時間：2022-07-11 11:19:34
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇企業(yè)國有資產(chǎn)法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
第二條河北省人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱“省國資委”)根據(jù)國家法律、法規(guī)、規(guī)章和省政府授權(quán)，依照本辦法，對我省設(shè)區(qū)市企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督。
第三條省國資委、設(shè)區(qū)市國資委對下級政府企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督。
第四條省國資委指導(dǎo)和監(jiān)督設(shè)區(qū)市政府企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作，應(yīng)當遵循以下原則：
（一）堅持國有資產(chǎn)屬于國家所有，維護國家整體利益；
（二）堅持省政府和設(shè)區(qū)市政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，尊重設(shè)區(qū)市國資委的出資人代表權(quán)益，鼓勵設(shè)區(qū)市國資委探索企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管和運營的有效形式；
（三）堅持政府的社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開，依法履行指導(dǎo)和監(jiān)督職能，完善指導(dǎo)和監(jiān)督方式；
（四）堅持國有資產(chǎn)管理體制改革和國有企業(yè)改革的正確方向，維護國有資產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
第五條省國資委依法依規(guī)對設(shè)區(qū)市下列國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導(dǎo)、監(jiān)督：
（一）國有資產(chǎn)管理體制改革；
（二）國有資產(chǎn)監(jiān)管法制建設(shè)；
（三）國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整；
依照全省國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，對設(shè)區(qū)市企業(yè)國有經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的編制工作進行指導(dǎo)、監(jiān)督。設(shè)區(qū)市國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃編制完成后，報省國資委備案。設(shè)區(qū)市應(yīng)在省國資委指導(dǎo)協(xié)調(diào)下，積極探索省、市、縣(市、區(qū))國有資本整合重組的有效途徑，在重要領(lǐng)域保持國有資本必要的影響力、帶動力、控制力。
省國資委按照有關(guān)規(guī)定指導(dǎo)、監(jiān)督設(shè)區(qū)市國資委對所出資企業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、投資管理工作。
（四）履行資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人職責(zé)；
（五）規(guī)范國有企業(yè)改革、主輔分離、輔業(yè)改制、分離企業(yè)辦社會職能、兼并破產(chǎn)關(guān)閉、聯(lián)合重組、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓以及上市公司國有股權(quán)管理；
（六）企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評估監(jiān)督、清產(chǎn)
核資、資產(chǎn)統(tǒng)計、綜合評價等基礎(chǔ)管理；
（七）國有企業(yè)預(yù)算、財務(wù)、審計、稽核、職工民主監(jiān)督等內(nèi)部制度建設(shè)；
（八）國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核、薪酬分配、授權(quán)經(jīng)營、責(zé)任追究
等事項；
（九）國有獨資、絕對控股、相對控股企業(yè)董事會、監(jiān)事會組織
規(guī)章和工作制度建設(shè)，國有參股企業(yè)股權(quán)代表、董事、監(jiān)事的產(chǎn)生和管理辦法；
（十）電子政務(wù)和企業(yè)信息化工作；
（十一）其他需要指導(dǎo)和監(jiān)督的事項。
第六條省國資委應(yīng)當健全國有資產(chǎn)監(jiān)管制度，指導(dǎo)和規(guī)范設(shè)區(qū)市企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作。設(shè)區(qū)市國資委應(yīng)當根據(jù)國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、法規(guī)和規(guī)章、制度，結(jié)合本地實際情況，制定相應(yīng)的實施辦法。
第七條省國資委應(yīng)當加強對設(shè)區(qū)市企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的調(diào)查研究，適時組織工作交流和培訓(xùn)，總結(jié)推廣國有資產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)驗，建立與設(shè)區(qū)市國資委交流聯(lián)系的信息網(wǎng)絡(luò)，協(xié)調(diào)解決企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作中的問題，提出企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)建議。
第八條設(shè)區(qū)市國資委制定的國有資產(chǎn)監(jiān)管、國有企業(yè)改革、國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的規(guī)范性文件，應(yīng)當自公布之日起10個工作日內(nèi)抄報省國資委。
第九條省國資委對設(shè)區(qū)市貫徹實施國有資產(chǎn)監(jiān)管政策法規(guī)的具體情況進行監(jiān)督檢查，及時督查糾正國有資產(chǎn)監(jiān)管中的違規(guī)違法行為。
第十條省國資委對舉報設(shè)區(qū)市國有企業(yè)違規(guī)進行改制、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等致使國有資產(chǎn)流失的案件，應(yīng)當督促設(shè)區(qū)市國資委調(diào)查處理。
設(shè)區(qū)市國資委對國務(wù)院國資委、省國資委督促查處的違紀違法案件，應(yīng)當認真調(diào)查處理，并將處理結(jié)果及時反饋國務(wù)院國資委、省國資委。
第十一條設(shè)區(qū)市國資委應(yīng)當按照省國資委企業(yè)國有資產(chǎn)統(tǒng)計報告辦法的有關(guān)規(guī)定，完成本市及下年度、月度企業(yè)國有資產(chǎn)統(tǒng)計報告工作，并及時報告省國資委。
第十二條省國資委指導(dǎo)和監(jiān)督設(shè)區(qū)市企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作，應(yīng)當嚴格依照國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、法規(guī)及規(guī)章、制度規(guī)定的有關(guān)工作程序進行。
第十三條省國資委對設(shè)區(qū)市國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督，應(yīng)當充分征求設(shè)區(qū)市國資委的意見和建議，不得干預(yù)設(shè)區(qū)市國資委依法履行職責(zé)。
設(shè)區(qū)市國資委應(yīng)當嚴格遵守國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、法規(guī)及規(guī)章、制度，依法接受并配合省國資委的指導(dǎo)和監(jiān)督。
第十四條省國資委相關(guān)責(zé)任人員違反本辦法規(guī)定的，省國資委應(yīng)當責(zé)令其改正；情節(jié)嚴重的，依法給予行政處分。
第十五條設(shè)區(qū)市國資委違反有關(guān)法律、行政法規(guī)及本辦法規(guī)定的，省國資委應(yīng)當依法責(zé)令其改正；情節(jié)嚴重的，予以通報批評，并向設(shè)區(qū)市通報情況，依法提出處理建議。
第十六條設(shè)區(qū)市人民政府應(yīng)當明確本級國有資產(chǎn)監(jiān)管部門履行出資人職責(zé)企業(yè)名單，并由設(shè)區(qū)市國資委報省國資委備案。設(shè)區(qū)市國資委要建立健全必要的監(jiān)管機構(gòu)，向所出資企業(yè)派出監(jiān)事會或董事、監(jiān)事，配備和充實必要的業(yè)務(wù)骨干，細化和落實各項工作職能，為依法履行出資人職責(zé)提供組織保障。
第一章 總 則
第一條 為加強國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱國資委)履行出資人職責(zé)的企業(yè)(以下簡稱中央企業(yè))境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理，規(guī)范境外企業(yè)經(jīng)營行為，維護境外國有資產(chǎn)權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失，根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》及相關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本辦法。
第二條 本辦法適用于中央企業(yè)及其各級獨資、控股子企業(yè)(以下簡稱各級子企業(yè))在境外以各種形式出資所形成的國有權(quán)益的監(jiān)督管理。
本辦法所稱境外企業(yè)，是指中央企業(yè)及其各級子企業(yè)在我國境外以及香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)依據(jù)當?shù)胤沙鲑Y設(shè)立的獨資及控股企業(yè)。
第三條 國資委依法對中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)履行下列監(jiān)督管理職責(zé)：
(一)制定中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度，并負責(zé)組織實施和監(jiān)督檢查;
(二)組織開展中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)統(tǒng)計、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估和績效評價等基礎(chǔ)管理工作;
(三)督促、指導(dǎo)中央企業(yè)建立健全境外國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任體系，落實國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任;
(四)依法監(jiān)督管理中央企業(yè)境外投資、境外國有資產(chǎn)經(jīng)營管理重大事項，組織協(xié)調(diào)處理境外企業(yè)重大突發(fā)事件;
(五)按照《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》組織開展境外企業(yè)重大資產(chǎn)損失責(zé)任追究工作;
(六)法律、行政法規(guī)以及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)定賦予的其他職責(zé)。
第四條 中央企業(yè)依法對所屬境外企業(yè)國有資產(chǎn)履行下列監(jiān)督管理職責(zé)：
(一)依法審核決定境外企業(yè)重大事項，組織開展境外企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作;
(二)建立健全境外企業(yè)監(jiān)管的規(guī)章制度及內(nèi)部控制和風(fēng)險防范機制;
(三)建立健全境外國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任體系，對境外企業(yè)經(jīng)營行為進行評價和監(jiān)督，落實國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任;
(四)按照《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》規(guī)定，負責(zé)或者配合國資委開展所屬境外企業(yè)重大資產(chǎn)損失責(zé)任追究工作;
(五)協(xié)調(diào)處理所屬境外企業(yè)突發(fā)事件;
(六)法律、行政法規(guī)以及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)定賦予的其他職責(zé)。
第五條 中央企業(yè)及其各級子企業(yè)依法對境外企業(yè)享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，依法制定或者參與制定其出資的境外企業(yè)章程。
中央企業(yè)及其各級子企業(yè)應(yīng)當依法參與其出資的境外參股、聯(lián)營、合作企業(yè)重大事項管理。
第二章 境外出資管理
第六條 中央企業(yè)應(yīng)當建立健全境外出資管理制度，對境外出資實行集中管理，統(tǒng)一規(guī)劃。
第七條 境外出資應(yīng)當遵守法律、行政法規(guī)、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)定和所在國(地區(qū))法律，符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)政策，符合國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，符合中央企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。
中央企業(yè)及其重要子企業(yè)收購、兼并境外上市公司以及重大境外出資行為應(yīng)當依照法定程序報國資委備案或者核準。
第八條 境外出資應(yīng)當進行可行性研究和盡職調(diào)查，評估企業(yè)財務(wù)承受能力和經(jīng)營管理能力，防范經(jīng)營、管理、資金、法律等風(fēng)險。境外出資原則上不得設(shè)立承擔(dān)無限責(zé)任的經(jīng)營實體。
第九條 以非貨幣資產(chǎn)向境外出資的，應(yīng)當依法進行資產(chǎn)評估并按照有關(guān)規(guī)定備案或者核準。
第十條 境外出資形成的產(chǎn)權(quán)應(yīng)當由中央企業(yè)或者其各級子企業(yè)持有。根據(jù)境外相關(guān)法律規(guī)定須以個人名義持有的，應(yīng)當統(tǒng)一由中央企業(yè)依據(jù)有關(guān)規(guī)定決定或者批準，依法辦理委托出資、代持等保全國有資產(chǎn)的法律手續(xù)，并以書面形式報告國資委。
第十一條 中央企業(yè)應(yīng)當建立健全離岸公司管理制度，規(guī)范離岸公司設(shè)立程序，加強離岸公司資金管理。新設(shè)離岸公司的，應(yīng)當由中央企業(yè)決定或者批準并以書面形式報告國資委。已無存續(xù)必要的離岸公司，應(yīng)當依法予以注銷。
第十二條 中央企業(yè)應(yīng)當將境外企業(yè)納入本企業(yè)全面預(yù)算管理體系，明確境外企業(yè)年度預(yù)算目標，加強對境外企業(yè)重大經(jīng)營事項的預(yù)算控制，及時掌握境外企業(yè)預(yù)算執(zhí)行情況。
第十三條 中央企業(yè)應(yīng)當將境外資金納入本企業(yè)統(tǒng)一的資金管理體系，明確界定境外資金調(diào)度與使用的權(quán)限與責(zé)任，加強日常監(jiān)控。具備條件的中央企業(yè)應(yīng)當對境外資金實施集中管理和調(diào)度。
中央企業(yè)應(yīng)當建立境外大額資金調(diào)度管控制度，對境外臨時資金集中賬戶的資金運作實施嚴格審批和監(jiān)督檢查，定期向國資委報告境外大額資金的管理和運作情況。
第十四條 中央企業(yè)應(yīng)當加強境外金融衍生業(yè)務(wù)的統(tǒng)一管理，明確決策程序、授權(quán)權(quán)限和操作流程，規(guī)定年度交易量、交易權(quán)限和交易流程等重要事項，并按照相關(guān)規(guī)定報國資委備案或者核準。從事境外期貨、期權(quán)、遠期、掉期等金融衍生業(yè)務(wù)應(yīng)當嚴守套期保值原則，完善風(fēng)險管理規(guī)定，禁止投機行為。
第十五條 中央企業(yè)應(yīng)當建立外派人員管理制度，明確崗位職責(zé)、工作紀律、工資薪酬等規(guī)定，建立外派境外企業(yè)經(jīng)營管理人員的定期述職和履職評估制度。
中央企業(yè)應(yīng)當按照屬地化管理原則，統(tǒng)籌境內(nèi)外薪酬管理制度。不具備屬地化管理條件的，中央企業(yè)應(yīng)當按照法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，結(jié)合屬地的實際情況，制定統(tǒng)一的外派人員薪酬管理辦法，報國資委備案。
第三章 境外企業(yè)管理
第十六條 中央企業(yè)是所屬境外企業(yè)監(jiān)督管理的責(zé)任主體。境外企業(yè)應(yīng)當定期向中央企業(yè)報告境外國有資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)、變動、收益等匯總分析情況。
第十七條 境外企業(yè)應(yīng)當建立完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全資產(chǎn)分類管理制度和內(nèi)部控制機制，定期開展資產(chǎn)清查，加強風(fēng)險管理，對其運營管理的國有資產(chǎn)承擔(dān)保值增值責(zé)任。
第十八條 境外企業(yè)應(yīng)當依據(jù)有關(guān)規(guī)定建立健全境外國有產(chǎn)權(quán)管理制度，明確負責(zé)機構(gòu)和工作責(zé)任，切實加強境外國有產(chǎn)權(quán)管理。
第十九條 境外企業(yè)應(yīng)當加強投資管理，嚴格按照中央企業(yè)內(nèi)部管理制度辦理相關(guān)手續(xù)。
第二十條 境外企業(yè)應(yīng)當加強預(yù)算管理，嚴格執(zhí)行經(jīng)股東(大)會、董事會或章程規(guī)定的相關(guān)權(quán)力機構(gòu)審議通過的年度預(yù)算方案，加強成本費用管理，嚴格控制預(yù)算外支出。
第二十一條 境外企業(yè)應(yīng)當建立健全法律風(fēng)險防范機制，嚴格執(zhí)行重大決策、合同的審核與管理程序。
第二十二條 境外企業(yè)應(yīng)當遵循中央企業(yè)確定的融資權(quán)限。非金融類境外企業(yè)不得為其所屬中央企業(yè)系統(tǒng)之外的企業(yè)或個人進行任何形式的融資、拆借資金或者提供擔(dān)保。
第二十三條 境外企業(yè)應(yīng)當加強資金管理，明確資金使用管理權(quán)限，嚴格執(zhí)行企業(yè)主要負責(zé)人與財務(wù)負責(zé)人聯(lián)簽制度，大額資金支出和調(diào)度應(yīng)當符合中央企業(yè)規(guī)定的審批程序和權(quán)限。
境外企業(yè)應(yīng)當選擇信譽良好并具有相應(yīng)資質(zhì)的銀行作為開戶行，不得以個人名義開設(shè)賬戶，但所在國(地區(qū))法律另有規(guī)定的除外。境外企業(yè)賬戶不得轉(zhuǎn)借個人或者其他機構(gòu)使用。
第二十四條 境外企業(yè)應(yīng)當按照法律、行政法規(guī)以及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)定和企業(yè)章程，在符合所在國(地區(qū))法律規(guī)定的條件下，及時、足額向出資人分配利潤。
第二十五條 境外企業(yè)應(yīng)當建立和完善會計核算制度，會計賬簿及財務(wù)報告應(yīng)當真實、完整、及時地反映企業(yè)經(jīng)營成果、財務(wù)狀況和資金收支情況。
第二十六條 境外企業(yè)應(yīng)當通過法定程序聘請具有資質(zhì)的外部審計機構(gòu)對年度財務(wù)報告進行審計。暫不具備條件的，由中央企業(yè)內(nèi)部審計機構(gòu)進行審計。
第四章 境外企業(yè)重大事項管理
第二十七條 中央企業(yè)應(yīng)當依法建立健全境外企業(yè)重大事項管理制度和報告制度，加強對境外企業(yè)重大事項的管理。
第二十八條 中央企業(yè)應(yīng)當明確境外出資企業(yè)股東代表的選任條件、職責(zé)權(quán)限、報告程序和考核獎懲辦法，委派股東代表參加境外企業(yè)的股東(大)會會議。股東代表應(yīng)當按照委派企業(yè)的指示提出議案、發(fā)表意見、行使表決權(quán)，并將其履行職責(zé)的情況和結(jié)果及時報告委派企業(yè)。
第二十九條 境外企業(yè)有下列重大事項之一的，應(yīng)當按照法定程序報中央企業(yè)核準：
(一)增加或者減少注冊資本，合并、分立、解散、清算、申請破產(chǎn)或者變更企業(yè)組織形式;
