時間:2022-10-30 15:09:06
開篇:寫作不僅是一種記錄,更是一種創造,它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感,將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農村公共產品供給,希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友,陪伴您不斷探索和進步。
公共產品的供給和消費水平是居民生活綜合質量水平和現代化程度的主要標志。目前,城鄉居民在吃、穿、用等方面的個人消費水平差距正趨于縮小,而在公共產品消費,尤其是享有的社會保障、公共福利方面的差距在拉大,公共產品的嚴重短缺,已嚴重制約了我國農村居民生活綜合質量的提高,生存、發展、健康、文化娛樂等多層次和多樣化需求的滿足,甚至在不少地區,“行路難、就醫難、上學難”等問題依然存在,一些地方因缺少基礎設施,仍不能消費現代家用電器,使用現代通訊手段,享受現代文明帶來的新生活。在我國農村溫飽問題基本解決,許多地區基本達到初步“小康”的情況下,農村居民消費需求結構正由低層次向高層次轉變,因而增加公共產品的供給就成為新階段“小康”建設所面臨的一項主要任務。
增加農村公共產品供給,是新階段促進農民增收與減負的迫切要求。當前,農民收入雖呈現恢復性增長,但增速緩慢,城鄉居民收入差距越來越大。由于農業和農村經濟發展在很大程度上受到基礎設施等公共產品落后的制約,相應地農民收入增長也就受到一定制約。“路”與“富”的簡單關系,足以說明農村公共產品供給與農民增收的關系??梢?只有增加其供給,才能為新階段農民增收提供有力支持。
增加農村公共產品供給,是新階段促進農業和農村經濟進一步發展的必然選擇。加入WTO后,農業面臨越來越大的國際競爭壓力,基礎和戰略地位面臨新的挑戰,國家糧食安全系數期待加強,迫切需要通過公共產品供給的增加,從根本上改變農業的弱質狀況,形成新質的物質技術基礎。目前,公共產品供給的不足,已成為農業農村增強自身“體質”和“體能”,實現進一步發展的主要制約“短板”。因此,加快公共產品的供給,是農業農村經濟發展新階段的客觀要求和必然選擇
增加農村公共產品供給,是新階段在農村貫徹落實“三個代表”重要思想的主要內容和重要體現。黨和政府的領導、管理、方針政策也具有“公共產品”的性質。“為官一任,造福一方”,多為農民“辦實事、辦好事”,其內涵主要是指要多為農民創造、提供有效的公共產品。可見,增加其供給,體現“三個代表”的要求,有利于提高黨和政府在廣大農民中的形象,體現新階段黨的農村工作的新重點。
增加農村公共產品供給的制度創新
公共產品的規定性、內在要求和發展規律,決定了政府的制度安排在其供給上起著主導性作用。制度安排合理與否,對其有效供給和達到結構優化會起到重要影響。從實際看,造成農村公共產品供給不足的原因或制約其增加的因素是多方面的、復雜的。既有歷史的原因,也有現實的原因;既有農村自身的原因,也有農村外部的原因;既有宏觀層面的原因,也有微觀層面的原因;既有制度、體制原因,也有非制度、非體制原因。但最大的問題還在于我國的公共產品供給制度和相關體制這種“公共產品”存在著不合理性。因此,增加農村公共產品的關鍵在于制度和體制的改革、完善與創新。
公共產品基本供給制度的不合理性與創新。在我國過去“二元化”發展模式和體制下,由于實行的是“以農補工”、“重城輕農”,優先發展城市的傾斜型發展戰略和政策,因而形成了城鄉不均衡的國民收入和社會利益分配格局和制度,以及與之相適應的城鄉有別的差異性公共產品供給體制和基本制度。這種供給制度主要表現為:城市所需的公共產品由政府包攬供給,所需資金主要由財政預算安排,而農村所需的公共產品政府提供較少,許多方面主要由農村基層負責提供,所需資金主要通過籌措方式解決,成本支出主要由農村居民來承擔。并且,政府承擔提供公共產品的責任及其界限不明確,本應完全由政府提供的一些公共產品,如義務教育等,由于受財力限制,政府并未提供或未完全提供。這就使得在各級政府財力一定和有限的情況下,重點或優先把財力、社會資源用于城市公共產品的供給,而對農村公共產品供給的投入嚴重不足,從而造成了城鄉公共產品供給的嚴重失衡,形成了很大的歷史欠賬。因此,要增加農村公共產品的供給,必須首先加快推進城鄉分割的“二元”宏觀體制及公共產品供給基本制度的改革與創新。一是要進一步調整現有的國民收入和利益分配格局,從根本上破除城鄉分割的“二元”公共產品供給基本制度和模式,加快推進公共產品供給體制和制度的改革與完善,逐步建立起適應社會主義市場經濟要求、符合國際慣例,城鄉統一、均衡、公平、公正、平等的新型現代公共產品供給體制和制度。二是以實現兩種供給制度的并軌為目標,以堅持城鄉供給的統籌為原則,對城鄉供給逐步實行統一籌劃、統一政策、統一標準、統一待遇。三是要按照公共產品的類別、層次,確定城鄉各類公共產品的供給主體,科學合理地劃分各級政府提供公共產品的職能邊界、職責和義務范圍,明確界定各級政府應提供哪些公共產品,尤其是農村公共產品。四是要明確區分政府與農民各自承擔供給責任的公共產品類別、范圍,合理劃分二者在公共產品成本支出上的責任界限,把應由政府承擔供給責任的公共產品,劃歸政府承擔,所需資金、費用納入規范的財政預算體系。五是要加大政府投入,加快歸還歷史欠賬,盡早實現公共產品供給的城鄉平衡、平等。
公共產品供給的財政體制的不合理性與創新。我國過去的財政體制,是一種向城市傾斜的財政體系和體制,在財政預算支出中,用于城市建設、發展和公共產品供給的資金偏重,而用于農村的偏輕,甚至過少,并常常出現“擠農補城、保城”的現象。并且,由于財政轉移支付制度欠缺、不規范,從而使落后地區農村公共產品供給資金更得不到有效保障。要增加農村公共產品供給,必須進一步推進財政體制改革的深化和創新。要徹底破除傳統的財政體制和政策,加快新型現代公共財政體系及其框架下公共產品供給新體制和新制度的構建與完善,實現由“重城輕鄉”的傳統型公共產品財政供給體制和制度,向統籌城鄉發展、城鄉協調平衡、公平合理的現代公共產品財政供給新體制和新制度的根本轉變。其中,一是要通過進一步調整和理順各級政府的財政分配關系,合理劃分、科學確定其事權和財權,尤其是農村公共產品供給上的事權和財權,使兩者相對稱、相統一。二是要加快有利于增加農村公共產品供給的財政分配政策的制定和完善,調整支出結構和資金使用方向,使資金支出更多地向農業農村傾斜,確實實現投入向以農村為重點的轉移。三是要進一步健全財政轉移支付制度,加大向農村轉移支付力度,深化農村基層財政體制改革,理順、完善農村財政體系。
公共產品供給的農村稅費制度的不合理性與創新。土地經營制度改革后,我國對農民實行的是既收稅又收費的制度和政策。農民繳稅可以看作是農民為消費政府提供的公共產品所負擔的成本,稅外向農民收取各種費用,可以看作是為向農民提供一定公共產品而實行的一種政策性、準制度性籌資手段,而農民交費可以看作是農民為消費一定公共產品所承擔
的成本支出。就稅收而言,主要問題在于稅制設置一直不盡合理,農民稅負總體一直偏高。就收費而言,各種政策性收費更是不盡合理,項目繁多,一些公共產品,如義務教育、計劃生育等方面的公共產品,本應由政府制度來義務提供,卻變成了由政策性提供和由農民負擔。這種稅費并存的、不合理的公共產品供給籌資制度安排,既是造成農民負擔過重的主要原因,也是農村公共產品供給短缺問題的癥結和根源所在。已進行的農村稅費制度改革,雖使其向合理的方向取得了較大進展和成果,農民負擔過重問題有一定緩解,但改革任務遠未完成,尤其是不該由農民來負擔而由農民來負擔的問題仍未解決。推進農村稅費制度改革的深化與創新,一是要加快城鄉統一稅制的步伐,合理確定農村稅收,逐步建立起科學、公平、合理、規范、優化的農村新稅制;二是要進一步對農村稅費體系進行合理重構,盡快建立起新的有利于增加農村公共產品供給的籌資制度,及早實現一些公共產品由政策性提供為制度提供,其成本由農民負擔為政府負擔的轉變,從而最終實現其城鄉統一的、單一的政府制度提供;三是要使稅費改革既符合國際通行的做法,又讓農民真正在公共產品和利益分配上享受平等的國民待遇。 此外,還必須創新農村公共產品供給投資體制、融資體制、公共決策制度,徹底消除不適應農村公共產品供給發展要求的體制和制度性因素與障礙,建立有利于促進其發展的新的體制、制度和機制,從而為增加其供給奠定體制基礎,提供制度保障和動力。
增加農村公共產品供給的政策支持和理論支撐
增加農村公共產品供給,除了推進制度性改革,進行體制和制度系統創新,構建新的供給體制和制度外,還必須進一步轉變政府職能,提供更多的政策支持和理論支撐。
關鍵詞 農村公共產品;需求;供給;意見和建議
一、前言
在討論公共產品的需求與供給之前,筆者先對一些概念進行界定。農村公共產品是指在農村范圍內,滿足農村居民生產需求的,消費上具有非競爭性,受益上具有非排他性的各類物質或服務產品,包括基礎設施建設,義務教育,醫療衛生,社會保障等方方面面。根據經濟學的相關理論,公共產品的需求是指農村社區的居民在一定時期內,有能力并愿意支付公共產品的品種、數量、結構的總稱。公共產品的供給則是指在一定時期內,農村地區里在每一個價格水平上愿意并且能夠提供一定數量的公共產品。下面先從公共產品的需求入手,再進而討論公共產品的供給情況,最后分析并討論一些對策及建議。
二、農村公共產品需求的現狀
根據我國目前農村農民對公共產品需求的狀況分析,公共產品需求的狀況主要表現為:
1.農村公共產品需求的一致性和趨同性
在公共產品的選擇和消費上,可能會產生一些共識,主要的公共產品在農村地區有一個明顯的選擇偏好,即需求的一致性和趨同性。例如,農民在可持續發展,義務教育,醫療衛生,社會保障等公共物品上往往表現出選擇的集中度較高,農民對公共物品在需求上和消費觀念上的選擇存在著相對集中的趨勢。
2.農村公共產品需求的差異性
農村公共產品需求的差異性主要是指在農民和地區之間,需求在個體上存在差異,需求在地域上也存在差異。如東部農村地和中西部農村地區相比,農民所享有的公共產品的數量和種類都有較大的差別。
3.農村公共產品需求量的增加
隨著收入水平的不斷提高,農民會逐步增加對主要公共產品的消費。目前我國農村地區的交通運輸、通訊、教育事業、醫療衛生、社會保障等公共產品的消費較大,農民對農村公共產品的需求量不斷增加,需求水平也將大大提高。
三、農村公共產品供給的現狀
目前,我國農村公共產品供給的現實情況是農村公共產品的供給水平遠遠低于城市,農村公共產品的供給現狀主要表現在以下幾方面:
(1)農村公共產品總體供給不足。農村公共產品的供給主體主要是縣鄉政府,由于財政收入有限,供給量出現嚴重短缺。出現嚴重短缺的公共產品主要包括農村地區的義務教育,農民的醫療衛生與社會保障等,這不僅嚴重損害了農民的利益,且直接威脅到國家的長期穩定和經濟的可持續發展。
