時間：2022-04-22 04:18:46
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇法治論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
2.城邦及立法的產生。在談到城邦的產生時，雅典人是這樣敘述的：經歷了無數的災難(洪水、瘟疫等)之后，有少數人幸存下來，幸存者們起先大概在荒僻的地方按隔離的家族群生活，很少甚至沒有互相聯絡的手段，幾乎沒有生產工具。當他們開始恢復彼此交往時，他們大體上仿照游牧者的方式靠他們的畜牧產品生活，不積累“可以攜帶的財產”，因此，沒有競爭和貪心。他們的生活由家長管轄，每個家長為自家制定規章。經過一段時間，人類從這種“游牧生活”過渡到農業生活，并且在山頂上新拓居地。為了防御危險，一些家庭會結合在“大屋子”下。由于每個家庭都有自己特定的習俗或規則，“大屋子”會從每個家庭帶進拓居地的各種規則中挑選可以為共同體接受的東西，加以整理，發展成一種新的生活規則，這就是原始立法的起源。當洪水的記憶完全消失時，人們就會敢于走下高地，進入平原，較大規模地建立像荷馬史詩中描寫的伊利奧斯那樣的城邦。當然，“這些發展不是一蹴而就的，而是在極其漫長的歲月中逐漸演變的”。
3.政體。柏拉圖主張的是民主政體和君主政體相結合的混合政體。“兩者——專制和自由——限制在一定范圍內，事情就變得好多了”。柏拉圖還主張分權。他認為，為了任何國家的永久福利，需要在幾個方面劃分最高權力，把完全的統治權集中在同一人手中是毀滅性的。
4.法律權威。他說，在一個“真正的政體”中，統治者不是階級利益集團，而是上帝，而上帝藉以使其命令家喻戶曉的聲音，就是法律。因此，良好政體的根本原則是，統治者不應是個人或階級，而是不受個人感情影響的法律。
5.立法、執法和守法。柏拉圖在書中構建了人們的一切行為都由具體的法律來規范的新理想國。
由此可見，柏拉圖在他的晚年思想中實際上已經由早期的理想國式的所謂“人治”轉向了后人所稱的“法治”，這與亞里士多德后來的法治思想不可謂不一致。眾所周知的亞里士多德法治“公式”：
一、要有制定的良好的法律；二、制定好的法律得到人們的普遍遵守，在《法律篇》中都能找到出處。柏拉圖強調的法律形式實際上就是良法的問題，而柏拉圖不僅強調了守法，也強調了立法與執法，從當今的意義上看，柏拉圖似乎比亞里士多德更加進步。這一點與我們的傳統認識有了巨大的不同，那么怎么解釋這樣的進步與退步呢?
我認為，所謂的柏拉圖的人治與亞里士多德的法治并沒有實質上的差異，甚至柏拉圖前期的理想國思想和后期的法律篇思想在哲學基礎上也沒有本質上的不同。
在柏拉圖一生最后20年里，曾經是希臘精神生活中心的古老城邦的全盛時期已經過去：敘拉古遠征瓦解之后，雅典淪為第二流強國；在澤凱萊戰爭結束之時，斯巴達的霸權地位也一去不復返。希臘文明的存在，因東面的波斯人和西面的迦太基人的侵犯而遭到威脅。要保住希臘文明，只有依靠新城邦的建立或者老城邦的復興。而這時要做的第一件事就是為嶄新或復興社會提供一套完善的政體和基本法律。柏拉圖的《法律篇》便在這樣的情況下應運而生。不可否認，柏拉圖在《理想國》中曾有所謂人治的主張，即由“敏于學習，強于記憶，勇敢、大度”的哲學王來管理國家和治理社會，并嘔心瀝血地為此制定了理論基礎，但當別人問他這種理想國在人間能否實現時，柏拉圖自己也感到惶惑，承認這種理想國只存在于天上，他說，“或許天上邊有它的一個原型，讓凡是希望看見它的人能看到自己在那里定居下來。至于它是現在存在還是將來才能存在，都沒關系”。晚年的柏拉圖根據自己長期切身的政治實踐所帶來的慘痛教訓，意識到“理想國”是不切實際的，在人間無法實現，轉而主張法治。基于這種認識，柏拉圖在《法律篇》中設計了新理想國的藍圖。美國著名法理學家博登海默也認為柏拉圖在其后半生對他的法律思想作了“實質性的修改”。
我認為，這樣的看法僅僅看到了表面現象，卻并為發現本質的同一。柏拉圖在《法律篇》中強調法治的良好功效以及具體的法律形式(即良法)的重要性和立法的重要性。亞里士多德同樣強調了制定良好的法律。但是，這樣完美的法律應當由誰來制定呢?亞里士多德并沒有給出答案。他的老師柏拉圖自己也回答不出來，事實上，他又一次陷入了如同理想國一樣的惶惑中，于是轉而唯心的求助于上帝，認為統治者不是階級利益集團，而是上帝，而上帝藉以使其命令家喻戶曉的聲音，就是法律。
那么也就是說，《法律篇》中的法律靠人同樣制定不出，還是得依靠天上的上帝，這同《理想國》中虛構的哲學王又有多大的差異呢?可見，柏拉圖的思想根基并沒有發生實質性的改變。在《法律篇》中，智慧具體化為法律，也許可說凍結為法律，在社會生活中法律規范在總體上可能是最為合理的。因而，現實的國家是法治的國家，是依靠守法的意向，通過培養服從法律的精神試圖達到和諧。
綜上所述，筆者認為法治思想應當起源自柏拉圖，而非大家普遍公認的亞里士多德，并且柏拉圖前期的所謂“人治”思想和后期的思想實際上也沒有本質的不同，不過是具體形式的差異。
參考文獻：
[1]沈宗靈.依法治國，建設社會主義法制國家.北京大學學報(哲學社會科學版)，1996，(6).
[2]柏拉圖.理想國.商務印書館，1986.
[3]范明生.柏拉圖哲學述評.上海人民出版社，1982.
[4]E.博登海默.法理學——法哲學及其方法.華夏出版社，1987.
論文摘要:WTO規則多是行政法規列，主要是對政府行為和行政法治的要求，與WTO規則的要求相比，我國行政法治還存在許多問題，急需按照WTO規則的要求，進一步提高行政立法質圣，轉變政府職能，規范行政執法行為，加強行政執法監譽力度，而促進我國社會經濟和行政法治的斷發展
加人世貿組織是我國當代社會發展史上一個具有重大現實意義和深遠歷史意義的事件。它不僅標志著我國對外開放進人一個嶄新的階段。我們將在更大范圍內和更深程度上參與經濟全球化，而且意昧著我國的行政法治建設迎來了一場全新革命—“全面適應經濟全球化”的革命。
一、入世向我國提出了加快行政法治改革的任務
中國人世，政府首當其沖.首先，從形式上說，世貿組織是以政府為主體組成的國際組織，政府是人世協議的締結者，也是WTO權利義務的承受者;其次，從實質上說，WTO是由一整套規則體系構成的，且幾乎所有規則都主要是針對政府的。加人WTO，政府行為就要受到WTO規則的約束和規范。然而，與WTO規則的要求相比，目前我國行政法治建設還存在著諸多問題.突出表現在:
第一，行政立法質不高.體現在:視野不開闊.長期以來我國行政立法視野單純注重國內，忽視將國內法與國際法相銜接，以致造成國內法與WTO規則和我國政府承諾不相一致甚至相背離，人世協議要求制定而國內法尚未具體體現的“法律真空’等現象。體系不統一。按照WTO規則要求，地方政府的立法、經濟政策的制定必須與國內立法保持一致。但是，有些地方、部門在行政立法中從狹隘的本位主義出發不適當地強化、擴大本地方本部門的權力，甚至各搞各的相互割裂的所謂.法律體系”，破壞了國家法制的統一和落嚴。法制不規范。法律、法規在權利力義務配置上不平衡。立法中重視行政機構權力，輕視相對人的權利，重視行政管理機關的強制措施，輕視相對人的侵害救濟;重視相對人申請報批的行政許可程序，輕視對行政執法監督制約的程序;行政機關的權力規定具體，責任規定抽象:
第二，政府職能不到位。主要表現:(1)“越位”，政府管了相當一部分不該管、管不了、實際上也管不好的事。(2)“缺位”，一些需要政府管理的事情沒有管起來，如宏觀調控、社會管理、公共服務等事務。（3）“錯位”，政府一些部門職能交叉，一些部門既是所有者又是協調者，既當“運動員”，又當“裁判員”。
第三，行政執法不規范。主要表現:(1)以權代法。許多政府部門和地方仍習慣以“內部文件”、“行政命令”等隨意性很大、透明度很低的管理方式開展工作，“暗箱操作”、隨意裁決等間題時有發生。在行政過程中，頻頻出現內部文件的權威大于部門法規政策，部門和地方規定大于國家法律法規的現象，甚至有時依據內部決定或領導口頭指示就可以改變或變通既定規則的執行二〔2〕執法不公。受執法經費不足的影響，一些行政執法部門熱衷于搞罰沒收人:有罰沒收人各行政執法部門就爭相辦案，無經濟利益相互推謬一些省、市地方政府將行政執法部門的罰沒收人與經費支出不同程度地掛鉤，一些部門、地方罰沒上交費用都有任務指標。這種部門權力利益化、不當利益合法化的做法，嚴重影響了依法行政的公正性.也制約了依法行政效能的正常發揮。執法環節過多、彼此推誘、公文旅行、效益低下、長官意志等問題仍然大量存在:
第四行政監督不力。表現在以下方面:行政機關的執法監督相當薄弱。往往是上級有號召、有要求，才去組織安排。執法監督方式也多是聽聽匯報、走馬觀花，不但不能了解真實情況，而且損害了行政執法監督檢查的名聲:受檢查的單位有不少是不習慣于接受監督檢查，主動提供情況差。甚至千方百計予以掩飾:有些地方、部門對行政復議制度、行政訴訟制度的監督作用重視不夠。甚至認為行政復議、行政訴訟是揭行政機氣的“短”不利于維護“政府形象”在實踐中，有的要求法制工作機構對行政復議申請能不受理的就不受理，不得不受理的也要盡可能維護“政府威信州;有的在發生行政訴訟后不是積極應訴。而是想方設法影響司法機關對案件的審理:
由于上述問睡的存在，人世后，我國行政法治、特別是政府的行政管理方式面臨前所未有的沖擊和挑戰。政府必須直面這種沖擊和挑戰，積極應對.加快行政法治改革的步伐，努力爭取人世的正效應。
二、應對入世挑戰，必須全面推進行政法治改革
第一，按照WTO規則的要求，進一步提高行政立法質量。(1)抓緊清理，修改或廢止與WTO規則和政府承諾不相符合的法律法規，使之與WTO規則相一致，針對欠缺的國內法律空白，及時制定相應的政府法規，做到立、改、廢同步進行，建立鍵全符合WTO規則要求的行政法律體系:(2)維護中央政府法律法規的統一性和權威性。需要各地方、各部門在有關行政工作中必須堅決執行中央政府出臺的法律法規，各地方、各部門有關的現行法規及規范性文件凡是與中央法規不一致的地方也需要及時加以糾正或廢除;中央政府應當借助人世帶來的強大推動力盡力消除地方保護主義和部門壟斷利益，從法律上打破行業壟斷、地區封鎖:地方政府和部門新出臺的各種人世應對措施也應注意保持與中央政府規定的一致性完善權利義務的配。立法中，在賦子有關政府機關必要權力的同時，必須規定其相應的責任，在規定相對人的義務的同時，應該明確規定其享有的權利，并為保證其權利的實現規定相應的政策和措施。
第二。按照WTO規則的要求。進一步轉變政府職能。以)由全能政府轉變為有限政府。政府要改變過去的政府管理中無所不包無所不能的傳統習慣，堅持有所為，有所不為。凡是市場.社會、企業和公民能自我調節、自我管理的事，政府就不必介人;反之，政府就可以介人。同時，政府要有意識地培育社會中介組織，提高社會的組織化程度、擴大社會組織自我管理的能力，為政府職能的轉變提供承接載體、以形成“小政府，大社會”、.‘小政府，大服務”、“小政府，大保瘴’.的格局由徽觀經濟管理轉變為宏觀調控。政府要適應經濟需要，實行政企真正分開、使企業真正成為參與國內外市場競爭的主體，強化政府的宏觀經濟調控職能，服務職能‘維護國家經濟安全職能，為企業發展和競爭創造良好的外部環境:car由市場參與者轉變為市場秩序維護者。根據WTO規則要求。政府有義務促成全國統一的自由市場，保證WTO規則在全國范圍內的統一實施。因此.政府應當及時轉變既裁判員又當運動員的角色。切實擔負起維護市場秩序的職能.按照WTO規則要求統一市場，取消關稅壁壘。打破壟斷.為國內外企業創造一個統一、公正、自由的市場環境:同時、在國際市場競爭中要主動維護國內企業權益，積極參與國際市場規則的制定和修改，最大限度地趨利避害巴
