時間：2022-08-25 20:43:59
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地儲備制度，希望這些內容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
1.土地儲備制度的定義
土地儲備制度，是指為實現(xiàn)對土地市場的宏觀調控、促進土地資源的合理配置，政府授權的土地儲備機構依照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃，通過征收、收購和置換等方式取得土地并對其合理開發(fā)整理與儲存，并通過招標、拍賣等方式供應城市各種類型的建設用地，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一種土地管理制度。在此，明確了儲備制度的主體是政府授權的土地儲備機構，目標是對土地市場進行宏觀調控、促進土地資源合理配置，功能是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
2.我國土地儲備法律制度的特點
（1）政策先行
由于在土地制度實施之初，地方政府大多缺乏經(jīng)驗，所以各地在開展土地儲備時間活動的過程當中，并沒有急于出臺效力比較高的地方性法規(guī)或者是政府規(guī)章，而大多則是以政府出臺的政策性文件或者是行政部門規(guī)范性文件的形式來作為推動土地儲備運作的依據(jù)。從全國的范圍來看，各地的運作都差別不大，土地儲備機構的成立以及運作之初，基本上都是遵循地方政府的政策性文件，等到積累了一定的實踐經(jīng)驗之后，再以地方規(guī)章予以規(guī)范。
（2）地方立法先行
地方政府對各地土地制備制度運行以及發(fā)展的起了很大的對同作用，很多開展土地儲備運作的城市，如上海、北京、重慶等都出臺政府規(guī)章。相比之下，國務院以及作為土地主管部門的國土資源部，反而沒有急于立法規(guī)范。國家層面的早期關于土地儲備的有關規(guī)定，也只是是具體體現(xiàn)在有關的政策性文件中，一直到了 2007 年國土資源部才聯(lián)合相關部門出臺了《土地儲備管理辦法》。
3.我國土地儲備法律制度所存在問題
第一，在現(xiàn)存的土地儲備法律制度上，立法滯后，缺乏立法上的支撐。在現(xiàn)行的《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中很難找到關于土地儲備的法律規(guī)范。從這我們可以看出，現(xiàn)行的土地儲備制度體系是脆弱的、不完善的。
第二，各種規(guī)范性文件、規(guī)章之間時常會發(fā)生沖突與矛盾，缺乏統(tǒng)一性。由于土地儲運行，是以地方政府推動為主，各地在土地儲備的政策規(guī)范上存在內容上的差異是正常的。這些差異，涵蓋了土地儲備運作機構、土地儲備范圍、運作程序等各方面。但是值得我們關注的是，這些差異不僅只體現(xiàn)在各地方政府規(guī)范性文件之間存在差異上，更體現(xiàn)在地方規(guī)范與國土資源部以及相關部門的規(guī)范性性文件之間存在著差異甚至矛盾。
第三，土地儲備制度與相關法律制度規(guī)范之間的有效銜接不足。土地儲備的運作，涉及一系列的程序與權力義務的調整，如立項審批、規(guī)劃調整、征收動遷安置、權屬變更等，但是由于現(xiàn)有的法律規(guī)范體系沒有便利而直接的與土地儲備進行銜接的渠道，從而使得實踐中的土地儲備處于較為尷尬的地位。
4.對于完善我國土地儲備法律制度的政策與建議
第一，要立足于土地規(guī)劃，以其為原則，在土地儲備的運行過程中要與土地規(guī)劃的要求相一致。土地規(guī)劃是的含義是：政府在土地上進行各種合理用地配置的綜合性活動，在土地利用中，土地規(guī)劃具有絕對的權威地位。在編制土地利用的總體規(guī)劃時，要明確指出地的用途，并且土地的使用單位和個人則應嚴格按照土地利用總體規(guī)劃所規(guī)定的用途使用土地的，在土地儲備中運行的過程中，如征收、收購等都要服從土地規(guī)劃的要求，必須在服從土地規(guī)劃的前提下進行。
第二.加大在土地儲備方面的立法建設，建立并完善土地法律制度體系。要加快專門正對于土地儲備制度方面的立法，使其能在土地儲備運行的過程當中為各環(huán)節(jié)提供強有力的法律依據(jù)，改變土地儲備制度體系脆弱、不規(guī)范的現(xiàn)狀。
第三，要增強各種規(guī)范性文件、規(guī)章之間的協(xié)調性與統(tǒng)一性，尤其是要增強地方性規(guī)章、規(guī)范性文件與國土局資源部及其相關部門規(guī)章、規(guī)范性文件的協(xié)調與統(tǒng)一性。
第四，要增強土地儲備制度與相關法律制度規(guī)范之間的有效銜接，改變現(xiàn)有法律不體系中沒有便利、直接的與土地儲備相銜接的渠道的現(xiàn)狀。
第五，要改變授權方式，讓法律授權代替行政授權 。目前關于土地儲備的法律制度還不完善，現(xiàn)有運行的依據(jù)大都地方政府的行政規(guī)章，使得政府機關行使權力缺乏相應的法律依據(jù)。在為數(shù)極少的關于土地儲備的行政規(guī)章中，大部分都采用行政委托方式，將土地儲備的行使權力授于土地儲備機構。我們可以從這些土地儲備機構的業(yè)務范圍看出，大部分的業(yè)務都是由政府委托，其自身很少開展業(yè)務。所以只有讓法律授權代替行政授權，才能解決土地儲備機構行使權利的合法性問題，才能使其的作用得以真正發(fā)揮。
第六，要明確土地儲備制度中的公共利益范疇，防止行政權力的濫用。土地儲備過程當中會涉及多方的利益，所以公共利益的保護應該是土地儲備機構進行土地儲備的核心目的。然而“公共利益”是一個抽象的概念，其范圍難以確定，因而在實踐中非常容易導致權力的濫用。但是我國現(xiàn)行法律卻沒有對“公共利益”的范疇作出具體的解釋，完全由政府自由裁量，從而使得我國各地政府為了所謂的開發(fā)而亂征用土地，造成耕地的非農化，進一步造成我國耕地數(shù)量的不斷減少。所以，土地儲備立法時，應該對“公共利益”的概念以及范圍等相關方面在法律上作出具體的界定。（作者單位：西南大學經(jīng)濟管理學院）
參考文獻
[1]樓建波、張雙根、金錦萍、呂飛飛主編.土地儲備及土地一級開發(fā)法律制度[M].中國法制出版社.2009年
[2]樓建波等.土地儲備及土地一級開發(fā)法律制度[M].北京.中國法制出版社.2009年
[3]鄭興隆.我國城市土地儲備制度研究[D].重慶.重慶大學.2009年
實施我國土地供應的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調控，是國家土地管理制度的基本原則，土地的招拍掛出讓制度也是我國最重要的土地使用制度之一。
2007年10月起實施的《物權法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。該法首次明確了房屋的拆遷必須基于公共利益方可實施。
然而，房屋拆遷所依據(jù)的《城市房屋拆遷管理條例》卻規(guī)定，只要符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護文物古跡，便可在合法程序下實施拆遷。顯然，規(guī)劃項目的建設導向，背離了物權法所強調的公共利益原則的導向。
更讓人困惑的是，依據(jù)物權法，土地儲備中心儲備土地，除了完全市場化收購土地或行使優(yōu)先購買權取得土地外，不論是征收集體土地還是收回國有建設用地，都必須基于公共利益的原則。而2007年12月7日推出的由國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)手的《土地儲備管理辦法》中，土地儲備辦法不僅沒有明確，且在第十二條“因實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建需要調整使用土地的，應由國土資源管理部門報經(jīng)有批準權的人民政府批準，依法對土地使用權人給予補償后，收回土地使用權。”這與征收不動產(chǎn)的“公共利益”導向，存在明顯偏差。
何謂公共利益？那是在與私人利益的相互比較中展開，是排除了偏私或私利的公共權利和正義，是讓多數(shù)人享有的共同利益。其外延在不同國家和不同發(fā)展階段都有不同的詮釋。如美國聯(lián)邦憲法對土地征收有3個要件：合法程序、公平補償和公共使用。其中，公共使用是由法院通過4項要件判定：①該目的影響的是與個人相對應的共同體；②法律左右征收后的財產(chǎn)使用；③公共組織擁有財產(chǎn)所有權；④公眾獲取占有收益。
目前，通過我國土地儲備中心儲備的土地，更多的是用于經(jīng)營性用地開發(fā)。
土地儲備機構對儲備土地進行前期開發(fā)、保護、管理或臨時利用。完成前期開發(fā)整理的儲備土地， 納入當?shù)厥小⒖h土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。經(jīng)營性用地供地方式，按照2007年11月起實施的《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》第四條規(guī)定實施：對工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地，以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。
顯然，這里的經(jīng)營性用地并不具備《物權法》公共利益的基本特征，實施土地儲備征收的要件缺乏。
經(jīng)營性用地開發(fā)以商業(yè)利益為目標，土地收回及其房屋的動遷補償，應以民事協(xié)商方式為主。所以，土地儲備中心儲存經(jīng)營性土地，已經(jīng)不能簡單延續(xù)原有模式，即統(tǒng)一由政府根據(jù)城市規(guī)劃方案，頒布拆遷許可證，由政府實施動拆遷補償，收回土地，完成土地熟化，再通過招拍掛方式進入土地一級市場。面對《物權法》，我國繼續(xù)有效實施土地儲備與招拍掛供應制度的基礎已經(jīng)受到嚴重動搖，面臨很大困境。
要解決一系列接踵而來的問題，首先需要明確何謂公共利益。公共利益的界定是個復雜而嚴肅的問題，隨著《物權法》的出臺，我國急需對公共利益的內涵和外延以及法律認定程序進行研究。同時，實施我國土地供應的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調控，是國家土地管理制度的基本原則，土地的招拍掛出讓制度也是我國最重要的土地使用制度之一。所以，如何切實從理論和實踐層面解決我國土地儲備供應制度在面對《物權法》時所陷入的困境，已經(jīng)迫在眉睫。
關鍵詞：土地儲備制度；問題；對策
一、我國城市土地儲備制度的建立
我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產(chǎn)權制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協(xié)議方式出讓第一塊土地使用權，開創(chuàng)了國有土地使用權有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機構一上海市土地發(fā)展中心。2001年4月30日，國務院頒布的《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出，為增強政府對土地市場的調控能力有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。