(2)農村部分公共產品供給過剩。與供給不足的情況相反,在許多農村地區,有些農民不需要或需求較少的公共產品供給大量盈余,如大量建設一些休閑廣場、農貿市場等。這些公共產品利用效率很低,浪費大量的公共資源。農村公共產品的供給沒有根據當地實際需求來決定,而是根據當地決策者的“政績”和“利益”的需要來決定。
(3)農村公共產品供給效率低,質量差。農村公共產品供給效率低下主要表現為公共資金浪費、挪用現象嚴重,公共資源被大量揮霍浪費,擠占挪用,導致公共資源利用效率低下。
四、農村公共產品需求與供給間矛盾解決的對策及建議
農村公共產品的需求與供給問題,實質上是如何配置社會公共資源的問題。從根源上分析,農村公共產品需求與供給的困境歸根到底是分權的經濟體制和中央集權的政治體制之間的矛盾,不過總根源還是生產力水平較低。走出供需困境的根本出路在于緩解和消除分權的經濟體制和集權的政治體制之間的矛盾。據此可有如下對策和建議:
1.建立公共財政體制和轉移支付制度來解決農村公共產品供需間的矛盾
根據目前農村公共產品嚴重短缺的現實,政府應調整國民收入分配結構和財政支出結構,使國民收入和財政支出更多地向農村傾斜,向農村公共產品傾斜,不斷擴大公共財政在農村公共產品的投入力度。同時可由中央和省級政府財政負擔供給并建立轉移支付制度,對于西部落后的農村地區,中央政府應建立專項的財政轉移支付,重點扶持貧困地區。
2.建立科學、民主的供需決策機制來解決供需間的矛盾
目前我國農村公共產品供給的決策機制是“自上而下”,由政府來決定向農村提供什么樣的公共產品,但這種供給機制并不能匯集農民的偏好和真正需求。針對這種情況,應實現其供給決策機制由“自上而下”向“自下而上”的轉變,建立“自下而上”的需求表達機制,使其供給完全由農村地區的內部需求來決定。
3.實現供給主體的多元化來保證公共產品的供給量
公共產品的供給雖然必須有政府財政支持,但是政府的支持并不意味著所有公共產品都由政府提供,也不意味著其供給只能采取一種模式。正如薩謬爾森所言:“公共產品并不一定要由公共部門來提供,也可由私人部門來提供?!币虼耍瑧贫ㄒ恍┠軌蚬膭顐€人或者企業出資參與農村公共產品供給的政策,以改善和緩解供求矛盾和提高供給的效率。
4.加強公共資源使用監督并引進競爭機制來消除供需間的矛盾
在公共資源的籌集、使用過程中,實行財務公開制度,定期向轄區群眾公布收支情況,提高資金使用的透明度;發揮監察部門的監督作用,確保公共資源不被濫用;在公共產品供給中,實行公開招標,引入競爭機制,這樣做不僅可以保證公共資源的合理利用,防止暗箱操作,還可以降低生產成本,提高公共資源的使用效率。
參考文獻:
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【關鍵詞】農村公共產品 現狀 對策
一、農村公共產品的定義
農村公共產品是相對于農民“私人產品”而言,供由農村居民享用,具有非競爭性、非排他性的各類經濟物品或公共服務。根據其在消費過程中性質不同,也分為農村純公共產品和農村準公共產品。前者包括農村基層政府的行政服務、綜合規劃、農村信息系統、農業基礎科學研究、大江大河的治理、農村環境保護等;后者包括農村義務教育、電力設施、小流域防洪澇設施、農業科技推廣、公共衛生、社會保障等。
二、農村公共產品供給的現狀
1994年分稅制實施后以后,農業稅被劃為市縣本級收入,用于縣市一級的公共產品提供。農村鄉鎮基層組織的基本特征是政社合一,都在一定程度上履行政權職能,同時,也是一個經濟組織,在這一體制下,公共產品的供給主要靠內部解決。盡管改革開放以來農村公共產品供給有了明顯改善,但仍滯后于現代公共產品供給,城鄉統籌發展和社會主義新農村建設的要求。
1.農村公共基礎設施建設落后
在“城鄉分治”的二元管理體制下,城市地區的公共設施和基礎設施等基本公共產品比較充裕,提供的主體是政府,建設資金來自于財政撥款。對于這些公共產品的管理,也有比較完備的管理體系。而農村地區除少數經濟十分發達的地區政府能夠提供基本公共產品外,大多數農村至今還沒有享受到基本的公共產品。雖然有些地方建設了道路、自來水等公共基礎設施,但建設資金基本上由農民自主解決,國家只給予適當的補助,在現行的財政體制下,國家財政資金向城市投入多而對農村投入少。
2.農村義務教育問題突出
長期以來,我國農村基礎教育主要是由縣、鄉政府及村負責,中央和省級政府承擔的責任少,基礎教育管理權限下放,地區之間、城鄉之間義務教育公共資源配置失衡的問題十分突出。同樣是義務教育,國家財政撥款和教師工資城鄉間存在較大差異,農村教育經費與適齡人口的匹配不相適應。在廣大農村,尤其是偏遠農村,由于忽視農民的教育培訓,加上經費短缺,師資力量薄弱,致使城鄉教育水平存在很大的差距。據資料顯示,目前我國農民的平均受教育年限為7.3年,城市居民的平均受教育年限為10.4年。這說明我國農村處于十分嚴重的“教育貧困”狀態,相當多的農村人口不能獲得改善其生活水平所必需的教育培訓。
三、增加農村公共產品供給的對策建議
1.消除體制障礙,給農民以城鎮居民同等的國民待遇
我國城鄉分治的“二元”經濟管理制度現已成為制約“以工促農,以城帶鄉”,城鄉統籌,區域均衡的主要障礙。因此,應盡快消除以傳統戶籍管理制度為主的各種體制障礙,實行以職業劃分為農業與非農業人口,以居住地劃分城鎮與農村人口的戶籍管理制度。
2.積極引進私人投資,構建多層級的公共產品供給結構
根據公共財政學的有關理論,社會產品序列可以按照消費競爭性、收益排他性以及外部性的大小劃分為四類:純公共產品、準公共產品、俱樂部產品以及私人產品。私人產品可以由市場機制自行提供,俱樂部產品的受益人是相對固定的,而且其外部收益溢出的范圍通常限于少數利益相關的受益人,因而可以通過俱樂部的形式將相關受益人組織起來,形成利益上的共同體,并通過共同費用分攤,實現收益內在化。純公共產品和準公共產品由于具有較大的外部性,私人提供缺乏效率,因而必須由政府扶持。而政府扶持并不意味著完全由政府提供,政府可以通過補貼等方式和私人混合提供。
3.積極擠進農村稅費改革,理順公共分配關系現行制度
從當前來看,惟有進行農村稅費制度改革,通過提高現有農村地方稅稅率,把現行制度外財政中具有稅收性質的部分轉化為制度內征收,其余部分在清理的基礎上作為稅收的附加一并征收,然后再按其用途返還。這一方面可以通過稅收的權威性確保公共資源的籌集,另一方面也可以從根本上杜絕亂開口子,亂收費的情況發生。
4.重視農村人力資源開發,將教育經費的投入重點向農村傾斜
教育作為一種準公共產品,是促進收入分配平等的最有效的因素之一。建設社會主義新農村,統籌城鄉公共產品供給,必須適時超前地進行人力資本的開發投資。要將教育經費的投入重點放在農村義務教育和基礎教育方面,真正實施九年義務教育制,盡快改善農民的教育狀況。
關鍵詞:山西?。晦r村公共產品;供給現狀;對策
黨的“十”召開以來,我國把“三農”工作擺在了更加突出的位置,強調“農業豐則基礎強,農民富則國家盛,農村穩則社會安”。山西省作為一個農業大省,農村公共產品供給是否完備及其發展狀況直接影響著農村經濟的發展。當前農村公共產品供給還遠遠不能適應人民群眾日益增長的需求,這種現狀增加了改變城鄉二元結構的難度,也妨礙了社會主義新農村建設的順利實施,因此,完善農村公共產品供給既是政府管理創新的關鍵,又是當前深化農村改革,加快農村經濟社會發展的必然要求。筆者根據多年來的工作實踐和調查研究,針對目前山西省農村公共產品供給存在的問題進行深入的分析,并提出相應的對策,旨在完善農村公共產品供給,為社會主義新農村建設提供理論依據。
1 農村公共產品的概念
美國學者薩繆爾森認為[1],公共產品是指那種不論個人是否愿意購買,都能使整個社會每一個成員獲益的物品。他舉例說:“國防是典型的公共產品,一旦有人提供,就會對所有人產生平等的影響。無論你是鷹派還是鴿派,無論是和平主義者還是好戰主義者,你都會像該國所有其他居民一樣獲得軍隊所提供的安全保護。而私人品完全不一樣,比如10塊面包可以按人頭分成許多份,而且我吃過的面包別人就不可能再吃一遍?!币虼耍伯a品具有非競爭性和非排他性的特點。
結合農村的情況,可以得出農村公共產品的含義,即農村公共產品是指在農村地區,農民生產、生活共同所需的具有一定的非排他性和非競爭性的產品和服務。顯然,農村公共品的質量和數量決定著農村居民的生活水準[2]。
2 山西省農村公共產品供給的現狀
2.1 供給不足
山西省地形地貌以山地、丘陵居多,年平均降水量很少,且降水不均勻,常伴有干旱、冰雹、干熱風等氣象災害,農業經濟發展落后[3],農民生活水平非常低,亟需增加農村公共產品的供給來保障生產生活。但是,目前山西省農村公共產品的供給嚴重短缺,遠不能滿足農民生產生活的需要,嚴重制約了農業、農村和農民的發展。
2.2 供給不平衡
在特定的經濟運行機制和城鄉差別政策的作用下,山西省的經濟發展與社會發展格局形成了典型的二元發展格局,在公共產品供給的投資上存在“城市偏向”,形成了城市公共產品的供給一直由國家負擔,而農村公共產品的供給卻是由農民自己解決,改革開放后這種局面也未得到改善[4]。
另外,各鄉村之間公共產品的供給也存在不平衡。一直以來,農村公共產品供給的主體是基層政府和村組織,由于各縣鄉鎮政府及村委會的財力不同,必然導致村與村之間的公共產品供給不平衡。經濟較發達、鄉鎮集體企業多、財源豐裕的部分縣鄉,政府的財政收入充足,能夠提供較多的公共產品,農民負擔較輕;而在資源條件落后、交通不便、鄉鎮企業少的縣鄉,公共產品的供給則呈明顯的短缺態勢。
2.3 供給效率不高
長期以來,山西省農村公共產品的供給得不到科學的規劃,建設重點不突出,資金投入分散,缺乏有效的制度和管理,使得農村公共產品供給效果不理想,主要表現在:一是政府供給效率低;二是資金使用效率低:三是忽視了供給效率評價[5]。
2.4 農民負擔重
現行的農村公共產品供給制度是從時期的公共產品供給制度演變而來的,是時期制度的繼承與延續。改革開放后,農村實行了家庭聯產承包經營責任制,原來的集體經營變為農戶分散經營,采取農戶向國家和集體繳納收益的分配方式,即農戶自行向國家繳納稅收,向集體經濟組織繳納公積金、公益金和管理費,農村的公共負擔從集體經濟組織的負擔變為農民的直接負擔,這不僅引發了農民負擔加重的問題,而且也造成鄉鎮財政對農民額外負擔的極大依賴性[6]。
2.5 農村缺乏規范的公共產品選擇和監督機制
山西省農村公共產品供給決策基本上是政府單方面的行為,財政資金的下撥和支出是政府意志尤其是個別領導意志的產物,即所謂的“領導拍板”制度,并且財政支出過程中社會公眾的參與程度很低,因此,社會公眾失去了對公共產品供給的監督和制約作用,導致公共支出缺乏透明度,暗箱操作現象泛濫,各種決策失誤、浪費和腐敗現象時有發生[7]。