與全國其他各省、市相比，陜西省關于體育休閑產業發展的立法明顯滯后。比如從地方經營性立法看，有些省針對體育市場經營活動頒布了省一級的體育市場經營活動方面的專門規定，而就陜西省來看，目前比較成熟的是《西安市體育經營活動管理條例》和《西安市體育經營活動管理條例實施細則》。這兩個法律文本中，西安市對體育休閑產業的行政執法和監管的規定還是比較全面的，從市場主體的資格、經營范圍、經營行為、消費者、經營者的權利和義務、行政主管機關的監管方式、程序，以及市場相關主體的行政救濟方式等都有比較詳細的規定。目前這兩個法律規范是西安市體育休閑產業經營活動的基本制度。除西安以外的陜西省其它各地市區，相關的法律規定尚不成熟，還需要進一步加強地方立法。上述從國家到陜西省地方法規的出臺是保障陜西體育休閑產業發展的重要法律依據。但與建設社會主義法治國家、陜西省體育休閑市場的實際需求相比，陜西省體育休閑產業的政策法規保障不足還很突出，主要表現在以下三個方面：
第一，立法滯后于體育休閑產業發展的現實需要。從整體看，立法的不足已經成為制約陜西省地方體育休閑產業發展的短板。從體育休閑產業的屬性看，兼具商品和公共物品雙重屬性，對于這樣的屬性的產業發展國家和地方均存在立法滯后的問題，比如《民法》、《公司法》等法律法規對其組織結構、民事主體的規定還只是一般性規定，沒有考慮體育休閑產業組織形態的特殊性，尤其是體育休閑產業作為體育文化產業發展的一部分沒有引起足夠的重視。對體育事業的公共屬性和體育市場的產品屬性的多形態的組織結構采取何種治理結構以及如何承擔責任也未予以深刻思考，因此，加強體育休閑產業發展的立法成為當務之急。
第二，法規的制度性缺陷是制約體育休閑產業發展的瓶頸。比如，國家將體育產業劃歸為娛樂業的行業歸屬導致體育產業在金融和稅收方面的宏觀管理法律制度瓶頸限制或制約了陜西體育休閑產業的發展。因為銀行受信貸政策和對經營風險預期的影響給予娛樂業貸款限制，在稅收方面高額征稅，這在一定程度上提高了體育休閑產業的經營成本，企業難以為繼的現象突出。就陜西省的一些調查數據看，在企業融資方面，65.6%的經營管理人員認為，近年來行業的融資渠道沒有變化，有23.4%認為經營渠道變窄，11%則認為經營渠道變寬。陜西體育休閑產業的融資困難與宏觀政策法律關系緊密。融資在體育休閑產業的發展中占有很重要的地位，該行業的發展需要大量的資金投入。在陜西省，投資該行業的市場主體大多為民營企業，融資難度更大。這一困境的出現與現有的法律框架有關，比如按照法律規定，融資的渠道有銀行貸款、通過證券、股票市場融資、吸引風險投資基金、通過個體融資等。陜西省該行業融資大量來源于個體融資，其實是向消費者“融資”，通常采用會員制形式，通過辦卡等形式，提前向消費者收取費用達到融資目的，而少有通過證券、股票市場和吸引風險投資基金融資的成功的案例。可見，融資不暢也是制約體育休閑產業發展的主要問題，業內人士認為，這種狀況和該行業發展過程中的政策性導向有關，如前面提及的主要受制于國家對體育產業的歸屬的宏觀法律調控。在稅收方面的高額征稅的法律規定提高了陜西體育休閑產業的成本。在健身活動經營項目中，高爾夫球、保齡球、臺球曾被納入娛樂業，征收娛樂業營業稅。《陜西省稅務局關于調整娛樂業營業稅稅率的通知》（陜地稅<2000>004號中，規定：根據《中華人民共和國營業稅暫行條例》第二條“經營娛樂業業務的適用稅率為5%--20%；納稅人經營娛樂業具體適用稅率，由省、自治區、直轄市人民政府在規定的幅度內決定。高爾夫球、保齡球，臺球稅率西安為15%；寶雞、漢中、商洛、安康、咸陽、渭南、銅川、延安、榆林地市所在地為12%；其他縣市區委為10%；文化體育稅目征收營業稅為3%。為調整產業結構，國務院和國家體育總局先后提出大力發展體育產業，尤其是體育休閑產業，并提出要給予稅收、金融方面的政策優惠。但通過對陜西省幾個地市的實地考察，很多企業表示沒有享受到相關的優惠政策。
第三，相關立法偏重行政權力，忽視政策法規導向以及行業自治的重要性。從國家體育產業發展的政策導向來看，對于規范體育休閑產業市場方面，陜西省的相關政策導向以及發揮行業協會的積極作用做得不夠。西安保齡球市場的變化可算作典型代表。據相關材料：十年前，保齡球在西安市是時尚的體育休閑產業，雖然國家將其納入娛樂行業征收較高的營業稅，但經營者的經濟效益依然很可觀。隨著行業門檻降低，更多的經營者加入了這一市場，為了招徠顧客，打價格戰成了唯一的營銷手段。保齡球的價格從最初每局100元左右，在短短幾年內降至每局2-3元。原來高投入的一些經營者，無法承受高額的經營成本，相繼關門倒閉。那些低投入，靠價格低廉爭得一些市場份額的經營者也相繼關門轉行，惡性競爭的結果是兩敗俱傷。這是為什么呢？因為體育休閑產業，尤其是保齡球運動，它本身就屬于少數人的運動，是有“閑”、有“錢”，外加消費者選擇體育休閑的心態的綜合產物，這種消費的文化心態對市場很重要。保齡球在價格高昂的時候，玩的是一種時尚和愜意。當保齡球館（場），遍地皆是，而且價格很低時，這種心態就不存在了，這個特定的顧客群體就消失了，這個市場就被“砸掉”了。如果有保護市場的措施，比如等級認證制度或星級認證制度，這個行業就不怕價格戰，市場也不至于被“砸掉”。對這個案例的分析，大部分緣由是國家和陜西政策法規等宏觀制度管理對體育休閑產業的發展沒有發揮足夠好的導向作用，同時，也缺少體育行業協會的規范性引領。我們在對陜西體育休閑產業的經營管理者的訪談調研中，也發現同業之間的惡性競爭是他們最感頭痛的事情。由此可見，通過政策法規制度完善，加強有利于健身休閑產業發展的政策性導向和發揮行業協會的積極作用，引導該產業良性發展，避免惡性競爭，保護市場環境迫在眉睫。
2陜西省體育休閑產業發展的行政執法和行政監督現狀評析
關于行政執法，目前我國法律學術界對它的內涵和外延有不同的界定。有的將之等同于行政行為，認為行政執法就是行政行為的全部；有的將之區別于行政行為，認為行政執法只是行政行為的一部分。采用比較狹義的定義：行政執法是指行政機關及其行政執法人員為了實現國家行政管理目的，依照法定職權和法定程序，執行法律、法規和規章，直接對特定的行政相對人和特定的行政事務采取措施并影響其權利義務的行為。行政監督是行政機關內部上下級之間，以及專設的行政監察、審計機關對行政機關及其公務人員的監督。從國家劃分的行政執法權限來講，體育、工商、稅務、公安、價格、質監、文化等行政管理機關均有權依據不同的市場法規，從不同的角度對體育休閑產業的市場經營活動進行執法管理。這從我國相關法律可見，如我國《體育法》和《全民健身條例》規定，縣級以上體育行政管理部門是體育經營活動的主管部門；市場主體的設立、登記、注冊以及競爭行為等由工商行政機關進行監管執法；市場主體的稅收行為由稅務機關進行行政執法與監管„„總體來講，陜西體育休閑產業市場行政執法監管體系還是比較完備的，各主管機關在其各自分管權限內對體育休閑產業市場的良性發展起到了保護、扶持、規范、調整、促進的作用。就陜西省體育休閑產業發展的行政執法和行政監管現狀來看，行政執法和監督現狀表現為：
2.1省一級行政機關執法人員的意識比較強，執法的規范化工作做得比較好，地市級行政機關執法和監督的措施更具體，執法到位，執法效果明顯。比如延安市體育局設有社體科、產業科和法規科，體育局系統共有執法資格的人員26人，自2000年以來，做了大量的執法工作，社會效果明顯，其中具有代表性的一次執法活動是，延安市志丹縣體育場地被征用、改建，沒有及時落實新的體育場地，經市體育局執法，通過調解的方式，最終使該問題得以妥善解決。
2.2行政執法的依據較少，執法和監督的范圍狹窄。陜西省地方法律法規中對體育休閑產業的發展有一些規定，也賦予了相關機構的管理權限，但是，一些規定過于原則、模糊、可操作性較差，在行政執法中體現為依據少，范圍狹窄。從圖表2中可以看到，陜西省執法依據主要是國家層面的制度，地方立法較少。我們在陜西省體育局調研過程中了解到，雖然局機構設置中有政策法規處、經濟處等職能部門，但實踐中他們對體育休閑產業的行政執法更多的是政策指導性的。延安市和漢中市的情況相似，各級政府主管部門對該行政區域內體育休閑產業的行政執法和監督管理比較少。
2.3行政執法程序的規范性和執法人員自身素質有待加強。目前陜西體育行政執法人員大多沒有經過系統的專業和執法培訓，執法的專業化水平不高，執法的程序不完善、不規范，甚至有隨意執法的現象，這些現象的存在對體育行政執法機關的公信力和威信將有一定消弱，對陜西體育休閑產業發展的法律環境產生不利影響。尤其是由于經費保障不足，編制不夠，實際上一部分無執法資格的人員也在執法，出現了個別違法執法的情形。
3.陜西省體育休閑產業發展中相關主體法律意識現狀評析
我們知道，法律所確認和保護的利益是適應社會需要，立足于現實，促進和保障不同的利益主體需要。作為實用主義法學代表的龐德曾說：“司法、行政、立法和法學研究等方面的活動，它們都旨在調整各種關系，協調人們之間彼此交叉的權利要求，旨在通過規定每個人可以安全地堅持自己的權利的界限來保證各種利益，旨在探索如何使人類的權利要求與希望在得到最大限度的滿足的同時做出最小的犧牲的辦法。”指出法律在社會的利益的保護和協調中起著重要的作用。
3.1立法主體考慮部門利益、局部利益甚至個人利益的現象存在。在實踐中出現立法的效率不強、質量不高甚至操作性差的局面，這與立法主體的法律意識和法治觀念有一定的關系。
3.2人們法律至上的法治觀念仍有待加強。在體育休閑產業發展中，暢通的民意表達機制、公正的糾紛調處機制、合理的利益協調機制、健全的社會管理機制、有效的權力制約機制、完善的權利救濟機制等都是以法律至上為前提的，對法律尊重和信仰不夠，將會影響這一系列法律環境的優化。陜西體育休閑產業發展中，人們的法律意識和法治觀念還不強，尤其行政執法和監管人員運用法治思維和法治方式保障該產業發展的局面還有很大差距。。
3.3良好的法律秩序狀態尚未形成。確立公平正義、誠實信用、平等互利、等價有償等法律秩序狀態是確保體育休閑產業市場良性運轉的根本，秩序的缺乏是目前部分市場主體經營困境的又一原因。體育休閑產業的惡性競爭就是典型的例子。
4陜西省體育休閑產業發展法治環境的完善對策
關鍵詞：傳統法治文化；作用分析；法治建設
本世紀初的中國正在進行著一場深刻的法治現代化革命，“依法治國，建設社會主義法治國家”已成為新世紀我國的治國方略和目標。
1傳統法律文化包含很多優秀成分
中國傳統法律文化中的“禮法兼治”的社會綜合治理模式；成文法、判例法共存及制定法與民間法并列的“混合法”模式；“無訟”價值觀下節約成本的社會矛盾調解機制；“法不阿貴”、“刑無等級”的守法觀念；司法中“親親相容隱”的人倫主義；“慎刑恤獄”的司法人道主義；“實質正義”的司法價值取向；法律的“集體主義本位”；“為政在人”的人治觀；“親民”的政治道德觀；法律語言的簡潔；司法人員的人文素養；古代行政立法、監察制度及廉政建設及歷史上“變法”的經驗等等，這些都包含著符合現代法治的成分，經過改造，完全可以為當前的法治建設服務。
2中國法治建設離不開傳統法律文化
2.1中國傳統法律文化中包含著許多先進的成分，例如前述的“禮法兼治”的社會綜合治理模式，將法律建立在民族的倫理道德之上，通過禮法互動來保證國家機器的有效運轉。實現法律的妥當性價值，更好地穩定社會秩序。傳統法律文化中這樣的內容還有很多，它們都是我們當前法治現代化建設的現成的本土資源，西方學者龐德曾說過，中國在尋求“現代的”法律制度時不必放棄自己的遺產。西方學者能有如此真知灼見，對于這些優秀的遺產，我們更沒有理由不繼承。
2.2法治現代化進程中不能割裂歷史傳統。文化建設不是一項空中樓閣的事業，文化自身有歷史延續性的特點，任何一國文化的發展都是在既有的歷史文化的基礎上進行的，今天的一切與歷史傳統都保持著千絲萬縷的聯系，文化的發展決不能割裂歷史，不能完全擺脫傳統。
2.3移植的法律必須經過一個“本土化”的過程。任何外來文化進入一個國家之后都必須經過一個“本土化”的過程才能被消化、吸收，從歷史上看，中國對印度佛教的改造，日本、韓國對從中國傳入的儒家文化、佛教、道教的改造都經歷了一個相當長的過程。這種改造是對外來文化進行過濾、吸收和選擇的過程，如果沒有這個過程，一種文化是不可能輕易地移植到另外一種文明里的。
對于所謂的“本土化”，按照學者的解釋，一方面是指“按照本民族的特質而發展”，還指“與本國（本民族、本地區）的政治、經濟、文化、歷史傳統以及風俗習慣等密切相結合。”其主要原因是只有經過“本土化”的過程，才能使民眾對移植的法律產生親和力，便于民眾接納，減少推行的阻力。