土地儲備制度是政府加強壟斷城市土地供應的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業(yè)改制解困，盤活存量土地資產(chǎn)，高效合理配置存量土地；土地收購后，進行開發(fā)和整理，使一些規(guī)劃不合理，環(huán)境較差的土地得以再開發(fā)和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產(chǎn)的增值。
二、我國城市土地儲備制度存在的問題
1 土地儲備運作主體界定不清。
從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實施機構，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機構，形成了政府與土地儲備機構之間的委托關系。但在實際運行過程中，城市土地發(fā)展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據(jù)土地利用年度計劃，具體實施土地收購儲備等工作；又要參與到企業(yè)運營過程中，與開發(fā)商共同經(jīng)營土地，便產(chǎn)生了政府部分官員的“尋租”行為。
2 土地出讓傾向于高端住宅。
隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，土地出讓作為這一行業(yè)的起始點正在起到關鍵性環(huán)節(jié)作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調控下卻飛速上揚，部分城市的土地儲備機制運作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標準3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強烈不滿。
3 土地儲備的收益分配及征用補償機制不健全。
土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。由于補償標準很低，導致很多郊區(qū)農村的農民出現(xiàn)了耕作無地、就業(yè)無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉(xiāng)之問的差距和矛盾。
三、發(fā)展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發(fā)展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風險保障等方面。
1 建立一個以政府為核心，土地管理部門為紐帶，有關部門共同參與的土地儲備管理機構，制定科學的土地收購、儲備和供應計劃，保障政府對城市土地資產(chǎn)的有效經(jīng)營，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。
第一條為加強對土地收購儲備資金的管理，保障和促進土地收購儲備事業(yè)健康發(fā)展，根據(jù)國家有關法律、法規(guī)和《**市土地儲備管理辦法》，結合**市實際，制定本辦法。
第二條土地收購儲備資金是指財政撥款、銀行貸款等專項用于土地收購補償、土地開發(fā)整理、支付借款利息、土地交易支出等方面的資金。
第三條土地收購儲備資金管理是依照國家財政政策、法律、法規(guī)，對資金的籌集、使用和結算進行全過程管理，其目的是保證資金安全、滿足資金需要、提高使用效益。
第四條市土地儲備委員會辦公室設置財務機構，負責土地收購儲備資金的籌集、使用、分配等日常管理，接受市國土資源管理、財政、審計等部門的領導、管理和監(jiān)督。土地收購儲備業(yè)務具有公益性、經(jīng)營性、壟斷性的顯著特點，在國有土地實行資本運作的過程中，財政部門應按土地收購儲備業(yè)務的特殊性質，提供必要的保障。
第五條土地收購儲備資金的存款、貸款等金融服務工作，擇優(yōu)委托專業(yè)銀行負責辦理。在授信銀行建立基本帳戶，專戶管理，封閉運行。
第六條市財政局對儲備土地出讓取得的收入實行收支兩條線管理，即：儲備土地出讓取得的收入由市土地儲備委員會辦公室直接繳入市財政專戶；土地收購補償、開發(fā)整理、支付利息和費用等方面的支出，經(jīng)財政部門審核后另行下?lián)堋＊?/p>
第七條市土地儲備中心根據(jù)市土地儲備委員會辦公室提供的土地收購資金計劃和委托，代市土地儲備委員會辦公室具體辦理銀行貸款業(yè)務。所籌集資金納入市土地儲備委員會辦公室賬戶，按照本辦法進行管理和使用。
第二章計劃管理
第八條市土地儲備委員會辦公室根據(jù)年度土地儲備計劃編制年度資金收支計劃，并按擬儲地塊編制分項資金收支計劃，實行項目資金計劃管理。
第九條土地收購儲備資金年度收支計劃，經(jīng)市國土資源管理、財政部門審核后，報市土地儲備委員會批準執(zhí)行；分項收支計劃報市國土資源管理、財政部門備案。
第十條土地儲備計劃發(fā)生變動，須相應調整土地收購儲備資金的年度收支計劃和分項收支計劃。
第十一條市土地儲備委員會辦公室要嚴格執(zhí)行資金收支計劃，嚴禁隨意突破計劃范圍，防止資金積壓和資金超支。
第三章資金籌集
第十二條市土地儲備委員會辦公室(土地儲備中心)應當多渠道籌集土地收購儲備資金，優(yōu)化籌資方案，降低籌資成本和費用。
第十三條土地收購儲備資金來源包括財政撥款、銀行貸款、其他借款、預收定金、土地儲備風險資金、社會融資和其他收入。
第十四條財政撥款指市財政部門撥入市土地儲備委員會辦公室的資金，以及安排返還的土地收益金(此收益金主要用于擴充土地收購儲備周轉金)。
第十五條銀行貸款指為實施土地收購儲備向金融單位融資借入的資金。在申請辦理借款時應向委托銀行提交年度土地儲備計劃、年度資金收支計劃、會計報表以及委托銀行需要提交的文件、資料，申請和取得年度貸款授信額度。在授信額度內，根據(jù)土地收購儲備業(yè)務的資金需要，向銀行提交儲備地塊的收購合同、儲備方案、分項資金收支計劃和貸款所需的文件、資料，按規(guī)定申請和取得授信貸款。
第十六條其他借款指為實施土地收購儲備向其他單位借入的資金。
第十七條預收定金指以預出讓方式向意向用地者收取的預購用地定金。
第十八條土地儲備風險資金指經(jīng)市財政部門審核批準，從上繳財政專
戶的土地收益金中，按一定比例計算撥付建立的風險資金。土地儲備風險資金只能用于彌補土地收購儲備業(yè)務中出現(xiàn)的市場風險、自然風險和市政府調劑土地收不抵支的差額。
第十九條社會融資指按國家規(guī)定向單位、個人發(fā)行土地儲備債券、募集土地儲備股份獲得的收入。
第二十條其他收入指儲備土地及地面建筑物、構筑物在出讓前通過出租、抵押等開發(fā)利用獲得的收入，存款和貸款相抵后的利息凈收入。
第四章資金使用
第二十一條市土地儲備委員會辦公室要根據(jù)年度和分項資金收支計劃、地塊收購合同和方案，按對象、進度合理調配、使用資金，市財政部門派員監(jiān)督資金的使用情況。
第二十二條土地收購、前期開發(fā)整理、儲備過程中發(fā)生的各項費用，要以每一地塊為核算單位，分別計入土地收購、儲備和開發(fā)成本，實行成本核算。
第二十三條市土地儲備委員會辦公室要依據(jù)儲備計劃、市場狀況和地塊質量，合理確定土地儲備總量和儲備周期，加快資金周轉，降低儲備成本，減少運營風險。
第二十四條土地收購儲備資金的使用范圍包括土地收購補償費、土地開發(fā)整理費、土地儲備管理費。除此以外的費用嚴禁在成本開支范圍列支。
第二十五條土地收購補償費指用于土地征用、收回、收購和安置補償?shù)馁M用及置換土地的價差支出。補償標準須按《**市土地儲備管理辦法》和土地估價機構的評估結果確定并嚴格執(zhí)行。特殊情況需超標準補償?shù)模氂墒袊临Y源管理、財政部門審核后，報市土地儲備委員會審批。
第二十六條土地開發(fā)整理費是指在儲備土地出讓前，以提升土地的經(jīng)濟價值為目的，對土地進行平整和基礎設施建設而發(fā)生的工程費用。
土地開發(fā)整理要通過招標方式確定具有相應資質的施工企業(yè)承擔。土地開發(fā)整理的開支標準
要根據(jù)國家和省統(tǒng)一的工程預算定額、取費標準、地區(qū)單位估價表確定，并按經(jīng)確認的實際工程量，據(jù)實結算工程價款。
第二十七條土地儲備管理費指用于土地收購、儲備、開發(fā)、整理和出讓全過程的直接和間接費用，包括以地塊為核算對象的土地管理費、土地交易費和存款、貸款利息收支相抵后的利息凈支出。
第二十八條土地儲備風險金的使用，必須報市財政部門審核、市土地儲備委員會批準。
第二十九條未經(jīng)市政府批準，土地收購儲備資金不得用于非土地儲備事項的質押、擔保、對外借款。
土地收購儲備資金必須專款專用，不得用于非收購儲備事項的支出。
第五章收益分配
第三十條市土地儲備委員會辦公室要按照國家財務會計制度的要求，按期(月、季、年)按進度分項目進行結算，并編制年終決算報表。
第三十一條市土地儲備委員會辦公室要依據(jù)國家有關法規(guī)、制度嚴格收支管理，認真核算成本，及時、足額繳納有關稅費，按時退還各類借款本息。
第三十二條土地收益金專項用于擴充土地收購儲備周轉金時，其資金總規(guī)模由市土地儲備中心報市財政部門審核后，經(jīng)市土地儲備委員會批準確定。
原按2％返還土地行政主管部門的土地出讓金，仍按云財綜字［92］172號和云財綜字［95］66號文件的規(guī)定，以2000年為基數(shù)執(zhí)行。
第三十三條市土地儲備中心日常工作經(jīng)費由市財政按業(yè)務工作需要核撥，實行總量包干、單獨核算。單獨編報會計決算報表。工資標準按昆人勞通［2000］119號文件的有關規(guī)定執(zhí)行，并接受市財政部門的監(jiān)督。
市土地儲備中心的財務收支，不得與市土地儲備委員會辦公室的土地儲備資金相混淆，必須嚴格區(qū)分。
第六章監(jiān)督檢查
第三十四條市土地儲備委員會辦公室的會計核算執(zhí)行事業(yè)單位會計制度，對儲備土地出讓業(yè)務收入和支出實行收支兩條線管理。
第三十五條市土地儲備委員會辦公室要根據(jù)土地儲備業(yè)務的發(fā)展需要，建立健全財務機構、財務制度，合理配置財務人員，加強會計核算和財務管理，定期向市國土資源管理、財政部門報送會計報表和財務狀況報告，并接受市財政、審計部門的監(jiān)督。
第三十六條市國土資源管理、財政部門要對土地儲備資金的使用情況定期分析，不斷加強對資金運作過程的指導、監(jiān)督和檢查。
第三十七條市審計部門依據(jù)審計法規(guī)，對土地收購儲備資金的收支、使用、管理進行日常和定期的審計監(jiān)督。
第三十八條土地收購儲備資金和上繳市財政的土地收益金，要按市政府批準的用途專款專用，嚴禁截留、擠占和挪用。對違反法律、法規(guī)的，按有關規(guī)定，視情節(jié)輕重給予嚴肅處理。
第七章附則
[關鍵詞]土地儲備制度；耕地保護；關系
中圖分類號：TM461 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）12-0287-01
我國經(jīng)濟的發(fā)展、人口的增多、人民生活水平的進一步提高帶來的直接影響是對糧食的需求量大幅度上升。但城市化和工業(yè)化的不斷推進，占用了大量的農用耕地，使耕地保護、糧食安全和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾日益激化。所以土地儲備問題成為了城市土地利用管理中的熱點問題，雖然已有不少學者從各個不同的方面對此進行了探討，但收效甚微，耕地保護、糧食安全和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾仍舊愈演愈烈。
1.我國土地儲備制度含義以及意義
