、網站和訂制手機短信用戶外，還與中國移動*分公司合作，向了預警信息區域內的公眾實行手機短信小區廣播，免費將預警信息直接發到相應區域范圍的市民手機上。
在今年“帕布”、“圣帕”臺風等重大氣象服務中，氣象部門成功實施了氣象災害分區預警和小區廣播，顯著地提高了氣象災害預警的針對性、有效性和及時性，在防災減災中發揮了重要作用，得到了廣大市民的好評。
二、應對其他自然災害類、事故災難類、公共衛生事件類突發公共事件
（一）加快應急氣象服務能力建設
*年初建成首部簡易應急移動觀測車，*年月23日，建成移動氣象應急監測車，年底將建成移動雷達探測車。這使得市氣象局具備了現場氣象觀測、實景觀測和移動通信的能力，這些氣象觀測系統已經為我市突發公共事件的現場救援工作提供氣象決策服務。
完成了市應急指揮中心組織的《*市應急體系*建設規劃》和《*市“*”期間突發公共事件應急體系建設規劃調研報告》中氣象部分的編寫，將氣象應急服務能力建設融入到全市的應急管理工作中。
（二）加強應急工作的領導
為了進一步加強應急氣象服務組織機構的建設，新下發了《關于成立*市氣象局突發公共事件應急工作領導小組的通知》對原有應急氣象服務響應機構的組成和工作職責做了更具體、更合理的分工。明確了應急工作的組織領導和工作職責，為應急做好組織上的準備。
（三）堅強應急管理工作
在局辦公室設有專門的應急管理機構。負責應急演練，應急統籌、應急規范制定、應急方案落實等各項管理工作。
（四）制定具體的應急實施方案
2005年制定首個《*市突發公共事件應急救援氣象保障服務方案》，*年8月對方案作了第二次修改。《*市突發公共事件應急救援氣象保障服務方案》明確了應急氣象服務響應機構。目前應急響應機構由應急指揮組、現場服務組和后勤保障組等三部分組成，每個應急服務小組都分A、B備份，做到責任明確、人員落實。《方案》緊扣全市各專項應急預案中對氣象保障的要求，有針對性地應急工作職責、工作流程、產品及服務方式等，保證了應急工作的快速反應能力。
（五）應急氣象服務工作成績顯著
*年5月31日，蛇口水域“亞平”輪液化氣泄漏事故的海事救援，8月3日的龍崗南澳月亮灣碼頭海上救援，我局都在第一時間啟動突發公共事件應急氣象服務預案，派出應急移動監測車進行現場應急氣象觀測，預報預警人員實時向應急指揮中心提供專題氣象服務報告。*海事局就“亞平”輪液化氣泄漏事故的海事救援特別發來感謝信；*海事局張局長表示：交通部副部長在聽取*海事局搶險救援服務匯報時，對氣象部門到現場提供實時氣象觀測服務表示了贊揚，稱氣象提供現場貼近服務，為海事救援決策提供了重要依據。
一、嚴格落實行政人員值班制和日情況通報制
根據學校安排的值班表，進一步明確任務，細化目標，強化責任，預防為主，努力將工作做在前頭，每天值班情況在行政會和教師會時進行簡要通報，并填寫在校務日志上，發現問題，立即采取相應措施，盡量將問題消滅在萌芽之中，將損失減少到最低程度。出現各類突發公共事件，要立即報告學校綜合治理工作領導組，并在5——10分鐘內上報區教體局。學校綜合治理工作領導小組要本著“先控制，后處置，救人第一，減少損失”的原則，果斷處理，積極搶救，組織師生離開危險區域，維護現場秩序，保護好事故現場，積極做好事故善后處理工作。
二、突發公共事件向區教體局報告的主要內容是：
（1）事件發生基本情況，包括時間、地點、涉及人員、破壞程度及人員傷亡情況；
（2）事件發生起因分析、性質的初步判斷和影響程度的初步評估；
（3）事件發生后學校所采取的應急措施；
（4）事態發展狀態、處置過程和結果；
（5）需要報送的其他事項。
三、突發公共事件搶險救災組織機構
總 指 揮：xx
副總指揮：xx
成 員：xx
（1）搶險救災隊伍
組長：xx
成員：xx 年級組長 班主任
（2）通訊信息組
組長：xx
成員：xx
（3）后勤保障組
組長：xx
成員：xx
（4）衛生防疫組
組長：xx
成員：xx 班主任
三、安全事故搶險應急預備案
（1）火災事故應急預案
1、發生火災事故時，立即向119消防指揮中心報警，并向學校綜合治理工作領導小組匯報，同時立即向區教體局報告。
2、迅速切斷電源。
3、搶險救災組等在場有關人員應用最快的速度在第一時間內疏散師生，把人員撤離到安全區域。
4、積極配合消防人員滅火，嚴禁學生參與滅火。
5、在進行滅火的同時，應采取有效的隔離措施，防止火勢蔓延。
（2）食物中毒應急預案
1、發現師生有類似食物中毒癥狀時，應迅速送至醫院診治。
2、迅速向學校綜合治理工作領導小組報告，同時立即向區教體局、區衛生防疫部門報告。
3、做好所食用食物取樣工作，以備衛生部門檢驗。如果是食用校外食物所致，也積極配合有關部門取樣。
4、迅速排查食用致毒食物的師生名單，并檢查他們的身體狀況。
5、做好家長、家屬的思想工作，穩定他們的情緒。
6、積極配合上級有關部門做好診治、調查、事故處理等工作。
（3）其它意外傷害事故應急預案
1、如發生師生身體受到意外傷害，特別是交通事故時，應立即撥打122交通事故報警電話，保護好事故現場，及時報告學校綜合治理工作領導小組，及時送傷病者到醫院診治或撥打120急救電話。
2、視情況及時向xx派出所、區教體局報告（教育科xx，辦公室xx）
（區衛生局疾控中心電話xx）。
3、迅速調查事故發生的原因，并做好有關材料的收集等工作。
一、突發公共安全事件的內涵和類別
1．突發公共安全事件的內涵和特征
我國《突發事件應對法》將突發事件明確界定為：突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會公共安全事件。從這一立法界定可以看出，突發事件的界定具有高度抽象性，突發公共安全事件是其題中固有之意，它與突發國際安全事件、突發國家安全事件共同構成突發事件的整體。因此，突發公共安全事件的內涵應界定為：突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，危及公共安全，需要采取應急處置措施予以應對的緊急事件，包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等。歸納國內學者觀點，突發公共安全事件具有如下特點_：