3法治建設中要利用好傳統法律文化
3.1仔細鑒別，取其精華，去其糟粕。中國傳統法律文化內容龐雜、良莠不齊，其中包含著許多優秀成分的同時還包含著更多的不符合現代法治精神的已被時代拋棄的糟粕，因此，在利用傳統法律文化時，必須仔細地鑒別。對于其中的專制主義、法律工具主義、泛刑事主義等明顯不符合現代法治精神的內容應毫不猶豫地予以拋棄，對于其中含有的優秀成分，亦必須仔細鑒別，巧妙合理地予以運用。
在利用傳統法律文化方面，我們曾有過許多失誤，將精華當作糟粕予以拋棄及將糟粕當作精華而奉行的錯誤都曾犯過。前者如近代第一代法律家在對待傳統“混合法”的態度方面，“混合法”本來是中國傳統法律文化的優秀遺產，但是近代第一批法律家在西方“三權分立”思想影響下，卻認為法官“援引比附”（即適用和創造判例）是司法干預立法事務，有悖原則，故對“判例法”采取否定的態度，在一定程度上造成了中國法律制度向大陸成文法系一邊倒的形勢。后者如從建國至今，傳統法律文化中的“法律工具主義”仍被許多人所奉行，將法律視為無產階級“刀把子”的觀念仍大有市場，針對社會治安的狀況，隔一段時間就在全國或國內部分地區推行的“嚴打”竟成了社會治安綜合治理的一種常規的手段。這種現象的存在，不利于人民群眾現代法治意識與觀念的培養。所有以上這些失誤，都反映了我們在利用傳統法律文化方面認識的浮淺與幼稚。
在利用傳統法律文化方面，還應對傳統法律文化中一些契合現代西方法律發展趨勢，能在一定程度上彌補西方法律的弊端而被一些西方學者推崇的內容保持冷靜的頭腦和審慎的態度。因為中國的情況不同于西方，中國與西方處在不同的歷史發展階段，面臨著不同的情況，在西方要避免的一些東西有時反而是我們必須學習的對象。
關鍵詞：法治行政收費依法行政
引言
行政收費并非法律術語，而是一個法學理論術語。目前通說認為：行政收費是國家機關向特定對象實施特定管理，提供特定服務強制收取相應對價的一種具體行政行為①。因此行政收費也可稱為政府收費，在我國，與行政收費相關且已被立法確認的概念是行政性及事業性收費。1982年遼寧省物價局首先使用了行政性收費和事業性收費的概念，并為1987年制定的《中華人民共和國價格管理條例》所確認。國家物價局、財政部(1988)價涉字278號《關于加強行政事業性收費管理的通知》規定：“行政性收費是指國家機關、事業單位為加強社會、經濟、技術管理所收取的費用。事業性收費是指國家機關、事業單位為社會或個人提供特定服務所收取的費用。”②無論怎樣定義行政收費，事實上都是對管理相對人財產的一種直接處分和變相剝奪，對相對人來說并不亞于行政處罰，而行政處罰隨著行政處罰法的出臺，至少已經在法律上得到了規制，行政收費卻至今還沒有相應的比較高層次的法律出臺，其直接后果就是導致了行政收費的泛濫，不僅損害了相對人的利益，增加社會的不穩定因素，也嚴重損害了政府的形象。作為一個向現代法治社會轉型的國家，法治政府的建設是當務之急，尤其是在加入WTO后，WTO對我國政府行為的影響是空前的，法治政府、陽光政府的理念在更新我們的原有的觀念，法治政府的核心是依法行政，政府的行為必須有法律的授權，受到法律的規制，這是現代法治社會的一個基本要求。本文試圖從法治的視角解讀行政收費存在的問題，進而為行政收費找出一條法治路徑。
一、行政收費的法治資源匱乏
現代法治國家的核心理念之一就是依法行政，英國法學家威德說過：行政法定義的第一個含義就是它是關于控制政府權力的法。對行政權的控制是行政法治的基本內容和價值取向。行政收費作為一項與相對人財產權利密切相關的行政行為，自然應當奉行行政法治的原則，而當我們從行政法學的角度對各種不同的行政收費行為加以解剖時，我們會驚奇的發現法治資源的匱乏。主要表現在：
第一，行政收費的依據混亂。行政收費其實質是對相對人的財產權利的剝奪和限制，從這一結果來看，它與行政處罰并無多大區別，但法律對行政處罰有著嚴格的規范，而行政收費在我國的行政法規至今還沒有針對性的規范，更不用說是法律了。在國外大多數國家，對政府收費大都實行法律保留，有最高立法機關以法律規定，我國在1985年《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或條例的決定》中把大量本應由立法機關的權限授權給行政機關，至今這個授權決定也沒有被宣布廢止。如果說在改革開放之初是不得以而為之，那么現在這種解釋就不免顯得蒼白。這種做法直接后果就是導致了行政收費的混亂，只要有管理權的主體都自己制定規范性的收費文件，甚至是一些政府職能部門的紅頭文件都在作為收費的依據，這種實體規范的的多主體低層次造成了各地區各部門往往從各自的利益出發，爭相給自己設定收費權及項目和標準，使有關行政收費的規章和非規范性文件泛濫。對這種現象美國行政法學者施瓦茨在《行政法》一書中說“如果在控權法中沒有規定任何標準制約委任之權，行政機關則等于拿到了一張空白支票，它可以在授權領域里任意制定法律，這樣，主要立法者成為行政機關，而不是國會。”③授權行政機關確定行政收費的權力，這實質上就是政府機關自我賦權，而所收之費，也就是政府憑借權力向相對人實施的掠奪。嚴重違背了法治國家的基本原則。
第二，行政收費程序存在重大缺陷。行政程序在法治行政建設中的基礎作用似乎是不言而喻的，學習和研究行政法的人恐怕沒有人會懷疑行政程序這些實現行政法目的過程中的重要性。正當程序是現代法治理念的重要內容，同時也是依法行政的重要保障。沒有正當的程序，行政相對人的權利就難以得到保障和維護，行政管理者也難以在管理過程中實現公開、公平和公正。我國由于傳統的“重實體輕程序”的影響，程序法的建設始終跟不上法治建設的需要，這種現象在行政收費當中表現得更為明顯，與行政處罰和稅收相比，行政收費的隨意性相對較大，所依據的規章規范性文件大都比較粗糙，存在許多程序瑕疵：
1.行政收費的設定缺乏民主性
從法理上講，立法應當充分吸納和體現民意，而不能單方面決定，尤其是為公民設定義務的立法過程中，公眾相對人的參與應成為一項原則，也是社會文明的一個標志。我國《立法法》第五十八條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽政會等多種形式。”在立法上為公眾參與行政收費設定提供了法律保障。然而就現實而言，由于沒有與之配套的制度設計公眾的意見很難進入決策者的視線。行政主體在設定行政收費時，往往很少征求相對方(行政收費涉及到的利害關系人)的意見，雖說現在聽政似乎也很流行，但聽政在某些人眼中無非是聾子的耳朵，一種擺設而已。比如一些價格聽政會，你根本就不用猜，結果肯定是價格上調，價格聽成了價格上漲的代名詞。個中原因很多，但聽政程序不完善是一個重要的因素，民主化只是流于形式，公眾參與制度等于形同虛設，這種情況任其發展，將會嚴重影響到我國公民參政議政的積極性，也不利于公民自覺守法，正如美國法學家伯爾曼所言：“法律程序中的公眾參與，乃是重新賦予法律以活力的重要途徑，除非人們覺得，那是他們的法律，否則，他們不會尊重法律。”④2.有關行政收費的規定不透明
收費的法律依據不公開、不透明，很多的收費權所依據的是行政機關內部文件和規定，有的甚至是已經被廢止的內部規定仍在作為收費依據使用。在很多情況下繳費的人根本不清楚哪些該交，哪些不該交，更搞不清楚他們繳納的這些費用有多少是真正交給了國家，有多少是真正用在了所謂的交費項目上。面對名目繁多的行政收費，公民、法人等行政相對人往往無從知曉，不知道哪些是屬于合理收費，哪些屬于違法收費。行政收費項目的廢止或收費標準的變更也缺乏公開性。從上個世紀中期開始，信息公開逐漸成為政府依法行政的一個基本要求，美國于1966年和1976年分別制定的《情報自由法》和《陽光下的政府法》，前者規定除幾種特殊情況外，政府文件必須公開；后者則對合議制行政機關的會議公開作了具體規定。公開原則是政府活動公開化的體現，是公民參政權的延伸，如果行政主體以并不為公眾所知悉的文件規定為依據征收費用，顯然違反了政府公開原則，也是與WTO規則相悖的。
3.行政收費的監督制約機制不健全
行政收費是公權力的行使，必須要受到相應的監督和制約，才能防止被異化。在對行政收費的監，一是對執行收費的程序需要進一步完善，有利于行政相對人監督，也有利于防止執法腐敗。我認為一套規范、完整的行政收費程序至少應包括以下要點：①表明身份，說明收費理由，出示收費許可證；②實行“定、收”分離制度，通過指定的金融機構來統一收取行政收費以減少腐敗貪污現象；③相對人填寫收費登記卡；④收費主體填寫統一、法定的收費收據；⑤收費主體告知相對人不服該收費的救濟途徑。二是收費的使用缺少監督，支出極為混亂。由于征收的資金沒有全部納入預算管理，使得部分資金游離于預算外，坐收坐支。有的把行政性收費變成了脫離預算監督脫離審計監督的第二財政，致使大部分資金留在機關的“小金庫”里，收入不入帳，支出不記帳，幾乎成為行政機關自由支配的“私有財產”。而且收費監控、監督機制不健全也是導致收費混亂的原因之一。現有的監督體制下，監督主體和監督對象混淆，導致監督作用難以發揮。按照控制論要求，監督主體和監督對象應當是兩個相對獨立的系統，否則，自己監督自己、自己審查自己，必然導致監督力度大打折扣。
二、行政收費的法治進路
行政收費作為交換公共部門所提供的特別商品和服務而進行的支付，其存在有其合理性，而且實際上，收費已經成為各級政府不可缺少的一種收入形式，但我們也必須把它歸置在法治的框架內，針對當前行政收費所存在的問題，建立健全符合現代法治觀念的行政收費制度，我個人認為可以考慮從以下幾個方面入手：
第一，明確和嚴格行政收費的設定主體。今后應當明確主要行政收費必須由法律和法規來規定，規章和規章以下規范性文件不能設定行政收費，從而徹底改變行政收費主要由行政機關設定的狀況，從源頭上遏止行政機關隨意收費，超標收費，借收費創收的可能性。至于規章是否享有創設行政收費的權力，筆者認為即使給予規章創設行政收費的權力，也應將其嚴格限定在創設一定數額的行政收費之內，規章以下的規范性文件則堅決不允許其創設行政收費；在有上位法的情況下，下位法的細化規定不可超過上位法關于收費的條件、種類、幅度的規定。
第二，早日制定統一的《行政收費法》。正如一些專家所指出的：“目前法律對收費的規范處于嚴重缺失狀態，不但修改相關法律極為迫切，制定一部收費基本法更是刻不容緩。”⑤筆者認為如果目前尚感制定一部系統完整的行政收費法典的時機和條件不成熟的話，也可以考慮采取制定“行政收費法通則”的過度辦法。“通則”中規定行政收費的原則和行政收費的一般條件以及運用的范圍，借此統一各類行政收費的立法、設定活動，以及為司法機關和行政準司法機關對行政主體的收費行為實施監督提供依據和標準。待實踐中積累了充足的經驗時，再將“通則”上升為法律。
第三，建立有效的監督制約機制。不受監督的權力必然導致濫用，實踐也充分證明了這一點。以往對行政收費采取的內部監督實施的辦法經時間證明具有很大的缺陷，基本上不能使行政主體亂收費得到有效的控制，為此，必須在嚴格內部監督的基礎上建立和健全行政收費的外部監督機制。在此方面，發達國家的經驗值得我們借鑒，即不管行政行為的實體內容，只要違反體現正當程序或自然正義要求的行政程序，即可導致整個行為無效，當事人就可拒交費用，從而在事前就起到了一個監管作用；除此之外，我們還必須完善行政收費的救濟制度，通過行政復議制度和行政訴訟制度給予相對人充分的救濟，尤其是要進一步完善行政訴訟制度，對行政收費進行司法審查，審查行政收費是否有法定依據，審查行政收費是否越權、是否、是否違反法定程序，對行政主體違法行使收費侵犯公民、法人或其他組織合法權益并造成損害的，可以按照《國家賠償法》第四條的規定，受害人可以通過司法程序取得國家賠償，從而是相對人得到充分的法律救濟。
注釋
①應松年.行政法新論[M].北京：中國方正出版社，1998.
②崔紅.我國行政收費的法律特征及分類[J].經濟法，2004(12).
③[德]施瓦茨.行政法[M].上海：中國大百科全書出版社，1997.
④應松年.行政行為法[M].北京：北大出版社，1999.