土地制度最早起源于西方，是西方市場經(jīng)濟發(fā)達的國家城市化過程中發(fā)展起來的一項以促進社會保障、增進公民福利為目的的制度。這時的土地儲備有利于改善城市的居住環(huán)境、促進城市和諧有序的發(fā)展；有利于抑制土地的投機倒把行為，更能在一定程度起到降低住房價格的作用。而我國正式表明土地儲備制度成為法律制度是在2001年4月30日國務院頒布的《關于加強國有土地資源管理的通知》中，首次在國家層面對土地儲備的概念進行界定是在2007年的11月19日，國土資源局、財政部、中國人民銀行三部門聯(lián)合頒布的《土地儲備管理辦法》中。《土地儲備管理辦法》提出土地儲備是市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調控土地市場、促進土地資源合理利用的目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應土地的行為。相對應的土地儲備制度則是政府按照法定程序，運用市場機制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃對城市各類建設用地需求的一種經(jīng)營管理制度。是城市土地使用制度的一項創(chuàng)新。
和國外的土地管理儲備制度建立在土地市場建立后，用來彌補市場缺陷，限制地價上漲、投機不同，我國的土地儲備制度建立土地市場建立起前，是在地價受到了抑制的情況下，希望能通過這么一套制度來晚上市場，促進市場定型的。所以我國的土地儲備制度又具有著一些不同的意義。首先，它的建立和推廣使得土地交易逐步走向了市場化，打擊了土地交易的隱形市場，有利于調整和規(guī)范土地市場；其次它盤活了城市的存量用地，尤其是對國企改革發(fā)揮了重要的作用；最后它還幫助了地方政府增加收益，以加快城市基礎設施的建設[1]。
2.我國土地儲備現(xiàn)狀分析
1996年我國第一家土地儲備機構成立于上海；2001年，國土資源部真實全面推廣城市土地儲備制度。十多年來遍布全國的城市土地儲備機構一有幾千家，這是我國城市土地儲備制度從初生到探索再到成長的過程。雖然在政府主導程度、機構職責權限等方面各地的具體操作模式不盡相同。但縱觀整個國家政策的發(fā)展方向，土地儲備制度的發(fā)展趨勢正在逐漸清晰，即以市場導向的市場化運行方向來完成土地一級市場的主要職能，達到土地利用可持續(xù)發(fā)展。可即便已經(jīng)取得了這樣的成效，但就只誕生了不過十幾年的“毛頭小兒”來說，存在的問題也不在少數(shù)。首先，雖然我國占有全世界百分之七的土地，但要養(yǎng)活的確是全世界百分之二十二的人口，所以我國的基本國情就有人多地少、耕地后備資源嚴重不足這一條，另外人口的劇增引致生產(chǎn)生活對土地需求的增加，人地矛盾日益激化。其次，我國正處于經(jīng)濟社會多方面發(fā)展時期，此時期的經(jīng)濟活動多以企業(yè)化、集團化生產(chǎn)為主，人口向城鎮(zhèn)集中，城市規(guī)模擴大，社會生產(chǎn)和人民生活對土地的需求旺盛，人地矛盾十分突出，耕地保護形勢日益嚴峻。另外，耕地的減少甚至會成為影響糧食安全的直接原因，長此以往，更會影響到社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。最后，工業(yè)化和城市化的迅速發(fā)展，使得土地的質量嚴重受損，土地的承載力下降，水土流失、土地荒漠化、鹽堿化的現(xiàn)象接踵而至，造成了生態(tài)環(huán)境被破壞和土地資源被污染的嚴重后果。
3.土地儲備制度和耕地保護的關系探討
《土地儲備管理辦法》中總結了土地儲備的四個功能，包括服務于土地調控，促進土地節(jié)約集約利用，提高建設用地的保障能力與規(guī)范土地市場的運行。這其中的一個重要功能――促進土地節(jié)約集約利用就與用地觀念和報貨耕地息息相關。
另外，土地儲備有存量儲備和增量儲備兩種。存量儲備土地往大了講是城鄉(xiāng)建設中已經(jīng)占有或者使用了的土地，實則就是城鄉(xiāng)建設用地范圍內的閑置、未利用，或者利用不充分、不合理的仍然巨頭開發(fā)利用潛力的土地。增量土地這是新增建設中所占用的，主要來源于城市周邊的農用土地。如果增加存量土地的儲備，減少增量土地的儲備就能在一定程度上節(jié)約集約利用率。從而起到保護耕地的目的。
當然，也不能一味地去增加存量土地的儲備與減少增量土地的儲備，因為城市經(jīng)濟的發(fā)展也是至關重要的，所以在進行具體控制的過程中要注意結合實際情況，可以再發(fā)覺城市內部的用地潛力上面多下功夫，使其技能幫助保護耕地，又能促進城市經(jīng)濟的發(fā)展[2]。
4.有關如何通過土地儲備制度來促進耕地保護的建議
具體來說，保護耕地、促進集約用地是我國當前關乎民生的一大目標。一項制度的實施本身不是目的，其運行和完善要圍繞其使命來進行才是根本。除了要根據(jù)調控目標和市場制定合理的征地、供地計劃外，還需要充分把握各個環(huán)節(jié)的運行策略，努力通過土地儲備制度來實現(xiàn)耕地保護。
4.1 地方政府提高耕地保護的認識
政府壟斷著土地一級市觶控制著儲備土地的來源，所以政府在土地儲備與耕地保護中扮演著重要的角色。比如說在存量土地和增量土地的儲備問題上，如果當?shù)卣疄榱俗非罄娴淖畲蠡瘉頊p少土地儲備的成本，偏離國家嚴格控制增量用地的基本要求，利用調整土地利用總體規(guī)劃改變地類性質，規(guī)避國家相關的法律法規(guī)，影響到了儲備中對于增量土地儲備數(shù)量的要求就會直接影響到耕地數(shù)量，從而挫傷國家耕地保護目標的實現(xiàn)。所以提高政府的耕地保護意識至關重要。除了上級政府加大對于耕地保護的宣傳力度外，建議可以在設置土地儲備目標時加入耕地保護的相關內容，通過把耕地保護融合在土地儲備中來保障耕地保護政策的嚴格執(zhí)行。最后針對政府盲目儲備土地、讓出土地來增加短期的財政收入的問題，要及時剔除當?shù)卣缘厣數(shù)挠^念，讓他們意識到這樣不僅達不到調控土地市場的目的，更會帶來耕地的大量流失，由此危及糧食安全、阻礙可持續(xù)發(fā)展。
4.2 健全和規(guī)范土地儲備制度
《土地儲備管理辦法》等有關土地儲備制度的法律雖然有明確土地儲備的性質定位、范圍、程序，確立了土地儲備機構的法律地位，規(guī)范了土地儲備的資金管理以及促進了土地儲備制度的健康發(fā)展。但作為一部新生法律，并未十分健全，建議可以在今后的有關土地儲備法律制度建設過程中，增加有關耕地保護的內容，不僅讓土地儲備管理制度能調控土地市場、增加財政收入，獲得經(jīng)濟效益，還能切實實現(xiàn)耕地保護，取得民生和環(huán)境效應，從而健全自身發(fā)展[3]。
5.結語
綜上所述，作為行政手段與市場手段相結合的土地儲備制度，依中國國情而成長，并將在將來的土地調控中發(fā)揮重要作用。地方政府和土地機構都需要以長遠發(fā)展的眼光處理好國家政策和地方發(fā)展間的關系，以求進入到相互支持并相互融合的良性循環(huán)之中。因為只有這樣，土地儲備制度才能發(fā)揮好自身的特有優(yōu)勢，以國家政策、調控目標和科學的供地計劃為導向，充分把握好各個環(huán)節(jié)的運行策略，達到耕地保護、集約用地的高效統(tǒng)一，實現(xiàn)整個土地一級市場的健康發(fā)展。
參考文獻
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第二條**市城市規(guī)劃區(qū)范圍內的土地儲備供應管理工作，適用本辦法。
第三條本辦法所稱土地儲備供應是指土地儲備機構依據(jù)本辦法的規(guī)定，將需盤活的存量土地以收回、收購、置換方式予以儲備，通過前期開發(fā)整理，向土地使用者公開提供土地的行為。
第四條市政府成立土地儲備管理委員會，具體領導本市的土地儲備工作。**市土地儲備中心（市國土資源局下屬事業(yè)單位，以下簡稱儲備中心）在**市土地儲備管理委員會的領導下，負責市規(guī)劃區(qū)范圍內的土地儲備和出讓前期工作。
第五條市國土、財政、規(guī)劃、監(jiān)察、發(fā)改委、國資委、審計、建設、房管、環(huán)保、物價等部門應按照各自職責，做好土地儲備供應的相關工作。
第六條市國土資源部門應根據(jù)城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和土地利用年度計劃，會同有關部門制定年度土地儲備和供應計劃，經(jīng)市土地儲備管理委員會審核后報市政府批準實施。
第七條下列土地應當通過收回或收購的方式予以儲備：
（一）土地使用期限已滿被依法收回的土地；
（二）依法收回的閑置土地；
（三）因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結構調整或者其他原因調整出的原劃撥土地；
（四）企事業(yè)單位以出讓方式取得土地使用權后改變用途的土地；
（五）以出讓方式取得土地使用權后無力繼續(xù)開發(fā)和不具備轉讓條件的土地；
（六）需盤活改造的工商企業(yè)的倉儲或其他用地；
（七）市政府為公共利益或實施城市規(guī)劃進行舊城改造和土地整理指定收回、收購、置換的土地；
（八）土地使用權轉讓價格比標定地價低20%以上由政府優(yōu)先收購的土地；
（九）市規(guī)劃區(qū)內按規(guī)劃要求需改造的村莊用地；
（十）司法機關依法提請協(xié)助執(zhí)行的土地使用權清償債務的土地；
（十一）轉讓地方后改變?yōu)榻?jīng)營性用地的原軍用土地；
（十二）土地使用權人申請收購的土地；
（十三）其他需要儲備的土地。
第八條凡本辦法規(guī)定應當儲備的土地，土地使用權人應當申請市儲備中心收購，不得擅自轉讓或開發(fā)。
第九條儲備土地前，規(guī)劃部門應出具地塊詳細規(guī)劃和控制指標以及道路坐標、控制紅線圖等，作為土地收購儲備的依據(jù)。
儲備土地出讓應當附規(guī)劃部門出具的規(guī)劃指標及附圖，并且完成前期開發(fā)整理工作。
第十條儲備中心擬定的土地儲備和供地方案，應當在地價評估的基礎上由國土資源部門研究，報市政府批準后實施。
土地儲備方案應當包括補償安置方案。
第十一條儲備土地的供應一律實行有償使用，并遵循土地審批程序。除法律法規(guī)要求行政劃撥的以外，經(jīng)營性用地應采取招標拍賣掛牌方式出讓供應土地。
第十二條招標拍賣掛牌出讓土地的起始價、保證金由國土資源部門研究確定后報市政府批準；招標拍賣掛牌出讓土地的底價由土地使用權出讓協(xié)調決策機構確定。
第十三條儲備土地信息以及招標拍賣掛牌出讓公告應當遵循出讓計劃公開、供地信息公開、集體決策公開、程序公開、競價公開、出讓結果公開的原則。
第十四條土地儲備資金來源主要有以下幾種方式：
（一）從土地出讓收益中提取10%充實周轉金；
（二）銀行抵押貸款；
（三）其他借款；
第十五條加強土地儲備資金管理，土地儲備資金應做到專款專用，任何單位和個人不得挪作他用。
第十六條土地儲備工作人員、、利用職務便利索取或收受賄賂的，給予行政處分。構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。
第十七條凡本辦法規(guī)定應當進行儲備的土地，土地使用權人未申請儲備非法轉讓、出租、買賣或改變用途的，由國土、規(guī)劃部門按照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的規(guī)定實施處罰。
第十八條當事人對行政處罰不服的，可依法向同級人民政府或上一級行政主管部門申請行政復議，也可向人民法院提起行政訴訟。
由于土地儲備是一種新型的城市土地管理制度，在中國的土地上誕生的時間很短還很不成熟，基本處在不斷探索不斷修正階段。而且土地儲備的地域性很強，各地的情況也不盡相同，沒有統(tǒng)一的標準尺度，工作上各個環(huán)節(jié)都存在問題和風險有待進一步探討解決。