(二)年度財務(wù)預(yù)算方案、決算方案、利潤分配方案和彌補虧損方案;
(三)發(fā)行公司債券或者股票等融資活動;
(四)收購、股權(quán)投資、理財業(yè)務(wù)以及開展金融衍生業(yè)務(wù);
(五)對外擔(dān)保、對外捐贈事項;
(六)重要資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓;
(七)開立、變更、撤并銀行賬戶;
(八)企業(yè)章程規(guī)定的其他事項。
第三十條 境外企業(yè)轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)，導(dǎo)致中央企業(yè)重要子企業(yè)由國有獨資轉(zhuǎn)為絕對控股、絕對控股轉(zhuǎn)為相對控股或者失去控股地位的，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定報國資委審核同意。
第三十一條 境外企業(yè)發(fā)生以下有重大影響的突發(fā)事件，應(yīng)當立即報告中央企業(yè);影響特別重大的，應(yīng)當通過中央企業(yè)在24小時內(nèi)向國資委報告。
(一)銀行賬戶或者境外款項被凍結(jié);
(二)開戶銀行或者存款所在的金融機構(gòu)破產(chǎn);
(三)重大資產(chǎn)損失;
(四)發(fā)生戰(zhàn)爭、重大自然災(zāi)害，重大事件，以及危及人身或者財產(chǎn)安全的重大突發(fā)事件;
(五)受到所在國(地區(qū))監(jiān)管部門處罰產(chǎn)生重大不良影響;
(六)其他有重大影響的事件。
第五章 境外國有資產(chǎn)監(jiān)督
第三十二條 國資委應(yīng)當將境外企業(yè)納入中央企業(yè)業(yè)績考核和績效評價范圍，定期組織開展境外企業(yè)抽查審計，綜合評判中央企業(yè)經(jīng)營成果。
第三十三條 中央企業(yè)應(yīng)當定期對境外企業(yè)經(jīng)營管理、內(nèi)部控制、會計信息以及國有資產(chǎn)運營等情況進行監(jiān)督檢查，建立境外企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)狀況信息報告制度，按照規(guī)定向國資委報告有關(guān)境外企業(yè)財產(chǎn)狀況、生產(chǎn)經(jīng)營狀況和境外國有資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)、變動、收益等情況。
第三十四條 中央企業(yè)應(yīng)當加強對境外企業(yè)中方負責(zé)人的考核評價，開展任期及離任經(jīng)濟責(zé)任審計，并出具審計報告。重要境外企業(yè)中方負責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任審計報告應(yīng)當報國資委備案。
第三十五條 國家出資企業(yè)監(jiān)事會依照法律、行政法規(guī)以及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)定，對中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)進行監(jiān)督檢查，根據(jù)需要組織開展專項檢查。
第六章 法律責(zé)任
第三十六條 境外企業(yè)有下列情形之一的，中央企業(yè)應(yīng)當按照法律、行政法規(guī)以及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)定，追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。
(一)違規(guī)為其所屬中央企業(yè)系統(tǒng)之外的企業(yè)或者個人進行融資或者提供擔(dān)保，出借銀行賬戶;
(二)越權(quán)或者未按規(guī)定程序進行投資、調(diào)度和使用資金、處置資產(chǎn);
(三)內(nèi)部控制和風(fēng)險防范存在嚴重缺陷;
(四)會計信息不真實，存有賬外業(yè)務(wù)和賬外資產(chǎn);
(五)通過不正當交易轉(zhuǎn)移利潤;
(六)挪用或者截留應(yīng)繳收益;
(七)未按本規(guī)定及時報告重大事項。
第三十七條 中央企業(yè)有下列情形之一，國資委應(yīng)當按照法律、行政法規(guī)以及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)定，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。
(一)未建立境外企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管制度;
(二)未按本辦法規(guī)定履行有關(guān)核準備案程序;
(三)未按本辦法規(guī)定及時報告重大事項;
(四)對境外企業(yè)管理失控，造成國有資產(chǎn)損失。
第七章 附 則
第三十八條 中央企業(yè)及其各級子企業(yè)在境外設(shè)立的各類分支機構(gòu)的國有資產(chǎn)的監(jiān)督和管理參照本辦法執(zhí)行。
一、國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資制度……………………………………………………3
二、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定制度……………………………………………………4
三、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度……………………………………………………7
四、國有資產(chǎn)評估制度…………………………………………………………8
內(nèi)容摘要：國有資產(chǎn)是指國家以各種形式投資及收益、接受饋贈形成的，或者憑借國家權(quán)力取得的，或者依據(jù)法律認定的各類財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利。我國國有資產(chǎn)管理法律制度大致包括國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資制度、產(chǎn)權(quán)界定制度、產(chǎn)權(quán)登記制度、評估制度等。清產(chǎn)核資，是指依據(jù)一定的程序、方法和制度，在既定的范圍內(nèi)，組織各部門、地區(qū)、單位對國有資產(chǎn)進行清查、界定、估價、核實、核銷、核定等各項活動的總稱。產(chǎn)權(quán)界定，系指國家依法劃分財產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)歸屬，明確各類產(chǎn)權(quán)主體行使權(quán)利的財產(chǎn)范圍及管理權(quán)限的一種法律行為。國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記是指國有資產(chǎn)管理部門代表政府對占有國有資產(chǎn)的企業(yè)、行政事業(yè)單位的資產(chǎn)、負債、所有者權(quán)益等產(chǎn)權(quán)狀況，依法確認產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系的法律行為。國有資產(chǎn)評估是由評估機構(gòu)根據(jù)特定的目的，按照法定的原則和程序，運用科學(xué)的方法，對國有資產(chǎn)的現(xiàn)時價格進行評定和估算。
關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)；清產(chǎn)核資；產(chǎn)權(quán)界定；產(chǎn)權(quán)登記；評估
國有資產(chǎn)是指國家以各種形式投資及收益、接受饋贈形成的，或者憑借國家權(quán)力取得的，或者依據(jù)法律認定的各類財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利。國有資產(chǎn)管理法是調(diào)整國有資產(chǎn)的占有、使用、收益、處分過程中因?qū)匈Y產(chǎn)的監(jiān)督管理而產(chǎn)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。我國國有資產(chǎn)管理法律制度大致包括國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資制度、產(chǎn)權(quán)界定制度、產(chǎn)權(quán)登記制度、評估制度等。
一、國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資制度
清產(chǎn)核資，是指依據(jù)一定的程序、方法和制度，在既定的范圍內(nèi)，組織各部門、地區(qū)、單位對國有資產(chǎn)進行清查、界定、估價、核實、核銷、核定等各項活動的總稱。這是為摸清國有資產(chǎn)的“家底”而進行的一項基礎(chǔ)管理工作。
（一）清產(chǎn)核資的必要性和重要意義
關(guān)于清產(chǎn)核資的必要性和重要意義，正如國務(wù)院清產(chǎn)核資領(lǐng)導(dǎo)小組1992年印發(fā)的《清產(chǎn)核資總體方案》中指出的，在新舊體制轉(zhuǎn)換期間，由于原有的管理體制和管理方法已不完全適應(yīng)新的情況。因而在經(jīng)濟管理方面存在著國有資產(chǎn)“家底”不清，管理不善，資產(chǎn)價值不實，企業(yè)經(jīng)濟效益較低等問題，國有資產(chǎn)閑置、損失和浪費以及被侵占流失等較為嚴重。這些問題如不及時加以解決，必將制約國民經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，對社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)的鞏固和發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。在全國范圍內(nèi)有計劃地開展此項工作，不僅能夠摸清“家底”，促進解決占有使用最大化和資產(chǎn)閑置、浪費等問題，而且有利于深化改革，加強國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理，促進提高國有資產(chǎn)經(jīng)營使用效益，同時為宏觀決策提供依據(jù)，更有利于解決經(jīng)濟發(fā)展中一些深層次的矛盾和問題。
（二）清產(chǎn)核資要達到的具體目標
通過清產(chǎn)核資要達到的具體目標是：國有資產(chǎn)“家底”清楚，做到賬實相符、賬賬相符；資產(chǎn)所有權(quán)界定明確，把應(yīng)歸國家所有的資產(chǎn)，納入國有資產(chǎn)管理的軌道；初步進行占有使用土地的清查，為今后將土地納入企業(yè)資產(chǎn)管理創(chuàng)造條件；資產(chǎn)賬面價值與實際價值大體相符，努力解決國有資本補償不足問題；國有資產(chǎn)價值總量真實，為按資本金效益考核企業(yè)經(jīng)營成果提供依據(jù)；推動資產(chǎn)優(yōu)化組合，促進閑置資產(chǎn)有效利用；按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，促進建立健全各項國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理制度，扎扎實實地提高國有資產(chǎn)經(jīng)營使用效益。
（三）清產(chǎn)核資的范圍和內(nèi)容
1、清產(chǎn)核資的范圍包括：各地區(qū)、部門所屬的各類國有企業(yè)和實行企業(yè)管理的事業(yè)單位，以及各級國有企業(yè)、單位以國有資產(chǎn)為主體投資舉辦并擁有實際控制權(quán)的國內(nèi)聯(lián)營、合資等企業(yè)和單位；各類國有金融企業(yè)，含銀行機構(gòu)和各級政府、各業(yè)務(wù)部門及企業(yè)所舉辦的信托投資公司、投資擔(dān)保公司、財務(wù)公司、租賃公司、證券公司等；各地區(qū)、部門和各級國有企業(yè)、單位投資舉辦的境外企業(yè)和開設(shè)的各類境外機構(gòu)；各地區(qū)、部門的各類行政、事業(yè)單位投資舉辦的具有企業(yè)法人資格的各種經(jīng)濟實體；軍隊、武警及其所舉辦的企業(yè)和事業(yè)單位。
2、清產(chǎn)核資的主要內(nèi)容是：清查資產(chǎn)，摸清“家底”；界定資產(chǎn)所有權(quán)，明確國有資產(chǎn)界限；進行資產(chǎn)價值重估，解決價值不實問題；對企業(yè)占用的國有土地進行清查估價入賬；核實各種國有資金占用量，進行國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記；建立健全必要制度，切實加強國有資產(chǎn)管理。
二、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定制度
（一）產(chǎn)權(quán)界定的含義
產(chǎn)權(quán)界定，系指國家依法劃分財產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)歸屬，明確各類產(chǎn)權(quán)主體行使權(quán)利的財產(chǎn)范圍及管理權(quán)限的一種法律行為。此處所謂產(chǎn)權(quán)，系指財產(chǎn)所有權(quán)以及與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等財產(chǎn)權(quán)，但不包括債權(quán)。
國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定包括兩層含義：一是國有資產(chǎn)所有權(quán)的界定，即界定哪些財產(chǎn)屬于國家所有的資產(chǎn)；二是與國有資產(chǎn)所有權(quán)相關(guān)的，由國有資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能分離產(chǎn)生的其他產(chǎn)權(quán)的界定，即界定國有資產(chǎn)各類經(jīng)營、使用、管轄主體行使資產(chǎn)占有、使用和收益權(quán)及依法處分權(quán)的界限、范圍和關(guān)系。
界定國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的意義主要表現(xiàn)為：維護國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，防止國有資產(chǎn)流失；深化產(chǎn)權(quán)制度改革，便于實現(xiàn)“兩權(quán)分離”；為搞好國有資產(chǎn)管理奠定基礎(chǔ)。
國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)當貫徹“誰投資誰擁有產(chǎn)權(quán)”的原則以及“國有資產(chǎn)依法劃轉(zhuǎn)”的原則。
（二）國有企業(yè)中的產(chǎn)權(quán)界定的辦法
根據(jù)國家國有資產(chǎn)管理局頒布的《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》的規(guī)定，國有企業(yè)中的產(chǎn)權(quán)界定依下列辦法處理：
1、有權(quán)代表國家投資的部門和機構(gòu)以貨幣、實物和所有權(quán)屬于國家的土地使用權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等向企業(yè)投資，形成的國家資本金，界定為國有資產(chǎn)；
2、國有企業(yè)運用國家資本金及在經(jīng)營中借入的資金等所形成的稅后利潤經(jīng)國家批準留給企業(yè)作為增加投資的部分以及從稅后利潤中提取的盈余公積金、公益金和未分配利潤等，界定為國有資產(chǎn)；
3、以國有企業(yè)和行政事業(yè)單位（以下統(tǒng)稱全民單位）名義擔(dān)保，完全用國內(nèi)外借入資金投資創(chuàng)辦的或完全由其他單位借款創(chuàng)辦的國有企業(yè)，其收益積累的凈資產(chǎn)，界定為國有資產(chǎn)；
4、國有企業(yè)接受饋贈形成的資產(chǎn)，界定為國有資產(chǎn)；
5、在實行《企業(yè)財務(wù)通則》、《企業(yè)會計準則》以前，國有企業(yè)從留利中提取的職工福利基金、職工獎勵基金和“兩則”實行后用公益金購建的集體福利設(shè)施而相應(yīng)增加的所有者權(quán)益，界定為國有資產(chǎn)；
6、國有企業(yè)中黨、團、工會組織等占用企業(yè)的財產(chǎn)，不包括以個人繳納黨費、團費、會費以及按國家規(guī)定由企業(yè)撥付的活動經(jīng)費等結(jié)余購建的資產(chǎn)，界定為國有資產(chǎn)。
（三）集體企業(yè)中國有資產(chǎn)所有權(quán)界定的辦法
1、全民單位以貨幣、實物和所有權(quán)屬于國家的土地使用權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等獨資（或全民單位合資合同）創(chuàng)辦的以集體名義注冊登記的企業(yè)單位，其資產(chǎn)所有權(quán)界定按照對國有企業(yè)國有資產(chǎn)所有權(quán)界定的規(guī)定辦理，但屬于無償資助的除外；
2、全民單位用國有資產(chǎn)在非全民單位獨資創(chuàng)辦的集體企業(yè)（以下簡稱集體企業(yè)）中的投資及按投資份額應(yīng)取得的資產(chǎn)收益留給集體企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)的資本資金及其權(quán)益，界定為國有資產(chǎn)；
3、集體企業(yè)享受稅前還貸形成的資產(chǎn)，其中屬于應(yīng)收未收的稅款部分，界定為扶持性國有資產(chǎn)；集體企業(yè)享受減免稅形成的資產(chǎn)，其中列為“國家扶持基金”等投資性的減免稅部分界定為扶持性國有資產(chǎn)，經(jīng)核定數(shù)額后，繼續(xù)留給集體企業(yè)使用，由國家收取資產(chǎn)占用費；
4、集體企業(yè)使用銀行貸款、國家借款等借貸資金形成的資產(chǎn)，全民單位只提供擔(dān)保的，不界定為國有資產(chǎn)；但履行了連帶責(zé)任的，全民單位應(yīng)予追索清償或經(jīng)協(xié)商轉(zhuǎn)為投資；
5、對供銷、手工業(yè)、信用等合作社中由國家撥入的資本金（含實物）界定為國有資產(chǎn)；
6、集體企業(yè)和合作社無償占用國有土地的，應(yīng)核定其占用土地的面積和價值量，并依法收取土地占用費；集體企業(yè)和合作社改組為股份制企業(yè)時，國有土地折價部分形成的國家股份或其他所有者權(quán)益，界定為國有資產(chǎn)。
（四）中外合資經(jīng)營企業(yè)中國有資產(chǎn)所有權(quán)界定的辦法
1、中方以國有資產(chǎn)出資投入的資本總額，包括場地使用權(quán)、無形資產(chǎn)等形成的資產(chǎn)，界定為國有資產(chǎn)；
2、企業(yè)注冊資本增加，雙方協(xié)議由中方以分得利潤向企業(yè)再投資或優(yōu)先購買另一方股份的投資活動中所形成的資產(chǎn)，界定為國有資產(chǎn)；
3、可分配利潤及從稅后利潤中提取的各項基金中中方按投資比例所占的相應(yīng)份額，不包括已提取用于職工獎勵、福利等分配給個人消費的基金，界定為國有資產(chǎn)；
4、中方職工的工資差額，界定為國有資產(chǎn)；
5、企業(yè)根據(jù)中國法律和有關(guān)規(guī)定按中方工資總額一定比例提取的中方職工的住房補貼基金，界定為國有資產(chǎn)；
6、企業(yè)清算或完全解散時，饋贈或無償留給中方繼續(xù)使用的各項資產(chǎn)，界定為國有資產(chǎn)。
（五）股份制企業(yè)中國有資產(chǎn)所有權(quán)的辦法
1、國家機關(guān)或其授權(quán)單位向股份制企業(yè)投資形成的股份，包括現(xiàn)有已投入企業(yè)的國有資產(chǎn)折成的股份，構(gòu)成股份制企業(yè)中的國家股，界定為國有資產(chǎn)；
2、國有企業(yè)向股份制企業(yè)投資形成的股份，構(gòu)成國有法人股，界定為國有資產(chǎn)；
3、國有股份制企業(yè)公積金、公益金中，全民單位按照投資應(yīng)占的份額，界定為國有資產(chǎn)；
4、股份制企業(yè)未分配利潤中，全民單位按照投資比例所占的相應(yīng)份額，界定為國有資產(chǎn)。
中外合作經(jīng)營企業(yè)中國有資產(chǎn)所有權(quán)界定參照中外合資企業(yè)的界定原則辦理。聯(lián)營企業(yè)中國有資產(chǎn)所有權(quán)界定參照股份制企業(yè)的界定原則辦理。
此外，國家機關(guān)及其所屬事業(yè)單位占有、使用的資產(chǎn)以及政黨；人民團體中占用國家撥款等形成的資產(chǎn)，界定為國有資產(chǎn)。
（六）全民單位之間的產(chǎn)權(quán)界定
1、各個單位占用的國有資產(chǎn)，應(yīng)按分級分工管理的原則，分別明確其與中央、地方、部門之間的管理關(guān)系，并經(jīng)有權(quán)管理其所有權(quán)的人民政府批準或雙方約定。并辦理產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)手續(xù)，不得變更資產(chǎn)的管理關(guān)系；
2、全民單位對國家授予其使用或經(jīng)營的資產(chǎn)擁有使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，不得在全民單位之間無償調(diào)撥其資產(chǎn)；
3、國有企業(yè)之間可以相互投資入股，按照“誰投資、誰擁有產(chǎn)權(quán)”的原則，企業(yè)法人的對外長期投資或入股，屬于企業(yè)法人的權(quán)益，不得非法干預(yù)或侵占；
4、依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，企業(yè)之間可以實行聯(lián)營，并享有聯(lián)營合同規(guī)定范圍內(nèi)的財產(chǎn)權(quán)利；
5、國家機關(guān)投資創(chuàng)辦的企業(yè)和其他經(jīng)濟實體，應(yīng)與國家機關(guān)脫鉤，其產(chǎn)權(quán)由國有資產(chǎn)管理部門會同有關(guān)部門委托有關(guān)機構(gòu)管理；