第一，突發性，即事件的發生突如其來，不能或者難以預料。
第二，危害性，即已經或者可能給不特定的多數人帶來嚴重損害。
第三，緊迫性，即事件發展迅速，有導致局勢惡化、社會混亂的危險或者威脅，要求迅速采取有效措施予以應對。
第四，社會性，即事件范圍及于一定的社會公眾。
第五，公權力介人的必然性，即公權力在事件應對過程中發揮領導、組織、指揮、協調等功能。
第六，社會資源的整合性，即需要綜合動用社會的人力、物力、財力加以應對。
2．突發公共安全事件的類別
基于一定的分類標準，從不同的視角可對突發公共安全事件作不同界分。這有利于針對突發公共安全事件的不同類型規定相應的應對措施，提高應急措施的針對性。筆者認為，突發公共安全事件應作如下分類：
第一，從事件引發原因角度，可分為自然災害、事故災害、公共衛生事件、社會安全事件。其中，自然災害主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災等；事故災害主要包括工礦民貿等企業的各類安全事故、交通運輸事故、公共設施和設備事故、環境污染和生態破壞事件等；公共衛生事件主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害、動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件；社會安全事件主要包括恐怖襲擊事件、民族宗教事件、經濟安全事件、涉外突發事件和等。
第二，從法律規定的突發公共安全事件的性質、程度、可控性和影響范圍及預警級別的角度，可分為突發I級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)公共安全事件，分別用紅色、橙色、黃色和藍色預警表示。《突發事件應對法》第3條規定：“自然災害、事故災難、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規或者國務院另有規定的，從其規定。”
第三，從事件危及或可能危及的客體角度，可分為突發生命財產安全、公共衛生安全、環境安全和社會安全事件。第四，從事件發生領域角度，可分為發生在經濟、政治、意識形態和社會領峨的突發公共安全事件。
二、我國民商法的立法現狀及存在問題
就突發公共安全事件的民商法調整而言，我國目前立法規定較少，分散于不同的法律部門之中，且未形成具有內在邏輯的法律體系。
1．法律調整現狀
我國現階段調整突發公共安全事件的一般法律是《突發事件應對法》。該法是突發公共安全事件應對法的上位法，規定了大量以政府為主導的對突發事件的行政應對，因此其突出特點是行政色彩濃厚，民商事立法內容較少。如其中僅有第l2條規定：“有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以征用單位和個人的財產。被征用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束后，應當及時返還。財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。”此外，只有少數幾個條款涉及民商事法的調整內容。
其他涉及突發公共安全事件調整的法律也多體現行政法或經濟法色彩，民商事立法內容近乎空白。如關于自然災害預防和應對的《防洪法》、《氣象法》、《防災減震法》、《地震災害防治管理條例》、《海洋環境預報與海洋災害預報警報管理規定》、《森林防火條例》、《地質災害防治條例》、《破壞性地震應急條例》等法律；關于事故災難應急的《安全生產法》、《礦山安全法》、《海上交通安全法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《煤炭法》、《安全生產許可證條例》、《煤礦安全監察條例》、《危險化學品安全管理條例》、《煙花爆竹安全管理條例》、《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》等法律；關于公共衛生事件應對的《傳染病防治法》、《動物防疫法》、《國境衛生檢疫法》、《食品衛生法》、《執業醫師法》、《職業病防治法》、《重大動物疫情應急條例》、《傳染病防治法實施辦法》、《食物中毒事故處理辦法》、《突發公共衛生事件應急條例》等法律。就民商法而言，民商事法律事實是其調整對象，分為民商事行為、民商事法律事件及特定意義上的民商事法律狀態。
突發公共安全事件能否成為民商事法律的調整對象，在我國目前的民商法研究成果及民商事法律規定中尚難明確覷見，更遑論形成體系。民商法對該種法律事實的立法分散在民法通則、物權法、合同法、侵權責任法、保險法中，尚未從突發公共安全事件的視角形成系統、明確、具體的立法闡述，存在很多不足。其中，民法通則從民事制度的一般規定角度，通過宣告失蹤、死亡、監護、訴訟時效中止，不可抗力及不可抗力免責等制度規定，間接體現出突發公共安全事件的一般法律效果；物權法的規定體現在民事主體的權利限制與救濟制度中；合同法的規定體現在合同履行時遭遇突發事件這一障礙時，當事人的行為是否違約，當事人可否援引不可抗力、情勢變更條款免除自己的合同責任等制度中；保險法的規定體現在自然災害保險及保險利益、保險免責等方面；侵權責任法的規定則體現在行為人的行為(主要是針對社會公共安全事件而言)是否構成侵權、是否應承擔侵權責任、侵權責任承擔時是否具有減免主體民事責任的法定條件及責任承擔方式等方面。
2．存在的問題