3 山西省農村公共產品供給的對策
農村公共產品對于增加農民收入、發展農業和農村、縮小城鄉差距、促進社會和諧和穩定發展起著重要的推動作用。目前,山西省農村公共產品供給存在的問題日益突出,迫切需要各方給予更多的關注,并從戰略高度以新思維和新視野創新山西省農村公共產品供給體系,解決農村公共產品供給的問題。為此,筆者根據調研情況提出以下一些對策:
3.1 建立科學的農村公共產品投入機制
資金不足是導致農村公共產品供給缺乏的主要原因,要增加農村公共產品供給,解決農村公共產品供給問題,首先要解決資金問題。為了保障農村公共產品供給資金的充足、穩定,必須建立起科學的農村公共產品投入機制,拓寬農村公共產品投入的來源和渠道[8]。
3.1.1 確立政府職能,合理劃分供給主體
在農村公共產品的供給上,政府應充當主要的供給主體,各級政府都不能推卸為農村提供公共產品的責任,同時應根據農村公共產品的不同性質和外溢性大小實行分工供給,進一步明確劃分各級政府的供給內容和范圍,建立起省、市、縣三位一體的農村公共產品供給體制,采取以省政府為主導、地方財政適當配套的方式[9]。
3.1.2 對地方財政體制進行改革,加大財政資金投入
公共產品的內在屬性要求政府通過財政支出的方式來提供或參與公共產品的生產。結合山西省的實際狀況,增加公共財政投入力度、穩定財政來源是確保農村公共產品供給資金來源的主要方式[10]。首先,根據目前農村公共產品供給的需要,結合農村的范圍與人口比例,合理確定財政支農的比例,加大預算內財政支農的力度,大幅度增加對農村基礎設施建設等公共產品的投入,大幅度提高政府土地出讓收益和耕地占用稅新增收入用于農業的比例;其次,調整農村公共產品的財政投入結構,集中財力增加基礎設施建設,加大對基礎教育、基礎醫療衛生等過去缺位的農村公共產品的財政投入。應積極轉變現有的政府財政支出結構,將農村純公共產品全部納入省財政預算支出范圍,并且將新增財政支出和固定資產投資向農村公共產品傾斜,逐步建立穩定的促進農村公共產品供給增長的財政投入機制。
3.2 創新農村公共產品供給方式
現行的城鄉“二元供給”、“自上而下”決策機制和“分塊供給”是導致農村公共產品供給效率低下的重要原因。因此,必須改變農村公共產品的供給方式,建立起科學的供給方式。
3.2.1 城鄉統一供給
長期以來,山西省城鄉分割的二元經濟結構和“二元供給”制度嚴重影響了農村公共產品的供給,在此情況下,如果不從根本上改變長期以來形成的公共產品供給上的“城市偏向”政策,農村公共產品的供給水平必將得不到提高。因此,要解決山西省農村公共產品供給短缺的問題,必須首先從根本上牢固樹立城鄉統籌發展的科學發展觀,從根本上消除城鄉統籌發展的政策和體制障礙,盡快推行城鄉公共產品的統籌安排和統籌供給,從根本上打破長期以來形成的城鄉分別供給的經濟政策。
3.2.2 建立科學決策機制
目前農村公共產品的供給主要不是由農村內部需求決定,而是由農村外部的指令決定,由于農民被排斥在公共項目的決策、運作和監督之外,因此無法體現其對公共產品的偏好,進而無法保證公共產品供給的有效性,由此造成農村公共產品供給效率低下的現狀。因此,應充分尊重廣大農民的需求和意愿,建立有效的、自上而下與自下而上相結合的農村公共產品供給決策機制,以保證農村公共產品供給的有效性和質量[11]。
3.3 建立健全農村公共產品供給工作管理體制
對供給行為缺乏有效的管理是目前農村公共產品供給效率低下、效果較差的一個重要原因。加強管理首先要從建立健全制度開始,應該抓住農村公共產品供給改革還未大幅度展開這一有利時機,建立健全農村公共產品供給管理制度,并完善相關配套制度,共同促進、相互制約,將農村公共產品供給制度化,使農村公共產品供給的行為更加規范、有效。
3.4 大力推進農村小集鎮建設,發揮其聚集人口的功效
山西省廣大農村地域遼闊,農民居住分散,這為公共產品的提供帶來很多不便,偏遠地區的農民很難享受到政府提供的各種文化設施,而居住在集鎮及其周圍的農民就可以較多地享受。因此,應大力推動農村小集鎮建設,使農村人口盡量聚集,這不僅可以降低公共產品的生產成本,也能使公共產品得到更充分的利用。未來幾年山西省將加大城市化進程,對于居住偏遠的農民,政府應盡可能地提供如電力、通信等最基本的公共產品,這是居民最基本的生活權利[12]。
參考文獻
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[10] 國家財政部農業司課題組.公共財政覆蓋農村問題研究報告[J].農業經濟問題,2004(7):48-54.
[關鍵詞]農村公共產品供給;不足;分析
1 我國農村公共產品供給現狀
1.1 農村公共產品供給總量不足
近年來,我國農村公共產品供給總量雖然有所增加,但與城市相比,與農村實際需要相比,還有相當的差距。當前,我國不少農村地區仍面臨著基礎設施嚴重不足、公共服務不均等和公共福利短缺等問題。
從基礎設施來看,隨著“村村通”硬化路惠農工程的不斷推進和實施,農民出行難的問題切實有效地得到了解決。不過通向村民戶間的道路大多還是泥路,一些偏遠地區由于修路成本太大,很難在短期內修通公路。從教育方面來看,目前國家已全面免除城鄉義務教育學雜費,并對農村家庭貧困的孩子提供免費的書本、住宿的生活保障補助,農村九年義務教育普及率大幅提升。盡管如此,農村地區教育基礎設施建設仍比較落后,中小學校舍的建設和學校的教學設備購置有待完善。從社會保障來看,農村醫療保險不斷普及、農村養老保險不斷推廣,我國農村社會保障體系日益完善。不過由于我國農村的社會保障體系建設剛剛起步,現階段的農村社會保障實質上依然是一種以家庭保障為主的模式,保障模式功能較為脆弱,農村家庭因病因失業陷于貧困境地的可能性很大??偟膩碚f,目前我國農村公共產品供給總量相對不足,公共產品供給仍有待大幅提高。
1.2 農村公共產品供給結構失衡
目前我國農村公共產品的供給制度主要是以制度外財政為主的公共資源籌集制度和“自上而下”的決策機制,這已經不能適應當前新農村建設的要求。
首先,政府或相關部門為農民所提供的公共產品,并不是農民滿意或期望得到的需求,體現更多的是政府官員的政績和形象。農村可持續發展急需的公共服務如教育、醫療保障及農村的環境保護卻嚴重短缺,農村公共產品供給的有效性大為削弱。
其次,長期以來形成的“自上而下”的決策機制導致制度外供給不能反映農村居民的真正需要。不少決策者在政策制定中并沒有充分考慮到民情民意,農民很難參與到具體的決策過程,即使農民的需求意愿能夠反饋給決策部門,可是現行的決策機制并不利于農民的需求轉變為現實的公共產品供給。
最后,有限的農村公共產品供給又面臨著供給效率低下的問題。其一,農村公共產品供給資金被擠占、挪用和浪費等現象時有發生,用于新農村建設的專項資金在使用過程中也存在不合理不規范之處;其二,政府為農村提供公共產品的中間環節較多,公共資金被一層一層過濾,公共產品被層層加價,供給成本的增加產生了低效率;其三,農村經濟發展水平相對落后也就導致農村公共投資對經濟增長的貢獻率低于平均水平,帶來供給效率的低下。
2 原因分析
2.1 農村公共產品供給機制不合理
農村公共產品的直接受益人是農民,政府決策部門所提供的公共產品應該是為農民生產服務的,與此相反,不少決策層掌握著公共產品供給的實權卻不為農民辦實事。不合理的決策機制偏離了農民生產生活的客觀實際,不稱職的決策者單純從主觀、從自身、從經驗出發作出決策,勢必導致農村公共產品供給效率低下。此外,農村公共產品的決策層也面臨著事多權小的兩難處境。即使地方政府很想為農民解決眼下的難題,提供農村發展建設急需的公共產品,可是受限于手中的權力往往也是有心無力。上級政府安排指揮下級政府進行工作,下級政府對上負責,很難同時兼顧農民的切身利益。這是由我國當前“自上而下”的壓力型行政管理體制所造成的。
2.2 農村財政收入有限,公共產品投入不足
2006年1月1日,我國各省市全部取消了農業稅??梢哉f,農村稅費改革減輕了農民的負擔,維護了農民的利益,有利于社會主義和諧社會的建設。與此同時,鄉鎮財政收入困難隨之產生。農業稅收是農村財政收入的主要來源,取消之后,農村財政收入必將大幅縮水。雖然中央、省級和市級財政會對農村進行轉移支付以維持農村公共服務,但是這些部門的承受能力畢竟有限。而且公共服務的完善也需要持續的大量的財政支持,各級政府共同分攤支持農村公共產品供給并不能夠完全滿足農村公共產品的需求。因此,通過各級攤派共同承擔轉移支付的解決方式并非長久之計,維持公共服務主要應依靠當地政府的財政投入。當財政收入有限時,地方政府通常會優先發展經濟而減少公共產品投入。這也是增加農民收入,鞏固財政基礎的必然要求。
2.3 農村公共產品供給模式單一
當前農村公共產品供給主要來自政府的財政支持,但這并不意味著,農村公共產品的供給和統籌要全部由政府來包辦,畢竟財政支出用于農村公共產品供給有限,并不能夠滿足全部的需求。除了政府提供基本公共產品之外,農民日益增長的公共產品需求需要尋找另外的資金來滿足。然而,依靠集體經濟籌措公共產品資金只適用于少數發達農村地區,利用社會資源尋求銀行貸款,開辦鄉鎮企業對于大多數農村地區還僅僅只能是一個構想。最后,還是只能依賴于國家的財政支持。這是由農村經濟發展的現狀所決定的,一時之間很難改變。
3 對策建議
3.1 大力發展農村經濟實行多元化的供給方式
單純依靠政府供給已經不能夠適應新時期農村社會的發展需求,也遠遠不能夠滿足農民對于公共產品的需求。通過構建多元化的農村公共產品供給方式,可以在一定程度上緩解政府的財政壓力。并且能夠從農村、從農民的角度出發提供一些更有效的、更實用的公共產品,更能夠體現農民的真實意愿。當然,構建多元化的農村公共產品供給也不是一蹴而就,當前最重要的是發展農村經濟,提高農民收入。一方面,要充分利用國家的惠農支農政策,抓住發展機遇,結合當地實際情況,發展特色農業。另一方面,要不斷加大對農民的培訓力度,通過農業新技術、新品種的引進和推廣,切實提高農民的種養技術水平。
3.2 建立農村公共產品“自下而上”的決策機制
為了提高農村公共產品供給的效率,防止公共產品供給與農民的實際需求相脫節,必須重新建立農村公共產品供給的決策機制,以實現農民現實的、迫切的公共產品需求的表達。“自下而上”的決策機制的建立不僅是農村經濟發展的需要,也是社會主義新農村民主建設的要求。農村公共產品在決策過程中需要不斷提升農民公共決策的參與程度,逐步推進村民自治制度,由農村內部農民根據實際需求來進行決策,而不是根據政府部門的意愿和外部行政命令確定的。唯有如此,才能確保農村公共產品供給來自于民意,服務于農村,得益于農民。
3.3 完善農村公共產品供給的監督機制和評價機制