6、國家機關(guān)所屬事業(yè)單位經(jīng)批準以其占用的國有資產(chǎn)出資創(chuàng)辦的企業(yè)和其他經(jīng)濟實體，其產(chǎn)權(quán)歸該單位擁有。
三、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度
國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記是指國有資產(chǎn)管理部門代表政府對占有國有資產(chǎn)的企業(yè)、行政事業(yè)單位的資產(chǎn)、負債、所有者權(quán)益等產(chǎn)權(quán)狀況，依法確認產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系的法律行為。
（一）國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記的分類
國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記分為企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和行政事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)登記兩類。前者的法律依據(jù)是1992年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家國有資產(chǎn)管理局等部門的《關(guān)于1992年在全國范圍內(nèi)開展國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記工作的請示》的通知，和國家國有資產(chǎn)管理局等三部門的《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理試行辦法》以及1996年1月國務(wù)院正式頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》；后者的法律依據(jù)是1995年2月國家國有資產(chǎn)管理局、財政部的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》。
（二）企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度
按照《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》的規(guī)定，國有企業(yè)、國有獨資公司、持有國家股權(quán)的單位以及其他形式占有國有資產(chǎn)的企業(yè)，應(yīng)當依照規(guī)定，向國有資產(chǎn)管理部門申報、辦理產(chǎn)權(quán)登記。
企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記分為占有產(chǎn)權(quán)登記、變動產(chǎn)權(quán)登記、注銷產(chǎn)權(quán)登記。同時，實行產(chǎn)權(quán)登記年度檢查制度。占有產(chǎn)權(quán)登記適用于所有占有、使用國有資產(chǎn)的企業(yè)。變動產(chǎn)權(quán)登記適用于：企業(yè)發(fā)生名稱、住所或法定代表人改變的；國有資產(chǎn)占企業(yè)實收資產(chǎn)比例發(fā)生變化的；企業(yè)分立、合并或者改變經(jīng)營形式的；等等。注銷產(chǎn)權(quán)登記適用于企業(yè)發(fā)生解散、被依法撤銷或者被依法宣告破產(chǎn)等情形。
產(chǎn)權(quán)登記年度檢查制度適用于辦理了占有產(chǎn)權(quán)登記的企業(yè)，其主要內(nèi)容是：出資人的資金實際到位情況；企業(yè)國有資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)變化，包括企業(yè)對外投資情況、國有資產(chǎn)增減變動情況等。
企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記的主管機關(guān)是國有資產(chǎn)管理部門，按照“統(tǒng)一政策、分級管理”的原則，由縣級以上人民政府國有資產(chǎn)管理部門按企業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系組織實施。各級國有資產(chǎn)管理部門負責(zé)本級企業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)登記。對極少數(shù)特殊類別的國有資產(chǎn)，國家國有資產(chǎn)管理局可委托有關(guān)機關(guān)辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。
（三）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度
行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記也可分為設(shè)立產(chǎn)權(quán)登記、變動產(chǎn)權(quán)登記、撤銷產(chǎn)權(quán)登記。同時，實行產(chǎn)權(quán)登記年度檢查制度。其各自的含義與企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記的各類型含義相差不大。
行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記的內(nèi)容主要包括單位基本情況和資產(chǎn)狀況兩個部分，前者包括單位名稱、地址、單位負責(zé)人、開戶銀行及賬號、成立日期、編制人數(shù)、單位性質(zhì)等；后者包括資產(chǎn)總額、負債總額、國有資產(chǎn)總額、主要財產(chǎn)情況和非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)情況等。
四、國有資產(chǎn)評估制度
國有資產(chǎn)評估是由評估機構(gòu)根據(jù)特定的目的，按照法定的原則和程序，運用科學(xué)的方法，對國有資產(chǎn)的現(xiàn)時價格進行評定和估算。國有資產(chǎn)評估應(yīng)當遵循獨立性、真實性、科學(xué)性和可行性原則。國有資產(chǎn)評估的范圍包括：固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他資產(chǎn)。
（一）國有資產(chǎn)的評估項目
1、法定評估情形?！秶匈Y產(chǎn)評估管理辦法》規(guī)定，國有資產(chǎn)占有單位發(fā)生下列情形的，必須進行資產(chǎn)評估，即法定評估情形：（1）資產(chǎn)拍賣、轉(zhuǎn)讓；（2）企業(yè)兼并、出售、聯(lián)營股份經(jīng)營；（3）與外國公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟組織或者個人開辦中外合資經(jīng)營企業(yè)或者中外合作經(jīng)營企業(yè)；（4）企業(yè)清算；（5）依照國家有關(guān)規(guī)定需要進行資產(chǎn)評估的其他情形。
2、自愿評估情形。國有資產(chǎn)占有單位發(fā)生下列情形，當事人認為需要的，可以進行資產(chǎn)評估，即自愿評估情形：（1）資產(chǎn)抵押及其他擔(dān)保；（2）企業(yè)租賃（整體租賃除外）；（3）需要進行資產(chǎn)評估的其他情形。
此處所謂可以進行資產(chǎn)評估，是指發(fā)生上述情形時，根據(jù)實際情況可以對資產(chǎn)進行評估或者不評估，但屬于以下行為時則必須進行資產(chǎn)評估：（1）企業(yè)整體資產(chǎn)的租賃；（2）國有資產(chǎn)租賃給外商或非國有單位；（3）國家行政事業(yè)單位占有的非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)；（4）國有資產(chǎn)行政主管部門認為應(yīng)當評估的其他情形。
對于應(yīng)當進行資產(chǎn)評估的情形沒有進行評估，或者沒有按照規(guī)定立項、確認的，該經(jīng)濟行為無效。
（二）國有資產(chǎn)評估管理制度
國有資產(chǎn)評估工作，按照國有資產(chǎn)管理權(quán)限，由國有資產(chǎn)管理部門負責(zé)管理和監(jiān)督。國有資產(chǎn)評估組織工作，按照占有單位的隸屬關(guān)系，由行業(yè)主管部門負責(zé)，國有資產(chǎn)管理部門和行業(yè)主管部門不直接從事國有資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)。
國家對國有資產(chǎn)評估工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則。國家國有資產(chǎn)管理局負責(zé)組織、管理、指導(dǎo)和監(jiān)督全國的資產(chǎn)評估工作。地方各級國有資產(chǎn)管理部門按照國家政策法規(guī)和上級國有資產(chǎn)管理部門的規(guī)定，負責(zé)管理本級的資產(chǎn)評估工作。上級國有資產(chǎn)管理部門對下級國有資產(chǎn)管理部門在資產(chǎn)評估管理工作中不符合規(guī)定的做法，有權(quán)進行糾正。
國有資產(chǎn)評估組織工作，具體由各級政府的行業(yè)主管部門對所屬單位的資產(chǎn)評估立項和評估結(jié)果進行初審，簽署意見，并對本行業(yè)的資產(chǎn)評估工作負責(zé)督促和指導(dǎo)。
（三）國有資產(chǎn)評估機構(gòu)
資產(chǎn)評估機構(gòu)，必須是經(jīng)工商行政管理部門注冊登記，具有法人資格，并持有國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市（含計劃單列市）國有資產(chǎn)管理部門頒發(fā)的資產(chǎn)評估資格證書的單位。只有同時具備上述條件的資產(chǎn)評估公司、會計師事務(wù)所、審計事務(wù)所等單位，才能從事國有資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)。資產(chǎn)評估機構(gòu)是社會公正機構(gòu)，實行自主經(jīng)營、自負盈虧，獨立承擔(dān)法律責(zé)任。資產(chǎn)評估機構(gòu)從事資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)不受地區(qū)、行業(yè)限制，實行有償服務(wù)。
國家對資產(chǎn)評估機構(gòu)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則，國家國有資產(chǎn)管理局負責(zé)組織、管理、指導(dǎo)和監(jiān)督全國資產(chǎn)評估機構(gòu)的工作，并直接管理中央級的資產(chǎn)評估機構(gòu)。省、自治區(qū)、直轄市國有資產(chǎn)管理部門或經(jīng)省國有資產(chǎn)管理部門授權(quán)的計劃單列市國有資產(chǎn)管理部門管理和監(jiān)督本級的資產(chǎn)評估機構(gòu)。根據(jù)國家國有資產(chǎn)管理局1993年修訂的《國有資產(chǎn)評估機構(gòu)管理辦法》的規(guī)定，從事資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)的機構(gòu)必須具備以下條件方可申請資產(chǎn)評估資格：
1、經(jīng)工商行政管理部門核準注冊登記，具有法人資格，有與開展評估業(yè)務(wù)相適應(yīng)的資金和固定的辦公地點；
2、具備一定數(shù)量能勝任工作的專業(yè)評估專職人員，其中會計經(jīng)濟人員、工程技術(shù)人員共不少于10人（其中土地、建筑、機電設(shè)備、會計、經(jīng)濟等各類專業(yè)人員分別不少于2人）；具有中級以上專業(yè)技術(shù)資格的應(yīng)占50%以上；專職的評估人員不得少于40%，最低不少于8人；資產(chǎn)評估專職人員只能在一家評估機構(gòu)專職從業(yè)；
3、直接從事資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)的人員必須有30%以上經(jīng)過省以上國有資產(chǎn)管理行政部門認可的培訓(xùn)；
4、會計師事務(wù)所、審計事務(wù)所、財務(wù)咨詢公司等機構(gòu)從事資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)，應(yīng)在機構(gòu)內(nèi)設(shè)立專職的資產(chǎn)評估機構(gòu)，配備專職評估人員；
5、國有資產(chǎn)管理部門規(guī)定的其他條件。
具備以上條件的社會服務(wù)機構(gòu)，征得主管部門同意后，按其所屬關(guān)系向國家或省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市國有資產(chǎn)管理部門申請資產(chǎn)評估的資格，申請時須提交規(guī)定的文件資料。國家或者省一級國有資產(chǎn)管理部門收到申請單位報來的以上文件資料后，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和其自身的條件認真組織審查，通過審查進一步確認申請單位是否具備資產(chǎn)評估工作的條件，對具備條件的機構(gòu)，發(fā)給《資產(chǎn)評估資格證書》。
（四）資產(chǎn)評估的規(guī)則及程序
1、資產(chǎn)評估的規(guī)則。根據(jù)規(guī)定，資產(chǎn)評估機構(gòu)開展資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)，應(yīng)遵守以下規(guī)則：（1）嚴格遵守國家法律、法規(guī)和政策、制度；（1）堅持獨立、客觀、公正的原則；（3）按規(guī)定的期限完成評估工作并及時提交資產(chǎn)評估報告書；（4）對委托單位提供的數(shù)據(jù)材料以及評估結(jié)果負有保密責(zé)任，并應(yīng)有完善的評估檔案保管制度；（5）評估機構(gòu)和評估人員如與委托單位或其他當事人有利害關(guān)系的，應(yīng)當回避，委托單位或其他當事人也有權(quán)要求其回避；（6）資產(chǎn)評估機構(gòu)在執(zhí)業(yè)中發(fā)現(xiàn)當事人和有關(guān)單位有弄虛作假、營私舞弊等違反國家法律、法規(guī)的行為，應(yīng)及時向國有資產(chǎn)管理部門反映，否則，視同評估機構(gòu)弄虛作假或營私舞弊；（7）資產(chǎn)評估機構(gòu)應(yīng)以良好的服務(wù)質(zhì)量贏得客戶，不得采用不正當?shù)氖侄纬袛垬I(yè)務(wù)；（8）國有資產(chǎn)管理部門的其他有關(guān)規(guī)定和行業(yè)自律性的其他規(guī)則。
2、資產(chǎn)評估的程序。依照《國有資產(chǎn)評估管理辦法》的規(guī)定，國有資產(chǎn)評估按照下列程序進行：
（1）申請立項。國有資產(chǎn)占有單位發(fā)生依法應(yīng)當進行資產(chǎn)評估的經(jīng)濟情形時，應(yīng)于該經(jīng)濟行為發(fā)生之前，按隸屬關(guān)系申請評估立項。資產(chǎn)評估立項原則上由被評估國有資產(chǎn)占有單位申報。資產(chǎn)評估立項申請書，應(yīng)經(jīng)其主管部門簽署意見后，報國有資產(chǎn)管理部門。資產(chǎn)評估立項申請書，應(yīng)由申報單位和上級主管部門蓋章，并附該項經(jīng)濟行為審批機關(guān)的批準文件和國有資產(chǎn)管理部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證明文件。國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)當自收到資產(chǎn)評估立項申請書之日起10日內(nèi)進行審核，并作出是否準予資產(chǎn)評估立項的決定，通知申請單位及其主管部門。超過10日不批復(fù)的自動生效，并由國有資產(chǎn)管理部門補辦批準手續(xù)，國家決定對全國或者特定行業(yè)的國有資產(chǎn)進行評估的，視為已準予資產(chǎn)評估立項。
（2）資產(chǎn)清查。申請單位收到準予資產(chǎn)評估立項通知書后，可以委托資產(chǎn)評估機構(gòu)評估資產(chǎn)。評估機構(gòu)依據(jù)批準的評估立項通知書接受評估委托，按其規(guī)定的范圍進行評估，對占有單位整體資產(chǎn)評估時，應(yīng)在資產(chǎn)占有單位全面進行資產(chǎn)和債權(quán)、債務(wù)清查的基礎(chǔ)上，對其資產(chǎn)、財務(wù)和經(jīng)營狀況進行核實。
（3）評定估算。評估機構(gòu)對委托評估的資產(chǎn)，在核實的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的評估目的和對象，依照國家的法律、法規(guī)和政策規(guī)定，考慮影響資產(chǎn)價值的各種因素，運用科學(xué)的評估方法，選擇適當?shù)脑u估參數(shù)，獨立、公正、合理地評估出資產(chǎn)的價值。資產(chǎn)評估機構(gòu)在評估后應(yīng)向委托單位提交資產(chǎn)評估結(jié)果報告書。
（4）驗證確認。委托單位收到資產(chǎn)評估報告書后，提出資產(chǎn)評估結(jié)果確認申請報告，連同評估報告書及有關(guān)材料報其主管部門審查并簽署意見。主管部門審查同意后，報批準立項的國有資產(chǎn)管理部門確認資產(chǎn)評估結(jié)果。國有資產(chǎn)管理部門對評估結(jié)果的確認工作，分為審核驗證和確認兩個步驟，即先對資產(chǎn)評估是否獨立公正、科學(xué)合理進行審核驗證，然后提出審核意見，并下達資產(chǎn)評估結(jié)果確認書。資產(chǎn)評估報告不符合要求的，分別情況作出修改、重評或不予確認的決定。經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門確認的資產(chǎn)評估價值，作為資產(chǎn)經(jīng)營和產(chǎn)權(quán)變動的底價或作價的依據(jù)。
（五）國有資產(chǎn)評估的法律責(zé)任
根據(jù)國務(wù)院《國有資產(chǎn)評估管理辦法》的規(guī)定，無論被評估單位、資產(chǎn)評估機構(gòu)，還是資產(chǎn)評估管理機構(gòu)，若發(fā)生違法違規(guī)行為的，均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
1、國有資產(chǎn)占有單位違反規(guī)定，提供虛假情況和資料，或者與資產(chǎn)評估機構(gòu)串通作弊，致使資產(chǎn)評估結(jié)果失實的，國有資產(chǎn)管理部門可以宣布評估結(jié)果無效，可根據(jù)情節(jié)輕重，單處或者并處下列處罰：（1）通報批評；（2）限制改正，并處以相當于評估費用以下的罰款；（3）提請有關(guān)部門對單位主管人員和直接責(zé)任人員給予行政處分，并可處以相當于本人3個月基本工資以下的罰款。
2、資產(chǎn)評估機構(gòu)作弊或者玩忽職守，致使評估結(jié)果失實的，國有資產(chǎn)管理部門可以宣布資產(chǎn)評估結(jié)果無效，并可根據(jù)情節(jié)輕重，對該評估機構(gòu)給予下列處罰：（1）警告；（2）停業(yè)整頓；（3）吊銷國有資產(chǎn)評估資格證書。國有資產(chǎn)管理部門或者行業(yè)主管部門工作人員違反規(guī)定，利用職權(quán)牟取私利，或者玩忽職守，造成國有資產(chǎn)損失的，國有資產(chǎn)管理部門或者行業(yè)主管部門可以按照干部管理權(quán)限，給予行政處分，并可以處以相當于本人3個月基本工資以下的罰款。利用職權(quán)牟取私利的，由有查處權(quán)的部門依法追繳其非法所得。
上述機構(gòu)和人員違反規(guī)定，情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
參考文獻
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[2]呂建永主編：《國有資產(chǎn)管理學(xué)》，上海三聯(lián)書店2003年版
[3]黃達著：《宏觀調(diào)控與貨幣供給》，中國人民大學(xué)出版社1997年版
關(guān)鍵詞：國有企業(yè)資產(chǎn)流失 原因 對策
國有資產(chǎn)在我國政治、經(jīng)濟和社會生活中占有重要的地位。國有資產(chǎn)是國家實體緊密相聯(lián)系的經(jīng)濟資源，一般包括國有和國家參股的企業(yè)等，是國家所有的財產(chǎn)和權(quán)利。隨著國有企業(yè)改制的推進，在取得改革成績的同時，也暴露出許多問題，國有資產(chǎn)的流失，是令人關(guān)注、普遍存在的社會問題，國有資產(chǎn)流失主要指運用各種手段將國有產(chǎn)權(quán)、國有資產(chǎn)權(quán)益以及由此產(chǎn)生出來的國有收益轉(zhuǎn)化成非國有的產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)權(quán)益和收益，或以國有資產(chǎn)毀損、消失的形式流失。國有企業(yè)改革過程中，國有資產(chǎn)流失日益嚴重，當務(wù)之急是防止國有企業(yè)資產(chǎn)流失，本文筆者對防止國有資產(chǎn)流失的相應(yīng)對策及措施給出了自己的觀點。
一、國有氽業(yè)資產(chǎn)流失的原因
企業(yè)國有資產(chǎn)是指國家出資者在企業(yè)中擁有多少資產(chǎn)其獲得的權(quán)益。也就是企業(yè)國有資產(chǎn)應(yīng)在企業(yè)在進行產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售的活動，雖然是以營利為目的，企業(yè)可以經(jīng)營和使用，但是產(chǎn)權(quán)屬于國家所有。企業(yè)國有資產(chǎn)流失即為企業(yè)的國有資產(chǎn)經(jīng)營者在對企業(yè)進行經(jīng)營管理的活動中，由于各種原因造成國有資產(chǎn)非正常損失，國家因此而使其在企業(yè)的利益減少。當前應(yīng)當找出問題所在，了解國有資產(chǎn)流失的原因。國有資產(chǎn)的流失，企業(yè)自身和管理體制上都有原因。