筆者認為，在我國突發公共安全事件的應對立法中，行政應對法的內容相對比較豐富、發達，但民商事救濟法的內容分散且近乎空白。這與國外發達國家相關立法形成了巨大反差，亟待完善。目前，由于我國存在因經濟社會發展導致環境遭到破壞、社會治安環境惡化等誘因，突發公共安全事件已由特殊案例轉化為經常、大量出現的事件，但我國民商事應對立法制度(如應對資金的商事運作與公共補償制度、私人財產征用后的民事補償制度、巨災商業保險及責任保險制度等)相對缺失，已成為我國突發公共安全事件應對立法亟需解決的主要問題。我國民商事立法亟需從突發公共安全事件應對的角度形成清晰的法律體系以解決此類問題，并且在條件成熟時進行民商事法律清理，實現系統立法，以達到充分保護民事主體私權利的立法目的。
三、突發公共安全事件民商事應對法律制度的構建
鑒于我國突發公共安全事件民商事應對法律制度存在的若干問題，筆者認為，在目前情況下，我國應從突發公共安全事件民商事應對法的視角，首先在物權法、債權法、商主體法、保險法等領域建構突發公共安全事件應對救濟制度，進而在其他法領域形成系統的應對體系。
1．應對資金的商事運作與公共補償制度
突發公共安全事件應對所需的救援資金數額巨大，單純依靠國家財政撥付遠遠不足。因此，有效的立法嘗試之一就是由國家建立應對資金的商事運作制度，通過民事贈予制度的長效化，于通常時期募集資金，并將募集資金商事主體化，通過商事登記形成基金會，通過基金會模式進行商業投資運作，以募集救災資金，形成有效的運作機制。公共補償制度是在一般民事救濟手段對受害人救濟乏力而啟動國家賠償救濟又無法律依據的情況下，通過政府征收稅費、企業提供基金、財政撥款及社會籌集等多種方式，共同形成公共補償基金，對受害人因突發公共事件導致的損失由公共補償基金予以及時、有效、直接的支付與補償的填補制度。我國目前民商事立法尚未建立針對突發公共安全事件應對的資金商事運作與公共補償制度，立法處于空白狀態，亟需填補。
2．征用補償賠償制度
突發公共事件應對的一個突出特點是：突況下，為公共安全價值目標的實現，出于迅速應對的目的，需要大量征用私人財產。此種行政強制措施直接影響民事主體物權的得喪變更與補償。間接地，當被征用的財產招致損壞時會出現賠償問題，此種補償、賠償如何進行?范圍、依據、標準、方式如何?對這些問題，現行立法均無規定。我國《物權法》目前僅對征地補償進行了相應規定，各省有相對明確的法律依據。在突發公共安全事件中，應于事后遵循及時、充分的補償救濟原則，借鑒征地補償制度的立法內容，建立我國突發公共安全事件的民事補償、賠償救濟制度。
3．巨災商業保險制度
《突發事件應對法》中還規定了國家發展保險事業，建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險。在地震頻發的日本，早在1966年就通過了《地震保險法》，該法律規定商業保險公司和政府共同建立地震保險體系，其災后救助體系的特點是以自助和政府救助為主，以社會救助為輔¨¨。日本創造了一種由政府和民間保險公司分擔的二級再保險模式，即家庭財產的地震保險業務先由民間保險公司承保，然后再分給地震再保險公司，超出承保限額的部分由國家承擔最終賠償責任。筆者認為，這種模式值得我國借鑒。保險是社會的減震器，在防范自然災害風險和抵御重大損失方面具有顯著的制度優勢。目前，我國相應的險種開發程度低，專門針對自然災害的保險產品不多，可資借鑒的版本較少，因此，可以借鑒日本的模式，結合中國國情組建由政府和商業保險公司共同分擔的巨災保險機制。
1.1編制目的
提高學校保障公共安全和處置突發公共事件的能力，最大程度地預防和減少突發公共事件及其造成的損害，保障學生及教師的生命財產安全，維護學校安全和穩定。
1.2編制依據
依據憲法及有關法律、行政法規，參照上級各類文件制定本方案。
1.3分類分級
本方案所稱突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。
根據突發公共事件的發生過程、性質和機理，突發公共事件主要分為以下四大類：
（1）自然災害。主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、生物災害和森林火災等。
（2）事故災難。主要包括師生的交通安全事故，交通運輸事故，公共設施和設備事故，環境污染和生態破壞事件等。
（3）突發公共衛生事件。主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全以及其他嚴重影響師生健康和生命安全的事件。
（4）社會安全事件。主要包括校園內外涉及師生的各種非法集會、游行、示威、請愿以及集體罷餐、罷課、上訪、聚眾鬧事等，各種非法傳教活動、政治性活動，針對師生的各類恐怖襲擊事件，師生非正常死亡、失蹤等可能引發校園和社會穩定的事件。
上述各類突發公共事件往往是相互交叉和關聯的，某類突發事件可能和其他類別的事件同時發生，或引發次生、衍生事件，具有連鎖性、復雜性和放大性的特點，應當具體分析，統籌應對。
1.4適用范圍
本方案適用于新城子鄉小學涉及一切突發公共事件應對工作。
本方案指導新城子鄉小學的突發公共事件應對工作。
1.5工作原則
⑴以人為本，減少危害。切實履行學校的管理和服務職能，把保障師生健康和生命財產安全作為首要任務，最大程度地減少突發公共事件及其造成的人員傷亡和危害。
⑵居安思危，預防為主。高度重視公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增強憂患意識，堅持預防與應急相結合，常態與非常態相結合，做好應對突發公共事件的各項準備工作。
⑶統一領導，分級負責。在學校安全工作領導小組的統一領導下，建立健全分類管理、分級負責，條塊結合管理為主的應急管理體制，實行分管人員責任制，充分發揮應急指揮機構的作用。
⑷依法規范，加強管理。依據有關法規，加強應急管理，維護師生的合法權益，使應對突發公共事件的工作規范化、制度化。
⑸快速反應，協同應對。加強應急處置隊伍建設，建立聯動協調制度，充分動員和發揮班主任及教師的作用，依靠全體力量，形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的應急管理機制。
⑹依靠科技，提高素質。加強宣傳和培訓教育工作，提高師生自救、互救和應對各類突發公共事件的綜合素質。