1土地儲備制度存在問題
土地儲備制度在實際運作中存在各種問題和難點，有些是客觀的，需要時間、經(jīng)驗解決克服；有些是政策配套的問題，需要制定相應的政策、改變管理體制；更多的是部門的協(xié)調問題，需要市政府高屋建瓴、通盤考慮。
1.1 儲備資金運作渠道單一
土地收儲的投入資金量大，周期長，資金是土地儲備的根本，籌措資金是儲備中心最重要的日常工作之一。1999年6月溫州市土地儲備中心成立，系全額撥款的事業(yè)單位，當時政府撥款的土地儲備啟動資金只有3000萬元，至今唯一的融資渠道就是銀行抵押貸款。
1.2 收儲土地類型單一
溫州市土地儲備中心最主要的工作就是收儲本市的國有企業(yè)改制收回的國有劃撥工業(yè)用地，企業(yè)改制重組、人員分流，支付了改制實際需要的費用后，原有的劃撥工業(yè)用地以無償收回。目前市本級的改制工作已基本結束，因此2008-2010年的收儲的土地量總量才3.38畝。依據(jù)《儲備辦法》可以納入土地儲備范圍的其他幾類土地特別是收購的土地和優(yōu)先購買權取得的土地等開展收儲的難度很大，收購土地的補償標準由土地儲備機構與土地使用權人根據(jù)土地評估結果協(xié)商，經(jīng)國土資源管理、財政部門或地方法規(guī)規(guī)定的機構批準確認，完成收購程序。但這種“收購關系”既不同于儲備中心依靠行政權力“強制收回補償”，又不用于根據(jù)市場化運作的買賣雙方處于平等經(jīng)濟主體，價格在自愿、平等的基礎上協(xié)商，實際操作性不強。而且土地補償標準由土地儲備機構與土地使用權人協(xié)商，缺乏相應的配套措施和規(guī)定，容易導致權力尋租、腐敗的產(chǎn)生。
雖然歷年來儲備中心統(tǒng)一征地的面積達6395.18畝，但這并不是真正意義上的儲備土地，這些征地項目在報批時已確定供地對象，儲備中心承擔的“角色”只是在項目報批初根據(jù)需要墊付部分征地費用的“名義”儲備而已。
因此如果儲備土地的源頭沒有拓展，儲備土地的長遠和持續(xù)發(fā)展堪憂。
1.3 現(xiàn)行做法與《儲備辦法》相悖（多頭儲備）
為更好的推進城市發(fā)展建設，多年來溫州先后有舊城改造指揮部、中心區(qū)指揮部、甌江口開發(fā)建設指揮部、市政開發(fā)指揮部、安居工程指揮部、甌海大道指揮部等十余家單位，儲備中心不僅調撥大量的土地以滿足指揮部工程建設需要，同時還為個別指揮部解決建設資金的短缺問題，允許指揮部暫緩支付收儲成本，根據(jù)自身資金到位情況逐步支付，甚至為個別指揮部提供土地擔保對商業(yè)銀行進行融資解決建設資金等。但2007年11月19日頒布實施的《儲備辦法》第二十七條規(guī)定：“土地儲備機構應加強資金風險管理，不得以任何形式為第三方提供擔保。”各大指揮部在法律上不具備土地儲備的主體資格，無權進行土地儲備，但如果指揮部沒有土地就無法進行融資開發(fā)建設，儲備中心具備土地儲備的主體資格但卻不得以任何形式為第三方提供擔保，這造成的兩難局面的解決方式值得探討。或者政府委托指揮部直接從事土地儲備，具體是指揮部下面成立國有公司進行操作，但這種操作模式在法律上有濫用行政職權之嫌，同時也分流了土地儲備資源無法做到“一個池子蓄水”的初衷。
2 土地儲備制度運行風險
由于溫州市土地儲備制度在實際運作時間才10多年，就全國的土地儲備制度而言也是處于初級摸索階段，沒有現(xiàn)成的成熟的經(jīng)驗可以借鑒，存在諸多風險，但在實際運行中所面臨的最主要的風險有金融風險、法律政策風險、市場風險等。
2.1 金融風險
由于地塊儲備的周期長，資金需求龐大，而且目前溫州土地儲備的融資渠道單一，存在融資風險；對貸款的依賴性高，相應的貸款利息負擔十分沉重，存在利率風險。從儲備中心1999成立至2010年底，國家的宏觀調控政策特別是存款準備金率和貸款利率的調整直接影響儲備中心的資金運作，使整個土地儲備工作的運行風險不斷加劇。特別是當為了應對流動性過剩局面國家實行宏觀調控銀根緊縮的局面時，貸款利率的不斷上升使利息負擔更加沉重，儲備中心的資金鏈就存在斷裂的危險。
同時由于地方政府這幾年的快速發(fā)展，對社會公共基礎設施建設項目資金投入力度不斷加大，資金需求量大，容易出現(xiàn)挪用的情況，各大指揮部應返還而未返還的收儲成本及利息達十幾億元。儲備中心和財政成為市政府的“左口袋”和“右口袋”，都是市政府的“口袋”，缺乏有效的監(jiān)督機制。
2.2 法律風險
從2001年4月30日的《國務院關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)【2001】15號）中明確指出“堅持土地集中統(tǒng)一管理，確保城市政府對建設用地的集中統(tǒng)一供應。……為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度”，各地響應紛紛建立土地儲備機構到2007年11月19日由國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)了《土地儲備管理辦法》，各地的儲備中心終于有了國家層面的法律依據(jù)。這其間的幾年由于各地沒有統(tǒng)一的法律依據(jù)，法規(guī)不健全，各地各自為政。因為法律的缺失，政策往往成為主導依據(jù)。但政府關于土地儲備的政策變動性大、不連貫對土地儲備機構的運作帶來了極大的不確定性。大到國家的金融政策、房地產(chǎn)及相關政策，小到地方政府的各種政策都直接影響土地儲備的實際工作順利進行，導致多渠道收購和對外供應土地，使代表政府負責土地收購儲備的中心并不能真正壟斷土地一級市場。
地方政府過多的政策干預，使土地儲備機構成為政府的一個融資工具，號稱“第二財政”，許多非土地儲備業(yè)務由于政府財政的資金困難而指定儲備機構承擔，存在一定風險。
同時城市土地收購儲備是一個牽涉面很廣的龐大工程，需要規(guī)劃、土管、城建等眾多職能部門的配合，但是土地儲備制度作為一個創(chuàng)新的制度出臺后，很多新的東西和原來的相關職能部門的政策相抵觸或者根本就是原有政策中的盲點，卻沒有及時出臺相應的配套政策來規(guī)范使儲備工作的開展困難重重、效率低下。
由于儲備實踐在前，法律出臺在后，造成目前在實踐工作中的很多具體做法有悖于《儲備辦法》，面臨“違法”風險。同時法律規(guī)定的很多方面在具體實踐中很難實現(xiàn)，但又要做到有法必依，使儲備工作處于兩難境地。
2.3 市場風險
（1）供求風險
由于市場的不確定因素帶來的影響，使土地儲備的實際收益與預期收益發(fā)生一定偏差，從而有蒙受損失的機會。從引發(fā)市場風險的主要原因，城市發(fā)展、房地產(chǎn)市場、社會穩(wěn)定等因素，其中和土地儲備關聯(lián)度最大的是房地產(chǎn)市場的波動。
房地產(chǎn)市場的周期可以劃分為恢復期、繁榮期、衰退期和蕭條期四個階段。在房地產(chǎn)市場周期性波動過程中，一方面，土地儲備機構要成為政府有形手，來調控市場，加大或減少土地一級市場的供應量，減少房地產(chǎn)市場波動的振幅；另一方面，土地儲備機構也要善于利用房地產(chǎn)市場的周期性波動，適時的進行土地儲備，調整儲備的周期，盡量降低市場波動帶來的風險。
（2）價格風險
根據(jù)2000－2010年溫州市地價動態(tài)監(jiān)測，見下圖，溫州的地價隨著全國樓市乃至全球經(jīng)濟的跌宕起伏而共振。地價上漲有很多客觀因素，而房價上漲是地價、建筑成本、社會需求、人們心理預期等多方面因素共同引起的。政府通過前期低價儲備土地，再通過土地招牌掛等公開方式，將土地收益最大化，儲備制度的扮演著“舉足輕重”的作用，土地儲備已然成為各地方政府以地生財?shù)闹匾ぞ摺５胤秸蛟S“迫于無奈”，“賣地”成為地方政府增加預算外和非預算資金收入的重要途徑。而地方政府過度依賴土地財政，通過土地抵押融資等手段“負債”經(jīng)營的可持續(xù)性卻必須提高警惕，但土地儲備制度的建立不僅使原來流失到個人和組織手中的那部分收益重歸政府，而且政府所得的出讓金收益用于公園、道路等城市基礎設施建設，受益廣大的老百姓。
％
圖 2001―2010年溫州市城市地價增長率
資料來源：溫州市地價動態(tài)監(jiān)測報告。
地價的上漲反映了市場供求狀況，有利于土地這種稀缺資源的優(yōu)化配置。另外較高的地價有利于籌集更多的城市建設資金，城市的發(fā)展與地價之間會形成一種良性互動。但同時不斷上漲的地價催生房價上漲，一方面形成房地產(chǎn)泡沫，另一方面也提高城市居住和土地資源利用成本，不利于吸引像資金、技術這樣一類可移動生產(chǎn)要素，最終將削弱城市可持續(xù)發(fā)展的潛力。由于溫州的地理位置、自然環(huán)境等原因，土地后備資源短缺，土地資源稀缺，同時溫州的民營資本雄厚，土地價格逐年上升是長期的一種趨勢。但土地的取得成本日益增高，各類用地的地價居高不下又將制約溫州的城市經(jīng)濟發(fā)展。
3 小結
通過對溫州的土地儲備制度實際存在的問題和風險研究，發(fā)現(xiàn)儲備工作的問題和難點是由于溫州的實際情況而導致的個體性的實際困難，儲備制度的運行風險更多的是源自土地儲備制度本身所自帶的共性風險。但在很大程度上目前的儲備制度所面臨的問題是由于在儲備制度誕生前國家性的政策法規(guī)的缺失及《土地儲備辦法》出臺后相配套的政策法規(guī)的出臺及與現(xiàn)行政策法規(guī)的修改適應等后續(xù)工作的滯后。目前溫州的土地儲備制度發(fā)展已經(jīng)到了瓶頸階段，亟待突破。
參考文獻
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關鍵字：土地儲備；土地一級開發(fā)
一、土地儲備的概念及內涵
我國政府在實施土地儲備制度的過程中經(jīng)歷了一個不斷深化認識的過程，從各省市政府印發(fā)的相關政策文件中也可窺見一斑。1996年，上海市政府為實現(xiàn)“盤活閑置土地、幫助國企改革”等目標，成立了我國第一家土地儲備機構――上海市土地發(fā)展中心；1997 年3月，上海市印發(fā)了《上海市國有土地使用權收購、儲備、出讓試行辦法》，辦法中規(guī)定“收購，是指由市房地局依法征收土地、置換土地、收回國有土地使用權的行為；儲備，是指市政府對收購、收回的土地進行前期開發(fā)，并予以儲存的行為。”此文件中，土地收購主體與土地儲備主體不同，土地收購主體是市房地局，土地儲備主體是市政府。土地收購、儲備主要環(huán)節(jié)包括土地取得、整治和儲存。
2002 年4月，北京市人民政府批轉市國土房管局《關于加強國有土地資產(chǎn)管理建立土地儲備制度意見的通知》（京政發(fā)[2002]4 號）中規(guī)定，土地收購儲備制度是“指由政府依照法律規(guī)定，運用市場機制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，通過收回、收購、置換和征收等方式取得土地，直接或進行前期開發(fā)后儲備，并以公開招標、拍賣等方式按需供應土地，調控各類建設用地需求的制度。”土地儲備主體是市政府，儲備環(huán)節(jié)主要包括土地取得、整治儲存和出讓。
2007 年12月，國土部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合了《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)[2007] 277 號），該辦法認為“土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應土地的行為。”該辦法是國內目前最具權威性的部門規(guī)章，也是我國各級政府實施土地儲備的主要法律依據(jù)。