(一)在企業(yè)破產(chǎn)中國有資產(chǎn)流失
隨著市場經(jīng)濟的市場機制的發(fā)展和完善，價值規(guī)律發(fā)揮著越來越重要的作用，市場機制運行存在機遇與風(fēng)險并存的現(xiàn)象，與自然規(guī)律“優(yōu)勝劣汰”相符合。在這種價值規(guī)律和市場機制的作用下，企業(yè)破產(chǎn)現(xiàn)象是必然的，破產(chǎn)是由于商品經(jīng)濟客觀發(fā)展趨勢的影響下產(chǎn)生的。據(jù)統(tǒng)計，自試行《破產(chǎn)法》以來，在全國大多數(shù)破產(chǎn)案件中，已破產(chǎn)的企業(yè)絕大部分是國有資產(chǎn)，企業(yè)破產(chǎn)的最大原因是為了逃脫債務(wù)，企業(yè)破產(chǎn)后銀行貸款就可以予以核銷。破產(chǎn)企業(yè)中的國有資產(chǎn)流失，已成為國有企業(yè)資產(chǎn)流失的主要的渠道。
(二)承包經(jīng)營不規(guī)范造成國有企業(yè)資產(chǎn)流失
承包經(jīng)營責(zé)任制曾經(jīng)對國有企業(yè)的發(fā)展起到了積極的作用。許多國有企業(yè)重視投資環(huán)節(jié)，輕視管理，加上承包行為的不規(guī)范和體制不健全、不科學(xué)，也沒有相應(yīng)地加強對企業(yè)國有資產(chǎn)實施管理監(jiān)督，致使生產(chǎn)效率低，甚至出現(xiàn)虧損，無人對國有資產(chǎn)負責(zé)，特別是在產(chǎn)品具體的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)無章可循，國有資產(chǎn)所有者權(quán)益無法得到保障。此外，由于過分強調(diào)承包形式，承包者為了自己獲得更大的利益，行成了企業(yè)的短期行為，企業(yè)采取了少提固定資產(chǎn)折舊等方法來虛增利潤，致使國家所有者權(quán)益受到侵犯。
(三)經(jīng)營管理不善造成企業(yè)國有資產(chǎn)流失
企業(yè)經(jīng)營管理直接影響國有資產(chǎn)的運行，有些企業(yè)經(jīng)營管理混亂，不按照組織程序辦事，對項目的開發(fā)在沒有充分的調(diào)查和論證的情況，拍腦袋定決策，導(dǎo)致失誤；在生產(chǎn)技術(shù)粗放的管理體制下，生產(chǎn)技術(shù)效率相對較低，整體效益不斷下降，甚至虧損，致使國有資產(chǎn)流失，很多企業(yè)還存在大量的帳外固定資產(chǎn)，國有資產(chǎn)流失與管理不善和決策失誤有著直接的聯(lián)系。隨著國有資產(chǎn)制度的完善，對違法犯罪的力度打擊不斷加大，對直接私吞國有資產(chǎn)的行為受到一定的控制，但是國有資產(chǎn)流失的方式也在不斷更新，還存在問接性和隱蔽性。
(四)資產(chǎn)評估致使國有資產(chǎn)流失
一些企業(yè)對國有資產(chǎn)的評估不規(guī)范，造成了國有資產(chǎn)的流失，有的企業(yè)低估國有資產(chǎn)，有的甚至不進行資產(chǎn)評估就低價入股，在股份制企業(yè)在組建過程中，對國有資產(chǎn)高值低估，這種現(xiàn)象導(dǎo)致了國有資產(chǎn)嚴重流失。如：對土地、房產(chǎn)等大宗不動產(chǎn)，按原購入價評估，甚至把原來國家分配給的土地，不計其市場升值部分折合成國家股份劃作自己企業(yè)的法人股，對國無形資產(chǎn)中的專利、商標、商譽、等極具增值潛力的無形資產(chǎn)，沒有經(jīng)過相關(guān)權(quán)威部門的認證，不予評估或按極低的價格評估，有意無意侵吞國有資產(chǎn)。造成國有資產(chǎn)以明顯低于資產(chǎn)本身的價值，致使國有資產(chǎn)流失。
(五)立法、執(zhí)法力度不夠是國有資產(chǎn)流失的一個很重要的原因
在國有資產(chǎn)管理中，企業(yè)內(nèi)部本身具有監(jiān)督機構(gòu)，國家也針對企業(yè)的資產(chǎn)監(jiān)督也設(shè)置相應(yīng)的法律和法規(guī)，但是由于在市場經(jīng)濟新的形勢下出現(xiàn)了國有資產(chǎn)流失新問題，國有企業(yè)立法工作還是相對滯后，相應(yīng)的法律法規(guī)還不健全，大多數(shù)企業(yè)的監(jiān)督部門沒有真正履行監(jiān)督職責(zé)，法律法規(guī)也沒有貫徹執(zhí)行，使調(diào)查工作無法可依，致使國有資產(chǎn)放任自流和腐敗等違反財務(wù)規(guī)章制度現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，造成國有資產(chǎn)被侵食。另外，在國有企業(yè)管理體制上，人才的選拔、任用上不盡完善，方法不科學(xué)，使經(jīng)營主體不能對資產(chǎn)的管理盡相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，使企業(yè)在進行國有資產(chǎn)管理活動中隨意性較大，難以避免國有資產(chǎn)流失。
二、防范國有企業(yè)資產(chǎn)流失的對策
(一)加強國有資產(chǎn)管理，有效進行資產(chǎn)評估
要防治國有資產(chǎn)的流失要加強國有資產(chǎn)的管理，進行有效的進行資產(chǎn)評估工作。只有做管理好國有資產(chǎn)，以便有效地對國有資產(chǎn)進行評估，真正使國有資產(chǎn)反映其實際價值。企業(yè)應(yīng)建立相關(guān)的評估部門定期對國有資產(chǎn)進行清查，重點做好防止國有資產(chǎn)流失工作，特別是無形資產(chǎn)。還要對資產(chǎn)進行相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)登記，根據(jù)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法．實事求是來開展產(chǎn)權(quán)界定工作以確保國有資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。還可以用計算機輔助系統(tǒng)對國有資產(chǎn)進行信息管理，使資產(chǎn)評估科學(xué)和有效。以搜集市場的各類信息，從而提高國有資產(chǎn)評估的準確性?；蚱刚垥嫀熓聞?wù)所對改制企業(yè)資產(chǎn)進行專項審計，同時也對法定代表人任期的財務(wù)收支和經(jīng)營情況進行全面的審計評價，有效防范了改制企業(yè)隱瞞現(xiàn)象的發(fā)生。嚴格執(zhí)行國有資產(chǎn)評估的有關(guān)規(guī)定，選擇良好信譽的評估機構(gòu)對擬轉(zhuǎn)讓的國有資產(chǎn)進行評估。
(二)加強內(nèi)部各項制度建設(shè)，從源頭上預(yù)防腐敗的產(chǎn)生
很多企業(yè)都建立完善自己的各項規(guī)章制度，不斷改進防范措施，從根源上防止腐敗的發(fā)生。建立了領(lǐng)導(dǎo)干部檔案，將平時的教育工作情況進行記錄，對新提拔的領(lǐng)導(dǎo)干部按要求進行廉政教育。
針對工作中重點環(huán)節(jié)和部位，制訂相關(guān)制度來約束領(lǐng)導(dǎo)干部的不廉潔行為的發(fā)生，從而堵塞管理上的漏洞。推行審計制度。對領(lǐng)導(dǎo)干部和離崗或轉(zhuǎn)崗進行審計。改革用人制度，對干部的選拔采用公開選拔、競爭上崗制度。各項制度的建立，要從源頭上建立一個屏障，在一定程度上來有防阻止了職務(wù)犯罪的發(fā)生。
一、國有資產(chǎn)流失評價標準探討
要確立國有資產(chǎn)流失標準，首先要了解國有資產(chǎn)終極所有者權(quán)益的概念。國有資產(chǎn)所有者代表機構(gòu)是政府或政府授權(quán)的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)和國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的公司，行使國有資產(chǎn)的收益權(quán)和重要決策權(quán)等權(quán)利。國有資產(chǎn)的終極所有者是全社會公民。國有資產(chǎn)權(quán)益的狹義相成為股權(quán)分紅收益；廣義構(gòu)成則為：稅收、股權(quán)分紅收益、社會效益（如解決就業(yè)）。
其次，國有資產(chǎn)價值評估中，不僅需要根據(jù)資產(chǎn)帳面價值來評價其市場現(xiàn)值，還要估量實現(xiàn)市場價格的可能性。認識這些指標的意義在于市場價值是變動的，而且隨著存量資產(chǎn)閑置時間的延長，將因為無形磨損的加大和社會資源配置標準的提高而進一步貶值。
明確國有資產(chǎn)所有者權(quán)益廣義定義、國有資產(chǎn)市場現(xiàn)值，以及實現(xiàn)價值可行度估量，是確立國有資產(chǎn)流失標準的重要條件。
現(xiàn)實中，國有企業(yè)資產(chǎn)重組中產(chǎn)權(quán)變動有兩種方式，一是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)整體讓渡。二是國有資產(chǎn)與社會資本重組。即是社會資本對國有資本部分轉(zhuǎn)換或國有資本與社會資本配置。
為確認國有資產(chǎn)重組的經(jīng)濟效益，首先計算國有資產(chǎn)現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)下的全民收益、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)讓波全民收益、國有資產(chǎn)與社會資本重組全民收益幾個指標：
國有資產(chǎn)現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)下收益二企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營收益=就業(yè)效應(yīng)+稅收……………………………………（1）
在國有資產(chǎn)為閑置存量資產(chǎn)時，年度計算企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營收益為0；稅收為0；就業(yè)效應(yīng)為負，量為社會提供的失業(yè)救濟；國有資產(chǎn)貶值損益量為國有資產(chǎn)無形損耗。
即，國有資產(chǎn)為閑置存量狀態(tài)時，年度全民收益=—（失業(yè)救濟費用+國有資產(chǎn)無形損耗）…………………………………………………（2）
國有資產(chǎn)閑置直到現(xiàn)值轉(zhuǎn)讓，
國有資產(chǎn)總收益一轉(zhuǎn)讓現(xiàn)值一三年失業(yè)救濟之和（按現(xiàn)行失業(yè)救濟政策）……………………………（3）
國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)讓渡第一年全民年度收益=國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)讓渡的價值+稅收+就業(yè)效應(yīng)……………（4）
國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)讓渡全民總收益以年度收益相累加。
國有資產(chǎn)與社會資本重組年度全民收益=國有股權(quán)分紅收益+稅收+就業(yè)效應(yīng)……………………（5）
國有資產(chǎn)重組全民總收益以年度收益相累加。
國有資產(chǎn)重組中，終極所有者權(quán)益是否受到損害，是不同產(chǎn)權(quán)關(guān)系的權(quán)益的比較，要求：
（1）國有產(chǎn)權(quán)下的全民收益—所有權(quán)讓波下全民收益≥0；
（2）國有產(chǎn)權(quán)下的全民收益一國有資產(chǎn)與社會資本重組下全民收益≥0。
我們認為這即是國有資產(chǎn)流失的評價標準。
保證這兩個不等式成立的條件不是所有權(quán)讓渡時國有資產(chǎn)讓渡價值是否等同于評估價值，也不是重組中承認股權(quán)價值是否等同于評估價值，而是國有資產(chǎn)在重組后，構(gòu)成社會公民收益的各項指標的實現(xiàn)情況。只是當國有資產(chǎn)讓渡價值重組中的股權(quán)價值為國有資產(chǎn)評估價值，可構(gòu)成全社會公民權(quán)益的最大化或收益風(fēng)險最小化。
在這樣的認識基礎(chǔ)上，可以給當年在政府、理論界、新聞媒體炒得沸沸揚揚的康佳集團與重慶無線電三廠重組事件一個比較完整的說法。
康佳集團與重慶無線電三廠重組事件發(fā)生在1997－1998年之間。當時，重慶無線電三廠已停產(chǎn)多年，8700萬資產(chǎn)全部閑置，上千名職工失業(yè)。康佳集團申請與重慶無線電三廠重組，雙方認可評估資產(chǎn)價值為4900萬元。即在重慶無線電三廠停產(chǎn)幾年中，無線電三廠的國有資產(chǎn)收益收入為負，量為：8700萬—4900萬+社會失業(yè)救濟≥3800萬元，國有資產(chǎn)經(jīng)營年均損益為—1000萬元左右。
在無線電三廠國有評估值為4900萬元的基礎(chǔ)上，康佳集團只承認其股權(quán)值為1800萬元。為此，重慶社會各界就認可國有股權(quán)價值1800萬元是否屬國有資產(chǎn)流失，以及該行為的經(jīng)濟性、合理性、合法性展開激烈的討論。
現(xiàn)按我們確立的國有資產(chǎn)流失評價標準分析：
國有資產(chǎn)為閑置存量狀態(tài)時年度收益=一（失業(yè)救濟費用+國有資產(chǎn)無形損耗。如（2）式。
國有資產(chǎn)折價認股預(yù)期收益=年度股權(quán)分配收益+稅收+就業(yè)效應(yīng)。如（5）式。
按項目可行性論證以及年度經(jīng)營計劃，那么該重組行為的預(yù)期收益為：
國有資產(chǎn)折價認股預(yù)期收益一現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)下的收益預(yù)算≥0，其經(jīng)濟性是可以預(yù)期的，合理性也可以預(yù)期，合法性也是成立的。
國有資產(chǎn)重組后，進入不同的領(lǐng)域效果是不一樣的，仍然存在國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險。所以國有企業(yè)重組完成并非就是國有資產(chǎn)管理工作的終結(jié)，必須評估價值折價的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)讓波或重組后國有資產(chǎn)是否進入預(yù)期的運行軌道以及運行質(zhì)量納入控制范圍，才可能保證各項全民收益指標得以實現(xiàn)，最終避免國有資產(chǎn)流失以保全國有資產(chǎn)所有者收益。
（一）當折價讓渡國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)后，資產(chǎn)并未按承諾進入產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域而再次進入資本市場，在這種情況下，產(chǎn)權(quán)讓渡的現(xiàn)實收益一產(chǎn)權(quán)讓渡的實際價值……（6）與（1）式國有產(chǎn)權(quán)下國有資產(chǎn)全民最終收益總和=國有資產(chǎn)市值一三年失業(yè)救濟之和相比，產(chǎn)權(quán)讓渡的行為收益為：產(chǎn)權(quán)讓渡的現(xiàn)實收益一國有產(chǎn)權(quán)下的最終收益總和=讓渡實際價值一（國有資產(chǎn)現(xiàn)值一三年失業(yè)救濟之和）………………………………………（7）
在國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)讓渡中實施了折價，那么產(chǎn)權(quán)讓渡的現(xiàn)值（評估價值），（7）式中即可能出現(xiàn)計算結(jié)果為負的情況，構(gòu)成社會公民權(quán)益侵害。
（二）當資本進入預(yù)期產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域
1．全民的預(yù)期收益=讓渡國有產(chǎn)權(quán)價值+預(yù)期可實現(xiàn)稅收+預(yù)期就業(yè)效應(yīng)。如（4）式。
與（3）式國有產(chǎn)權(quán)下國有資產(chǎn)最終收益值相比，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)讓渡行為收益=讓渡預(yù)期收益一現(xiàn)有國有產(chǎn)權(quán)下的預(yù)期收益=（讓渡國有產(chǎn)權(quán)價值+預(yù)期可實現(xiàn)稅收+預(yù)期就業(yè)效應(yīng)）－（國有資產(chǎn)評估價值一三年失業(yè)救濟之和）
在等式中，如果讓渡國有產(chǎn)權(quán)價值較國有資產(chǎn)評估價值差異過大，而讓渡國有產(chǎn)權(quán)后的預(yù)期可實現(xiàn)稅收、預(yù)期就業(yè)效應(yīng)均不理想，造成國有資產(chǎn)終極所有者權(quán)益受損。重慶針織總廠事件就是一個典型案例。
2．在國有資產(chǎn)與社會資本重組的情況下：
國有資產(chǎn)重組全民年度收益=預(yù)期股權(quán)分紅收益+預(yù)期可實現(xiàn)稅收+預(yù)期就業(yè)效應(yīng)
與（3）式國有產(chǎn)權(quán)下國有資產(chǎn)最終收益相比：
國有資產(chǎn)重組行為收益=重視收益一現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)下國有資產(chǎn)最終收益=（預(yù)期股權(quán)分紅收益+預(yù)期可實現(xiàn)稅收+預(yù)期就業(yè)效應(yīng)）－（國有資產(chǎn)評估價值一三年失業(yè)救濟之和）
在等式中，如果重組運行不理想，預(yù)期可實現(xiàn)稅收+預(yù)期就業(yè)和預(yù)期股權(quán)分紅均不能實現(xiàn)，構(gòu)成等式計算結(jié)果為負數(shù)，就造成了國有資產(chǎn)所有者權(quán)益受損。
通過以上分析說明，在國有企業(yè)重組中，只有預(yù)期是不行的，還需要在國有資產(chǎn)后期運行中加以控制，才能真正保證國有資產(chǎn)調(diào)整后運行的有效性，最終保證國有資產(chǎn)所有者權(quán)益。
二、國有資產(chǎn)流失控制政策與措施初探
國有資產(chǎn)流失原因很多，主要產(chǎn)生于以下幾方面：
一是申請參加國有企業(yè)并購重組的投資者并沒有真誠的投資愿望，甚至沒有相應(yīng)的投資能力，在重組或并購以后，資金不及時到位，而是利用良好的宏觀政策，將現(xiàn)有資產(chǎn)作抵押實現(xiàn)銀行信貸，獲得資金，將骨頭熬油甚至將信貸資金轉(zhuǎn)移不知去向，置國有資產(chǎn)的后期經(jīng)營于不顧，即上面所說的國有資產(chǎn)不能進入預(yù)期的產(chǎn)業(yè)運行軌道。
二是國有資產(chǎn)經(jīng)營管理部門尚未確立國有資產(chǎn)重組中心計量指標體系并對重組加以控制。
三是政府職能部門主管人員內(nèi)外勾結(jié)，權(quán)錢交易。
所以在國有企業(yè)并購重組中，建議采取以下控制政策與措施：
（一）對國有并購重組的可行性論證報告以及投資方的資信情況進行評價。為此需要建立評價指標體系和指標計量標準。
（二）確立并購重組審批程序和審批權(quán)限范圍
1．確立各級國有資產(chǎn)管理部門的審批權(quán)限和審批程序、審核評價內(nèi)容。
2．對低于國有資產(chǎn)評估價值的重組項目的審批額度權(quán)限和程序進行特別的規(guī)定。
（三）對低于國有資產(chǎn)評估價值進行重組的項目進行專項檔案的追蹤管理。對追蹤管理的權(quán)限、職責(zé)、程序和內(nèi)容進行規(guī)定。
（四）在折價進行國有資產(chǎn)并購重組的協(xié)議條款中，明確規(guī)定在階段時期內(nèi)對企業(yè)運行進行了解與控制的合法性。在折價進行的國有資產(chǎn)重組協(xié)議中應(yīng)依照《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》延伸約定以下權(quán)力：
1．在國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)讓渡的情況下
（1）對新企業(yè)資產(chǎn)保值增值能力和狀況進行監(jiān)督與評價。
（2）向企業(yè)派出監(jiān)事會。
1）審查經(jīng)注冊會計師驗證的或廠長經(jīng)理簽署的企業(yè)財務(wù)報告，監(jiān)督評價企業(yè)經(jīng)濟效益和企業(yè)財產(chǎn)保值增值狀況。
2）根據(jù)工作需要，查閱企業(yè)的財務(wù)帳目和有關(guān)資料，對廠長經(jīng)理和有關(guān)人員提出詢問。
監(jiān)事會的組建及工作程序可另行規(guī)定執(zhí)行。
3）可規(guī)定在一定時期內(nèi)（3－5年）產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為不辦理產(chǎn)權(quán)過渡手續(xù)并實施監(jiān)管。在有效期限內(nèi)確認其資產(chǎn)經(jīng)營能力方可辦理產(chǎn)權(quán)過渡手續(xù)并取消監(jiān)管。
4）企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)歸屬企業(yè)，監(jiān)事會不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營。
5）國有資產(chǎn)管理部門委派的監(jiān)事會與企業(yè)自身監(jiān)事會不相沖突，分別獨立運行。
2．在國有資產(chǎn)重組的情況下
（1）按《公司法》要求行使股權(quán)。
（2）擴大國有資產(chǎn)經(jīng)營管理部門的監(jiān)督權(quán)力。即使在不占控股地位情況下，也應(yīng)保留在企業(yè)董事會監(jiān)事會中的控制權(quán)力。
一、國有資產(chǎn)在改制中流失的主要形式
（一）國有資產(chǎn)高值低估。