l.6應急方案體系
突發公共事件應急方案體系包括：
⑴突發公共事件總體應急方案。總體應急方案是新城子鄉小學應急方案體系的總綱，是學校安全工作領導小組應對突發公共事件的規范性文件。
⑵突發公共事件專項應急方案。專項應急方案主要是學校安全工作領導小組（學校應急辦）為應對某一類型或某幾種類型突發公共事件而制定的應急方案。
各類方案將根據實際情況變化不斷補充、完善。
2組織體系
2.1領導機構
在沈北新區教育局領導下，由學校安全工作領導小組負責突發公共事件的應急管理工作。
2.2執行機構
學校安全保衛處（學校應急辦）是突發公共事件應急管理工作的執行機構，負責學校各類突發公共事件的應對工作。
3運行機制
3.1預測與預警
學校針對各種可能發生的突發公共事件，完善預測預警機制，建立預測預警系統，開展風險分析，做到早發現、早報告、早處置。
3.2應急處置
3.2.1信息報告
一旦突發公共事件發生后，學校立即向區教育局安全教育科報告。應急處置過程中，及時續報有關情況。
3.2.2先期處置
突發公共事件發生后，學校安全工作領導小組根據職責和規定的權限啟動相關應急方案，及時、有效地進行處置，控制事態。
3.2.3應急結束
突發公共事件應急處置工作結束，或者相關危險因素消除后，學校安全工作領導小組總結本次應急事件的處理情況并向教育局安全教育科報告。
3.3.1善后處置
要積極穩妥、深入細致地做好善后處置工作。
3.3.2調查與評估
學校安全工作領導小組要對突發公共事件的起因、性質、影響、責任和經驗教訓等問題進行調查評估。
4應急保障
4.1通信與信息保障
加強與通信管理部門的聯絡，保障重大突發事件現場通訊暢通，確保與外界的聯絡；加強與廣播、電視、互聯網、報刊等媒體，以及手機等通訊運營企業的協調，必要時確保重大突發事件信息及時向師生播發、刊登或以短信形式。保證學校對講機隨時處于完好狀態。
4.2應急隊伍保障
加強與當地政府和、武警部隊、公安消防等部門的聯絡，并組織必要的教職員工應急搶險隊伍，保障重大突發事件的人力支持。
4.3物質保障
加強與當地政府的聯絡，確保重大突發事件的物資需要。
4.4資金保障
積極爭取當地政府和上級部門的支持，并加強與財政、民政等有關部門的聯絡，籌措重大突發事件所需資金，做好資金、捐贈款物的分配、下撥，指導督促資金的使用、發放。
4.5技術保障
加強與相關部門的聯絡，提高處置重大突發事件的能力。
4.6治安保障
加強與當地公安部門的聯絡，做好重大突發事件的治安工作。
4.7避難場所保障
提供本地區的避難場所，設立標志，確保重大突發事件來臨時處于危險區域的師生能得到及時妥善安置。
4.8交通運輸保障
加強與交通運輸部門的聯絡，保障重大突發事件處置人員、救災物資運輸和車輛調配。
4.9醫療衛生保障
加強與衛生部門的聯絡，做好重大突發事件的衛生防疫和醫療救護，預防疾病流行，做好學校公共場所消毒等工作。
4.10后勤保障
加強與當地政府的聯絡，確保重大突發事件所需物資、交通工具、食品、飲用水、醫療、藥品等后勤保障。
5監督機制
5.1方案演練
學校安全工作領導小組要結合實際，有計劃、有重點地組織對相關方案進行演練。
5.2宣傳和培訓
學校要通過黑板報、宣傳欄、課堂教學、班隊會、廣播、升旗儀式等，廣泛宣傳應急法律法規和預防、避險、自救、互救、減災等常識，增強師生的憂患意識、社會責任意識和自救、互救能力。要有計劃地對應急救援和管理人員進行培訓，提高其專業技能。
5.3責任與獎懲
突發公共事件應急處置工作實行責任追究制。
6方案管理
6.1本方案由新城子鄉小學安全工作領導小組制定，由學校安全保衛處（學校應急辦）負責解釋與組織實施。各村小、學校各部門按照本方案的規定履行職責，并制定相應的應急方案。
【關鍵詞】輔導員；突發事件；對策
1 背景與意義分析
1.1 輔導員介紹
近幾年來高校的擴招導致環境的變異，凸顯了高校學生人數與教育質量之間的矛盾。這樣一來，大學生本身心志尚未成熟，因此自己的意志力與判斷力較為薄弱，需要做一個正確的引導，從而高校輔導員擔任了這個角色。但是輔導員可能自身素質與專業技能不高，無法擔任此重任。這就導致了大學生被暴露在突發性公共事件之下。 因此，如何有效的、快速的預防與解決突發公共事件引起了廣泛的注意。高校輔導員特殊的身份，注定了他們在面對突發發公共事件時必須擔負起責任。
1.2 高校輔導員層面分析突發性事件產生的原因
1.2.1 輔導員自身素質不夠高
高校輔導員需要承擔許多的職責，由于工作繁雜，事事參與，這就導致輔導員疲憊不堪。碰到突發公共事件顯得疲于應付，以至于造成工作的失誤或者無法完成。再者，高校輔導員的待遇與工作量不符，導致輔導員更加關注怎樣增加收入或者怎樣可以提高職稱等問題，降低了責任意識。通過研究，發現我國高校在輔導員應當如何面對突發公共事件上的專業培訓較少，這就造成了高校輔導員對于怎樣處理突發公共事件缺乏技能與知識。同時在應急管理中，比較遲鈍，疲于應付，只注重眼前，不注重預防，做事被動，善后工作不進行。
1.2.2 缺乏與大學生之間的溝通
從新的導師制、選課制、學分制等新制度的頒布，導致以班級為單位的管理模式弱化，出現許多的新型學生組織，造成高校輔導員依賴班干部來傳達信息，間接的溝通途徑，會使輔導員工作效率不高。很多的輔導員只注重執行學校所規定的各項制度，不積極的了解大學生的新狀態，導致產生了隔閡。
1.2.3 輔導員自身缺乏危機意識
當前，在突發公共事件應急管理中很多的高校輔導員，一般是被動的狀況，很少會有主動出擊的情況。只有少數的高校開展了高校危機教育，因為不重視所以導致了輔導員自身缺乏危機意識。
1.2.4 輔導員缺乏對大學生心理問題的關注
很多的突發公共事件都是由于大學生本身的心理問題造成的，但是，多數的輔導員注重大學生的思想政治教育，卻怎么注重他們心理需求。
1.2.5 輔導員與相關單位、部門之間的溝通與交流缺乏
一旦發生了突發公共事件之后，輔導員與相關部門、單位之間的合作不流暢。無法傳遞真實信息，會引發更大的惶恐。無法把握正確的輿論走向會讓事態升級。
