時間：2023-02-19 10:51:51
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇民通意見，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
為了貫徹國務(wù)院有關(guān)部、委關(guān)于加強(qiáng)工資基金及消費(fèi)基金管理的要求，我市于1990年第一季度進(jìn)行了全市企業(yè)工資基金大檢查。現(xiàn)將大檢查中發(fā)現(xiàn)問題的處理意見通知如下：
一、處理意見
1.企業(yè)違反規(guī)定多提的工資增長基金或多列支的包干總額，要沖減1990年應(yīng)提掛鉤工資總額或包干工資總額，并相應(yīng)核減1990年掛鉤工資基數(shù)，依照稅法規(guī)定補(bǔ)交工資調(diào)節(jié)稅。
2.按政策規(guī)定應(yīng)在掛鉤工資或工資總額以內(nèi)發(fā)放而在以外提取發(fā)放工資的，應(yīng)改由歷年工資基金或獎勵基金結(jié)余中支付，并在1990年相應(yīng)沖減成本（費(fèi)用），沒有結(jié)余的要從1990年應(yīng)提的掛鉤工資總額中支付。并依照稅法規(guī)定補(bǔ)交工資調(diào)節(jié)稅。
3.掛鉤（或包干）企業(yè)按規(guī)定成建制劃出職工而未按規(guī)定核減掛鉤（或包干）工資基數(shù)的，應(yīng)申報(bào)核減掛鉤（或包干）工資基數(shù)，并相應(yīng)核減計(jì)征工資調(diào)節(jié)稅的計(jì)稅工資基數(shù)及合理調(diào)整效益基數(shù)。
4.工資基金超支的企業(yè)，在1990年要相應(yīng)減少工資總額的實(shí)發(fā)數(shù)，以實(shí)現(xiàn)年末累計(jì)收支平衡。
5.企業(yè)少交的工資調(diào)節(jié)稅，要依照稅法規(guī)定如數(shù)補(bǔ)交。
6.工資基金大檢查中發(fā)現(xiàn)的工資總額實(shí)發(fā)數(shù)額與上報(bào)統(tǒng)計(jì)部門勞動工資年報(bào)數(shù)字不一致的，市屬企業(yè)的問題由各局、總公司就數(shù)額差數(shù)、產(chǎn)生原因及問題處理意見報(bào)市統(tǒng)計(jì)局備案。區(qū)縣屬企業(yè)的問題報(bào)區(qū)縣統(tǒng)計(jì)局備案。
7.工資基金大檢查中查出的具體問題應(yīng)按照京勞資發(fā)字〔1990〕20號文件《關(guān)于企業(yè)工資基金大檢查中若干問題的處理意見》中的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并從1990年元月1日起執(zhí)行，20號文件中未包括的問題報(bào)市工資基金大檢查辦公室研究處理。
二、處理程序
1.一般企業(yè)的問題由主管區(qū)、縣、局、總公司進(jìn)行處理。
各區(qū)、縣、局、總公司對所屬企業(yè)要根據(jù)問題的不同情況和有關(guān)處理意見分戶下達(dá)“企業(yè)工資基金大檢查問題處理意見通知單”（附后），企業(yè)據(jù)此進(jìn)行處理，并將處理結(jié)果上報(bào)主管區(qū)、縣、局、總公司和有關(guān)財(cái)政、稅務(wù)分局，同時由區(qū)、縣、局、總公司匯總后上報(bào)市工資基金大檢查辦公室備案。其中調(diào)整工資基數(shù)的數(shù)額，市勞動局將在調(diào)整1990年掛鉤工資基數(shù)時以區(qū)、縣、局、總公司為單位進(jìn)行調(diào)整，再由區(qū)、縣局總公司分別落實(shí)到應(yīng)調(diào)整的企業(yè)需要在企業(yè)財(cái)務(wù)帳目上進(jìn)行調(diào)整或補(bǔ)交各種稅款的由有關(guān)財(cái)政、稅務(wù)分局審核，監(jiān)督處理。
2.市企業(yè)工資基金大檢查辦公室重點(diǎn)抽查的企業(yè)，由大檢查辦公室直接處理。
市企業(yè)工資基金大檢查辦公室將直接向各重點(diǎn)抽查企業(yè)下達(dá)“北京市企業(yè)工資基金大檢查問題處理意見通知單”，企業(yè)據(jù)此進(jìn)行處理，并將結(jié)果上報(bào)市企業(yè)工資基金大檢查辦公室。
3.處理工作要在1990年8月31日前結(jié)束，9月15日前各主管區(qū)、縣局總公司要將所屬企業(yè)（包括大檢查辦公室重點(diǎn)抽查的企業(yè)）問題的處理結(jié)果匯總，上報(bào)市企業(yè)工資基金大檢查辦公室。
附件一：
北京市企業(yè)工資基金大檢查
問題處理意見通知單
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿：
經(jīng)研究，同意檢查小組對你單位重點(diǎn)檢查后提出的處理意見。
一、你單位糾正違紀(jì)問題應(yīng)補(bǔ)交各種稅＿＿＿＿＿元，由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)限期交庫。
二、其它有關(guān)問題的處理意見，見《北京市工資基金大檢查問題處理意見報(bào)告》。
北京市企業(yè)工資基金大檢查辦公室（代 章）
1990年 月 日
附件二：
北京市工資基金大檢查
問題處理意見報(bào)告
被檢查單位：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
所在區(qū)縣：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
檢查起止時間：＿＿＿＿＿＿＿＿＿
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｜ ｜ 單位名稱 ｜ ｜主管部門 ｜ ｜
｜被｜－－－－－－｜－－－－－－－－｜－－－－－｜－－－－－－｜
｜檢｜所有制性質(zhì) ｜ ｜單位負(fù)責(zé)人｜ ｜
｜查｜－－－－－－｜－－－－－－－－｜－－－－－｜－－－－－－｜
｜單｜ 地 址 ｜ ｜勞資負(fù)責(zé)人｜ ｜
｜位｜－－－－－－｜－－－－－－－－｜－－－－－｜－－－－－－｜
｜基｜ 電 話 ｜ ｜財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人｜ ｜
｜本｜－－－－－－｜－－－－－－－－｜－－－－－｜－－－－－－｜
｜情｜ 開戶銀行 ｜ ｜ ｜ ｜
｜況｜ 及帳號 ｜ ｜ ｜ ｜
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｜ ｜工資制度形式｜ ｜ ｜ ｜
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｜ 檢查查出的違紀(jì)事實(shí)和處理意見 ｜
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｜檢查小組成員： ｜
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｜檢查聯(lián)絡(luò)員簽字： 檢查組組長簽字： ｜
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｜被查單位意見： ｜
｜ 單位負(fù)責(zé)人簽字： 單位蓋章 ｜
｜ 年 月 日 ｜
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｜大檢查辦公室審定意見 ｜
關(guān)鍵詞：政府立法意見征集管理信息系統(tǒng)電子政務(wù)
一、政府立法網(wǎng)上征求意見工作開展的現(xiàn)實(shí)背景
隨著我國依法治國進(jìn)程的推進(jìn)，國務(wù)院每年都要制定幾十件行政法規(guī)。關(guān)于立法，于2002年1月1日開始實(shí)施的《行政法規(guī)制定程序條例》規(guī)定：“起草行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。”“重要的行政法規(guī)送審稿，經(jīng)報(bào)國務(wù)院同意，向社會公布，征求意見。”2004年3月22日國務(wù)院的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》進(jìn)一步明確要求：“改進(jìn)政府立法工作方法，擴(kuò)大政府立法工作的公眾參與程度”。
我國正處于社會轉(zhuǎn)型的重要階段，隨著社會利益主體的多元化，社會利益急劇分化。利益的差異導(dǎo)致人們迫切要求參與制定利益分配規(guī)則，最大程度地保護(hù)和滿足自己的利益需求。因此，公眾參與政府立法以充分表達(dá)利益訴求的要求越來越強(qiáng)烈。
網(wǎng)絡(luò)接入的開放性和參與的低成本性，促使其成為公眾表達(dá)意見的最佳渠道。2008年1月17日中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）在京的《第21次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》的數(shù)據(jù)表明，截止2007年12月31日，我國網(wǎng)民總?cè)藬?shù)已達(dá)2.1億人，中國網(wǎng)民數(shù)量僅以500萬人之差次于美國，居世界第二。CNNIC預(yù)計(jì)，在2008年初中國將成為全球網(wǎng)民規(guī)模最大的國家。這說明，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)逐步成為人們表達(dá)意見和獲取信息的重要渠道。通過互聯(lián)網(wǎng)征求公眾立法意見已經(jīng)成為政府法制工作的重要內(nèi)容。
國務(wù)院除了涉及國家秘密、國家安全的文件外，原則上都要在官方網(wǎng)站上公布草案，向社會公開征求意見。由于公眾意見數(shù)量較大，需要花費(fèi)大量的人力進(jìn)行整理、分析，對社會公眾意見的處理能力和效率直接關(guān)系到行政立法草案公開征集意見工作的可行性和質(zhì)量。因此，開發(fā)一套行政立法草案意見征集管理信息系統(tǒng)（以下簡稱“系
統(tǒng)”），充分利用信息技術(shù)來提高行政立法草案公開征集意見的效率和質(zhì)量，就顯得非常必要。
二、行政立法草案意見征集工作的特點(diǎn)
具體來說，行政立法草案意見征集工作具有以下四個特點(diǎn)：
⑴需要征求意見的行政立法 草案數(shù)量多。國務(wù)院法制辦每年需要征求意見的草案數(shù)量就達(dá)四五十件，完全依靠傳統(tǒng)方式收集公眾意見，難以滿足行政立法草案意見征集工作的需要。應(yīng)用信息技術(shù)手段征求公眾立法意見成為提高立法效率和質(zhì)量的有效方式之一。
⑵行政立法草案征求意見的范圍廣。國務(wù)院征求意見的對象既有國內(nèi)的機(jī)構(gòu)、組織和公民，也包括國外的相關(guān)利益群體，具體包括：國務(wù)院各部委、地方政府法制機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、社會團(tuán)體組織機(jī)構(gòu)和公民，以及國外的團(tuán)體組織機(jī)構(gòu)和公民五大類。
⑶行政立法草案條文大多涉及公眾的實(shí)際利益，其內(nèi)容往往成為公眾關(guān)心的焦點(diǎn)。因而，公眾針對這些條文提出的意見也相對較為集中。
⑷對意見整理分析的要求高。為了在立法時能充分考慮各方面的意見，平衡社會不同利益主體之間的利益關(guān)系，保證行政法規(guī)制定的科學(xué)性和合理性，要求對意見進(jìn)行及時、有效的統(tǒng)計(jì)和分析，力求從廣度和深度上充分挖掘意見中所包含的各類信息。
三、系統(tǒng)建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)及其設(shè)計(jì)重點(diǎn)
充分利用計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，根據(jù)行政立法草案意見征集工作流程，建立一個科學(xué)、有效、便捷的行政立法草案意見收集、處理和反饋平臺，在政府立法工作人員和社會公眾之間架起一座信息橋梁是系統(tǒng)建設(shè)的主要目標(biāo)。系統(tǒng)建設(shè)的主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)對行政立法草案網(wǎng)上征求意見的收集、存儲和管理，其服務(wù)對象有2個方面：一是為社會公眾服務(wù)，為大家發(fā)表意見提供一個方便、快捷、有效的途徑和方式；二是為政府立法機(jī)構(gòu)和立法工作人員服務(wù)，方便立法工作人員收集、處理公眾意見，從而提高工作效率和立法質(zhì)量，有利于立法工作人員準(zhǔn)確收集公眾意見，科學(xué)分析公眾訴求。
針對行政立法草案意見征集工作的特點(diǎn)，系統(tǒng)設(shè)計(jì)要著重考慮以下五個方面：
⑴提供多種提交意見的方式。既可以對草案全文發(fā)表意見，也可以對草案中的某個章節(jié)發(fā)表意見，還可以針對具體某一項(xiàng)條款發(fā)表意見，使網(wǎng)民提交的意見更具針對性和較強(qiáng)的可操作性。
⑵提供導(dǎo)向性問題定制功能。針對草案條文中那些較明確、可量化的內(nèi)容增設(shè)一些導(dǎo)向性問題，以使征求的意見更為集中，便于分類管理。
⑶提供法律法規(guī)信息檢索功能。該功能的實(shí)現(xiàn)，可以使網(wǎng)民在提交意見時，能夠方便、快捷、準(zhǔn)確地獲取相關(guān)法律法規(guī)信息；同時提供了法律知識宣傳和學(xué)習(xí)的平臺，極大地促進(jìn)了法律知識在全社會的普及和推廣。
⑷提供公眾意見的統(tǒng)計(jì)分析功能。不同行政法規(guī)涉及的利益主體不同，因此有必要對提交意見者的相關(guān)信息進(jìn)行分析，科學(xué)評價(jià)網(wǎng)民提交意見的參考價(jià)值。系統(tǒng)既能對意見內(nèi)容和來源進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，也可以對草案整體意見和章節(jié)條款意見進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)。
⑸提供對信息的安全管理功能。一是要保證網(wǎng)民在網(wǎng)上提交的意見不會被他人所修改；二是要保證網(wǎng)民的個人信息不會被盜取和泄露；三是系統(tǒng)對不健康信息要能夠進(jìn)行有效處理，從而保證信息的完整、準(zhǔn)確、安全和有效。
四、系統(tǒng)的業(yè)務(wù)流程和功能結(jié)構(gòu)
行政立法草案網(wǎng)上征求社會公眾意見的業(yè)務(wù)工作流程主要劃分為三個階段：第一，草案信息。立法工作人員要進(jìn)行征求意見前的準(zhǔn)備工作，即在整理規(guī)范草案全文的格式，準(zhǔn)備好草案說明等立法依據(jù)和相關(guān)參考資料后，將其上傳到系統(tǒng)中。第二，征集公眾意見。網(wǎng)民在登錄系統(tǒng)后，在線發(fā)表自己的意見。第三，公眾意見的整理分析。立法工作人員根據(jù)工作的實(shí)際需要，對公眾意見進(jìn)行查詢、統(tǒng)計(jì)、分析與匯總，選出其中有價(jià)值的意見內(nèi)容作為立法決策參考的依據(jù)。
系統(tǒng)主要實(shí)現(xiàn)以下三方面功能：
⑴立法草案。主要完成草案網(wǎng)上和在線征集意見前的準(zhǔn)備工作。具體功能是：實(shí)現(xiàn)對草案全文和相關(guān)資料的上載；草案征集狀態(tài)和征集起止時間的設(shè)定；對意見提交人信息填寫項(xiàng)的設(shè)置；針對某一條文設(shè)置問題項(xiàng)，裝配導(dǎo)向性問題。同時，還可以實(shí)現(xiàn)對草案全文按章、節(jié)、條進(jìn)行自動拆分，顯示生成的目錄。
⑵立法意見征集。主要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)民對在線征集的草案進(jìn)行網(wǎng)上提交意見的過程。具體功能是：實(shí)現(xiàn)新網(wǎng)民的注冊和網(wǎng)民對注冊信息的修改；網(wǎng)民對征求意見草案的選擇和相關(guān)個人信息的填寫；查看和下載草案全文和相關(guān)資料；針對整部草案或分章節(jié)條款提交意見（可分為無意見、反對和修改三類）。網(wǎng)民如果不填寫意見，就表示無意見；如果選擇反對，則必須填寫詳細(xì)意見；如果選擇修改，在該條文裝配有導(dǎo)向性問題的情況下，則將出現(xiàn)問題項(xiàng)，網(wǎng)民需要對每一個問題項(xiàng)填寫詳細(xì)意見。
⑶意見統(tǒng)計(jì)分析。主要完成對征集的意見的查詢、分類統(tǒng)計(jì)和分析工作。具體功能是：實(shí)現(xiàn)對無效意見的過濾；根據(jù)檢索條件實(shí)現(xiàn)對意見數(shù)量、意見詳細(xì)內(nèi)容、意見來源、意見的具體提交者等信息的查詢；對整部草案和章節(jié)的意見按無意見、反對和修改進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)；對條文的意見則可實(shí)現(xiàn)二維組合統(tǒng)計(jì)分析，即在按無意見、反對、修改及各問題項(xiàng)進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)的同時，也按意見提交者填寫的信息項(xiàng)進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)；可自由選擇統(tǒng)計(jì)結(jié)果的輸出方式，既可顯示為數(shù)字，也可表現(xiàn)為圖形，詳細(xì)內(nèi)容還可看文字部分；可選擇按全文或章節(jié)條款輸出詳細(xì)意見，并將這些意見匯總生成報(bào)表導(dǎo)出到Word中供查看、下載和打印。
五、系統(tǒng)應(yīng)用效果和應(yīng)用優(yōu)勢
經(jīng)過一年半的問題研究、軟件開發(fā)和試點(diǎn)，系統(tǒng)達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)。從2007年下半年，先后有13部草案通過該系統(tǒng)向社會征集意見，共有12000多人次參與，提出了45000多條意見。尤其是2007年11月6日－16日，《職工帶薪年休假條例（草案）》通過該系統(tǒng)向社會公開征集意見，共有8387人次參與，征集了14000多條意見，對完善該條例發(fā)揮了很好的作用。