一些企業(yè)在改制過程中，對國有資產(chǎn)不進行合理評估，往往高值低估。最常見的手法是對其中有形資產(chǎn)部分不按當時的價格進行評估，而基本上按原值等價評估，如土地、房產(chǎn)等大宗不動產(chǎn)按原購入價格評估，忽略升值部分。對原有企業(yè)投入頗大的專利、商標、品牌等極具價值的無形資產(chǎn)，則不予評估或低值評估，有意無意吞噬國有資產(chǎn)。
（二）隱匿國有資產(chǎn)。
一些企業(yè)由于國有資產(chǎn)管理混亂，大量的固定資產(chǎn)和流動資產(chǎn)沒有及時納入賬目，游離于賬外，在改制時，也沒有按要求進行徹底的清產(chǎn)核資，將大量固定資產(chǎn)和流動資產(chǎn)隱藏在賬外，最終落入私囊。如我們對正在改制的某企業(yè)審計中發(fā)現(xiàn)，該企業(yè)原有18套商品房，但在財務(wù)賬上卻只反映16套商品房，還有兩套未如實反映，而會計師事務(wù)所在資產(chǎn)評估中也未發(fā)現(xiàn)，造成國有資產(chǎn)在評估中流失。
（三）虛假出資或稀釋國有股資金。
有些企業(yè)的法人在提前得知企業(yè)要進行改制，事先借入大量資金注入該企業(yè)，再通過中介機構(gòu)驗資然后抽逃資金，以達到個人控股的目的?；?qū)⒃庸酒髽I(yè)流動資金劃轉(zhuǎn)母公司，以減少母公司股權(quán)的形式侵吞國有資產(chǎn)。如在審計某企業(yè)改制時發(fā)現(xiàn)，其原總經(jīng)理先借款驗資，后抽逃資金的辦法，輕易取得了公司51%的股權(quán)，成為該國有企業(yè)的控股者。又如某企業(yè)子公司在改制前將該公司流動資金200萬元以往來形式劃轉(zhuǎn)母公司，又通過會計師事務(wù)所進行驗資，以減少國有股股權(quán)的形式，將原股權(quán)進行調(diào)整，致使國有股失去控股地位。
（四）擅自核銷應(yīng)收賬款，以達到減少國有資產(chǎn)的目的。
少數(shù)企業(yè)在賬務(wù)處理上大做文章，將大量可收回的往來賬做壞賬處理，擅自予以核銷，以達到減少國有資產(chǎn)的目的。如在某企業(yè)改制審計中發(fā)現(xiàn)，該企業(yè)在會計核算上購進商品時以估價入賬的形式將庫存商品反映在應(yīng)收賬款科目中，由于多年未作賬務(wù)處理，應(yīng)收賬款一直反映借方余額120萬元，而庫存商品早已銷售完，但在改制時會計師事務(wù)所以超長賬齡為由將應(yīng)收賬款120萬元予以核銷，造成國有資產(chǎn)流失。
（五）企業(yè)法人自己購買改制企業(yè)，玩“空手道”。
在不少國有企業(yè)改制中，即將成為改制后的企業(yè)主要股東的原企業(yè)管理人員參與評估組織和評估全過程，即使是國有資產(chǎn)管理部門委托或聘任的注冊會計師等評估人員，也主要由原企業(yè)接待和陪同，中介組織在業(yè)務(wù)承攬、評估費用收取等方面很大程度上受限于原企業(yè)管理層。由于缺乏必要的監(jiān)督機制，從博弈論的角度看，原企業(yè)管理層和評估人員是很容易處于共同利益而互相勾結(jié)損害國家利益的。審計中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)企業(yè)改制后由原企業(yè)法人及管理者自己購買原企業(yè)，他們暗箱操作，用原企業(yè)的資金支付轉(zhuǎn)讓款，以國有資產(chǎn)買國有資產(chǎn)，以達到吞噬國有資產(chǎn)的目的。
二、國有資產(chǎn)在改制中流失的主要原因
（一）國有意識模糊。一些地方的政府和企業(yè)對國有資產(chǎn)的認識模糊，意識淡薄。錯誤認為“送他又如何？又沒送到國外”，不求所有，只求所在。因此出現(xiàn)了“一分錢買掉一個企業(yè)”、“好女先嫁”等怪異現(xiàn)象；有些國有資產(chǎn)管理部門甚至某些領(lǐng)導(dǎo)認為，不改制也未見得有什么利潤上繳，甚至年年虧損，還有這樣那樣的問題，把國有企業(yè)比喻成夏天的冰棍，與其在那自然融化、消失，還不如便宜賣掉或直接送人等等，康國家之慨，得個人之惠。
（二）監(jiān)管不到位。我們現(xiàn)在的國有資產(chǎn)管理模式通常是國有資產(chǎn)出資人即“國資委（局）”代行管理國有資產(chǎn)之職。這種模式在歷史上對國有資產(chǎn)的運行和監(jiān)管起到一定的積極作用，但在市場經(jīng)濟條件下，特別是在國有企業(yè)的改制中，明顯出現(xiàn)它的不適應(yīng)性，結(jié)果造成國有資產(chǎn)管理的脫節(jié)現(xiàn)象。表面上看，企業(yè)的改制有企業(yè)的報告申請、國資委的審核、中介機構(gòu)的評估、主管部門和財政審計部門的參與，最后由政府批準等等，手續(xù)看似非常規(guī)范，但往往是走過場，監(jiān)管責(zé)任很難到位。
（三）制度不完善。雖說一些國有企業(yè)的改制方案都將“公開、公平、公正”等作為重要原則，但由于現(xiàn)行的一些制度、法規(guī)已過時，造成在實際操作中有法難依，出現(xiàn)制度方面的空白，給一些不法分子以可乘之機。
三、防止國有資產(chǎn)在改制中流失的對策與措施
隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，資本結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，國有企業(yè)的“改革、改組、改造”將進一步深入，因此，防止國有資產(chǎn)在改制中流失已成為我們當務(wù)之急，刻不容緩。
（一）加強宣傳教育，提高企業(yè)職工保護國有資產(chǎn)意識。國有資產(chǎn)仍然是我國當前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要組成部分，是我國繁榮、富強、穩(wěn)定的重要基石，神圣不可侵犯。因此，在國有企業(yè)改制中，加強宣傳教育、提高企業(yè)職工的保護意識，讓職工參與到企業(yè)改制中來，可以真正做到“公開、公平、透明”，可以及時發(fā)現(xiàn)和制止企業(yè)管理層的“暗箱操作”行為，確保國有資產(chǎn)的安全與完整。
（二）完善管理機制，出臺相關(guān)政策。要完善國有企業(yè)改制程序和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，做到公正、公開、透明。要公正評估國有資產(chǎn)，通過完善資產(chǎn)評估法規(guī)，規(guī)范資產(chǎn)評估程序和制度，加強對資產(chǎn)評估的監(jiān)管；要公開轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)，實現(xiàn)國有產(chǎn)權(quán)交易市場化；通過完善國有資產(chǎn)掛牌、公開拍賣制度，避免國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中的暗箱操作。要加強對國有資產(chǎn)管理法規(guī)文件的清理，對已經(jīng)過時的要堅決廢止。同時要及時出臺能適應(yīng)國有企業(yè)改制的相關(guān)文件、法規(guī)等。
（三）建立追究制度，懲治腐敗行為。要依法嚴懲造成國有資產(chǎn)流失的腐敗現(xiàn)象，對弄虛作假、隱瞞事實、操作不規(guī)范以及監(jiān)管部門無作為等人為因素造成國有資產(chǎn)流失的，無論是誰都要追究其法律責(zé)任，達到懲前毖后、防止腐敗的作用，嚴厲懲治在國有資產(chǎn)處置中的腐敗行為。
摘要：國有資產(chǎn)屬于國家所有，必須加強對國有資產(chǎn)的會計監(jiān)督。當前在我國國有資產(chǎn)會計監(jiān)督過程中，存在著會計核算的質(zhì)量不高，會計監(jiān)督制度不完善，缺乏有效的內(nèi)部控制和內(nèi)部審計機制，以及國有企業(yè)管理意識淡薄，且財會工作人員素質(zhì)低下等問題。要加強國有資產(chǎn)會計監(jiān)督，必須明確責(zé)任，加強對國有資產(chǎn)會計監(jiān)督的重視程度，增強財會人員素質(zhì)，健全企業(yè)內(nèi)部的會計監(jiān)督制度并嚴格執(zhí)行，加強國有企業(yè)內(nèi)部控制機構(gòu)和國家審計機關(guān)對國有資產(chǎn)的會計監(jiān)督。
關(guān)鍵詞 ：國有資產(chǎn)；會計監(jiān)督；風(fēng)險防控體系
一、加強國有資產(chǎn)會計監(jiān)督的重要性
企業(yè)應(yīng)當加強對國有資產(chǎn)的的會計監(jiān)督，首先必須意識到其對于國有資產(chǎn)監(jiān)督的重要性。國有資產(chǎn)的所有權(quán)歸國家所有，是全體人民一起共有的，不得私自處置或者使用，對于國有資產(chǎn)的管理是企業(yè)資產(chǎn)管理的重要部分。對于企業(yè)來說，對國有資產(chǎn)只有使用權(quán)，但是沒有變更和處置的權(quán)利，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的重要資產(chǎn)來源于國有資產(chǎn)，一個穩(wěn)定經(jīng)營的企業(yè)必須對國有資產(chǎn)進行有效的管理和會計監(jiān)督，只有有效的管理才能維護好國家及集體的共同利益，逐漸實現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理。
二、國有資產(chǎn)會計監(jiān)督中存在的問題
（一）國有資產(chǎn)核算中出現(xiàn)偏差
近年來隨著會計制度不斷地完善，會計核算的質(zhì)量有了較大的提高，不過仍然有著很多問題的存在，特別對于產(chǎn)權(quán)不是特別明晰的國有資產(chǎn)。會計核算更是存在著很多問題，特別反映在對利潤的虛增、對損失的粉飾、對流轉(zhuǎn)的稅款進行侵占方面，并且設(shè)置賬外賬、小金庫等現(xiàn)象嚴重。
（二）對國有資產(chǎn)的會計監(jiān)督制度不完善
由于國有企業(yè)有著特殊的背景，在會計的核算過程當中，存在著會計基礎(chǔ)上薄弱問題，國有企業(yè)有著濃厚的行政色彩，所以在國有企業(yè)核算當中常常會出現(xiàn)帶有行政命令行為的經(jīng)濟指標，使得企業(yè)對于會計核算的方法和選擇上有著一定的隨意性，導(dǎo)致隨意變更壞賬提取比例和固定資產(chǎn)的折舊年限以及折舊率，往往產(chǎn)生人為的效益指標，使得國有企業(yè)的會計和財務(wù)管理不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。而且國有企業(yè)不重視會計監(jiān)督，經(jīng)常采用行政命令方式來代替有效的會計監(jiān)督。
（三）缺乏有效的內(nèi)部控制和內(nèi)部審計機制
企業(yè)內(nèi)部控制的完善與否直接決定著企業(yè)內(nèi)部會計監(jiān)督是否有效，并且內(nèi)部審計監(jiān)督直接控制著企業(yè)內(nèi)部控制的是否能發(fā)揮作用。由于長期受到計劃經(jīng)濟的影響，國有企業(yè)的內(nèi)部控制比較薄弱。國有企業(yè)當中，國家擁有資產(chǎn)的所有權(quán)，而企業(yè)僅僅只有經(jīng)營的權(quán)利，導(dǎo)致企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)只關(guān)心自身利益和企業(yè)經(jīng)營的利益，而對于內(nèi)部控制則缺乏足夠的重視，使得內(nèi)部控制設(shè)計不完善，內(nèi)部控制的執(zhí)行也不到位，而相應(yīng)的內(nèi)部控制制度更是形同虛設(shè)，由此使得國有資產(chǎn)的會計監(jiān)督缺乏有力的保障。
（四）國有企業(yè)管理意識淡薄，且會計人員素質(zhì)低下
就現(xiàn)在雖然部分國有企業(yè)已經(jīng)建立了現(xiàn)代的的企業(yè)管理制度，但是還明顯的存在著計劃經(jīng)濟時代的影響，主要表現(xiàn)在國有企業(yè)的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)計臃腫，經(jīng)營效率有待于提高。在很多國有企業(yè)當中，領(lǐng)導(dǎo)層們只關(guān)心能否完成上級下達的經(jīng)濟指標要求，以及是否有利于自身的利益，而不會關(guān)心對國有資產(chǎn)進行管理，使得國有資產(chǎn)管理流于形式，從而導(dǎo)致國有資產(chǎn)會計監(jiān)督不力。而另一方面，在國有企業(yè)當中，存在著部分財會部門的工作人員素質(zhì)低下，甚至缺乏財務(wù)專業(yè)勝任的能力，不能夠?qū)衅髽I(yè)的財產(chǎn)進行全面的、真實的會計核算和管理，從而導(dǎo)致國家的利益受損。
三、完善國有企業(yè)國有資產(chǎn)管理內(nèi)控的措施
（一）完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)
大型國有企業(yè)在實現(xiàn)企業(yè)改制的過程中，要明確董事、經(jīng)理、監(jiān)事的責(zé)任，確保董事會、經(jīng)理層和監(jiān)事會能夠發(fā)揮自己相應(yīng)的職能，確保建立完善的內(nèi)部相互牽制的管理制度，保證國有企業(yè)資產(chǎn)不被非法侵占、流失。企業(yè)的法定代表人應(yīng)當承擔(dān)起管理國有資產(chǎn)的首要負責(zé)人，管理小組成員分別由企業(yè)總會計師、會計經(jīng)理、會計主管、會計稽核人員、倉管人員、資產(chǎn)修理修配以及維護人員等組成。我國國有企業(yè)資產(chǎn)管理當中應(yīng)當加強對國有資產(chǎn)管理隊伍的人員素質(zhì)的提升，制定相應(yīng)的規(guī)定約束對國有資產(chǎn)的管理控制。建立國有資產(chǎn)登記管理制度，對增加減少的固定資產(chǎn)實施及時登記。清晰登記國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，使其管理有序。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下明確國有企業(yè)資產(chǎn)管理的任務(wù)和目標，實現(xiàn)現(xiàn)代市場經(jīng)濟框架下，完善法人治理，明確權(quán)責(zé)，規(guī)范相應(yīng)的職責(zé)范圍，杜絕推諉、扯皮行為，保證其權(quán)限在合理范圍以內(nèi)不得越位，積極進履行相應(yīng)的義務(wù)，充分發(fā)揮積極作用在相應(yīng)的職責(zé)范圍內(nèi)。對法人的治理結(jié)構(gòu)進行完善，以便于提高企業(yè)對國有資產(chǎn)的管理和控制，大大降低國有資產(chǎn)流失的幾率，使各部門能夠發(fā)揮其管控和內(nèi)部監(jiān)督職能，積極為國有資產(chǎn)管理的提高做好準備。
（二）建立健全企業(yè)內(nèi)部審計制度
我國國有企業(yè)應(yīng)當建立內(nèi)部審計制度，并且建立國有資產(chǎn)的使用管理制度，讓國有資產(chǎn)管理者行使資產(chǎn)管理權(quán)在其相應(yīng)的制度內(nèi)進行，杜絕國有資產(chǎn)流失，加強國有資產(chǎn)的使用效率，避免國有資產(chǎn)淘汰。對于生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)進行必要地審計，及時發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)在使用過程中存在的問題。加強對國有資產(chǎn)托管過程中的監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)因為自然原因老化毀損，確保國有資產(chǎn)保值增值。具體體現(xiàn)在以下幾個方面，一是在企業(yè)內(nèi)部設(shè)立審計督查部門，而審計部門的獨立性是必備的；二是審計工作應(yīng)當定期或者不定期的抽查國有企業(yè)資產(chǎn)情況，做到企業(yè)執(zhí)行國有資產(chǎn)管理的相關(guān)條例不是在一時。三是應(yīng)當不斷提高審計人員的素質(zhì)，定期進行相關(guān)專業(yè)知識的培訓(xùn)，樹立審計人員的正確的職業(yè)道德，增進審計人員的專業(yè)勝任能力。國有企業(yè)的內(nèi)部審計工作者必須具有獨立性，運用現(xiàn)代審計方式，對國有資產(chǎn)管理進行內(nèi)部審計工作，確保國有資產(chǎn)不被浪費。
（三）構(gòu)建風(fēng)險防范體系，保證國有資產(chǎn)安全完整
在當前的形勢下必須要建立國有資產(chǎn)的風(fēng)險防控體系，風(fēng)險的防控體系不但要從內(nèi)部來管控而且還要關(guān)注外部可控風(fēng)險，降低國有資產(chǎn)的損失風(fēng)險。主要體現(xiàn)在，關(guān)注財務(wù)管控，尤其是決策上的管控，資產(chǎn)清算等環(huán)節(jié)嚴格把關(guān)，保證國有資產(chǎn)的安全完整不被流失。在財務(wù)管控方面，重點關(guān)注企業(yè)經(jīng)營管理風(fēng)險的財務(wù)的預(yù)防措施，確保證國有資產(chǎn)相對完整安全。國有企業(yè)在發(fā)生重組清算的情況時，應(yīng)當對國有企業(yè)涉及的資產(chǎn)進行全程監(jiān)督檢查，確保清算程序符合國家法律法規(guī)。明確企業(yè)資產(chǎn)清算責(zé)任人，在清算中涉及的資產(chǎn)應(yīng)當取得第三方出具的資產(chǎn)評估報告，不可擅自確定清算的資產(chǎn)。在評估過程中應(yīng)當嚴格執(zhí)行相關(guān)程序，相關(guān)責(zé)任應(yīng)當回避利害關(guān)系，保證國有資產(chǎn)不在企業(yè)重組的過程中流失。
（四）提高國有資產(chǎn)管理者的素質(zhì)
為了提高國有企業(yè)的資產(chǎn)管理的業(yè)務(wù)素質(zhì)，應(yīng)當對國有企業(yè)管理者進行專業(yè)性的、有針對性的培訓(xùn)，具體從以下幾個方面著手：
對國有企業(yè)單位負責(zé)人員以及國有企業(yè)資產(chǎn)直接管理者，應(yīng)當定期進行有關(guān)國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)以及政策的培訓(xùn)，以提高國有企業(yè)管理者的技能水平，積極鼓勵其在國有企業(yè)資產(chǎn)管理中發(fā)揮作用，提高國有企業(yè)資產(chǎn)管理相關(guān)人員水平。
國有企業(yè)資產(chǎn)應(yīng)當做到最大限度的保值增值，定期不定期的檢查國有企業(yè)的資產(chǎn)賬務(wù)情況，并且定期或者不定期的進行重要資產(chǎn)的盤點，國有企業(yè)至少每年一次徹底清查國有企業(yè)所有資產(chǎn)，對發(fā)現(xiàn)賬實不符的財產(chǎn)，積極報告有關(guān)部門。
（五）明確責(zé)任，加強對國有資產(chǎn)會計監(jiān)管的重視程度，增強財會人員素質(zhì)
國有資產(chǎn)會計監(jiān)管不到位的一個重要原因就是權(quán)責(zé)不明，因此，國有企業(yè)必須建立健全相關(guān)制度，以明確對國有資產(chǎn)會計監(jiān)管的責(zé)任，建立相關(guān)的問責(zé)制，這樣才能夠促使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層加強對該問題的重視。同時，國有企業(yè)也必須引進人才，提高財會人員的素質(zhì)，并加強對現(xiàn)有財會人員的培訓(xùn)，這樣才能夠提高國有資產(chǎn)會計監(jiān)管的效率和效果。
（六）加強國家審計機關(guān)對國有資產(chǎn)的會計監(jiān)管
國有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家，要加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)管，僅靠國有企業(yè)內(nèi)部的會計監(jiān)督是遠遠不夠的，必須加強國家審計機關(guān)的監(jiān)督，明確國家審計機關(guān)在國有資產(chǎn)會計監(jiān)督中的作用，使國家審計機關(guān)與企業(yè)內(nèi)部會計和審計部門相互協(xié)調(diào)、相互補充，才能夠更好地對國有資產(chǎn)進行會計監(jiān)督。
（七）加強國有企業(yè)內(nèi)部控制
完善的企業(yè)內(nèi)部控制機制對于加強國有資產(chǎn)會計監(jiān)督有著積極的作用，它能夠很明顯地影響到企業(yè)會計監(jiān)管的效率和效果。有效的內(nèi)部控制是以公司良好的治理架構(gòu)為前提的，公司治理架構(gòu)能夠為完善企業(yè)內(nèi)部控制提供一個好的環(huán)境。為此，國有企業(yè)必須按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，不斷完善企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，同時還要充分發(fā)揮公司內(nèi)部各個部門的監(jiān)督職能，特別是監(jiān)事會和獨立董事，應(yīng)當保證其獨立性，以便于監(jiān)督部門能夠有效的發(fā)揮作用。
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(一)在國有資產(chǎn)評估時，對國有資產(chǎn)進行不評估、低估、漏估所造成的資產(chǎn)流失。
這種情況表現(xiàn)為：在應(yīng)當進行評估時根本不評估，單純依靠某些數(shù)據(jù)(加賬面值)確定國有資產(chǎn)的價值量；國有資產(chǎn)占有單位故意壓低評估值以獲得好處；由于主觀和技術(shù)上的原因，對企業(yè)占有的國有土地和無形資產(chǎn)漏估；對評估值進行部門行政干預(yù)，搞指定評估，規(guī)定評估值上限使資產(chǎn)評估‘中的資產(chǎn)流失合法化，這些資產(chǎn)流失的渠道不僅造成了國有資產(chǎn)現(xiàn)實利益的損失，而且國家在以后獲取收益的權(quán)利也被流失掉了。
(二)實行股份制改造和國有產(chǎn)權(quán)交易中的國有資產(chǎn)流失。