一、理性的法治與“依法治國”
“法治”這個多義詞首先表示一種治國方略，它是指一個國家在多種社會控制手段面前選擇以法律為主的手段進行社會控制，而不是選擇其他作為主要控制手段，即我們今天重新提倡的“依法治國”。但它還有其他更重要的、不應被省略的涵義，即必須強調“法治”之法內容或精神的正義性與合理性。
漢語“法治”一詞從被使用時開始，就與“以法治國”、“依法治國”等詞相提并論，主要是被作為一種治國方略來理解。“以法治國”一詞在中國古籍中首先見于《管子》一書，其后的商鞅、韓非等人又對此進行了發展和實踐。[①]在中國古代思想體系中，法治總是與“禮治”、“德治”、“人治”等治國方略相并列、相對稱、相對立。我們可以認為：存在著一種與“人治”[②]相對應的“法治”，這就是作為一種治國方略的“依法治國”；也存在并不與“人治”相對應的“法治”。
法治除“治國方略”之外，還具有辦事原則、法制模式、法律精神和社會秩序等幾層涵義。法治的理性精神也就體現在這些涵義之中：
第一，法治是一種理性的辦事原則。其基本含義是：在制定法律之后，任何人和組織的社會性活動均受既定法律規則的約束，即通常所謂“依法辦事”。只要法律已經規定，任何人和組織不得以任何正當或不正當的目的（理由）去違背法律規則，而只能遵照執行。無論發生什么具體情況，甚至是法律本身發生不正義的情況，也要嚴格依法律辦事。[③]在既定的法律面前，嚴格遵循才是正當的。在法律面前只有先考慮形式的合理才能承認實質的合理，這是法治的基本要求。可見，作為辦事原則的“法治”與作為治國方略的“人治”不是對稱的一對范疇。
第二，法治是一種理性的法制模式。法制歷來具有多樣性，通常可以劃分為專制的法制與民主的法制兩大模式。法治就是后一種法制模式。民主是一種合乎理性的制度、觀念，作為民主的法制模式，法治的基本含義是：法制必須以民主為社會條件和制度基礎。中國歷代法家主張“法治”并直接參與實踐，但他們所謂的“法治”理論不具有民主的精神，他們的法制實踐不具有民主的社會條件和制度基礎。這只是人治之下的法制。真正意義上的法治是以民主為社會條件和制度基礎的法制模式。近代資產階級在追求經濟自由、渴望政治民主、反抗封建專制的過程中逐步建立法治這種民主的法制模式。其基本特征是：法律反映廣大人民意志；這種代表民意的法律至高無上；保護人權和公民權；政府必須依法行政；司法獨立；公民權利受到侵犯應當得到公正的救濟；等等。
第三，法治是一種理性的法律精神。如果說民主是法治的條件和基礎，那么法治是法律（法制）的精神。這種精神導源于民主的社會條件和制度基礎，是民主在法律上的轉化形式，與民主一脈相承。法治的這些精神表現為一整套關于法律、權利和權力問題的原則、觀念、價值體系，它體現了人對法律的價值需要，成為人們設計法律的價值標準和執行法律的指導思想。法治所蘊含的法律精神包括：（1）法律至高無上。法律具有最高的權威，法大于權，正式的法律不因局部政策變化而隨意修改。（2）善法之治。[④]善法是經正當程序制定的，必須反映廣大人民的意志并體現客觀規律，善法需要通過理性來公平地分配各種利益。（3）無差別適用。法律適用不承認個別（特殊）情況，只承認普遍規則的效力，[⑤]非經法定程序不得因個別情況而改變法律的普遍性，即使這種改變的目的是正當的，目標是正義的。（4）制約權力。國家、政府享有公權力，但是這種權力必須接受法律、權力和權利的制約，禁止濫用權力，政府和官員的行為應當與法律保持一致性，[⑥]濫用權力應當受到追究；國家機關決不是謀利的經濟組織，法律應當絕對禁止權錢交易。（5）權利本位。法律必須包含切實保護人民權利的內容，權利和義務是統一的，但是權利是基本的，應占主導地位，在立法、執法和司法的各個環節均應關懷和尊重人權。（6）正當程序。程序是法律實施的關鍵，正當的程序是實行法治的關鍵。它不僅具有消極限制權力的功能，還具有積極引導和促進權力行為合乎正義的作用。[⑦]
第四，法治是一種理性的社會秩序。法治還可以被理解為一種社會關系或社會秩序。徐顯明在《論“法治”構成要件》一文中把“法治”表述為：“在法律規束住了國家權力和政府后而使權利在人與人之間得到合理配置的社會狀態”[⑧]，這也說明法治是一種社會關系和社會秩序，正是在這種意義上，我們才常常有“法治社會”的提法。這種社會關系和社會秩序是這樣被安排的：法律與國家、政府之間，運用法律約束國家、政府的權力；法律與人民之間，運用法律合理地分配利益；法律與社會之間，運用法律確保社會公共利益的不受權力和權利的侵犯。[⑨]法治所追求的目標就是這樣一種理想的社會結構和社會秩序。既然法治是一種社會的理想狀態，那么，它必然不是一個一成不變的確定狀態，而是一個不斷探索和不斷實踐的過程，具有由低到高發展的階段性。
二、法治與形式合理性
實行法治，究竟形式合理性更重要還是實質合理性更重要？這是影響中國法治建設進程的重大理論問題中的關鍵性問題。
有學者否定法律的形式合理性，認為“規則法治觀念”（指19—20世紀西方要求法律在形式上合乎理性的觀念）“不僅縮小了法治的境界，取消了法治的深層根據，還因為這種法只是在形式上是好的，內容和實質上并不一定好”。[⑩]我認為，法治實際上是這樣一種制度模式：在法律創制問題上強調法的目標，或曰實質合理性——體現自然法觀念；在法律執行問題上強調法的自身品質，或曰形式合理性——反映實證法觀念。[①①]
已有的法治經驗顯示，當我們在評價法律和法律執行情況時，實際上存在著兩個序列的標準，一是法制的自身品質，它是在不聯系法的外部社會問題的情況下來認識法制的，是法制內在的一種評價標準，比如法官是否嚴格遵循法律規則進行審判，政府是否有超越法律的行為，法律的程序是否能夠保障法定的權利，等等。另一標準是法制的社會目標，它是把法律聯系于社會，結合道德、政策、國家的政治目標等來對法制進行評價，比如法制是否達到預期的效果和目的，法官的一項判決是否符合公認的道德原則，政府的行政行為是否符合國策等等。問題是當兩者存在矛盾和沖突時，哪個更值得考慮，更需要尊重？我主張在法律制定的時候應當充分考慮實質合理性，即盡可能地把道德、政策、社會目標等等吸收到法律之中，當法律的實質（目的）合理性已溶進立法階段時，兩方面是基本一致的。如果執行法律規則與社會目標相一致的話，當然不會存在選擇誰、偏重誰的問題。法律的目的與法律的規則發生矛盾，往往出現在法律執行階段，因此我們應當提倡立法階段以實質合理性為主，執法階段只服從和執行法律的既定原則。
在中國法律傳統中，我們總是把衡量法律制度
合理與否的標準放在目標合理方面；在個別案件與一般規則相矛盾的情形下，我們的評價總是傾向于“法本原情”、“舍法取義”；在法律施行的過程中更多地重視執法者的因素、目標的因素，而較少考慮法律自身的因素和法律過程的因素。我們較少考慮目標合理的法律需要有自身品質的合理為前提。而把法律所追求的社會目標當作法律的自身品質來追求，在法治的問題上就會帶來一系列困惑：在立法方面力求法律規則的實質合理性因而忽略法律規則的“一般性”[①②]；在執法方面力求法律規則符合個別正義，因而輕視正當法律的程序性。這在現代社會就會帶來昂格爾所謂“迅速地擴張使用無固定內容的標準”[①③].據此設計的制度模式必然導致政府權力得不到控制。實質合理性基本屬于目的和后果的價值，是一種主觀的合理性；形式合理性主要是一種手段和程序的可計算性，是一種客觀的合理性。盡管兩種合理性在當代社會處于矛盾沖突狀態，但在法治問題上特別是法治建設的起步階段，法律的形式合理性要比法律的實質合理性更重要。對于法治而言，其首要條件并不是法律外部所追求的合理與正義，而是“形式法律”的合理與健全。韋伯說：“一切形式法律至少在形式上是相對合理性的”[①④].法治的建立首先需要重視法律自身的“合理性”，而不是法律所要追求的“合理性”。
近代法治與現代法治雖有不同，但法治仍有其不變的理念，即在執行法律的時候更多地偏重形式合理性。盡管現代法大量出現行政和司法的自由裁量現象，允許政府官員和法官在適用法律時具有造法精神，發揮主觀能動性，多考慮道德、公共政策、社會福利等因素，但是這一切都是在法律的范圍內進行的。如果說自由裁量是強調人的主觀能動性，根據具體情況由官員和法官自由裁量更符合正義的話，那么這些官員也應當成為法律的維護者。[①⑤]
法律的實質合理性的參照標準可以由這樣幾個方面組成，一是人的意志，二是倫理道德，三是政治目標，四是一定的社會事實。換言之，相對于這四個因素來講，法律是一種形式。立法者應當根據這四種因素在遵循客觀規律的條件下制定法律，立法者在法律頒布實施前就已經把上述四種因素加以考慮和反映。如果國家實行的是真正的法治的話，那么在法律頒布之后，即執行法律的過程中則不應當過多地考慮這四種因素。近代法治的精義就在于合法頒布的具有普遍性的法律應當被全社會尊為至上的行為規則，即便這個法律存在實質不合理也應該無例外地被尊重。如果不強調依照既定的法律規則辦事，而是隨意改變既定的法律規則，那么法律就喪失了穩定性，法律就沒有了權威，法制也就淪為人治了。
人治之法在法律上的表現有四方面：第一，在法律與人的關系上（這里的“人”既可以表現為君主個人、行政長官、執法者，也可以表現為人民、公民、階級、利益階層等等），法的權威不如君主的權威，行政權力大于法官權力，法律過多受執法者主觀意志主宰。第二，在法律與道德的關系上（這里的道德包括倫理、人情、輿論等），法律沒有獨立的自我準則即內部道德，受倫理束縛，受人情支配，受輿論左右。第三，在法律與政治目標的關系上（這里的政治目標既可以是表現為政黨綱領的政治目標，也可以是表現為國家的政治目標，既可以指近期的政治目標，也可以是長遠的政治目標），法律絕對服從政治目標，一切不符合政治目標的法律都可以隨時被改變或廢止。第四，在法律與社會事實的關系上（這里的社會事實是指時勢變化中的事實、個案中的事實），法律因時勢變化而變化，因個案中的個別情形或需要而任意解釋法律。這樣一來，法律成為一種“可變”的、不穩定的因素，過于追求實質合理性，必然使人為因素、道德因素、政治因素以及時勢因素無限制地膨脹。
三、“舍法取義”模式檢討
執行正式法律和實現社會正義，都是政府負有的義務。但是正式法律與社會正義在某些情況下會存在矛盾，這時候，政府及其官員應該是服從正式法律呢，還是放棄正式法律？中國式的法官面對這樣的問題，采取了“舍法取義”的態度。最典型的表現是在古代許多復仇案件中。[①⑥]這里的法官似乎可以稱之為“道德家法官”[①⑦].這種類型的法律固然有優點，但是也從這些優點當中產生某些弊端，那就是缺乏法官的職業性特征，職業角色過于倫理化、政治化，不僅承擔執法任務，還承擔道德家、政治家的任務。
美國學者JamesE·Bond在其《審判的藝術》一書中提出過“政治家法官”與“藝術家法官”兩種類型的法官。前者“注意的是那構成原文基礎的原始理解”，而后者則“注重未來”的靈感，同時重視擺在法院面前的特殊案件以維護正義的重要性“。[①⑧]在我們的司法實踐中，也同樣存在法官”政治家“化的現象。法官履行執法義務時，還得在特殊案件中舍棄法律追求道德倫理、經濟效益和社會正義。嚴格來講，法官只能在法律允許范圍內兼顧道德、經濟和社會正義方面的考慮。
同時，法治問題還涉及“合理性”問題的三對范疇：正式的法律與執法者的關系；正當程序與嚴格規則的關系；形式正義與實質正義的關系。中國傳統法的思想和模式，在處理三者關系時往往表現為輕視前者偏重后者，即關心執法者、嚴格規則、實質正義，而輕視正式法律、正當程序和形式正義，片面追求法的實質合理性。
中國傳統“禮法”在法律“正義”或法律“合理性”的理解方面存在偏重實質輕視形式的傾向，強調立法、執法的道德指引或參照作用。注重實質正義勢必把治理之道寄希望于“人”，這就同中國的政治理想模式——“仁政”天衣無縫地結合在一起。“禮法”與“仁政”輕視形式合理性的缺點表現在：一，重“內圣”輕他律，“仁政”建立在“性善論”基礎之上，所謂“內圣外王”的治世之道就是把對官僚的信任建立在一種虛構的非事實的基礎上，“‘有德的統治者’的想法，與溫情主義相結合時不需要任何中介”[①⑨]，追求道德理想而舍棄法制機制。二，重實體，輕程序，他律的法制只被理解為規則對行為目標結果的約束，而對體現行為動態過程的程序則不屑一顧。“民本”畢竟不等于“民主”，所以“仁政”不是官民之間雙向式的政治機制。三，重官僚施恩，輕官民交涉，行政者單方面向百姓自覺施恩，作為一種行政者的道德義務存在，而百姓則沒有相對的權利。
如果把執法者自覺遵循倫理道德、愛民如子、追求民本主義的“仁政”，視為一種“合理性”，保證這一執法模式的法律則是一種追求“實質合理性”的法律，即追求法的社會目標（即“外在道德”）的法律。中國自漢代以來遵從孔孟儒學，政治與法律制度上處處推行這樣一種追求實質合理性的法律。且不說程序不被看作“法治”的必要因素[②⑩]，禮法與仁政傳統下的法律，連“嚴格規則”也是不容易真正實現的。因為法律一旦與道德相混雜，法律的確定性品質也就喪失了。韋伯所批判的亞洲國家的法律與宗教命令、倫理規范和風俗習慣含混不分，實際上主要是針對中國傳統法律文化的，在我國“道德勸誡和法律命令沒有被形式化地界定清楚，因而導致了一種特殊類型的非形式的法律”。[②①]
法律的嚴格規則并非在任何情況下都是靈驗的。比如在現代行政法上，立法機關所提供的行為標準都不單純是“合法”問題，即形式合理性問題，還產生了行政“正當”問題，即
實質合理性問題。行政的標準與當事人的行為標準都存在模糊化，從本質上說是法律目的性傾向在行政法領域的表現。這種變化恰恰導致了行政自由裁量的目的性或實質化傾向，導致法律對行政權力的失控。昂格爾在分析當代（“后自由主義社會”）“福利國家”和“合作國家”的發展對法治的影響時談了這樣一種趨勢：在立法、行政及審判中，迅速地擴張使用無固定內容的標準和一般性條款。[②②]這說明寄希望于嚴格規則已經遠遠不夠了。何況對于偏重實質合理的中國傳統文化，嚴格規則只會導致執行者無所適從。
這樣一來也就把對法律的解釋和適用的準確性、一致性，完全寄托于作為執法者的“道德人”。進而，法律的品質也就取決于執法者的品質。考察當代中國政治，我們也不難發現其追求實質合理性的特點。比如在行政法治方面注重吏治追求清正廉潔的道德教化目標的同時，卻忽視了什么樣的行政程序才能最大限度地約束官員的自由裁量權這一法律自身的合理性問題。事實上真正的法治首先不考慮官吏的品德優劣問題，而是考慮規則的一般性和嚴格性；真正的法治也并不只重視明確的一般實體規則，還重視正當的程序，真正的法治是在優先考慮形式正義的前提下才去考慮實質正義問題的。
四、法治與政治性代價
形式合理性總會有付出和犧牲，因而“法治在西方也并未被始終看作解決人類社會問題的良策”。[②③]法治的代價基本上都屬于政治范疇，都同執政者的政治利益與政治權力、政治意志與政治習慣直接相關，所以我們稱之為政治性代價。
這種政治性代價主要表現為以下幾種情形：（1）把法律作為治國的主要方式，因而政治目標實現的手段單一化了，其他手段的運用被限制了，如政策、行政手段的使用范圍和程度受到限制，從主要依政策和命令辦事向主要依法律辦事的轉變，是一項復雜而艱巨的工作，其改變的艱難過程本身是一種代價。（2）法治意味著權力受到法律、權力、權利的制約，因而權力在量和質上都有所縮減和割舍，權力的靈活性和自由度會降低。（3）既然一切服從既定的普遍規則，那么兩種需要權衡的利益目標沖突不可避免，這需要權力行使者作出抉擇，為了更大利益而放棄較小的利益。因而，也可能“犧牲掉某些個案中的實體正義”。[②④]實行法治會造成某些具有社會危害性的行為不受法律的調整，或者受調整的時候因形式合理性的必要性而被忽略。這也要求國家和政府對社會生活的許多方面保持寬容態度，不能任意運用權力來干預，但這不等于說這些行為不存在社會危害性。（5）法治在總體上能夠提高社會控制效率，但是它不排除在具體情形下，會導致辦事效率的下降。那么，法治為什么具有政治性代價呢？