1.3 突發性事件的分類與特性分析
根據國務院，2006 年1 月8 日頒布的《國家突發公共事件總體應急預案》，突發公共事件可以劃分為社會安全事件、事故災難、公共衛生事件、自然災害四大類，同時結合教育的特點，突發公共事件具體可以分為六種：
1.3.1 社會安全類突發公共事件
1.3.2 公共衛生類突發公共事件
1.3.3 事故災難類突發公共事件
1.3.4 自然災害類突發公共事件
1.3.5 網絡和信息安全類突發公共事件
1.3.6 考試泄密和違規類突發公共事件
根據事件的發生的形成規模、緊迫程度、激烈程度與行為方式等多種準則，可以從低到高分為四級：一般事件（Ⅳ級）、重大事件（Ⅱ）、級較大事件（Ⅲ級特）特別重大事件（Ⅰ級）。
高校公共突發性事件具有以下特性，即為產生的不良影響：
（1）突然性
突發事件是由一定的誘因導致的，而且很難掌握事件發生的時間與地點，無法準且掌握今后的走向。
（2）危害性
高校突發公共事件一旦發生都會破壞高校自身的基本價值與行為準則，一定會對學校產生破壞。隨著事態的發展，危害性也許會加大。
（3）擴散性
高校不再是一個封閉的象牙塔，它與社會是聯系在一起的，突發公共事件會對社會產生重大的影響。
（4）敏感性
大學生他們的世界觀、人生觀、價值觀并沒有成熟，對于危機防范意識與危機處理能力還十分的薄弱，所以他們在突發公共事件中會顯得特別的弱小。
（5）情緒性
一旦，突發公共事件爆發，大學生們的情緒容易互相感染，造成不理智。
（6）群體性
由于大學生的好奇心和模仿心理，容易引發從眾心理，并且容易沖動。所以很容易演變成。
2 輔導員因對突發公共事件的對策探討
2.1 高校輔導員應對突發公共事件堅持原則
高校輔導員面對突發公共事件，一定要堅持科學發展觀的領導，以人為本、兼顧全局。需要堅持以下原則：（1）以人為本的原則；（2）信息公開的原則；（3）迅速快捷的原則；（4）明辨是非的原則；（5）預防為主的原則； （6） 整合聯動的原則。
2.2 具體措施探討
2.2.1 堅持預防為主
事先需要主動的了解學生的動態，其次，需要構建暢通的信息渠道，這樣輔導員可以及時的掌握學生的動態。
2.2.2 關鍵注意上報，輔導員應該加強與群眾的策聯動工作。
突發公共事件是突然間的，很難做好防范。所以要靠個人的能力去解決，是很困難的，因此，這時輔導員需要及時的向上級報告事態，一起應急處理。要注重學校與家長，與社會的各方面的聯通。
2.2.3 注重突發公共事件的后續處理。
即使事件已經結束了，但是輔導員還需要做好后續工作。對于與事件有關系的人大多都需要不同程度上的心理創傷治療。突發公共事件可以是一個契機，從中可以傳達出許多的教育意義。并且可以從中歸納與總結一些經驗，以供參考。
當今，我國高校的突發公共事件數量劇增，這給高校的工作送來了很大的挑戰。這也相應的對高校輔導員的素質提出了很高的要求。如何應對突發公共事件成了一件很重要的事。高校突發公共事件是可以預防的。只要采取了正確的應急策略，是可以非常有效地降低突發公共事件發生的概率。
參考文獻：
[1] 唐煥. 高校輔導員應對學生突發事件的策略探析[J].管理學家.2012（11）.
[2] 張立榮，王健. 數字化時代高校輔導員工作能力的提升[J].江蘇高教2012（05）.
[3] 高翔云. 高校輔導員科學應對突發公共事件的策略研究[D].2011（03）.
關鍵詞：辦公室；突發公共事件；應急機制
一、突發公共事件的定義
國內外學者對突發事件的定義也不盡相同。按照中國行政管理學會課題組給下的定義：突發事件，通常又稱為緊急事件，一般是指突然發生并危及公共生命財產安全、社會秩序和公共安全，需要立即采取措施加以面對的重大事件。在概念使用上，除了“突發（公共）事件”外，在學術界和實踐部門使用的主要還有“（公共）危機”、“緊急狀態”、“災害事件”等。突發事件側重于強調事件的不可預測性，強調處置事件的緊迫性和時間性，同時也間接強調，如不及時應對和處置，就可能使突發事件的危害性和破壞性增大，造成更大的損失。
二、建立辦公室突發公共事件應急機制的建議
（一）宣傳教育
讓廣大干部群眾了解應急管理知識，樹立應急管理理念，增強應急管理意識，提高應對突發公共事件的能力，以利于有效應對突發公共事件和減少災害造成的損失。開展應急管理宣傳，普及應急知識幫助廣大干部群眾提高應對突發公共事件的能力，是應急管理工作的一項重要內容，更是做好應急管理工作的基礎。
辦公室應充分利用多種途徑廣泛宣傳應急管理工作的重大意義，宣傳應急預案的主要內容及應急救援知識；宣傳和普及預防、避險、自救、互救、減災等知識，增強公眾的應急意識和社會責任意識，加強全社會的安全意識，加強緊急狀態下組織狀態的教育等，確保在緊急狀態下有組織地應對。提高公眾應對各種突發公共事件的綜合素質和能力。
（二）搜集信息
信息搜集是信息管理的重要組成部分。公共危機信息的管理是現代政府管理的一個重要組成部分。突發公共事件的信息管理是政府公共危機管理的生命之源。管理信息系統理論認為，管理工作的成敗，取決于能否做出有效的決策，而決策的正確程度則取決于信息的質和量。而在公共危機管理的各個環節中，無論是公共危機的預防、準備，還是公共危機的回應和危機后的重建，必須建立在準確、全面、適時的信息基礎之上，因此信息收集是公共危機管理的關鍵。
及時搜集、傳遞公共危機信息，不僅可以有效地避免公共危機的爆發，而且可以有效地緩解危機造成的嚴重后果。公共危機管理應該重在危機預警，對于一些帶規律性的緊急情況，則要提前準備，多加關注，及時組織報送。一切與公共危機有關的信息，都應準確及時毫無遺漏地搜集。為此，辦公室要建立相應的制度，安排專人或設立專門的機構從事公共危機原始信息的搜集工作。并明確上下級之間縱向的信息通道，同時也要明確同級之間橫向的信息通道。提高信息的利用率，重視用科學的分析方法，本著實事求是、客觀公正的原則，從大量現象和數據中找出規律，提高公共突發事件信息搜集水平，使信息充分發揮作用。
（三）制定預案