系統(tǒng)的應(yīng)用優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下五個方面：
⑴公眾提交意見更加便利。在開通系統(tǒng)征集意見后，大量公眾意見是通過系統(tǒng)提交的，書面意見和電子郵件明顯減少。這表明通過系統(tǒng)提交意見的方式已逐漸被社會公眾所接受，系統(tǒng)為社會公眾參與立法提供了便利的渠道。
⑵收集意見更加快捷。負(fù)責(zé)收集意見的立法工作人員可以通過系統(tǒng)適時查詢、統(tǒng)計(jì)公眾意見，相比紙質(zhì)征集意見方式具有很強(qiáng)的時效性。
⑶統(tǒng)計(jì)分析更加科學(xué)。系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)對各種意見的自動分類，并具有一定的統(tǒng)計(jì)分析功能，便于立法工作人員對意見進(jìn)行匯總和整理，為科學(xué)決策提供依據(jù)，提高工作效率和立法質(zhì)量。對意見的自動分類有如下幾種：按照意見來源分為部門意見、地方意見、專家意見和網(wǎng)民意見；按照意見類型分為整體意見和條文意見；按照意見性質(zhì)分為修改意見、不同意意見。
⑷處理意見更加靈活。通過系統(tǒng)中設(shè)置的檢索條件，立法工作人員可以快速檢索出相關(guān)的意見，增強(qiáng)了對意見處理的自由度和靈活性。此外，系統(tǒng)可將征集來的意見直接導(dǎo)入到word中進(jìn)行編輯，而且提供了多種意見導(dǎo)出的格式，可以滿足立法工作人員不同的編輯和處理需求。
⑸意見內(nèi)容更加有效。以往公開征集意見的電子郵箱收到的郵件中常常有85%以上的垃圾郵件，而由于該系統(tǒng)具有對垃圾信息的過濾和處理功能，因此基本不存在垃圾信息的問題。
六、進(jìn)一步完善系統(tǒng)的幾點(diǎn)思考
從現(xiàn)階段來看，該系統(tǒng)功能實(shí)用，操作簡單，基本能夠滿足行政立法草案征集意見工作的需要。但隨著政府法制工作的要求越來越高，信息技術(shù)的不斷發(fā)展，必然要求提供功能更加全面、信息更為有效、管理更具智能化、與公眾交互性更強(qiáng)的行政立法草案意見征集與管理服務(wù)。為此，筆者特提出進(jìn)一步完善系統(tǒng)功能的以下幾點(diǎn)意見：
⑴增強(qiáng)公眾與立法工作人員之間的互動功能。在系統(tǒng)中增加信息反饋服務(wù)功能，即通過手機(jī)短信，將意見接收和采納情況及時反饋給那些提出有效意見的公眾。有了這種交流和互動，公眾參與政府立法的熱情將大大提高。
⑵增強(qiáng)統(tǒng)計(jì)分析功能。一方面，要在統(tǒng)計(jì)分析對象上多做思考，開闊思路，不斷豐富加工處理信息的內(nèi)容；另一方面，還可考慮應(yīng)用先進(jìn)的人工智能分析處理技術(shù)提高信息處理效率和信息挖掘的深度，從而更加有效地輔助立法決策。
⑶增強(qiáng)法規(guī)公布后的評論收集功能。今后不僅要對草案征求意見，還要對行政法規(guī)公布實(shí)施后公眾反饋的評論意見進(jìn)行收集、存儲和分類管理，將信息處理范圍逐步擴(kuò)大。
作者簡介：
侯婷，女，1980年生，國務(wù)院法制辦公室信息中心應(yīng)用開發(fā)處副主任科員，兩篇。
孔祥清，男，1957年生，國務(wù)院發(fā)展辦公室信息中心主任（正司局級）、研究員，曾組織世界銀行貸款項(xiàng)目“中國政府法制信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”的建設(shè)工作和政府法制信息系統(tǒng)的建設(shè)工作。
閆光永，男，1969年生，國務(wù)院法制辦公室信息中心應(yīng)用開發(fā)處處長（正處級），發(fā)表《公眾網(wǎng)絡(luò)參與政府立法的研究》等多篇文章。
〔關(guān)鍵詞〕開放式?jīng)Q策；公民意見；公民參與；公民
〔中圖分類號〕D621.5〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1008-9187-（2014）02-0060-04
所謂開放式?jīng)Q策，即政府在進(jìn)行重大行政決策時，應(yīng)當(dāng)充分聽取、吸收公眾意見，并將公眾意見作為行政決策做出的重要參考，使行政決策公開、透明，實(shí)現(xiàn)政府和公眾有機(jī)互動的一種決策模式。〔1〕繼2009年杭州開放式?jīng)Q策提出之后，各地逐步興起了以開放式?jīng)Q策為主題創(chuàng)新的行政決策改革探索，以期促進(jìn)地方民主政治的發(fā)展。推行開放式?jīng)Q策不僅是對現(xiàn)代“陽光政府”轉(zhuǎn)型的推崇，而且是對科學(xué)發(fā)展觀、政府決策實(shí)質(zhì)民主的遵從。其要求擴(kuò)大公民對政府決策的有序參與，增強(qiáng)決策的民主化和科學(xué)化，以促進(jìn)政府決策法治化的實(shí)現(xiàn)。從杭州開放式?jīng)Q策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，其在進(jìn)行行政決策創(chuàng)新改革的進(jìn)程中，堅(jiān)持以民主促進(jìn)民生，將傳統(tǒng)“自上而下”的“精英決策”模式同“自下而上”的“平民決策”模式相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化和民主化，從而促進(jìn)現(xiàn)代民主政治的發(fā)展。然而，基于開放式?jīng)Q策模式的轉(zhuǎn)變，公民直接參與行政決策必然會面臨以下兩個問題：其一，公民意見的合理性和正當(dāng)性；其二，政府決策對公民意見的擇取性。可見，出于政府轉(zhuǎn)型中公眾參與的需要，開放式?jīng)Q策模式的運(yùn)行還應(yīng)該處理好公民意見的抉擇問題，即政府決策該如何甄別和吸收公民意見，從而發(fā)揮“開放式?jīng)Q策”的制度功能，實(shí)現(xiàn)制度效率。
一、開放式?jīng)Q策中公民意見擇取的應(yīng)然性
（一）決策體制改革之使然
自2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》以來，各級政府決策致力于科學(xué)民主行政決策機(jī)制的建立與行政決策法治化的實(shí)現(xiàn)，以促進(jìn)我國法治政府的實(shí)現(xiàn)。政府決策的科學(xué)化、民主化和法治化成為我國行政決策體制改革的總體目標(biāo)和現(xiàn)代法治政府建設(shè)的基本目標(biāo)與任務(wù)。〔2〕就決策科學(xué)化、民主化和法治化的實(shí)現(xiàn)而言，我們可看到其是一個多層次、多目標(biāo)的過程，不僅要求決策方式本身的制度化，而且要求廣泛的民主參與和先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)論證，從而使決策在具有充分民主性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)決策的精準(zhǔn)度，以促進(jìn)決策的順利實(shí)施。其中，決策民主化是說政府決策應(yīng)該具有廣泛的民主性，保障人民群眾對政府決策的充分參與，充分聽取和尊重人民意見，使決策能夠代表人民的根本利益；決策科學(xué)化則是政府決策應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)代科學(xué)管理理論的指導(dǎo)下，按照科學(xué)的決策程序與方法進(jìn)行決策，保障決策做出的合理性；〔3〕決策法治化則是政府決策的做出應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照憲法和法律法規(guī)的規(guī)定做出，保障決策行為、過程與結(jié)果符合現(xiàn)代法治的要求。就三者關(guān)系而言，其是政府決策相互聯(lián)系、相互配合的三個方面，決策民主化是基礎(chǔ)，決策科學(xué)化是主導(dǎo)，決策法治化是保障。〔4〕
開放式?jīng)Q策作為現(xiàn)代政府決策模式的創(chuàng)新，是以公開、透明、參與、互動為典型特征。其不僅要求群眾對行政決策的廣泛參與，而且要求政府對公民意見進(jìn)行參考，從而做出相關(guān)政府決策。以杭州開放式?jīng)Q策為例，決策動議階段，公民、法人或其他組織可以通過建議的形式向政府相關(guān)部門提出決策事項(xiàng)，并經(jīng)相關(guān)部門審核是否啟動開放式?jīng)Q策程序；決策做出階段，公眾可以通過市民代表的形式直接參與到政府決策常務(wù)會議中，或者通過網(wǎng)絡(luò)視頻直播與網(wǎng)絡(luò)論壇等形式對政府決策提出意見和建議，政府常務(wù)會議對相關(guān)意見或建議進(jìn)行審議之后做行政決策，從而保障公民對決策事項(xiàng)的參與性。可見，開放式?jīng)Q策過程中，不管是決策動議階段還是決策做出階段，公民都有基于決策事項(xiàng)而提出自己意見或建議的權(quán)利，而政府部門則有義務(wù)對其進(jìn)行審查和參考，甚至采納，從而充分保障開放式?jīng)Q策中公民的參與權(quán)，以實(shí)現(xiàn)政府決策的民主化。這樣一來，開放式?jīng)Q策中公民意見擇取則成為政府決策民主化的要求，符合現(xiàn)代政府決策體制改革的需要，具有體制改革的正當(dāng)性。
（二）決策主體理性之補(bǔ)充
根據(jù)決策科學(xué)化的要求，政府決策在科學(xué)的理論、程序和方法的保障下，應(yīng)該具有自身的合理性，從而達(dá)到?jīng)Q策預(yù)期的目標(biāo)。實(shí)踐中，在傳統(tǒng)“精英決策”模式的主導(dǎo)下，決策部門大多傾向于通過專家咨詢制度等方式來提高決策的科學(xué)性，促使決策具備正當(dāng)性和合理性。但根據(jù)美國管理學(xué)家赫伯特?A?西蒙的“有限理性理論”，〔5〕決策主體的理性是有限的，不僅要受到自身知識文化道德水平的制約，還要受到?jīng)Q策環(huán)境等因素的影響。基于此，決策主體在自身有限理性因素的影響下，往往難以做出科學(xué)、合理的決策事項(xiàng)，導(dǎo)致決策理性的不完整性。開放式?jīng)Q策中公民意見的擇取將在一定程度上彌補(bǔ)政府決策的理性，從而促進(jìn)決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)，即開放式?jīng)Q策中，公民基于自身利益要求提出的意見或建議具有內(nèi)在的相關(guān)性和外在的廣泛性，有助于防止政府決策主體因自身認(rèn)知水平或環(huán)境因素的限制而做出不合理決策的情形，從而彌補(bǔ)決策主體的有限理性。同時，從公民提出的意見或建議中，我們也可以看到公民對決策的偏好和需求，從而充分把握決策影響的各種變量，以為科學(xué)、合理的決策提供依據(jù)。由此，開放式?jīng)Q策中，公民意見的擇取是一定程度上對決策主體有限理性的彌補(bǔ)，具有決策需求的正當(dāng)性。
（三）現(xiàn)代民主政治之必然
開放式?jīng)Q策中，公民通過有序的決策參與，與行政機(jī)關(guān)建立平等的對話機(jī)制就決策事項(xiàng)進(jìn)行溝通，并表達(dá)自身的意見和建議，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代民主政治中公民的參與權(quán)，彰顯公民自身的主體地位。〔6〕而行政機(jī)關(guān)對公民意見或建議的擇取是對公民意志的反應(yīng)和認(rèn)同，將在一定程度上增強(qiáng)公眾對行政機(jī)關(guān)的信任感，對政府決策的認(rèn)同感，從而促使雙方開展進(jìn)一步的合作。這就直接導(dǎo)致了公民對行政決策做出的認(rèn)同和接受，減少決策執(zhí)行過程中的阻力，促進(jìn)決策預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。可見，開放式?jīng)Q策中公民意見的擇取將有助于政府決策的實(shí)施，具有決策實(shí)施的正當(dāng)性。
二、開放式?jīng)Q策中公民意見抉擇的困惑性
根據(jù)決策民主化、科學(xué)化與法治化之間的關(guān)系，決策科學(xué)化始終是現(xiàn)代行政決策改革的最終目標(biāo)，即政府決策的目標(biāo)始終導(dǎo)向決策是否能夠被有效地執(zhí)行，是否能夠得到切實(shí)有效的遵循，是否能夠?qū)崿F(xiàn)決策既定的目標(biāo)，是否能夠?qū)ι鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展的起到促進(jìn)作用？根據(jù)決策科學(xué)化的要求，政府決策實(shí)施必須具有自身的合理性和正當(dāng)性，從而促進(jìn)決策既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。開放式?jīng)Q策過程中，公民意見作為政府決策的影響因素之一，應(yīng)然層面上，也應(yīng)該具有自身的正當(dāng)性與合理性，從而保障政府決策最終的科學(xué)性；但實(shí)然層面上，囿于公眾的有限理性、公民意見數(shù)量巨大等因素的影響，公眾意見并不具有必然的正當(dāng)性與合理性。再加上政府決策成本和效率等因素的考慮，公民意見的抉擇則成為開放式?jīng)Q策模式運(yùn)行的難題。
（一）公民意見的合理性懷疑
公眾參與作為開放式?jīng)Q策的核心，不僅要求公眾對政府決策的參與，而且要求政府對公民提出的意見和建議進(jìn)行審議，從而做出相關(guān)的行政決策。但基于公民自身的科學(xué)文化素質(zhì)、社會環(huán)境等因素的影響，公民不一定能對政府決策做出正當(dāng)?shù)呐袛啵瑢?dǎo)致開放式?jīng)Q策中公民意見抉擇的困難。例如，2013年9月，國家以房養(yǎng)老的消息發(fā)出之后，大部分公民對此不予認(rèn)同，認(rèn)為以房養(yǎng)老的政策同傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策相沖突，或者自己辛辛苦苦供的房貸到最后卻還抵押給銀行等類似的觀點(diǎn)。對此，假設(shè)“以房養(yǎng)老”政策適用于開放式?jīng)Q策模式，政府在對林林總總的公民意見進(jìn)行擇取之后，必然得出“以房養(yǎng)老”政策不能施行的可能。當(dāng)然，這在形式上確實(shí)實(shí)現(xiàn)了決策民主化的最大化發(fā)揮，但卻使政府決策偏離了科學(xué)化的軌道，因?yàn)閺漠?dāng)前西方發(fā)達(dá)國家對“以房養(yǎng)老”的政策實(shí)施來看，該政策確實(shí)具有實(shí)踐的合理性和正當(dāng)性。可見，囿于公民自身知識文化水平、道德觀念、社會環(huán)境等因素的影響，公民意見具有有限理性，特別是在特別事物的認(rèn)知上，從而導(dǎo)致決策出現(xiàn)科學(xué)化失真的期待可能性。由此，政府決策在吸收公民意見對決策主體有限理性進(jìn)行補(bǔ)充的同時，還應(yīng)該充分謹(jǐn)慎公民意見自身的非理性，以促進(jìn)決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)。
（二）公民意見的繁雜性阻礙
開放式?jīng)Q策作為公民廣泛參與的決策體制，要求對公民意見進(jìn)行最大可能的審議和吸收，從而促使決策科學(xué)化和民主化的實(shí)現(xiàn)。然而，除公民意見的合理性存疑之外，開放式?jīng)Q策中公民意見的擇取還存在另外一個問題――公民意見的繁雜性，即公民踴躍參與到開放式?jīng)Q策過程，提出成千上萬條意見或建議，這些意見不僅數(shù)量繁多，而且觀點(diǎn)各異，造成政府決策的困境。例如，2008年11月26日，杭州市人民政府第38次常務(wù)會議就《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)地鐵建設(shè)安全工作的意見》、《杭州市交通質(zhì)量和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》的開放式?jīng)Q策中，有110位市民參加報(bào)名，網(wǎng)絡(luò)視頻直播頁面累計(jì)瀏覽量達(dá)到1833人次，直播論壇累計(jì)點(diǎn)擊量達(dá)到10786次，市民發(fā)帖提出意見或建議達(dá)到345條。這就在一定程度上增加了政府決策做出的困難性，阻礙政府決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)，即政府部門面對公民提出的種種意見，需要對眾多公民意見進(jìn)行歸類、匯總、分析等，從而保障決策做出的民主化和科學(xué)化，具有繁雜性。由此，基于開放式?jīng)Q策中公民意見的繁雜性，政府決策過程中將會面臨來自公民意見形式上的困境，阻礙決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)。
（三）政府決策成本和效率的考慮
決策成本作為行政決策過程中所必須考慮的問題，是政府決策自身所需耗掉的人力、物力和財(cái)力。〔7〕按照亞當(dāng)?斯密“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的觀點(diǎn)，政府作為一個理性主體，在決策過程中，自然追求收益與成本之差的最大化，從而有效發(fā)揮其功能。繼前文公民意見繁雜性的分析，政府在對眾多意見進(jìn)行抉擇的過程中，必然面臨決策成本增加的問題，即決策主體需要安排相關(guān)的工作人員對公民意見進(jìn)行審理，從而做出是否采納公民意見的決定。此時，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的決策主體便會在公民意見抉擇的成本和收益之間進(jìn)行權(quán)衡，如果對公民意見進(jìn)行擇取能夠產(chǎn)生更好的效益，那么決策主體便會對公民意見進(jìn)行采納；相反，如果不能產(chǎn)生更多的效益，則會放棄對公民意見的擇取。同時，決策效率也是政府決策過程中所必須考慮的因素，以保證決策做出的合理性。例如，受時間、空間等環(huán)境因素的制約，一些突發(fā)性事件便不能通過群眾參與而做出相應(yīng)決策，只能依靠傳統(tǒng)的“精英決策”做出，以保障決策的科學(xué)性。由此，開放式?jīng)Q策中公民意見的擇取不僅要受到公民決策自身正當(dāng)性的影響，還要受到政府決策成本和效率的影響，阻礙政府決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)。