在新型農村公共產品決策機制逐步建立的同時,還必須建立科學合理的評價標準,采取開放透明的操作模式,遵循公平、公正、公開的原則,進一步完善公共產品供給決策的監督機制,減少農村公共產品專項資金被占用、挪用等現象發生,從而保證農村公共產品供給的良性循環和可持續發展。如果僅僅依靠新型決策機制的建立而沒有有效的監督評價機制,那么公共產品供給的決策落實力度會大打折扣,有決策、有執行而沒有監督約束很容易滋生腐敗。
總之,社會公共產品供給狀況對于中國農業的發展、社會主義新農村的建設具有舉足輕重的作用。今后,我們需要不斷完善農村公共產品供給體制,逐步創建一個多元化的農村公共產品供給機制。
參考文獻:
[1]苗建萍,熊梓杰.當前農村公共產品供給問題分析與對策選擇[j].商場現代化,2010,11(592):109-110
[2]劉雪梅,羅偉忠.構建新型農村公共產品供給體系[j].湖南行政學院學報(雙月刊),2006(2):25-27
[3]楊少俊.淺談新農村建設背景下的農村公共產品供給[j].宏觀經濟,2010(2):7-8
[關鍵詞]農村公共產品供給;不足;分析
[中圖分類號]F323.89 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432(2011)10-0129-02
1 我國農村公共產品供給現狀
1.1 農村公共產品供給總量不足
近年來,我國農村公共產品供給總量雖然有所增加,但與城市相比,與農村實際需要相比,還有相當的差距。當前,我國不少農村地區仍面臨著基礎設施嚴重不足、公共服務不均等和公共福利短缺等問題。
從基礎設施來看,隨著“村村通”硬化路惠農工程的不斷推進和實施,農民出行難的問題切實有效地得到了解決。不過通向村民戶間的道路大多還是泥路,一些偏遠地區由于修路成本太大,很難在短期內修通公路。從教育方面來看,目前國家已全面免除城鄉義務教育學雜費,并對農村家庭貧困的孩子提供免費的書本、住宿的生活保障補助,農村九年義務教育普及率大幅提升。盡管如此,農村地區教育基礎設施建設仍比較落后,中小學校舍的建設和學校的教學設備購置有待完善。從社會保障來看,農村醫療保險不斷普及、農村養老保險不斷推廣,我國農村社會保障體系日益完善。不過由于我國農村的社會保障體系建設剛剛起步,現階段的農村社會保障實質上依然是一種以家庭保障為主的模式,保障模式功能較為脆弱,農村家庭因病因失業陷于貧困境地的可能性很大??偟膩碚f,目前我國農村公共產品供給總量相對不足,公共產品供給仍有待大幅提高。
1.2 農村公共產品供給結構失衡
目前我國農村公共產品的供給制度主要是以制度外財政為主的公共資源籌集制度和“自上而下”的決策機制,這已經不能適應當前新農村建設的要求。
首先,政府或相關部門為農民所提供的公共產品,并不是農民滿意或期望得到的需求,體現更多的是政府官員的政績和形象。農村可持續發展急需的公共服務如教育、醫療保障及農村的環境保護卻嚴重短缺,農村公共產品供給的有效性大為削弱。
其次,長期以來形成的“自上而下”的決策機制導致制度外供給不能反映農村居民的真正需要。不少決策者在政策制定中并沒有充分考慮到民情民意,農民很難參與到具體的決策過程,即使農民的需求意愿能夠反饋給決策部門,可是現行的決策機制并不利于農民的需求轉變為現實的公共產品供給。
最后,有限的農村公共產品供給又面臨著供給效率低下的問題。其一,農村公共產品供給資金被擠占、挪用和浪費等現象時有發生,用于新農村建設的專項資金在使用過程中也存在不合理不規范之處;其二,政府為農村提供公共產品的中間環節較多,公共資金被一層一層過濾,公共產品被層層加價,供給成本的增加產生了低效率;其三,農村經濟發展水平相對落后也就導致農村公共投資對經濟增長的貢獻率低于平均水平,帶來供給效率的低下。
2 原因分析
2.1 農村公共產品供給機制不合理
農村公共產品的直接受益人是農民,政府決策部門所提供的公共產品應該是為農民生產服務的,與此相反,不少決策層掌握著公共產品供給的實權卻不為農民辦實事。不合理的決策機制偏離了農民生產生活的客觀實際,不稱職的決策者單純從主觀、從自身、從經驗出發作出決策,勢必導致農村公共產品供給效率低下。此外,農村公共產品的決策層也面臨著事多權小的兩難處境。即使地方政府很想為農民解決眼下的難題,提供農村發展建設急需的公共產品,可是受限于手中的權力往往也是有心無力。上級政府安排指揮下級政府進行工作,下級政府對上負責,很難同時兼顧農民的切身利益。這是由我國當前“自上而下”的壓力型行政管理體制所造成的。
2.2 農村財政收入有限,公共產品投入不足
2006年1月1日,我國各省市全部取消了農業稅??梢哉f,農村稅費改革減輕了農民的負擔,維護了農民的利益,有利于社會主義和諧社會的建設。與此同時,鄉鎮財政收入困難隨之產生。農業稅收是農村財政收入的主要來源,取消之后,農村財政收入必將大幅縮水。雖然中央、省級和市級財政會對農村進行轉移支付以維持農村公共服務,但是這些部門的承受能力畢竟有限。而且公共服務的完善也需要持續的大量的財政支持,各級政府共同分攤支持農村公共產品供給并不能夠完全滿足農村公共產品的需求。因此,通過各級攤派共同承擔轉移支付的解決方式并非長久之計,維持公共服務主要應依靠當地政府的財政投入。當財政收入有限時,地方政府通常會優先發展經濟而減少公共產品投入。這也是增加農民收入,鞏固財政基礎的必然要求。
2.3 農村公共產品供給模式單一
當前農村公共產品供給主要來自政府的財政支持,但這并不意味著,農村公共產品的供給和統籌要全部由政府來包辦,畢竟財政支出用于農村公共產品供給有限,并不能夠滿足全部的需求。除了政府提供基本公共產品之外,農民日益增長的公共產品需求需要尋找另外的資金來滿足。然而,依靠集體經濟籌措公共產品資金只適用于少數發達農村地區,利用社會資源尋求銀行貸款,開辦鄉鎮企業對于大多數農村地區還僅僅只能是一個構想。最后,還是只能依賴于國家的財政支持。這是由農村經濟發展的現狀所決定的,一時之間很難改變。
3 對策建議
3.1 大力發展農村經濟實行多元化的供給方式
單純依靠政府供給已經不能夠適應新時期農村社會的發展需求,也遠遠不能夠滿足農民對于公共產品的需求。通過構建多元化的農村公共產品供給方式,可以在一定程度上緩解政府的財政壓力。并且能夠從農村、從農民的角度出發提供一些更有效的、更實用的公共產品,更能夠體現農民的真實意愿。當然,構建多元化的農村公共產品供給也不是一蹴而就,當前最重要的是發展農村經濟,提高農民收入。一方面,要充分利用國家的惠農支農政策,抓住發展機遇,結合當地實際情況,發展特色農業。另一方面,要不斷加大對農民的培訓力度,通過農業新技術、新品種的引進和推廣,切實提高農民的種養技術水平。
3.2 建立農村公共產品“自下而上”的決策機制
為了提高農村公共產品供給的效率,防止公共產品供給與農民的實際需求相脫節,必須重新建立農村公共產品供給的決策機制,以實現農民現實的、迫切的公共產品需求的表達?!白韵露稀钡臎Q策機制的建立不僅是農村經濟發展的需要,也是社會主義新農村民主建設的要求。農村公共產品在決策過程中需要不斷提升農民公共決策的參與程度,逐步推進村民自治制度,由農村內部農民根據實際需求來進行決策,而不是根據政府部門的意愿和外部行政命令確定的。唯有如此,才能確保農村公共產品供給來自于民意,服務于農村,得益于農民。
3.3 完善農村公共產品供給的監督機制和評價機制
在新型農村公共產品決策機制逐步建立的同時,還必須建立科學合理的評價標準,采取開放透明的操作模式,遵循公平、公正、公開的原則,進一步完善公共產品供給決策的監督機制,減少農村公共產品專項資金被占用、挪用等現象發生,從而保證農村公共產品供給的良性循環和可持續發展。如果僅僅依靠新型決策機制的建立而沒有有效的監督評價機制,那么公共產品供給的決策落實力度會大打折扣,有決策、有執行而沒有監督約束很容易滋生腐敗。
總之,社會公共產品供給狀況對于中國農業的發展、社會主義新農村的建設具有舉足輕重的作用。今后,我們需要不斷完善農村公共產品供給體制,逐步創建一個多元化的農村公共產品供給機制。
參考文獻:
[1]苗建萍,熊梓杰.當前農村公共產品供給問題分析與對策選擇[J].商場現代化,2010,11(592):109-110
[2]劉雪梅,羅偉忠.構建新型農村公共產品供給體系[J].湖南行政學院學報(雙月刊),2006(2):25-27
[3]楊少俊.淺談新農村建設背景下的農村公共產品供給[J].宏觀經濟,2010(2):7-8
[4]劉俊.新農村建設視角下的公共產品供給研究[J].經濟研究導刊,2010(3):25-26
[關鍵詞] 農村公共產品供給社會主義新農村
農村公共產品是指滿足農村地區農業、農村或農民生產、生活共同需要的產品或服務。它既包括農村交通、電網、農田水利設施、醫療衛生以及教育設施等硬性公共物品,又包括信息、技術服務、技能培訓、公共秩序維護、制度安排等軟性公共物品。農村公共產品供給機制是農村社會經濟發展的重要基礎和保障, 所以面對社會主義新農村的建設要求, 如何打破傳統的、不適應現行農村經營體制和經濟發展要求的公共產品供給體制, 建立符合社會主義新農村建設要求的公共產品供給體制, 成為了一個迫切要解決的問題。
一、有效的農村公共產品供給是建設社會主義新農村的必然要求
1.有效的農村公共產品是經濟改革和農村經濟發展的內在要求
經濟改革的深化和農村經濟的發展是建設社會主義新農村的題中之意。改革20多年來農村政治經濟體制發生了根本性轉變,由原有的“政社合一”高度組織化的經營體制,轉變為以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制。在原來體制下,農村公共產品供求主體是統一的,其供求能達到基本平衡。在新的體制下,農村公共產品的供求主體發生了分離, 農戶是需求者與消費者,鄉村政府組織是供給者。鄉村政府組織從自身利益最大化出發,會盡量減少公共產品的供給,造成公共產品供給不足;同時,合作鄉村組織的公共產品會供給過度,合作農戶的公共產品供給不足;供給總量不足和結構矛盾共存。這種供求不均衡由于供求雙方力量的不對稱而加劇。鄉村政府組織具有組織優勢、政策優勢、信息優勢和決策優勢,農戶既缺乏組織性、又沒有決策權、參與權和監督權,處于劣勢。同時,農村的現代化和農業的市場化疊加推進,對公共產品的需求卻更強烈,導致農村公共產品供求矛盾加劇。
2.有效的農村公共產品供給,符合城鄉統籌發展的戰略目標
(1)市場機制導致農村要素流失。我國目前工業勞動生產率遠高于農業勞動生產率。在市場機制下,農村生產要素(如資金和優質勞動力)會大量流出,進入城市和工業,使得農村發展失去要素的支撐,使城鄉收入差距擴大。
(2)市場機制無法消除既有體制障礙。我國長期實行工業和城市優先發展的傾斜政策,從而形成了一整套城鄉、工農差別對待, 有利于城市和工業發展的諸如土地、就業、教育和社會保障等相應制度和政策,阻礙城鄉協調發展。這些制度性的障礙是市場機制無法消除的。要統籌城鄉發展,首先政府要通過制度創新,消除阻礙農村發展的體制性因素,消除城鄉差別的政策和制度,使農村發展有一個平等的起跑線;其次要通過政府的政策扶持來提高農業生產率,提高農業的比較利益,建立農民收入支持制度和生產要素回流機制。