綜合國土資源部門以及各個地方政府關于土地儲備的定義，其內涵集中體現(xiàn)在以下幾個方面。一是制度及目的。土地儲備制度是政府土地利用制度的基本制度，其間接目的盤活存量土地資產(chǎn)，優(yōu)化土地資源配置，保障土地合理利用；最終目的是提高建設用地保障能力，加強土地市場調控，高效、有序、集約進行土地利用和供應。二是相關主體職能。土地儲備主體是政府授權成立的土地儲備中心，負責對各類用地進行統(tǒng)一收購或收回；由土地儲備中心或土地儲備中心委托的市場化機構，負責土地整理和前期開發(fā)（主要指市政基礎設施和配套設施建設）；土地儲備中心再通過國土資源局等部門，以招拍掛的方式將土地進行出讓和供給。三是環(huán)節(jié)及內容。土地儲備包括土地征購（或取得）、土地整理和前期開發(fā)、土地存儲和出讓三大環(huán)節(jié)。土地征購（或取得）指通過征收、收購、收回、置換等方式取得，如集體土地征收，國有土地收購（回），國有土地上房屋征收等內容；土地整理和前期開發(fā)包括拆遷、安置、市政基礎及配套設施建設等內容，其主要目的是將“生地”或“毛地”變?yōu)椤笆斓亍保_到土地招拍掛出讓條件；土地存儲和出讓，是指土地根據(jù)用地計劃有序地實現(xiàn)出讓和市場供應的過程。
二、土地一級開發(fā)的概念及內涵
2000年12月，北京市人大常委會通過的《中關村科技園區(qū)條例》中首次提到“土地一級開發(fā)”一詞，但并未對土地一級開發(fā)的涵義做出明確界定。2002年12月，北京市國土資源和房屋管理局印發(fā)了《北京市土地一級開發(fā)管理暫行辦法》（京國土房管出[2002]1100號），第一次從立法角度對土地一級開發(fā)做了較為詳盡權威的界定。2005年印發(fā)了《北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法》（京國土市[2005]540號），該文與前文相比，土地一級開發(fā)概念有所變化，前文提出的“一級開發(fā)”概念變?yōu)楹笪奶岢龅摹巴恋貎浜鸵患夐_發(fā)”。后文中規(guī)定：“本辦法所稱土地儲備和一級開發(fā)，是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設用地，并組織實施拆遷和市政基礎設施建設，達到土地供應條件的行為。”土地儲備和一級開發(fā)主體是政府，主要環(huán)節(jié)包括土地征購、拆遷、基礎設施建設。
2006年5月，北京市國土資源局印發(fā)了《北京市土地一級開發(fā)項目招標投標暫行辦法》（京國土市〔2006〕290號），其中第七條規(guī)定“土地儲備機構作為土地一級開發(fā)項目的招標人，負責組織編制土地一級開發(fā)項目實施方案、組織實施項目招標投標活動、與中標人簽訂土地一級開發(fā)委托協(xié)議，以及對中標人在土地一級開發(fā)過程中實施監(jiān)督管理。”，且第十條中規(guī)定“擬實施土地一級開發(fā)的工作內容，包括前期手續(xù)辦理、征地拆遷組織和市政基礎設施建設等。”該辦法表明，土地一級開發(fā)主體為土地儲備機構通過招標方式確定的中標人，開發(fā)內容主要是指土地平整及前期開發(fā)。
綜合有關政府部門及研究學者關于土地一級開發(fā)的定義，其內涵集中體現(xiàn)在以下幾個方面。從一級開發(fā)目的來看，是使“毛地”或“生地”變?yōu)椤笆斓亍保_到土地出讓的條件和標準，是為土地出讓所做的前期準備，即為土地儲備中的土地整理及前期開發(fā)環(huán)節(jié)；從一級開發(fā)的內容來看，主要包括前期手續(xù)辦理、征地拆遷組織、市政基礎設施和市政配套設施建設；從土地開發(fā)市場分類來看，土地一級市場是土地一級開發(fā)存在的前提和條件，它是以土地使用權出讓為主的市場，并且土地一級開發(fā)主體僅僅是獲得了一級土地的開發(fā)權，而非使用權或其他權項；從土地出讓方式的變遷來看，土地一級開發(fā)是在土地儲備制度建立后逐步提出的，土地儲備制度的核心是由改變由傳統(tǒng)的“生地出讓”、“毛地出讓”向“熟地出讓”，改變由傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)商一級、二級聯(lián)動開發(fā)的模式政府主導一級開發(fā)模式，改變傳統(tǒng)的協(xié)議出讓為招拍掛出讓。從土地儲備制度對土地一級開發(fā)的影響來看，我國土地儲備制度的產(chǎn)生及存在，意味著土地一級市場從開發(fā)主體、開發(fā)模式上發(fā)生了根本性變化，也體現(xiàn)出了土地一級開發(fā)主體的專業(yè)性和市場地位；土地儲備內容包含土地一級開發(fā)內容。
三、土地儲備與土地一級開發(fā)的聯(lián)系及區(qū)別
結合上述理論分析，土地儲備與土地一級開發(fā)在實施主體、實施目的、土地權屬等方面具有一定的互相聯(lián)系，但實施內容內容方面具有包含與被包含的相互關系，詳見表1。
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1土地儲備機制概要
我國為了調整傳統(tǒng)的土地管理模式，提出了土地儲備這一重要舉措。土地儲備制度正是為了宏觀調控土地市場，而專門設立機構，按照法律并結合市場運作體制，借助征用、收購、收回、置換等形式集中儲備原來分散的土地，在重新開發(fā)和整合后，按照市場供需情況和城市統(tǒng)一規(guī)劃把土地使用權以招拍掛的形式轉讓給用地單位的制度。本世紀初，許多地方在國務院頒布了加強國有土地資產(chǎn)管理的通知后，按照建立土地收購儲備制度的要求，深化了土地使用管理制度，并取得了卓有成效的進展。
2我國城市土地儲備制度建立與發(fā)展
我國憲法規(guī)定國家擁有城市土地，制度本身沒有認定土地的商品屬性，這就導致了我國對土地所有權和基礎設施建設方面的投資得不到足夠的補償落實。第二個是嚴重浪費了城市用地，有土地資源配置不當?shù)那闆r。有些土地使用者片面地考慮土地使用的無償性和無限性，無視土地利用率，恣意擴張圈地，導致了土地緊缺的情況，但同時許多城市用地荒蕪閑置。雖然我國適當改革了建立社會主義市場經(jīng)濟體制目標后的土地制度，但仍有不少新問題。第一，法律規(guī)定國家擁有城市土地的所有權，所有權是國家的，土地相關的占有權、收益權也應該是國家的，況且國家是以贖買等多種措施把土地從資本家、大買辦等手里歸置到國家的，然而，事實上土地國有沒有在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)。第二，長期以來，許多單位和個人無償?shù)厥褂猛恋亍，F(xiàn)在，雖然政府建立了土地收購制度，但參考了其他國家進行適度經(jīng)濟補償?shù)姆绞健Q句話說，無償使用土地的單位和個人仍得到了額外的經(jīng)濟補償利益。第三，土地儲備制度建立的初期土地價格會有增長，土地需求持續(xù)攀升，但從長遠看，城市政府就要進行有效的土地價格調控，來確保大多數(shù)人的利益。
現(xiàn)實生活中，政府收購的土地不能等同于供給的土地。政府投入資金收購土地后，要進行改造，要拆遷平整，要進一步完善配套設施等。土地經(jīng)過政府收購整合后，實際是增加了資金和物化勞動的投入升值了。因此，政府把土地出售給用地單位和個人的價格要高于收購的價格，這是理所當然的。至于其價格是否合理，要看價格與其價值是否匹配，需求與供給的矛盾，還有政府有沒有壟斷性質的牟取暴利行為。此外，政府供給的土地和用地單位對土地的需求有一定差距。企業(yè)用地要經(jīng)過一定的特殊處理，這是政府不會參與的；房地產(chǎn)開發(fā)所需要的土地也不同于政府提供的土地。為滿足這一要求，就產(chǎn)生了房地產(chǎn)開發(fā)公司。通過房地產(chǎn)開發(fā)公司資金的投入和物化勞動投入，土地又進一步升值，我們雖然無法知曉房地產(chǎn)公司真實的獲利情況，但從其中，我們感受到了高昂的房價。
3土地儲備效益最大化的思考
過去一定時期，我國土地儲備要同時實現(xiàn)兩個目標：一是實現(xiàn)國有土地資產(chǎn)價值最大化，通過土地市場手段和政府壟斷經(jīng)營，不僅保證收回土地儲備成本，而且要實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值的最大化，即價高者得；二是借助土地儲備實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃對城市發(fā)展的總體要求。地方政府在兩個目標的實現(xiàn)過程中，最終演變成了土地價格的不斷攀升，“地王”頻出，地方政府嚴重依賴土地財政，應該說城市土地的過度資產(chǎn)化是近期我國土地利用過程中值得思考的問題。
土地作為不可再生的稀缺資源，同時人類對土地有無限制的需求。有限的土地資源和人類無限的土地需求，這種矛盾造就了經(jīng)濟社會中的土地利用矛盾問題。土地是城市的最大資源屬性，而非資產(chǎn)屬性，所以要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，要使土地儲備中土地利用價值最大化，利用土地儲備調控好城市用地與發(fā)展的關系，最大程度發(fā)揮城市土地的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益。
3.1控制城市土地儲備收購和供應工作。
事實證明，政府經(jīng)營土地的最佳選擇是土地儲備。政府可以利用土地儲備達到調控經(jīng)濟和社會發(fā)展的雙重目的。在收購和供給的過程中，要掌握好供需情況，把握好“多與少”、“蓄與放”的問題。土地儲備庫存數(shù)量不能偏少，不能過多。少了滿足不了市場的需要；多了容易造成土地和資金的雙重積壓，增加土地儲備成本，產(chǎn)生巨大的籌資風險，超額的土地儲備沒有巨額的資金支撐是無法平穩(wěn)過渡的。按照相應城市發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展的態(tài)勢，收儲中要有目的、有選擇、有順序地進行，根據(jù)城市發(fā)展需要，考慮民生需求，制訂城市用地綜合指標，適時、適量、適價供應土地。不能看到市場膨脹就大量征用和投放，過量供應就會造成過分刺激投資，地產(chǎn)開發(fā)盲目膨脹，城市規(guī)劃結構錯位，無法集約利用土地資源和基礎設施。制定土地供應計劃要從引導城市產(chǎn)業(yè)升級上下手，結合供應量和供應結構來進行，通過土地的供給和控制，平衡社會經(jīng)濟發(fā)展。
3.2引入公開公平的競爭機制，發(fā)揮土地的有效價值，最大化土地資源效用。
在經(jīng)濟活動中土地必然會產(chǎn)生地租，地價就是地租的資本化。在市場的競爭中，扣除全部成本后的預期凈收益決定市場租金，土地的資源租值就是預期凈收益。借助土地儲備機制，規(guī)范國有土地使用權招標、拍賣制度，在制訂城市用地綜合指標的前提下，充分發(fā)揮國有土地使用權招標、拍賣競爭機制作用，使資本與土地直接見面，使土地的資源價值充分發(fā)揮，有利于促進土地價值的最大化，有效防止土地獲取環(huán)節(jié)的競爭機制失衡。
3.3土地儲備與城市發(fā)展規(guī)劃的關系要協(xié)調好。土地儲備工作是市場經(jīng)濟行為，必須顯化城市土地資產(chǎn)。土地儲備工作要正確運用經(jīng)濟學原理，把握好土地儲備與城市發(fā)展用地規(guī)劃的關系，要注意以下幾點：
3.3.1土地儲備要與城市發(fā)展規(guī)劃相銜接，注重級差土地收益的同時，兼顧城市社會經(jīng)濟和生態(tài)發(fā)展需要，滿足城市多種功能性需求，注重城市環(huán)境和民生。