三、開放式?jīng)Q策中公民意見抉擇的制度建設(shè)
基于現(xiàn)代行政決策體制改革、決策主體理性補(bǔ)充、決策的順利實(shí)施等因素的考慮，開放式?jīng)Q策中公民意見的擇取具有正當(dāng)性；但受公民意見自身正當(dāng)性、繁雜性、行政成本等因素的影響，公民意見的抉擇又存在困惑性。概言之，開放式?jīng)Q策中公民意見的擇取是對決策民主化的保障，但并不能保障決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)。對此，基于決策法治化、民主化和科學(xué)化之間的關(guān)系，筆者提出以公民意見抉擇的法治化來保障決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)開放式?jīng)Q策所需要的精準(zhǔn)度。而對于公民意見抉擇法治化的實(shí)現(xiàn)，我們應(yīng)該從實(shí)體和程序兩個方面出發(fā)，促進(jìn)決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)。其中，實(shí)體制度的建立著重于解決公民意見本身正當(dāng)性缺失的問題，程序制度的建立旨在解決公民意見的繁雜性和決策成本的問題。質(zhì)言之，實(shí)體上，我們應(yīng)該回答好公民意見如何才能正當(dāng)合理，即如何正當(dāng)？程序上，我們應(yīng)該回答好公民意見如何抉擇才能實(shí)現(xiàn)制度價(jià)值，即如何抉擇？只有有效回答好了上述兩個問題，決策主體才能對公民意見進(jìn)行有效抉擇，從而促進(jìn)決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)開放式?jīng)Q策的制度價(jià)值。
（一）如何正當(dāng)？――建立公民意見的表達(dá)前提與修正制度
囿于公民主觀認(rèn)知、價(jià)值觀念、決策環(huán)境等因素的影響，開放式?jīng)Q策中公民意見存在自身正當(dāng)性缺失的問題，導(dǎo)致決策科學(xué)化的難以實(shí)現(xiàn)。而公民意見作為公民個人情感和內(nèi)心意志的真實(shí)反映，并不能通過外在的強(qiáng)制干預(yù)來使其改變，從而做出符合決策目標(biāo)的意見或建議；但我們可以通過外在的制度來盡可能促進(jìn)公民意見的理性。對此，基于開放式?jīng)Q策的決策流程――方案設(shè)立、方案規(guī)劃、方案抉擇與政策合法化，〔8〕我們可以通過把握好公民意見的表達(dá)前提和建立相應(yīng)的專家團(tuán)體審查制度來促進(jìn)公民意見的理性化，從而促進(jìn)決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)。
1.公民意見表達(dá)前提制度的建立
根據(jù)開放式?jīng)Q策的抉擇程序，公民意見的最終表達(dá)是在方案抉擇階段，而在這之前的方案設(shè)立階段和方案規(guī)劃階段，都處于公民意見的形成階段。這就是說我們在公民的形成階段，可以通過相關(guān)制度的建立把握好公民意見表達(dá)前提，從而盡可能樹立公民意見的理性。具體制度則可以從以下幾方面出發(fā)：其一，健全開放式?jīng)Q策的事前公開制度，實(shí)現(xiàn)公民對決策信息的最大化了解，從而促使公民意見的理性塑造。開放式?jīng)Q策作為一種創(chuàng)新的行政決策管理模式，不僅要求對決策結(jié)果進(jìn)行公開，而且要求對決策的整個過程進(jìn)行公開。事前公開階段，我們可以通過區(qū)域廣播、電視、媒體、公告、網(wǎng)絡(luò)等方式，使決策信息進(jìn)入公民的視野。其二，建立決策中市民代表的事前培訓(xùn)制度，保證代表所應(yīng)該具備的能力。從杭州開放式?jīng)Q策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以看到：決策中市民代表作為開放式?jīng)Q策群眾參與的重要保障，在2008年7月之后，每次政務(wù)常務(wù)會議進(jìn)行決策都有市民代表進(jìn)行參加。此時，我們便可以通過建立決策前代表培訓(xùn)制度的方式，使代表對決策議題充分了解，從而做出理性的公民意見。其三，建立開放式?jīng)Q策市民代表標(biāo)準(zhǔn)制度，使其具有充分的代表性。開放式?jīng)Q策中，政府將市民意見表達(dá)納入到?jīng)Q策做出環(huán)節(jié)，應(yīng)該充分保障所選市民的代表性，從而促進(jìn)決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)。而就具體標(biāo)準(zhǔn)上，筆者認(rèn)為市民代表應(yīng)該滿足相關(guān)性或者關(guān)心性。其中，相關(guān)性即參會市民應(yīng)該與決策事項(xiàng)存在利益相關(guān)；關(guān)心性則是說參會市民應(yīng)該對決策具有十足的熱情，從而保障決策抉擇過程中充分發(fā)表公民意見，促進(jìn)決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)。
2.專家團(tuán)體審查制度的建立
基于傳統(tǒng)“精英決策”理論的發(fā)展，地方政府決策體制改革過程中逐步確立了專家咨詢制度，以提高決策的科學(xué)性。所謂專家咨詢制度是指為提高政府決策的質(zhì)量，保證決策科學(xué)化和民主化的實(shí)現(xiàn)，由政府制定的關(guān)于依靠專家群體進(jìn)行行政決策的咨詢、論證活動的規(guī)則體系。〔9〕可見，傳統(tǒng)上，專家咨詢制度的出現(xiàn)是為了保障決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)杭州開放式?jīng)Q策的實(shí)踐，雖然將專家咨詢審查制度融入其中，但并未對要求對公民意見的合理性進(jìn)行審查或咨詢。基于此，筆者提出我們應(yīng)該建立公民意見的專家團(tuán)體審查制度，從而保障公民意見的理性構(gòu)建，以促進(jìn)決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)。具體制度設(shè)計(jì)上，我們可以在決策抉擇環(huán)節(jié)增加對公民意見或建議的專家審查，從而再進(jìn)入相關(guān)程序進(jìn)行抉擇。
（二）如何抉擇？――建立公民意見決策信息管理制度與決策成本制度
信息時代下，開放式?jīng)Q策作為一種具有廣泛群眾參與的政府決策制度，必然會通過網(wǎng)絡(luò)視頻或網(wǎng)絡(luò)論壇的形式對公民意見進(jìn)行收集，從而促進(jìn)決策民主化的實(shí)現(xiàn)。而面對數(shù)目繁多且觀點(diǎn)各異的公民意見，決策主體該如何對其進(jìn)行有效篩選，從而提高工作效率？對此，依托于現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，筆者提出我們可以通過建立公民意見決策信息管理制度的方式來實(shí)現(xiàn)對公民意見的有效篩選。具體制度設(shè)計(jì)上，我們可以在政府門戶網(wǎng)或者專門的開放式?jīng)Q策網(wǎng)設(shè)立公民意見或建議入口，并在進(jìn)入之后進(jìn)行基本問題的管理，即可以通過“同意決策”、“不同意”、“其他”等方式對公民意見或建議進(jìn)行基本分類，從而提高后期決策主體信息篩選的效率；在公民進(jìn)行基本回答之后，則可以通過具體的意見提出或建議資源的方式進(jìn)行意見收集。這就在一定程度上解決了因公民意見的繁雜而帶來的決策困境，從而促進(jìn)決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，此制度主要針對不能直接參與決策會議的公民，對于直接參與決策會議的公民則還是通過現(xiàn)場的交流與溝通來進(jìn)行公民意見收集。
同時，囿于開放式?jīng)Q策中公民的廣泛參與性，筆者提出我們應(yīng)該建立相應(yīng)的決策成本制度，防止過多地耗費(fèi)決策成本。繼前文公民意見決策信息管理制度的建立，在各類信息數(shù)量巨大時，我們可以通過比例篩選或者其他方式對公民意見進(jìn)行預(yù)先選擇，從而提高行政機(jī)關(guān)的工作效率，實(shí)現(xiàn)開放式?jīng)Q策的民主化和科學(xué)化。
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正如預(yù)見的一樣，方案一面世，各方評價(jià)和議論就蜂擁而來。
醫(yī)改意見將醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)定位為一項(xiàng)公益事業(yè)，明確政府在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展中的責(zé)任和職能。
醫(yī)改的《征求意見稿》確實(shí)體現(xiàn)了我國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的一個價(jià)值取向，那就是強(qiáng)化政府在基本醫(yī)療衛(wèi)生制度中的責(zé)任，維護(hù)公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性，這是醫(yī)改的基本點(diǎn)。
醫(yī)改意見明確了我們不搞免費(fèi)醫(yī)療，同時又通過對公共衛(wèi)生和公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的投入以及建立多層次的醫(yī)療保障，形成有別于國外以免費(fèi)醫(yī)療或者商業(yè)保險(xiǎn)為主的醫(yī)療模式，明確了制度框架，勾畫了體制模式的雛形。
關(guān)鍵詞二：全民醫(yī)保
意見中提出：“隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步提高籌資水平和統(tǒng)籌層次，縮小保障水平差距，最終實(shí)現(xiàn)制度框架的基本統(tǒng)一”。意見中提出了建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保障體系。將農(nóng)民和居民、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村合一，為醫(yī)保體系建設(shè)指出了方向。
在醫(yī)改意見中，把農(nóng)民工看作了職工，他們的醫(yī)保有了兩個選擇：一是在原先的居住地，一是務(wù)工所在地。對農(nóng)民工來說，一般都是從相對落后地進(jìn)入經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)去打工，他們在務(wù)工地參加醫(yī)療保險(xiǎn)，能夠獲得比較高的醫(yī)療保障水平。專家認(rèn)為，如果真正能解決好流動人口的醫(yī)保問題，異地醫(yī)保的問題也就隨之解決。
意見明確地提出，落實(shí)公立醫(yī)院獨(dú)立法人地位。它的核心是：推進(jìn)政事分開、管辦分離、屬地化管理。目前，我國的大多數(shù)公立醫(yī)院主辦人是國家，大部分是衛(wèi)生部門辦的。公立醫(yī)院法人地位的提出，要求公立醫(yī)院成為獨(dú)立的法人，和行政單位脫鉤，不再是行政單位的下屬單位。真正的管辦分離，是公立醫(yī)院成為獨(dú)立的法人，成立自己的理事會，獨(dú)立地承擔(dān)民事和刑事責(zé)任。
行政部門不再既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員，就不會存在監(jiān)管不嚴(yán)的問題。行政部門和醫(yī)院之間以前一直有隸屬關(guān)系，兩者有千絲萬縷的聯(lián)系，所以如何監(jiān)管都不可能到位。
關(guān)鍵詞四：公共衛(wèi)生服務(wù)均等化
強(qiáng)調(diào)基本公共衛(wèi)生服務(wù)的均等化，這是醫(yī)改意見的最大亮點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)“公共衛(wèi)生服務(wù)均等化”，就必須加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)、不發(fā)達(dá)地區(qū)的公共衛(wèi)生服務(wù)，并向困難群眾提供基本的醫(yī)療保障。
建立公共衛(wèi)生服務(wù)體系，為居民提供公共衛(wèi)生保障是國際通行做法。我國城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費(fèi)用的差距現(xiàn)在不斷拉大，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元衛(wèi)生結(jié)構(gòu)，農(nóng)民難以享受到與城市居民大致同等的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。要從根本上建立新的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的衛(wèi)生籌資和投入模式，做到城鄉(xiāng)衛(wèi)生均衡發(fā)展，保證城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供同等服務(wù)、獲得同等補(bǔ)償。
關(guān)鍵詞五：建立了基本藥物制度
發(fā)改委先后進(jìn)行了20多次的藥品降價(jià)，一直沒有從根本上解決藥價(jià)虛高的問題。意見規(guī)定建立國家基本藥物制度，這是個轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
中央政府統(tǒng)一制定和國家基本藥物目錄，基本藥物由國家實(shí)行招標(biāo)定點(diǎn)生產(chǎn)或集中采購，直接配送，在合理確定生產(chǎn)環(huán)節(jié)利潤水平的基礎(chǔ)上統(tǒng)一制定零售價(jià)。城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室等基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)全部使用基本藥物，其他各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)也要將基本藥物作為首選藥物并確定使用比例。
關(guān)鍵詞六：醫(yī)藥分家
意見指出，醫(yī)療機(jī)構(gòu)要實(shí)行“醫(yī)藥分家”，通過實(shí)行藥品購銷差別加價(jià)、設(shè)立藥事服務(wù)費(fèi)等方式逐步改革或取消藥品加成政策，同時采取適當(dāng)調(diào)整醫(yī)療服務(wù)價(jià)格、增加政府投入、改革支付方式等措施完善公立醫(yī)院補(bǔ)償機(jī)制。
這一規(guī)定被專家視為意見的“興奮點(diǎn)”，是降低藥費(fèi)的一種努力，也是老百姓最為關(guān)心的話題之一。藥品價(jià)格應(yīng)實(shí)行“天花板”定價(jià)，有一個最高限價(jià)，保證一個適當(dāng)?shù)睦麧櫩臻g。現(xiàn)在的加成政策，只能讓廉價(jià)經(jīng)典藥越來越?jīng)]市場。
專家們認(rèn)為，醫(yī)療衛(wèi)生體制是一個十分復(fù)雜的綜合體系，由于我國地區(qū)間的巨大差異，最佳方案可能因地而異。總之，意見稿為醫(yī)療衛(wèi)生體制的改革開了一個好頭，希望通過聽取更多的公眾意見，通過醫(yī)療衛(wèi)生改革的實(shí)踐，最終建立具有中國特色、高效率、公平公正、人人享有的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。
網(wǎng)民對新醫(yī)改意見已提出萬余條建議和意見。醫(yī)改方案的落實(shí)、醫(yī)藥分開、全民醫(yī)保、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)、醫(yī)務(wù)人員待遇等是網(wǎng)民們關(guān)注度比較集中的問題。
網(wǎng)民指出，新醫(yī)改意見稿應(yīng)有操作性和可行性。有網(wǎng)民說，改革要本著為人民服務(wù)的思想，要切實(shí)提高人民群眾的醫(yī)療衛(wèi)生條件，不要走形式，方案的要點(diǎn)在于執(zhí)行。
網(wǎng)民指出，醫(yī)改首先要解決藥價(jià)高的問題，而醫(yī)藥不分家、以藥養(yǎng)醫(yī)是造成老百姓看病貴的一個重要原因，要解決這一問題就要采用醫(yī)藥分家的辦法。
應(yīng)該將診斷治療和藥品徹底分開，醫(yī)院只是負(fù)責(zé)診斷治療疾病，不銷售藥品，在治療過程中所需要的藥品由醫(yī)生開出清單，病人到外面的藥店自己買。在藥品的銷售方面，每個銷售環(huán)節(jié)的利潤要有一個具體的規(guī)定。
網(wǎng)民指出，醫(yī)藥分開可避免醫(yī)生為了自己收入提成多開藥，造成浪費(fèi)，即醫(yī)生認(rèn)真看病，治病救人，藥店根據(jù)醫(yī)生處方給賣藥。
新醫(yī)改要保證醫(yī)生的工資，讓醫(yī)生能全心全意地看好病，而不是看好病人的錢。
網(wǎng)民反映，醫(yī)保中過度檢查、過度治療的現(xiàn)象嚴(yán)重。建議成立一個“治療評估機(jī)構(gòu)”來評估那些醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)治療病人的治療方法是否合理，是否在采用小病大治或者做沒有必要的檢查等手段來騙取國家財(cái)產(chǎn)等。
網(wǎng)民提出，全國實(shí)行醫(yī)療費(fèi)用一卡通很好，可以說是與時俱進(jìn)的舉措，適應(yīng)全國人員流動性大的普遍性，希望能夠早日實(shí)現(xiàn)。
網(wǎng)民們還高度關(guān)注醫(yī)療保障問題，支持實(shí)行全民醫(yī)保。政府出臺的醫(yī)保，的確是老百姓的一大福音，能給患者看病減少負(fù)擔(dān)，但是政策到了各地落實(shí)是否到位?