3.增加農村公共產品供給能夠促進農村居民收入水平和生活質量的提高
社會主義新農村建設最根本的著眼點就是如何提高廣大農民的收入水平和生活質量。當前我國農村教育、醫療、衛生等社會保障方面公共產品的供給短缺影響到農村勞動者素質的提高; 農業基礎科學研究薄弱、農田水利等基礎設施供給嚴重不足, 則直接制約了農村經濟的發展,直接影響到農民的收入增長。只有增加農村公共產品的供給,才能提高農村勞動者的綜合素質, 才能為發展生產提供必要的物質保障, 進而為農民的增收提供有力的保障。公共產品的供給和消費水平是居民生活綜合質量水平和現代化程度的主要標志。目前,城鄉居民在吃、穿、用等方面的個人消費水平差距正趨于縮小,而在公共產品消費,尤其是享有的社會保障、公共福利方面的差距在擴大,公共產品的嚴重短缺,已嚴重制約了我國農村居民生活綜合質量的提高以及生存、發展、健康、文化娛樂等多層次和多樣化需求的滿足,甚至在不少地區“行路難、就醫難、上學難”等問題依然存在,許多地方因缺少基礎設施,仍不能消費現代家用電器,使用現代通訊手段,享受現代文明帶來的新生活。在我國農村溫飽問題基本解決,許多地區基本達到初步“小康”的情況下,農村居民消費需求結構正由低層次向高層次轉變, 因而增加公共產品的供給就成為新階段社會主義新農村建設所面臨的一項主要任務。
二、我國目前農村公共產品供給體制存在的問題
1.供給總量不足
我國是一個農業大國, 多年來國家對農業基本建設的投資數額一直偏低,1978~1998年,農業基本建設投資總額僅為994億元,占同期國民經濟各行業基建投資的1.5%,雖然隨后幾年有所提高,但比較其他行業,仍然很低,很難適應農業生產發展的需要。農業屬于弱質產業,比較利益低,需要國家的大力支持,但我國自1980年后財政用于農業支出的數額占財政支出的比重一直徘徊在10%左右。90年代以來國家財政支農的比重一直呈下降趨勢, 1991年~1997年分別為10.3%、10.0%、9.5%、9.2%、8.4%、8.8%、和8.3%,1998年提高到10.4%,此外,在我國農村,還有許多居民沒有獲得符合衛生標準的飲用水,農村有近50%尚未飲用自來水;缺乏必要的醫療衛生設施和服務;九年義務教育制定的目標亦未能實現;交通網、能源網、信息網等基礎設施嚴重滯后。這些設施, 在城市是免費或以低收費供應市民,而在廣大農村,大部分基礎設施甚至是村民集資建設的,比如道路、飲用水、社區內的廣播系統以及路燈等都是完全由農民自己出資興辦的, 造成農村公共產品供給普遍不足。
2.農村公共產品供給結構失衡
當前,我國農村公共產品供給處于失衡狀態,尤其是取消農業稅政策后,農村公共產品的供給失衡問題更加突出,具體表現在農村基礎設施和公共服務機制的不健全,如醫療衛生條件差、教育落后、農民缺乏社會保障、水電設施落后等。農村公共產品供給的滯后及匱乏給農業和農村發展帶來了負面影響,制約了農村消費需要的提高,也影響了農村經濟的可持續發展。因此,通過完善農村公共產品的供給體制建設,解決農村稅費改革后更加突出的公共產品供給矛盾,對于推動城鄉社會和諧發展,促進社會主義新農村建設具有重要的現實意義。
3.農民承擔的農村公共產品成本過重
在農村公共產品的供給上,農民既要承擔制度內公共產品供給成本,也要承擔制度外公共產品供給成本,特別是由于缺乏約束,他們承擔的制度外公共產品成本增長過快。在制度內,農民不僅承擔了農村公共產品增長的成本,而且承擔著城市公共產品增長的成本, 大量農村剩余勞動力從農村農業部門流入城市工業部門,創造的價值轉變為工業利潤和城市居民補貼的政策工具,從而減少了農村公共產品供給的自有資金來源。此外,農民還對村級社區承擔經濟責任,無論是稅費改革前的“三提五統”,還是稅費改革后的 “一事一議”,都是農民對公共產品的成本負擔。即便如此,許多鄉鎮財政仍無法滿足公共支出的需要,為了提供最基本的公共產品的供應,只好通過預算外和制度外收入彌補經費的不足,從而增加了農民的負擔。
三、當前農村公共產品供給體制產生問題的內在原因
1.我國傳統“二元化”發展模式和思路沒有得到徹底改變
傳統“以農補工”“重城輕農”,優先發展城市的傾斜型發展戰略和政策形成的城鄉不均衡的國民收入和社會利益分配格局和制度, 以及與之相適應的城鄉有別的差異性公共產品供給體制目前并沒有實質性的變化。城市所需的公共產品多數由政府供給,所需資金主要由財政預算安排,農村所需的公共產品政府提供較少,主要由農村基層負責提供,所需資金主要通過籌措方式解決,成本支出主要由農村居民來承擔。同時,向城市傾斜的財政體系和體制使得在財政預算支出中,用于城市建設發展和公共產品供給的資金偏重, 而用于農村的偏輕,甚至過少,并常常出現“擠農補城、保城”的現象。并且,由于財政轉移支付制度欠缺、不規范,從而使落后地區農村公共產品供給資金更得不到有效保障。
2.單一的供給體制是主要原因
長期以來,中國農村公共產品的供給是以政府為主體的單一性供給機制,尤其是作為農村基層管理組織的鄉鎮政府。但鄉鎮政府的財政權和事權不對稱,財權小而事權大。如農村的基礎教育、計劃生育、水電設施、道路交通等公共喊品供給,主要由鄉鎮政府以及村來承擔,由于鄉鎮政府財力有限,不能夠足額提供這些公共產品,結果導致了農村公共產品的匱乏,以及公共服務的缺位。
3.缺乏極力農民參與公共產品投入的機制
由于受限于單一性的供給體制,長期以來,農村公共產品的供給過于依賴政府的投入,沒能夠建立起與市場經濟相適應的,能夠激勵農民、私人、企業投入公共產品建設的機制。而且,在市場經濟條件下,受逐利心態的影響,人們往往爭著干對自己有利的事情,但對于農村中的一些公共事務、公共設施卻不愿意干或不愿意提供投入。公共產品本身的非排他性造成了很多農民既想分享利益又不愿承擔成本,普遍存在“搭便車”心理。
4.農村稅費改革對農村公共產品的供給造成了影響
由于我國農村長期實行的是公共產品供給的單一性體制。政府便成為農村公共產品供給的唯一主體。因此,在農村實行稅費改革、取消農業稅后,縣鄉財政收支狀況更加失衡,尤其是削弱了縣鄉政府提供農村公共產品的能力。而且,在農村稅費改革后,針對農村公益事業采取的“一事一議”制并未能解決農村公共產品的供給問題。
四、改善農村公共產品供給體制的對策
當前,面對我國農村公共產品供給的困境,應采取積極有效的對策加強農村公共產品供給體制建設,提高農村公共產品供給的效率,緩解農村公共產品供給失衡的狀況。具體來講,應著手做好以下幾個方面的工作:
1.加快農村基層政府管理職能的轉換,提高公共產品供給能力。作為直接面向農村、為農村提供公共產品和公共服務的農村基層組織,應盡快進行角色和職能定位,強化公共產品供給意識,強化公共服務職能,實現由傳統的管理型政府向服務型政府的轉變,不斷提高農村基層政府供給公共產品的能力。
2.建立一體化與多元化的公共產品供給體制。所謂一體化是指實行城鄉一致的供給體制;所謂多元化是指農村公共產品的供給主體、供給方式、籌資渠道的多元化。一體化主要是解決二元供給機制的問題,為城鄉公共產品的供給提供公平的政策環境和制度平臺,使農村和城市得到相同的待遇,實現城鄉統籌。政府作為供給主體,在其中應真正承擔起農村公共產品供給主體的責任,使農村與城市共享現代文明。
在實行城鄉一致的供給機制的基礎上,當前應改革傳統的單一性供給體制,積極促進農村公共產品供給的多元化。一是實現農村公共產品供給主體的多元化,應采取相應措施力求形成供給主體多元化的機制。二是形成多元化的農村公共產品資金籌集機制。農村稅費改革以后,農村公共產品之所以出現短缺,一個重要原因就是在原有的傳統體制下,用來提供公共產品的資金來源主要是依賴于政府,稅費改革后,政府不能夠籌集到足夠的資金,這必然會影響到公共產品的供給。因此,應通過建構籌資渠道的多元化機制,來解決資金短缺的矛盾。三是推行多元化的農村公共產品供給方式。農村公共產品具體采取什么樣的供給方式,取決于其供給主體的形式與供給資金的籌集方式,隨著農村公共產品供給主體和資金來源渠道的多元化,農村公共產品的供給方式也必將是多元化的。
3.建立由農村內部社區需求決定公共產品供給的機制。以往“自上而下”的公共產品供給決策程序有其不合理之處,主要表現為農村公共產品的供給與農村實際需求難以有效對應,這最終會降低農村公共產品的提供效率。因此,建立由農村內部社區的真實需求來決定農村公共產品供給的機制,能夠提高農村公共產品供給的實效性和針對性。
4.建立科學的農村公共產品供給決策機制。“自上而下”的農村公共產品供給決策機制沒有反映農民的真實需求,造成了有限的公共資源的浪費,并導致了農村公共產品的無序供給,加重了農民負擔。所以,必須改變目前的“自上而下”的農村公共產品供給決策機制,實行農村公共產品社區內居民民主決策。結合農村基層民主制度建設建立公共產品需求表達機制,使多數農民對公共產品的需求偏好得以表達。
【關鍵詞】農村,公共產品,供給,對策
一、農村公共產品的供給存在的問題
農村公共產品指農村范圍內的、相對于農民自己或家庭消費的“私人產品”而言的、用于滿足農民生產和生活的公共需要的產品和服務。我國區域幅員遼闊,各地農村公共產品供給現狀不盡相同,但農村公共產品遠不能滿足農民需求已成為一個不爭的事實。
第一,供給總量不足。農民急需的生產性公共產品嚴重不足,涉及到可持續發展的公共產品嚴重短缺。第二,供給結構失衡。主要表現在農產品供給和需求適應性不強,供給過度和供給不足并存,造成資源的嚴重浪費。這種失衡主要是由于政府憑借其壟斷性的供給主體地位和偏好,不顧村民意愿造成的。第三,供給的農村公共產品“生命周期”短,主要是指現有的公共產品質量問題嚴重,使用周期短。第四,我國現行農村公共產品供給不公平。表現在兩個方面,一是城市居民和農村村民享有不一樣的國民待遇,二是由于農村各地區經濟發展不平衡,公共產品出現很大差異。
二、忽視農村公共產品供給的原因
公共產品的非排他性和非競爭性使得公共產品供給中存在市場失靈和私人不愿供給,政府供給又容易造成壟斷,缺乏效率。農村公共產品供給體制不合理。長期以來,由于政府在公共產品供給中采取城鄉二元標準,國家財政對農村的投入嚴重不足,導致了農村無法形成公共產品的有效供給機制。同時各級政府在農村公共產品供給中責任劃分不清,越位、缺位、錯位時有發生,現行的財政體制制約了地方政府職能發揮。加之自上而下的供給方式,使農民的偏好不能得到準確的表達,無法保證產出的公共產品適合各地農村的實際需要。
三、對于我國農村公共產品供給的對策
在農村公共產品多元供給體系的構建中,政府應該營造一種有利于實現多元化供給的制度安排和政策環境,以充分調動各供給主體的積極性、主動性,從而在最大程度上滿足農村對公共產品的需求。