實行股份制改造時，將國有資產(chǎn)低價折股，低價出售或者無償分配給個人，造成的國有資產(chǎn)流失。這種情況表現(xiàn)為：將企業(yè)的國有資產(chǎn)以低于市場合理價格折股；分配股利時國家股與其他個人股、法人股同股不同利，同股不同權(quán)，實行國家股不分紅、不送股、不配股的歧視性政策；利用企業(yè)股份制改造的機會，把好的車間、資產(chǎn)、技術(shù)人員組成新的經(jīng)濟實體，用完原有的資產(chǎn)，留下一個空殼和無人負責(zé)的債務(wù)，使銀行和國家蒙受巨大的損失；在國有產(chǎn)權(quán)交易時，由于交易行為不規(guī)范，存在大量的私下交易造成國有資產(chǎn)流失。
(三)變相處置國有資產(chǎn)(主要是以“租代售方式”)逃避國有資產(chǎn)監(jiān)督管理，逃避“招、拍、掛”程序，失去公眾和媒體監(jiān)督，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。
如：筆者在審計中發(fā)現(xiàn)某鄉(xiāng)于2005年7月21日在原加油站租賃合同未到期的情況下，未通知原承租方與第三方私自訂立新的租賃合同，租賃期限為50年，一次性收取租金45萬元，合同雙方未約定違約賠償方法及具體金額。2006年12月20日，原租賃合同到期，因租賃三方存在異議，原承租方愿出資117萬元租賃50年，該鄉(xiāng)無奈解除與第三方的租賃合同，賠償違約金額62萬元．，并返還原收取租金45萬元。再如：某鄉(xiāng)將所屬樹脂廠出租50年，一次性收取租金75萬元，不到半年承租方轉(zhuǎn)租獲利30萬元。
(四)捐贈資產(chǎn)不入賬造成國有資產(chǎn)流失。
筆者審計中發(fā)現(xiàn)某鄉(xiāng)政府與某公司訂立協(xié)議，協(xié)議規(guī)定：該鄉(xiāng)負責(zé)為該公司車站建設(shè)用地的征地工作，并負責(zé)為該公司積極爭取用地指標，公司書面承諾在征地工作完成后“自愿”贈與藍鳥小轎車一輛，協(xié)議同時規(guī)定：如征地工作不能完成，贈與物應(yīng)退還該公司。很明顯，所謂“自愿”贈與不能成立，而是一種市場交易行為，因此該鄉(xiāng)政府獲取的藍鳥小轎車應(yīng)視為一種經(jīng)濟利益的流入。同時該鄉(xiāng)政府獲取的藍鳥小轎車未納入財務(wù)賬核算和管理。形成賬外資產(chǎn)。
(五)在稅收征收管理中，地方政府擅自出臺稅收返還政策使稅收大量流失而造成國有資產(chǎn)流失。
如筆者在某房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)納稅調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：該企業(yè)當年上繳的企業(yè)所得稅，當?shù)刎斦拷o予了返還。近幾年房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)按理說應(yīng)該是高回報企業(yè)，于法于理都不應(yīng)該享受稅收返還政策。
(六)國有資產(chǎn)占用單位濫用經(jīng)營權(quán)，管理不嚴造成國有資產(chǎn)流失。
這種情況主要表現(xiàn)為：第一，企業(yè)違反規(guī)定從事高風(fēng)險性投機經(jīng)營，盲目投資，出于不正當目的進行巨額贊助等造成資產(chǎn)流失；第二，企業(yè)職工收入分配超過生產(chǎn)經(jīng)營效益，企業(yè)經(jīng)營者違反規(guī)定超標準開支，擅自為全民單位和個人擔(dān)保造成損失；第三，國有企業(yè)讓集體和個人掛靠并以其名義進行經(jīng)營造成損失．投資不收取收益，資金被非全民單位長期無償占有。
(七)中外合資、合作企業(yè)中的國有資產(chǎn)流失。
這種狀況主要表現(xiàn)為：為吸引外資促成合資合作項目，默認外商低價甚至無償占用土地等中方資產(chǎn)及流動資金以致在企業(yè)創(chuàng)辦時就造成國有資產(chǎn)流失，并直接影響到國有資產(chǎn)未來的收益權(quán)利及其他權(quán)利；外商往往利用投入設(shè)備的高報價、代購設(shè)備時轉(zhuǎn)手加價、在資產(chǎn)運營時采取多樣的轉(zhuǎn)移定價手段，將企業(yè)利潤轉(zhuǎn)移出去，既逃避我國稅收又減少國有資產(chǎn)的分享利潤，侵犯了國有資產(chǎn)的權(quán)益。
(八)轄區(qū)外國有資產(chǎn)的流失。
現(xiàn)在很多地方政府流行設(shè)駐京辦事處及沿海發(fā)達地區(qū)辦事處，然而這些辦事處的國有資產(chǎn)在賬上沒有任何資產(chǎn)登記，每年支付辦事處的資金少則幾十萬，多則幾百萬，這些資金如何使用，只有少數(shù)人知道，隨著時間的流逝，這些轄區(qū)外國有資產(chǎn)也許就灰飛煙滅。
國有資產(chǎn)是國有經(jīng)濟賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，因此國有資產(chǎn)流失的社會危害性就不言而喻。如果國有資產(chǎn)流失的社會現(xiàn)象得不到杜絕、根治，那么國企改革以及整個經(jīng)濟體制改革的進一步深化都無從談起。筆者認為，國有資產(chǎn)流失是在我國轉(zhuǎn)軌時期，在推進國企改革以實現(xiàn)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換過程中所出現(xiàn)的一種社會違法現(xiàn)象。制度及法制的不健全、法律不配套、調(diào)控力度不夠等應(yīng)該說是這一社會違法現(xiàn)象產(chǎn)生、存在的土壤。因此，針對我國當前國有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式，對國有資產(chǎn)流失的整治、防止應(yīng)采取如下對策：
(一)完善國有資產(chǎn)立法體系。
完善國有資產(chǎn)立法是國有資產(chǎn)保護中極為重要的一個因素。第一，要制定一些與國有資產(chǎn)管理密切相關(guān)的法律法規(guī)，如《產(chǎn)權(quán)交易法》、《國有資產(chǎn)流失案件查處辦法》，改變實踐中無法可依或有法難依的局面。出臺《國有資產(chǎn)流失案件查處辦法》，就是要明確國有資產(chǎn)流失案件查處的機關(guān)，合理界定國有資產(chǎn)流失的概念，規(guī)定查處機關(guān)及工作人員的權(quán)利與義務(wù)，以及不行使查處權(quán)力應(yīng)當承擔(dān)的責(zé)任等。出臺《產(chǎn)權(quán)交易法》明確規(guī)定產(chǎn)權(quán)交易主體、決定權(quán)與審批權(quán)、資產(chǎn)評估和產(chǎn)權(quán)交易的方式、程序等使產(chǎn)權(quán)交易遵循明確的法律規(guī)范，逐漸納入法制化軌道；第二，要修改一些操作性不強的規(guī)范。我國目前關(guān)于國有資產(chǎn)管理的規(guī)范性文件數(shù)量不少，但操作性較差，如《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》、《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》、《國有資產(chǎn)評估管理辦法》都規(guī)定了造成資產(chǎn)流失的單位和個人應(yīng)當承擔(dān)的行政和刑事責(zé)任，但由于在行為性質(zhì)界定、違法犯罪數(shù)額等一系列問題上沒有具體規(guī)定，操作性很差。因此，必須對已有的國有資產(chǎn)管理方面的法律規(guī)范進行清理和修改，提高可操作性，發(fā)揮應(yīng)有的作用。
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(二)利用網(wǎng)絡(luò)平臺對全國國有資產(chǎn)建立信息庫。
通過對國有資產(chǎn)信息庫的建設(shè)，使每一項國有資產(chǎn)進入全國國有資產(chǎn)信息庫，使每一項國有資產(chǎn)都有自己的唯一的合法標識，就像我們的身份證明一樣，有出生日期，有唯一的代碼，死亡有死亡證明，對每一項國有資產(chǎn)進行全程監(jiān)控?？茖W(xué)技術(shù)的進步已經(jīng)使得建立全國國有資產(chǎn)信息庫成為可能。
(三)完善并加強對國有資產(chǎn)的刑法保護。
“我國刑法對國有資產(chǎn)的保護主要體現(xiàn)在侵犯財
產(chǎn)罪、瀆職罪和破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪等三類罪中，明顯存在三大缺陷。一是犯罪主體范圍規(guī)定過窄，妨礙刑法的全面保護；二是對新出現(xiàn)的犯罪行為，刑法保護嚴重滯后；三是對國有資產(chǎn)的法律保護僅限于行政、經(jīng)濟手段，刑事手段運用明顯不足，無助于對國有資產(chǎn)流失進行有效的控制”。為保護國家財產(chǎn)所有權(quán)這一重要的社會關(guān)系，筆者認為應(yīng)該從以下幾個方面完善刑法對國有資產(chǎn)的保護機制：首先，在刑法調(diào)整的廣度方面，第一，要適當擴大犯罪主體范圍，特別是注重運用刑法規(guī)范法人的行為，．有必要增設(shè)法人盜竊罪、法人詐騙罪；第二，筆者認為、貪污罪主體范圍也應(yīng)擴大。《關(guān)于違反公司法的犯罪的決定》將主體擴大到公司董事、監(jiān)事、職工等非國家工作人員，這對于保護國有資產(chǎn)具有重要意義。除公司、企業(yè)以外，如中介服務(wù)機構(gòu)等非國家工作人員也應(yīng)通過相應(yīng)的刑法調(diào)控手段，納入調(diào)整范圍。第三，我國刑法調(diào)控覆蓋面要隨著違法犯罪活動領(lǐng)域的擴大而適當擴大。刑法作為最后且最為強制的手段在法律上應(yīng)得到體現(xiàn)。針對國有資產(chǎn)流失中新出現(xiàn)的違法犯罪行為，有必要增設(shè)虛假陳述罪、利用不實文件罪、侵犯商業(yè)秘密罪、破產(chǎn)欺詐罪等。其次，在刑法調(diào)控的力度方面，要針對各種犯罪的特性，考慮刑罰的有效性，有針對性地施加刑罰力度。對于懲治侵犯國有資產(chǎn)的犯罪，最為有效的武器是廣泛地使用財產(chǎn)刑。一是應(yīng)將罰金刑的范圍擴大，對侵犯國有資產(chǎn)的犯罪均應(yīng)附加適用罰金刑；二是保留、完善沒收財產(chǎn)刑，對嚴重侵害國有資產(chǎn)的可以沒收財產(chǎn)。
(四)加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)督檢查。
對國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督檢查工作必須通過企業(yè)監(jiān)事會和社會有關(guān)中介組織進行。通過國有企業(yè)的監(jiān)事會、國有資產(chǎn)管理部門、審計、銀行等部門進行監(jiān)督。監(jiān)事會應(yīng)有經(jīng)濟、金融、法律、技術(shù)和經(jīng)營管理的專家組成，以便對國有資產(chǎn)的經(jīng)營效益與資產(chǎn)保值、增值狀況進行檢查、監(jiān)督和正確的評價。財政、審計、銀行部門要密切配合，不斷優(yōu)化宏觀調(diào)控措施，促進國有資產(chǎn)管理行為的制度化、合法化。必須有效地利用國有資產(chǎn)審計的法律手段。審計部門主要審查被審計單位資產(chǎn)、負債、損益是否真實合法，國有資產(chǎn)是否保值、增值，有無資產(chǎn)轉(zhuǎn)移與流失問題。如有必要，還應(yīng)對中外合資、合作經(jīng)營企業(yè)進行資產(chǎn)審計試點，著重檢查國有資產(chǎn)評估是否準確，國有資產(chǎn)權(quán)益有無保證。此外，在經(jīng)濟責(zé)任審計中，對造成資產(chǎn)損壞及流失者，進行嚴肅處理，追究其經(jīng)濟、行政責(zé)任，直至刑事責(zé)任。
(五)多管齊下、綜合治理，提高全民族保護國有資產(chǎn)的法律意識。
加強法律教育，提高全民族保護國有資產(chǎn)的法律意識，這是控制和制止國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象中不可忽視的一條途徑。一方面，我們要認識到國有資產(chǎn)法在國家政治、經(jīng)濟、文化生活中的重要地位。另一方面，我們要認識到公民對保護國有資產(chǎn)所應(yīng)承擔(dān)的法律義務(wù)與責(zé)任，主動抵制造成國有資產(chǎn)流失的違法犯罪行為，從而營造保護國有資產(chǎn)的法律文化氛圍，使國有資產(chǎn)保護機制向良性的方向發(fā)展。
關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn) 管理體制 改革 思考
隨著我國市場體制建設(shè)的不斷完善，國有資產(chǎn)管理的地位越來越受到人們的重視。想要提高國有企業(yè)的建設(shè)，應(yīng)全面加快實施國有資產(chǎn)管理體制改革和解決現(xiàn)有問題，本文基于國有資產(chǎn)管理體制改革的思考進行了相應(yīng)的探討。
一、國有資產(chǎn)運營中存在的問題
（一）政企不分，產(chǎn)權(quán)不明
目前，國家作為一種政權(quán)機構(gòu)和管理機構(gòu)，與國有企業(yè)之間存在政企不分、產(chǎn)權(quán)不明的情況。國家雖然可以選擇國有資產(chǎn)管理部門作為企業(yè)的代表，但是存在具備權(quán)力，但是卻不具備責(zé)任的情況，除此之外，黨政機關(guān)雖然和企業(yè)有一定的聯(lián)系，但是實際上卻存在行政隸屬關(guān)系，甚至一些國有企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)者都是政府任命和安排的，這就造成一些國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，既是公務(wù)員身份又是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的身份，從而使得企業(yè)的經(jīng)營權(quán)很難落實，造成法人財產(chǎn)權(quán)不能獨立，無法真正的實現(xiàn)國有資產(chǎn)的有效管理。
（二）國有資產(chǎn)所有者缺位問題突出
我國大部分的國有企業(yè)在改制以后，他們所有股的代表還是董事會或者領(lǐng)導(dǎo)者，他們雖然在國有企業(yè)當中做的管理者的工作，但是他們并不是資產(chǎn)的所有者。因此，無論建立多少的激勵制度或者監(jiān)督制度，都無法提高他們對國有資產(chǎn)的關(guān)心程度，并且他們大部分關(guān)注的是利益，為了拿到好處他們往往不按照規(guī)范來做事，他們也就更加做不到規(guī)范自身的行為。在這樣的情況下，就使得國有資產(chǎn)所有者缺位現(xiàn)象特別明顯，資產(chǎn)人沒有一個具備真正資產(chǎn)所有者的動力和活動，無法承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任，這必然導(dǎo)致國有資產(chǎn)出現(xiàn)流失的情況。
（三）監(jiān)督和約束機制弱化
在國有資產(chǎn)管理中，監(jiān)督和約束機制弱化的現(xiàn)象較為明顯，在兩權(quán)分離的經(jīng)營體制下，一些委托人會對潛在的人素質(zhì)充分的了解，并且由于信息的不確定性，一些者很難清楚的表達委托人的意思。由此可見，人的行為很難收到契約和制度的約束，并且委托人也很難采取相應(yīng)的監(jiān)督措施來實現(xiàn)國有資產(chǎn)的管理。一些者還會由此出現(xiàn)道德風(fēng)險問題，不站在委托人的立場考慮，而更加注重眼前利益，這就造成國有資產(chǎn)管理內(nèi)部出現(xiàn)失控的現(xiàn)象，導(dǎo)致國有資產(chǎn)控制不到位。
二、對國有資產(chǎn)管理體制改革的思考
（一）設(shè)立獨立的國有資產(chǎn)所有者機構(gòu)
在國有資產(chǎn)管理體制改革中，應(yīng)設(shè)立獨立的國有資產(chǎn)所有者機構(gòu)，把國有資產(chǎn)的行使權(quán)和其他社會經(jīng)濟管理職能的政府劃分開，讓他具備獨立行使所有者的責(zé)任。設(shè)立獨立的國有資產(chǎn)所有者機構(gòu)，可以代表公共的利益，有效的避免國有資產(chǎn)的流失，并且在這個機構(gòu)里面建立一個比財政部級別更高的國有資產(chǎn)管理監(jiān)督部門，這樣就可以把資產(chǎn)的管理和人的管理緊密的聯(lián)系在一起，從而使國有資產(chǎn)所有者的權(quán)力得到有效的行使。除此之外，國有企業(yè)必須進行公司制改制，建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)，在公司制度安排下，國家所有者由通過政府部門的行政干預(yù)“管”企業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)槲谐鲑Y人機構(gòu)以股東方式“履行出資人職責(zé)”，包括國家出資人在內(nèi)的所有者通過股東會或產(chǎn)權(quán)交易市場保持對企業(yè)的最終控制權(quán)，企業(yè)擁有法人財產(chǎn)權(quán)，自主經(jīng)營，成為獨立的法人實體。由此可見，設(shè)立獨立的國有資產(chǎn)所有者機構(gòu)，可以在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離情況下保障國家所有者權(quán)益，以此來避免國有資產(chǎn)的流失。
（二）促進積極競爭，減少和防止國有資產(chǎn)經(jīng)營中的壟斷
隨著我國市場競爭的不斷激烈，由于國家獨資經(jīng)營或者壟斷性持股，會在一定程度上影響國有制形成的效率，出現(xiàn)行政干預(yù)和監(jiān)督不力的情況。因此，應(yīng)該建立現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，健全國有資產(chǎn)管理監(jiān)督體制，深化國有企業(yè)改革，如果國資管理部門要做到不缺位、越位，關(guān)鍵是在完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的同時，規(guī)范國資委的治理結(jié)構(gòu)。由此可見，促進市場經(jīng)濟的競爭，對減少和防止國有資產(chǎn)經(jīng)營的壟斷具備深刻的影響，避免出現(xiàn)政企不分，產(chǎn)權(quán)不明的情況，這對國有資產(chǎn)管理可以起到一定的激勵作用，從而實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理體制的改革。
（三）為國有資產(chǎn)管理提供良好的法制環(huán)境
對一個國家來說，良好的法制環(huán)境可以起到推動國家經(jīng)濟發(fā)展的作用，因此，在國有資產(chǎn)管理中，也應(yīng)該通過各項經(jīng)濟法律和經(jīng)濟政策來約束其行為。雖然多年來，我國制定了許多有關(guān)國有資產(chǎn)管理的經(jīng)濟法規(guī)，這對規(guī)范國有資產(chǎn)管理，和提高監(jiān)督力度都具有一定的作用。但是我們還需要不斷的加強和完善國有資產(chǎn)的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，使國有資產(chǎn)管理處于一種良好的法制環(huán)境中，可以有法可依，以此來有效的避免國有資產(chǎn)的流失，實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理體制改革。
三、結(jié)束語
綜上所述，國有資產(chǎn)管理是促進國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，國有資產(chǎn)管理體制改革的成功與否，會在一定程度上影響著我國的經(jīng)濟發(fā)展。因此，我國應(yīng)全面加強國有資產(chǎn)體制的研究，建立和完善國有資產(chǎn)監(jiān)督和約束機制，為國有資產(chǎn)管理提供良好的法制環(huán)境。只有這樣才可以使我國的國有資產(chǎn)得以保值和增值，從而有效的推動國有經(jīng)濟健康穩(wěn)定的發(fā)展。
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第二條國務(wù)院國資委根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院授權(quán)，依照本辦法，對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督。
第三條省級政府國資委、地市級政府國資委對下級政府國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督。
第四條指導(dǎo)和監(jiān)督地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作，應(yīng)當遵循下列原則：
（一）堅持國有資產(chǎn)屬于國家所有，維護國家整體利益；
（二）堅持中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，尊重地方國資委的出資人代表權(quán)益，鼓勵地方國資委探索國有資產(chǎn)監(jiān)管和運營的有效形式；
（三）堅持政府的社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開，依法履行指導(dǎo)和監(jiān)督職能，完善指導(dǎo)和監(jiān)督方式；
（四）堅持國有資產(chǎn)管理體制改革和國有企業(yè)改革的正確方向，維護國有資產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
第五條國務(wù)院國資委依法對下列地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導(dǎo)、監(jiān)督：
（一）國有資產(chǎn)管理體制改革；
（二）國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整；
（三）履行資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人職責(zé)；
（四）規(guī)范國有企業(yè)改革、企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓以及上市公司國有股權(quán)管理；
（五）企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評估監(jiān)督、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)統(tǒng)計、綜合評價等基礎(chǔ)管理；