近些年來，在各級人大的立法活動中，“民主立法”逐漸成為最重要的關(guān)鍵詞之一。從你的立法工作實(shí)踐來看，應(yīng)該如何理解民主立法。
■長期以來，有一種認(rèn)識，認(rèn)為民主立法就是立法過程中多聽群眾意見，如召開座談會、法規(guī)草案公開征求意見等等。而我們經(jīng)過多年的立法實(shí)踐，逐漸認(rèn)識到，民主立法不僅要在立法過程中充分聽取群眾意見，更為重要的是要在立法過程中充分體現(xiàn)人民的意志。
那么，怎樣才能使立法充分體現(xiàn)人民意志？
■第一，堅(jiān)持立法為民的目標(biāo)。具體來說要把握兩點(diǎn)：其一，法為民所謀。就是在立法選題、制度設(shè)計(jì)和規(guī)范設(shè)定時，真正想為民所想，急為民所急。其二，法為民所用。所立之法，要能解決問題，要管用，同時，還要求條文簡潔明了，人民群眾能看得懂、用得上。
第二，擴(kuò)大人民群眾的有序參與。立法機(jī)關(guān)要制定一些剛性的制度。一是公開制度。所有立法活動都要向社會公開，切實(shí)保證人民群眾的知情權(quán)。二是參與制度。建立健全立法論證、聽證、評估機(jī)制，切實(shí)保證每一次立法都能廣泛征求社會各方面尤其是基層群眾的意見和建議。三是意見處理反饋制度。要建立健全立法參與的反饋和評估制度，對于征集的公眾意見和建議要有科學(xué)、客觀的評估和處理標(biāo)準(zhǔn)，對采納的公眾意見和建議應(yīng)當(dāng)作出必要的反饋。
此外，還要發(fā)揮好立法機(jī)關(guān)利益表達(dá)的作用。要完善人大代表參與立法的工作機(jī)制，體現(xiàn)人大常委會在立法中的主導(dǎo)作用。從立法實(shí)踐看，有不少常委會組成人員不重視立法工作，不認(rèn)真研究法規(guī)草案，不深入開展調(diào)研，在審議時不發(fā)言，往往起不到人民群眾利益表達(dá)的作用。
敬畏民意，慎重取舍
對《條例》修訂草案征求而來的意見，你們是如何處理的？
■為了保證對征求到的意見都認(rèn)真研究，在法制委和法工委環(huán)節(jié)設(shè)了三關(guān)：一是處室把關(guān)。處室負(fù)責(zé)人和責(zé)任人針對每一條意見進(jìn)行分析研究，并擬定研究意見。二是法工委把關(guān)。處室把征求意見研究情況向分管領(lǐng)導(dǎo)逐條匯報(bào)，分管領(lǐng)導(dǎo)通過后，法工委召開會議逐條研究。三是法制委員會把關(guān)。法工委結(jié)合條例草案的修改情況向法制委員會匯報(bào)意見采納情況，法制委員會也是逐條審議。對群眾反映比較集中的意見的采納情況還要向主任會議甚至常委會報(bào)告。通過這些關(guān)口，對《條例》修訂草案征求到的意見不能說都得到了正確的處理，但可以肯定地說都得到了足夠的重視和認(rèn)真的研究。
為了發(fā)揮征集來的意見的使用效力，我們將聽證會意見整理并形成聽證報(bào)告提交常委會會議，將立法咨詢委員會的論證報(bào)告提交常委會會議，還將征求的意見和建議整理后在會前送常委會組成人員參閱。
不怕麻煩、不怕矛盾
通過這次《條例》的立法實(shí)踐，你們的體會是什么？
■最深的體會是，不怕麻煩。民主立法是件好事，但又確是件麻煩的事。一是聽取意見麻煩。張三的意見要聽，李四的意見也要聽；領(lǐng)導(dǎo)的意見要聽，群眾的意見也要聽；和顏悅色的意見要聽，出口傷人的意見也要聽；有道理的要聽，沒道理的也要聽；修改法規(guī)的意見要聽，物業(yè)管理糾紛上訪的意見也要聽。法工委熱線電話公布后，電話、上訪不斷，有一段時間3個工作人員都忙不過來。二是討論問題麻煩。有許多問題公說公有理，婆說婆有理，有時會議現(xiàn)場就要人大馬上給個說法，其實(shí)這是很難的事情。三是修改法規(guī)麻煩。由于立法公開，特別是要公開法制委的修改稿，因此，每一條款的修改都可能招致不同的意見，為了充分反映各方意見，有些條款反復(fù)進(jìn)行了多次修改。
有那么多的“麻煩”，你們是怎么應(yīng)對的呢？
■堅(jiān)持三個耐心：一是聽取意見耐心。不管是誰的意見，不管是什么意見，不管以什么態(tài)度和方式提意見都耐心聽取、認(rèn)真記錄。二是討論問題耐心。怕麻煩的做法是不討論或少討論，不怕麻煩的做法是有利于立法工作人員和群眾深化認(rèn)識的問題要深入討論，價(jià)值不大的問題要耐心解釋或做好引導(dǎo)工作，要動之以情、曉之以理。三是修改法規(guī)要耐心。修改法規(guī)的過程實(shí)際上是個方案選擇的過程，一遍遍修改的過程其實(shí)就是否定之否定，不斷接近更完美境界的過程。整個法規(guī)草案修改達(dá)10稿之多，有些條款修改達(dá)十幾遍之多。
有人講，立法就是利益格局的調(diào)整，必然會帶來諸多的矛盾和問題。
■就是要不怕矛盾。每個法規(guī)的立法過程中都會遇到矛盾，但像物業(yè)管理這類與市民利益密切相關(guān)的法規(guī)立法過程中面臨的矛盾之多卻是出乎預(yù)料的。各類主體之間的矛盾，可謂五花八門，不勝枚舉。對這些矛盾是繞著走，還是迎著上？這是對立法人立法智慧和立法勇氣的考驗(yàn)。如群租問題。一部分業(yè)主堅(jiān)決要求杜絕群租，但也有一些業(yè)主，特別是新杭州人認(rèn)為，群租節(jié)省了新杭州人的生活成本，有利于他們創(chuàng)業(yè)，不宜一刀切，要疏不要堵。有關(guān)部門認(rèn)為，群租現(xiàn)象有兩面性，一方面影響了小區(qū)環(huán)境和原居民的生活，另一方面也減輕了年輕人和外來務(wù)工人員的生活成本。對這樣的問題，市人大常委會經(jīng)過深入調(diào)查研究后，一方面建議另行制定專門規(guī)定規(guī)范群租行為。另一方面在修改稿中規(guī)定：“業(yè)主可以在臨時管理規(guī)約、管理規(guī)約或者業(yè)主大會議事規(guī)則中規(guī)定物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)單套住房出租的人數(shù)限制及人均面積標(biāo)準(zhǔn)。”
我們知道，《條例》在修訂過程中遭遇了不少的批評，對某些條款，民眾提出了不少疑義。聽到一般的批評或許可以接受，但是聽到帶有質(zhì)問、威脅、恐嚇的批評應(yīng)該怎樣面對呢？
■批評實(shí)際上也是一種提意見的方式，只不過在提意見過程中帶有否定的傾向。在立法之初，就有人對《條例》修訂草案提出的批評十分尖銳，甚至用指責(zé)的、威脅的語言要求有關(guān)部門按照他們的意見作出修改。面對這種情況，市人大常委會有關(guān)部門的態(tài)度是，不能因?yàn)樗麄兣u得尖銳就對他們有成見，對他們的意見不加理會；但也不能因?yàn)樗麄兣u得尖銳而輕易采納他們的意見，正確的態(tài)度就是不在乎批評，而在乎批評的價(jià)值。
對本市各方面工作提出書面意見，是市人大代表的一項(xiàng)重要法定權(quán)利，是依法執(zhí)行代表職務(wù)的一條重要法定途徑。今年是市十四屆人大代表履職的第一年，年初舉辦的人代會上，共收到代表書面意見732件，廣泛、真實(shí)地反映了社情，表達(dá)了民意，相當(dāng)程度上匯聚了民智。
2月26日上午，市委、市人大常委會、市政府、市政協(xié)四家辦公廳聯(lián)合召開2013年度代表書面意見和政協(xié)提案辦理工作會議，對做好今年的辦理工作進(jìn)行部署、提出要求。為明確任務(wù)分工，3月4日市人大機(jī)關(guān)召開會議協(xié)調(diào)部署辦理工作。
根據(jù)大會秘書處的分辦情況，732件書面意見中，由市人大有關(guān)專門委員會、市人大常委會有關(guān)工作委員會和工作部門主辦的有10件，會辦的有3件。從數(shù)量上看，僅占全市書面意見的1.4%，但這些書面意見針對性都很強(qiáng)，對于人大發(fā)揮好法定職能作用具有積極意義。據(jù)統(tǒng)計(jì)，13件書面意見中，涉及立法工作方面2件，監(jiān)督工作方面5件，代表工作方面3件，自身建設(shè)方面3件。而從內(nèi)容上看，連任代表、新任代表關(guān)注的問題各有側(cè)重。
一些連任代表對人大工作有較多的體認(rèn)，思考也比較深入。他們從完善相關(guān)制度機(jī)制的角度，對人大監(jiān)督工作、代表工作的一些重要問題，如預(yù)算審查、代表書面意見辦理等提出建議。比如曹兆麟代表提出對區(qū)縣人大常委會設(shè)立預(yù)算工作委員會進(jìn)行專題調(diào)研的建議和進(jìn)一步完善代表書面意見辦理機(jī)制的建議。人大工作在代表們眼中是大有可為的，有些工作當(dāng)前尚未作為重要工作來抓，而一些連任的代表在長期的工作“接觸”中了解、發(fā)現(xiàn)有關(guān)情況和問題，不約而同地提出相關(guān)書面意見。例如，史秋琴代表就人民陪審員的相關(guān)工作提出了書面意見，建議落實(shí)人民陪審員應(yīng)由同級人大任命；而柏萬青代表提出的書面意見標(biāo)題則更加不留情面、一針見血：切實(shí)改變?nèi)嗣衽銓弳T“陪而不審”的現(xiàn)象。這兩件書面意見都針對目前人民陪審員的名單產(chǎn)生機(jī)制提出意見，希望人大能夠在任命人民陪審員這一環(huán)節(jié)上不僅是“走程序”，更要“關(guān)口前移”，將“人民陪審”落到實(shí)處。有的連任代表再接再厲，針對一些多年提出的問題繼續(xù)要求市人大專門委員會跟蹤調(diào)研推進(jìn)相關(guān)工作，并提出了針對性較強(qiáng)的意見。比如，曹兆麟代表就多層住宅加裝電梯工作建議市人大專門委員會繼續(xù)開展專項(xiàng)工作調(diào)研。四年來，曹代表已經(jīng)就多層住宅加裝電梯開展試點(diǎn)工作提出10多件書面意見，問題分析日益深入，建議針對性也越來越強(qiáng)。目前這項(xiàng)工作也得到了市領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心，本市相關(guān)試點(diǎn)工作正在推進(jìn)之中，取得的點(diǎn)滴進(jìn)展可以說是與代表們的執(zhí)著、智慧與韌勁分不開的。
新任代表看人大工作有新眼光新視野，對人大工作有新要求新期待。林晶代表提出加快人代會電子化、無紙化進(jìn)程的建議，要求減少人代會上紙質(zhì)文件的使用量，推廣應(yīng)用信息技術(shù)，鼓勵使用電子媒介。建議從簡報(bào)無紙化著手，同時相關(guān)部門要組織代表開展使用信息技術(shù)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。李小麗代表提出關(guān)于開設(shè)上海人大官方微博的書面意見。她認(rèn)為，這將進(jìn)一步暢通人大與群眾的溝通交流渠道，增加人大工作的群眾知曉度和透明度，鼓勵更廣泛的群眾通過有序的渠道參政議政，逐步提高人大的影響力。該微博具有人大信息、收集群眾意見、動員群眾一同調(diào)研、征求群眾建議等功能，不定期開展與群眾實(shí)時溝通的“微對話”活動，也可和“上海”微博聯(lián)動，解答群眾關(guān)心的問題。同時代表著眼于實(shí)際操作，提出該微博賬號要實(shí)現(xiàn)專人管理，并建立內(nèi)容內(nèi)部審核流程。這些建議既有助于市人大機(jī)關(guān)加強(qiáng)自身建設(shè)、提高工作效率，又契合人大機(jī)關(guān)密切聯(lián)系人民群眾的要求，也是節(jié)能降耗、信息化等新形勢對人大工作提出的新要求。
出席會議的市人大相關(guān)專門委員會、工作委員會辦公室負(fù)責(zé)人和工作部門負(fù)責(zé)人表示，辦好本屆第一年的代表書面意見，使代表提出的建議得到及時采納，反映的問題得到切實(shí)解決，有益于進(jìn)一步激勵代表們的履職積極性，依法行使職權(quán)，使市人大及其常委會的立法、監(jiān)督、決定重大事項(xiàng)等各項(xiàng)工作能夠更好地體現(xiàn)人民的意志，具備更為深厚的民意基礎(chǔ)。“領(lǐng)受”承辦任務(wù)的各委員會和工作部門都表示將按照有關(guān)規(guī)定認(rèn)真辦理好書面意見，同時交流了一些工作思路和打算。大家感到有些書面意見的綜合性要求較高，需要市人大各個委員會和多個部門協(xié)作辦理。從分辦情況看，關(guān)于開設(shè)上海人大官方微博的書面意見就涉及到人事代表工委、辦公廳、研究室，微博的內(nèi)容內(nèi)部審核流程則與機(jī)關(guān)各委員會、各工作部門都有關(guān)聯(lián)，相關(guān)工作部門都表示將在辦理過程中加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。有的代表提出書面意見，希望市人大相關(guān)專門委員會推進(jìn)歷年多次提出的有關(guān)工作。對此相關(guān)專門委員會辦公室負(fù)責(zé)人表示，將認(rèn)真研究代表的建議，對于代表提出專門委員會開展相關(guān)調(diào)研的建議予以采納，在研究委員會今年工作時把書面意見辦理與委員會調(diào)研工作結(jié)合開展，督促相關(guān)政府部門認(rèn)真辦理代表的意見建議。同時也將同代表加強(qiáng)溝通，對于該項(xiàng)試點(diǎn)工作的進(jìn)展以及制度建設(shè)、財(cái)力支持等工作的解決落實(shí)，能夠從試點(diǎn)工作的實(shí)際出發(fā)穩(wěn)步推進(jìn)，不急于求成。
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市人大機(jī)關(guān)辦理代表書面意見進(jìn)行時
推進(jìn)立法工作的制度化。針對莊振文代表提出的《關(guān)于加強(qiáng)人大立法后評估制度化建設(shè)的建議》，市人大常委會法工委會同有關(guān)部門進(jìn)一步總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和立法后評估工作的內(nèi)在規(guī)律，牽頭起草有關(guān)后評估工作的制度性規(guī)范，完成了《關(guān)于完善地方性法規(guī)立法后評估制度的研究》。
促進(jìn)提高預(yù)算審查監(jiān)督的水平。預(yù)算工委針對徐偉梧代表提出的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府預(yù)算工作的建議》，督促政府財(cái)政主管部門進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化預(yù)算編制，充實(shí)提請大會審查的相關(guān)材料；進(jìn)一步加大代表培訓(xùn)力度，并做好有關(guān)內(nèi)容的解讀；確保市人代會各代表團(tuán)（代表小組）會議專門審查預(yù)算的時間不少于半天，組織政府財(cái)政部門和人大常委會預(yù)算工作部門人員到代表團(tuán)（代表小組）現(xiàn)場答疑解惑；在辦理厲明、朱如安等代表提出的《關(guān)于進(jìn)一步增加政府財(cái)政預(yù)算透明度的建議》等書面意見時，提出了進(jìn)一步擴(kuò)大報(bào)送市人代會審查的部門預(yù)算范圍，逐步建立完整的預(yù)算體系，加強(qiáng)預(yù)算審查專題培訓(xùn)等多項(xiàng)措施。
據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心的報(bào)告統(tǒng)計(jì)，截至2010年6月底，中國網(wǎng)民數(shù)量達(dá)到4.2億人，突破了4億人大關(guān)，使用互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為中國百姓日常生活的重要組成部分。同時，互聯(lián)網(wǎng)由于具有不受時間、地域限制，開放性強(qiáng)的鮮明特點(diǎn)，越來越成為人民群眾表達(dá)心聲、提出意見和建議的重要渠道。而工商機(jī)關(guān)肩負(fù)市場監(jiān)管和行政執(zhí)法重任，工商行政管理工作與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、百姓日常生活有著廣泛而密切的聯(lián)系，一直受到社會各界的廣泛關(guān)注。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷進(jìn)步及上網(wǎng)設(shè)施的日漸改善，網(wǎng)民數(shù)量不斷增多，互聯(lián)網(wǎng)中關(guān)于工商行政管理工作的評論、意見及建議也迅速增多。顯然，工商機(jī)關(guān)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情的收集、分析工作，并積極主動地開展輿論引導(dǎo)工作，是在新形勢下堅(jiān)持執(zhí)法為民、積極履行職責(zé)、樹立良好形象的必要手段。
網(wǎng)絡(luò)輿情既具有一般社會輿論的共同屬性，也具有自身獨(dú)有的一些特點(diǎn)
網(wǎng)絡(luò)輿情既然屬于社會輿論的一種表現(xiàn)形式，便具有一般社會輿論的共同屬性。比如，它以某個涉及人們共同利益的問題或事件為討論對象，有大量的公民對這個問題或事件發(fā)表意見，并且形成一種具有共同傾向性的意見，這種共同意見會直接或者間接地對社會產(chǎn)生重要影響。
同時，基于互聯(lián)網(wǎng)的跨時空、開放性特點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)輿情在傳播方式及輿論主體等方面與社會輿論有所不同。社會輿論往往通過人們的街談巷議、口傳心授來傳遞信息和表達(dá)觀點(diǎn)，并以一定的意見、情緒、態(tài)度甚至行動傾向表現(xiàn)出來。而網(wǎng)絡(luò)輿情的產(chǎn)生、形成并發(fā)揮作用是通過互聯(lián)網(wǎng)，社會公眾通過互聯(lián)網(wǎng)中的新聞跟帖、論壇跟帖、博客、播客以及QQ等即時通信工具、搜索聚合等途徑，來表達(dá)自己的情緒、態(tài)度和意見等。值得注意的是，作為網(wǎng)絡(luò)輿情主體的網(wǎng)民只是社會人群的一部分，網(wǎng)絡(luò)輿情只是反映了以網(wǎng)民為主的某些社會群體的意愿。因此在許多情況下，不宜簡單地將網(wǎng)絡(luò)輿情直接等同于社會整體的意見與情緒。