首先，縮短了危機決策時間，決策者在危機狀態下，不需要從頭思考如何處理危機，而只要通過對危機特征的識別，直接選擇可行方案，把危機狀態下的方案設計時間縮為零，把方案設計前移到危機事發前進行；其次，增強了危機決策的科學性，預案是危機事發以前預先制定的，人們有充足的時間對預案內容進行優化、調整，預案中包含了人們過去成功應對危機時采用的知識和經驗，體現了知識與經驗、邏輯與歷史的統一；再次，減小了危C決策者的心理壓力。決策者在危機狀態下通常處于高壓狀態，有預案為支撐可以大大減少決策者的心理壓力，避免了由于決策者心理壓力過大而造成的決策失誤。但事先制定預案的缺點主要是預案是有限的，而可能發生的危機是無限的，當新類型的危機出現后，決策者可能受基于預案慣性思維的影響而過度依賴于預案，反而出現南轅北轍的情況，忽視了對具體問題的具體分析。因此，辦公室在組織制定預案時一定要采取措施提高預案的科學性。
（四）重在預防
突發事件的處置重在預防。辦公室要在平時完善各種預案、應急機制的制定與建設的基礎上，督促相關部門加強應急演練，增加業務人員在實踐中學習、培訓的機會，提高應急工作的各類能力。此外，對突發公共事件風險隱患進行普查和監控也尤為重要。《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》指出要開展對各類突發公共事件風險隱患的普查和監控，要求各地區、各有關部門要組織力量認真開展風險隱患普查工作，全面掌握本行政區域、本行業和領域各類風險隱患情況，建立分級、分類管理制度，落實綜合防范和處置措施，實行動態管理和監控，加強地區、部門之間的協調配合。對可能引發突發公共事件的風險隱患，要組織力量限期治理，特別是對位于城市和人口密集地區的高危企業，不符合安全布局要求、達不到安全防護距離的，要依法采取停產、停業、搬遷等措施，盡快消除隱患，要求加強對影響社會穩定因素的排查調處，認真做好預警報告和快速處置工作。
幾乎所有危機的發生都有不同程度的先兆，辦公室要督促相關部門加強對各重點部位安全管理的監督檢查，當捕捉到這些具有征兆性的信號后，可以進行必要的防范，從而減小公共危機所產生的危害甚至避兔公共危機的發生。
總之，面對各種錯綜復雜、難以避免的突發公共事件，辦公室必須制定出最有效的應急機制，以最快的速度、盡最大的努力化解各種危機。
參考文獻：
[1]劉煒霞.完善突發公共事件應急管理機制的對策研究[J].學理論，
關鍵詞：突發公共事件；應急信息；管理
中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2014（7）-0093-04
一、文獻綜述
目前，對于應急信息管理的研究，學者們多從交叉領域或者應急管理的某個環節展開。單純以危機信息作為研究對象的則較少。具體而言，研究者們對于應急信息管理的研究可大致區分為五類：
（一）宏觀制度層面的研究。劉霞等人集中探討了我國應急管理“一案三制”建設所面臨的挑戰和重構思路，深刻分析了我國應急管理條塊分割、銜接不足、缺乏聯動、信息管理低效等問題。林艷玉則重點分析了我國突發事件應急管理與應急能力建設中存在的職能缺位、機制缺位等問題，指出了我國在應急管理綜合協調、信息披露等方面存在的諸多不足，探討了完善信息溝通機制的相關措施。楊渝南以信息資源配置為研究重點，從宏觀和微觀兩個層面概況了我國應急管理信息資源的現狀及存在的問題。
（二）危機信息和溝通視角的研究。朱建鋒等人較為全面地總結了我國突發公共事件應急管理中有關信息共享的研究成果，從信息共享的宏觀機制和微觀技術領域兩個層面，較為全面地總結了信息共享領域的既有研究成果，探討了異構信息互操作和信息共享實現模式，提出了設定應急管理信息共享標準和應急管理信息共享系統模型的建議，為克服“信息孤島”等問題提供了有益參考。劉健等人通過構建不完全信息動態博弈模型，并結合算例分析，提出了構建突發事件應急管理數據庫、建立信息管理系統、構建部門聯動機制等有效措施。
（三）交叉領域的研究。李華強等人以數據分析的方式重點論述了信息傳播和有效管理對抑制公眾恐慌心理的重大影響。孫慶峰等人結合我國應急疏散信息管理現狀及物聯網的發展，提出了基于物聯網構建應急疏散信息平臺的構想。韋琦則從我國應急物流的發展現狀出發，從搭建標準統一的信息平臺、加強預警防御系統等方面，提出了構建我國應急物流信息系統的基本框架。劉紅芹等人則從應急協調聯動機制的角度，探討了信息溝通在協調聯動中的重要性。
（四）基于地方實踐的個案研究。黃以寬從信息化在世博會應急管理中的實際應用入手，論述了我國信息化運行突發事件處置所進行的嘗試、取得的成效及存在的問題。孫慶峰等人從信息平臺、指揮平臺、物理實現平臺等方面對應急物流平臺的構建進行探討，按照應急物流的功能，較為細致地將應急物流信息平臺劃分為保障模塊、決策模塊、物資籌措與儲備模塊、配送模塊和運輸管理模塊等五個模塊。
（五）信息技術層面的研究。袁維海從應急信息系統發展歷程、模式選擇、管理架構等方面，論述了我國應急信息系統的相關知識及其可行性的管理架構。寇綱等人則重點探討了如何運用數據倉庫和管理信息系統等技術，建立突發公共事件信息管理框架，實現對突發公共事件的實時信息收集、監測、處理等目的。陳如明則從INTERNET2、NGN、GENI及“三網融合”等技術領域，重點闡述了我國未來信息通信網絡的走向，分析了集群專用移動通信及應急聯動通信存在的主要問題。
二、我國應急信息管理中存在的主要問題
（一）缺乏獨立的應急信息管理機構。盡管我國實行統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制，國務院是全國應急管理工作的最高行政領導機關，但從實踐中來看，我國仍缺乏常設的、具有獨立地位的應急管理綜合協調部門。地方政府和各單位的應急中心大體分為以下幾種：一是辦公室設在地方政府辦公室，同級各單位之間及各專業領域的應急領導工作多分散在對應的部分承擔，跨部門之間缺乏協同管理。二是以110報警服務臺為基礎，成立應急聯動中心，負責社會聯動系統的整體協調和運作。三是以人防部門作為防災救援工作的綜合協調部門。總體來看，上下級單位之間應急管理工作的垂直溝通效率、質量較高，同級各單位之間以及跨行業、跨部分的各單位上下級之間的交叉聯系較弱，體現出“縱強橫弱”的特點。