3.3.2對于公益性土地儲備，可以國家或地方政府投資開展土地儲備；對于商業(yè)性土地儲備，適度考慮贏利目的，把握好執(zhí)行規(guī)劃要求的前提，開展土地儲備。用商業(yè)性土地儲備收益反哺公益性土地儲備，使土地儲備和城市社會發(fā)展步入良性循環(huán)軌道。
3.3.3土地同時具備資源與資產(chǎn)特性，投放市場的過程要把握好國有土地的集約、高效利用，根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策和城市發(fā)展需要，實行供應總量宏觀控制。應用地租地價原理、區(qū)位原理、供需平衡等土地經(jīng)濟模式，把握好土地儲備的收購與供應環(huán)節(jié)，強調土地社會資源共享性的同時，實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值最大化。
4土地儲備機制的創(chuàng)新
城市土地儲備制度的創(chuàng)新，要注重政府對土地市場調控的目標，要實現(xiàn)國有土地資產(chǎn)的保值增值，要結合行政指導和市場運行來創(chuàng)新土地儲備機制。
土地儲備的目標要進一步優(yōu)化。土地儲備不是簡單地以地生財，以地聚財，解決地方財政收入問題，而是要充分發(fā)揮政府主導作用，解決公益性、民生性需求，用城市土地的級差收益，完善城市基礎設施，完善城市功能，推進保障性住房建設。與此同時，要想方設法完善財稅制度，解決地方政府土地財政依賴問題。
土地儲備制度經(jīng)過了簡單的以土地經(jīng)營為主的模式后，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和進步，土地儲備制度迎來了新的改革契機。首先，土地儲備目標的多樣化和綜合化，決定了土地儲備被賦予更重要的職能，除完成經(jīng)濟目標外，更重要的是要肩負更大的社會目標責任，完成土地的宏觀調控，促進產(chǎn)業(yè)結構調整和產(chǎn)業(yè)升級，解決居民保障性住房用地，促進民生發(fā)展。其次，通過土地儲備機制的政府經(jīng)營型向政府公益和經(jīng)營并重型的過渡，土地儲備作用將從政府職能更多地走向社會職能，得到社會的關注和認可，得到城市居民的大力支持，減少強征強拆，從而大大加快土地儲備制度的改革和發(fā)展，為以政府主導的城市土地的統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一發(fā)展奠定堅實基礎，為我國經(jīng)濟建設和民生發(fā)展注入新的活力。
關鍵詞：土地儲備；土地管理；土地融資；風險防范；防范措施 文獻標識碼：A
中圖分類號：D922 文章編號：1009-2374（2016）13-0188-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2016.13.091
土地儲備制度不僅是國家在土地利用方面重要的制度創(chuàng)新，更是近年來社會上重要的熱點問題之一。在社會主義市場經(jīng)濟不斷完善發(fā)展的大背景下，各大土地儲備機構綜合使用計劃與市場兩種手段實現(xiàn)了對土地的有效管理，在這一過程中，城市土地的效益也不斷上升。客觀來看，在市場經(jīng)濟大杠桿的推動下，土地儲備制度不僅實現(xiàn)了對土地資源的優(yōu)化配置，也在一定程度上提高了土地的利用率與經(jīng)濟價值。但是任何事物都不可避免地存在著兩面性，城市土地儲備中還存在著很多的問題迫切需要得到解決。
1 土地儲備制度概述
城市土地儲備制度簡單來說，就是以市場經(jīng)濟為基礎，以土地儲備機構為主導，綜合利用征用、置換、專制、收回等方式將原本分散的土地集中起來。土地儲備機構再根據(jù)相應的城市規(guī)劃或其他方案要求，有計劃有組織地在市場中投入土地。當然，在這一過程中，土地儲備機構將會負責居民安置、房屋拆遷、土地平整等一系列問題。但是近年來，在土地儲備制度的貫徹落實過程中，因為受到資金因素的限制，實際的土地儲備業(yè)務也受到了較大的阻礙。為了進一步實現(xiàn)土地儲備制度在提升土地價值，提高土地利用率，實現(xiàn)土地合理配置的重要作用，就需要認真審視資金短缺問題，拓寬融資渠道，防范融資風險。
2 城市土地儲備融資中存在的問題
2.1 融資能力較差
一般來說，土地儲備機構手中所持有的很大一部分比例土地都將用于城市基礎建設，作為國家重要的公益性項目，項目所產(chǎn)生的社會效益將會遠遠大過其經(jīng)濟效益，獲得收益較少。因此，土地儲備融資一般在政府融資平臺上進行。雖然很多銀行與政府簽訂了相關的協(xié)定，銀行貸款作為土地儲備融資的主要渠道。但是一般來說，很多的項目其建設周期較長、投放資金較多，加上為了保護土地融資機構的資金來源和政府融資的信譽度而按時還款，土地儲備資金的周轉與利用水平往往不盡如人意，這極大地限制了其融資能力，而現(xiàn)在融資能力較差也成為現(xiàn)階段土地儲備融資中的突出問題。
2.2 融資主體單一
融資主體單一造成的直接后果便是土地儲備機構的資金來源較少，融資壓力巨大。城市土地儲備一方面要承擔大量的基礎設施建設，城市改造與擴建項目資金籌集工作；另一方面也受著相關制度的約束，在現(xiàn)行的《土地儲備管理辦法》中明確指出土地儲備機構沒有貸款擔保的權限，財政資金也不得用于土地儲備融資擔保。在城市建設速度不斷加快的今天，僅僅依靠政府融資平臺來獲取資金，融資主體極為單一，這大大加重了土地儲備融資的壓力。
2.3 融資渠道單一
銀行貸款與財政撥款是現(xiàn)階段城市土地儲備中最為主要的資金來源，其中財政撥款只占土地儲備融資結構中的極小部分，主要用于土地儲備機構項目的啟動。但是因為財政撥款受當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況，政府收支情況等因素影響，財政撥款很難滿足土地儲備機構的正常運行資金所需。另外，銀行貸款作為土地收購儲備資金的重要支撐，是當前土地儲備機構主要的融資渠道。在實際操作時，因為土地為政府所有，商業(yè)銀行借出的大量資金一般不會出現(xiàn)壞賬或呆賬的情況。很多銀行看準這一“商機”，紛紛違反規(guī)定向土地儲備機構低息發(fā)放貸款，雖然這在一定程度上緩解了土地儲備機構資金短缺的問題，但從長遠來看，銀行方面向土地儲備機構大量投放貸款會使得土地儲備機構無節(jié)制地進行貸款。加上在單一融資渠道的大前提下，因為缺少有效的資產(chǎn)組合，融資的風險也被大大加大。銀行方面，因為受到國家經(jīng)濟政策的影響巨大，一旦國家對經(jīng)濟政策做出大的調整，那么貸款銀行便置身于極大的風險之中。因此，融資渠道單一帶來的負面影響不僅限于城市土地儲備機構方面，它對整個銀行金融安全也會帶來一定的影響，而風險的雙重性也阻礙了城市土地儲備業(yè)務的進一步
發(fā)展。
3 融資風險的表現(xiàn)
3.1 土地儲備機構的融資規(guī)模較大
很多地方政府為了推動城市的建設，獲得更多的土地財政資金，不得不向銀行抵押大量的土地并以較高的利息向銀行借款。但是地方政府的財政能力受到當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況、當年財政收支情況等多方面因素所影響，如果盲目貸款，而不考慮地方政府的實際財政能力、償還能力，那么財政就極有可能出現(xiàn)赤字，資金風險大大增加。
3.2 抵押手續(xù)不規(guī)范或不符合相關法律要求
因為土地融資的借貸關系建立在土地為政府所有的基礎上并以地方財政為擔保，出現(xiàn)呆賬、壞賬的幾率極低。這就使得很多商業(yè)銀行置《擔保法》于不顧，抵押手續(xù)極不規(guī)范，或者直接以與政府和土地儲備機構協(xié)商簽訂的協(xié)議作為貸款依據(jù)。客觀來看，這種不符合我國《擔保法》的擔保文書并不具有法律效力，一旦遭遇融資風險，帶來的影響也將極為惡劣。
3.3 投資與收益并不成比例，財政虧損嚴重
《土地儲備管理辦法》中對儲備貸款的使用雖然進行了明確的限定，只能用于土地的征收、收購和收回或土地開發(fā)前期費用的支出，但是仍然有一些地方政府將這一部分資金挪用于城市公益設施配套建設，投入與支出完全不成正比，政府和土地儲備機構也因此陷入投資大收入小的困境，債務包袱十分沉重。
4 防范城市土地融資風險的具體措施
如今，我國土地儲備事業(yè)已經(jīng)進入利潤瓶頸階段，為了推動我國土地儲備事業(yè)的科學可持續(xù)發(fā)展，就需要積極解決現(xiàn)階段我國城市土地融資中出現(xiàn)的融資渠道較少、主體較為單一、融資能力較弱等一系列問題，下面將從三個方面對防范我國城市土地風險進行探究：
4.1 拓寬融資渠道
銀行貸款是我國城市土地融資中的主要渠道，但是銀行貸款不可避免地存在著貸款利率較高且還款期限較短等弊端，這就使得土地儲備資金的利用與周轉受到較大的影響。加上融資渠道的單一性也使得融資風險很難得到分解，因此需要進一步完善土地儲備融資體系，拓寬融資渠道。
首先，可以實行土地債券，以債券的形式籌集大量的閑散資金。因為土地債券屬于地方公債的范疇，能夠實現(xiàn)資源有效整合的同時，促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。因此可以以發(fā)放公債的形式來緩解地方政府所面臨的財政壓力，同時這也是對只有中央政府才能發(fā)放國債進行基礎設施建設的有力補充。在發(fā)行土地債券時，地方政府要以國債為標準，參照國債的利率、年限或貸款協(xié)議，提高土地債券運行的穩(wěn)定性，吸收社會閑置資金。
其次，爭取國家開發(fā)銀行的貸款。國家開發(fā)銀行的貸款具有借出時間長、借款利率低等突出優(yōu)勢。土地儲備本身就屬于社會公益性的行為，具備向國家開發(fā)銀行貸款的資格。土地儲備機構需要創(chuàng)造條件，完善相關手續(xù)，獲取國家開發(fā)銀行的貸款。
再次，實施保險基金投資。近年來，我國的保險行業(yè)已經(jīng)形成了較為完善的體系，具有保障投資效益的能力。土地儲備投資金額巨大，由政府擔保，可靠性較強且具有一定的投資收益，因此，土地儲備機構可以購買一定的保險基金投資，并從中獲取一定的收益。
最后，加強土地儲備機構的自身財力積累。城市儲備機構的主要收入來源在于土地儲備項目所產(chǎn)生的一定增值收益，而為了加強土地儲備機構的財力積累，就需要土地儲備機構不斷優(yōu)化土地儲備項目，提高經(jīng)濟收益，壯大機構自身經(jīng)濟實力。除此以外，也可以向外國學習先進經(jīng)驗，發(fā)行股票，與土地使用者共同開發(fā)土地拓寬融資渠道。
4.2 有效抵押減少貸款風險
當前土地融資風險問題的產(chǎn)生很大一部分原因在于銀行無節(jié)制地提供貸款，在土地儲備項目發(fā)展的重要時期，需要對這一問題進行解決。作為借款的主體，銀行方面需要嚴格遵循相關法律規(guī)定，規(guī)范借款程序，認真審核每一筆貸款下的抵押儲備土地。抵押儲備地的評估應該做到公平公正，堅持略低于同地段地價的原則，評估結果及時向社會進行公開，接受輿論的監(jiān)督。
4.3 合理使用貸款
土地儲備機構要對貸款進行專款專用，將資金用于土地收購、儲備、整理與出讓的前期開發(fā)。貸款與日常經(jīng)費分開管理，任何人、任何項目都沒有理由挪用儲備項目資金。嚴格規(guī)范儲備資金流入與流出管理程序，定期審查，并對貸款的收支情況進行跟蹤調查。
5 結語
隨著城市化進程的不斷加快，土地儲備問題也受到了越來越多人的關注。而我國的土地儲備制度在推動我國的城市規(guī)劃與發(fā)展，優(yōu)化土地資源配置，提高土地效益與利用率方面起著極為重要的作用。在新的時期，需要積極探究我國土地儲備中存在的問題，并提出相應的解決措施，拓寬融資渠道，防范融資風險，實現(xiàn)我國國土資源的有效管理。