與傳統(tǒng)的社會輿論相比，網(wǎng)絡(luò)輿情還具有直接、突發(fā)、互動以及內(nèi)容豐富等特點(diǎn)。
互聯(lián)網(wǎng)是完全開放的，它拓展了社會公眾的公共空間，給了所有人發(fā)表意見和討論時事的便利，使每個人都有機(jī)會成為網(wǎng)絡(luò)信息的者，使每個人都有選擇網(wǎng)絡(luò)信息的自由。這樣，民眾發(fā)表意見的渠道就更加通暢，往往在一個事件發(fā)生幾小時甚至幾分鐘之后，就會有相關(guān)的意見和情緒等在互聯(lián)網(wǎng)中發(fā)表和表現(xiàn)出來，從而使網(wǎng)絡(luò)輿情能夠直接表達(dá)民意并發(fā)揮作用。
在突發(fā)性方面，傳統(tǒng)的社會輿論往往需要經(jīng)過一個時期的醞釀和準(zhǔn)備才能形成，因?yàn)榻终勏镒h等形式的局限，從事件信息傳播、公眾關(guān)注并參與討論，一直到社會輿論的形成一般需要數(shù)天甚至數(shù)十天的時間。而網(wǎng)絡(luò)輿情的形成則非常迅速，一個熱點(diǎn)事件的出現(xiàn)加上大量情緒化的意見表達(dá)，在當(dāng)事人不經(jīng)意間，就可能迅速成為激發(fā)網(wǎng)絡(luò)人群共同關(guān)注甚至共同譴責(zé)的導(dǎo)火索，使當(dāng)事人在猝不及防的時候成為眾矢之的。
一般來說，網(wǎng)上輿情的討論主題極為寬泛，話題的選擇往往是自發(fā)、隨意的，任何人都有選擇主題、話題和選擇寫什么、怎么寫的自由，而網(wǎng)民又分布于社會各階層和各個領(lǐng)域，因此，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、外交以及社會生活的方方面面都可能隨時成為網(wǎng)絡(luò)輿情焦點(diǎn)，而且各種各樣的文化訴求、思想意識、價(jià)值觀念、生活準(zhǔn)則、道德標(biāo)準(zhǔn)都可以充分體現(xiàn)。
在互聯(lián)網(wǎng)中，網(wǎng)民普遍表現(xiàn)出強(qiáng)烈的參與意識，這就使網(wǎng)絡(luò)輿情具有較強(qiáng)的互動性。在互聯(lián)網(wǎng)中，只要某一問題或事件被報(bào)道或者被發(fā)現(xiàn)，就會引發(fā)大量網(wǎng)民自覺參與討論、發(fā)表意見、進(jìn)行評論，并且很容易在眾多網(wǎng)民之間形成互動，贊成方的觀點(diǎn)和反對方的觀點(diǎn)同時出現(xiàn)，相互探討、爭論，相互交匯、碰撞。這種網(wǎng)民之間的互動、實(shí)時交流，使各種觀點(diǎn)和意見能夠快速地表達(dá)出來，使討論更廣泛、更深入。
當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)輿情的局限性也是顯而易見的。比如，許多網(wǎng)民受素質(zhì)、學(xué)識方面的限制，或者受現(xiàn)實(shí)生活壓力的影響，在發(fā)表意見時，容易缺乏理性，比較感性化和情緒化，甚至有些人把互聯(lián)網(wǎng)作為發(fā)泄情緒的場所，很容易出現(xiàn)庸俗、灰色的言論。如果不加以及時引導(dǎo)，可能引發(fā)更多情緒化的議論甚至形成有害的社會輿論。
工商機(jī)關(guān)網(wǎng)絡(luò)輿情收集、分析及引導(dǎo)工作的現(xiàn)狀
從工商機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)輿情收集、分析及引導(dǎo)工作看，還存在不足，需要認(rèn)真研究相關(guān)問題。
1.缺乏快速、有效的網(wǎng)絡(luò)輿情收集及日常監(jiān)測機(jī)制。
目前，各地工商機(jī)關(guān)還只是停留在人工收集、篩選階段，難以形成日常性收集能力和持續(xù)性跟蹤能力，往往只能依靠個人的感覺、經(jīng)驗(yàn)等收集網(wǎng)絡(luò)輿情信息，判斷是否出現(xiàn)與工商行政管理相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)輿情熱點(diǎn)問題，使網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測面較窄，反應(yīng)速度較慢。當(dāng)特定事件發(fā)生后，難以從互聯(lián)網(wǎng)的海量信息中及時、有效地獲取深層次、高質(zhì)量的網(wǎng)絡(luò)輿情準(zhǔn)確信息，給科學(xué)決策以及應(yīng)急處置造成困難。
2.缺乏全面、科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)輿情分析機(jī)制。
網(wǎng)絡(luò)輿情分析是通過對網(wǎng)絡(luò)輿情信息的定性分析與定量分析，得出一種趨向判斷和價(jià)值判斷的過程。網(wǎng)絡(luò)輿情分析工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須在平時打好基礎(chǔ)。但從實(shí)際情況看，各地工商機(jī)關(guān)在網(wǎng)絡(luò)輿情分析方面還存在隨意性強(qiáng)、方法不科學(xué)、缺乏系統(tǒng)性等不足，難以及時提交準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治鰣?bào)告。
3.缺乏引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情的管理機(jī)制。
把握正確的輿論導(dǎo)向，是構(gòu)建和諧社會的重要前提。建立網(wǎng)絡(luò)輿情收集及日常監(jiān)測機(jī)制，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情分析工作，都是為了讓工商機(jī)關(guān)在把握正確的輿論導(dǎo)向方面掌握主動，讓網(wǎng)民的意見、情緒等朝著有利于維護(hù)市場秩序、有利于保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益、有利于推動科學(xué)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變，及時化解矛盾，解決問題，從而變被動為主動。但從目前情況看，各地工商機(jī)關(guān)還普遍缺乏引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情的管理機(jī)制。
工商機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極采取措施，深入研究網(wǎng)絡(luò)輿情課題，力爭在營造良好執(zhí)法環(huán)境、正確引導(dǎo)社會輿論方面掌握主動
網(wǎng)絡(luò)輿情成為社會輿論的重要組成部分，是近幾年才出現(xiàn)的新情況。由于網(wǎng)絡(luò)輿情課題的理論研究剛剛起步，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿情的產(chǎn)生、傳播、處置、引導(dǎo)等，人們還缺乏全面的認(rèn)識。但著眼于適應(yīng)新形勢的需要，工商機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極采取措施，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情研究，在營造良好執(zhí)法環(huán)境、正確引導(dǎo)社會輿論方面爭取主動。
1.設(shè)立專門崗位和人員，切實(shí)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情的日常監(jiān)測、信息收集及引導(dǎo)工作。
如果條件允許，工商機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門崗位，配備有專業(yè)素質(zhì)的人員，負(fù)責(zé)對網(wǎng)絡(luò)輿情的日常監(jiān)測、信息收集工作。在網(wǎng)絡(luò)輿情分析方面，由于涉及范圍較廣，可以根據(jù)實(shí)際需要，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，由相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分別派代表參加監(jiān)測組、調(diào)查組、信息反饋組，具體開展網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)測、評估、預(yù)警工作，并及時向本機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提交網(wǎng)絡(luò)輿情分析報(bào)告。當(dāng)出現(xiàn)某種特殊情況，需要針對某一階段的網(wǎng)絡(luò)輿情實(shí)施引導(dǎo)時，應(yīng)當(dāng)由本機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行集體研究決策，確定引導(dǎo)原則及實(shí)施方案。
2.實(shí)行分層管理，建立網(wǎng)絡(luò)輿情的信息收集和日常監(jiān)測機(jī)制。
如今，互聯(lián)網(wǎng)中已經(jīng)按地域或者行業(yè)的不同細(xì)化出了不同的網(wǎng)民群體，形成大量的城市論壇、社區(qū)論壇、行業(yè)論壇等。網(wǎng)民根據(jù)自己所處的行政區(qū)域或者愛好等，選擇不同的論壇登載信息、發(fā)表意見。這樣，各級工商機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自己的需要，在網(wǎng)絡(luò)輿情的信息收集和日常監(jiān)測方面實(shí)行分層管理，分別針對本機(jī)關(guān)轄區(qū)情況開展工作。應(yīng)當(dāng)根據(jù)網(wǎng)絡(luò)論壇或者網(wǎng)站的活躍程度、網(wǎng)民參與程度等，將網(wǎng)絡(luò)論壇或者網(wǎng)站劃分為不同的日常監(jiān)測等級，確保對重點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)論壇或者網(wǎng)站實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)測。
工商機(jī)關(guān)應(yīng)努力建立和完善網(wǎng)絡(luò)輿情收集一體化平臺，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情分析及預(yù)警工作，切實(shí)做到反應(yīng)迅速，方法科學(xué)
工商機(jī)關(guān)應(yīng)努力建立和完善網(wǎng)絡(luò)輿情收集一體化平臺，充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及信息技術(shù)手段，建立網(wǎng)絡(luò)輿情信息自動收集系統(tǒng)，對重點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)論壇和重點(diǎn)網(wǎng)站進(jìn)行實(shí)時監(jiān)測，對海量信息自動篩選、過濾，縮短網(wǎng)絡(luò)輿情信息的收集和整理時間，切實(shí)做到反應(yīng)迅速，方法科學(xué)。
在加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情分析方面，設(shè)立網(wǎng)絡(luò)輿情評論員是一個好辦法。應(yīng)對評論員進(jìn)行專門培訓(xùn)，使其熟悉網(wǎng)絡(luò)知識，掌握統(tǒng)計(jì)學(xué)、心理學(xué)、新聞學(xué)以及危機(jī)公關(guān)方面的知識。評論員主要負(fù)責(zé)對涉及工商行政管理的網(wǎng)絡(luò)輿情進(jìn)行日常分析，預(yù)判其中的發(fā)展走向、輿論熱點(diǎn)、媒體關(guān)注焦點(diǎn)，確定網(wǎng)絡(luò)輿情級別和重要程度，對網(wǎng)絡(luò)輿情走向作出正確判斷。對一些影響面大、可能導(dǎo)致事件升級的網(wǎng)絡(luò)輿情信息，應(yīng)密切關(guān)注事態(tài)發(fā)展，保證第一時間獲知事態(tài)信息。相關(guān)分析報(bào)告應(yīng)當(dāng)做到及時、準(zhǔn)確、全面，對重要的網(wǎng)絡(luò)輿情做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置。
在建立網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)方面，應(yīng)當(dāng)將網(wǎng)絡(luò)輿情管理納入工商機(jī)關(guān)的應(yīng)急處置方案。可以根據(jù)網(wǎng)絡(luò)輿情的性質(zhì)、影響程度、影響范圍等方面的不同，將應(yīng)急響應(yīng)等級劃分為特大級、重大級、較大級和一般級，實(shí)行紅、黃、橙、藍(lán)的“四色預(yù)警”，并建立相應(yīng)的應(yīng)急處置機(jī)制。
關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)輿論；引導(dǎo)；方法
中圖分類號：G21 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0118（2012）-06-0-02
一、何謂網(wǎng)絡(luò)輿論
所謂網(wǎng)絡(luò)輿論，也稱網(wǎng)上輿論，有學(xué)者將其定義為：“在互聯(lián)網(wǎng)上流行的對社會問題的看法或言論”也有人這樣定義網(wǎng)絡(luò)時代的輿論——“輿論是一種事實(shí)或意見通過公共論壇傳播與運(yùn)動并被廣泛接受的狀態(tài)，公共論壇是各種形式的開放的言論管道或集散地，可以是廣播、電視、報(bào)報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體，也可以是新興的互聯(lián)網(wǎng)”筆者認(rèn)為，輿論按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以分成不同類型，所謂網(wǎng)絡(luò)輿論主要是一起傳播形式來區(qū)分的一種輿論形式，實(shí)為社會輿論的一種，指公眾通過網(wǎng)絡(luò)媒介所傳播的信息而形成的輿論。套用陳力丹先生關(guān)于輿論的定義“所謂輿論，是指公眾關(guān)于現(xiàn)實(shí)社會以及社會中各種現(xiàn)象、問題表達(dá)的信念、態(tài)度、意見和情緒表現(xiàn)的總和”我們可以將網(wǎng)絡(luò)輿論定義為：公眾通過網(wǎng)絡(luò)傳播，對現(xiàn)實(shí)社會以及社會中各種現(xiàn)象、問題表達(dá)的信念、態(tài)度、意見和情緒表現(xiàn)的總和，是網(wǎng)絡(luò)中的公眾所表達(dá)的意見的總和。
二、網(wǎng)絡(luò)輿論中存在的問題
網(wǎng)絡(luò)傳播主體的多元及其匿名性等特征使得輿論的客體異常豐富，現(xiàn)實(shí)生活中的任何事件都可能成為網(wǎng)絡(luò)輿論關(guān)注的對象；輿論主體的積極性的空前提高，使眾多輿論場交錯存在進(jìn)而導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)輿論環(huán)境的復(fù)雜。這一方面為公眾輿論提供了更為廣闊的空間，有助于加快社會民主化進(jìn)程；但另一方面也帶來了諸多的輿論問題。
（一）負(fù)向輿論的影響增大
傳統(tǒng)大眾媒介的一項(xiàng)主要功能是反映并引導(dǎo)輿論，營造健康的輿論環(huán)境，以發(fā)揮輿論的積極作用。負(fù)向輿論一般不會得到大眾傳播媒介的過分關(guān)注，因此也不能得到大規(guī)模傳播。但是在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，公眾言論的自主性已大大提高，每一位網(wǎng)絡(luò)用戶都可以利用網(wǎng)絡(luò)媒介來組織和制造輿論。這一方面使民意能借助網(wǎng)絡(luò)傳播優(yōu)勢迅速轉(zhuǎn)化為強(qiáng)勢輿論；另一方面也為謠言、流言等形態(tài)的負(fù)向輿論的形成與傳播提供了溫床。
（二）輿論質(zhì)量不高
輿論的質(zhì)量是指輿論所表達(dá)的價(jià)值觀、具體觀念及情緒的理智程度。傳統(tǒng)媒介中的輿論多是社會中多數(shù)群體輿論的反應(yīng)，這些輿論一般都會經(jīng)過一定時間的談?wù)撆c過濾，因此此類輿論理性成分較多，輿論質(zhì)量較高；網(wǎng)絡(luò)的傳播的去中心化特征，使得每個網(wǎng)民都有了公開意見的機(jī)會，個人的意見并不需要與他人的討論、交流，只要網(wǎng)民愿意就可以，另外匿名的特征也使得網(wǎng)民可以擺脫現(xiàn)實(shí)因素的制約，隨心所欲地宣泄個人意見，甚至是謾罵和人身攻擊。當(dāng)然網(wǎng)絡(luò)輿論中也有一些冷靜客觀的意見，但是還是被眾多的非理性的意見所掩蓋。
三、網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)的方法
（一）新聞報(bào)道引導(dǎo)
1、加強(qiáng)信息把關(guān)，增強(qiáng)新聞的可靠性