（二）缺乏高效的應急信息管理機制。目前，我國對應急信息的管理普遍反映出溝通不暢、信息共享機制缺失的問題，具體來看，可歸納為三個方面的原因：一是未建立有效的預防預警機制。從我國的應急處置實踐來看，從政府到社會公眾的信息傳播并沒有障礙。但社會公眾在獲得處置信息后，在實際處置和反饋信息的過程中，大多無法立即采取有效的應急處置措施，從而造成了應急信息預防預警機制的失效。二是缺乏快速反應機制。由于缺乏獨立的應急處置領導機構和相應的預防預警機制，當出現突發公共事件后，各部門、各單位無法及時獲得統一的行動指令，且相互之間大多不知道對方獲得的信息和工作責任，應急處置各參與方之間缺乏協同，造成各自為戰、效率低下的狀況，無法實現對突發公共事件的快速協同反映。三是缺乏有效的信息披露機制。應急信息披露主體、披露范圍和程度等仍不明確，且在披露的時間、信息真實性等方面缺乏明確規定。
（三）缺乏統一的應急管理信息系統。從應急信息管理的實踐來看，我國距離全面協同的應急信息平臺體系建設階段還有一定的距離。目前只有部分地方和機構之間達到了全面協同的應急信息平臺體系階段，多數地方仍在適用單警種指揮調度系統，適用“多臺合一”應急聯動系統的地方和機構也是少數。應急參與各方在接受和反饋應急信息方面存在時間差，且無法知悉其他參與者所掌握的應急信息，無法克服應急處置各參與者之間的“信息孤島”問題。同時，我國在應急信息的管理中缺乏統一規范的應急信息技術標準，致使各單位、各部門在進行應急信息收集、報送、處置、反饋和評估等工作過程中所提供的信息不匹配或差異性強等，無法實現應急信息在縱向、橫向的有效對接，極大地影響了應急處置的效率。
（四）應急信息管理人才匱乏。我國的應急管理人才主要分為專業人員和兼職人員。專業人員主要包括公安、消防、專業應急消防隊伍等，而兼職人員則主要包括公務員、社會工作者和志愿者。其中，各級政府部門從事應急管理工作的公務員是應急管理人才隊伍的重要組成部分，主要承擔政策決策、方案制定、監督執行、溝通協調、信息及公共秩序維護等工作。和武警是現階段我國應急救援隊伍的主要組成部分。而具有較高專業知識和豐富專業經驗的應急信息管理專業人才和專家學者則相當匱乏。
（五）缺乏對應急信息管理能力的評估。目前，國內并無專門針對應急信息管理能力的專項評估，地方各單位、部門主要開展的工作是對應急預案的評估。從目前研究成果可以看出，我國理論界關于應急管理能力評估的學術研究與實踐操作之間存在較大差距，相關的評估制度多為政府自身涉及，且指標體系不統一，缺乏代表性，不能準確反應應急管理能力的真實性。
三、美國、加拿大、法國及日本等國家的管理經驗
（一）美國。美國在管理突發事件應急信息的過程中，相對獨特的做法有四點：一是使用全國統一標準的應急管理系統（NIMS反應系統）和各子系統。“9.11”事件之后，美國逐步建立和完善了國家突發事件管理系統NIMS（National Incident Management System） 。該系統自2003年2月28日正式建立啟動，由美國國會批準實施，分工明確、反應快速，是美國通用的、統一的、規范化的系統，美國聯邦、州和地方三級政府都必須嚴格按其規定執行。二是科學劃分應急管理工作的職責。明確規定當地最高行政長官就是現場指揮官，享有決策權。對主管官員以下的工作組長領導制度進行量化管理，限定1名工作組長只能領導3-7人，不能超出此標準，保證了應急信息的有效溝通。三是將全息指揮與協同應急有機結合。美國的國土安全部、各州及市、郡都設有應急運行中心，負責匯總和分析各類信息、保持與各方面的聯系暢通、下達處置指令并反饋應對過程中的各類信息。各運行中心有固定場所，當出現突發應急事件時，運行中心立即激活，各相關職能單位和組織立即組織負責人員到運行中心參與協同指揮，根據各方面信息進行現場決策。
（二）加拿大。加拿大在應急管理，特別是應急信息管理方面的優勢主要集中在三個方面：一是有明確的應急處置領導機構。其在聯邦一級專設了公共安全部（ Public Safety Canada） ，負責聯邦應急管理，下轄政府應對中心（ Government Operations Centre） ，負責綜合協調和監督聯邦政府的應急處理和相關的信息收集、處理、反饋等工作。二是有標準化的處置程序。在防災、減災、應急處置和災后恢復等各個環節，都設計了標準化的運行程序，提供通用的術語代碼、表格、文件格式和運行手冊等文本材料，對信息的收集和處理、通信聯絡等工作都有統一的規定。三是有統一的接報平臺。政府在全國各地都設置了911 電話，作為緊急事件接警中心，綜合處理各種接報警，能夠確保各種應急信息的有效收集、整理、決策和反饋。
（三）法國。法國在應急信息管理方面的做法主要體現在兩個方面：一是在內政部下面設置了民事防務與公共安全局（簡稱民事安全局），與國防部、警察總局、憲兵總部、氣象部門等所有的政府部門，及紅十字會、核電站等非政府組織保持信息溝通和密切聯系，并具體負責處置各類應急事件。二是充分保障了公民的知情權和信息需求。突發公共事件發生后，法國政府組織成立由政府、居民、企業和協會代表等共同組成的咨詢協商委員會，具體負責與公民及社會的溝通，并及時向公眾公布信息、通報情況。
（四）日本。日本在應急信息管理方面的優勢，突出反映在東京的應急體系建設方面。2003 年4 月，東京建立了知事直管型危機管理體系，設立了綜合防災部，增加了對NBC 災害等的應急管理。其綜合防災部由信息統管部門和實際行動指令部門組成。信息統管部門主要負責應急信息的收集、分析和戰略研判，實際行動指令部門主要負責災害發生時的指揮調整。通過這種一元化的信息管理機制，東京有效強化了其在應急處置時的信息統管功能，實現了對各部門分散信息的整合，提高了突發公共事件應對能力。