（六）國有企業(yè)財務(wù)、審計、職工民主監(jiān)督等內(nèi)部制度建設(shè)；
（七）企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管法制建設(shè)；
（八）其他需要指導(dǎo)和監(jiān)督的事項。
第六條國務(wù)院國資委制定國有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章、制度，指導(dǎo)和規(guī)范地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作。地方國資委應(yīng)當根據(jù)國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、行政法規(guī)和規(guī)章、制度，結(jié)合本地實際情況，制定相應(yīng)的實施辦法。
第七條國務(wù)院國資委應(yīng)當加強對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的調(diào)查研究，適時組織工作交流和培訓(xùn)，總結(jié)推廣國有資產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)驗，建立與地方國資委交流聯(lián)系的信息網(wǎng)絡(luò)，解釋國有資產(chǎn)監(jiān)管工作中的問題，提出國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)建議。
第八條省級政府國資委制定的國有資產(chǎn)監(jiān)管、國有企業(yè)改革、國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的規(guī)范性文件，應(yīng)當自公布之日起30日內(nèi)由省級政府國資委法制工作機構(gòu)統(tǒng)一抄報國務(wù)院國資委法制工作機構(gòu)。
第九條國務(wù)院國資委對地方貫徹實施國有資產(chǎn)監(jiān)管政策法規(guī)的具體情況進行監(jiān)督檢查，及時督查糾正國有資產(chǎn)監(jiān)管中的違法違規(guī)行為。
第十條國務(wù)院國資委對舉報地方國有企業(yè)違規(guī)進行改制、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等致使國有資產(chǎn)流失的案件，應(yīng)當督促省級政府國資委調(diào)查處理。
省級政府國資委對國務(wù)院國資委督促查處的違法違紀案件，應(yīng)當認真調(diào)查處理，或者責(zé)成下級政府國資委調(diào)查處理，并將處理結(jié)果及時反饋國務(wù)院國資委。
第十一條省級政府國資委應(yīng)當以報告或者統(tǒng)計報表等形式將履行出資人職責(zé)的企業(yè)名單、本地區(qū)企業(yè)匯總國有資產(chǎn)統(tǒng)計報告、所出資企業(yè)匯總月度及年度財務(wù)報告以及其他重大事項及時報告國務(wù)院國資委。
第十二條國務(wù)院國資委指導(dǎo)和監(jiān)督地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作，應(yīng)當嚴格依照國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、行政法規(guī)及規(guī)章、制度規(guī)定的有關(guān)工作程序進行。
第十三條國務(wù)院國資委對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督，應(yīng)當充分征求地方國資委的意見和建議，不得干預(yù)地方國資委依法履行職責(zé)。
地方國資委應(yīng)當嚴格遵守國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、行政法規(guī)及規(guī)章、制度，依法接受并配合國務(wù)院國資委的指導(dǎo)和監(jiān)督。
第十四條國務(wù)院國資委相關(guān)責(zé)任人員違反本辦法規(guī)定的，國務(wù)院國資委應(yīng)當責(zé)令其改正；情節(jié)嚴重的，依法給予行政處分。
第十五條地方國資委違反有關(guān)法律、行政法規(guī)及本辦法規(guī)定的，國務(wù)院國資委應(yīng)當依法責(zé)令其改正；情節(jié)嚴重的，予以通報批評，并向地方政府通報有關(guān)情況，依法提出處理建議。
第十六條地方國資委可以參照本辦法，制定本地區(qū)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督實施辦法。
第十七條本辦法由國務(wù)院國資委負責(zé)解釋。
第十八條本辦法自2006年5月7日起施行。
國務(wù)院國資委負責(zé)人就《地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督暫行辦法》答記者問
國務(wù)院國資委日前公布了《地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），國務(wù)院國資委負責(zé)人就《辦法》出臺的有關(guān)情況回答了記者提問。
1、問：如何充分認識《辦法》出臺的重要意義？
答：首先，加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督，是貫徹十六大精神、落實國家所有權(quán)的重要體現(xiàn)。黨的十六大明確指出，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，應(yīng)當在堅持國有資產(chǎn)屬于國家所有的前提下進行?？偫碓谑鶎枚腥珪蠌娬{(diào)指出，地方國有資產(chǎn)管理體制改革要按照中央的統(tǒng)一部署，自上而下，有序推進，要按照中央的精神加以規(guī)范。國務(wù)院的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》明確規(guī)定，上級國資委依法對下級政府的國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督。
其次，加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督，是堅持正確的改革方向、保證國資監(jiān)管政策法規(guī)有效實施的重要措施。目前地方國有企業(yè)改革、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整等工作的力度都在不斷加大，國有資產(chǎn)管理和國有企業(yè)改革取得了積極成效。但同時也存在一些問題，主要是有的地區(qū)國資監(jiān)管的政策法規(guī)沒有得到完全充分的貫徹執(zhí)行，有的地方國資委在依法履行出資人職責(zé)方面存在需要進一步規(guī)范的問題。因此，急需加強指導(dǎo)監(jiān)督和督促落實工作，確保改革的正確方向和國資監(jiān)管政策法規(guī)的真正落實。
同時，加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督，也是建立上下協(xié)調(diào)的國資監(jiān)管體系、進一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容。目前省級政府國資委已普遍設(shè)立，地市級政府國資委也基本組建完成，國有資產(chǎn)監(jiān)管組織體系初步形成。在此基礎(chǔ)上，依法理順并規(guī)范上級國資委與下級國資委之間的指導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系，既是進一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容，也有利于保障國有資產(chǎn)監(jiān)管工作規(guī)范有序進行，有利于發(fā)揮地方國資委的積極性。
2、問：《辦法》確立了什么樣的指導(dǎo)監(jiān)督工作體系？
答：《辦法》所確立的指導(dǎo)監(jiān)督工作體系分為兩個層次：一是國務(wù)院國資委與地方各級國資委之間的指導(dǎo)監(jiān)督。國務(wù)院國資委根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院授權(quán)，對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行統(tǒng)一指導(dǎo)和監(jiān)督。指導(dǎo)監(jiān)督的主要方式是制定和督促執(zhí)行國資監(jiān)管規(guī)則，這些規(guī)則對地方各級國資委具有普遍指導(dǎo)規(guī)范效力。二是地方上下級國資委之間的指導(dǎo)監(jiān)督。省級政府國資委和地市級政府國資委對下級政府國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督。
需要說明的是，本辦法雖然主要內(nèi)容是規(guī)范國務(wù)院國資委對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，原則規(guī)定同樣也適用于地方上下級國資委之間的指導(dǎo)監(jiān)督，各地可參照本辦法，根據(jù)實際情況制定本地區(qū)的實施辦法。
3、問：應(yīng)當著重對地方哪些工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督？
答：指導(dǎo)監(jiān)督的范圍主要是兩方面：一是國有資產(chǎn)監(jiān)管，二是國企改革及國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整。具體來講，包括國有資產(chǎn)管理體制改革，國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，履行資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人職責(zé)，規(guī)范國有企業(yè)改革、企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓以及上市公司國有股權(quán)管理，企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評估監(jiān)督、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)統(tǒng)計、綜合評價等基礎(chǔ)管理，國有企業(yè)財務(wù)、審計、職工民主監(jiān)督等內(nèi)部制度建設(shè)，企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管法制建設(shè)，等等。這些工作有的側(cè)重于指導(dǎo)、有的側(cè)重于監(jiān)督，最終目的都是為了保證國有資產(chǎn)監(jiān)管工作上下聯(lián)動、政令暢通，依法規(guī)范有序進行。
4、問：指導(dǎo)和監(jiān)督主要采取哪些具體方式？
答：指導(dǎo)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作主要是通過立法等方式進行。國務(wù)院國資委制定國有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章、制度，指導(dǎo)和規(guī)范地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作。地方國資委應(yīng)當根據(jù)國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、行政法規(guī)和規(guī)章、制度，結(jié)合本地實際情況，制定相應(yīng)的實施辦法。在具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面，國務(wù)院國資委主要是加強對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的調(diào)查研究，適時組織業(yè)務(wù)交流和培訓(xùn)，總結(jié)推廣國有資產(chǎn)監(jiān)管工作經(jīng)驗，建立與地方國資委交流聯(lián)系的信息網(wǎng)絡(luò)，解釋國有資產(chǎn)監(jiān)管工作中的疑難問題，提出國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)建議等。
《辦法》確立了四種監(jiān)督制度：一是規(guī)范性文件的抄報。即省級政府國資委制定的重要規(guī)范性文件，應(yīng)當在規(guī)定期限內(nèi)抄報國務(wù)院國資委。二是法規(guī)實施的督查，即國務(wù)院國資委對地方貫徹實施國有資產(chǎn)監(jiān)管政策法規(guī)的具體情況進行監(jiān)督檢查。三是舉報案件的查處，即國務(wù)院國資委對舉報地方國有企業(yè)違規(guī)進行改制、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等致使國有資產(chǎn)流失的案件，應(yīng)當督促省級政府國資委組織調(diào)查處理。四是重大事項的報告，即省級政府國資委應(yīng)當將履行出資人職責(zé)的企業(yè)名單、本地區(qū)企業(yè)匯總國有資產(chǎn)統(tǒng)計報告、所出資企業(yè)匯總月度及年度財務(wù)報告以及其他重大事項及時報告國務(wù)院國資委。
（一）國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資產(chǎn)運營機構(gòu)之法律關(guān)系
就國有資產(chǎn)運營機構(gòu)本身而言，它是由國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)授權(quán)其進行國有資產(chǎn)管理、營運的中間環(huán)節(jié)，連接國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與被授權(quán)經(jīng)營的國有企業(yè)或國有控、參股公司，運營機構(gòu)必須根據(jù)授權(quán)經(jīng)營者擬定的經(jīng)營戰(zhàn)略，對國有資產(chǎn)進行保值增值的運營，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置，使國有資產(chǎn)收益最大化。國有資產(chǎn)運營機構(gòu)本身并非一個政府行政部門，而是一個自主經(jīng)營、自負盈虧的獨立法人，是公司法上下屬企業(yè)的股東，但與此同時它又受制于來自政府相應(yīng)職能部門的指導(dǎo)，在確保完成國有資產(chǎn)保值、增值任務(wù)的同時，還應(yīng)注重完成國家指導(dǎo)的宏觀產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟目標和特定的社會政治目標。因此有學(xué)者認為，國有資產(chǎn)運營機構(gòu)是公私法的交錯,兼具公私法人的雙重屬性。就國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資產(chǎn)運營機構(gòu)之間的法律關(guān)系而言，按照趙旭東教授的觀點，二者關(guān)系分屬幾個層次。第一層次上二者理應(yīng)為出資者與被出資者的法律關(guān)系，國有資產(chǎn)運營機構(gòu)本身是一個公司或者企業(yè)，而國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)代表國家即是其唯一的出資人，二者之間按照《公司法》理應(yīng)是出資與被出資關(guān)系；第二層次，基于國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)授權(quán)國有資產(chǎn)運營機構(gòu)對國有企業(yè)進行運營，二者同時還應(yīng)視為信托關(guān)系。其一，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)以自己的名義進行法律行為，其法律后果歸屬于自身，這與信托制度相一致。其二，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是委托人國有資產(chǎn)管理部門將國有資產(chǎn)委托給授權(quán)經(jīng)營公司經(jīng)營，從而實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的一種制度，這與信托制度中委托人將財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移于受托人，受托人依信托文件所定，為收益人或特定目的而管理或處分信托財產(chǎn)的法律關(guān)系相一致。其三，在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度下，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)將被授權(quán)國有企業(yè)的產(chǎn)（股）權(quán)的所有權(quán)授予國有資產(chǎn)運營機構(gòu)時，并沒放棄自己對這部分國有資產(chǎn)的最終控制權(quán)和所有權(quán)，這完全符合現(xiàn)代英美信托法律制度下的“雙重所有權(quán)”概念。
（二）國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與被授權(quán)的國有企業(yè)之間的法律關(guān)系
我國的各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)作為中央和地方政府的職能部門，代表國家履行出資人義務(wù)，享有所有者的權(quán)利，督促企業(yè)實現(xiàn)國有資本的保值增值，防止國有資產(chǎn)流失，其與被監(jiān)管的國有企業(yè)間本質(zhì)上即出資人與被出資人的關(guān)系，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)是國有企業(yè)的產(chǎn)（股）權(quán)所有者。在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的三層運營模式之下，由于國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與運營機構(gòu)之間是信托關(guān)系，授權(quán)托管協(xié)議簽訂后，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)轉(zhuǎn)化為信托法上的委托人和受益人。但因為信托法上的“雙重所有權(quán)”，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)仍然是被授權(quán)國有企業(yè)國有產(chǎn)（股）權(quán)的最終所有人，但這種所有關(guān)系要受到信托法的嚴格限制，不能隨意行使出資者的權(quán)利。
（三）國有資產(chǎn)運營機構(gòu)與被授權(quán)國有企業(yè)之間的法律關(guān)系
這二者之間的關(guān)系基本不存在異議，由于國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營也是建立在公司制的基礎(chǔ)上，因此國有資產(chǎn)運營機構(gòu)與其授權(quán)運營的國有企業(yè)、國有控股和參股企業(yè)之間是出資者即股東與公司的關(guān)系，二者之間也是平等的法人關(guān)系，并非計劃經(jīng)濟體制之下的行政上下級隸屬領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。通過這樣一種三層運營模式，可以達到政府與各類被授權(quán)的國有企業(yè)之間一種相互隔離的效果，避免以往“政企不分”的直接行政干預(yù)。
二、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營方式之積極作用與存在的問題
（一）湖北某集團公司情況簡介
湖北某控股集團有限公司是筆者于2014年年初一直在進行內(nèi)部實踐調(diào)研的集團公司。該集團成立于2003年左右，是經(jīng)其所在市市委、市人民政府批準，由市國資委出資設(shè)立并授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)營運管理及對外投資的國有獨資企業(yè)。該集團公司承接的一百余家該市工業(yè)企業(yè)組織形式包括國有企業(yè)、國有一人公司、國有獨資公司、國有控股公司、國有參股公司等。子企業(yè)質(zhì)量參差不齊，其中有部分公司擁有土地、房產(chǎn)、專利等優(yōu)良資產(chǎn)，另一部分則效益低下或停業(yè)多年，瀕臨破產(chǎn)，名存實亡。這一百余家企業(yè)由國家授權(quán)該集團公司統(tǒng)一經(jīng)營管理，成為企業(yè)集團的成員企業(yè)。目前集團公司正著手對這一百余家成員企業(yè)通過公司制改造、優(yōu)良資產(chǎn)重組、部分企業(yè)并購整合、部分企業(yè)托管或破產(chǎn)等多種方式，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的優(yōu)化重組，以達到壯大集團企業(yè)實力、高效整合資源的規(guī)模效應(yīng)。
（二）國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的積極作用