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【關鍵詞】土地收購儲備；土地融資；土地調控
1 土地收購儲備工作現(xiàn)狀
土地儲備制度源于國外，最早起源于荷蘭的阿姆斯特丹，最初是為解決城市人口問題，后來歐洲國家相繼開展了該項工作。我國于上世界九十年代末開始實施土地儲備制度，以上海土地發(fā)展中心的成立為發(fā)軔，許多城市紛紛開始實施土地儲備制度。
近年來，隨著宜昌市城市化建設的推進，土地收購儲備工作也得到了長足發(fā)展。通過積極主動服務，嚴格規(guī)范管理，強化政府調控，壟斷土地一級市場，充分發(fā)揮了市場再配置土地上的基礎性作用，合理有效顯化了土地資產(chǎn)價值，支持了企業(yè)改制及職工安置，支撐了招商引資重點項目建設，促進了城區(qū)基礎設施建設，改善了城市面貌，發(fā)揮了政府融資平臺的巨大作用，為城區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有效的保障。
但當前的土地儲備工作也存在一些問題和不足，表現(xiàn)在：一是工作“守”多“攻”少，“大儲備”及“主動儲備”意識不強。二是收購儲備資金來源渠道需完善。三是未實現(xiàn)“應收盡收”，儲備土地“熟化”程度不夠。四是現(xiàn)有土地儲備內設機構、級別和人員編制難以適應日益繁重的土地收購儲備任務的需要。
2 解決問題應當采取的針對性措施
2.1 更新理念，顯化資產(chǎn)價值
經(jīng)營土地是經(jīng)營城市的核心。城市土地是城市經(jīng)濟發(fā)展的最基本要素，是城市各種資源配置的載體，是城市最大、最具活力、最有增值潛力、最容易被政府控制的重要資產(chǎn)。無論城市規(guī)模的變動還是經(jīng)濟總量的增長，最終都要通過城市土地利用的規(guī)模、密度和結構來顯示。城市競爭力的衡量也是最直接反映在城市土地總體價值的高低之上。當前，在宜昌市建設省域副中心城市、長江中上游區(qū)域性中心城市、世界水電旅游名城的重要戰(zhàn)略機遇期。創(chuàng)新土地儲備機制，實施“經(jīng)營城市、經(jīng)營土地”戰(zhàn)略，推進土地資產(chǎn)資本化，更好地為城市經(jīng)濟發(fā)展服務，是當前國土資源管理工作面臨的重大課題。
城市土地儲備經(jīng)營包括土地資本的投入、土地的儲備、土地的供應、資金的融入、土地的收益分配。土地儲備是龍頭，依法取得土地實施收購儲備，并進行房屋拆遷、土地平整、配套設施建設等土地，根據(jù)城市經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求，有計劃地將土地投放市場；土地融資是支撐，城市土地經(jīng)營離不開金融的支持，由于土地儲備和開發(fā)需要大量的流動資金，政府投入專項資金用于土地經(jīng)營數(shù)量有限，因此，須借助土地抵押尋求銀行貸款等金融支撐；充實財政是目標，土地是宜昌市城市建設的“聚寶盆”，做活土地經(jīng)營的根本目的是抓好財源建設，從經(jīng)營土地中找城市發(fā)展的原動力，提高土地資源的配置效率和增值收益，擴大土地收益在財政收入中的比重，募集更多的建設資金，用于城市基礎設施建設和土地開發(fā)，調節(jié)社會分配，從而推進宜昌市的省域副中心城市建設。
2.2 制定相應規(guī)章制度，增強指導作用，規(guī)范土地收儲行為
土地儲備機構扮演著雙重角色，既是國土資源法律法規(guī)的執(zhí)行者，又是資產(chǎn)經(jīng)營單位。土地儲備運行實踐涉及土地征收、征地拆遷、開發(fā)整理、城市規(guī)劃、資金管理、銀行貸款、投資立項等多方面工作。宜昌市目前執(zhí)行的是2000年的《宜昌市土地儲備管理暫行辦法》，迫切需要對其進行修改和完善，出臺新的《宜昌市城區(qū)土地儲備管理辦法》，以進一步明確土地儲備制度的功能定位，統(tǒng)一運作模式，界定土地儲備范圍，保護土地權利人權益，加大財政資金支持，規(guī)范融資行為等。
修訂出臺《宜昌市城區(qū)土地儲備管理辦法》，作為宜昌市城區(qū)土地儲備的綱領性文件：一是有利于進一步增強政府調控土地市場的能力，能夠根據(jù)宜昌市城市發(fā)展和市場需求，有計劃地適時適量供應土地，有效調控土地供應總量、結構和時序。二是有利于進一步促進土地節(jié)約集約利用，從而促進產(chǎn)業(yè)升級和結構調整。三是有利于進一步支持企業(yè)改革，盤活和顯化改制企業(yè)的土地資產(chǎn)，解決下崗職工安置問題。四是有利于進一步保證規(guī)劃的實施，以實現(xiàn)城市經(jīng)濟布局和產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化，使土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃得到落實。五是有利于進一步增加政府土地收益。
2.3 構建良好的工作“機制”，體現(xiàn)公正高效，推行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體
土地儲備是一項綜合性工作，工作量大、任務重、責任大，涉及部門多。要推動這項工作順利進行，取得實效，應構建決策、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的各部門聯(lián)動協(xié)調機制。
2.3.1 構建“土地儲備四層工作機制”。決策層：成立土地資產(chǎn)經(jīng)營管理委員會，是市人民政府實施土地儲備工作的領導和決策機構，建議由市長任委員會主任，分管副市長任副主任，土地資產(chǎn)經(jīng)營管理委員會設辦公室，設在市國土資源局。執(zhí)行層：市城區(qū)國有土地儲備實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一供應，市土地儲備中心隸屬于國土資源管理部門，負責土地儲備的具體工作。監(jiān)督層：紀檢監(jiān)察、財政、審計部門應加強對土地儲備工作的監(jiān)督檢查。聯(lián)動層：國土資源、發(fā)展改革、財政、規(guī)劃、住建、人力資源和社會保障、房管等相關部門及各區(qū)人民政府（管委會）應當按照職責分工，各負其責，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。
2.3.2 實行“土地儲備三類會議制度”。土地資產(chǎn)經(jīng)營委員會年會每年召開1―2次，由市長主持召開，研究制訂土地儲備的相關政策和制度，審議和批準土地規(guī)劃儲備范圍、年度土地儲備計劃和土地儲備實施方案等，負責對重大土地儲備事項進行決策部署；市政府每月召開土地儲備例會，由分管副市長主持，專題研究具體的土地收購儲備和出讓事項，土地儲備例會成員由紀檢監(jiān)察、國土、規(guī)劃、建設、財政、房管等部門的負責人組成；市國土資源局和市土地儲備中心分層次適時召開土地收購儲備集體會審會，集體研究土地收購儲備的具體業(yè)務事項。
2.4 把住土地收儲“關口”，實現(xiàn)應收盡收，高度壟斷土地一級市場
構建“政府主導型”的土地收購儲備機制。強化政府對土地一級市場的壟斷，牢牢抓住收購儲備和供應兩個核心環(huán)節(jié)，切實做到從收購、收回土地、儲備土地到出讓土地，做到一個渠道“進水”,一個池子“蓄水”，一個龍頭“出水”向市場供地。
推行“應收盡收”。政府掌握土地的“統(tǒng)一收購儲備權”，對于城區(qū)內所有需盤活的存量建設用地，原則上都由政府收儲，在這一點上應賦予市土地儲備中心代表政府依法收儲的強制性；對于增量經(jīng)營性用地也須納入到收儲范圍，先行統(tǒng)征，形成集聚效應，通過招拍掛等形式有序投放市場，最大限度地提高政府從土地上的直接收益。同時，應積極規(guī)范二級土地市場的土地交易行為，當前，宜昌市原劃撥土地使用權轉讓已經(jīng)土地收儲機制規(guī)范到位，但出讓土地使用權市場的隱易時有發(fā)生，由于交易的隱蔽性較強，監(jiān)管難以到位。
2.5 實現(xiàn)工作方式的轉變，化被動為主動，增強儲備土地調控效果
堅持土地經(jīng)營與城市規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展的有機結合，化被動為主動，充分挖掘土地資產(chǎn)的增值潛力，切實增強土地收益在財政收入中的比重。
2.5.1 土地儲備實行規(guī)劃、計劃管理。主要結合道路交通網(wǎng)規(guī)劃、重大工程、重點項目和重點地區(qū)、重點區(qū)域的發(fā)展，做好中長期土地儲備規(guī)劃。如：結合城區(qū)南展和跨江發(fā)展，應著手編制市城區(qū)江南片區(qū)的土地儲備規(guī)劃。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市近期建設規(guī)劃、土地利用年度計劃和市場供需狀況編制年度土地儲備計劃，報市人民政府批準后組織實施。年度土地儲備計劃包括儲備土地規(guī)模、儲備土地前期開發(fā)規(guī)模、儲備土地供應規(guī)模、儲備土地臨時利用計劃、計劃年度末儲備土地規(guī)模等。
2.5.2 做好城市規(guī)劃與土地儲備規(guī)劃、計劃的銜接。根據(jù)實施城市規(guī)劃的需要，市土地儲備中心可會同規(guī)劃、國土、發(fā)改、住建等相關部門擬定規(guī)劃儲備土地范圍。經(jīng)市土地資產(chǎn)經(jīng)營管理委員會批準后，規(guī)劃部門負責組織劃定儲備土地紅線，明確土地用途等基本規(guī)劃建設條件；國土部門負責核發(fā)規(guī)劃儲備土地的批準文件。納入規(guī)劃儲備范圍內的土地，暫停規(guī)劃選址定點、暫停發(fā)放建設用地規(guī)劃許可證、嚴控戶籍遷入和土地用途變更等。
2.5.3 加強“土地熟化”整理。對儲備土地特別是規(guī)劃儲備土地實行統(tǒng)一規(guī)劃，分期開發(fā)，對儲備土地進行開發(fā)整理，包裝扮靚土地，將“生”地做“熟”地，“荒”地變“寶”地，市土地儲備中心根據(jù)城市規(guī)劃、年度土地儲備計劃和開發(fā)實施方案組織對儲備土地進行前期開發(fā)，增加土地附加值，實行土地收益最大化。前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，可委托市城司組織實施，也可通過公開招標方式選擇實施單位。對前期開發(fā)涉及國有土地上房屋拆遷補償安置的，由市土地儲備中心委托市房產(chǎn)管理部門組織實施。
2.5.4 理順征地拆遷機制體制。發(fā)揮區(qū)級政府在征地拆遷中的主體作用和積極性，調動區(qū)級政府參加房屋拆遷安置的主觀積極性，使區(qū)級政府真正成為房屋拆遷安置的主體。僅靠行政手段來協(xié)調遠遠不能滿足房屋拆遷的需要，需要通過調整土地出讓收益的分配機制等經(jīng)濟利益來加以調整。
2.5.5 結合《國有土地上房屋征收與補償條例》的貫徹實施，市政府應盡快明確組織實施國有土地上房屋征收的主體單位及實施辦法。同時，明確儲備土地供應涉及規(guī)劃紅線范圍內的居民住宅原則上應實行原地或就近地段安置。
2.5.6 科學供地，充分挖掘土地升值潛力。把握供地的批量、時序和投放時機。著力盤活城市中心地區(qū)、繁華地段等重要區(qū)位的存量土地，使黃金地段“溢出黃金地價”；通過“土地熟化”過程，完善基礎設施配套，使生地“溢出成熟價”。
2.6 打造融資“平臺”，加大融資力度，助推城區(qū)經(jīng)濟發(fā)展