從上述幾國在應急信息管理方面的經驗可以看出，各國的優勢主要反映在三個方面：一是有專設的應急處置領導機構，可以確保對應急信息進行統一的整合和管控，保障了信息的集中、有序流動。二是對應急信息的收集、處理、反饋等進行了標準化設計，有統一的技術參考、程序和各種格式文本材料。三是有比較發達的應急指揮管理系統，能夠及時、快速、準確、全面地進行對應急信息的收集、處理、反饋和等各個環節的操作。
四、完善我國應急信息管理的可行路徑
從我國應急信息管理的現狀和存在的主要問題出發，借鑒美國、日本等國家的管理經驗，我國在完善應急信息管理體系的路徑選擇上，可以按照以下思路進行：國家規劃――完善應急信息管理法制――完善應急信息管理領導體制――建立專業人才隊伍――建設基礎數據庫――設計信息管理系統的技術標準――建立應急綜合信息管理系統――建立與信息管理系統相對應的信息管理機制――建立應急信息管理能力評估機制。
（一）加快建立應急信息管理專業人才隊伍。在現有人才狀況下，應首先從既有專業人才隊伍和各級政府、單位的應急管理工作人員中集合應急信息管理人才，加強對這些人員的專項培訓和教育，進一步提高其應急管理專業水平，適應應急信息管理工作的實際需求。同時，積極向具有應急管理先進經驗的國家引進或交流應急信息管理專業人才，并在高等院校中選拔組建專家隊伍，儲備應急管理專業人才，確保應急信息管理體系建設的實際需要。
（二）建立完善應急信息基礎數據庫。應在現有國家、省級和地方各級政府部門應急管理相關數據庫的基礎上，盡快建立完善我國綜合性的應急信息基礎數據庫，主要包括以下幾個部分：一是應急管理組織指揮體系數據庫，主要包括現有各級政府負責應急管理工作的指揮人員和工作人員，并對此數據庫進行動態更新。二是以現有的應急預案體系為支撐，建立完善應急預案數據庫。三是以世界各國和國內各級政府、機構和組織的應急管理實踐為基礎，選擇具有典型性的成功處置案例，建立應急處置案例數據庫。四是以應急信息管理專業人才隊伍為基礎，建立應急管理專業人才庫，并按照年齡、行業、知識水平、特長等進行分類。五是以行政區劃為劃分標準，按照就近原則，建立應急儲備物資數據庫。六是以國家標準和各類物質的安全基數為標準，建立物質安全性數據庫，確保在突發公共事件中能夠及時準確地掌握災害源，并采取正確的、有針對性的應對措施。
（三）明確應急信息管理的技術標準。在應急信息管理標準的制定方面，美國走在了前列，制定了一系列應急管理信息共享的標準，包括通用警告協議和緊急數據交換語言等。從我國應急信息管理工作的發展要求來看，應在現有的國家標準框架下，盡快建立全國統一的應急管理信息技術標準，明確各類突發公共事件、各個應急處置環節等的相應信息代碼，以及啟動應急預案、進行應急處置各環節的相關格式文本材料，并盡快推行，為后續的應急信息綜合平臺建設節省時間和資源，加快發展進程。
（四）建立統一的應急綜合信息管理系統和相應的管理機制。基于我國“一案三制”體系的本質要求、既有應急聯動系統基礎和網絡信息技術的迅猛發展，開發應急綜合信息系統已成為可能。在功能模塊的設置上，則主要從信息資源數據中心、基礎通訊平臺、信息系統平臺、信息應用系統平臺和信息管理系統平臺等方面進行選擇和完善。同時，從應急信息管理機制來看，在縱向上應保留各級政府、各單位和各部門在上下級之間既有的垂直信息溝通渠道，且對該部分的信息管理工作以各單位、各部門自行開展為主。在橫向上以應急綜合信息管理系統為平臺和依托，明確設定各單位、各部門的應急信息接收、報送標準和職責，確保橫向各單位、各部門之間的信息共享，明確信息報送職責，確保應急信息的全覆蓋。
參考文獻
[1]李程鵬，胡建德.基層人行應急管理工作存在的問題及對策建議[J].西部金融，2010，（11）：75-76。
[2]劉健，何繼軍.基于不完全信息動態博弈的人民銀行應急管理研究[J].金融理論與實踐，2011，（6）：59-60。
[3]劉霞，嚴曉.我國應急管理“一案三制”建設：挑戰與重構[J].政治學研究，2011，（1）：94-95。
全面掌握我縣應急資源的類型、配屬、數量、分布等基本信息，建立縣應急資源數據庫。
二、普查的范圍和內容
（一）普查范圍
1.文體廣影局屬各單位應急指揮機構（領導小組）和應急管理機構、應急救援隊伍、應急管理專家、應急處置裝備、應急救援物資、應急指揮平臺、應急預案、應急物資倉庫、應急避難場所基本情況。
2.各企業（文化經營場所）和易燃易爆物品、危險化學品、放射性物品等危險物品的儲存、使用單位廣播電視宣傳中心，影劇院等重點行業單位基本信息及其安全生產應急管理機構、應急救援隊伍、應急管理專家、應急裝備物資等情況。
（二）普查內容
1.應急救援隊伍建設情況。包括轄區應急救援隊伍分布地點、人員編制、救援裝備、應急演練、救援行動、資金來源、與相關企業（經營場所）簽訂救護協議等情況。
2.應急專家隊伍建設情況。包括轄區廣播電視等行業應急救援專家的數量和專家的基本情況。
3.應急救援裝備物資儲備基地建設情況。包括轄區所儲備的裝備物資的品種、數量、質量、主要用途和技術性能等情況。
4.應急預案編制和備案情況。包括轄區相關企業（經營場所）應急預案和有關部門應急預案（部門預案）的預案名稱、編制單位、編制時間、評審通過時間、備案時間、管理部門、管理人員等情況。
5.應急管理機構建設情況。包括轄區各級應急管理（救援指揮）機構和相關企業（經營場所）應急管理機構的名稱、人員編制數量、分管領導、部門負責人、工作人員等情況。
三、有關要求
（一）抓好落實，確保質量。開展突發公共事件應急資源普查，是一項重要的應急管理基礎工作，是保證突發公共事件應急救援工作科學決策、精確指揮、快速保障、高效實施的重要依據。文體廣電局屬各單位要充分認識此項工作的重要意義，加強組織領導，指定專人負責，科學安排，嚴密組織，重點抓好落實。
（二）加強溝通，防止偏差。在具體工作中，文體廣電局屬各單位要與相關部門、企業之間，加強溝通聯系和信息交流，及時反饋工作信息、核實有關數據，根據實際情況填寫，不得漏報、謊報、虛報，防止出現工作偏差。