對于網(wǎng)絡(luò)新聞把關(guān)，學(xué)者們還存在著爭議。有人認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)高度的表達(dá)自由，導(dǎo)致了把關(guān)已經(jīng)失去名存實(shí)亡了。其實(shí)，把關(guān)可以從兩個方面來理解：一個層面是微觀的，即個體網(wǎng)站的內(nèi)容把關(guān)；另外一個層次是宏觀的，整個網(wǎng)絡(luò)傳播環(huán)境中的把關(guān)。作為新聞網(wǎng)站的新聞把關(guān)屬于前一種。這種微觀的把關(guān)不會因網(wǎng)絡(luò)的自由開放而削弱，反而對隨之加強(qiáng)。
人人都獲得在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行傳播的可能，并不意味著任何在網(wǎng)上傳播的信息都是有價(jià)值的，相反信息太多太濫，更會喚起人們對高質(zhì)量的可靠信息的要求。“因此人們對信息傳播的要求會經(jīng)過一個很有意思的循環(huán)。當(dāng)傳統(tǒng)媒介傳播的信息不足時，人們對網(wǎng)絡(luò)傳播的大量信息抱以希望，而當(dāng)網(wǎng)絡(luò)傳播的信息量大大超過需求時，人們又會渴望用經(jīng)濟(jì)的方式獲得最有價(jià)值的少量信息。這是一個從少到多，又從多到少的過程”[4]這也恰恰說明一個問題：盡管互聯(lián)網(wǎng)存在著近乎無窮盡的網(wǎng)站，但網(wǎng)民經(jīng)常登錄的往往是少數(shù)的幾個網(wǎng)站，這其中大部分會有傳統(tǒng)媒體背景，因?yàn)檫@些網(wǎng)站依靠其傳統(tǒng)媒介的背景延伸的可信度擁有了比一般網(wǎng)站更高的權(quán)威性。
2、快速反應(yīng)，把握主動權(quán)
傳統(tǒng)媒體往往具有某些信息的優(yōu)先權(quán)和控制權(quán)，從而有效地引導(dǎo)公眾輿論。但是在網(wǎng)絡(luò)傳播中，擁有這種特權(quán)對于絕大多數(shù)新聞網(wǎng)站來說已經(jīng)不再可能。一條重要的新聞信息，網(wǎng)站稍一遲疑，就很可能失去制造輿論的先機(jī)，在引導(dǎo)輿論的過程中導(dǎo)致被動。同時，存在的大量商業(yè)網(wǎng)站，往往將時效性作為彼此競爭的利器。網(wǎng)絡(luò)新聞競爭不在于看你有沒有報(bào)道這則新聞，而是能否比競爭對手更快的速度報(bào)道。優(yōu)秀的新聞網(wǎng)站應(yīng)該具有極高的新聞敏感，能夠及時探查到競爭對手的當(dāng)前動向，搶在競爭對手之前做出正確的反應(yīng)，才能有效引導(dǎo)輿論，成為社會的守望者和泄壓閥。
3、加強(qiáng)信息整合，增強(qiáng)輿論力度
由于目前的商業(yè)網(wǎng)站沒有自己的新聞采訪權(quán)，所以很難有自己的獨(dú)家新聞。一些專業(yè)性新聞網(wǎng)站常依附于傳統(tǒng)媒體，缺乏獨(dú)立性，也缺少獨(dú)家報(bào)道。同時，在網(wǎng)絡(luò)上推出獨(dú)家新聞的難度也越來越大，一旦有好的選題，幾分鐘之內(nèi)就會被人復(fù)制。但是，網(wǎng)絡(luò)的突出特點(diǎn)在于對眾多信息的整合，當(dāng)然這種整合也并不是信息的簡單堆砌，而是通過信息的有機(jī)重構(gòu)，將意見巧妙蘊(yùn)涵于信息之中。新聞網(wǎng)站必須在新聞報(bào)道中選擇新聞角度，學(xué)會在日常題材中找到新意與深度，從而在自己的新聞報(bào)道中多增加自己原創(chuàng)的東西，最終扭轉(zhuǎn)自己在新聞報(bào)道中的附屬地位，增強(qiáng)自己的輿論影響力。
（二）評論引導(dǎo)
復(fù)旦大學(xué)李良榮教授認(rèn)為現(xiàn)代新聞媒介對輿論的引導(dǎo)，主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是通過持續(xù)不斷的信息流，構(gòu)筑現(xiàn)代信息環(huán)境，作用于人們的認(rèn)識，引導(dǎo)輿論；而是通過直接或間接的意見表達(dá)引導(dǎo)公眾意見。[5]傳統(tǒng)媒體如報(bào)紙、電視都擁有自己的評論欄目及輿論專家，每當(dāng)發(fā)生重大事件，都會第一時間發(fā)出評論。人們往往也首先看這些媒介的言論，從中獲知個人意見及行為的指南。傳統(tǒng)媒介正式通過占據(jù)此類言論占據(jù)意見的中樞，左右著公眾輿論。
網(wǎng)絡(luò)新聞媒體要想占據(jù)意見的中樞地位，達(dá)到引導(dǎo)輿論的目的，也必須擁有自己的專業(yè)評論員和評論欄目。盡管網(wǎng)民的自主意識強(qiáng)烈，但是并不影響其接受網(wǎng)絡(luò)中的某些觀點(diǎn)。相反，由于網(wǎng)絡(luò)高度的開放性和信息的海量性，使得網(wǎng)民認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)中的意見或評論更加符合現(xiàn)實(shí)情況，進(jìn)而接受其意見。加上很多新聞網(wǎng)站都擁有傳統(tǒng)媒體背景，其傳統(tǒng)媒體的公信力也會自然地移植到新聞網(wǎng)站，這樣，網(wǎng)絡(luò)中的評論在獲得公眾認(rèn)可的可能性大大提高了。針對突發(fā)事件或敏感事件，網(wǎng)絡(luò)應(yīng)充分發(fā)揮自己時效性強(qiáng)的特點(diǎn)，第一時間關(guān)注時間的發(fā)展；然后根據(jù)受眾的需求，及時給出有見地的言論，吸引網(wǎng)民的廣泛參與，形成輿論場，促使輿論的理性化，從而形成健康的主流輿論。
（三）利用網(wǎng)絡(luò)互動進(jìn)行引導(dǎo)
互動是網(wǎng)絡(luò)媒體相對于傳統(tǒng)媒體的優(yōu)勢，新聞網(wǎng)站應(yīng)該充分利用這一優(yōu)勢進(jìn)行輿論引導(dǎo)。網(wǎng)絡(luò)中，如果一味灌輸自己的觀點(diǎn)，忽略網(wǎng)民的個性存在，只能使一部分網(wǎng)民轉(zhuǎn)而利用其他方式表達(dá)個人意見。因而，要想在網(wǎng)絡(luò)世界中成功引導(dǎo)輿論，必須充分調(diào)動網(wǎng)民的積極性，使他們參與到問題的討論中來，讓他們表達(dá)出自己的心聲，傾聽他人的意見。
現(xiàn)在很多新聞網(wǎng)站在每條新聞末尾，都提供就此新聞發(fā)表評論或到BBS參與討論，或者策劃各種網(wǎng)絡(luò)輿論調(diào)查等方式，方面網(wǎng)民及時表達(dá)意見，為網(wǎng)站編輯了解社會輿論及有效引導(dǎo)輿論打下了良好的基礎(chǔ)。總之，在網(wǎng)絡(luò)傳播中，網(wǎng)站既要尊重網(wǎng)民發(fā)表意見的自主性，又要適時地對輿論進(jìn)行引導(dǎo)，發(fā)揮自己的輿論主導(dǎo)地位。
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重拾動力
第三季度內(nèi)地經(jīng)濟(jì)增長再次進(jìn)入上升軌道，這主要是因?yàn)榄h(huán)球經(jīng)濟(jì)形勢的好轉(zhuǎn)為外貿(mào)提供了支持，以及中央政府推行“微刺激”經(jīng)濟(jì)措施，包括加快基建投資、維持公共住房開支及對小型企業(yè)減稅等。
實(shí)質(zhì)國內(nèi)生產(chǎn)總值增長，由第一季度的7.7%及第二季度的7.5%，回升至第三季度的7.8%，為今年以來的最大升幅。受惠于環(huán)球經(jīng)濟(jì)形勢的好轉(zhuǎn)，第三季度內(nèi)地對外貿(mào)易增長略見回升，。出口及進(jìn)口增長，分別由第二季度的3.7%及5.0%，升至第三季度的4.0%及 8.4%。由于進(jìn)口升幅高于相對疲弱的出口，貿(mào)易順差由657億美元，收窄至615億美元。
內(nèi)需方面也較為理想。消費(fèi)品零售繼第二季度增長13.0%后，第三季度再升13.3%，城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增長，由19.7%加快至20.3%。生產(chǎn)方面，工業(yè)產(chǎn)出實(shí)質(zhì)增長由9.1%升至10.1%。
細(xì)觀國內(nèi)生產(chǎn)總值各組成部分，內(nèi)需為前三季度的主要增長動力，而外貿(mào)則較為疲弱。消費(fèi)及投資分別為前三季度整體經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)3.5 及4.3個百分點(diǎn)，而貨品及服務(wù)凈出口，則導(dǎo)致整體經(jīng)濟(jì)增長減慢0.1個百分點(diǎn)。
市場普遍擔(dān)憂內(nèi)地經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇步伐不穩(wěn)，但鑒于外貿(mào)前景改善及中央政府致力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，我們對內(nèi)地經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)相對樂觀，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)可望于第四季度及2014年保持復(fù)蘇。預(yù)期第四季度國內(nèi)生產(chǎn)總值增長7.6%，并維持2013年全年增長7.7%的預(yù)測不變，即增長與去年一致。這亦意味今年中央政府可實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長7.5%的目標(biāo)。至于2014年，本行相信經(jīng)濟(jì)增長保持平穩(wěn)，為7.6%。
收入增加，但通脹同告上升
第三季度家庭收入增長回升。城鎮(zhèn)人均實(shí)質(zhì)可支配收入，在第一季度及第二季度分別上升6.7%及6.4%后，第三季度上升7.3%；農(nóng)村人均可支配收入增長，由8.9%及9.3%加快至10.3%。
不過，第三季度通脹亦上升。消費(fèi)物價(jià)升幅達(dá)2.8%，高于前兩季平均數(shù)2.4%。值得一提的是，消費(fèi)物價(jià)通脹由8月份的2.6%躍升至9月份的3.1%，為2月份以來最高水平，主要原因?yàn)橹星锕?jié)及國慶假期前食品通脹上升，以及南方氣候欠佳。
展望未來，由于比較基數(shù)較低、豬肉及家禽供應(yīng)轉(zhuǎn)趨緊張，以及經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和房屋價(jià)格上漲引發(fā)通脹預(yù)期上升，數(shù)月內(nèi)消費(fèi)物價(jià)通脹或繼續(xù)溫和上升，但仍會保持于3.5%水平或以下。預(yù)期平均通脹由第三季度的2.8%，升至第4季度的大約3.0%。就2013年全年而言，預(yù)期消費(fèi)物價(jià)通脹維持于2.6%不變，與2012年一致但遠(yuǎn)低于中央政府全年目標(biāo)的3.5%。
內(nèi)地房地產(chǎn)市場數(shù)據(jù)顯示，9月份房價(jià)升幅再度加快，尤以一線城市為甚。當(dāng)月房價(jià)按年上升的城市數(shù)目，與8月份同樣為69個。值得注意的是，四個一線城市包括北京、上海、廣州及深圳的房價(jià)升幅，已遠(yuǎn)高于家庭收入增長。以廣州為例，9月份一手房價(jià)格較去年同期上升20%，但人均名義可支配收入增長僅為9.3%。
人民幣升值步伐將放緩
6月至8月期間，人民幣升值步伐放緩，人民幣匯率中間價(jià)徘徊于6.16至6.18之間。不過，央行自9月中旬起加快人民幣升值步伐，美元兌人民幣匯率中間價(jià)于10月23日升至6.1330的紀(jì)錄高位，較2012年底升值2.5%。去年全年人民幣兌美元匯率僅升0.25%。隨著人民幣匯率中間價(jià)上升，近日人民幣即期匯率升幅亦顯著加快，并突破6.10的心理關(guān)口。
近期人民幣升勢為何如此強(qiáng)勁？首先，內(nèi)地經(jīng)濟(jì)增長重拾動力吸引資金流入。外匯儲備由第兩季度的3.50萬億美元，增至第二季度的3.66萬億美元。相對同期貿(mào)易順差僅為615億美元，外匯儲備增加1，660億美元，意味資金凈流入顯著上升。此外，9月份新增外匯占款增加1.264億元人民幣，為近五個月以來最大升幅。其次，過去數(shù)周美元一蹶不振，主要反映市場普遍預(yù)期，美聯(lián)儲將押后至2014年第一季度才減少購買資產(chǎn)，以及美國政府暫時關(guān)閉，將導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐谒募径冉?jīng)濟(jì)增長放緩。
我們相信今年第四季度人民幣升值步伐將會放緩。首先，未來數(shù)月內(nèi)地貿(mào)易順差或進(jìn)一步收窄。其次，美國政府恢復(fù)運(yùn)作及其短期債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)減退。本行預(yù)計(jì)今年底人民幣匯率中間價(jià)貼近6.10水平，意味全年人民幣升幅為3%。
當(dāng)局?jǐn)M微調(diào)收緊貨幣政策
之前，央行暫停通過公開市場操作向銀行系統(tǒng)注資，致使內(nèi)地銀行同業(yè)拆息持續(xù)上升。10月24日為期一周的上海銀行同業(yè)拆息，升至近4.67%的兩個月高位。當(dāng)局暫停逆回購或出于對沖資金流入的需要，因?yàn)槿缟衔乃觯?月份新增外匯占款增加1264億元人民幣，導(dǎo)致信貸增長較快。
我們認(rèn)為，6月份資金緊絀的情況不會重現(xiàn)，亦不應(yīng)將近期市況視為央行開始收緊銀根的依據(jù)。央行在10月16日發(fā)表聲明，承諾維持銀行同業(yè)拆息穩(wěn)定及保持適當(dāng)?shù)牧鲃有运健Ｒ虼吮拘蓄A(yù)期未來數(shù)月貨幣政策維持中性，不會再行放寬或收緊。不過，鑒于房價(jià)上漲及通脹壓力加大，央行或會微調(diào)政策，采取措施防止信貸增長過快及控制影子銀行的貸款增長。
此外，央行于10月25日推出一年期貸款基礎(chǔ)利率，被視為取消商業(yè)銀行的貸款利率限制后進(jìn)一步邁向利率市場化的舉措。這貸款基礎(chǔ)利率是商業(yè)銀行對其最優(yōu)質(zhì)客戶所提供的貸款利率，由包括內(nèi)地四大銀行在內(nèi)的九家銀行共同制定，首次報(bào)價(jià)息率為5.71%，低于央行所訂定的一年期貸款基準(zhǔn)利率6%。
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一、社會評議是民意表達(dá)的直通渠道
評議滿意和不滿意單位是由社會各界代表組成的，包括黨代表、人大代表、政協(xié)委員及派人士、領(lǐng)導(dǎo)干部、離退休老干部及專家學(xué)者、企業(yè)代表、市民代表等七個層面的評議人，被評對象涵蓋了市直機(jī)關(guān)、依照公務(wù)員管理的市直事業(yè)單位和省(部)屬在溫單位，由七個層面組成的評議人對被評單位給出一個滿意度的直觀評價(jià)，在各評議人獨(dú)立評價(jià)的基礎(chǔ)上，綜合計(jì)算出被評單位的滿意度。評議人的組成非常廣泛，共一萬多人。在評議中不僅僅是對被評單位一個滿意度的測評，更重要的是評議人可以對各部門的工作提出批評意見和建議。在前兩年的評議中，共收集到3289份意見表，意見和建議共計(jì)7100余條。
從對所提意見建議內(nèi)容分析來看，社會各界突出對以下四大問題的關(guān)注：一是突出對社會公平的關(guān)注，主要集中在生產(chǎn)資源分配、教育資源分配、一次分配公平等問題上。如對中小企業(yè)的稅收是否做到平公賦稅；一些壟斷行業(yè)部門工資獎金過高，一次分配顯失公平；教育資源配置是否合理，各學(xué)校收取高額捐資費(fèi)、擇校費(fèi)等教育亂收費(fèi)的關(guān)心。二是突出對社會發(fā)展的關(guān)注，主要集中在城市建設(shè)、企業(yè)后續(xù)發(fā)展上。如城市規(guī)劃滯后，前瞻性差，隨意性大；城鄉(xiāng)違法用地與違章建設(shè)的現(xiàn)象多；工業(yè)用地批撥不規(guī)范，對被征土地缺乏跟蹤管理；全民健身活動的設(shè)施和場所少，市民健身活動場所設(shè)施不完善，管理不到位。三是突出對生存環(huán)境的關(guān)注，主要集中在環(huán)境保護(hù)、城市管理、平安*建設(shè)方面的意見。如批評固體廢物泛濫成災(zāi)、垃圾圍城現(xiàn)象嚴(yán)重；對油煙排污、噪聲擾民等現(xiàn)象治理力度不大；對重污染企業(yè)處罰不及時，環(huán)境污染日益嚴(yán)重；市容市貌較差,占道經(jīng)營、無證小販太多；交通管理重罰輕管；對外來人口、出租房管理不嚴(yán)，街頭行乞人員較多。四是突出對民生民計(jì)的關(guān)注，主要集中在安置房建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、食品質(zhì)量、社會保障、關(guān)心弱勢群體等方面。舊城危房改造力度不夠，城市拆遷范圍大，但拆遷安置建房的進(jìn)度十分緩慢，房價(jià)節(jié)節(jié)攀升，加大了居民和企業(yè)生活生產(chǎn)成本的壓力；看病難、看病煩、看病貴，對醫(yī)療單位監(jiān)管不嚴(yán)，對某些醫(yī)生收受紅包、拿藥品回扣的違規(guī)行為處罰不嚴(yán)，公立醫(yī)院的公益性淡化，醫(yī)托、虛假醫(yī)療廣告泛濫；對百姓密切關(guān)注的食品質(zhì)量問題不能及時公告，在生活中經(jīng)常發(fā)生食品質(zhì)量問題；醫(yī)保普及面不廣，看不起病仍是低收入群眾的心頭大患，各項(xiàng)優(yōu)惠政策、措施落實(shí)不到位。
可以說，評議中收集到的意見建議是全方位的，涉及社會生活的方方面面，意見的表達(dá)是直觀的，反映了社會矛盾的客觀現(xiàn)狀和人民群眾的真實(shí)需求。而且市民代表和中小企業(yè)代表非常積極地提出意見建議并獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，市民代表與企業(yè)代表分別是評議活動中回收意見表數(shù)和提意見率最高的，這充分說明了廣大市民和中小企業(yè)主是很重視和珍惜在評議中表達(dá)自己意志與利益的機(jī)會的，社會評議為市民和企業(yè)開通了表達(dá)意見建議的又一個很好的平臺，成為民意表達(dá)的直通渠道。
二、社會評議是民主監(jiān)督的有效途徑
在民主監(jiān)督方面我們過去曾采取過多種措施，如設(shè)立各種投訴信箱、投訴電話、意見征求信等，這些措施也曾取得過一定的作用，但相比于社會評議，它的范圍、力度和作用等都不及社會評議這么廣泛和深刻。“對干部實(shí)行監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。”這是黨的十七大報(bào)告對干部監(jiān)督所作的一段重要論述。作為文明古國堯舜之治，曾有如此之說：“堯有欲諫之鼓，舜有誹謗之木”，這欲諫之鼓、誹謗之木類似于現(xiàn)在的意見簿、投訴箱之類。投訴也好，意見箱也好，總之是廣開言路的一種方式。相比于舉報(bào)、投訴之類，社會評議要光明正大得多、廣泛得多、深刻得多。評議不僅具有廣開言路、下情上達(dá)的功效，而且在目前民主制度正在不斷完善的過程中，評議活動起到了民主監(jiān)督的作用。在民主制度還不完備的體制下，行政主管往往樂于接受歌功頌德之辭，難于接受批評意見，甚至于拒諫飾非，往往因個別意見的不太準(zhǔn)確而成了詆毀的口實(shí)，扣上誹謗污蔑的帽子。在社會評議中各界群眾所提的意見建議就無此顧慮，真正做到暢所欲言，言之所想，想之由衷。意見只有在充分的寬松環(huán)境下表達(dá)，才是最真實(shí)最可靠的信息，也才談得上真正的民主監(jiān)督。
目前對縣以上領(lǐng)導(dǎo)干部民主選舉還處于間接選舉階段，在這個歷史階段，讓社會各界來評議機(jī)關(guān)部門與機(jī)關(guān)干部的好與差，說說好在哪里，差在哪里，與群眾的要求有哪些距離，最需要從哪些方面開始做起，未嘗不是民主監(jiān)督的有力舉措。因?yàn)橛辛讼乱荒甓仍俅卧u議的監(jiān)督機(jī)制，評議過后市直機(jī)關(guān)各參評單位都非常重視社會各界的意見建議，針對評議活動中提出的意見建議，制定整改措施，狠抓突出問題的整改落實(shí)，并著力從解決事關(guān)群眾利益的民生問題做起，提升群眾滿意度，這充分反映了民主監(jiān)督的力量和作用。那些群眾意見相對較多、滿意度相對較低、評議排位比較靠后的單位，更加重視對存在問題的整改，通過整改取得實(shí)效，以實(shí)際成效取信于民。正因?yàn)槿罕娗星袑?shí)實(shí)看到了整改的成效，這些單位在第二年社會評議中群眾滿意度都有了不同程度的提升。如果沒有下一年度再次評議的壓力，整改的力度不可能這么大，整改的成效也不可能這么明顯，這正是社會評議發(fā)揮民主監(jiān)督的威力之所在。
那么整改又從哪里開始入手呢？從分析前兩年評議中產(chǎn)生這些問題的原因來看，既與群眾更加注重民生問題解決有關(guān)，也與主管部門的工作業(yè)績有關(guān)，既有歷史累積的原因，也有主管部門之間職能交叉重疊難以協(xié)調(diào)的原因。為此，各被評單位更加重視對民計(jì)民生問題的解決。為了尋找對這些問題解決的方案，一些職能交叉的相關(guān)部門主動地加強(qiáng)了聯(lián)系、協(xié)調(diào)與溝通,變部門外部運(yùn)轉(zhuǎn)為部門內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)。對反映在我市社會公共事業(yè)的發(fā)展滯后于我市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府在運(yùn)用公共資源為社會群眾提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的不足等方面，采取積極措施,引導(dǎo)職能部門集中大量的公共資源注入到公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展中去，變生產(chǎn)投資型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。這也是因?yàn)橛辛松鐣u議的民主監(jiān)督制約機(jī)制，加強(qiáng)了對意見建議回應(yīng)的有效性。
三、社會評議是民主決策的有利依據(jù)
黨的十七大報(bào)告高度概括了民主決策的基本要求：“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。”強(qiáng)調(diào)決策過程要增強(qiáng)透明度和公眾參與度。雖然作為個體的評議人所提的意見是個例和個案，但是由七千多條意見匯集起來的建議，就不是只解決個別的問題了，而是要解決帶有普遍性意義的問題了。因此，對評議中社會各界提出的意見建議，市委、市政府非常重視，責(zé)成社會評議的組織牽頭單位對群眾提出的意見建議進(jìn)行全方位地梳理、歸類和分析，既要忠實(shí)于原意見，又要有所提練和歸納。對整理出我市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、組織人事和平安*等七個方面存在的、群眾反映強(qiáng)烈的熱難點(diǎn)問題，分析產(chǎn)生問題的原因，提出參考對策和建議，并形成書面報(bào)告呈市四套班子領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)單位，為市委、市政府決策提供依據(jù)。
首先，建立解決民生熱、難點(diǎn)問題協(xié)調(diào)機(jī)制。在當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)職能劃分過細(xì)的情況下，部門之間的協(xié)調(diào)比較困難，在繼續(xù)優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)、減少管理層級、理順職責(zé)分工、提高行政效率的前提下，積極探索由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭、一個部門主管、相關(guān)部門配合、部門職責(zé)明確的解決群眾反映突出問題新機(jī)制，為建立公共服務(wù)型政府探索新的路子。
其次，提出以“結(jié)果倒逼過程”的理念，要求各職能部門由過程導(dǎo)向的管理方式向結(jié)果導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、績效導(dǎo)向的管理方式轉(zhuǎn)變。對民眾所提的意見建議要求列出解決問題時間表，曝光那些不實(shí)際解決民眾意見的部門，對沒有解決民眾意見問題的部門要給出具體原因的解釋和交待，并督促其再次解決，促使部門為解決群眾意見工作列入年度工作計(jì)劃。為此，各單位圍繞民聲認(rèn)真研究，尋找癥結(jié)所在，采取對癥下藥，制訂制度實(shí)措。對一些熱、難點(diǎn)問題和歷史遺留問題，紛紛重拳出擊，狠抓工作落實(shí)，取得良好的社會反響。
與傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等審計(jì)模式相比，績效審計(jì)在審計(jì)目標(biāo)、范圍、內(nèi)容和作用等方面都具有獨(dú)特的特點(diǎn)。
（一）審計(jì)目標(biāo)更高遠(yuǎn)在審計(jì)目標(biāo)上，第十二屆最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織會議發(fā)表的“關(guān)于績效審計(jì)、公營企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明”提出了績效審計(jì)的四個目標(biāo)：“①為公營部門改善一切資源的管理打好基礎(chǔ)；②使決策者、立法者和公眾所利用的公營部門管理成果方面的信息質(zhì)量得到提高；③促使公營部門管理人員采用一定的程序?qū)冃ё鞒鰣?bào)告；④確定更適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)責(zé)任。”因而審計(jì)目標(biāo)顯得更為高遠(yuǎn)。
（二）審計(jì)目的更宏觀在審計(jì)目的上，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)主要是查錯糾弊，保證財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性和合法性；而績效審計(jì)則是為了評估所投入各項(xiàng)資源的經(jīng)濟(jì)程度與有效程度，并以此找出進(jìn)一步提升組織績效的路徑，實(shí)現(xiàn)由查錯糾弊上升到控制提高的目的。
（三）審計(jì)內(nèi)容更寬泛在審計(jì)內(nèi)容上，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)主要是審查組織的財(cái)務(wù)收支及其有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動；而績效審計(jì)除傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)內(nèi)容外，還包括組織非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各項(xiàng)管理活動和業(yè)務(wù)活動
（四）審計(jì)方法更多樣在審計(jì)方法上，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)通常采取對會計(jì)資料進(jìn)行檢查的方法，如審查、查看、計(jì)算、分析，以及順查法、逆查法、詳查法、抽查法、核對法、盤點(diǎn)法等；而績效審計(jì)不僅要采用上述方法，而且還要運(yùn)用調(diào)查研究、統(tǒng)計(jì)分析和經(jīng)濟(jì)分析技術(shù)，并借助計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行輔助審計(jì)，采用業(yè)務(wù)測試、分析法、系統(tǒng)法、論證評價(jià)甚至模糊預(yù)測與評估等方法。
（五）審計(jì)作用更顯著在審計(jì)作用上，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)主要是保障會計(jì)信息的真實(shí)、正確和合法，保護(hù)組織資產(chǎn)的安全完整，其功能是保護(hù)性的，作用有限；而績效審計(jì)不僅要監(jiān)督組織的財(cái)務(wù)收支及其有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)性與合法性，更重要的是要從全局的角度，評估組織經(jīng)營管理活動的經(jīng)濟(jì)程度和有效程度，探尋影響組織績效高低的原因，并提出改進(jìn)意見與建議，指出進(jìn)一步提高績效的路徑與方法，其建設(shè)性和控制性作用尤為突出，由于這種審計(jì)活動已拓展到經(jīng)濟(jì)、社會、政治等諸多方面，因而作用是無限的。
二、人民銀行開展績效審計(jì)的必要性
（一）順應(yīng)審計(jì)發(fā)展趨勢的需要國家審計(jì)署在《2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中明確指出：“全面推進(jìn)績效審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進(jìn)提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制。”要“著力構(gòu)建績效審計(jì)評價(jià)及方法體系。認(rèn)真研究，不斷摸索和總結(jié)績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和方法，2009年建立起中央部門預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)評價(jià)體系，2010年建立起財(cái)政績效審計(jì)評價(jià)體系，2012年基本建立起符合我國發(fā)展實(shí)際的績效審計(jì)方法體系。”可見《規(guī)劃》已為全面推行績效審計(jì)明確了時間表，其發(fā)展趨勢將難以阻擋。
（二）提高人民銀行履職水平的需要績效審計(jì)通過評估人民銀行對公共資金和資源的管理效率與效果，揭示人民銀行在履行職責(zé)中存在的問題，同時對人民銀行資金和資源的管理情況進(jìn)行全面綜合評價(jià)，并與預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行對比，分析差距產(chǎn)生的原因，提出改進(jìn)意見和建議，使各級人民銀行能正確、高效地履行職責(zé)，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。
（三）完善人民銀行內(nèi)控管理的需要績效審計(jì)的一大優(yōu)勢是將審計(jì)監(jiān)督的關(guān)口前移，能有效改變目前人民銀行內(nèi)審以事后監(jiān)督為主的局面，將審計(jì)監(jiān)督的關(guān)口前移到事前和事中，使人民銀行內(nèi)審實(shí)現(xiàn)從查錯糾弊向預(yù)防和控制轉(zhuǎn)變，從而促進(jìn)人民銀行不斷健全和完善各項(xiàng)內(nèi)控管理制度，加強(qiáng)內(nèi)控管理，完善內(nèi)部控制和監(jiān)督體系，有利于各級人民銀行依法、合規(guī)、科學(xué)、高效地行使人民銀行職能，實(shí)現(xiàn)人民銀行工作目標(biāo)。
（四）建設(shè)節(jié)約型人民銀行的需要績效審計(jì)的主要內(nèi)容是對資源的經(jīng)濟(jì)性、管理的效率性和工作的效果性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督和評價(jià)。為響應(yīng)建設(shè)節(jié)約型社會的號召，人民銀行總行提出了建設(shè)節(jié)約型人民銀行的要求，各級人民銀行卓有成效地開展了創(chuàng)建活動。并且從2006年開始，人民銀行已實(shí)行部門預(yù)算管理模式，中央財(cái)政削減人民銀行系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，特別是基層人民銀行的經(jīng)費(fèi)預(yù)算大幅度縮減。因此，適時開展人民銀行績效審計(jì)，實(shí)現(xiàn)支出節(jié)約、支出合理、支出得當(dāng)?shù)目冃Ч芾砟繕?biāo)，既是各級人民銀行領(lǐng)導(dǎo)和員工關(guān)心關(guān)注的熱點(diǎn)問題，也是建設(shè)節(jié)約型人民銀行的客觀需求。
三、人民銀行績效審計(jì)的模式探索
（一）人民銀行績效審計(jì)的目標(biāo)和立項(xiàng)原則
1.人民銀行績效審計(jì)的目標(biāo)。通過審計(jì)，對被審計(jì)單位履行職責(zé)時資源使用的經(jīng)濟(jì)性、業(yè)務(wù)管理的效率性和職責(zé)履行的效果性進(jìn)行審核評價(jià)，確定其資源使用是否得當(dāng)，是否進(jìn)行了有效管理，是否實(shí)現(xiàn)了人民銀行的職責(zé)目標(biāo)。
2.人民銀行績效審計(jì)的立項(xiàng)原則。在績效審計(jì)立項(xiàng)時，應(yīng)堅(jiān)持重要性、時效性和周期性的立項(xiàng)原則。重要性是指選擇的項(xiàng)目是否舉足輕重，是否與人民銀行職責(zé)履行息息相關(guān)，并且是上級行關(guān)注和員工關(guān)心的。時效性是指項(xiàng)目的選擇時機(jī)是否恰當(dāng)，過早則可能問題尚未顯露出來，不利于作出客觀評價(jià)；過晚則可能時過境遷積重難返，不利于問題的糾正和績效改進(jìn)。周期性是指在一定的期間內(nèi)，對所有應(yīng)審計(jì)的單位進(jìn)行持續(xù)關(guān)注，周期性的有計(jì)劃隨機(jī)選擇績效審計(jì)項(xiàng)目，從而保證審計(jì)的覆蓋面。
（二）人民銀行績效審計(jì)的任務(wù)和范圍
1.人民銀行績效審計(jì)的任務(wù)。主要是對各分支機(jī)構(gòu)及其部門財(cái)力、人力、物力及其他資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審計(jì)評價(jià)，從而促進(jìn)人民銀行持續(xù)改進(jìn)提高履職績效。
2.人民銀行績效審計(jì)的范圍。包括對各分支機(jī)構(gòu)履行職責(zé)或開展某一專項(xiàng)業(yè)務(wù)時的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行客觀、系統(tǒng)的檢查和評價(jià)。所謂經(jīng)濟(jì)性，是指以最低的資源投入取得一定質(zhì)量履職效果，即資源投入是否節(jié)約；效率性，是指以一定的資源投入取得最大的履職效果，即資源投入是否講究效率；效果性，是指在一定程度上達(dá)到預(yù)期履職結(jié)果，即資源投入是否得當(dāng)。
（三）人民銀行績效審計(jì)方法和技術(shù)
1.調(diào)查研究法。調(diào)查研究也是傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)方法，只不過財(cái)務(wù)審計(jì)中處于從屬地位；而在績效審計(jì)中，由于需要大量了解和掌握被審計(jì)單位的績效信息，以及相關(guān)的行業(yè)資料等，因而調(diào)查研究法是績效審計(jì)的主要方法之一。調(diào)查研究的方式主要有問卷調(diào)查、績效面談、電話調(diào)查、函證調(diào)查等，在績效審計(jì)過程中，上述調(diào)查方式通常需要綜合運(yùn)用，單獨(dú)只運(yùn)用其中的一種方法不利于全面了解被審計(jì)單位的情況。此外，由于調(diào)查結(jié)果受人為因素的干擾較大，所以抽樣調(diào)查時一般要保證足夠的樣本量。
2.統(tǒng)計(jì)分析法。統(tǒng)計(jì)分析是績效審計(jì)中主要和常用方法，在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性評價(jià)時，常用的統(tǒng)計(jì)分析方法有線性分析、回歸分析、相關(guān)性分析、假設(shè)檢驗(yàn)等，用以找出因果關(guān)系、目標(biāo)差距及影響原因。統(tǒng)計(jì)分析方法準(zhǔn)確性較高，結(jié)論相對科學(xué)可靠，但相應(yīng)地要求審計(jì)人員必須具備一定的數(shù)理統(tǒng)計(jì)知識和數(shù)學(xué)分析能力。
3.經(jīng)濟(jì)分析法。除了調(diào)查研究和統(tǒng)計(jì)分析以外，績效審計(jì)中還要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)分析技術(shù)方法進(jìn)行績效測評，通過分析財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息，建立其評價(jià)指標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，并進(jìn)行對比分析和總體評價(jià)。評價(jià)指標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以是定性的，也可以是定量的，并且把定性分析和定量評價(jià)結(jié)合起來，以保證審計(jì)結(jié)果的客觀性和審計(jì)評價(jià)評價(jià)的公正性。
（四）人民銀行績效審計(jì)程序
1.準(zhǔn)備階段。一是制定內(nèi)部審計(jì)年度計(jì)劃時要明確績效審計(jì)項(xiàng)目；二是在開展績效審計(jì)項(xiàng)目前進(jìn)行審前調(diào)查，對被審計(jì)單位的基本情況和有關(guān)人員、要素指標(biāo)等進(jìn)行初步調(diào)查，為針對性地制定績效審計(jì)方案打好基礎(chǔ)；三是制定績效審計(jì)方案時，要對審計(jì)項(xiàng)目的組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)管理進(jìn)行審查，確定審計(jì)評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和審計(jì)目標(biāo)。
2.實(shí)施階段。一是制定績效審計(jì)實(shí)施方案；二是與被審計(jì)單位進(jìn)行交流；三是收集信息和數(shù)據(jù)；四是進(jìn)行分析和評價(jià)并得出績效審計(jì)結(jié)論。在這一階段中，審計(jì)人員必須依據(jù)績效審計(jì)目標(biāo)，充分收集相關(guān)的審計(jì)證據(jù)，并對其進(jìn)行歸并、匯總、分析和評價(jià)，從而得出相應(yīng)的績效審計(jì)結(jié)論。
3.報(bào)告階段。一是撰寫績效審計(jì)的內(nèi)審初步意見并向被審計(jì)單位征求意見；二是對被審計(jì)單位的反饋意見和審計(jì)證據(jù)進(jìn)行綜合分析，提出審計(jì)結(jié)論和加強(qiáng)與改進(jìn)管理的意見建議，撰寫績效審計(jì)報(bào)告并向派出行或上級行報(bào)告；三是根據(jù)相關(guān)制度和保密規(guī)定在一定范圍內(nèi)實(shí)行審計(jì)公告；四是跟蹤績效審計(jì)報(bào)告，及時根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的批示意見搞好信息反饋，督促績效審計(jì)報(bào)告意見與建議的有效落實(shí)。
（五）人民銀行績效審計(jì)報(bào)告人民銀行績效審計(jì)報(bào)告應(yīng)包括引言、主體、附錄三個部分。
1.引言。應(yīng)寫明審計(jì)依據(jù)、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)期限、審計(jì)內(nèi)容和范圍、審計(jì)方法等事項(xiàng)。
2.主體。由5部分內(nèi)容組成，一是基本情況。主要介紹與績效相關(guān)的基本情況，如被審計(jì)單位的機(jī)構(gòu)人員狀況、職責(zé)履行情況、審計(jì)活動的目的或總體目標(biāo)等。二是主要問題。問題反映應(yīng)從績效角度進(jìn)行定性，詳細(xì)陳述問題事實(shí)、數(shù)據(jù)及相關(guān)分析等，問題排序一般按對績效的影響程度大小排列。三是反饋意見。陳述被審計(jì)單位對審計(jì)初步意見的反饋意見。四是審計(jì)評價(jià)。圍繞審計(jì)目標(biāo)，運(yùn)用相關(guān)的績效評價(jià)指標(biāo)體系，通過定量和定性分析，對被審計(jì)單位履行職責(zé)時資源使用的績效進(jìn)行評價(jià)，評價(jià)要客觀、公正、準(zhǔn)確、清楚、易懂。五是審計(jì)建議。圍繞完善制度、加強(qiáng)管理、解決問題、提升績效提出審計(jì)意見建議，所提意見建議要有針對性、控制性和可操作性。
3.附錄。與審計(jì)項(xiàng)目有關(guān)的資料、數(shù)據(jù)、文件和具體分析過程與評價(jià)結(jié)果，如績效評價(jià)分析圖表、計(jì)算數(shù)據(jù)等。
（六）人民銀行績效審計(jì)注意事項(xiàng)
1.堅(jiān)持實(shí)事求是原則。對于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，審計(jì)人員一定要具體問題具體分析，實(shí)事求是，要排除一切干擾因素，找準(zhǔn)問題的根本原因，以便對癥下藥。做到事實(shí)認(rèn)定清楚，問題定性準(zhǔn)確，原因分析透徹，審計(jì)建議可行。
2.堅(jiān)持獨(dú)立審慎原則。由于績效審計(jì)較多采用調(diào)查、分析、測算、評估等方法，所以審計(jì)證據(jù)大多數(shù)是間接性的，這將導(dǎo)致審計(jì)誤差難以避免，存在著審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，績效審計(jì)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持獨(dú)立審慎原則，判斷不準(zhǔn)、把握不穩(wěn)、關(guān)系不清的問題不能輕易作出結(jié)論，更不能輕易發(fā)表意見和建議。
關(guān)鍵詞：新刑事訴訟法；訴訟監(jiān)督；完善；不足
中圖分類號：D925.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1033-2738（2012）04-0173-01
刑事訴訟監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定對刑事訴訟活動的法律監(jiān)督，包括立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督。全面加強(qiáng)人民檢察院對刑事訴訟活動的法律監(jiān)督，是憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的神圣職責(zé)，是人民群眾的迫切愿望，同時也是保障司法制度公正高效權(quán)威運(yùn)行、推進(jìn)依法治國方略、建設(shè)社會主義法治國家的根本需要。這次新修改的刑事訴訟法亮點(diǎn)之一就是完善了人民檢察院的訴訟監(jiān)督，同時也可以看到，新刑事訴訟法對訴訟監(jiān)督的規(guī)定仍有不足之處，有待進(jìn)一步完善。
一、新刑事訴訟法對訴訟監(jiān)督的完善
我國96年的刑事訴訟法規(guī)定“人民檢察院依法對刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，但是，對訴訟的各個環(huán)節(jié)如何進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督職能與訴訟職能的關(guān)系如何，卻規(guī)定得原則、粗糙，實(shí)踐當(dāng)中問題很多，被批判得非常多。這次刑事訴訟法的修改，針對訴訟中法律監(jiān)督存在的問題和司法改革的要求，運(yùn)用了大量的條款規(guī)定了法律監(jiān)督的內(nèi)容，使我國1996年以來刑事訴訟的法律監(jiān)督從抽象步入具體，把訴訟中權(quán)力的配置、組合提高到一個更高的層次，使之更加民主，更加科學(xué)。
新刑事訴訟法關(guān)于訴訟中的法律監(jiān)督的具體內(nèi)容包括:(1)新刑訴法第47條規(guī)定:“辯護(hù)人、訴訟人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院及其工作人員阻礙其依法行使訴訟權(quán)利的，有權(quán)向同級或者上一級人民檢察院申訴或者控告。人民檢察院對申訴或者控告應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行審查，情況屬實(shí)的，通知有關(guān)機(jī)關(guān)予以糾正。”(2)新刑事訴訟法第55條規(guī)定:“人民檢察院接到報(bào)案、控告、舉報(bào)或者發(fā)現(xiàn)偵查人員以非法方法收集證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。對于確有以非法方法收集證據(jù)情形的，應(yīng)當(dāng)提出糾正意見;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”(3)新刑訴法第73條規(guī)定:“人民檢察院對指定居所監(jiān)視居住的決定和執(zhí)行是否合法實(shí)行監(jiān)督。”(4)新刑訴法第86條規(guī)定，“人民檢察院審查批準(zhǔn)逮捕，可以訊問犯罪嫌疑人；有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)訊問犯罪嫌疑人：(一)對是否符合逮捕條件有疑問的;(二)犯罪嫌疑人要求向檢察人員當(dāng)面陳述的；(三)偵查活動可能有重大違法行為的。人民檢察院審查批準(zhǔn)逮捕，可以詢問證人等訴訟參與人，聽取辯護(hù)律師的意見;辯護(hù)律師提出要求的，應(yīng)當(dāng)聽取辯護(hù)律師的意見。”(5)新刑事訴訟法第93條規(guī)定，“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應(yīng)當(dāng)對羈押的必要性進(jìn)行審查。對不需要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)建議予以釋放或者變更強(qiáng)制措施。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)將處理情況通知人民檢察院。”(6)新刑訴法第115條規(guī)定，“當(dāng)事人和辯護(hù)人、訴訟人、利害關(guān)系人對于司法機(jī)關(guān)及其工作人員有下列行為之一的，有權(quán)向該機(jī)關(guān)申訴或者控告：(一)采取強(qiáng)制措施法定期限屆滿，不予以釋放、解除或者變更的；(二)應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金不退還的;(三)對與案件無關(guān)的財(cái)物采取查封、扣押、凍結(jié)措施的;(四)應(yīng)當(dāng)解除查封、扣押、凍結(jié)不解除的；(五)貪污、挪用、私分、調(diào)換、違反規(guī)定使用查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)物的。受理申訴或者控告的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時處理。對處理不服的，可以向同級人民檢察院申訴;人民檢察院直接受理的案件，可以向上一級人民檢察院申訴。人民檢察院對申訴應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行審查，情況屬實(shí)的，通知有關(guān)機(jī)關(guān)予以糾正。”(7)新刑訴法第171條規(guī)定:“人民檢察院審查案件，可以要求公安機(jī)關(guān)提供法庭審判所必需的證據(jù)材料；認(rèn)為可能存在本法第五十四條規(guī)定的以非法方法收集證據(jù)情形的，可以要求其對證據(jù)收集的合法性作出說明。”（8）新刑訴法第173條規(guī)定，“人民檢察院決定不的案件，應(yīng)當(dāng)同時對偵查中查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)物解除查封、扣押、凍結(jié)。對被不人需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒收其違法所得的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提出檢察意見，移動有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理。有關(guān)主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果及時通知人民檢察院。”（9）新刑訴法第210條規(guī)定，“適用簡易程序?qū)徖砉V案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)派員出席法庭。”（10）新刑訴法第224條規(guī)定，“人民檢察院提出抗訴的案件或者第二審人民法院開庭審理的公訴案件，同級人民檢察院應(yīng)當(dāng)派員出席法庭。第二審人民法院應(yīng)當(dāng)在決定開庭審理后及時通知人民檢察院審閱案卷。人民檢察院應(yīng)當(dāng)在一個月以內(nèi)審閱完畢。人民檢察院審閱案卷的時間不計(jì)入審限。”(11)新刑訴法第240條規(guī)定，“在復(fù)核死刑案件過程中，最高人民檢察院可以向最高人民法院提出意見。最高人民法院應(yīng)當(dāng)將死刑復(fù)核結(jié)果通報(bào)最高人民檢察院。”(12)新刑訴法第245條規(guī)定:“人民法院開庭審理的再審案件，同級人民檢察院應(yīng)當(dāng)派員出席法庭。”(13)新刑訴法第255條規(guī)定，“監(jiān)獄、看守所提出暫予監(jiān)外執(zhí)行的書面意見的，應(yīng)當(dāng)將書面意見的副本抄送人民檢察院。人民檢察院可以向決定或者批準(zhǔn)機(jī)關(guān)提出書面意見。”（14）新刑訴法第256條規(guī)定，“決定或者批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將暫予監(jiān)外執(zhí)行決定抄送人民檢察院。人民檢察院認(rèn)為暫予監(jiān)外執(zhí)行不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)自接到通知之日起一個月以內(nèi)將書面意見送交決定或者批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān)，決定或者批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān)接到人民檢察院的書面意見后，應(yīng)當(dāng)立即對該決定進(jìn)行重新核查。”(15)新刑訴法第262條規(guī)定，執(zhí)行機(jī)關(guān)提出的減刑、假釋建議書，副本要抄送人民檢察院，人民檢察院可以向人民法院提出書面意見。(16)新刑訴法第五編關(guān)于特別程序的規(guī)定中，關(guān)于未成年人刑事案件訴訟程序，賦予檢察機(jī)關(guān)對未成年人案件依法作出附條件不的決定，關(guān)于當(dāng)事人和解的公訴案件訴訟程序，賦予檢察機(jī)關(guān)對和解的自愿性、合法性進(jìn)行審查并主持制作和解協(xié)議書的權(quán)力，關(guān)于犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得的沒收程序中，賦予檢察機(jī)關(guān)申請?zhí)崞鸬臋?quán)力；關(guān)于對實(shí)行暴力行為但依法不負(fù)刑事責(zé)任的精神病人的強(qiáng)制醫(yī)療程序，賦予檢察機(jī)關(guān)對決定和執(zhí)行活動是否合法實(shí)行監(jiān)督的權(quán)力。
上述列出的14個方面，涉及到18個條款的規(guī)定，可以看出新刑訴法把1996年刑訴法關(guān)于人民檢察院法律監(jiān)督的抽象規(guī)定，已經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)了具體化和法典化，它貫穿于刑訴法的全過程，充分發(fā)揮了立法者對訴訟監(jiān)督的高度重視。
二、新刑事訴訟法對訴訟監(jiān)督規(guī)定的不足之處
新修改的刑訴法較96年刑訴法在訴完善了訴訟監(jiān)督的很多方面，但是仍有一些亟待解決的問題沒有加以規(guī)定和明確。