1.政府切實承擔起在農村公共產品供給中的責任
首先要突破二元體系統籌城鄉公共產品供給,建立統一的現代公共服務制度,使農民和城市居民能夠大體平等地享有政府提供的公共服務,構建城鄉統一的新型社會保障體系,讓包括農民在內的全體公民平等地享受國家提供的社會保障。其次,明確各級政府職責。當前各級政府間的事權混亂是農村公共產品供給體制矛盾的癥結所在。我國在農村公共產品供給中必須科學地劃分中央政府與地方政府以及鄉鎮政府與村民委員會之間在農村公共產品供給上的職責范圍,建立一套明確的權責劃分體系。第三,增加農村公共產品財政投入。近年來我國政府財政支農力度不斷加大,但是長期以來形成的財政虧欠,使得農村公共產品供給短缺的局面并不能得到立即改變。要想徹底解決目前農村公共產品供給問題,必須不斷加大各級財政投入力度,尤其是中央財政對農村公共產品的供給支出,完善轉移支付制度。
2.充分發揮市場作用。在農村公共產品共給中政府應引入市場機制和私人投資者,可以通過市場競爭,提高供給效率,同時對市場的負外部性應進行必要的規制。第一,明晰產權關系。只有產權清晰,允許人們進行適當的交易和談判,才能解決外部性問題。無論私人資本以何種方式進入農村公共產品領域,政府都必須從制度建設著手,明晰集體與私人產權的界限。第二,完善市場準入制度。政府在退出農村某些公共服務領域,引入市場化供給主體的過程中,以下政策應予以明確:進入主體的資格、進入規模、進入程序、進入者的權利和義務、以及是否對所有主體給予了平等的條件和機會。第三,實施合理的激勵政策。農村公共產品絕大多數是以準公共產品的形式存在的,政府應對各種供給主體進行適當的補償或付費,間接扶持和引導各種供給主體進入農村公共產品供給市場以減少私人在利益上的損失,吸引私人投資公共產品。
3.培育和發展第三部門力量。在新公共服務理念下,管理主體是多元性的,第三部門也都被認為是公共產品的供給者,政府與第三部門之間不應該是壓制與被壓制的關系而是一種合理分工的合作關系。當前政府正處于轉型期,應該去培育和發展更多的非政府組織,運用它它們的力量來解決當前社會中存在的許多問題和公共產品的提供難題。第一,健全第三部門發展的法律規范。我國目前對第三部門組織管理的法律、法規還不夠健全。缺乏完善的法律體系保護是我國第三部門發展的一大障礙,應該盡快制定一部完整的對第三部門進行全面規定和約束的法律,改進、完善現行的相關法律條文,消除一些不利于第三部門發展的因素。第二,對第三部門進行必要的規范和監督。政府對第三部門的監督,行之有效的方法就是構建我國第三部門的問責機制。問責機制的建立要求財務過程公開和透明,而且要對整個組織的運行管理進行全面問責,并建立相應的問責監督機制,對違反法規的第三部門要進行嚴格處罰,并追究其法律責任。
4.引導農民自主供給。首先,建立制度化的扶助機制。沒有政府的資金支持和政策幫扶,村莊公共產品的供給單靠自我服務很難有適當地發展。政府可以通過立法建立制度化的村莊建設扶助制度,幫助村民實現民主治理和提高治理能力。政府可以為村莊公共產品供給提供詳細的資金扶助政策,包括如何建立村莊公益金、村莊如何進行資金配套、各項福利的資金獲得途徑等內容。其次,完善村民的利益表達機制。目前,我國在農村公共品的供給過程中一律是采取自上而下的供給機制,供給者一般按自己的需要來提品,因此提供的產品少且不能真正的滿足農民的需要。認真聽取農民對農村公共產品或服務的意愿和訴求,掌握農民的真實愿望,避免盲目性,就顯得十分必要。
參考文獻:
[1]郭風旗.我國農村公共物品治理的多元模式探析[J].上海行政學院學報,2005(5).
關鍵詞:農業稅;公共產品;私人產品;轉移支付;多元主體
中圖分類號:F810.422 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)12-0028-02
一、取消農業稅對農村公共產品供給的影響
1.農村公共產品的范圍界定
公共經濟學理論將社會產品分為公共產品和私人產品。公共產品是私人產品的對稱,是指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產品。不完全具有這兩種特征的稱為“準公共產品”,如公園、電影院等。農村公共產品是指農村居民消費、享用的,具有非排他性和公益性的各類物質或服務產品。
2.取消農業稅對中央及地方財政減收的影響
從中央的角度來看,農業稅占中央財政收入的比例已從1950年的51%下降到現在的不足1%,,取消農業稅對中央財政并無大礙。
從地方的角度來看,由于各地經濟發展狀況不一,其財政對農業賦稅的依賴性不同,取消農業稅對各地的影響也不盡相同。以經濟發達的廣州為例,其財政對農業賦稅的依賴性已越來越小。2003年,廣州市財政收入是274.77億元,以目前每年實際征得的5 700萬元農業稅收計,它僅占財政收入的0.21%,如果把征收成本計進去,所征得的稅額更是寥寥無幾。所以說,取消農業稅對整個廣州市的財政收入影響非常有限;但全國大部分縣鄉一級,尤其是欠發達地區的縣鄉財政來看,情況則大相徑庭,如農業大縣商水,商水縣2003年財政收入總數為1億元出頭,農業稅的收入為6 700萬元多一點,占到該縣財政總收入的67%。對于這類地區而言,財政收入還是以農業稅為主,免征農業稅的影響是相當大的。農業稅取消后,相當一部分縣鄉失去了主體稅種,一些鄉只能依靠上級財政的轉移支付來維持機構運轉。盡管中央財政為貫徹全面取消農業稅改革每年都加大轉移支付力度,2004、2005、2006年中央財政用于農村稅費改革的轉移支付補助資金分別為510億元,662億元,782億元,但根據稅費改革的相關精神和農業稅有關政策,中央的轉移支付主要是用來彌補稅費改革帶來的地方財政缺口。
3.財政影響的不平衡和轉移支付政策的調整
只有上級政府的財政轉移支付力度足夠大,能夠保障縣鄉兩級政府財政支出,取消農業稅才不會給地方財政帶來太大被動。因此,科學建立農村基層財政的轉移支付體系至關重要。
根據2001年財政收入對農業稅的依賴度及其人均國內生產總值顯示,各省財政對農業稅的依賴程度相差非常之大。依賴度最大的前五個省是安徽(16.7%)、云南(11.3%)、海南(10.1%)、江西(9.9%)和貴州(9.36%),依賴度最小的五個省是(0.04%)、天津(2.58%)、北京(3.05%)、上海(3.62%)和山西(3.57%)。這意味著取消農業稅造成的財政影響是極其不平衡的,為此,對取消農業稅而進行的中央財政轉移支付應當致力于解決這個不平衡問題。具體而言,中央對一省進行的取消農業稅補償轉移支付的數額,應當與該省對農業稅依賴程度成正比,與它的經濟發展水平成反比(經濟比較發達的省,可以利用自己的財力,解決本地區縣鄉政府因取消農業稅而帶來的財政缺口,所需的轉移支付數額就越少)。如果我們使用各省人均GDP來測量它們的經濟發展水平,并把各省的農業稅依賴度和人均GDP轉換成統計學中的Z值,則我們可以通過計算每個省、直轄市、自治區的農業稅依賴度的Z值與它的人均GDP的Z值的差,將我國各省、直轄市、自治區分為四類,對因農業稅取消而導致的中央財政轉移支付的補償需求做一量化評估。
差值A:小于-0.1,取消農業稅后完全或幾乎完全不需要中央財政對其進行轉移支付補償。按照其不需要中央財政補償的程度自大而小排列,這些省市有:上海,-4.92;北京,-3.44;天津,-2.84;廣東,-1.59;,-1.58;遼寧,-1.18。
B:-1至0之間,取消農業稅后基本不需要或不大需要中央政府補償轉移支付,按其不需要程度自大而小排列有:浙江,-0.89;福建,-0.69;河北,-0.54;山西,-0.48;新疆,-0.39;江蘇,-0.32;山東,-0.31;青海,-0.28。
C:0至1之間,屬于取消農業稅后需要中央財政轉移支付補償的省份。按需求程度自小而大順序排列,它們是:寧夏,0.11;吉林,0.36;黑龍江,0.44;重慶,0.54;河南,0.73;廣西,0.79;四川,0.90;湖南,0.90;湖北,0.94;甘肅,0.97。
D:大于1,這些為中央財政補償需求程度最高的地區,按需求度自低向高排列為:內蒙,1.06;陜西,1.24;海南,1.35;江西,1.56;貴州,1.72;云南,2.11;安徽,3.72。
在此基礎上,我國可以借鑒美國等發達國家的普遍做法,盡快制定政府轉移支付法。增加轉移支付制度的透明度,減少各種暗箱操作,這樣才能讓寶貴的資金發揮最大的效益。
二、農村公共產品供給尚存的其他問題
1.農村公共產品供給結構失衡
農村公共產品供給結構失衡主要表現在以下三個方面:
(1)“供”“需”結構失衡。在現有的農村公共產品供給中,政府不主動了解農民需求,而是為了滿足地方各級政府決策者的“政績”和“利益”的需要,不顧農村的客觀條件,大搞一些見效快、易出政績的短期公共項目,而對于關乎農村持續發展、投資大、見效慢的產品卻嚴重短缺。
(2)“軟”“硬”結構失衡。從我國近年來財政用于支農支出情況中可以看出,支援農村生產支出和水利氣象等部門的事業費在農業總投入中占有較大比重,2003、2004、2005三年分別為:64.7%、72.5%、73.1%,而用于農村其他公共產品提供的財政資金比重則偏低,如農業科技三項費用2003、2004、2005三年分別為:0.71%、0.67%、0.81%。
(3)區域結構失衡。我國農村公共品供給不平衡的狀況也表現于地區之間的不平衡。市場經濟發達、私營民營企業眾多、財源豐裕的東部沿海地區,公共產品的供應相對較好,而中西部不發達的農村地區,公共產品供給則嚴重不足。
2.農村公共產品供給主體錯位
在我國,當涉及兩級或多級政府間的共同事務時,中央政府、各省、市、縣及鄉政府在公共產品供給責任的確認、調整機制及分擔標準等方面,缺乏一個明確有效的分擔機制,隨意性較大。例如,基礎教育、基本醫療、計劃生育都是國家的基本國策,具有很強的溢出效應,屬于全國性公共產品,應當由中央政府提供和融資,但實際上這些供給責任推給了鄉鎮基層政府。2004年,全國財政預算內農村義務教育撥款達到1 326億元,中央財政對地方轉移支付的教育補助??罴s為150億,僅占全國財政預算內義務教育經費總支出的11.31%。
3.農村公共產品供給結構單一
各級政府是農村公共產品供給的主體并不意味著完全由政府提供。把政府作為唯一的供給主體使公共產品的供給渠道過于單一,且因財力限制和供給的強制性很難完全滿足農戶有差異的公共產品需求。E.C.薩瓦斯的研究表明,擺脫政府公共服務低效率和資金不足困境的最好出路是打破政府的壟斷地位,積極實行公共服務的民營化,建立起公私機構之間的競爭。