1.在國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資產(chǎn)運營機構(gòu)的關(guān)系上，明確了國有資產(chǎn)運營機構(gòu)的權(quán)利和責(zé)任，有利于維護國有資產(chǎn)運營機構(gòu)的主體地位，約束了國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)限。就湖北某集團公司為例，作為國有資產(chǎn)運營機構(gòu)的集團公司對國有資產(chǎn)享有經(jīng)營權(quán)，對國家出資形成的企業(yè)財產(chǎn)享有法人財產(chǎn)權(quán)，而作為國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的市國資委作為出資人只能通過委派運營機構(gòu)的董事、監(jiān)事和決定運營機構(gòu)的重大問題來參與公司經(jīng)營決策，不能直接干預(yù)國有資產(chǎn)運營機構(gòu)作為公司法人的獨立性；同時，該集團公司與市國資委兩方都能夠明確自身權(quán)責(zé)，前者作為授權(quán)者，不斷加強對被授權(quán)者的考核監(jiān)督，建立有效的監(jiān)督約束機制，后者作為被授權(quán)者不斷建立和完善健全的法人治理內(nèi)部制度，承擔(dān)國有資產(chǎn)的經(jīng)營責(zé)任，建立起了健全的資產(chǎn)管理、股權(quán)代表管理、全面預(yù)算管理、審計監(jiān)督管理制度等等。
2.在國有資產(chǎn)運營機構(gòu)與被授權(quán)經(jīng)營的國有企業(yè)的關(guān)系上，明確了國有資產(chǎn)運營機構(gòu)完全行使出資人權(quán)利，有利于實現(xiàn)被授權(quán)的子企業(yè)層面上的政企分開。以湖北某集團公司為例，實行授權(quán)經(jīng)營后，集團公司對其全資、控股、參股的子企業(yè)享有和行使股東收益、重大決策和選擇董監(jiān)高的權(quán)利，任何行政部門都不能再以出資人的身份隨意插手集團公司下屬子企業(yè)的具體事務(wù)。這樣的三層運營模式，使國有資產(chǎn)運營機構(gòu)不再具有行政管理職能，有利于子企業(yè)與出資人之間的政資分開，進而有利于子公司國有資產(chǎn)的市場化運營，更好地實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。
3.在國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)的轉(zhuǎn)投資能力上，明確了其作為國家授權(quán)投資的機構(gòu)，進而可依據(jù)公司法設(shè)立全資公司，利于國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)靈活的轉(zhuǎn)投資，實現(xiàn)其經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略。以湖北某集團公司為例，在接手一百余家質(zhì)量參差不齊的子企業(yè)后，該集團公司逐步著手對子企業(yè)進行國有企業(yè)的股份制改造，使其下屬子企業(yè)以科學(xué)現(xiàn)代的運營方式存續(xù)。接下來，聘請中介機構(gòu)對所有子企業(yè)逐一進行盡職調(diào)查，明確集團公司授權(quán)持有的國有產(chǎn)權(quán)形式、數(shù)額及比例，理順集團與成員企業(yè)的母子關(guān)系。隨后，集團公司對授權(quán)持有的國有資產(chǎn)進行優(yōu)劣評估，并成立四大平臺，將優(yōu)劣資產(chǎn)分別投入四大平臺中的對應(yīng)項目，分類處理，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。其中，制造業(yè)事業(yè)部聘請具有豐富經(jīng)驗專業(yè)團隊的負責(zé)管理下屬11家制造業(yè)企業(yè)，資源有限公司主營利潤可觀的土地開發(fā)業(yè)務(wù)，資本運營有限公司成立專業(yè)團隊科學(xué)管理優(yōu)質(zhì)股權(quán)（產(chǎn)權(quán)），企業(yè)托管有限公司則專門處理不良資產(chǎn)、負債及人員安置，解決改制重組的后顧之憂。集團公司根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃成立全新的四個子公司，將國有資產(chǎn)分類處理，正是國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)通過授權(quán)經(jīng)營方式靈活的進行轉(zhuǎn)投資、實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的最佳體現(xiàn)。
（三）國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營存在的問題及反思
1.政府與國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)人事重合，政企分離目標落空。由于受到傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制和國有資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)或法人財產(chǎn)權(quán)理論的影響，國有資產(chǎn)運營機構(gòu)所享有的出資者的權(quán)利尚不充分，其權(quán)利行使在很多方面仍然受到政府有關(guān)部門的約束。這一層法律關(guān)系并沒有按照理論設(shè)想成為一個完全的私法關(guān)系，加人了太多不應(yīng)有的行政干預(yù)和公權(quán)力因素。
2.相關(guān)法律規(guī)定粗疏，尚需更為具體和權(quán)威的規(guī)定。目前，我國的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營呈現(xiàn)出“實踐先行”的現(xiàn)狀，雖然已出臺相關(guān)的法律及政策規(guī)定，但仍舊相當粗疏欠缺。在前述授權(quán)經(jīng)營的法律及政策依據(jù)中，《國資監(jiān)管條例》是國資委授權(quán)之前提性的立法，從起草到正式頒布僅僅用了兩個月零22天，本身存在許多問題。關(guān)于授權(quán)經(jīng)營的規(guī)定顯得過于粗漏，而處于擬議之中的專門性法律《企業(yè)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理辦法》因為理論層面的諸多爭議而遲遲未能出臺。另外，單就相關(guān)規(guī)范性文件名稱中使用的“指導(dǎo)意見”、“通知”、“暫行辦法”等用詞即可看出，這些規(guī)范性文件的層級不高，許多也只是因事設(shè)法，權(quán)宜性強，缺乏長遠的制度安排。而且，從許多規(guī)范性文件的規(guī)定看，授權(quán)經(jīng)營仍未能擺脫政企不分的窠臼。
關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)；國有資產(chǎn)經(jīng)營公司；改革
一、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的構(gòu)建模式
我國國有資產(chǎn)經(jīng)營公司探索最早始于1987年的深圳，1987年7月，深圳市政府改革國有資產(chǎn)管理體制，建立了專門經(jīng)營國有資產(chǎn)的深圳市投資管理公司。1994年底，國務(wù)院決定將中國石油化工總公司、中國航天工業(yè)總公司、中國有色金屬工業(yè)總公司等三家部級行業(yè)性總公司改組為國有控股集團公司。至2004年底，國家和省、地市級政府專門負責(zé)經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)都已成立。作為全新的國資監(jiān)管機構(gòu)，國資委的理想運作模式是國資委、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、監(jiān)管企業(yè)三層運作。作為中間層次的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，有其特殊的性質(zhì)和功能，也有其獨特的優(yōu)勢和作用。在實踐中，我國國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的構(gòu)建主要有以下幾條途徑：
1.行業(yè)性總公司改組為國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。20世紀80年代，我國先后在石油化工、船舶、有色金屬、航空、航天、海洋石油等領(lǐng)域組建全國性行業(yè)總公司。1994年11月，中國石油化工總公司、中國航天工業(yè)總公司、中國有色金屬工業(yè)總公司等三家全國性行業(yè)總公司按國務(wù)院要求，改組為國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的國有控股（資產(chǎn)經(jīng)營）公司。此后，全國各省市的行業(yè)性總公司大多改組為國有控股（資產(chǎn)經(jīng)營）公司。通過這種方式組建國有控股（資產(chǎn)經(jīng)營）公司的原則是政府的社會經(jīng)濟管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能分開。
2.政府專業(yè)經(jīng)濟部門改組為國有控股（資產(chǎn)經(jīng)營）公司。隨著改革的深入，一些政府專業(yè)經(jīng)濟部門被撤并，一些改組為國有控股（資產(chǎn)經(jīng)營）公司，政府專業(yè)經(jīng)濟部門改組為國有資產(chǎn)經(jīng)營公司這種方式率先在上海展開。1993年底開始，上海市紡織局和儀表局分別改組為上海紡織控股公司和上海儀電控股公司；2000年政府機構(gòu)改革時，全國各省市的專業(yè)經(jīng)濟部門大都完成了向國有控股（資產(chǎn)經(jīng)營）公司的轉(zhuǎn)變。專業(yè)經(jīng)濟部門改組為國有控股（資產(chǎn)經(jīng)營）公司往往采取存量資產(chǎn)重組的方式。專業(yè)經(jīng)濟部門將行業(yè)管理職能剝離，政府授權(quán)新改組成立的國有控股（資產(chǎn)經(jīng)營）公司管理其原直屬的國有企業(yè)資產(chǎn)。新改組成立的國有控股（資產(chǎn)經(jīng)營）公司重組公司內(nèi)部的母子公司關(guān)系，對子公司依法行使國有資產(chǎn)所有者權(quán)利，對政府承擔(dān)授權(quán)范圍內(nèi)國有資產(chǎn)的保值增值責(zé)任。
3.企業(yè)集團改組為國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。1992年國家批準東風(fēng)汽車公司等8家企業(yè)集團的集團公司(母公司)實行授權(quán)經(jīng)營，改組為國有控股（資產(chǎn)經(jīng)營）公司。企業(yè)集團改組為國有控股（資產(chǎn)經(jīng)營）公司的方式為：政府將集團核心層、緊密層成員企業(yè)中的國有資產(chǎn)授權(quán)集團公司統(tǒng)一經(jīng)營，由集團公司重構(gòu)企業(yè)集團內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立母子公司體制，并由集團公司統(tǒng)一對政府承擔(dān)授權(quán)范圍內(nèi)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。
4.通過集中國有股權(quán)管理，組建國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。20世紀90年代以來，我國許多國有企業(yè)改制成為股份有限公司和有限責(zé)任公司。為了理順政府與企業(yè)之間的關(guān)系，加強對公司制企業(yè)中國有股權(quán)的管理，地方政府組建了一批專職從事國有股權(quán)管理的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。深圳市在1987年7月就成立了深圳市投資管理公司，該公司受市政府委托，對深圳市100多家企業(yè)的經(jīng)營性國有資產(chǎn)進行統(tǒng)一管理，收取投資收益并進行再投資。
5.通過政府新的投資，成立國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。1988年，國務(wù)院成立了六家國家專業(yè)投資公司，隨后地方政府也相應(yīng)成立了一批投資公司，目的是集中資金保證國家重點建設(shè)，加強資金回收，實行滾動發(fā)展。1995年，國家新組建了開發(fā)投資公司，由該公司作為國家出資者代表，用資本金對國家大中型建設(shè)項目進行股權(quán)投資。后來，省級地方政府也設(shè)立了一些新投資的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，政府通過新的投資成立國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，體現(xiàn)了投資體制改革與國有資產(chǎn)管理體制改革的有力結(jié)合，形成了一批主要服務(wù)于國家產(chǎn)業(yè)政策的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。
二、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的功能定位
1.培育主業(yè)的投資中心。國有資產(chǎn)經(jīng)營公司增量調(diào)整投資的基本方向是培育主業(yè)，培育大型企業(yè)航母，推動盡快實現(xiàn)中央提出的培育具有國際競爭力的特大型企業(yè)集團以及地方大型骨干企業(yè)的構(gòu)想。
2.輔業(yè)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化中心。中央和地方企業(yè)目前仍然存在相當數(shù)量的輔業(yè)資產(chǎn)，影響主業(yè)在激烈的國內(nèi)外市場競爭中快速發(fā)展，需要進一步剝離。現(xiàn)存的這些輔業(yè)多數(shù)并非不良資產(chǎn)，通過利用國有資產(chǎn)經(jīng)營公司這個平臺，輔業(yè)資產(chǎn)易于順暢流動和重組，便于相對集中操作和轉(zhuǎn)化，使輔業(yè)資產(chǎn)盡可能轉(zhuǎn)化為主業(yè)資產(chǎn)，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的優(yōu)良資產(chǎn)。
3.不良資產(chǎn)的加工中心。目前，不良資產(chǎn)已為國企深化改革與結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要障礙。應(yīng)充分發(fā)揮資產(chǎn)經(jīng)營公司的作用與優(yōu)勢，將國資委系統(tǒng)監(jiān)管的在國企改革與國資戰(zhàn)略調(diào)整中呈現(xiàn)出來的不良資產(chǎn)先委托其管理和處置加工。
4.退出企業(yè)的緩沖中心。當前，國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整所遇到的最大問題之一就是企業(yè)退出通道不暢。利用國有資產(chǎn)經(jīng)營公司這個平臺，作為過渡區(qū)、緩沖區(qū)，一方面可使成長性好的優(yōu)良資產(chǎn)輕裝前進，另一方面也可能減少退出企業(yè)不斷制造的新虧損，相對集中也有利于退出問題的最終解決。
5.中小企業(yè)、參股企業(yè)和特殊企業(yè)的管理中心。國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃全部出來后，資產(chǎn)規(guī)模僅有億元以下、員工數(shù)量較少的中小型企業(yè)，應(yīng)交由國有資產(chǎn)經(jīng)營公司來管理。對于那些股權(quán)比重較小的參股企業(yè)，由國有資產(chǎn)經(jīng)營公司來進行專業(yè)化的股權(quán)管理也更為合適。
三、影響國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的改革和發(fā)展的因素
國企改革的進程決定國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的經(jīng)營目標。國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為政府授權(quán)的國有資產(chǎn)代表，即擔(dān)負著一定的經(jīng)濟功能，又擔(dān)負著一定的社會職能，主要目標包括：(1)確保國有資產(chǎn)保值增值：(2)有效服務(wù)于國家整體或者所在地區(qū)經(jīng)濟的長遠利益和整體利益：(3)用經(jīng)濟的手段實現(xiàn)政府的政策目標。以上三個目標在國企改革的不同階段，各有不同和側(cè)重。在政企分開的改革中，資產(chǎn)經(jīng)營公司的經(jīng)營目標僅僅是實現(xiàn)對國有資產(chǎn)的管理，首要目標是作為政府直接管理的一級特殊法人，是實現(xiàn)政府的政治、經(jīng)濟和社會目標的手段；在國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中，國有資本退出劣勢領(lǐng)域和劣勢企業(yè)成了首要任務(wù)，首要目標就是解決區(qū)域國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)問題和止住國有資本的“出血口”；到經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整階段，優(yōu)化資源配置、不斷提升國有經(jīng)濟的主導(dǎo)地位是重心；在加強改造階段，打造一批具有核心競爭能力的大型企業(yè)集團成為資產(chǎn)經(jīng)營公司追求的目標，首要目標是發(fā)揮國有資本對經(jīng)濟的帶動作用，解決“市場失靈”的問題。
國有資產(chǎn)的總量決定國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的數(shù)量。隨著國有企業(yè)改革的深入，國有資本將逐漸向優(yōu)勢企業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，企業(yè)的戶數(shù)和國有經(jīng)濟的總量將逐漸減少，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的數(shù)量也將呈下降趨勢。
激勵約束機制效率決定國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的市場化程度。從2000年開始，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司設(shè)計并應(yīng)用科學(xué)的考核指標體系，將企業(yè)的績效考核、經(jīng)營班子和經(jīng)營者個人的年度考核、年薪兌現(xiàn)有機地結(jié)合起來，確定經(jīng)營者的業(yè)績和獎懲。
四、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司發(fā)展趨勢及管理建議
國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的存在形態(tài)日趨多元化。國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為代表所有者的國家和企業(yè)之間的“接口”，成為創(chuàng)新我國國有制實現(xiàn)形式的一種選擇。它既具有界定清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和法人財產(chǎn)邊界的功能，又具有存在形式多元化的特性，使得組織結(jié)構(gòu)的設(shè)定呈現(xiàn)多樣化，為分權(quán)選擇提供了更大的空間，為進一步的產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整提供了保障。由于我國地域遼闊、各地國有經(jīng)濟總量和結(jié)構(gòu)存在較大差異、市場化進程各不相同、國企改革的目標任務(wù)各有側(cè)重，所以各地的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的設(shè)立及發(fā)展也將會出現(xiàn)較大的差異。國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的管理模式日趨市場化。國有資產(chǎn)經(jīng)營公司是我國向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，資本經(jīng)營是其最重要的經(jīng)營方式。資產(chǎn)經(jīng)營公司通過對擁有或控制的資產(chǎn)的配置和再配置，利用收購、兼并、控股、參股、聯(lián)合等諸多市場化資本運作手段，最大限度地實現(xiàn)資本的擴張和滲透、市場占有等目標，最終實現(xiàn)利潤最大化。
明確國資委與國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。簽訂全面細致的契約，提出明確目標和約束條件；國資委向其派出監(jiān)事會，依法監(jiān)督國有資產(chǎn)的運營，不干涉其正常管理和具體運作；國資委根據(jù)國有資產(chǎn)管理的戰(zhàn)略目標設(shè)立績效考核和工作激勵的機制，促使國有資產(chǎn)經(jīng)營公司在追求自身效益的同時，提高國有資產(chǎn)的管理水平。加強國有資產(chǎn)經(jīng)營公司管理層的建設(shè)。大膽重用既具備法律知識，又熟悉企業(yè)管理和資本市場運作，既了解國家宏觀經(jīng)濟運行，又具有國際化經(jīng)營眼光，熟悉跨國公司運作的高素質(zhì)人才，給國有資產(chǎn)經(jīng)營公司注入新的生機和活力。加強國有資產(chǎn)經(jīng)營公司自身建設(shè)。切實建立起完備的法人治理結(jié)構(gòu)。以資本經(jīng)營為中心，建立起與市場經(jīng)濟和現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的功能齊全、機制靈活、管理科學(xué)、運作高效的內(nèi)部管理體制。引入市場競爭，建立優(yōu)勝劣汰機制。
作者單位：河海大學(xué)商學(xué)院
參考文獻：
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