法治之法無疑是國家與政府自我約束的工具。一個國家或政府在推行一種“良法”之前，權力是隨著執政者的意志和習慣而運行的，如果說存在政治權力運用規則的話，它們主要是君主命令、慣例、經驗、道德、教義、政策，等等，我們有時又把這種狀態稱為“人治”。這種狀態對于權力運用者而言，簡便、自由，有針對性，對個案處理來說具有高效率的優點。相反，當根據一般性的普遍法律規則和程序來行使權力時，權力在很大程度上受到限制，因此國家和政府權力在量和質上都必然地作相應的割舍。比如刑事審判方式從職權主義到辯論主義的轉變，勢必引起國家公訴機關權力的縮減；行政處罰程序的設定，勢必導致行政機關處罰權力的限制。這是法治付出代價的原因之一。
再從法律的穩定性（確定性）、抽象性與社會的變革性、多樣性角度來看。科恩（MorrisCohen）認為，“生活需要法律具有兩種適相矛盾的本質，即穩定性或確定性和靈活性。需要前者，以使人的事業不致被疑慮和不穩定所損害；需要后者，以免生活受過去的束縛”。[②⑤]在兼顧法律的穩定性和靈活性的復雜過程中，我們勢必會權衡最大利益，并且需要犧牲某些利益。由于法律在內容上具有概括性、一般性，表達形式上具有簡要性與抽象性，在適用時又必須是相對穩定的。而法律被具體適用的對象總是具體行為或事件，它們是千姿百態，變幻無窮的，因而，當客觀情勢發生變化時，它就有不適應情勢的可能性。當遇到時過境遷的情況，法律規范就從概括性、一般性、抽象性的特點中派生出僵化的一面，即柏拉圖所謂“如同一個頑固而無知的人”。“規范性調整也有一個重大的弱點，就是它不可能充分考慮到每個具體情況的特點，作出符合每個具體情況的處理”。[②⑥]當我們在適用法律的時候，就不得不在法律的穩定性與靈活性之間進行取舍。這是法治付出代價的原因之二。
法律無法窮盡也不必窮盡一切可能發生或存在的社會現象，因此會存在遺漏。因為，第一，立法當時不可能完全預料社會生活中可能發生的事；第二，法律畢竟是通過簡明扼要的言詞來表述社會現象的，任何語言都不是萬能的，它不可能包羅萬象去窮盡所有的行為與事件；第三，法律調整的范圍只限于那些有必要運用國家強制力去干預的社會關系，而在社會關系中的不少方面用法律干預是不適宜的，甚至是不可能的，因而法律也不必去窮盡一切社會現象。柏拉圖在《政治家篇》中借“異邦人”之口表達了他關于法律或法律規范的弊端的觀點，他說：“在人類生活中沒有任何東西是靜止不動的，這就注定不可能用什么高明的知識，打算頒布一項簡單的法規去永遠處理每一件事情”，法律“如同一個頑固而又無知的人，他不容許任何人做任何違反他命令的事情，……哪怕別人遇到了新情況也不行，盡管這樣做比他自己規定的辦法好得多”[②⑦].法治理論十分注意這樣的問題：當公民出現危害社會的行為而又沒有法定依據時，法律是否要追究？要么以政府寬容或放任危害為代價，要么以限制或侵害公民自由為代價。所以追究與否，都會引起一定的犧牲和代價。這是法治需要付出代價的原因之三。
法律規范都是通過法律條文的詞匯、語言表達的，而詞、語無非是一種表達意思的符號，它可能準確地表達一個意思，但也不排除一個詞、語被曲解的可能性。盡管法律是統一的行為尺度，但它存在許多不能作具體、確定規定的地方，這主要有：一是需要作主觀判斷的規定，如涉及“適當”、“必要時”、“正當”、“合理”等詞匯之處；一是后果歸結中關于罰則幅度的規定，如“有期徒刑3年至7年”這樣的規定，就需要進行自由裁量，進行法律推理。這種推理過程離不開適用者的主觀意志，因而也就滲透了適用者個人化的非理性因素。“如何在個人行使自由裁量權與機械地適用法律之間維持適當的平衡，這一問題繼續困擾著法律理論家”[②⑧].這是法治需要付出代價的原因之四。
法律是通過法定程序經由大量的人力、物力來執行的，這就會引起法律執行的成本問題，即司法與行政資源的投入問題。[②⑨]比如執法過程中程序的復雜程度與嚴格程度與官員精力的消耗、機關物力的負擔一般是成正比的，換言之，行政與審判的工作效率（這里不包括正義的產出問題）往往是隨著程序的嚴密化而降低的。但是必要的程序總是需要的，而必要的程序總是會比沒有程序的狀況帶來更多的工作負擔。降低法律實行的成本問題，可以從諸如簡化某些程序等方面著手，但這并不意味著對程序的否定或取消。在中國目前的法律條件下，程序不是要簡化，而是要健全，因此實行法治還需要付出更大的代價。特別是在當
代被認為是“法治的關鍵”[③⑩]的刑事審判程序方面，中國更多需要程序的成本投入。這是法治需要付出代價的原因之五。
由此而不難預料，政府的政治性代價承受力將使法治進程出現某些曲折。但是，只要政府對法治化的代價作充分的思想準備，保持堅定的法治信念，曲折又是微不足道的。
注：
[①]但是這里有一個問題：歷史上主張過“依法治國”的朝代并不都是實行法治的。所以我們不能僅僅以是否確定“依法治國”的方略來認定某朝代是否實行法治。何況許多“依法治國”的提法還不是當時的政治事實，而只是當時的文人、學者對政治所發表的議論而已。
[②]“人治”實際上可以被等同于“禮治”、“德治”使用，因為它們在根本上是一致的，德治、禮治只不過是人治的美稱罷了。
[③]羅爾斯在《正義論》中談到：“一個法律的不正義也不是不服從它的充足理由。當社會基本結構由現狀判斷是相當正義時，只要不正義的法律不超出某種界限，我們就要承認它們具有約束性。”參見《正義論》，中國社會科學出版社1988年版，第340頁。
[④]按照亞里士多德的話來講，就是“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”。亞里士多德：《政治學》，商務印書館1965年版，第167－168頁。
[⑤]富勒認為，法律的一般性是法律區別于更直接和更狹隘的規則和命令的核心。參見L·富勒：《法律的道德性》（英文），1964年版，第46—48頁。
[⑥]富勒認為：“這種一致性可能受到來自下列各種方式的損害和妨害：錯誤解釋，法律不可理解，失察于必要的對法律制度整體性的維持，受賄，偏見，愚蠢自負，以及追逐個人的權力。”見同上書，第81頁。
[⑦]孫笑俠：《論新一代行政法治》，《外國法譯評》1996年第2期。
[⑧]見《法學研究》1996年第3期，第37頁。
[⑨]這是現代社會賦予“法治”的新的內涵。如果從近代“法治”來看，它只具有第一層次和第二層次的含義。
[⑩]嚴存生：《要確立正確的“法治”觀念》，《法律科學》1996年第3期。
[11]孫笑俠：《中國法治的現實目標選擇》，《法律科學》1996年第3期。
[12]即富勒所稱之“一般性”。參見張文顯：《當代西方法哲學》，吉林大學出版社1987年版，第93—94頁。
[13]〔美〕昂格爾：《現代社會中的法律》，吳玉章等譯，中國政法大學出版社1994年版，第181頁。
[14]〔德〕M·韋伯：《經濟與社會》（英文），加利福尼亞大學1968年版，第656頁。
[15]正如亞里士多德在《政治學》中所說的，“法治……優于一人之治。遵循這種法治的主張，這里還須辯明，即便有時國政仍須依仗某些人的智慮，這總得限制這些人只能在法律上運用其智慮，讓這種高級權力成為法律監護官的權力。”參見《西方法律思想史資料選編》，北京大學出版社1983年版，第53頁。
[16]如東漢郅鄆為友報仇后自投監獄，而法官卻勸其離開監獄，否則法官要自殺（《后漢書·郅鄆傳》）。東漢一位叫橋玄的法官為袒護為父報仇的被告，以違法手段處死依法審判的法官（《后漢書·橋玄傳》）。法官的判斷邏輯是，為道義而殺人者不應當受到法律追究，因此法官寧可縱囚、違法或者丟官。
[17]如果我們分析古代法官的來源、成分，這一點是容易理解的。古代立法者大多是法家或受法家學派影響較深，而法官大多是熟讀儒家經典而再經考試取得法官官職的儒家弟子，因而判案中也帶有鮮明的儒家色彩。
[18]〔美〕JamesE.Bond著，郭國汀譯：《審判的藝術》，中國政法大學出版社1994年版，第12—15頁。
[19]〔日〕石川英昭：《中國法文化的特質與儒學的影響》，載《儒學與法律文化》，復旦大學出版社1992年版，第201頁。
[20]中國古代法中雖然也大有程序存在，但是，程序并不是出于保障法律適用的正當考慮。正如有學者所指出的，“設計用來確保可預見性和一致性的程序的穩定性，不過是其他更實際考慮的一個附帶后果而已”。同上書，第252頁。
[21]〔德〕韋伯：《經濟與社會》（英文），加利福尼亞大學1968年版，第80頁。
[22]〔美〕昂格爾：《現代社會中的法律》，中國政法大學出版社1994年版，第181頁。與昂格爾一樣，其他一些學者在近幾年都提出這個問題。據筆者理解，美國學者諾內特、塞爾茲尼克關于法的三種類型（壓制型、自治型和回應型）的理論中所謂“法律發展的動力加大了目的在法律推理中的權威”與“從關注形式公正向關心程序公正或實質公正轉變”是指稱同一種現象。參見《轉變中的法律與社會》，中國政法大學出版社1994年版，第87頁。
[23][25][28][30]〔美〕高道蘊：《中國早期的法治思想》，載《美國學者論中國法律傳統》，中國政法大學出版社1994年版，第247、216—217、217、220頁。
[24]引自《“依法治國，建設社會主義法治國家”學術研討會紀要》（鄭成良），參見《法學研究》1996年第3期。
[26]孫國華：《對于法的性能和作用的幾點認識》，中國政法大學出版社1986年版，第3頁。
一、為什么要制定《行政許可法》，以法律規范行政許可？
制定《行政許可法》可能有很多理由，很多必要性，但最重要的有下述三點：
（一）行政許可是市場經濟條件下政府管理經濟、社會和文化的重要手段，對于建立社會主義市場經濟有著極為重要的和不可替代的作用
現在人們在宣傳《行政許可法》時，往往把行政許可說得劣跡斑斑，數落其許多不是和種種弊端。這種宣傳是片面的，如果行政許可真的是一種“惡”制，我們為什么還需要立法加以確立和規范呢，干脆通過立法加以廢除不更好嗎？事實上，行政許可是對人類很有用處、很有益處的一種制度。實踐中出現種種弊病，產生種種劣跡，是人們沒有用好這種制度，或者說，是運用這種制度的人不好，所以我們今天要立法規范人的行為，規范人設立行政許可、實施行政許可的行政許可行為。行政許可的用處和益處主要有：
1、實行行政許可制度是轉變政府職能，使政府回歸政府角色的需要
計劃經濟體制下的政府不需要或者較少需要行政許可，因為企業、事業單位、社會團體直接依附于政府，政企不分、政事不分、政社不分，政府直接經營企業，直接管理事業單位，直接干預社會。在這種體制下，政府直接向管理對象發號施令，從而無需通過行政許可規范相對人的行為。而在市場經濟體制下，企業有了經營自，事業單位和社會團體有了活動自，政府不能“越位”、“錯位”不能直接經營企業，直接管理事業單位和直接干預社會，政府必須回歸政府的角色，行使政府應行使的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能。為此，政府即必須運用行政許可等間接管理手段管理經濟、社會、文化，規范行政相對人的行為，以既保障市場自由，又維護市場秩序。
2、實行行政許可制度是保障人的生命、健康和財產安全的需要
市場具有雙重作用，既能促進經濟發展，給社會帶來財富，為人類提供文明幸福生活的基礎；同時市場由于具有“外部性”和“信息不對稱”的特點，其又可能給社會帶來風險、危害，如生產假冒偽劣產品，制造出侵害人們健康，甚至危及人們生命的各種事故、事件，如聞名全國的山西假酒案、河南假醫案及各地不時發生的特大交通事故、火災事故、礦難事故案等。因此，在市場經濟下，必須對涉及人們生命、健康的行業、產品實行市場準入，建立行政許可制度。試想，如果沒有行政許可，什么人都可以行醫，什么人都可以制藥，人們還敢看病吃藥么？人們的安全還能有保障么？
3、實行行政許可制度是建構和維護市場經濟秩序，保證市場有序運作的需要
市場經濟秩序的構建必須具備三項基本要件：一是規則，二是許可，三是監管。這三個基本要件是相互聯系的：規則確定市場主體的資格、條件、行為規范及生產場地、生產產品等的質量和技術標準、要求等；許可則依據規則確定的資格、條件、行為規范、質量和技術標準、要求等把住市場入口關；監管則是在市場主體進行市場活動過程中對市場主體的行為進行監督檢查，糾正和查處違反規則的行為。由此可見，行政許可與規則、監管一樣，對于市場秩序均是不可或缺的。試想，如果沒有行政許可把住市場準入關，讓各種不具備基本資格、條件的個人、組織任意進入市場，市場秩序還能不大亂么？市場還可正常運作么？
4、實行行政許可制度是維護社會公共安全、國家安全和利益的需要
社會公共安全和國家安全的維護、保障取決于多種因素，其中很重要的一個因素是對可能危及社會公共安全和國家安全的人和物的事前控制，如通過入出境許可防止國內外、國外、境外間諜可能的破壞活動；通過對有關武器、爆炸物及其他危險物品的生產、運輸、保管、銷售的許可，防止這些危險物品對公共安全和國家安全可能的危害。試想，一個國家，如果沒有入出境許可，任憑和國外、境外間諜入出國境，沒有危險物品管制許可，任憑人們生產、運輸、保管、銷售武器、炸藥及其他危險物品，社會公共安全和國家安全還能有保障么？人們還能安寧地生產、生活么？
另外，實行行政許可制度還有助于加強國家經濟的宏觀調控和適時地調整國家進出口貿易，維護國內、國外經濟貿易秩序，保障國家的經濟利益。在實踐中，世界各國，特別是發展中國家，在貨物貿易和服務貿易方面實行一定的有限制的許可制度，是國際通例，。試想，如果沒有此種行政許可，完全敞開國門，一些關系國計民生的民族產業、行業任其受到沖擊，國家經濟利益還能得到保障么？
5、實行行政許可制度是保護環境和生態，保證人與自然、經濟與社會的平衡、協調和可持續發展的需要
價值規律和經濟利益是刺激經濟發展的強大動力，但這種強大動力如果沒有一定的規制，可能導致對社會平衡和自然平衡的破壞，威脅經濟和社會的可持續發展。例如，一些企業、組織、個人對土地、森林、草原、水資源等進行掠奪性開采，造成對環境和生態的嚴重破壞。為此，在人口、資源、環境方面實行一定的有限制的許可制度是必須的。否則，人類自己將摧毀、破壞自己的生存條件，導致經濟、社會可持續發展的困難或障礙，進而危及子孫后代的生存發展。
（二）行政許可是現代政府經常和廣泛運用的一種強制性行政權力。此種權力如不加以控制和規范，則極易被濫用，而行政許可的濫用對于公民、社會和國家均具有極大的危害性
1、行政許可不規范，將導致規制過度，窒息市場的生機與活力
市場需要規制，沒有規制的市場必然失靈，這是為市場經濟發展的歷史經驗，特別是為二十世紀前期西方所發生的經濟危機的歷史經驗所證明了的。但是，規制過度，政府對市場管得過多、過死，則會窒息市場的生機與活力，不利于市場的發展。這一點可以從我國市場經濟發展的歷史經驗得到證明：凡是政府規制過多的時期、政府規制過多的地區、政府規制過多的領域，市場活力就不夠，發展速度就慢；反之，市場就充滿生機，發展就展現希望。例如，我們比較一下二十世紀九十年代之后與之前的時期，比較一下經濟特區、東部地區、沿海地區與中西部地區，比較一下商品市場與勞務市場、資金市場，即可看出這種差別。行政許可是規制的重要手段，而此種手段的利用可以給行政機關帶來權和利。因此，行政機關有盡量多用、濫用的傾向，如不加以規范和限制，則必然導致行政規制過度，窒息市場的生機與活力。
2、行政許可不規范，將導致壟斷盛行，妨礙公平競爭
行政許可的重要功能之一是為市場提供秩序，保障市場運作的順暢。但是，行政許可如果缺乏規范，此種功能將被異化：即它不再是為市場提供秩序，保障市場運作的順暢，而是被人們用于制造地方壟斷和部門壟
斷，阻礙市場主體的公平競爭，人為地分割市場和妨礙市場流通。如目前一些地方利用行政許可阻止外地啤酒、汽車等商品到本地銷售，阻止外地商人到本地收購羊毛、棉花等；一些部門利用行政許可搞行業壟斷、行政壟斷，不許民營企業、個體企業涉足其世襲領域等。地方壟斷和部門壟斷的結果是保護落后，維護效率低下、價格昂貴、質量惡劣的生產、經營和服務。
3、行政許可不規范，將導致權力濫用，滋生腐敗
行政許可是一種“公共物品”，本是應為社會、為公眾服務的。但是，在其缺乏規范的條件下，它可能異化成為某些政府機關和政府工作人員謀取私利的工具。例如，一些政府機關利用行政許可（如“饅頭許可”、“許可”、“通行許可”等）亂收費；一些政府機關工作人員，甚至是領導干部（如、、等）利用行政許可受賄、索賄，將行政許可作為一種“設租”、“尋租”，獲取暴利的途徑和工具。行政許可權力被濫用，一些政府機關和政府工作人員利用行政許可搞腐敗是導致行政許可為世詬病，以至許多人否定行政許可正面和積極作用的重要原因。
4、行政許可不規范，導致盛行，效率低下，市場交易成本增加，影響經濟效益和社會效益
這方面的例子很多，舉不勝舉，老百姓對之意見最多，怨氣最大。《人民日報》2002年9月23日報道，在連云港，以前辦一個房地產開發項目，相對人要跑18個部門，經過69個環節，蓋67個公章，辦理時間要8個月；在浙江，珠光集團辦理2項國家機電產品出口許可，其中一個項目（墨西哥項目）的許可辦了2年多；另一項目（巴西項目）的許可辦了3年多。《南方周末》2001年10月11日報道，武漢一家企業申請審批一個危房改造擴建項目，花了2年多時間，跑了市區70多個單位，蓋了800多個（次）圖章。像這樣的行政效率，哪個投資者能忍受？一個項目的審批、許可要花上一兩年時間，與之合作的伙伴可能等不及，走了，市場可能被人家占了，你投下幾千萬、上億元資金，很可能就泡湯了。
5、行政許可不規范，導致公民與政府主仆關系顛倒，為行政權力侵犯公民權益提供了機會和條件
在一個民主國家，人民是國家的主人，政府和政府工作人員應該是人民的公仆。但是一些政府機關和政府機關工作人員由于受傳統官民關系思想的影響，總是把自己當成主人，把人民當成管理客體。在行政許可領域，由于長期以來缺乏法律對行政許可行為的規范，更使這種顛倒了的政府和人民的關系明顯化：行政相對人要想申請一項行政許可，往往要向政府工作人員請客、送禮、求人、托人找關系等，即使這樣，政府辦事人員還不一定熱情給你辦，還要面對和忍受“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的境遇。公民在這些政府工作人員面前，哪還有半點“主人”的氣勢，主仆關系整個給顛倒了。
（三）我國行政許可實踐中出現的種種問題，已經發展到不立法加以規范不足以阻止行政許可功能進一步異化的勢頭，不立法加以規范不足以保障我國社會主義市場經濟的正常秩序，從而影響我國經濟和社會正常發展的程度
原國務院法制辦主任楊景宇在《關于行政許可法（草案）的說明》中指出，目前我國行政許可存在過多、過濫的問題，究其原因有六：設定權和設定主體不明確；設定事項不規范；實施程序繁、環節多、時限長；重許可，輕監管或只許可，不監管；利用許可“尋租”；許可機關有權無監督，有權無責。在這六項原因中，很顯然隱含一個最重要的原因，就是行政許可缺乏立法規范。無論是行政許可設定過程中發生的種種問題，還是行政許可實施過程中發生的種種問題，很大程度上都源于法律對行政許可范圍、條件、程序等缺乏完善和嚴密的規定。
也許有人會問，在國外，一般都沒有統一的行政許可法，行政許可領域為什么沒有產生我國這樣多的問題呢？這有兩個原因：其一，在國外，許多國家制定了統一的行政程序法，行政許可行為受統一的行政程序法規范和調整；其二，國外許多國家在各種單行的行政管理法中，對相應的具體行政許可通常都規定了較詳細的實體規則和程序，從而沒有像我國一樣制定專門行政許可法的必要性。
在我國，由于單行行政管理法對行政許可的規范很不完善，行政程序法在短時期內又制定不出來，行政許可領域出現的問題又這么多，以至對市場經濟和社會發展均產生了嚴重的消極影響，再加之我國已加入WTO，就行政許可規范問題已向各成員國作了承諾，因此，在我國今天的條件下，制定和出臺行政許可法，不僅具有了極大的必要性，而且具有了極大的迫切性。
二、《行政許可法》確立了哪些基本原則和重要制度
（一）《行政許可法》確立的行政許可基本原則
《行政許可法》為行政許可行為確立了一系列原則，其中最重要的基本原則有下述5項：
1、行政法治原則
行政法治原則是整個行政法的基本原則，所有行政行為都必須遵守行政法治原則。在行政許可領域，行政法治原則的具體內容有三：
其一，行政許可依法設定，依法實施。《行政許可法》第4條規定，“設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序”。
其二，行政許可權受法律控制。控權包括事前限權、事中制約和事后監督三個環節。事前限權主要體現在《行政許可法》第12條至第17條的規定，這些規定反映了有限政府的要求。事中制約主要體現在《行政許可法》第19條至第57條的規定，這些規定反映了正當法律程序和透明政府的要求。事后監督主要體現在《行政許可法》第60條、第71條至第77條的規定，這些規定反映了權責統一和責任政府的要求。
其三，行政許可相對人權益受法律保障。權益保障包括人格尊重、權益保護和侵權救濟三個方面。對行政許可相對人（包括許可申請人、持證人和其他利害關系人）的人格尊重主要體現在《行政許可法》第1、11、26、29－59條的規定，這些規定反映了基本人權的要求。對行政許可相對人的權益保護主要體現在《行政許可法》第8、26－59條的規定，這些規定反映了程序正義的要求。對行政許可相對人的侵權救濟主要體現在《行政許可法》第7、60、71－77條的規定，這些規定反映了有權利必有救濟的要求。
2、“三公原則”
“三公原則”包括公開、公平、公正三項基本內容。《行政許可法》第5條確立了該原則和該原則的基本內容：“設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則。”
公開主要是針對“暗箱操作”而規定的。內容包括許可規定公開、許可實施公開、許可結果公開。
公平主要是針對“歧視”（如身份歧視、性別歧視、民族歧視等）而規定的，內容是要求在行政許可中，同樣情況同樣對待，不同情況不同對待，不厚此薄彼，對行政許可相對人一視同仁。
公正主要是針對“偏私”（如地方保護主義、部門保護主義、等）而規定的，內容是要求在行政許可中，不考慮不相關因素和應考慮相關因素。所謂“不相關因素”，是指超越法律的地方利益、部門利益、個人利益和各種“關系”等；所謂“相關因素”，是指法定條件、政策要求和社會正義等>
3、便民原則
行政許可便民是執法為民，執法以人為本的要求。行政許可便民原則主要體現于《行政程序法》關于辦理行政許可的管轄和程序的規定。《行政許可法》第25和26條確立的管轄規則設定了“相對集中管轄權”、“一個窗口對外”、“一站式服務”、“政府超市”等應采行或可采行的便民措施；《行政許可法》第29－50條就行政許可的申請、受理、審查、決定以及變更、延續等全過程確立了一系列便民的程序。
4、效率原則
行政許可是政府調控市場的重要手段，而對于市場來說，時間就是金錢，效率就是生命。有時，一個企業正是因為一項許可，審批久辦不下，生意被他人搶去或市場被他人占領而破產。因此，行政許可辦理的效率對于市場經濟的發展有著極為重要的意義。也正因為如此，效率原則成為《行政許可法》的基本原則之一。行政許可效率原則主要通過《行政許可法》規定的期限制度和程序制度得以體現。就期限而言，《行政許可法》第42—45條分別規定了20日、45日兩種基本期限，此兩種基本期限即使延長，也分別不能超過30日和60日。就程序而言，《行政許可法》第29—41條確立的程序規則無疑是效率原則得以實現的保障。這里需要指出的是，效率原則和便民原則二者有著密切的聯系：在很多情況下，高效即是為了便民，便民則必須高效。
5、信賴保護原則
信賴保護原則是現代行政法的一項非常重要的基本原則。其重要性首先在于保障行政相對人的權益不受政府反復無常、行為的侵犯，其次在于維護政府的信用，維護人民對政府誠信的信心。誠信是市場經濟運作的基本條件，而政府誠信是市場誠信、社會誠信的基礎。《行政許可法》第一次在我國法律中明確確立了信賴保護原則，即政府誠信原則。該法第8條規定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償”。
（二）《行政許可法》確立的行政許可基本制度
1、行政許可事項范圍設界制度
《行政許可法》第12條和13條為行政許可的事項范圍設定了兩條界限：一是外限；一是內限。“外限”是可設定行政許可事項的范圍（共6類）：“內限”是在可設定行政許可事項的范圍內排除可通過其他方式予以規范的部分（共4種情形）后剩下的部分，即應該或必須設定行政許可的部分。當然，這兩條界限都不是很明晰的，都具有較大的“彈性”，如“外限”中的“直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動”，這類事項中的每一項（“直接涉及國家安全”的事項、“直接涉及公共安全”的事項、“直接關系人身健康”的事項等）幾乎都具“彈性”。“內限”中的條件更是如此，如“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的”、“市場競爭機制能夠有效調節的”，等等。
我國《行政許可法》為什么要對行政許可事項設定這種不甚明晰，有相當彈性的界限呢？因為這種界限在法律上是很難明確的。在國外，法律一般不會設定這種普遍性的界限。我國立法之所以要設定這種界限，是為了解決我國行政許可設定實踐中較為嚴重的亂、濫現象。盡管所設定的界限并不是很明確的，但它宣示的立法目的或立法意向卻是很明確的：盡量減少行政許可，放松政府規制，建立有限政府。
2、行政許可設定權限相對集中制度
《行政許可法》第14－17條規定了行政許可的設定權的分配，確立了行政許可設定權限相對集中的制度，即行政許可一般由法律設定；尚未立法的，行政法規方可設定行政許可；尚未制定法律和行政法規的，地方性法規方可設定行政許可；除此以外，僅有省級政府規章可設定一年期限的臨時性許可，其他地方政府規章、所有部門規章、所有其他規范性文件都無權設定行政許可。《行政許可法》之所以要確立這種許可設定權相對集中的制度，目的無疑在于統一法制、統一市場，消除各種形式的部門保護和地方封鎖。
3、許可實施方式多樣化制度
《行政許可法》在第25條和第26條規定了行政許可實施的多種方式，如一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權、一個窗口對外、統一辦理、集中辦理、聯合辦理等。《行政許可法》為什么要規定行政許可實施的多種方式，理由有三：其一，我國地域遼闊，各地發展不平衡，許可方式不宜“一刀切”；其二，各部門、各領域的行政許可有很多特殊性，許可方式不宜“一刀切”；其三，我國行政管理體制和管理方式正處在改革和探索時期，有關許可方式尚處于試驗階段，其利弊尚未充分顯現，不能和不宜作出統一的法律強制性規定。
4、許可告知與說明理由制度
《行政許可法》在第30、32－33、36、38、40、42、45－47、53－54、55條等諸多條款里均規定了許可告知與說明理由制度。告知與說明理由制度是行政法的基本制度，是正當法律程序的基本要求。行政主體作出涉及行政相對人權益的行為，特別是作出對其權益不利的行為（如拒絕許可申請人的申請），必須告知相對人其所作出的決定、相應決定所基于的事實根據和法律根據、相對人不服決定的申辯和救濟途徑。行政主體違反此種告知與說明理由義務，將導致相應決定的無效或可撤銷。
5、許可聽證制度
《行政許可法》第46－48條規定了許可聽證制度。許可聽證不完全同于行政處罰聽證，許可聽證包括兩種類型：行政機關主動進行的聽證和應行政相對人申請舉行的聽證（《行政處罰法》僅規定了后一種聽證）。前一種聽證適用的條件是：法律、法規、規章對相應許可事項規定了應當聽證的要求；相應許可事項為涉及公共利益的重大事項，且行政機關認為需要聽證。后一種聽證適用的條件是：相應許可事項直接涉及申請人與他人之間重大利益關系，且申請人或利害關系人提出了聽證申請。聽證制度的目的主要在于保障行政許可申請人和利害關系人的權益以及保證行政許可行為的合法性、合理性，實現行政許可的“三公”原則。
6、許可期限制度
《行政許可法》第42－45條規定了許可期限制度。許可期限制度的意義主要有三：其一，保障行政效率，防止“一個審批半年難見音訊，一個許可兩年不見回復”的現象；其二，保障申請人的權益，防止無限期的許可把市場主體拖垮、拖死；其三，減少許可成本。無限期的許可可能加大行政和行政相對人兩方面的成本，特別是相對人的成本，除了時間、精力和正常費用的成本外，相對人往往還要支出各種“活動”成本。因此，《行政許可法》設定許可期限制度對于實現行政許可立法目的具有極為重要的意義。
7、監督檢查制度
《行政許可法》第60－69條規定了行政許可的監督檢查制度。行政許可的監督包括三類：對許可機關的監督；對被許可人（持證人）的監督；對其他公民、法人和其他組織的監督。監督的方式包括核查（通過報表和計算機聯網方式等）、抽查、實地檢查、定期檢查和要求被監督人自查等。監督主體通過對被監督人的監督，發現其有違法行為，可以對其采取責令改正、撤銷許可、注銷許可等監督措施。很顯然，《行政許可法》設定許可監督檢查制度對于糾正我國行政許可領域目前存在著的重許可、輕監管甚至只許可、不監管的現象，保證行政許可真正發揮其應發揮的作用有著極為重要的意義。
8、法律責任制度
《行政許可法》第71－81條規定了行政許可法律責任制度。行政許可法律責任分為六類：一是許可設定機關（包括有權設定機關和無權設定機關）違法設定許可的責任；二是許可實施機關違法實施許可的責任；三是行政機關工作人員違法辦理行政許可的責任；四是行政許可申請人申請許可時隱瞞情況或提供虛假材料的責任；五是被許可人違法取得許可或違法實施被許可行為的責任；六是其他公民、法人或者其他組織未經許可，違法從事應經許可方能從事的活動的責任。行政許可法律責任的形式包括責令改正、撤銷許可、行政處罰（對于行政相對人）、行政處分（對于行政機關工作人員）、行政賠償（對于行政機關）和刑事責任（對于行政相對人和行政機關工作人員）。《行政許可法》確立許可法律責任制度對于行政許可法治原則的實現和整個《行政許可法》的實施無疑均具有重要意義。
9、權利救濟制度
經過20多年的經濟建設，中國社會的規則和資源的分布已經逐漸從單一中心轉變為多中心。改革開放進入中局后，面臨系統性的風險，民族主義、兩極分化、腐敗等問題成為引發社會沖突的觸媒。城鄉二元結構仍然在加劇，社會的兩極分化日趨嚴重、公民的收入差距不斷擴大；腐敗問題相當嚴重。正如俞可平先生所揭示的，社會和諧面臨五個方面的挑戰：社會利益分配在城鄉之間、地區之間和個人之間出現分化，不同的利益群體開始形成；數量上升，群體性上訪事件增速驚人；公民對政府不滿甚至抵制；社會利益群體之間開始產生嚴重的不信任和不合作；刑事犯罪率持續上升。執政黨提出和諧社會的概念，表明其已經意識到社會權力可能造成的沖擊。社會沖突的核心，是官民沖突，根源在于權利和利益格局的失衡。
權利之爭將成為中國社會的主要矛盾，而政法系可以成為權利之爭的仲裁者和調和者，為此要恰當處理圍繞權利而形成的五種關系：公民權利與公共權力的關系、公共權力之間的關系、公民權利之間的關系，以及實體權利和程序權利的關系、權利與義務的關系。中國社會的病因要害是社會之中不同群體之間權利和利益的失衡，以及強勢群體與弱勢群體的斷裂。醫治這一困境的關鍵在于政府職能的轉型，有效解決政府公共管理和公共服務中的缺位、越位和錯位問題。失調的中國需要整體與辨證的治理，以實現社會的和諧。中國社會的治理危機需要通過憲法與法律的治理予以化解。民主法治與公平正義是社會和諧的核心內容，而政法系是民主法治建設的生力軍、公平正義的捍衛者。
實現社會和諧，關鍵在于建設法治政府。而政法系是法治政府建設的主導性力量。政法系乃是20多年在改革開放中興起的新興社會力量，包括法官檢察官警官、法學家、律師等群體。政法系的建設意義根本在于恰當處理政法系與社會和諧的關系。權利和利益的均衡機制的基礎是表達和博弈。為此中國社會需要完善和建立利益表達機制和博弈機制，以推動社會的權利和利益逐漸走向均衡。社會治理為此正在演化出多中心的政道和治道。中國治理要處理的關系包括宏觀經濟改革與微觀市場主體改革的關系、經濟與社會的關系、經濟與政治的關系。治理的主體乃是政法系，其核心內容則是多中心的治道。
隨著改革開放的深入，原有體制的社會整合功能下降，需要發展新的多個實現系統整合功能的子系統，其中最為關鍵的是司法系統，也需要尊重地方、個人、家庭、社會的自主治理，形成一種多中心治理的秩序。法治的核心乃是建立尊重人權、維護正義的多中心秩序。進一步的國家建設與社會建設需要適當收縮公共權力，主動推進司法系統獨立行使審判權，建立化解社會矛盾、解決社會糾紛的機制，例如恰當形式的違憲審查機構。司法系統乃是調和社會沖突、走向社會和諧的政體程序。其含義是司法成為社會中權利和利益沖突的仲裁者，從而起到解決社會糾紛的作用。由此，政法系需要成為調和社會強勢群體與弱勢群體的中介。中國的法治民主建設實質是用中介整合質料與形式，生成新的意義和物質、制度整合的樣式。為此，政法系作為中介十分關鍵。法律程序的核心在于中介性。司法是中介，政法系、法律人共同體則是主體型的中介。
政法系力求實現實踐邏輯與普通法法治傳統的結合。政法系尊重現實中行之有效的實踐邏輯，堅持實事求是的精神；同時受到普通法的法治邏輯的影響，強調對于社會矛盾、沖突的中道整合。政法系需要把握的主要關系，包括政治與法律的關系、國家與社會的關系、法律與行政的關系。舊體制的中介作用不斷衰微，司法系統和政法系可能成為化解社會沖突的中介。程序法治模式的要義就是司法程序、政體程序成為化解社會矛盾、解決社會糾紛和沖突的中介。政法系首先需要認識中國社會的實際情況，然后對癥下藥，開啟真正有生命力的實踐行動。例如，各級地方治理都出現了權力不受有效約束而腐敗的問題，同時反腐敗也陷入困境。而通過法治民主、構建復合監督體系才能夠真正遏制腐敗。可把權力監督體系劃分為兩類不同性質的監督，即以權力監督權力的內部監督和以權利監督權力的外部監督兩個方面。而內部監督可分為權力制衡、道德監督兩種方式，外部監督可分為輿論監督和社會監督等方式。權力制衡的監督之中，則包括立法監督、行政監督以及司法監督。在復合監督體系中，輿論監督及司法監督為兩個核心監督機制。民主的制約權力功能體現在要求代表對選民負責，從而使權力受到民意的約束，而社會輿論的作用在于表達真實的民意。司法的作用則在于以分散的程序解決社會糾紛、化解社會矛盾，從而真正成為保障公民權利的劍與盾。在司法捍衛底線正義的努力中，正義規則逐漸生成、法治秩序循序演進，從而有助于復合的權力監督體系的形成。
政法系強調國家與社會合作互動的契約關系。政法系運用法律系統可以逐漸彌合城市與鄉村的斷裂，調整東部與中西部的失衡。社會矛盾突出集中在征地與拆遷、農民工工資拖欠、失業與貧富差距、腐敗以及農民問題等。而鄉村除了經濟貧困之外，更為關鍵的是權利貧困和精神貧困。中國社會的鄉村和城市都需要經濟、政治、文化、社會、法律的協調發展、綜合治理。
政法系在民主法治建設中應逐漸學習并善于平衡各種不同的價值理念。通過法律的治理應實現自由、平等、安全和效率等多種價值，而最核心的理念則是正義。從劉涌案、人口準入爭論等事件中社會民眾的激憤表現可以看出，在主張權利的開局時代，民意還處于一個宣泄期。這個時候，法律系統的恰當運作，與輿論疏導相結合，可恰當引導包括狹隘的民族主義在內的社會情緒，使民意成為一種建設性的思潮。以人口準入討論為例，需要思考的是如何恰當地治理城鄉二元結構的矛盾：既維護農民的權利平等，又保證城市的平衡發展，實現城市的良好治理。
2005年的司法改革方案如收回死刑復核權、審判委員會改革等已經在很大程度上觸及司法的行政化、地方化和法官的大眾化等司法體制的痼疾，并試圖改變政法系物質資本與符號資本分離的現狀。而在法律與社會關系的意義上，政法系在2005改革年更可以大有作為：中央和一些部委以及地方政府之間基于國家利益和局部利益或地方利益的博弈在2004年表現得十分明顯。這種復雜的博弈過程應是中國體制轉型一個非常重要的動力。這里面絕不僅僅是一個簡單的維護中央權威、保持政令暢通的問題，更意味著在政府機構改革的大框架下中央和地方、部門的權力和利益的重新配置過程。
法治包括三個層次，即原則、制度和策略。一些地方、部門主要是把法律看作一種治理技術，至多是制度，而不是治理的原則。與此不同的是，總理在2004年提出10年內建立法治政府的目標，事實上是把法治作為恰當配置中央和地方以及部委關系的一種制度利益安排，重視法律系統的整合與中介作用。而2005年的五項改革即轉變政府職能、國有企業改革、金融改革、以稅費改革為核心的農村改革，和社會保障制度改革涉及到經濟、政治、文化、社會各個方面，從而需要政法系用法律協調經濟、政治、文化與社會之間的關系，溝通事實與價值、政府與公民、強勢群體與弱勢群體，以建立一個和而不同、仁愛正義的中國社會。
近些年，隨著市場經濟的發展，人們受各種思想觀念影響的渠道增多，加上文化市場良莠不齊，中學生的思想受到嚴重沖擊和污染，法律意識薄弱，對于違法行為和不道德行為辨別不清，當自身權益受到不法侵害時不懂得用法律保護自己。培養中學生正確的法治觀念，提高他們的法律素質、增強法治意識刻不容緩。這就需要學校、社會、家庭相互配合、共同努力，采取有力措施，為培養中學生法治意識營造良好的環境。
學校應在培養中學生法治意識中發揮主導作用
青少年的人格形成、品德培養，以及人生觀、價值觀的確立與學校教育密切相關。培養中學生法治意識，應該作為學校素質教育的重要一環，建立法治環境、提高教師素質、改變教學方式，引導學生知法、懂法，樹立正確的法律觀念，并用它指導自己的行為。首先應該提供良好的法治培養環境。一個學校的“法治”狀況直接影響對學生法治意識教育的效果。學校在校規校紀方面應做到“有法可依、有法可循”，在日常管理中，特別是對學生違規違紀的行為，要照章處理。加大對“問題學生”的關懷和引導，絕不因人而異，要一視同仁。為學生營造濃厚的法治氛圍。其次是提高教師的法律素質。教師是中學生法治教育的傳播者，要充分認識到自身的言行舉止對中學生法治意識形成的影響作用。要在提高教師的法律道德修養的同時，全面提升情感、態度和知識、能力等水平，在教學過程中自覺體現學科課程的愛國主義教育、民主法制觀念、健康意識、環境意識等教育內容，使學生的個人素質在言傳身教中得到提高。再次要改變教師的教學觀念。法律常識課不僅僅是要讓學生知道法律，更應該教會學生掌握法律、運用法律。在教學過程中，教師應將“教書”和“育人”緊密結合，不僅要講書本上的法律知識，更要多引用案例，尤其是發生在中學生身邊的例子，增強教學的說服力和吸引力，調動學生學習法律的積極性，教會學生用法律指導行為。最后是引導中學生進行自我教育。法治意識的培養更多的是靠學生自己的吸收、內省、實踐。引導他們遵循基本的價值取向，培養樸素的道德情感，懂得人生活在社會里是平等的、公正的，相互之間應該是富有同情心和憐憫心的。教育他們學會自我約束、自我管理，形成良好的行為習慣。
社會應為中學生法治意識的形成創造環境
社會是除家庭、學校之外的中學生活動最多的場所，社會法治環境對中學生法律意識的影響力不可低估，良好的社會風氣和社會環境能激勵中學生養成遵紀守法的好習慣，反之，不良的社會環境會使鑒別能力不強的中學生誤入歧途。孟母三遷的故事給了我們很大的啟示，如果中學生平時接觸到的人都具有較高的法律素質無疑對中學生法治觀念的形成是有益的。有關部門對學校周邊的各種娛樂場所要按有關規定徹底整治，嚴厲打擊危害學校正常秩序、侵害中學生的各類犯罪活動，保障學生有一個安全、和諧、健康的學習環境。應該大力倡導新風正氣、弘揚社會主義核心價值觀，加強依法治國的宣傳教育，開展健康豐富的文化娛樂活動吸引學生，教育引導學生自覺遠離游戲廳、歌舞廳、網吧等場所。另外，要注意加強對中學生自我保護方面的教育引導，增強自我保護能力和意識，會用法律手段保護自身的安全。
家庭要注意對中學生潛移默化的影響
家庭是培養未成年人良好行為習慣的開端，是培養未成年人法治意識的重要一環，是預防未成年人犯罪的第一道防線。父母是孩子最好的老師，父母的言傳身教對塑造中學生良好道德品格，形成完善的法律人格具有重要的意義。家長首先要提高自身的法治意識，充分認識到法治教育的重要性，樹立正確的親子觀、育人觀，不包庇、不溺愛，在孩子面前起到遵守法律、維護法律的表率作用，為孩子樹立正確的榜樣，如果家長不遵紀守法，為人處事偏離法治軌道，很容易影響到孩子。適時地對孩子進行法治教育，培養孩子的法治意識，通過電視、報紙、網絡等多種形式教育孩子，比如陪孩子一起看《今日說法》、《道德與法制》等欄目，提高家庭成員的法律素質，培養良好的家庭法治意識氛圍。中學生是祖國的未來和希望，且正處在樹立正確的人生觀、價值觀、世界觀的關鍵時期，弘揚法治精神，把法治意識根植于中學生的思想中，引導他們自覺守法，用法律規范自身行為、維護自身權益，是促進中學生健康成長的需要，是推進素質教育發展的需要，是依法治國、構建和諧社會的需要。讓我們共同努力，積極教育和引導，把中學生培養成具有現代法律觀念和法治意識的合格人才，為建設社會主義法治國家奠定堅實的基礎。
作者：李曉慧
摘 要:在我國公共體育服務日益重視和積極推進中，不斷加快的法治政府建設與其形成了緊密的呼應，有必要對通過加強法治政府的建設來促進和保障公共體育服務的發展進行探討。論文闡述了政府在公共體育服務中的主導地位和重要責任；論證了法治政府作為公共體育服務制度安排的重大意義；進一步從服務體育需求和保障體育權利、劃定政府權限和規約行政行為、協調關矛盾和保證社會公平等方面，分析了法治政府建設對公共體育服務的積極作為；并從提高法治意識和能力、融入《體育法》修改內容、完善相關配套立法、建立重大事項依法決策機制、加強執法制度和隊伍建設、實施執法監督和責任追究、擴大法律服務和權利救濟、開展法治宣傳與理論研究等方面，提出了加強著眼于公共體育服務的法治政府建設的有關對策。
關鍵詞:公共體育服務；法治政府；制度安排；體育法治建設
The Inevitable Appeal of Public Sport Service on the Building of the Government by Law
YU Shan-xu
(Tianjin University of Sport, Tianjin 300381, China)
Abstract: With China's public sports services being focused and actively promoting, the construction of government by law is closely echoing with it. It is necessary to discuss how to promote and guard public sports services through strengthening the construction of government by law. The paper elaborates the dominant position and important responsibility of government in public sports services, demonstrates the great significance of government by law as the institutional arrangements of public sports services. Further the paper analyzes the positive achievement on the construction of government by law to public sports services, referring to servicing sports demand and guarding sports right, limiting government powers and constraining administrative actions, coordinating related contradiction and guaranteeing social justice and so on. The paper makes suggestions about strengthening public sports services by the constructions of government by law, including raising the consciousness and ability of rule of laws, revising the relevant terms of "Sports Law", improving related legislation, decision-making mechanism for major issues according to law, strengthening the law enforcement system and team building, implementing law enforcement supervision and accountability, expanding legal services and the right to relief, carrying out popularization and theoretical studies of the rule of law and so on.
Key words: public sports services; government by law; institutional arrangements; legal system constructions in sports
關鍵詞：依法行政；法治；政府職能；行政責任
一、依法行政的概述
依法行政是一種治理國家的理念。依法行政的基本內涵就是要求政府在履行職責和行使權力的時候要遵守法律和行政法規的要求，所有的行政活動只能在法律授權的范圍內進行，并且不得違背現有的法律的規定。該原則是行政活動必須遵循的首要原則。
推進依法行政、建設法治政府，“就是為了使行政權力授予有據、行使有規、監督有效，做到依法治“官”、依法治權，防止行政權力的缺失和濫用，帶動全社會尊重法律、遵守法律、維護法律。”[1]政府的工作會由具體的國家工作人員去實施，也就是通常所說的公務人員。這些人員的素質高低直接關系到依法行政的進程。他們在依法行使公務的是時候，其身份是被公務所吸收，沒有獨立的人格，他們代表著國家，這也意味著對他們的要求也就更加的高。他們要認識自己身份的雙重性：雖然他們代表國家行使管理的權力，但是他們又是人民的公仆，要遵循全心全意為人民服務的宗旨。正確行使國家和人民賦予他們的權力，不能。
二、依法行政中存在的問題及解決措施
由于我國經濟發展的不平衡，呈現出東部發達、中部次之，而西部較落后的局面，面臨的困難還有很多。各地的文化又異，因此在開展具體的行政工作時要結合當地的實際情況。但是在政府推進依法行政的進程不免會遇到一般性的問題，主要有一下三點：
（一）在我國社會的轉型中如何合理的轉變政府職能
目前我國的社會經濟正處于大發展，社會正處于大變革之中，社會進步的同時，也產生了許多新問題。而面對日益新意的問題和增多的矛盾，政府如何定位其在社會中的地位，關系到社會工作的順利進行與否以及民眾的切身利益。在過去社會主義發展的探索道路上，政府管得過寬、過緊，“由于歷史文化、傳統體制等多方面原因，公民和市場主體自主、自我和獨立意識比較缺乏，市場體制不完善，社會組織不發育，或者畸形發育，這些因素導致了整個經濟社會的發展比較多地依賴于政府，依賴于行政權力的作用。”[2]但是那也是當時社會經濟發展的需要相適應的。隨著我國市場經濟的不斷完善與發展，經濟社會發展中遇到的不少問題，政府的職能也要不斷的與時俱進，積極探求，建設法治政府目標的提出，進一步明確了政府轉變職能的任務。對于市場的宏觀調控，要遵循價值規律，并以之為前提條件要進行政府必要的管理。
（二）不斷完善行政立法
隨著我國社會主義法律體系的建立和完善，行政法規也得到了不斷的豐富與發展。依法行政不僅包括在法律規定的范圍內正確的履行職責，還表現在行政機關在法律允許的范圍內制定相應的行政法規和規范性法律文件等。法律具有相對的穩定性和高度的概括性，而社會卻是在時刻變化發展著的，因此不斷變化的現實與具有內在穩定性的法律法規之間就可能產生相應的矛盾，有時現有的法律法規就會無法滿足現實的需要。從這點上來看，行政機關就有了制定行政法規的需要，而在制定相應的行政法規的前提是在憲法、法律規定的范圍內進行。社會生活與現象紛繁復雜，而法律不能進行一一列舉，必須進行抽象性的概括。行政機關在進行具體行政行為的時候，就要充分的理解。
行政執法中以罰代管、一罰了之現象比較普遍，亂用、濫用手中的執法權力。問題雖小，但對于政府依法行政進程的建設影響重大。要讓公務人員樹立正確的執法意識，正確行使手中的權力。改革傳統的管理模式，對于社會經濟方面要減少不必要的管理，充分發揮市場的調節作用。既符合市場經濟運行的客觀規律，又可減少工作量，提高行政效率。其次，要樹立服務型政府的理念，公務人員要明白手中的行政權力來自于人民，要為人民服務，而不是恣意的亂用權力。最后，要轉變行政執法的形式，努力提高行政執法人員的素質，努力與行政相對人進行溝通，通過協作、對話、合作的方式。
（三）依法行政過程中，如何處理好行政管理中存在的問題
第一，要恰當的處理好政府與黨的領導。“堅持依法治國、依法執政和依法行政與堅持黨的領導在根本上是完全一致的。隨著我們黨實現兩個重大的歷史性轉變。黨的領導方式和執政方式也需要創新，從主要依政策治國向主要依法律治國轉變。”[3]遵守憲法和法律，不超越憲法、法律的規定范圍，不能以黨代政，以黨代法。黨的路線、方針、政策不能代替法律。要明確政策和法律之間的關系，不能將二者混為一談，又不可將二者完全孤立。
第二，要正確處理行政管理人與行政相對人之間的關系。要建立服務型政府，要讓做到小官大民，官為民服務。國家公務人員在實施行政行為的時候要在法律、行政法規的授權范圍內，不得超越法律、行政法規的界限。這也是依法行政原則法律規定和法律保留的要求。充分與行政相對人進行溝通，探索出高效率、低成本的行政管理方法。既節省國家有限的行政執法的資源，又便利行政相對人。
第三，加強對國家工作人員在行使職權時的監督管理。“依法行政的重心是制約行政權力。”[4]因為在具體的行政行為中，行政管理人可以通過行使行政權力對行政相對人進行處罰等方式，而行政相對人是處在被動的地位的。“由于我國經濟、社會的快速整體轉型，需要實行與之相適應的自上而下的政府推動型依法行政模式。因此，應當根據國情，結合人民群眾對法治的認識程度，培植法治要素。引導并推進法治快速發展。”[5]還可以加大社會監督力度，通過互聯網、新聞媒體等渠道來督促行政權力的行使。
三、結語
依法行政是一個漫長艱辛的過程，雖然現階段我國在依法行政上還有很多不足有待改進，但是這不能否認現階段政府在依法治國、依法行政的進程是的突破與取得的成果。政府依法行使權力，是建設法治社會對各級政府的內在要求，也是深化改革、加快發展的迫切需要。只有堅持依法行政，才能實現政府職能的法定化，樹立廉潔、勤政、務實、高效的政府新形象。（作者單位：四川大學法學院）
參考文獻：
[1]蔡進余：《效率和公平的幾個誤區》，[期刊論文]-政治課教學2002.10.01
[2]吉林：《推進依法行政建設法治政府》，[期刊論文]-法學雜志2006，27（2）
[3]趙賢和：《依法行政：建設法治政府的法》，[期刊論文]-社科縱橫2010.08
【關鍵詞】依法治校 法制 高職院校
黨的十提出“全面推進依法治國”， 為貫徹會議精神，教育部印發了《依法治教實施綱要》，要求各院校轉變觀念，以法治思維和法治方式推進教育的綜合改革，促進教育治理體系和治理能力現代化，保障在2020年基本實現教育現代化目標。依法治教是依法治國在高校教育體系的具體體現。用法治的精神改革教育體系，其目的在于建立一個理性、民主、契約、自由的校園環境，這也是現代大學制度之精神。現代大學制度有兩個層面，第一個層面是政府、學校、社會三者之間的關系，即政府進行管理、社會參與教育、高校依法治教。第二個層面為高校內部的管理，作為管理者的學校與接受管理的教師、學生之間的關系。無論是國家對學校的管理，還是高校自我管理都需要法律章程、規章制度的支持。因此，學校應當運用法治和法制來推動現代大學制度的建設。本科院校提出并實踐依法治教有數余年之久，依法治校的理念得到了普及；依法治校工作機制基本建立；規章制度建設在逐步完善；師生權利保護得到重視，取得了一定的成績。反觀高職院校，法治意識薄弱、法制理念缺失的現象仍舊普遍存在，更甚者，現有的規章制度與現行法律相悖。這些均不利于現代大學制度的推廣和建設。
一、國內外研究現狀
現有相關理論主要集中在本科院校，針對高職院校管理法治化的理論研究不夠豐富，研究內容主要圍繞如何處理好政府、社會、學校三者的關系，偏于宏觀層面。國內主要研究成果：徐顯明《確立依法治校理念，提升依法治校水平》、劉樹忠《論依法治校在高校發展中的重要作用》、江曼洪《對當前高職院依法治校的幾點思考》、有從收集到的研究成果來看，國內研究對象主要集中在本科院校，高職院校依法治校的研究成果較少。研究范圍主要集中在理順政府、社會、高校三者關系；保護師生合法權益；建立健全規章制度方面展開，缺乏對法治理念、法治文化的探究。研究角度側重于法學、教育學的理論研究，對實踐工作的研究相對較少。
國外相關論述主要集中在具體制度建設上，譬如人事管理制度改革、教學評價等。主要有夏文莉、史紅兵的《從美國聯邦政府資助科研間接成本看待大學可持續發展》、劉筱毅《國外高校人事制度現狀及對我國高校人事制度改革其實淺析》、《英國高等教育對我國現代大學制度建設的啟示》、黃珊《美國大學制度的進步性對中國現代大學制度建設的啟示》。
二、“依法治校”下的高職院校
本文從微觀的角度切入，為高職院校在自我管理中的法治化、規范化提供新視野。本研究認為依法治校在高職院校應從以下三個維度著手，制度、理念和文化：一、加快推進規章制度的建設。形成章程、學校基本制度、部門規章制度、單位內部管理制度四個層面的制度體系，并加強規范管理。二、做到校務公開。崗位職責、各種辦事程序、相關規章制度的制定等信息應當及時公開；暢通信息渠道，維護師生的知情權和監督權；避免學術權力和行政權力合二為一，清新學術氛圍。三、建立學校法律服務和支持體系。隨著社會參與教育的深入，學校和市場的聯系愈發緊密，法律風險也隨之提高；維護學校師生的權益，要健全學校法律顧問制度，成立專門負責法律的機構，同時加強師生的普法工作。四、營造校園法治文化氛圍。將法治融入進師生生活，發展普法講座，或者形成相關法律知識手冊，在大學里生根發芽。心中有法，依法治校才能順利推廣，現代大學制度才能形成。這對夯實高職院校自我法治管理的理論基礎有重大意義。各學院可成立與“依法治教視域下的高職院校規章制度建設”相關的課題研究，并將成果用于實際管理中。制度、理念、文化三管齊下，推進法治治理新格局。明確各管理、教學部門在依法治教改革中的任務，共同推進已有規章制度的進一步完善；法務體系、機構的建設；法治校園氛圍的營造等工作，在法治治校的理念下辦出職業院校的特色。
三、結束語
綜上所述，高職院校的法制建設對于高職院校貫徹黨的“十精神”具有重大意義，從制度、理念、文化三管齊下，建立健全法制、法治保障體系；從微觀層面落實法律保障，打牢法治基礎，才能使建立健全現代大學制度在高職院校實現。
參考文獻：
[1]梁明.堅持依法治校實現高職院校學生管理的法治化[J].法制與經濟旬刊， 2011，（4）.
[2]李伶.依法治校與高職院校科學發展[J].襄陽職業技術學院學報，2011.
[3]文莉， 陳珍.依法治校視角下高職院校法治教育新路徑研究[J].邊疆經濟與文化， 2015，（12）.