公共產品也不能完全通過市場提供,以薩繆爾森為代表的西方福利經濟學家們認為,由于純公共產品具有非排他性和非競爭性的特征,若通過市場方式提供,易存在“免費搭車”心理,對具有共同受益或聯合消費特征的物品或勞務,消費者是不愿意為此付出價格的,市場也無法通過供求雙方的力量對比為此類物品或勞務求得一種均衡價格?,F實中政府失靈所帶來的政策失效就是明顯的例子。
三、對策總結
彌補取消農業稅給農村公共產品供給帶來的影響,從根本上解決農村公共產品供給問題必須明確以下幾個原則并完善相應的配套措施:
1.加大轉移支付力度,增加轉移支付透明度。進一步加大轉移支付的力度,并根據財政收入及對農業稅依賴程度合理安排轉移支付數額,加大對西部地區的轉移支付,加強中西部地區基礎設施建設,鼓勵外地投資者到中西部投資,以經濟發展帶動中西部居民收入的增長,縮小與東部發達地區居民收入的差距,同時還要增加工作透明度,減少人為因素的影響。
2.建立良好的決策機制。從長遠來看,必須建立一種“自下而上”和“自上而下”相結合的決策機制,鼓勵農民參與到農村公共產品決策的制定與執行過程中,形成政府與農民共同決策模式,保證農村公共產品有效供給。
3.明確劃分各級政府的事權。明確劃分中央和基層政府在農村公共產品供給方面的責任,農村公共產品中的全國性公共產品主要應由中央政府和省級高層級政府來協調和提供。農村公共產品中的區域性公共產品以及農村地區性的受益范圍較小的公共產品如農村醫療、農村道路建設、自來水供應等,主要應由地方性政府來負責。
我國是一個發展中的農業大國,農村公共產品是農民增收,農村得以發展的支撐。有效供給農村公共產品,為農村公共服務的發展提供了經濟基礎和文化基礎。 目前我國農村公共產品供給存在著供給的總量不足,結構失衡,質量低下,區域不公等問題,成為制約我國農村社會經濟發展的重要因素。
【關鍵詞】
農村公共產品;供給;問題
據統計,改革開放以來,國家財政支出用于農業支出的絕對量在不斷增加,但農業支出占整個財政支出的比重總體呈下降態勢。從總體上看,農村公共產品供給的總量短缺、供給不足、質量不高、結構不合理。
1 我國農村公共產品供給總量不足
農村基礎設施供給嚴重不足,鄉村交通條件較差,“飲水難、行路難”等問題在部分農村地區仍很突出。有資料表明,我國有一半的農村地區沒有通自來水,有近2億人的飲用水中有害物質含量超標。全國尚有1065個鄉鎮、51426個村不通客運班車,分別占全國不通客運班車鄉鎮與村數的86.4%和44.0%。
農村人居環境條件較差,村莊基礎設施數量不足、質量低下。隨著人口的增加, 生產生活污水和廢棄物排放增加, 大量生活污水的直排,生活垃圾露天放置,造成河流、池塘的污染, 生態環境惡化,嚴重影響農民的健康。有資料顯示,全國至今還有53%的村不通電話,農村用電電壓不穩、電價偏高(相當于2倍的城鎮電費);雖然有93%的村能接收電視,可信號相當微弱。
農村文化教育供給不足,在文化教育供給方面,城鄉之間的發展不均衡,城市初中畢業生升學率在1985年至1999年間, 由40%提高到了55.4%, 而同期農村的該比例卻從22.3%下降到了18.6%, 兩者間的差距從1.8倍擴大到3倍。農村義務教育的師資水平較低,教育質量不高,農業就業人口的素質參差不齊,極大地制約了農村經濟的發展,同時也嚴重影響了農民文化素質的提高。
我國農村社會保障機制缺位, 大部分農民沒有享受過政府提供的社會保障福利,只有很少一部分人群在過年的時候獲得過送溫暖慰問款。農村的醫療衛生機構凋零,公共衛生與預防保健比較薄弱。占全國人口70%的農村人口擁有的公共衛生資源卻不足全國總量的30%;農村每千人平均擁有不到1張病床,在城市約有3.5張;農村千人只擁有1名衛生技術人員,而城市則在5名以上。
2 我國農村公共產品供給結構失衡
我國農村公共產品供給不僅在總量上不能滿足農民的需求, 在結構上 “供給不足”和“供給過?!币餐瑫r并存。農民“失語”,導致政府在農村公共產品供給中的決策機制不夠科學, 政府提供的公共產品與農民所的需要不對口 。
農村公共產品供需錯位造成結構性失衡。由于農民不能對政府行為起到約束作用, 形成的“供給主導型”農村公共產品供給決策機制, 造成農村公共產品供給和需求的錯位。農民不能把有效的需求傳達給政府,導致農村公共產品偏離有效需求。有研究表明,某些農村地區有52%的公共服務是由農戶自行安排解決的。
3 我國農村公共產品供給質量較低
在農村, 實行的是以農民為主的“自給自足”型公共產品供給制度, 農民生產、生活所需的公共產品在很大程度上是由農民自己承擔, 農村公共產品供給質量低下一直是亟待解決的問題。
某市共有4017座農村橋梁,危橋就有1445座,占比達到35.96%,其中384座農村危橋需重新建設,重新建設的占比高達危橋總數的26.57%。全市現有鎮級文化站23個,其中17個文化站房屋簡陋。因經費緊張,絕大多數文化站出租另作它用;260個村級文化活動室中,只有172個達到驗收標準。全市共有敬老院3個,床位1380張。其中有12個需修建,4個要重建。
4 農村公共產品供給區域不公
近幾年,我國農村公共產品雖然不斷增加,可與城市比較,還存在相當大的差距。 從教育資源分配來看,我國農村學生的人均教育經費只有城市學生的1/4,生均固定資產總值和生均專用設備僅占城市的1/3和1/6。對于公共衛生資源,農村居民占全國2/3的人口,擁有不到1/4的衛生總費用;僅占人口1/3的城鎮居民,卻占到近3/4的衛生總費用。
我國幅員遼闊,由于各地經濟發展水平的極大差異,各地農村的公共產品供給水平也存在著極大的在數量和質量上的不同。東部的農村公共產品供給水平要相對高于中部和西部, 而西部的農村公共產品供給尤為匱乏。下面選取三類地區較有代表性的省份的部分數據說明區域間農村公共產品供給的差距。 表1 東、中、西部主要省份農業機械擁有量和財政收入
省份大中型拖拉機(臺) 排灌柴油機(臺) 一般預算收入(億元)
河北省 155200 1150000 1067.1231
山東省 399300 1838400 2198.6324
江西省 15200 681400 581.3012
河南省 246921 543400 1126.064
陜西省 70674 43091 735.2704
四川省 77700 441900 1174.593
從表1可以看出東、中、西部地區在農業機械擁有量上表現出明顯差距,從側面反映出三類地區經濟發展水平的差距。以四川省為例,成都平原的農村發展已經走在時代的前列了。在成都的新農村建設中,從農村公共產品供給這一塊來說已經和東中部相差不大,甚至某些地方有可能已經超過發達地區。比如龍泉驛區的龍泉山區都基本家家通了水泥公路,自來水和通訊網絡,不但如此,該地農村還能供給給城市市民便捷的農家樂這一休閑旅游的產品等等。
【參考文獻】
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論文摘要:目前,解決農村公共產品的供給困境已成為農村發展的關鍵。鑒于農村公共產品主要還是由政府提供,在委托一的理論框架下,根據委托與之間的利益差別性以及個體追求效益最大化的理性導致集體行為非理性的理論預設,文章從多元利益博弈的角度,對政府(中央政府和地方政府)與農民在農村公共產品供給中基于各自的理性選擇卻導致非合作博弈的困局進行解讀,并提出正和博弈的有效治理途徑。
一、理論前提預設
(一)在農村公共產品供給中,政府具有人民賦予的管理社會和社會資源的權力,為人民提供公共產品。人民和政府之間實質上形成了一種委托^—人的關系,中央政府在全國范圍內實施農村公共產品的供給政策。由于各地區的經濟機會、經濟發展水平及自然資源稟賦等方面差異的存在,中央政府難以直接介入各地的經濟、政治活動,使得地方政府以中央政府的人身份介入經濟、政治活動成為必要。由中央政府賦予地方政府一定的自主權,產生新一級的委托和的關系。通過這樣的層層,實現對社會公共產品的供給。因而,要研究農村公共產品的供給問題,必須要在委托——關系的預設前提下進行分析。在委托——關系中存在著兩個突出的問題和特征:其一,委托人和人的利益不一定完全一致,存在人背離委托人目標的問題。假設政府(中央政府和地方政府)作為人而存在,在人民與政府的委托——關系中,政府行為的目標往往并不會完全與全體選民的意愿一致。在中央政府與地方政府的委托——關系中,中央政府與地方政府之間的效用目標也不盡相同。地方政府往往更多地指向其對于“政績”、“地方經濟發展指標”等自身利益的需要。其二,委托人和人之間存在著“信息不對稱”現象。這既表現在委托人和人掌握有效信息的能力不一樣,也表現在委托人不可能充分掌握有關人的行為、工作績效等信息,存在著人隱瞞不利于自己的信息或者制造、虛假的、扭曲的信息及利用私人信息優勢,為增進個人利益而不惜損害委托者權益的可能,從而導致農村公共產品的供給不足。
(二)在委托——的分析框架內,除了利益差別之外,還假定政府(中央政府和地方政府)和農民都是理性的,具有權衡和理性地追求自身利益最大化的個體行為選擇的能力。亞里士多德指出:“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物,人們關懷自己的所有,而忽視公共的事物;對于公共的一切,他至多只留心到其中對他個人有些關系的事物”??梢姡耆硇缘膫€人會做出對集體非理性的行為。按照新制度經濟學的觀點,作為農村公共產品供給主體的政府,無論是從鑒別公共服務獲得收益與成本的技術角度,還是從政府官員的私利考慮,尋租或參與租金分配等“搭便車”現象都是在所難免的。正如諾斯所談到的:“如果國家擁有強制力,那些掌握國家權力的人就會使用這些力量,在犧牲社會其他成員利益的基礎上,謀取自己的利益。”而農民作為理性的個體,更是基于各自潛在的利益,對稀缺性的村莊資源會做出最有利于自己的行為反應,從而造成集體的公共利益陷入困境的現象。因而在農村公共產品的供給過程中,委托人——人之問的利益差別性及追求利益最大化的理性導致的集體行動的困境就構成我們分析政府(中央政府和地方政府)與農民博弈內涵的兩個基本的前提。
二、農村公共產品供給中多元利益博弈的解讀
在上述的理論前提預設下,由于農村資源的稀缺性和組織利益的有限性,不可避免會產生委托人和人之間經常性的非合作博弈困局,有必要對博弈困境中的多元利益進行解讀,探明各種利益博弈是如何在現實中形成農村公共產品供給困境的。
歷來公共產品的供給是沿用自上而下的制度,中央政府控制了大部分公共資源,總體規劃和投資重點往往由上級政府確定,甚至對投資項目也直接確定。中央政府作為公共產品政策的制定者、組織者和資金提供者,傾向于經濟利益最大化。其目標應是效用最大化(財政收入最大化和社會福利、公共產品供給最大化)。中央政府在財政收入既定的約束下,往往傾向通過核查、監督等方式,使成本(核查成本向地方政府轉移)最小化。針對地方政府往往希望能夠得到更多公共資源的現實,在農村公共產品的實際供給中,中央政府往往通過實施一定的制度規則來指揮地方政府(包括鄉鎮政府)和農民,以減少信息成本。如表現為當前稅收體制下的事權和財權的不對稱、權利和責任的不對等。在信息不完全、不對稱情況下,中央政府還有可能會產生逆向選擇(就是和地方政府不合作),傾向將公共資源投向城市或非農業上。由于城市較之于農村頗有影響力,而且城市公共產品的提供能夠為政績增光添彩,從而使地方政府有限的財政支出過度地投入到了城市公共產品生產中,在產生過重的地方財政負擔的同時,隱含的機會成本更扭曲了公共資源的配置。