土地收購儲備，為城市建設提供有效的資金支持，是重要的融資平臺。市土地儲備中心集中了城區(qū)優(yōu)質土地資產(chǎn)，通過壟斷經(jīng)營，集中供應，具有了較強的融資能力和償債能力，為銀行等金融部門所認可。為進一步打造該融資“平臺”，需做好以下幾點：
2.6.1 市人民政府建立市級國有土地儲備專項資金。市財政按照國有土地使用權出讓純收益的10%提取土地儲備專項資金。土地儲備專項資金實行專戶儲存、獨立核算，專項用于國有土地的儲備。同時，為滿足“應收盡收”的需要，市財政應加大對土地收儲周轉金的投入支持力度。
2.6.2 繼續(xù)加大融資力度，增強融資的主動性、統(tǒng)籌性，減少資金風險。履行土地儲備的貸款主體資格，結合職教園、舊城改造等項目建設，科學編制融資規(guī)劃與計劃，確定年度土地收購儲備資金收支預算和貸款融資規(guī)模，保持時間的連貫性和融資環(huán)節(jié)的順暢性，保持土地收儲政府融資平臺的良好信譽，有效應對“還貸峰值年”的各項工作。
2.6.3 財政部門應當根據(jù)土地儲備的需要以及概算安排，及時核撥用于土地儲備的各項資金。對土地儲備中心墊付的儲備成本，財政部門在收到土地價款后，及時撥付給市土地儲備中心。
2.6.4 認真核定儲備土地成本。儲備土地成本由國土、財政、房產(chǎn)、審計部門審定。其中國有土地上房屋拆遷補償費由房產(chǎn)管理部門核定，基礎設施配套費和其它需要專門部門審查的費用由審計部門審定，其它成本和總成本由國土資源管理部門和財政部門共同審定。
2.7 完善組織機構，加強隊伍建設，提高土地收儲的執(zhí)行力
當前土地收儲工作要求高、任務繁雜、資金流量大，現(xiàn)有人員編制數(shù)量、內設科室級別，以及未設置財務科的現(xiàn)狀已極不適應日益復雜、繁多的工作需要。為了土地儲備事業(yè)的長遠發(fā)展，建議：一是根據(jù)資金管理需要，增設財務科。二是為更好地履行土地儲備職能職責，建議儲備中心內設科室級別由副科級調整為正科級。三是適當增加人員編制，以滿足日益繁重的土地收購儲備工作需要。從而形成一支有本事、肯干事、于成事的干部隊伍，為土地儲備事業(yè)的發(fā)展提供人才保障。
參考文獻：
關鍵詞：國土部門；土地儲備；貸款；監(jiān)管
中圖分類號：F061.6 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）07-0-02
一、引言
近年來隨著城市建設的快速發(fā)展，土地儲備整理所需資金不斷增加，阜新市面臨土地儲備資金不足、資金來源面較窄、融資方式不夠豐富等問題，市土地儲備交易中心不斷探索適合自身實際的融資模式，逐漸形成了以土地為中心的貸款模式。通過這一模式籌集到大量資金，為城市建設發(fā)揮巨大作用。但在貸款資金使用監(jiān)管過程中存在許多問題，影響了資金的使用效力。本文將對其進行簡要分析，旨在發(fā)現(xiàn)問題，研究對策，以期高效安全的利用貸款資金，在城市建設中發(fā)揮最大作用。
二、土地儲備資金使用狀況及存在問題
土地儲備貸款資金是銀行向土地儲備機構發(fā)放的用于收購、整治土地，提升土地出讓價值的短期周轉貸款。其主要用途包括支付征地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、場地平整費、繳納土地出讓金等。向借款人發(fā)放的用于土地收購及土地前期開發(fā)、整理的貸款。
現(xiàn)階段土地儲備交易中心作為承貸主體，負責銀行貸款資金的借入、使用和償還，各區(qū)政府作為項目實施主體，負責項目區(qū)拆遷改造工作實施。由于項目涉及的資金額度大、環(huán)節(jié)多、鏈條長，在資金使用、監(jiān)管過程中暴露出若干問題。
1.資金使用方面的問題
土地儲備交易中心作為承貸主體，負責銀行貸款資金的借入、使用和償還，在項目實施過程中根據(jù)各用款單位申請額度及銀行放款進度，申請并撥付資金。項目用款單位為區(qū)政府，負責項目范圍內的征地拆遷及補償款發(fā)放工作。
由于撥款單位及項目實施單位不統(tǒng)一，市土地儲備交易中心負責撥款，只能通過報表形式了解項目進展基本情況，不能及時準確掌握項目實施單位的用款情況、銀行余款情況，更不了解資金的使用效益。用款單位的資金使用范圍廣、額度大，如辦公人員補助等費用沒有明確限定。在資金緊缺的情況下，現(xiàn)有資金管理方式不利于高效利用資金，很難適應大規(guī)模征地拆遷補償費管理需要。
用款單位資金使用計劃不周密，時效性不強。
2.資金監(jiān)管方面的問題
該筆貸款資金按照《土地儲備資金財務管理暫行辦法》的有關規(guī)定進行核算，資金管理內控制度基本健全。資金審批過程嚴密，用款單位向市土地儲備交易中心提交申請材料，包括資金用途、金額、事由、支付依據(jù)，經(jīng)市儲備中心審核并經(jīng)相關領導審批后報送銀行及局財務科，銀行同意用款申請后方可劃款，但在資金監(jiān)管中仍有以下不足。
（1）資金使用單位上報材料不規(guī)范
由于項目實施單位為區(qū)政府，部門之間缺乏一套可操作的協(xié)調、溝通程序，各單位按照自己的方法整理、存檔材料，沒有統(tǒng)一、規(guī)范的存檔模式。個別存檔資料不完整，部分材料沒有電子版，不利于統(tǒng)計數(shù)據(jù)、匯總資料，影響全面了解整體情況。
（2）土地儲備資金綜合管理不到位
與土地儲備巨額貸款資金相比，監(jiān)督人員不夠、力度不足，監(jiān)督方式和措施不到位。專項性檢查多，日常監(jiān)督少；事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少；對某一事項和具體環(huán)節(jié)檢查多，全方位跟蹤監(jiān)督少。市土地儲備交易中心只掌握下?lián)苜Y金進度，未能及時了解各地塊征地拆遷進度及拆遷補償費發(fā)放進度明細，不利于全面掌控征地拆遷補償?shù)恼w情況。
（3）監(jiān)查工作缺乏法律約束與制度保障
目前沒有各部門統(tǒng)一遵循的規(guī)章制度及法律法規(guī)，使監(jiān)查工作缺乏法律約束與制度保障，造成管理上只管撥款，部門和單位只管要錢、只管建設、不講效益。在檢查審計過程中，只要求違規(guī)單位“下不為例”，而沒有作出相應的解決辦法和措施，使得監(jiān)查往往流于形式，缺乏應有的監(jiān)管力度，直接影響了監(jiān)查的權威性和有效性，導致資金使用效益低。
三、儲備貸款資金還貸風險分析
由于土地儲備貸款具有政府壟斷強、貸款需求量大、經(jīng)營風險小、投資收益高的特點，已成為各家商業(yè)銀行貸款營銷的新熱點。隨著土地資本運營的深入開展，土地儲備貸款發(fā)展前景十分廣闊。但是由于土地收購儲備制度是一項新的制度，對于還款風險也是不容忽視的，可能出現(xiàn)的風險因素主要體現(xiàn)在政府因素、房地產(chǎn)市場影響因素、金融政策影響因素等方面，亟待研究解決。
1.政府因素
目前，市政府城市基礎設施建設資金匱乏、將土地儲備機構當作財政融資渠道，市土地儲備交易中心從銀行借入資金以收購土地，但是出讓土地所取得的收入不及時返回給土地儲備交易中心用以還貸，而是將收入挪用搞其他建設項目，使得土地儲備交易中心無法按期還本付息。由于出讓金進的財政專戶，對借款人的約束性不是很強，銀行很難監(jiān)管。
2.儲備中心自身因素
土地儲備具有運作周期長、資金投入多、受宏觀經(jīng)濟環(huán)境影響程度明顯特點，目前，作為借款主體的土地儲備交易中心自有資金較少，資金來源渠道單一，自身抗風險能力差，從而導致其過度依靠銀行貸款，這既不利于銀行分散信貸風險，也不利于土地儲備交易中心自身實力的增強。
土地儲備交易中心對還貸來源沒有支配權。目前，儲備中心實行財政收支兩條線管理，對出讓土地所得的土地出讓金收入沒有支配權。現(xiàn)有模式通常是土地儲備交易中心投入資金，通過收回、收購、置換和征收等方式取得土地后，直接或間接進行前期開發(fā)后出讓，但出讓收入必須直接上繳財政專戶。這就形成了借款人土地儲備交易中心對借款資金投入后所取得的資金收入沒有支配權，自身不擁有第一還款來源，使得中心在運作初期承擔債務的能力較弱，可能會影響借款的及時歸還。
3.房地產(chǎn)市場影響因素
土地儲備交易中心的運作具有一定的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的經(jīng)營特征，計劃收購儲備的土地市場價格走向存在較大的不確定性。土地拍賣和掛牌交易過程中可能存在土地流拍或中標人違約導致土地收入沒有實現(xiàn)的風險。在實際運作中有動遷進度慢、凈地不凈等問題使地塊拆遷成本過高，土地出讓金上繳緩慢，出現(xiàn)收購土地的成本高于出讓收入，導致土地儲備交易中心收不抵支，形成還貸的風險。
4.金融政策影響因素
在項目運作過程中，銀行的金融政策也在不斷調整，由于行業(yè)不同，銀行對土地儲備業(yè)務不夠了解，導致部分要求難以實現(xiàn)。如銀行要求用地指標與放款規(guī)模一致，但在國土部門實際工作中只能保障項目范圍內用地指標在貸款期限內完成。在用款范圍上，要求嚴格按照項目實施方案執(zhí)行，對于實屬項目范圍內地塊只是名稱不符的沒有靈活的解決方案。
四、應對措施
1.增強風險防范意識
土地儲備項目的資金額度大、支付種類復雜，如此多的資金，如此復雜的過程，即使是1%的問題，國家就是數(shù)億元的損失。從國土部門到實施單位根據(jù)所承擔的工作，要全面梳理每一項業(yè)務和工作流程，制定個人和部門風險識別、防控一覽表和重點工作廉政風險防控管理流程表，防范風險、降低風險。
2.圍繞關鍵環(huán)節(jié)建章立制
土地儲備的過程投資額度大、環(huán)節(jié)多、鏈條長，涉及的利益主體方方面面。我們要抓住主要矛盾，讓關鍵環(huán)節(jié)有法可依。要堅持制度先行，緊緊圍繞土地儲備資金撥付使用、征地拆遷、農民補償及還款等關鍵環(huán)節(jié)，建立完善的規(guī)章制度，為加強土地儲備項目監(jiān)管提供依據(jù)和保障。
3.發(fā)揮政府職能，加強各部門協(xié)調合作
政府要發(fā)揮其綜合協(xié)調作用，加大國土部門的牽頭作用。土地儲備交易中心應該在政府的特別授權下按照市場化的原則進行規(guī)范運作，完成從貸款、用款到還款的整套操作，充分發(fā)揮其帶頭作用。審計部門、財政部門發(fā)揮其職能，加強對土地儲備交易中心運作情況的監(jiān)督與合作，相互協(xié)商制定出統(tǒng)一的貸款政策和制度，按項目進度定期審計，使風險控制真正得以實現(xiàn)。
4.探索建立多渠道籌資機制，合理分散信貸風險
實現(xiàn)資金的良性循環(huán)是土地儲備工作可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。為了解決土地儲備交易中心融資單一、缺乏資本金補充機制的問題，可以借鑒各地的經(jīng)驗，充分發(fā)揮土地儲備基金的作用。在土地儲備基金形成一定規(guī)模且經(jīng)營業(yè)務走上良性循環(huán)軌道后，還可以開辟新的籌資渠道，如發(fā)行企業(yè)債券、股票和開發(fā)公司入股等。這樣可以改變過分依賴銀行貸款籌集資金的做法，合理分散銀行的信貸風險。也使土地儲備交易中心有財力對收購儲備的土地進行規(guī)劃，使得土地的收購、整理、儲備、出售“一條龍”完成。
5.加強貸前調查評估，強化貸后監(jiān)管措施
在貸款前期做好調查評估工作，真實掌握項目預計用款情況。對于項目的經(jīng)濟效益作出合理估計，為到期還款作保障。在土地儲備貸款發(fā)過后對土地出讓金賬戶實行封閉管理，加強賬戶監(jiān)控，嚴格監(jiān)控每塊土地儲備資金的支出、回收、上繳、返還，做到專款專用，達到到期還本付息。還要加強對已發(fā)放的存量貸款的管理和監(jiān)控。
