時間：2024-04-21 14:43:35
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇突發事件法律法規，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
論文摘要：近年來，由于我國自然災害，流行疾病等公共性突發事件頻頻發生，人民生命財產受到不同程度的威脅,也因此對我國政府的應急管理體制帶來了巨大的挑戰。當前我國應急管理體制的主要問題表現在：中央與地方以及各個部門的協調不順、職責不清問題；危機意識淡薄和預警機制薄弱，信息的準確性、公開性不夠；社會自我組織、自我救助能力弱；法律法規的不健全等等，這些問題在近幾年充分的暴露出來，因此，我國要進一步加強應急管理體制的建設。
從建國以來，我國的應急管理范圍逐漸擴大為從以自然災害為主逐漸擴大到包括自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件這四個方面。近年來，由于我國自然災害，流行疾病等公共性突發事件頻頻發生，人民生命財產受到不同程度的威脅,也因此對我國政府的應急管理體制帶來了巨大的挑戰。所謂的應急管理體制就是指政府及其他公共機構在突發事件的事前預防、事發應對、事中處置和善后管理過程中，通過建立必要的應對機制，采取一系列必要措施，保障公眾生命財產安全；促進社會和諧健康發展的有關活動。因此在我國建立健全合理的應急管理體系顯得尤為的重要，雖然健全的應急管理體系雖不能杜絕突發性公共事件的發生，但可以起到預防作用，同時降低政府的損失和人民的傷亡，并且提高政府執政部門的威信度。
一、我國應急管理體制的現狀
隨著我國近年來經濟社會的不斷發展,工業化和城市化的進程加快,同時由于我國粗放性經濟的發展帶來了諸多問題,比如生態環境日益脆弱,突發事件爆發頻繁, 自然和人為災害正在嚴重的威脅人們生活。經過2003年的“非典”、2005年的“禽流感”到2008年的“冰雪災害”和“汶川大地震”, 我國已相繼頒布了有關應急管理的法律35件,行政法規36件,部門規章55件,尤其是《中華人民共和國突發事件應對法》的頒布和實施,標志著我國應急管理法律體系趨于完備。在近年來發生了眾多緊急重大突發事件之后，國務院承擔了直接處置突發公共事件職責的部門,并均建有相應的應急指揮機構、信息通訊系統、防災設施裝備、應急救援隊伍,以及監測預報體系、組織指揮體系和救援救助體系。雖然我國政府在近年頻繁的突發事件的處理中的實踐中積累一些經驗,但是我國政府在建立應急管理體制上還存在著一些問題，因而進行應急管理體系的改革是十分有必要的。
二、我國應急管理過程中存在的問題
當前我國應急管理體制的主要問題表現在：中央與地方以及各個部門的協調不順、職責不清問題；危機意識淡薄和預警機制薄弱，信息的準確性、公開性不夠；社會自我組織、自我救助能力弱；法律法規的不健全等等，這些問題在近幾年充分的暴露出來，因此，進行應急管理體制改革勢在必行。
1、議事協調機構職權不清。議事協調機構同辦事機構職責重疊，關系不順的問題在處理危機的時候都會發生。首先是議事協調應急管理職權劃分不夠清晰、職責分擔不夠明確,造成在實際操作中常常出現協調困難、管理脫節等問題。在危機發生期間，議事協調機構的協調能力是不錯的，但是議事協調機構不是常設機構，它只是在危機發生的時候才被啟動，無法有效組織各部門開展危機前的一些基礎工作。二是同級協調的權威性不足。由一個部門出面協調同級別的其他部門還是有很大難度，尤其是同級部門協調政府的強勢部門還存在著一定的難度，并且現有的應急機構主要是針對某一領域的突發事件而設立的，機構與機構之間存在著溝通不足，難以在預警信息后形成統一應對能力。
2、公民危機意識淡薄。第一，社會公民的危機意識淡薄。由于我國整個社會公民的危機意識淡薄，在汶川地震前，即使勘測過地震云的出現，大眾也不知道災害來臨的時候應該怎樣去自救、逃生，因此導致并未于災前建立起應對機制，悲劇發生后才真正領悟到突發性公共事件應急體制中最重要的是在事發前的做好預防和控制，而不是在事發后才采取補救措施。因此政府應當建立起完善的預警機構，避免在突發性公共事件發生時造成巨大的損失，并且群眾也應樹立一定防御意識。第二，溝通與共享信息不足。我國目前客觀存在著缺乏信息資源共享的情況，并且信息之間也缺乏互通互聯的情況，這些都影響著應急信息報告的標準、程序、時限的準確性，有時還出現各信息系統之間相互分割的情況,這都是造成信息分析平臺建設薄弱的原因。
3、法律法規的不健全。盡管我國已經出臺了一系列的法律法規，但從性質上看，這些法律法規都是單行法。我國應對突發事件的法制建設還不夠完善，《突發事件應對法》等法律法規的宣傳貫徹遠未到位，具體操作性配套法規標準也有待完善，因為它在制定時就不是一部針對極端性突發事件的法律。在汶川大地震中，應急組織是臨時構建的，這就造成了政策執行過程是一個行政命令式的執行過程，在危機狀態下，由于憲法上對政府的緊急管理權沒有明確的授權，勢必造成在執行政策上就具有的滯后性，同時對于突發性公共事件中出現的各種有法不依執法不嚴等現象，都沒有明確的量刑裁定。因此，只有完善法律法規，突發性公共事件的應急管理體制才能真正發揮作用。
總之，面對突然爆發或者可能造成嚴重社會危害的突發事件的時候，不僅要協調好議事機構，樹立全民的危機意識，還要逐步健全法律法規，并且還要考慮到這些突發事件還帶有地域性特征,在處理的方式方法上也必然要與該事件的特點相結合，否則在處理時就必然出現消極的結果。
三、完善我國應急管理體制的對策意見
為了進一步提高我國應對各類突發事件的能力，并有效地改進和完善我國應急管理體制的建設，同時實現提高行政效率、降低行政成本，最大限度地減小各類突發事件和危機事件帶來的沖擊和損失的目標，以及切實的維護人民群眾的生命財產和安全，特提出了以下完善應急管理體制的對策建議：
1、逐步完善和加強應急管理機構的建設。隨著我國政府轉變職能的深化，應急管理的重要性也日益增強，因此充分發揮各級應急指揮機構的作用，就顯得十分迫切了。具體如下：加強和鞏固議事協調機構在危機中的統一指揮能力，以解決議事協調機構在事前協調能力不足的問題，應急辦尤其應該致力于發揮自己在危機預防和善后處理中的權威性。同時政府應建立統一高效的信息平臺，利用現有信息資源，實現信息共享。
2、完善應急預案的宣傳和編制工作。其一，加快推進應急預案的編制工作，擴大應急預案的范圍，增強預案的實用性，落實各級各類預案的實際操作。其二，做好應急管理的宣傳工作。對公眾進行危機管理教育，強化應急知識的宣傳，進行應對突發事件的培訓實踐，持續開展危機意識的教育和普及工作，特別是預防、避險、自救、互救等一些避險常識。其三，廣泛宣傳相關法律法規，并在堅持在黨的領導，建立危機處理責任追究制度，完善社會動員體制，全面樹立政府威信和發揮政府與社會各方的聯動機制的積極作用。
3、加快法制機制建設。首先，我國政府應該積極完善的應急法案的出臺，統一應急法制框架體系。其次，加強應急管理保障體系建設，適當增加中央救災補助項目，進一步提高有關補助標準。建立健全應急資金的保障長效機制，本著綜合化，系統化、規范化的要求，加大防災抗災救災資金投入力度。
綜上所述，我國公共危機應急管理體系發展到今天，在實踐的考驗中得到了一次次的磨煉并在磨練中慢慢成熟。在此時，我國政府是否能有效的應對突發事件，是檢驗我黨執政能力的關鍵時期，這也是我國建設社會主義和諧社會的重要內容。因此，提高我國對各種突發事件的應對能力，在以后的很長時間我們還有很多工作要做，但在此時最關鍵的是進一步加強我國的應急管理水平，真正形成一套完善合理的應急管理法律法規。
參考文獻：
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[論文摘要]突發環境事件近年來頻繁發生，而企業在其中的環境義務的缺失是導致這一現象出現的重要的原因之一。企業一方面既是突發環境事件發生的前提——環境風險源的主要承擔者，同時很大程度上也是突發環境事件發生的直接造成者，其對突發環境事件的發生具有不可推卸的義務和責任。文章重點討論企業的應急處理義務，并對該項義務在我國現行法律法規中的規定情況進行分析，發現不足，提出完善建議。
[論文關鍵詞]企業 環境法律義務 企業環境義務 突發環境事件
一、我國突發環境事件中企業環境義務的規定
（一）企業環境義務的一般規定
企業作為我國影響環境行為的主要行為主體，其在環境保護中應盡的義務在我國現行法律中已經有不少的規定，其中既有法律層面的規定，也有法規規章層面的規定；既有環境法領域的專項規定，也有其他部門法領域中對企業環境義務的有關規定。
第一，相關法律規定
我國《環境保護法》第6條第1款規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”該條規定從根本上確立了企業環境義務的法律基礎。而第四章關于防治環境污染和其他公害的多數規定也為企業設立了具體環境義務，其中第27條規定了排污申報義務。我國《公司法》第5條第1款規定：“公司從事經營活動，必須遵守法律、行政法規，遵守社會公德、商業道德、誠實守信，接受政府和社會公眾的監督，承擔社會責任?！痹摋l款規定了企業要承擔社會責任，而企業環境義務正是其社會責任之一。
到目前，我國涉及企業環境義務的法律條文多數規定在《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《海洋環境保護法》、《固體廢物污染環境防治法》、《清潔生產促進法》、《環境影響評價法》、《漁業法》、《水法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》、《礦產資源法》等中，為企業規制了控制污染、排污申報、環境影響評價、清潔生產、環境信息披露、環境信息報告等義務。
第二，地方性法規與規章的規定
2006年5月1日新頒行的《上海市環境保護條例》重點規定了上海排污企業所應承擔的義務，同時加大了相關的懲治力度，規定企業應履行如下的環境義務：第一，企業負有建設、運行和管理環保設施的義務；第二，企業須分開排污口與雨水口；第三，企業具有報告污染物排放狀況的義務；第四，限期治理的期限不超過十二個月，該期間排污最多不超過法定標準的一倍。2006年5月25日通過的《云南省清潔生產促進條例》規定了清潔生產驗收制度和具體的清潔生產義務。國家環?？偩郑ìF在的環境保護部）2003年6月16日的《關于對申請上市的企業和申請再融資的上市企業進行環境保護核查的通知》規定了上市公司進行環保核查的義務：2003年9月24日的《關于企業環境信息公開的公告》與2007年4月11日頒布的《環境信息公開辦法（試行）》規定了公司環境信息披露的義務。地方政府還制定了一些地方規章為公司設定環境義務，如1997年《南京市飲食娛樂服務企業環境保護管理辦法》、2000年《寧波市飲食娛樂服務企業環境保護管理辦法》、1997年《武漢市飲食娛樂服務企業環境保護管理辦法》、2002年《深圳經濟特區服務行業環境保護管理辦法》等。
（二）突發環境事件中企業環境義務的規定
第一，有關法律規定
我國《環境保護法》第四章第31條規定：“因發生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理，及時通報可能受到污染危害的單位和居民，并向當地環境保護行政主管部門和有關部門報告，接受調查處理?？赡馨l生重大污染事故的企業事業單位，應當采取措施，加強防范?！?/p>
第二，作為突發事件一部分的突發環境事件，與突發事件一致，都應當由我國《突發事件應對法》統一管理
我國《突發事件應對法》第22條規定：“所有單位應當建立健全安全管理制度，定期檢查本單位各項安全防范措施的落實情況，及時消除事故隱患；掌握并及時處理本單位存在的可能引發社會安全事件的問題，防止矛盾激化和事態擴大；對本單位可能發生的突發事件和采取安全防范措施的情況，應當按照規定及時向所在地人民政府或者人民政府有關部門報告”；第23條規定：“礦山、建筑施工單位和易燃易爆物品、危險化學品、放射性物品等危險物品的生產、經營、儲運、使用單位，應當制定具體應急預案，并對生產經營場所、有危險物品的建筑物、構筑物及周邊環境開展隱患排查，及時采取措施消除隱患，防止發生突發事件”。
第三，在突發環境事件的應急處理方面
我國《大氣污染防治法》第20條規定了企業的應急義務，即“單位因發生事故或者其他突然性事件，排放和泄漏有毒有害氣體和放射性物質，造成或者可能造成大氣污染事故、危害人體健康的，必須立即采取防治大氣污染危害的應急措施，通報可能受到大氣污染危害的單位和居民，并報告當地環境保護行政主管部門，接受調查處理”。而該法第21條規定了企業的接受環境核查義務，條文如是：“環境保護行政主管部門和其他監督管理部門有權對管轄范圍內的排污單位進行現場檢查，被檢查單位必須如實反映情況，提供必要的資料”。在突發海洋污染事件的應急處理方面，《海洋環境保護法》第17條第1款規定了單位的應急義務、通報義務和報告義務、接受調查處理的義務，即“因發生事故或者其他突發性事件，造成或者可能造成海洋環境污染事故的單位和個人，必須立即采取有效措施，及時向可能受到危害者通報，并向依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門報告，接受調查處理”；第18條第4款規定“沿海可能發生重大海洋環境污染事故的單位，應當依照國家的規定，制定污染事故應急計劃，并向當地環境保護行政主管部門、海洋行政主管部門備案?！痹谕话l水污染事件的應急處理方面，《水污染防治法》用第六章近乎一整章的篇幅規定了企事業單位的應急義務、通報和報告的義務以及接受調查處理的義務。
第四，突發環境事件應急預案制定方面
雖然還沒有統一的企業突發環境事件應急預案制定義務，但是很多省市地區已經出臺了地區性企業原編制指南，對企業突發環境事件預案制定義務進行了規定。如江蘇省已經實施的《江蘇省突發環境事件應急預案編制導則（試行）（企業事業單位版）》，廣西壯族自治區制定的《廣西企、事業單位突發環境事件應急預案編寫指南》，《上海市生產經營單位環境污染突發事件應急預案編制框架指南》，廣東惠州市的《惠州市企事業單位突發環境事故應急預案編制導則（試行）》；以及一部分企業為對象的《化工類企業環境污染事故應急救援預案編制導則》等。
二、突發環境事件中企業環境義務規定的問題分析
（一）義務內容規定不夠完備
筆者認為，企業在突發環境事件中的環境義務應該包括了一般性的環境義務和特殊的企業環境義務，也就是企業的應急處理義務。前者作為普適性的企業環境義務，在現有法律規定中應急有較為完善的規定，在此不另作討論。而企業在突發環境事件中的應急處理義務，依本文的設想，可以分為預防階段義務、環境報告義務和處置義務。我國現行的法律法規以及各級規章，規定的內容絕大部分都集中于報告義務和處置義務，而對事前的預防義務的規定則不夠充分。對企業預案編制的要求不夠具體，使得各企業在制定預案時比較茫然，制定出來的內容不是大同小異，就是大相徑庭。而即使是重點規定的報告和處置義務方面，也仍然存在諸多不足之處，對企業義務與政府部門職責之間的銜接沒有什么較為具體的規定。
（二）規定的操作性有待加強
《環境保護法》中對企業單位在突發環境事件中應當履行義務有了口號式的要求，但是如何落到實處，需要配套的法律法規的頒行才能見效。在突發事件領域，我國現有《突發事件應對法》、《突發公共事件總體應急預案》、《國家突發環境事件應急預案》等多項法律法規，但是其中絕大多數規定都是強調突發事件中的政府職責，重點在于國家總體突發環境事件應急預案、部門突發環境事件應急預案和地方政府突發環境事件應急預案，而對企業突發環境事件中的環境義務則落筆甚少。
三、關于我國突發環境事件企業環境義務的具體構想
（一）突發環境事件中企業環境義務的法律體系設想
筆者認為，對于此項企業環境義務的法律應當通過不同層面的法律規定，將突發環境事件中的企業環境義務有指導性規范到具體內容規范都進行明確的規定，并掌握好個法律法規之間的銜接性，具體說來應當包括：
第一，法律層面規定
《環境保護法》作為環境保護領域的綜合基本法，起著指導環境保護法律工作的作用。其對企業環境義務，特別是突發環境事件中的企業環境義務，應當給予更具針對性的原則性規定，使之成為企業環境義務具體規定的上位法依據；《國家突發事件應對法》作為突發事件領域的上位法，應當對企業在突發環境事件中的環境義務予以明確的規定，使得突發環境事件應急立法有章可循；各項環境保護的單行法律，如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環境保護法》等等，要對各自領域內的突發環境事件中的企業環境義務進行細致、可行的規定，而不是倡導性、原則性的口號式規定；非環境保護的其他部門法對可能涉及突發環境事件中的企業環境義務的條款規定應當盡量依照《環境保護法》以及《突發事件應對法》的規定，注意與環境法的相關規定的銜接。
第二，法規規章規定
有了法律規定，還要有逐層深入和細化的法規規章或者辦法、細則，才能真正將突發環境事件中的企業環境義務落到實處。《國家突發環境事件應急預案》以及各省市突發環境事件總體應急預案應當對企業應急預案的編制程序和內容進行明確規定，使企業編制預案更為有效、方便管理。應當建立《企業環境風險源信息公開辦法》，嚴格規定企業不履行突發環境事件中的環境義務的不利法律后果。
（二）突發環境事件中企業環境義務的規定內容設想
按照本文的觀點，突發環境事件中的企業環境義務應當劃分為一般義務和應急處理義務。其中一般義務屬于普適性的企業環境義務，已有比較完備的規定。重點在于企業應急處理義務方面的內容的規定必須要加強和完善。而企業的應急處理義務又可分為：預防義務，報告義務以及處置義務。
第一，在預防義務方面
筆者認為應當明確人員培訓義務的內容，培訓義務內容具體包括：a.應急救援人員的專業培訓內容和方法；b.應急指揮人員、監測人員、運輸司機等特別培訓的內容和方法；c.員工環境應急基本知識培訓的內容和方法；d.外部公眾（周邊企業、社區、人口聚居區等）環境應急基本知識宣傳的內容和方法；e.應急培訓內容、方式、記錄、考核表；最后，企業對于其突發環境事件應急隊伍的組成人員應當辦理意外傷害保險，為應急隊伍人員提供相應的保障。
第二，在環境信息報告方面
筆者建議對于報告的時限要是突發環境事件具體情況的不同決定。對于初報義務，可以做出時限較為嚴格的規定，這樣可以督促企業加強自身活動的監測管理，盡早報告雖然存在誤報的幾率加大，但是基于突發環境事件的巨大危害性特征，早報有利于事件的有效控制和最終解決；而由于發生原因的復雜性和突變性，要求企業在事件過程中續報義務要更加科學，詳細。
第三，在處置義務方面
筆者認為該項義務應包括以下內容：第一，依據可用的急救資源列表，如企業內部或附近急救中心、醫院、疾控中心、救護車和急救人員的信息，迅速聯系，展開救援工作；第二，預備地區應急搶救中心、毒物控制中心的列表，防范中毒事件的發生；第三，根據化學品特性和污染方式，對現場傷員的分類；第四，針對污染物的不同屬性，采取相應的傷員現場治療方案；第五，根據傷員的分類，將不同類型傷員的安排至相應的醫院救治機構；第六，根據企業預案中明確規定的現場救護基本程序，建立現場急救站；第七，有計劃有步驟地按照救助方案及時轉運傷員。除此之外，還應當明確設立隔離區的范圍、方式，現場應急人員的安全保證等等。
吳榮良（上海市律協環資委副主任）：雖然該行為明顯屬于違法行為，但為什么有人仍然愿意選擇這一違法行為？我認為存在這樣的可能性：或者是傾倒行為的違法成本低，而政府集中收集后焚燒或掩埋等無害化處理手段的成本較高；或者是正規的無害化處理機制未能有效建立和實施，導致行為人不得不選擇向水體直接傾倒死豬。無論原因為何，都說明目前的死豬無害化處理機制不健全、不合理，政府部門并未有效建立該機制并監督執行情況。此外，《水污染防治法》等法律法規并未對傾倒死豬污染水體的違法行為設定嚴苛的法律責任，間接鼓勵了行為人選擇違法行為。因此，建議相關部門建立健全政府統一回收、處理死豬的機制，加強該機制執行情況的監督，引導并強制養殖戶通過合法途徑處理死豬，避免采取向水體傾倒死豬的違法行為。
《檢察風云》：對于這種違法行為，有關部門必須要追究其法律責任。
李晨（上海市律協環資委主任）：是的，這主要包括三種責任：行政、民事、刑事責任。
行政責任。拋棄死豬的行為，違反我國關于水污染的行政條例。這次不是簡單的水污染，而是污染上海全市的水源。因此，對他們的行政處罰：一是消除污染；二是罰款。
民事責任?，F有《民法通則》、《環境保護法》、《侵權責任法》。一旦這個事件確實污染了水源，導致周圍居民的生活或者企業生產受到損害，這時候，就可以提起民事訴訟。這樣，拋死豬的個人或企業，就要擔負民事責任。
刑事責任。根據《刑法（修正案八）》第338條“環境污染罪”規定：“違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！币虼耍瑨仐壦镭i行為如果符合三個要素就是犯罪?！斑`反國家規定；傾倒含傳染病病原體的廢物；嚴重污染”，只有這三條全部具備才構成這個罪。我認為，如果要定罪的話，現在還缺少“嚴重污染”這個要素。因為根據現在的報道，有關部門出來說 “水沒有污染，大家放心飲用”。如果拋豬者被定為“污染環境罪”，大家想想，這會是什么樣的矛盾？
另一方面，向水體拋棄死豬的行為有可能構成以危險方法危害公共安全罪。根據《刑法》分則第二章的規定，故意實施以放火、決水、爆炸以及投放危險物質以外的并與之相當的危險方法，足以危害公共安全的行為，即有可能構成本罪。需要注意的是，本罪不以危害后果為構成要件，行為人只要實施了危害公共安全的危險行為，就可能承擔相應的刑事責任。我認為，如果本次事件中的死豬攜帶了高致病性的病菌，足以危害到公眾的健康，即便沒有對公眾的身體健康造成實際損害，拋棄死豬的行為也有可能構成以危險方法危害公共安全罪。
《檢察風云》：按照法律法規，政府該如何處理此類事件？
李晨：公眾對死豬原因眾說紛紜，有關部門理應及時公布死豬原因。根據《突發事件應對法》、《環境信息公開辦法（試行）》、《上海市飲用水水源保護條例》、《國家突發環境事件應急預案》等法律法規和規范性文件的規定，政府部門有義務及時公開突發環境事件的相關信息。如果政府部門不很好地履行公開環境信息的法定義務，就會導致社會公眾對事件原因的不合理猜測，甚至導致恐慌情緒，其危害后果是嚴重的。
從現行法律法規的規定來看，政府部門公開突發環境事件相關信息的義務設置過于簡略，對公開的內容、公開的程序、不公開的法律后果等并未做詳細規定，而且，最大的問題在于對突發事件信息公開的時效性并未做明確的強制性規定，這會導致政府部門無故拖延信息的公開，而且社會公眾缺乏有效的救濟手段。因此，建議立法機構、行政部門完善立法工作，健全突發環境事件的信息公開機制，保障公眾的環境信息知情權。
李鑌（上海市律協環資委副主任）：黃浦江上游漂浮死豬的現象并非今年所獨有。實際上，這一現象已經存在了十幾年，只是今年漂浮的死豬特別多。根據《水污染防治法》、《上海市飲用水水源保護條例》等法律法規的規定，向水體拋死豬屬于法律所禁止的污染水體的行為，行為人應當受到相應的行政處罰；如果死豬攜帶傳染病病原體的，行為人可能承擔刑事責任。因此，政府部門、司法機構追究拋棄死豬行為人的相關法律責任完全有法可依。死豬漂浮現象之所以長期存在，屢禁不絕，表明相關部門執法不嚴。雖然在實踐中，準確查找、確定傾倒死豬的行為人存在一定難度，難以落實污染水體的法律責任主體，但相關部門不能以此為由，對長期存在的傾倒死豬現象視而不見。相反，由于死豬主要來源于養殖戶，政府部門完全可以采取日常監管措施，事前跟蹤死豬的流向，從源頭防范死豬對水體的污染。
《檢察風云》：怎么看待此次事件的應對措施？
李晨：對這次事件，我們要定性為什么事件？怎么定性，關系到適用什么法律。對這個事件，很多人沒想到的一個定性，那就是突發事件。突發事件，我們有一個《突發事件應對法》。現在這個事件有個對應，叫突發環境事件。這樣去理解，我們就可以有兩個定性：一是惡性水污染事件，二是水污染突發事件。這樣各個部門就知道該如何去應對。突發環境事件，如果出現涉及相鄰的區域的環保部門，就要通報相鄰的政府。但這個事件中，我們看到，政府沒有及時公布信息，而是靠網友的曝光。這方面，有關部門做得有些瑕疵。
水污染有兩個特點：跨部門，流動性。因此，這個事件，需要跨部門與跨流域合作。由于本次漂浮死豬事件涉及嘉興、上海兩個行政區域，因此，地方政府間應有協作應對突發水污染事件的機制。根據《水污染防治法》、《突發事件應對法》、《上海市飲用水水源保護條例》、《突發環境事件信息報告辦法》等法律法規的規定，跨流域的水污染事件應當由所涉及的地方政府及部門相互通報事件的情況，并協商確定處理方案。其中，共同協調涉及兩個層面：第一是不同部門間的協調，包括農業、環保、水務、衛生等政府部門；第二是不同地方政府間的協調。本次漂浮死豬事件中，雖然嘉興和上海兩地政府初步形成了相互通報信息，爭取共同解決本次事件的機制，但協作還不夠緊密、高效，而且事件發生后的報告并不及時，在處置死豬時基本以地方政府的單獨行為為主。在跨部門層面的協調機制上，目前還未明確究竟由哪個部門負責牽頭，統一協調其他部門采取應對措施，這一層面不足尤為明顯。
因此，建議相關法律法規對應對突發環境事件時的跨部門、跨地域協作機制進行細化，明確協作的內容、程序、時間、職責分配等內容。
崔嵬（上海律協環資委委員）：農戶扔的死豬怎么就能順利進入上海市飲用水源保護區？我們上海的飲用水源區的保護是否有問題？豬都能進去，還有什么不能進去呢？對于上海政府怎么來應對這個問題，我們有很多法律規定?，F在要談，就只能兩地政府談賠償損失。本次事件的受害方為處于下游的上海市，而且打撈死豬的工作和費用都由上海市承擔，上海市已經因此次事件遭受損害。那么上海市是否可以向此次污染事件的源頭——嘉興市求償呢？此問題目前尚無明確的法律規定，兩地政府可以通過協商來分擔處理死豬的費用。目前上海的損失，至少包括政府打撈死豬所發生的費用。
《檢察風云》：對此次事件，有什么值得我們反思的？
皮崗升（上海市律協環資委委員）：此次事件暴露出深層次的問題，尤其是我們的社會管理機制。比如，環境污染的檢測鑒定機制。我們的檢疫檢測機構，是國家壟斷，如果國家壟斷的話，別的機構檢測出的結果，都不能作為依據。一旦出現環境污染，只能找當地政府指定的檢測機構，假如他們不肯，就毫無辦法。因此，未來改革要政社分開，建立第三方中立機構，這樣才能更加有公信力。
一、預警信息的內容
（一）可能引發的特別重大、重大、較大突發公共事件、社會動態、輿情、災情、疫情以及其他重要緊急情況的預測預警信息。
（二）對本地區發生的一般突發事件，但性質比較敏感或發生在敏感時間、敏感地區，或可能演化為特別重大、重大、較大突發公共事件的預測預警信息。
二、預警信息的要素
預警信息的要做到要素完整、重點突出，表述準確、條理清晰、文字精練，主要要素包括：時間、地點、信息來源、可能造成的后果、影響范圍、事件發展趨勢和需要采取的防范措施等。
三、預警信息責任主體
（一）各級政府是預警信息的責任主體，政府主要領導負總責，分管領導為“第一責任人”，應急管理辦公室具體負責預警信息的收集匯總、上傳下達、跟蹤反饋和信息等工作。
（二）市政府各部門、市直有關單位是本系統、本行業預警信息的責任主體，主要領導負總責，分管領導為“第一責任人”，應急辦主任為具體責任人。
（三）部省屬企業、市屬重點企業為本單位預警信息的責任主體，主要領導負總責，分管領導為“第一責任人”，應急辦主任為具體責任人。
四、預警信息渠道
（一）市公安局（110）、市消防（119）、市交警事故（122）等接警平臺以及市急救（120）經市政府分管領導審批后，立即預警信息。
（二）經過市政府分管領導審批的預警信息可以通過市委宣傳部網監辦、市政府新聞辦、市信息辦、市公安局網監支隊、市氣象局、市水文局、市電信公司、市移動公司、市聯通公司等相關部門進行。
（三）依托景德鎮日報社、瓷都晚報社、景德鎮電視臺、景德鎮廣播電臺等新聞媒體掌握動態，收集、預警信息。
（四）各企事業單位要加強本單位安全風險隱患排查，一旦發現可能引發特別重大、重大、較大突發事件的預測預警信息，要及時報告主管部門，經市政府分管領導審批后在一定范圍。
五、預警信息原則
（一）全市各級政府必須逐級建立相關部門分工負責的各類突發公共事件預警系統，采取通報、公布和新聞發言等多種方式進行預警信息。
（二）預警信息的必須報市政府應急辦并呈市政府分管領導審批，緊急情況可電話申請。
（三）要加強預警信息和輿論引導工作，建立健全重大突發事件新聞報道快速反應機制、輿情收集和分析機制，把握正確的輿論導向，避免因預警信息不及時、輿論引導不得力導致處置工作的被動。
一、貫徹法律法規，規范衛生應急處置
應急法律法規是應急管理工作實踐的總結和升華。宣傳、貫徹、實施應急法律法規，有利于深入把握應急管理工作內在規律，使應急管理工作更加法制化、規范化、科學化。通過舉辦現場咨詢、發放宣傳單張、舉辦專題培訓班等形式，大力宣傳貫徹《中華人民共和國突發事件應對法》、《突發公共衛生事件應急條例》和《**省突發公共衛生事件應急辦法》等法律法規，組織專題培訓，組織《突發事件應對法》專題學習，對從事衛生應急工作人員進行系統培訓。開展法規實施情況的專項檢查。
二、健全機構，夯實衛生應急基礎
組織衛生應急工作專項調研，繼續推進各地衛生應急機構建設。重點加強仍未單獨設置應急辦的地級市和珠江三角洲的縣（區）級衛生行政部門應急機構建設，推進省、市級相關業務單位衛生應急機構建設，逐步建立健全省、市、縣、業務單位縱橫交織的衛生應急體系。認真貫徹《全國衛生部門衛生應急管理工作規范》，制定衛生行政部門及各類業務技術支撐部門應急辦機構、編制、隊伍等指導意見，強化醫療衛生機構衛生應急職能，規范衛生應急職責，加強衛生應急業務技術能力建設，充分發揮醫療衛生機構在應對突發公共衛生事件中的作用。
三、預防為主，做好衛生應急準備
認真實行預防為主、預防與應急相結合的原則，切實做好衛生應急準備。按照衛生部《2006-2010年全國衛生應急工作培訓規劃》要求，以我廳與省人事廳印發的《衛生系統突發公共事件應急管理培訓系列教材》為基礎，認真抓好應急培訓工作，重點做好醫療一線醫務人員、各級衛生應急隊伍的全員培訓。組織考核型應急演練，著重考核衛生行政和業務機構的衛生應急能力。不斷完善衛生應急預案體系，建立衛生應急預案科學檢驗和動態更新修訂機制。進一步健全突發公共衛生事件監測預警制度，加強重大傳染病疫情和其它突發公共衛生事件分析評估預測工作。積極探索建立健全新發傳染病檢測技術體系，做好技術儲備。健全完善衛生應急物資儲備目錄，加強對各級衛生應急物資儲備的督導。
四、著眼長遠，落實衛生應急發展戰略
認真落實衛生部《突發急性傳染病預防控制戰略》，制訂《**省衛生應急工作中長期規劃》。進一步加強衛生應急工作調研，對比發達國家和先進省份，找出差距，理清思路，明確目標，制定措施，推動我省衛生應急工作上新臺階；進一步加強衛生應急戰略研究，解放思想，立足當前，著眼長遠，謀劃全局，促進我省衛生應急工作科學、持續發展；進一步加強人才與技術建設，重點加強應急管理、現場流行病學和實驗室檢測等學科帶頭人和技術骨干培養，建立我省現場流行病學和衛生應急實驗室網絡，提高我省衛生應急管理、現場調查處理和檢驗檢測能力。支持重點實驗室成為國家參比實驗室，統籌構建完善的、各有專長的應急網絡實驗室。
五、加強督導，推進衛生應急工作
加強衛生應急相關法律法規落實工作的檢查、督導。結合《突發公共衛生事件應急條例》和《**省突發公共衛生事件應急辦法》實施5周年，對各地貫徹落實情況進行一次專題督導。開展衛生應急機制建設和工作任務的評價標準研究，加強衛生應急工作評估，不斷推進衛生應急工作開展。
六、重心下移，開展衛生應急基層工作
不斷強化縣級政府的衛生應急工作責任，開展創建衛生應急示范區活動，引導政府加大基層衛生應急投入,及時協調解決人物財等方面的困難和問題。充分發揮衛生行政部門的主導作用，加強與政府相關部門的溝通，建立完善“政府統籌協調、群眾廣泛參與、防范嚴密到位、處置快捷高效”的基層衛生應急工作機制。充分發揮基層組織的作用，深入開展衛生應急進社區、進鄉村、進學校、進企業活動，積極探索建立衛生應急志愿者隊伍和義務宣傳員隊伍。
七、聯防聯控，協調有序應對突發事件
不斷鞏固粵港澳、粵桂和泛珠衛生應急合作，建立完善跨地區的信息通報、技術培訓、資源共享、人才交流、聯合演練、定期會議等機制，實現地區間的衛生應急優勢互補。繼續加強與農業、林業、檢驗檢疫、工商、交通、教育、航空、氣象、宣傳等部門的協調合作，開展聯合科技攻關，動員全社會積極參與突發公共衛生事件應急工作，逐步編織起跨地區跨部門的聯防聯控網絡。
一、考核總體要求
以黨的十八和省、市、縣委工作會議精神為指導，全面落實科學發展觀，堅持以人為本，預防與應急并重，常態與非常態相結合，按照“統一領導、分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主”的原則，以落實和完善應急預案為基礎，以提高預防和處置突發事件能力為重點，以保障人民群眾生命財產安全為根本，建立健全“集中領導、統一指揮、反應靈敏、運轉高效”的工作機制，提升全縣應急管理工作水平。
二、考核依據和目的
考核依據：《中華人民共和國突發事件應對法》、《國家突發公共事件總體應急預案》、《省實施〈中華人民共和國突發事件應對法〉辦法》及有關法律法規，國務院和省政府有關應急管理工作文件；《鹽城市突發公共事件總體應急預案》、《鹽城市人民政府辦公室關于加強基層應急管理工作的意見》和《鹽城市人民政府辦公室關于進一步加強值班和突發事件信息報告工作的意見》以及《全縣2013年應急管理工作要點》等。
考核目的：強化各鎮和縣各有關部門在突發事件預防和處置工作中的政治意識、大局意識、責任意識，建立和完善應急管理工作體制、機制，做好各項基礎性工作，加強應急聯動機制建設，促進應急管理規范化、制度化、科學化建設，提高應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等各類突發事件的能力，保障人民群眾生命財產安全，維護社會穩定，促進全縣經濟社會全面、協調、可持續發展。
三、考核范圍
各鎮人民政府，縣開發區、高新區、城南新區、九龍口旅游度假區管委會，縣各有關部門和單位。
四、考核主要內容
（一）組織體系建設。包括應急管理領導機構、辦事機構、工作機構建設，落實應急管理行政領導責任制等情況。
（二）應急值守。包括值班室軟硬件建設、值班室人員配備、值班工作制度規范、值班工作基礎臺帳等情況。
（三）信息報送。包括建立突發事件信息報告制度，準確、及時、全面報送信息，落實領導批示，以及開展應急管理年度總結評估等情況。
（四）預案體系建設。包括總體預案、專項預案、部門預案、單位預案、重大活動和基層應急預案的編制、修訂、報備，建立突發事件應急聯動機制，開展應急培訓、演練等情況。
（五）保障體系建設。包括應急隊伍、專家隊伍建設，應急平臺建設，各類應急裝備建設，應急物資儲備，以及日常開展監督檢查危險源監控與風險隱患排查治理等情況。
（六）突發事件應急處置。包括事發單位、主管部門、轄區政府第一時間啟動應急響應，到達事故現場開展先期處置，防止次生、衍生災害，有效開展應急處置和善后工作等情況。
（七）基層應急管理。包括建立應急管理指揮機構、落實領導責任制，基層應急預案編制、演練，應急隊伍建設和技能培訓，應急物資儲備，開展風險隱患排查與監控機制，信息報送、預警、基層信息員隊伍建設，應急管理進鄉村、進社區、進企業、進學校、進家庭，建立應急管理網頁等情況。
五、考核方式
（一）全縣應急管理工作目標考核工作實行日?？己撕湍甓瓤己讼嘟Y合。由縣應急管理辦公室牽頭組織實施，各鎮人民政府、縣開發區、高新區、城南新區，九龍口旅游度假區管委會，縣各有關職能部門和單位協助。
（二）日常考核實行百分制，加權平均后按40％計入年度考核總分。
（三）年度考核實行百分制，采取統一組織、分組互查、現場抽查、量化打分的方式進行，加權平均后按60％計入年度考核總分。
（四）各鎮人民政府，縣開發區、高新區、城南新區，九龍口旅游度假區管委會，縣各有關職能部門和單位結合實際，對照本考核辦法，提前進行自查，自查情況于每年12月15日前書面報送縣應急管理辦公室。
（五）考核情況由縣應急管理辦公室負責匯總，考核結果報縣政府審定后公布。
六、考核等級
凡綜合考核評分在90分以上的單位為應急管理工作優秀單位；凡綜合考核評分在60－89分的單位為應急管理工作達標單位；凡綜合考核評分在60分以下的單位為應急管理工作不達標單位。
遲報、瞞報、漏報、誤報突發事件信息，處置突發事件嚴重失誤造成嚴重后果的，考評結果一律為目標管理不達標單位。
七、附則
[關鍵詞]高校突發事件；應急管理機制；對策
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2015.20.147
1 高校突發事件的內涵
我國對于突發事件處理的研究起步較晚，自2003年“非典”突然爆發開始，理論界、學術界才開始將目光聚焦到突發事件的特殊性上。學術界普遍認為“廣義的突發事件泛指一切突然發生的危害人民生命財產安全，直接給社會造成嚴重后果和影響的事件?！薄吨腥A人民共和國突發事件應對法》首次從法律角度對突發事件進行了界定，指出：突發事件是“指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件?！?/p>
突發事件按照性質劃分，可分為以下幾種類型：一是自然災害突發事件，指由于自然界不可抗力造成的突發事件，如地震、洪水、旱澇、火災等。二是事故災難突發事件，如暴力事件、意外人身傷害等。三是公共衛生突發事件，如傳染病、食物中毒等。四是社會安全突發事件，如政治運動、戰爭、非法集會等。根據誘發突發事件的成因劃分，突發事件還可以分為自然性和社會性突發事件，以及內部產生型和外部導入型突發事件。
根據上述理論，高校突發事件可以概括為由于自然的、人為或社會政治原因引發的，在高校領域內突然發生的重大事件，這類事件通常是以大學生為主導，不以高校管理者的意志為轉移，對學校工作及師生生活秩序造成一定影響、沖擊或危害的事件。
2 高校突發事件的基本特征
一是突發性。即突然發生，通常沒有征兆或沒有預警。事件發生之后的發展過程、走向、規模、持續的時間及危害程度均不可預測、難以把握。
二是危害性。即造成學校正常教學、科研等各項工作的非正常運行，給學校整體事業和師生生活帶來一定損失，造成一定范圍的思想混亂和心理恐慌。同時，危害容易擴展到社會，造成不良社會影響。特別是互聯網的出現，使很多突發事件通過網絡被別有用心的人散布，進而擴大和加深事件的危害性。
三是敏感性。這是由高校的特殊性決定的。高校作為特殊的社會組織，是開放性的文化組織和高知識群體聚集的地方，是先進文化傳承和創新的前沿陣地。因此，高校一旦出現突發事件，就會被無限放大，被普通大眾質疑高校的先進性。同時，學生群體世界觀人生觀價值觀尚不成熟，因此極易受到影響而令局面難以控制。
四是持久性。高校所處地理位置較為集中，導致在一個地方爆發的突發事件，會迅速波及周邊高校乃至全國。而高校在應對突發事件時普遍存在重視不到位、缺乏有效的應急處理工作機制等問題，導致事件影響力不會因為事件的結束而在短時間內消失。
3 高校突發事件處理存在的主要問題
3.1 高校應對突發事件的管理理念較為滯后
雖然國務院、教育部對于高校突發事件出臺了一系列重要文件，對高校應對突發事件提出了明確要求，但是，目前高校對突發事件的重視程度和處理態度較為被動，甚至有些滯后，一些高校沒有充分認識到突發事件的重大危害，在應急處理突發事件缺乏經驗和能力，也沒有借助和發揮校內外力量的配合。甚至有的高校僅認為突發事件只有在事發后才需要進行干預處理，而沒有將其作為一項日常管理工作來進行。
3.2 高校突發事件相關法律法規尚不健全
雖然國家出臺了《中華人民共和國突發事件應對法》，為高校應對突發事件提供了指導意義，但是《教育法》、《高等教育法》、《普通高等學校學生管理規定》等法律法規并沒有對高校應對突發事件作出明確規定，多數高校也沒有制定配套的應急管理制度，導致一旦發生突發事件，很多高校都沒有制度依據，因此不知從何處下手，事件處理時較為迷茫，導致學生與學校、學校與社會之間的矛盾和沖突更加尖銳。由于制度的欠缺，也導致很多高校應急預案的科學性和可操作性不強，往往是為了應付上級指令而制定的，不能發揮真正作用。
3.3 高校應對突發事件的管理體制還不健全
高校突發事件應急管理系統是一個龐大的系統，不僅包括高校內部各相關單位、教師、學生、家長，更包括了教育行政部門、地方政府、社會相關單位、大眾媒體等。但是，目前大多數高校在應急管理過程中僅僅依靠保衛處、學生工作處等校內職能部門，沒有構建學校突發事件應對領導小組，沒有專門的應急管理部門，學校與政府、媒體、家長、社會團體之間缺乏有效的溝通，沒有借助各方力量共同處理突發事件。
3.4 高校對突發事件的日常心理預防和事后心理干預工作的重視程度不夠
雖然高校師生的心理狀態和精神狀態普遍積極健康向上，但最近幾年頻繁發生不良事件，其中很多是因心理因素引發的，不僅造成了極其惡劣的社會影響，甚至使很多人質疑高校的職責所在。這其中雖有社會和個人因素，但高校具有不可推卸的責任。很多高校不重視心理健康教育，一些高校甚至沒有設立心理咨詢相關機構，從事心理干預、心理輔導的專業人士較少，水平和能力也有待提升。
4 提升高校突發事件應急管理能力的有效對策
4.1 提高重視程度，創新應急管理理念
高校要提高對突發事件的重視程度，充分認識到高校突發事件是涉及學校、教師、學生、家長乃至社會多方面利益的大事，影響到社會穩定，對實現高校立德樹人使命具有重大影響。在具體工作中，要創新管理理念，將突發事件管理作為一項常規化工作來抓，要把全心全意為廣大師生服務作為一切工作的出發點和落腳點，尊重師生主體地位，為教師潛心治學、學生安心學習營造良好的校園文化環境，從而避免或減少校園突發事件的發生。
4.2 加強法制建設，完善突發事件應急管理制度
高校應積極借鑒國外高校應急管理的制度成果，推進校園安全立法進程，完善高校制度體系，制定完善突發事件應急處理相關法律法規。在制度制定過程中，要在充分調研、分析、研究的基礎上，圍繞突發事件事前預防、事中處理、事后恢復等環節，完善應急預防機制、應急準備機制、監測預警機制、應急處置機制和善后處理機制。要突出制度的科學性、規劃性和可操作性，提高制度的執行力。
4.3 發揮多方力量，構建高校突發事件聯動治理體系
要積極構建高校突發事件聯動治理體系，集體參與到突發事件的決策、統一指揮、信息收集、信息、聯合治理、輿論引導等環節中來。這個聯動治理體系要在高校黨委的統一領導下，學校各職能部門協同合作，各學院、黨團組織、學生社團積極配合，并聯合地方政府、社區、媒體、家長、企事業單位，進一步協調各利益主體之間的關系，使突發事件能夠被遏制在萌芽之中，或避免和減少突發事件帶來的不良影響。
一、指導思想
以政府支持為依托，建立健全防范企業突發事件的監管體系，對可能出現的區域內企業突發事件盡早預測識別，提出預警預報，采取措施妥善處置，確保轄區經濟社會穩定、健康發展。
二、工作原則
（一）依法行政原則。各職能部門要依照國家的有關法律法規，依法防范和化解各類突發事件。
（二）統一領導原則。企業突發事件發生后，在街道防范和應對金融危機領導小組的統一領導下，組織各職能部門進行處置。
（三）分工協作原則。街道各職能部門在處置企業突發事件時，既要各負其責，又要加強合作，形成合力做好工作。
（四）信息共享原則。鑒于企業突發事件具有時間、類型、程度、范圍的不確定性，各相關部門要在信息資源利用上相互提供支持。
三、適用范圍
本預案適用于防范或處置街道轄區內可能造成金融安全、群眾集體上訪、聚眾鬧事等影響社會穩定和經濟發展的企業突發事件。
四、組織機構
街道成立防范和應對金融危機領導小組（以下簡稱領導小組）。由街道辦事處主任穆曉莉同志任組長，高國勇、翁海斐、龔建剛、房馴駿、王華君、周瑛為副組長，成員由街道各職能部門人員組成，領導小組下設辦公室，辦公室設在街道黨政辦。
領導小組下設6個工作協調小組。
（一）職工安撫工作協調小組，組長王華君。
由經濟發展服務中心牽頭，街道黨政辦、社會治安綜合治理中心、后海塘管理辦公室組成。負責突發事件中企業職工的安置分流等安撫工作。
（二）維穩保障工作協調小組，組長房馴駿。
由派出所牽頭，負責突發事件中，聚眾鬧事、哄搶企業財務及傷害他人等事件的防范和處置。
（三）財產處置工作協調小組，組長周瑛。
由后海塘管理辦公室牽頭，及時摸清可能發生突發事件企業的貸款情況、民間借貸及互保等情況；根據企業意愿，提出企業債權債務處置預案；突發事件發生時，做好協調實施工作；會同企業做好資產清查工作。
（四）法律援助工作協調小組，組長龔建剛。
由街道綜治中心牽頭，負責對突發事件企業提供法律咨詢和司法援助；并為領導小組提供法律咨詢。
（五）資金鏈維系保障工作協調小組，組長王華君。
由街道經濟發展服務中心牽頭，負責監測轄區企業，特別是重點企業的經濟運行情況和資金鏈維系情況，做好企業運行安全的預警、預報工作；根據企業意愿，提出企業資金鏈維系預案并協調實施。
（六）輿論宣傳組，組長翁海斐。
由街道黨政辦牽頭，負責突發事件企業狀況和有關法律、法規的統一宣傳報道工作，防止謠言的產生和傳播，維護社會穩定。
各工作協調小組的牽頭單位要負責做好相應的應急預案和操作規程，并落實好專人負責。
五、工作程序
（一）突發事件的預警
1、預警信息。建立預測預警網絡，加強對企業運行、裁員、銀行貸款等情況的監測預警工作，及時掌握企業運行中苗頭性趨勢性問題，將突發事件企業的監測預警納入日常工作。
2、預警報告。一旦發現企業裁員、銀行貸款等原因可能引起企業突發事件，各職能部門要立即向街道領導小組報告，及時掌握動態及趨勢判斷，提出預防措施建議等。
（二）預案的啟動和結束
當轄區的企業可能即將出現或已經出現突發事件，或企業出現突發事件的趨勢逐步擴大無法遏制時，即啟動本預案。
本預案啟動時，領導小組及各工作協調小組立即進入工作狀態，有關人員應及時進入現場工作，并及時向領導小組報告處置的進度和相關情況。需向社會公布的事件，應及時向社會公布，并掌握輿論導向。
待事件得到有效處置，人民群眾的信心恢復，社會穩定，經評估后認定應急行動已無必要，則結束應急行動。
[關鍵詞]地震;應急物流;解決對策
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2015.11.014
1 國內外應急物流研究現狀
應急物流是指在發生突發狀況如自然災害、嚴重疫情時，把所需物資和人員以最大的時間效益和最小的損耗送達目的地，與普通物流活動相比，應急物流具有“急、快、準”的特性，即對應急物資需求急、應急物流工作進行快、物資送達地點準。我國的應急物流現還處于起步階段。2006 年，經國資委和民政部批準，中國物流與采購聯合會應急物流專業委員會成立，這是我國第一個從事應急物流研究的專業組織。2007 年，中國物流協會把5個與應急物流相關的課題納入到年度規劃中去。在一次次自然災害的打擊中，各級政府開始越來越意識到應急物流的重要性。與我國相比，日本、美國、德國經過多年的探索，已經有一套科學且完整的應急救援體系，體系內的各部門可以相互協同工作。日本由于地理位置及地質的原因，是一個地震頻發的國家。所以日本很注重事前的準備工作，運輸路線的規劃、應急物流流程的規劃等。對于應急物資，日本采取分階段管理：政府、部隊物資收集發放民間物流主動配送民間物流被動配送。日本政府形成以“行政首腦指揮，綜合機構協調聯絡，中央會議制定對策，地方政府具體實施”為特征的應急管理模式。在美國，聯邦應急署負責應急工作，所有的應急工作由其集權化和專業化管理。在國內救援方面，聯邦應急署有專門的物流部門，負責應急物資的采購、運輸和發放;在國外救援方面，由其下屬的對外災害援助辦公室負責。美國形成了以“行政首長領導，中央協調，地方負責”為特征的應急管理模式。在德國，可以概述為民間力量和政府的完美協作。德國的應急工作實行分權化和多元化，民間成立民防專業隊，當自然災害發生時，政府部門和民間專業隊相互合作，協同分工。
2 汶川、玉樹應急物流工作分析與比較
2008年5月12日，以四川汶川為中心發生了一起較為強烈的地震，在地震發生的24小時內，政府和軍隊做出了迅速的反應。政府方面主要是交通部門和鐵路部門，他們及時修復災區毀壞路段并為災區物資的運輸開設了專線，大量衣被、藥品、糧食得以最快的速度送往災區。部隊方面，數量達一萬六千人的武警官兵在災情發生一天內被派赴四川救援一線，由于災區最前線的有些路段靠汽車是不能進入的，所以軍用直升機也不斷盤旋災區上空，為災民們空投最急需的食品、水和藥品，僅綿陽、綿竹、彭縣三地在24小時內便空投食品等物資達12.5噸。2010年，青海玉樹發生7.1級地震，震后，政府和交通部門依舊扮演著重要角色。陜西對進入青海救援的車輛一律免費通過，開啟“綠色通道”。鐵道部也及時成立專門組織實施救援工作。
與應急響應和緊急救援能力的提高相比，汶川和玉樹地震應急管理工作充分暴露出領導干部和居民的危機意識、災害的防范觀念與相關職能部門的預警水平差強人意，居民的避險、逃生和自救互救能力有待加強。處于地震帶地區的政府部門對地震的中長期風險重視不夠。這從一個側面說明我國的突發事件應急管理仍處于“重處置輕預防”的階段，只注重營造“反應文化”。巨大災害防范機制不只是關注事后救助，應該更多關注事前預防和預測。
3 我國應急物流存在的問題
3.1 制約我國應急物流發展的主觀原因
（1）應急物流管理機制的不健全。應急物流管理強調政府協調機制，針對具體的應急事件，應急方案一般會從政府、軍隊、民政、衛生、商務、城建、交通等部門抽調人員，臨時成立應急指揮中心來處理突發事件的搶險救援。
（2）應急物資儲備系統不盡合理。國家級救災物資儲備倉庫數量不足且布局不合理，國家級應急物資品種單一、數量不足。
（3）應急物流作業流程需進一步優化。在突發事件中，我國的相關人員經常以常規物流作業流程來處理應急物流實務。應急物資的包裝、儲存、搬運、裝卸與運輸等流通環節未能按照應急的目的進行科學規劃與設計，造成物資的包裝標識和信息不統一、儲存堆放不利于機械化作業、車輛的運輸調度和路徑行駛安排上達不到快速、安全與經濟的要求。
（4）應急物流信息化水平相對較低。發生突發性事件后，特別是地震發生后，受災地區與外部幾乎是中斷聯系。由于缺乏統一的應急物流信息共享和平臺，應急指揮機構無法準確掌握突發事件的詳細資料及應急物流的運作情況，造成分析判斷不準確。另外，各級政府由于只掌握本管轄區的交通基礎設施和運輸工具的基本情況，與外部運輸方式間缺乏相應的溝通，一旦出現應急物流需求，往往因為銜接不暢而延誤時機。
3.2 制約我國應急物流發展的客觀原因
（1）應急物流相關法律法規建設相對滯后。我國應急物流法律法規建設缺乏整體規劃，體系較為零散，立法空白較多。由于我國出臺的許多專項應急法案是問題出現時應急立法的產物，不同法規之間缺少必要的銜接，使用范圍不一致，甚至存在沖突。目前，我國應急物流行政法規多，立法層次低。整個社會保障工作所依據的大多是行政法規和規章，且很大部分為“意見”、“通知”等，災害應對處置及社會保障立法的權威性亟待提高。
（2）應急物流基礎設施有待完善。全國各地在加快物流園區、物流中心及配送中心建設進度的同時，缺乏對應急物流需求的考慮，未能將國家救災儲備庫的規劃建設與物流園區、物流中心及配送中心的布局與功能統籌考慮，應急與常規物流基礎設施尚未形成一個有機的整體。此外，區域綜合運輸系統和通道系統的建設缺乏對應急物流配送通道的規劃。
（3）應急物流的概念和知識未普及。事件發生的過程中，一般時間很短，這就要求廣大民眾快速做出或逃或躲的決策。由于缺乏相應的物流知識，很多人在事件突發的瞬間被嚇倒，變得茫然不知所措。
4 我國應急物流問題的對策
4.1 針對“主觀原因”的對策
（1）完善應急物流預案機制。應急物流的“應急”特點決定了應急物流必須著眼于平時的準備。因此，應建立全國和省、市一級的應急物流預案，以確保應急物流的順利實施。應急物流預案的準備包括應急物流硬件和軟件準備兩個方面。其中，應急物流硬件的準備主要包括應急物資的儲備、應急資金的準備、設備設施的準備和車船道路的準備等;應急物流軟件的準備主要包括應急物流的人員準備、信息準備、應急場景的假定和應急措施的制定等內容。應急預案應具有很強的操作性，明確如何籌備組織指揮機構，如何分工完成各項物流活動，采取哪些步驟、措施、程序等。制訂應急預案時，涉及全局、危害嚴重，重大事件的應急預案，應聘請有關部門的領導和專家參加。應急預案制定后，應進行幾次演練，總結經驗教訓后形成幾個備用方案，通過專家評審并要經過上級政府部門的批準;如果是各地區的一般性應急預案，也應根據本地區實際情況，針對可能存在的安全隱患和災難性事故，綜合分析制定。
（2）完善應急物資儲備系統。增加國家級應急物資儲備庫。應急物資儲備庫的選址應當以西部地區為重點，并且根據不同地區突發事件的發生頻率和破壞程度等歷史數據確定不同的儲備量。國家應急物資儲備庫的物資品種由單一的帳篷逐漸增加到主要生活用品，如衣服、食物、火爐、炊具、醫療藥品、衛生消毒用品等。不同地區的物資儲備種類應當遵循因地制宜原則。在應急物資儲備系統中，國家是主體，軍隊是骨干，地方是補充，市場是輔助，家庭是基點。
（3）建立應急物流配送網絡。良好的配送網絡將極大地減少物資流轉的中間環節，提高供應網絡的柔性和效率。救援物資的供應端，供給主體眾多，供應物資品種多、批量大，缺乏統一的規格、標簽，除物資配送職能外，還需要擔負收集、挑選、分類供應救援物資的職責、物資的需求端、需求者眾多，時間緊，數量大。因此，應急物流配送網絡必須與當時的應急指揮中心、救災指揮部等緊密聯系，并通過應急物流信息體系，及時反饋應急物資流動信息，實現高效的配送功能。
（4）強化信息管理和技術支撐系統。采用先進技術，建立應急物流信息共享和平臺。為保證運送物資的及時性和準確性，根據實際情況開發相應的信息網絡平臺，同時，運輸實際過程中，應運用衛星定位系統（GPS）等時刻關注物資的運送情況。
（5）提高管理者整體素質。物流業本身就具有重經驗和操作的特點，因而應急物流系統的指揮決策、操作執行、專業技術人員都應具有較為豐富的實踐經驗，同時具備良好的應變能力，在出現特殊情況時能審時度勢，靈活機動地處理并化解危機。指揮決策人員除了應具備豐富經驗之外，還應有較為全面的交通運輸、信息溝通、地理條件、法律法規等基礎知識，在理論與實踐的融會貫通中高屋建瓴，運籌帷幄。除了物流專業隊伍，工程技術、應急救援、醫療衛生等方面的人員也是應急行動必需的專業人員，由于這些人員所使用的物資與他們本身都是通過應急物流系統運至災區的，要提高應急物流效率，也必須與他們有效溝通，密切配合。
4.2 針對“客觀原因”的對策
（1）完善法律法規，建立法律保障。法律保障對處理自然災害起至關重要的作用。自然災害應急物流保障中涉及的法律機制實際上是一種強制性的保障機制。汶川應急救援行動使我們認識到，單純依靠行政命令實施指揮調度不能滿足突發事件對應急物流的要求，必須建立完善統一、協調一致的應急物流法律法規和制度體系。我國應急物流法律建設的任務，是將應急情況下物流資源的有效調度規范到法律、法規的框架內，上升到制度層面的高度，克服法律效力層次不一、責任機構各自為政的
弊端，明確政府、社會、企業、個人在應急物流中的權利、義務關系。
（2）加強應急救援設備的投資建設。在應急物流中，專用裝備必不可少。不過在國內應急裝備尚沒有專門的建設和保有，又何況其中的物流裝備。目前，國內在應急救災中，對于裝備通常是有什么用什么，所以國家應該加大這方面的資金投入，提高重視程度。
（3）開展知識宣傳，重視人才培養。突發性事件一般發生時間短，造成的危害大。為了能夠盡量將損失降到最小，平時應該加強突發性事件知識的教育。對于在校學生，可以開設相關講座，并進行實際模擬演練，讓學生學會自救。對于企業單位人員，也應該做一些知識宣傳，搞一些報欄，加強宣傳。應急物流人才的培養是當務之急。政府、各大高校應聯合起來培養應急物流人才，特別是指揮型人才。
參考文獻：
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關鍵詞：應急物資；突發事件；儲備體系
一、引言
突發事件指突然發生，造成或可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。應急物流為突發事件提供應急救援物資，應急物資是應急物流實現的核心環節。因此研究應急物資體系，提高物流系統應急能力，具有理論和實踐意義。
二、應急物資分類和體系
1.應急物資的分類。按照用途可將應急物資分為生命支持、交通運輸、防護用品、照明設備、工程材料類等十三類；按照需求的原因分為自然災害、事故災害、公共衛生事件、社會安全事件、經濟安全事件五類；按照使用緊急程度分為緊急級、嚴重級和一般級三類。緊急級指對挽救生命財產損失，穩定局勢起關鍵作用且極重要的物資，嚴重級指對減輕災害損失，縮小災情范圍非常重要的物資，一般級指有利于災害救急，減輕災害的損失且必要的物資；按照使用范圍分為通用類和專用類。通用類物資適合一般情況下救災工作的普遍需要。專用類物資則視具體情況而定。
2.應急物資儲備體系。從社會角度看，應急物資包括政府、企業、市場、非政府組織等儲備的物資。政府儲備是應急物資儲備體系的核心，突發事件發生時能第一時間把應急物資調往事發地點，最大限度地減少損失；企業儲備是應急物資儲備的重要組成部分，政府通過出資的方式委托企業進行應急物資儲備或者企業根據自身風險特征自行儲備物資；市場儲備是將市場流通的應急物資納入應急物資儲備中；非政府組織也進行了必要的應急物資儲備，但因起步較晚，儲備的種類和數量遠遠不能滿足需要。
從儲備模式看，應急物資儲備分為實物儲備、生產能力儲備和合同儲備。實物儲備是將應急物資以實物形式儲存在倉庫中，突發事件發生可隨時調用。生產能力儲備是通過和企業簽訂協議，確保突發事件發生時企業能按協議要求迅速生產、轉產或研制救災物資。合同儲備是通過與已有物資的部門或單位簽訂合同，確保突發事件發生時能調用這些物資。
三、應急物資儲備體系建設存在的問題
1.儲備分散，缺乏統籌管理。我國應急物資儲備機構尚未統一，不同系統和災種間存在獨立管理、缺乏協調、重復建設等問題。除此之外，應急物資儲備的主體是市級和突發事件易發的縣級人民政府，客觀上造成地區間儲備的差異。
2.儲備數量和種類不足。中央應急物資儲備的數量和種類遠不能滿足巨災需求，應急物資儲備的布局也不合理；地方缺乏足夠的物資儲備，儲備的數量和種類不足，甚至大多數縣級政府尚未進行應急物資儲備。
3.儲備設施和手段落后。由于應急倉庫的建設資金由地方自籌，受到資金的限制，大部分應急救災儲備倉庫的建設尚不完善。此外，儲備物資管理的信息化程度較低，缺乏救援物資的信息系統數據庫，不同地區互聯互通困難，難以實現對突發事件的快速反應。
4.相關法律規范缺失。目前我國尚未形成完備的應急物資法律法規和政策，現有法規涉及面有限，空白較多且針對性不夠。大多法規僅規定了各級政府及相關部門的職責，沒有擴大到社會組織、企業和個人。
四、完善應急物資儲備體系的途徑
1.健全應急物資聯動機制。政府部門要建立應急物資調運的聯動機制，確保儲備在各部門的各類應急物資能夠快速有序的參與救援。地區間應通過應急物資聯動機制提高物資的使用效率。相鄰地區可根據應急物資需求的相似性聯合儲備物資，確保突然事件發生時可緊急調用物資。
2.完善應急物資管理體系。要優化應急物資儲備體系，確定各級政府應急物資儲備的比例關系，統籌安排政府、企業和其他社會組織的應急物資儲備工作，有效配置應急資源。選擇合適的儲備方式，力爭以最小的投入換來最大的社會效益。
3.改善應急物資儲備設施。充分利用現有倉庫資源，調劑倉庫容量余缺，合理利用有效配置，對物資儲備倉庫布局的統籌規劃。以信息網絡為支撐，建立信息共享的大物資儲備體系，加強物資儲備監測、應急事件監測、預警信息，確保應急物資及時調撥供應。
4.健全應急物資法律保障。在法律上明確應急物資運轉過程中政府、企業、社會等各參與主體的責任和義務，制定物資流通標準，鼓勵物流企業發展應急物流項目，推動應急物流社會化，通過制度建設引導和推動應急物流各領域的工作。
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【關鍵詞】體育賽事 應急預案 編制
應急預案又稱應急計劃，是針對各種可能發生的突發事件，為了保證能夠迅速、有序、有效地開展應急行動、降低事故損失而事先制定的有關計劃或方案。它是在對潛在的重大危險、事故類型、發生的可能性及發生過程、事故后果及影響嚴重程度進行辯識和評估的基礎上，對應急機構職責、人員、技術、設施（備）、裝備、物資、救援行動及其指揮與協調等方面預先做出的具體安排。應急預案應當明確在突發事件發生之前、發生過程中以及結束之后，誰負責做什么，何時做，以及相應的資源準備和策略等。
一、大型體育賽事突發事件應急預案編制的基本原則
應急預案的制定是為了可以減少突發事件管理中出現的缺乏全局觀念的行為和不合理的行為，使突發事件的應對與管理更加合理化、科學化。應急預案的制定需要明確行動的具體目標，以及為實現這些目標所做的各項工作安排。這就要求制定者不僅能夠預見事發現場的各種可能情況，而且能夠針對各種可能情況制定出具體可行的應對措施，達到預定的目標。
（一）完善制度原則
所謂完善制度原則是通過制度的形式來確定大型體育賽事突發事件的應急預案的重要性和強制性，即：將大型體育賽事的應急預案制度化。這也是應急預案的系統性、長期性、戰略性、強制性的內在要求。
（二）系統協同原則
系統協同原則是指為了保證應急反應系統的高效協同與快速反應，建立統一的突發事件應對系統與指揮中心，以統一指揮應急管理的全過程。
在應對突發事件的過程中，如何處理資源需求與資源匱乏之間的矛盾是應急決策是應急決策必須面對的一個主要問題。這就要求按照統一指揮的原則，統一資源的規劃調配，以提高資源使用效率，避免不同部門或局部之間因爭奪資源而產生沖突，從而改變因過激反應造成資源使用浪費的現象。
要從全局出發，抓住關鍵環節、分清輕重緩急、避免分散指揮造成以各自為中心、只見局部不顧全局的局面。同時，要集中優勢資源解決最緊急的問題。應急狀態下必須要有一個強有力的統一指揮的組織機構來協調和決策。
對突發事件來說，統一的指揮系統針具有全權決策的權力。明確劃分權利與責任，規定不同組織層次和部門、崗位其相應的工作與職責，不僅有利于明確分工、責權到位，還有利于事件的處理流程順暢，環環相扣，同時也可避免出現問題時相互推諉，逃避責任。
（三）事件分級原則
事件分級原則是指根據突發事件的類型與影響程度的差別，采取不同方式的處置辦法和反應力度，同時在應急預案中明確界定不同層次、類型的指揮機構的動員權限。事件分級原則要求在應急管理預案制定的過程中，通過對突發事件的類型、影響范圍、危害程度以及表現形式等因素的分析，確定應急指揮機構的不同級別層次和專業性能，并規定直接參與處理突發事件的人員隊伍和需要動員的范圍，制定應采取的技術手段和處理原則。
在應急管理預案中，把突發事件分級需要做兩方面的預先評估：一是對各種可能發生的、潛在的突發事件的特征、影響范圍與危害做出評估，并劃分出相應的分類；二是客觀分析各部門以及相應公共組織擁有的技術條件、資源與應急管理能力，然后對應對突發事件主體的能力與資格做出評估。
2004年12月14日北京市政府公布了《北京市突發公共事件總體應急救援預案》，該預案中將北京市所面對的突發公共事件劃分以下四個不同的等級：一般突發公共事件（IV級）；較大突發公共事件（III級）；重大突發公共事件（II級）；特別重大突發公共事件（I級），并分別針對不同等級的突發事件制定了不同的處置預案。
（四）信息公開原則
信息公開原則是指賽事舉辦方應該向體育賽事的參與者提供可靠、真實的公共信息，這是其最基本的社會責任之一。當處理突發事件時，實事求是也是應該成為體育賽事組織者公布事實的態度。
著名突發事件管理專家帕金森認為，突發事件發生后，信息的失誤傳播會造成真空，導致黑白顛倒、不真實的流言橫行，而此時“無可奉告”的答案更加助長了此類問題的產生。失實的消息不僅會引起公眾的猜疑，還會導致不正確的報道，使公眾認為社會組織采取了掩蓋手段阻止信息傳播，從而對社會產生抵抗情緒。由此可見，控制和處理突發事件的基礎是對傳播進行有效的管理。突發事件相關信息的公開與如實公布既有利于賽事組織管理者公信力的建立，又有助于消除賽事參與主體的從眾效應和恐慌情緒，在尊重民眾知情權的同時，也便捷了突發事件的處理。
二、大型體育賽事突發事件應急預案的基本內容
應急預案在深入分析可能發生的突發事件發生后應急人員所需要的應急準備和所需要采取的應急行動的基礎上，根據研究內容制定出的一種指導性文件，其核心內容主要包括七個方面的內容：
（1）預測、辨識、評價緊急情況或事故災害；
（2）應急各方的職責分配；
（3）應急救援行動的指揮與協調；
（4）應急救援中可用的人員、設施、設備、物資、經費保障和其他資源，包括社會援助和外部援助資源等；
（5）在發生突發事件時保護生命、財產和環境安全的措施；
（6）現場恢復；
（7）其他，如：應急培訓和演習的規定、法律法規的要求、預案的管理等。
（一）基本預案范式
（1）預案令
領導應根據國家、省（市）相應法律和規章的授權規定，簽署預案令，并宣布應急預案生效。這主要是為了明確實施應急預案的合法性，保證應急預案的權威性。賽事領導在預案令中不僅要表明對應急管理和應急救援工作的支持，還應督促各應急機構制定標準操作程序、完善內部應急響應機制、積極參與應急預案的編制與更新以及預案的培訓、演習等。
（2）方針與原則
3.應采用統一格式編制各項應急功能的標準操作程序；
4.應按照應急準備、初期響應、擴大應急和應急恢復四階段描述程序中規定的各項任務；
5.應與應急功能設置中有關各部門職責和任務的內容一致；
6.應規定相關部門執行程序時應保存的記錄，包括保存樣式和期限。
標準操作程序的描述應簡單明了，一般包括目的與適用范圍、職責、具體任務說明或步驟，負責人有關附件（檢查表、附圖表等）等，標準操作程序本身也應盡量采用檢查表的形式，對每一步留有記錄區逐項檢查核對時做標記使用。
（四）支持附件
應急預案支持附件中應包括：
1.危險分析附件
危險分析附件由下列內容組成：突發事件災害影響范圍預測；突發事件危險面登記表與分布；重要防護目標一覽表與分布；事故后果預測與評估模型；其他危險分析資料等。
2.通訊聯絡附件
通訊聯絡附件由下列內容組成：賽事組織內部所有應急機構、應急組織、應急設施聯絡方式；外部可利用應急機構的通訊聯絡方式和備用聯絡方式。
3.法律法規附件
法律法規附件應由下列內容組成：我國有關大型體育賽事突發事件應急的法律、法規、規章、標準、技術規范和指南性材料；國際上有關體育賽事突發事件應急的公約、建議書和技術指南等。
4.教育、培訓、訓練和演習附件
教育、培訓、訓練和演習附件應由下列內容組成；教育、培訓、訓練和演習計劃；應急人員培訓考核大綱；其他有關突發事件應急教育、培訓、訓練和演習的工作安排。
三、大型體育賽事突發事件應急預案的編制過程
（一）成立應急預案編制小組
大型體育賽事管理部門可以直接委派負責籌建預案編制小組的成員。成員在預案的制定和實施過程中或突發事件處理過程中起著舉足輕重的作用，因而預案編制小組的成員應精心挑選。編制小組的規模取決于賽事的規模以及資源情況。小組通常由各部門、各層次人員代表構成，目的在于鼓勵參與，能讓更多的人參與到這個過程中來，增加了參與者所能提供的總的時間與精力，增加了應急預案編制過程的透明度，也易于加快進度，為預案的編制過程集思廣益，從某種意義上加強了應急管理中的預防工作。
把應急預案指派給具體部門或專家，對大型體育賽事組織內部其他成員的影響就是導致他們共同推卸責任的現象，從而大大降低了應急預案編制的意義。應急預案編制過程中賽事組織管理者需要來自各部門的消息，并在組織安排上應接近高級管理層。
小組成員的任命應由上級領導以書面形式任命，并且明確小組中的正副領導者。任命書向所有員工公示，這樣做便于預案編制工作的展開及信息交流。應急預案編制小組成員必須直接參與預案編制過程的各個階段，應定期開會評價預案的進展情況。特別強調，應急預案小組的成員應該密切聯系，精誠合作，眾志成城。
（二）應對突發事件危險分析和應急能力評估
1.相關信息的收集
成立應急預案編制小組之后，首先小組應著手分析體育賽事可能面臨的危險以及賽事應急實施能力。其次就是收集有關信息，如：大型體育賽事的有關計劃與政策、已建立的應急預案及可能發生突發事件。然后分析風險，從而確定處理突發事件的能力。這是編寫應急預案的關鍵環節，也是應急管理中的一個重要部分。
2.熟悉賽事有關計劃和政策
熟悉場地設施，了解賽事有關的方針與政策是分析應對突發事件實施能力的第一環節。因此，應急預案編制小組在進行應急管理和編寫應急預案之前，應該閱讀和參考以下文件：體育場地設施平面圖，疏散撤離計劃，防火方案，治安程序，安全與衛生方案等文件。
3.符合外部組織要求
預案編制小組應加強與政府機構、公用事業機構和團體組織等部門聯絡與溝通，不僅要向他們了解在不同的情況下可能發生的突發事件，還應該掌握編制應急預案可利用的資源。在大型體育賽事突發事件應急管理過程中，應急救援預案編制小組要同以下機構保持聯絡：行政主管部門，地方體育局，地方安全生產監督管理機構，公安機關，消防機構，緊急醫療服務機關，電力機構等，并從以上機構獲取有關的信息。
4.應急預案的評審
在進行修改或制定新的預案之前，應急預案編制小組應該對已有的預案進行評審。相關預案評審的范圍涉及已有的預案，以及政府相關應急預案等。
對突發事件相關預案的評審可以深刻理解過去處理突發事件管理的方法及思路。相關內容包括評價報告，自然災害、防火預案、球場暴力、恐怖事件應急預案，以及所涉及的應急停車等類似活動的操作規程。對上述內容的評審和檢查可以保證應急預案的連續性。預案編制小組在檢查這些預案時，應特別注意應急預案的時效性。
同時，賽事應急預案編制小組還應清楚掌握以下幾項內容，包括有政府和社團組織社會應急網絡的運轉，政府應急預案，從而使賽事應急預案編制小組能充分了解政府機構或社團是如何準備、應急和從突發事件中恢復的，這對及時、有效的處理突發事件有很大的幫助。
內部潛在風險的分析：內部潛在風險分析是評估事故或災害發生時對賽事造成破壞（或傷害）的可能性，以及可能導致的實際破壞（或傷害）程度，通?？赡軙x擇對最壞的情況進行分析。風險分析可以提供下列信息：發生事故或同時發生多種突發事件的可能性；對人造成的傷害類型（急性、延時或慢性的）和相關的高危人群；對財產造成的破壞類型（暫時、可修復或永久的）。
目前來說，準確判斷事故或災害發生的可能性是不現實的。因此，不需要將精力集中于精確的定量分析事故或災害發生的可能性，在描述發生事故或災害的可能性時，可以用相對性的詞匯（例如，低、中、高），但關鍵是要在現有資料和技術的基礎上進行合理的評估。
應急能力評估：通過風險分析可以對已有的應急資源和應急能力進行評估，從而清楚了解應急救援的需求和不足。應急資源和應急能力對應急行動的快速性和有效性具有直接影響。制定預案時應當在在現有應急資源和應急能力的基礎上，選擇最有效現實的應急策略。
賽事的應急資源主要包括應急人員、應急設備、應急組織對策及應急后援；應急能力包括人員的技術、經驗和接受的培訓等。
應急人員主要包括應急管理小組、公共信息管理人員、疏散小組、消防人員和保安。應急設備主要包括個人防護裝置、營救設備、滅火裝置、通訊設備、醫療設備等。預案制定者通過對事故發生可能性及危險性分析的基礎上，根據自身情況制定所需的設備清單，進行具體的工作部署。
救援設備是應急救援工作重要的基礎條件，為保證救援工作的順利開展，應急預案編制小組應制定救援裝備的配備標準。裝備的日常保管工作十分重要，只有裝備處于良好的使用狀態，才能在事故發生時就能立即投入使用。應急人員應根據各自承擔的救援任務和救援要求選配救援裝備。在選擇裝備時，要特別注意裝備的實用性、功能性、耐用性和安全性。救援部門要制定應急救援裝備的保管、使用制度和規定，并指定專人負責，定時進行檢查。同時，要做好應急救援裝備的調度使用工作，保證事故發生時應急救援的緊急調用。
（三）應急預案的編制
應急預案的編制必須建立在大型體育賽事突發事件的分析結果、應急資源的需求現狀以及有關的法律法規要求的基礎上。此外，在編制預案的準備期間，應充分收集和參閱已有的應急預案，避免應急預案的交叉重復，并與其他相關應急預案保持協調一致。
預案編制小組在設計應急預案編制的格式時，應充分考慮以下幾點：
1.合理性。應合理地組織預案的章節，便于讀者能快速地找到所需要的信息。
2.邏輯性。保證應急預案每個章節及其組成部分在內容上的相互銜接。
3.一致性。保證應急預案的每個章節及其組成部分都采用相似的行文結構。
4.兼容性。應急預案應盡量采取與上級機構一致的格式，以便各級應級預案能更好地協調對應。
（四）應急預案的評審與
應急預案的評審：為確保應急預案的合理性、科學性以及在實際情況中的適用性，預案編制單位或管理部門應依據我國有關應急的方針、政策、法律、法規以及其他有關應急預案編制的指南性文件，組織開展預案評審工作。應急預案的評審可以分為內部評審和外部評審兩類。
1.內部評審
內部評審是指在編制小組成員內部實施的評審。在預案初稿編寫工作完成后，預案編制單位應內部組織編寫成員對其進行評審，以保證預案內容完整、語言簡潔流暢。
2.外部評審
外部評審是由上級機構、賽事同級機構實施的評審。確保預案被各階層接受是外部評審的主要作用。根據評審人員的不同，又可分為上級評審和同級評審。
應急預案的：大型體育賽事突發事件應急預案經過各級評審并通過后，應由賽事組織領導簽署，同時并報送上級有關部門和應急機構備案。
四、建議
（一）本文是根據大型體育賽事應急預案的一般編制而言，各地應根據具體情況相應改變。
（二）由于篇幅問題，本文的應急預案編制沒有具體到應急事件分類中的某一類，如火災、恐怖襲擊等，各地可分開制訂應急預案。
參考文獻：
【關鍵詞】 烏魯木齊；公共安全；危機管理；治理體系
由于烏魯木齊市其所處的特殊的地緣政治背景、復雜的自然地理環境、多元文化下的民族與宗教問題、轉型期出現的各種社會矛盾，使得各類突發公共事件發生的頻率以及危害性呈嚴峻趨勢。在民族地區特殊的多元文化背景下，群體性社會安全事件涉及面廣、影響力大、控制難，其背后往往隱含著民族地區民族、宗教等方面復雜的社會矛盾。與其他地區相比，對新疆地區的穩定和安全構成巨大威脅的一些突發公共事件值得特別關注，因此構建并完善民族地區的公共危機管理體系值得進一步深入研究。
一、新疆地區公共安全領域面臨的主要問題
當前，新疆地區各大中城市的公共安全，正隨著安全環境的變化，從以軍事安全為主要內涵的傳統安全，向包含經濟安全、生態安全、地緣政治安全、意識形態安全等諸多非傳統安全問題在內的綜合安全的轉變。[1]目前在新疆地區，自然災害、事故災難、公共衛生事件、公共安全事件等突發事件各有不同程度的顯現。
1、自然災害
新疆地區的自然地理環境復雜，氣候干燥，地質結構特殊，歷來是我國自然災害比較嚴重的地區，新疆地區的自然災害主要有：地震災害、氣象災害、洪災、旱災、風沙災害等。新疆地區近年來發生的比較大的自然災害有：1993年在南疆發生的歷史上罕見的重大旱災；1993年在阿勒泰等地發生的雪災；2003年在喀什地區巴楚發生的“2.26”地震造成268人死亡，4000人受傷，經濟損失達13.7億元；近幾年發生而且比較突出的是2008年和田“3.21”里氏7.3級地震， 2014年于田“2.12”里氏7.3級地震。
2、事故災難
隨著經濟的快速發展，工業化規模迅速加快，生產流程不斷復雜化，加之部分管理者的管理不科學，缺乏危機意識，各種安全事故災害不斷出現。2005年阜康“7.11”特大礦難，死亡人數達83人，這是新疆地區城市歷史上最大的礦難。此外，近些年來各種交通事故頻繁發生，僅2014年烏魯木齊市發生立案交通事故598起，死亡199人，傷638人，財產損失35.54萬元。
3、突發公共衛生事件
新疆地區城市比較多發生的公共衛生事件主要是各種流行性傳染病、動物疫情、重大食物中毒等。近年來新疆地區城市地區發生的公共衛生事件有：南疆普遍存在的傳染性肺結核疾病，2003年的“非典”疫情，2004年的禽流感疫情，2008年3月新疆地區城市科信學院麻疹疫情，以及日益嚴重的艾滋病疫情。2008年，烏魯木齊新發現艾滋病病毒感染者1087例，比上年同期上升4.02%。就整個全區來說，截至2014年年底，新疆累計報告艾滋病病毒感染者和病人43555例，新增3411例，死亡8102例。
4、突發社會安全事件
伴隨著新疆地區城市地區的社會轉型和現代化進程，由多種不確定性因素引起的社會矛盾加劇，加之境內外“”的滲透，各類社會安全事件頻繁發生，給國家和新疆地區城市的穩定與安全帶來了嚴重的威脅。近些年來，受周邊環境的影響，與“”有關的暴力恐怖襲擊事件也呈上升趨勢，其潛在發生的風險愈來愈大，已成為當前新疆各級城市安全最大的威脅之一。
二、烏魯木齊市公共危機應急管理模式存在的問題
從2003年開始，新疆各級政府危機管理的組織機構、法制制度、運行機制以及公共安全教育等都開始走上了一個從無到有，從不完善到逐步完善，從不為人所重視到逐步重視的過程。尤其是在2009年“7.5”事件后，新疆各級城市危機管理中的突出問題和缺陷得以充分顯露。新疆維吾爾自治區黨委、人民政府和烏魯木齊市委、人民政府在事件后吸取了足夠的經驗教訓，采取了一系列措施加強和改進烏魯木齊市的突發事件應對能力，特別是針對社會各類突發公共安全事件。
1、烏魯木齊市政府部門應急辦公室（指揮部）的角色定位尷尬
作為一個在政府機構體系中的正式部門，政府應急辦公室（指揮部）處在一個特殊的地位，其權限和職責的有限性，在危機到來之時，使其很難發揮應有的作用。當公共危機發生之時，往往需要政府主要領導來負責，由各部門相關領導參于，成立一個突發事件應急指揮辦公室或指揮部這樣的臨時性機構，主要負責突發事件的應急處置，危及決策和領導指揮。在危機事件處置完畢后，該機構的作用也隨之消失。這樣，辦公室（指揮部）所扮演的角色就顯得非常尷尬。
2、公共危機意識淡薄，思想認識有待深化
烏魯木齊市有關部門開展的公共危機宣傳教育活動，簡單化和泛化現象嚴重，各部門偏愛發放傳統的宣傳單來教育群眾，但單頁內容空洞，形式不夠新穎，致使危機教育活動的效果大打折扣，公民的危機意識未能很好被培養出來。烏魯木齊市相關部門雖然也進行了應急管理宣傳教育進機關，進社區，進學校，進企業的“四進”活動，但活動的效果一般。
3、應對公共危機的預案工作不扎實，缺乏操作性
烏魯木齊市的預案建設表面上工作都已落實到位，但實際上“綱領性”、應急預案數量較多；預案中本級別本地區的特殊性不足，照搬上級機關制定的預案現象嚴重；預案沒有隨著社會的發展而及時修改；應對復合型突發事件的預案數量太少，特別是這類預案制定的過程中，相關部門沒有聯合，部門之間缺乏合作協調。
4、社會參與度不高，政府和社會良性互動不充分
提高公共危機管理能力，政府有責任，公民有義務，需要全社會共同關注共同參與。在日常開展的危機教育活動中，烏魯木齊市市民對危機應對方面知識的學習積極性不高，參與率不高，安全意識、社會責任意識、應急自救互救能力不強，應急處置能力不強，心理承受能力較差。
此外，由于烏魯木齊市長期形成的“大政府、小社會”的格局，雖然隨著經濟社會的發展和進步有所改觀，但其主要依靠政治動員模式來進行社會動員，這種社會動員模式在應對單項危機事件時的能力比較強，而對復合型危機事件的應對就顯得比較低效。
三、建立并完善烏魯木齊市公共危機管理中的“一案三制”體系
從2005年開始，烏魯木齊市堅持預防和應急并重，以保障人民群眾生命財產安全為核心，以提高應急管理能力為主線，自上而下、統一行動，從應急預案建設入手，建立和逐步完善應急管理“一案三制”的格局。
1、突發事件應急管理預案
預案是應急管理體系建設是“一案三制”的起點和重點。制定應對突發事件的預案，是突發事件應急管理的第一道防線。[2]從2004年《烏魯木齊市人民政府突發公共事件總體應急預案》頒布以來，烏魯木齊市政府針對多種行業，制定了多項專項應急預案，已形成了一個包括各類突發事件，“縱向到底、橫向到邊”的預案體系。
2、突發事件應急管理體制
整合化是政府應急管理體制的基本要求。目前，烏魯木齊市各級政府設立了應急管理領導機構，在全市基本形成了統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主，全社會共同參與的應急管理體制架構和工作格局。
3、突發事件應急管理機制
在應急信息傳遞機制方面，按照統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的要求，加快推進應急平臺建設，提高應急處置效率和水平，整合各專業信息系統資源，形成統一、高效的應急決策指揮網絡。[3]在應急處置機制方面，堅持早發現、早報告、早控制、早解決的應急處置原則。在公眾溝通與動員機制方面，按照及時主動、準確把握、正確引導、講究方式、注重效果的原則，做好突發公共事件的信息。特別是做好第一時間的簡要信息，及后續工作。
4、突發事件應急管理法制
法律手段是應對突發公共事件最基本、最主要的手段。目前，烏魯木齊市依據有關法律和行政法規，不斷加強應急管理，維護公眾的合法權益，并結合各行業等實際情況出臺了《烏魯木齊市防雷減災管理條例》、《烏魯木齊市突發公共衛生事件應急條例》、《烏魯木齊市突發事件應急管理預案管理辦法》等一系列相關法律法規及辦法，使應對突發公共事件的工作規范化、制度化、法制化，并通過對大量實踐的總結，促進法律、法規和規章的不斷完善。
四、完善烏魯木齊市公共危機治理體系的思考建議
1、建立系統、完善的危機管理法律法規體系
法治是建立城市危機管理體系的基本原則，沒有完備的危機管理法律制度，就不可能有高效能的城市危機管理體制機制。因此，完善我國的公共危機管理的法制建設，必須改變現有的法律對政府外的社會組織和力量不夠重視的現狀，要充分調動各種社會力量使其承擔起相應的公共危機應對職能，形成應對公共危機的強大凝聚力，保證應急資源的有效配置和供給，增強人們應對危機的信心和能力，提高危機管理的效率和質量。[4]
2、建立一元化的危機管理中樞指揮體系
完善公共危機管理機制的首要任務是要依法組建一個具有足夠權力的指揮中心，能有效動員、指揮、協調、調度地區資源應對危機的一元化中樞指揮體系。要加快建立健全信息通報、預防預警、應急處置、輿論引導等方面的溝通協作機制，加強完善統一指揮、上下一致、部門聯動、應急辦綜合協調的工作格局。指揮體系的構建是否科學和運用成功，一定程度上影響和決定著整個城市公共危機管理體系作用的發揮。
3、建立嚴格高效的危機管理信息支持體系
一個有效的危機管理信息系統可以對危機事件發生前的各個環節和節點進行全天候監視，對危機事件處置前后狀況進行實時監控，同時收集、信息，保證信息在整個體系內安全、暢通無阻地傳遞，從而提高城市危機管理體系面對危機事件的響應速度，增強體系的整體性和聯動性。還要十分重視突發公共事件中公眾的社會心理行為的預測、疏導和控制，政府和社會通過科學的心理輔導和正確的輿論引導，及時幫助社會公眾梳理各種復雜的信息，預防和克服危機中的恐慌心理，把突發公共事件造成的影響和損失降到最低。
5、建立完善的技術支持體系及網絡信息系統
加快建立調查評價體系、監測預警體系、防治體系、應急體系，提高對公共危機的綜合防范和抵御能力；通過監測和評估突發公共事件發生的風險，把可以避免的突發公共事件消滅在萌芽狀態；建立暢通快捷的網絡信息系統，包括共享安全信息庫，完善網絡監控機制，優化信息機制。[5]充分利用現代化高科技信息技術，強化各區域、各部門的共享與合作，使信息的得以迅速的覆蓋，認清突發公共事件的性質與進展，在短時間里快速響應，達到優化決策，降低危害程度的目的。
6、開展有效的社會公共危機文化教育
要開展以社會學、心理學、危機預警與響應、危機應對等主要內容的危機文化教育，強化社會各類成員的危機意識，增強危機安全防范意識，達到有效的控制危機的爆發和蔓延。充分發揮網絡媒體的作用，加強宣傳應急預案的主要知識和應急處置的規程，宣傳和普及預防、避險、自救等知識，增強公眾的應急意識和社會責任意識，提高公眾應對各種突發公共事件的綜合素質和能力，這將利于有效地應對突發公共事件以及減少其造成的損失。
五、結語
與我國其他地區相比，當前新疆地區城市特別是烏魯木齊市這樣的首府城市，在經濟發展、社會轉型時期所面臨的各種城市突發問題時，始終存在著由于經濟發展差距、文化差距、方面的因素所導致的社會不穩定因素。這些不穩定因素如果沒有被正確的認識、輸導、處理，很可能伴隨突發公共事件的爆發而掀起更大規模的社會矛盾和沖突。文章以非傳統安全觀的視角來分析當前時期烏魯木齊市面臨的公共安全威脅，提出應建立成熟的危機管理核心，即“一案三制”體系。并且對烏魯木齊市公共危機應急管理體系的發展有針對性地提出一些相應的對策和建議。
【注 釋】
[1] 傅勇.非傳統安全與中國[M].上海人民出版社，2007.020-025.
[2] 丁文喜.突發事件應對與公共危機管理[M].光明日報出版社，2009.98-107.
[3] 唐鈞，陳淑偉.全面提升政府危機管理能力，構建城市安全和應急體系[J].探索，2005（4）74-77.
[4] 石路.論民族地區突發公共事件的預警與防范機制[J].貴族民族研究，2007（01）45-49.
[5] 茍君厲.城市公共安全面臨的挑戰以及應急機制的建構[J].上海城市管理職業技術學院學報，2008（01）7-10.