地方政府依靠其層級的控制權和信息不對等的雙重優勢,在面臨資金緊缺和上級部門的指標考核雙重壓力下,會選擇對其有利的博弈路徑,以追求政績評價最優、謀取財力最大化為基本施政方針。他們在公共產品提供中的態度是通過觀察中央政府的行動(假定中央政府是按缺口彌補地方政府的)來獲取信息,在上一級政府干預和農民的要求下,選擇平衡的應對戰術。一方面趨向于向上虛報,把公共產品短缺作為要價條件,故意擴大財政缺口,繼續要求中央政府投放公共資源,爭取中央政府的政策支持和稀缺資源;另一方面趨向于向下憑借其相對獨立的控制權,變相獲取控制權收益。于是地方政府就會產生多重博弈:既有與中央政府的利益博弈(當中央對地方政府制度約束強而地方政府官員行為極易被監督和舉報的條件下,地方政府官員將首先支付保障其機構正常運轉的費用,比如支付辦公費用、償還債務、工資發放等,最后才會將剩余的資金用于公共產品建設;當中央對地方政府制度約束弱而對官員行為監督成本高時,地方政府難免會通過亂收費和變相收費來籌集資金用于公共產品建設),又有與農民的利益博弈。在博弈過程中,地方政府維持著自身的利益,實現的是一種零和博弈。 轉貼于
從農民利益來看,可以由短期經濟利益和長期經濟利益構成。由于受文化知識、民主意識、財力和信息等各方面因素的限制,在目前的供給制度下,農民與地方政府之間的博弈更多帶有強權博弈的色彩,農民往往處于消極應對狀態。在制定公共產品供給計劃過程中,計劃由地方政府出于自身利益和政績偏好做出,即使每個農民報告出自己的支付函數,公共產品數量并不會因此有所改變,反而成為政府征稅的依據。那么,農民作為理性的個人,就具有低報需求以逃避分擔相應成本的動機,正如薩繆爾森所說:“正是個人的自我利益使其給出虛假的信號,假裝從某種集體消費活動中獲得比實際情況更小的利益”,于是農民會出于短期經濟利益的考慮而少報需求,最終造成公共產品的實際消費偏離最優的消費量。此外,農民對中央政府與地方政府之間的博弈結果,也會產生消極的應對行為。當中央政府對地方政府的制度約束強時,農民的短期利益得到維護(比如稅收大幅度降低等),農民會自愿地交納農業稅和“一事一議”費用,但由于地方政府的控制權,博弈的均衡便是地方政府假借各種理由優先滿足自身的利益需求,不能切實地保證公共物品的提供;當制度約束力不強、監督機制軟化時,地方政府動用“亂收費”的武器,對于處在社會政治和經濟地位最低層的農民來說,只有通過消極交納農業稅和“一事一議”費用來發泄心中的不滿。來自縣級以上政府部門的財政轉移支付僅僅能夠保證基層組織的正常運轉和保持農村義務教育的發展,一些缺乏硬性約束的農村公共產品,如道路建設、水利設施等建設就會落空,農村公共產品建設無人負責。最終,農民的長期經濟利益都會受到損害而且繼續生活在公共產品匱乏的條件下。
三、正和博弈:解決農村公共產品供給的有效路徑
可見,在委托——關系的框架內,中央政府、地方政府、農民基于現實利益和追求利益最大化的理性選擇,導致了目前農村公共產品的供給困境。農村公共產品的供給應該由中央政府、地方政府、農民共同承擔,但中央政府的最優決策,地方政府的博弈平衡,農民的消極應對,往往會按各自的理性行事。由于各方的不合作,并不一定會達到自己的預期目標,很可能會導致集體公共利益的非理性。由于信息的不對稱,中央政府為了減少信息成本,允許地方政府之間以及地方政府與農民為爭奪其稀缺資源而進行博弈。但是雙方在非合作博弈中的資源投入的成本是一種“沉淀成本”,實際上大部分都在博弈中耗散了,沒有給社會資產總額帶來任何增益,這對農村公共產品的供給總量的增進毫無益處可言。要保證農村公共產品供給整體水平的提高,就必須探尋三方都能取得利益增量的“多贏”的正和博弈方式,消除零和博弈或負和博弈的負面影響。
首先,要重塑公共精神。公共精神孕育于公民社會之中,包括民主、自由、平等、秩序以及公共利益等一系列價值命題,它錘煉形成于社會成員的社會實踐活動之中,滲透凝聚在社會成員的精神內,影響和制約著社會成員的公共行為,構成社會運作與社會發展的深層結構。沒有公共精神,正和博弈就很難在制度和行動上得到真正的落實和發展。所以,正和博弈是政府提供公共服務的一個深層次問題,它不是一般意義上的制度工程和行動范例,其目標既是規則的,也是意識的。在委托一關系的框架下,認真培育政府、官員和公民的公共精神顯得尤為重要,對解決農村公共產品供給的博弈困境具有重要作用。要減少政府信息“超載”帶來的耗損成本,促進政府之間以及政府與農民之間的競爭與合作,使委托——關系建立在信任的基礎之上,否則,即使建立最好的適用于正和博弈的制度,也會出現政治人的機會主義行為。公共精神的培育與發展根源于一定社會的政治、經濟、文化和社會的發展,其生命力的大小直接取決于它與一定社會的政治、經濟、文化、社會的發展相適應的程度。長久以來,由于我國的政治架構以及小農經濟分散性的負面影響,使得公共空間失去了發展的余地,進而造成了我國公民社會的先天發育不良,使公共精神喪失了生成的土壤。因此,公共精神的塑造是不容樂觀的。
[關鍵詞]農村公共產品供給;存在問題;有效解決途徑
中圖分類號:TM764 文獻標識碼:A 文章編號:1009-914X(2017)15-0314-01
作為世界上的農業大國,三農問題是關系到我國經濟發展與社會穩定的重大問題。其中公共產品作為一種非常重要的經濟資源與社會資源,在三農的發展過程中,起著十分重大的作用。目前我國廣大農村地區在公共產品的供給方面非常不足,這也極大阻礙了農村經濟的發展與社會的進步。而在我國政府仍是主要的公共產品提供者,所以我國政府必須努力加大在農村建設方面的各項資金投入,同時積極創新融資方式,努力拓寬融資渠道。
一、農村公共產品供給融資中的存在的問題
(一)國家財政投入不足
從新型政府管理的理論知識方面來講,國家各級政府的財政投入是當前我國農村公共產品供給的主要資金來源。尤其是近些年來,為促進農村經濟的發展,我國財政在農村公共產品供給方面的投入持續擴大。但即使這樣,我國農村公共產品供給方面的政府財政投入在農村整個GDP中所占的比例還是遠遠比發達國家低。從整體上講,目前國家財政在我國農村公共產品供給與融資方面的投入明顯不足。同時,因為國家財政主要利用國家財政撥款與國家資金補貼的方式來為農村公共產品供給提供資金支持,這些資金必須經過多級政府部門才能自中央到達基層政府,其間就很容易發生各級政府部門擅自截留資金或者私自挪用資金的問題,從而導致我國農村公共產品供給國家財政支持到位率低,真正用在農村公共產品供給上的資金是少之又少[1]。
(二)農民集體投資有限。
農民集體投資也是農村公共產品供給融資的重要方法之一,但是由于我國農村經濟的發展水平要遠遠低于發達國家的農村,廣大農村地區尤其是我國的中西部地區,由于經濟發展緩慢,農民的經濟收入還是比較低的,所以他們集體在農村公共產品供給方面的投入資金是非常有限的。
(三)農村金融服務質量差
農村金融服務作為農村公共產品供給融資的重要方式之一,完善的農村金融服務機制可以提供強大的資金支持用于增加農村公共產品供給。然而現階段,我國農村金融發展極為緩慢,農村金融服務質量差,一般都存著金融產品單一,金融機構工作效率低,金融體系不健全的缺點,從而導致農村資金不斷大量外流、農業擔保發展滯后的問題。
二、解決農村公共產品供給融資問題有效途徑
(一)增強國家在農村各種基礎設施上的資金支持
要增強國家在農村各種基礎設施上的資金支持,政府必須適度調整自己的財政支出結構與財政投資方向,財政支出分配中的”重城鎮輕鄉村”狀況必須得到根本性的改善。從而不斷增加政府在農村公共產品供給方面的融資力度,加快廣大農村地區的基層財政體制改革,健全與完善政府財政在農村公共產品供給方面的持續投入機制,依據城鄉公共服務的均等化原則,進一步健全“城鄉一體化”的現代社會公共財政體制,持續增強國家財政在農村公共產品供上的各項投資性支出,并將受益范圍擴至全國的農村基礎設施,避免單個地方受益。另外,明確劃分各級政府所享有的事權范圍,對公共產品供給的各項供給責任進行合理分配。依據效率原則和公平原則,廣大農村地區的各項基礎建設資金供給應當由中央政府進行資金劃撥。對于例如交通設施、供電設施以及通訊設施等一些明顯帶有“外部效應”的大規模、區域性設施,則主要從地方財政中劃撥,同時中央財政給予適度的補助。而對于一些鄉間公路、鄉鎮水利工程等受益范圍較小的各種農業基礎設施,則由地方政府獨自出資[2]。
(二)調動農民集體投資的積極性
農民集體投資雖然有限,但是只要充分調動農民集體投資的積極性,還是能進一步擴大農民集體投資額,增加農村公共產品入的。為此相關工作人員,必須盡力在農村實施一事一議”的制度。雖然該制度在實踐中有一定的自身缺陷,但仍然是現階段解決我國農村公共產品供給融資問題的重要方法之一。通過“一事一議”制度對農村公共產品供給中廣大農民所具備的的知情權利、各項參與權利以及相應的管理權利與督查權利等進行保障。只有這樣才能全面調動我國廣大農民的投資積極性,從而促使他們主動參與農村公共產品供給的各項融資活動。同時政府也要對農民參與公共產品供給的投資行為進行鼓勵,并制定出相應的支持政策以及各項鼓勵措施,給予相他們一定的的稅收減免。另外,政府還要不斷改革與農村基礎設施有關的各種產嘀貧齲在投資人即是受益人的基礎上,明確規定農村基礎設施的產權。
(三)完善農村金融服務
目前,我國農村金融服務體系一般包括政策性金融服務、商業性金融服務以及合作性金融服務。它們促進了我國農村經濟的發展。但是由于我國現代化農業的迅猛發展,我國農戶的金融需求也向多層次性變化,為此農村金融服務必須改變以前金融產品單一,金融服務機構工作效率低、金融體制不完善的缺點,不斷革新金融內部體制,推出更能滿足現代農村金融需求的種種金融產品,從而避免農村資金外流,增加農村公共產品的供給。政府必須全面發揮政策性金融的各種優勢,大力引導商業性金融服務機構以及合作性金融服務機構支持農村公共產品供給的融資活動。
結語:
綜上所述,農村公共產品供給的投融資問題對我國三農問題的解決有著直接的影響,目前我國農村公共產品普遍供給不足,農村公共產品供給在融資方面存在著國家財政投入不足、村民集體投資較少、農村金融服務單一等問題。為此相關工作人員必須采取科學有效的解決途徑,從而有效解決我國農村公共產品供給的投融資問題,增強我國農村公共產品的持續有效供給,為我國三農問題的解決提供保障。
參考文獻: