時間：2023-12-05 18:12:41
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共服務設施均等化，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
1．1公共服務設施的分級
在我國，公共服務設施分級與行政管理相對應，成都市將公共服務設施的分級確定為四級，即城市級、大區級、居住區級以及基層社區級。本文重點研究的公共服務設施對應的是居住區級和基層社區級公共服務設施(表1)。
1．2公共服務設施的分類
城市級、大區級公共設施主要為全市服務的大型獨立占地設施，其分類包括行政辦公、文化設施、教育科研、體育、醫療衛生、社會福利、商業服務、市政公用和廣場綠地9類。諸如市政府、劇院、博物館、會展中心、體育中心、市屬醫院、大型廣場和公園等等。成都市居住區級和基層社區級公共服務設施主要包括行政管理、社區服務、教育、醫療、文化、體育、市政公用、綠地廣場和商業服務業等9類(表2)。
2成都市公共服務設施規劃發展歷程
2．1國家標準和規范
在我國，國家層面的公共服務設施規劃標準和規范主要有兩個，一個是《城市公共設施規劃規范》，它主要適用于總體規劃和分區規劃層面，其內容主要是確定公共設施如大型劇院、博物館、大中院校等設施的位置和規模。另一個是《城市居住區規劃設計規范》，主要適用于控制性詳細規劃層面，主要是對居住區級和基層社區級公共服務設施進行規劃控制，并確定其位置、等級、規模和服務半徑等，以保障城市公共利益，滿足居民生活要求和城市規劃管理要求。
2．2專項規劃
專項規劃是城市總體規劃的某些主要方面以及重點領域的展開和深化，在城市總體規劃與詳細規劃之間起到承上啟下的作用。專項規劃的編制目標明確，具有突出和明確的主線，即“需求、體系、標準、布局”(圖1)。從21世紀初開始，成都市結合自身發展市情，分層級深化規劃編制、加強規劃管理，相繼涉及了生態環保、產業經濟、公共設施、綜合交通和歷史文化遺產保護五大類型的專項規劃，一定程度上彌補了傳統法定規劃的不足。其中，公共設施類包括公共服務設施專項規劃、市政設施專項規劃、綜合防災設施專項規劃等(表3)。公共服務設施專項規劃如公共文化設施規劃、醫療衛生設施規劃、教育設施(幼兒園、中小學)規劃、養老設施、社區服務(15min公共服務圈、農貿市場、社區綜合體)規劃等;市政設施專項規劃如給排水、電力、通訊、燃氣、加油加氣站等設施，綜合防災設施專項規劃如消防、防洪排澇、人防、應急避難場所等專項規劃。此類規劃重點關注社會公平，提升公共服務水平。這些專項規劃的深化創新，完善了成都市城鄉規劃體系，促進了規劃的“上下銜接”與“落地”，對城鄉一體化發展、城市專業化精細化管理起到了重要的作用。
2．3規劃導則
近年來，隨著城市建設的快速發展和人民日常生活需求的不斷提高，公共服務設施規劃與建設實施的矛盾越來越突出，為了解決規劃編制不利于實施操作、規劃實施及后期管理機制不順等問題，成都市規劃管理局組織編制了《成都市公建配套導則》。導則從分析公建配套設施建設實施的問題及難度入手，優化了公建配套設施的功能，諸如在文化方面增加了青少年活動中心，觀演廳等，在體育方面增加了綜合健身館及綜合運動場等。在公建配套設施標準上，整合提升了社區服務、交通市政和商業服務等方面的配置要求，規劃還提出居住區級公建配套設施采用“6+8”方式即居住區服務中心的6項公共服務設施+需獨立占地的8項設施集中設置，基層社區級公建配套設施采用“4+4”方式進行配置，即基層服務中心的4項設施+獨立占地的4項設施，以此引導公共服務設施集約復合發展，使公建配套設施規劃編制和管理更加標準和規范(圖2、圖3)。
2．4成都市中心城15min基本公共服務圈規劃
2012年，繼公建配套導則出臺后一年，在落實“立城優城”戰略，實現“宜人成都”建設目標，按照《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》提出的提升城市公共服務水平的要求下，成都市規劃管理局組織編制了《成都市中心城15min基本公共服務圈規劃》。規劃對公建配套導則進行了優化完善，在原有居住區級公建配套設施“6+8”項及基層社區級公建配套設施“4+4”項的基礎上提出了包含小學、幼兒園、居民健身設施、社區綠地、社區用房、商業服務業用房、農貿市場等8類10項15min基本公共服務設施，并對接專項規劃標準形成一套適合于成都市的15min基本公共服務圈標準體系。
2．5成都市中心城社區綜合體規劃
2013年，為了落實《成都市中心城15min基本公共服務圈規劃》對成都市中心城基本公共服務設施布局的要求，進一步提高公共服務設施建設和使用效率，集約利用土地資源，為以后新增的公共服務設施預留空間，推動城市基礎公共服務及管理的轉型升級，成都市規劃管理局組織編制了《成都市中心城社區綜合體規劃》，規劃結合各專項規劃及公建配套導則等有關技術要求，明確社區綜合體的概念，功能構成、建設模式及建設標準。評估《成都市中心城15min基本公共服務圈規劃》中具有發展社區綜合體條件的規劃地塊，提出布局原則，并將社區綜合體所包含的公共服務設施進行統籌考慮與一體化打造，并針對不同模式制定社區綜合體在布局、建設等方面的指引。
2．6成都市公共服務設施規劃存在的問題
縱觀成都市的公共服務設施規劃，呈現設施多元化、管理精細化、建設集約化的趨勢，各規劃都有代表了時代的特點和發展趨勢，但其自成體系，其間的關系并不明確，各項設施的功能和定義也存在差異，而且標準較多，每個規劃根據發展要求都會制定一套新的標準，這就會存在編制時造成使用者不知道應該依據哪個規劃的問題。這也是規劃工作者們在今后編制公共服務設施規劃時亟需解決的問題。
3公共服務設施發展趨勢判斷
3．1公共服務設施發展的形勢
近年來成都市的公共服務設施體系逐步完善，公共服務設施的規劃編制與規劃管理之間的結合也愈加密切，在這種形勢下，公共服務設施的設置規模與用地布局在一定程度上起到了預控和相對合理的效果。但隨著人們物質生活和精神文化的提高，成都市公共服務設施規劃將面臨了新的形勢和挑戰。首先是可達性與均等化的發展趨勢。目前，大多公共服務設施規劃的體系及設置標準都比較系統和全面，空間布局上也相對均等，但在具體建設實施時會出現不可達的問題。諸如一所私立學校對于其周邊的中低收入群體而言，盡管在空間上是臨近的，但卻是不可達的。那么，公共服務設施的可達性和均等化不僅僅是一個空間上的概念，它還應該包括時間可達性及人群(階層)可達性等問題［1］。其次是土地資源的使用和管理由增量向存量發展的趨勢。使得公共服務設施需求與供給的矛盾已無法靠擴地建區的方式來解決，城市的功能隨著時代的發展也越來越復合和多元，在這種形勢下，公共服務設施也存在功能復合、建設集約的趨勢。2013年成都市規劃管理部門組織編制的《成都市中心城社區綜合體規劃》即是對土地集約化使用、公共服務設施功能混合的初步嘗試。最后人口總量和人口結構的變化，諸如老齡化、嬰兒潮等問題的出現以及信息化“大數據”時代的到來，都對公共服務設施的分類、規模、配置方式等產生了較大的影響，也成為公共服務設施未來發展研究的方向和趨勢。
3．2未來公共服務設施規劃的核心問題
【關鍵詞]城鎮化 農村公共服務
長期以來，中國的城鎮規劃只注重了對城市的規劃，對農村的規劃編制比較薄弱，而對農村公共服務設施體系的建設更是缺乏系統性研究與實踐，使得農村地區的公共服務水平與城市有明顯差距。
一、農村公共服務設施建設現狀及存在問題
目前全國農村公共服務設施的現狀比較落后，公共服務的基本供給遠遠不能滿足農民日常生產生活的需要。主要表現在以下幾方面：
（一）農民最基本、最急需的基本公共服務設施保障不足
基本公共服務的供給是縮小城鄉差距、改善農村居民生存狀態和生活水平的重要途徑。但是目前農民最關心、最基本、最急需的基本公共服務的供給建設滯后，保障不足。
（二）農村公共服務設施之間缺乏協調
農村公共服務設施的配置大部分沒有經過統一規劃，建設的隨意性比較大。不同公共服務設施過度的分散建設造成空間上的支離破碎和用地的浪費；同類公共服務設施由于各行政主體和部門對建設的方式、時間和使用等問題意見不統一，造成重復建設，資源浪費。
（三）農村公共服務設施供給不足
農村公共服務供給總量不足，基礎設施比較薄弱，醫療、教育、文體設施等公共服務水平相對偏低，部分農村居民、尤其是農村貧困群體難以獲得基本的公共服務。另外，長期以來我國城鄉社會保障制度處于分割狀態，農村社會保障性項目建設亟待加強。
（四）農村公共服務設施配置區域不平衡
東部地區城鎮化水平高，城鎮較為密集，交通也較為發達，依托小城鎮公共服務設施建設基本能滿足對鄉村地區的服務。但中西部地區，城鎮化水平低，城鎮較為稀疏，人均享有資源明顯匱乏。
（五）農村公共服務設施建設標準的問題
多年來，國家公共服務設施僅對城市居住區和鎮建設有相關的規范標準和管理要求，而關于農村公共服務設施建設標準方面缺項，沒有具體提出對農村公共服務設施建設的規劃及配置要求。
二、造成農村公共服務設施建設現狀的原因
造成農村公共服務供給現狀與城鎮差距之大的原因是復雜的、多方面的。
（一）歷史原因。長期以來我國存在著重城鎮輕農村的思想以及由此產生的二元經濟結構，使得財政資金更多地投向城市和工業的發展，而忽略了農村經濟建設和農村公共物品的提供，缺乏城鄉統籌、系統協調的公共服務設施建設規劃。
（二）投資主體單一，投資不足。農村公共服務設施屬于公共物品的范疇，在消費上的非排它性和非競爭性使得它區別于一般的私人物品。如果由私人投資會導致供給的缺失或消費的閑置與不足，因而長期以來農村公共服務設施就被當成了“福利品”，政府幾乎成了惟一的投資者。然而，政府撥款畢竟是有限的，沒有能力來承擔并供給全部的公共設施和服務。
（三）相關規范和標準指導不足。對農村公共服務設施規劃指導方面的規范標準存在欠缺，對建設農村公共服務設施的指導不夠具體。相關規范的不足使得農村在公共服務設施建設中缺乏依據，對農村公共服務設施要建什么、怎么建都不明確。
三、城鎮化過程中完善農村公共服務設施建設的對策
由于城鄉的地區差異和面臨問題的不同，對于農村地區的公共設施規劃的方法也有所差異。根據統籌城鄉公共服務設施建設，推進城鄉基本公共服務均等化的要求，制定適宜農村地區特點的公共服務設施規劃模式。
（一）農村公共服務設施規劃原則
1.以城帶鄉，統籌發展原則。將農村公共服務設施規劃納入村莊規劃的一部分，統籌協調并充分利用城市設施資源，差別配置，實現資源的共享和綜合利用，以實現城鄉公共服務設施的一體化。
2.遠近兼顧原則。既要考慮近期需求，又要充分考慮到人口老齡化和城鎮化的長期發展趨勢，適應農村地區未來人口分布變化。
3.以人為本原則。從實際出發，幫助農民改善農村最基本、最基礎、最急需的公共服務設施項目。公共服務設施布局應與城鄉居民點布局、城鄉交通體系規劃相銜接，盡可能貼近農民，生活便捷，共享方便，為創造良好人居環境和構建和諧社會創造條件。
4.因地制宜原則。不同類型的村莊，應結合自身周邊的建設情況采用不同的設置標準。
5.集中布置原則。農村公共服務設施應盡量布置在村民居住相對集中的地方，同時考慮到公共服務設施項目之間的互補性，應將各類設施盡量集中布置。如文化體育設施、行政管理設施可適當結合村的公共綠地和公共廣場進行集中布置，從而形成村公共中心，也為村民的休閑、娛樂、體育鍛煉、交流等各方面的需求提供便利。
（二）農村公共服務設施規劃布局
1.對于人口密集、交通便捷的東部地區，村莊公共服務設施可結合鎮（鄉）基礎設施配置，公共服務設施規模可適度降低。
2.人口密度較低、較為分散的西部地區，村莊可能承擔較多的服務職能，公共服務設施規模可適度擴大。
3.村莊公共服務設施布局主要可以分為集中式和分散式兩種形式。通常村莊的人口和用地規模都較小，但需要配置的類型卻不能少，因此，為集約用地，方便實用，各類公共設施應根據村莊總體布局，盡可能采用集中式布局，形成村莊公共活動中心；只有不適合與其它設施合建的或者服務半徑太大的時候，才采用分散布局的方式，分散式布局應結合村莊主要道路形成街市。
參考文獻
[1]統計局.第二次全國農業普查主要數據公報（第1號）
[2]陳振華.城鄉統籌與鄉村公共服務設施規劃研究[J].北京規劃建設
［關鍵詞］基本公共服務 均等化 新農村建設 麗江市
基本公共服務均等化是指政府要為社會成員提供基本的、與經濟社會發展水平相適應的、能夠體現公平正義原則的大致均等的公共產品和服務，是人們生存和發展最基本的條件的均等。基本公共服務均等化的內容應該包括：就業服務、社會救助、養老保障等基本民生；公共教育、公共衛生、公共文化、科學技術、人口控制等公共事業；公共設施、生態維護、環境保護等公益基礎；社會治安、生產安全、消費安全、國防安全等公共安全。2005年，黨的十六屆五中全會首次提出了“公共服務均等化”的改革命題。2007年，在十七大報告中強調：“縮小城鄉、區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化。”可見，建立基本公共服務體系，推動基本公共服務均等化，凸顯了“公平正義”的社會價值訴求,是“和諧社會”建設和新農村建設的重要內容。
一、公共服務均等化對新農村建設的重大促進作用
加快公共服務均等化進程是促進社會公平正義的重要舉措。“均等化”是一個與公平、公正、正義等緊密相連的概念，羅爾斯的公平的正義理論認為“正義的首要問題是社會的基本結構， 即用來分配公民基本權利和義務、劃分社會合作產生的利益和負擔的主要制度”、“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。由此可見，加快基本公共服務均等化進程，使基本公共服務逐步擴展到整個社會，消除公共服務領域存在的不公平現象，可以在一定程度上校正社會財富初次分配的不平衡，并對初次分配產生積極有效的影響，有利于緩解和抑制利益分化進程及其引發的社會矛盾。
加快公共服務均等化進程是構建城鄉一體化新格局的迫切需要。長期以來，我國實行的是嚴格的城鄉分割體制和二元公共服務體制，使廣大農民在經濟、政治、公共服務等各方面的權利和利益受到損害。當前，我國的改革發展正處于關鍵時期，而破除城鄉二元結構、調整工農關系和城鄉關系、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，則成為我國事關全局和長遠發展的重大而又緊迫的任務。為農民提供基本而有保障的公共服務，加快公共服務均等化進程是非常必要的，對推進新農村建設，促進農村經濟社會又好又快發展具有十分重要的意義。
二、麗江市城鄉基本公共服務均等化發展成就與存在問題
1.麗江市城鄉基本公共服務均等化發展成就
麗江市通過城鄉基本公共服務均等化的推進，積極加快新農村建設：其一，農村公路建設形成大干快上大好格局，通鄉油路、通達工程、農村客運站等各個農村公路項目緊張有序地進行。其二，全面推進廣播電視事業建設，圓滿完成了國家下達的第一批廣播電視村村通直播衛星覆蓋工程建設任務，完成了永勝、華坪、寧蒗三縣農村中央廣播電視節目無線覆蓋的工程建設工作以及省級廣播電視節目無線覆蓋工程建設。其三，全部免除農村義務教育階段學生學雜費，全部免費提供義務教育階段學生教科書，九年義務教育正在由“基本普及”進入“全面普及”和“鞏固提高”的新階段。其四，完善城鎮居民最低生活保障制度，實現動態管理下的“應保盡保”，城鎮基本養老保險覆蓋率提高到98%，城鎮失業保險覆蓋率提高到80%，城鎮基本醫療保險覆蓋率提高到98%；城鄉醫療衛生設施不斷完善，基本建成覆蓋城鄉的疾病信息網絡體系、疾病預防控制體系和醫療救助體系，公共衛生服務和突發事件應急能力不斷提高。
2.麗江市城鄉基本公共服務均等化存在問題
基本公共服務均等化體現了“矛盾普遍性”的原理。麗江市在自身公共服務發展過程中，既存在全國普遍性的問題，也存在著本身特定的問題。
其一，從區域發展不平衡看。改革開放以來，東部地區得到了長足的發展，經濟的發展也帶來了水平較高的基本公共服務。而云南省麗江市等廣大西部地區州市，在經濟總量上遠遠落后于東部和中部地區州市，其基本公共服務水平也落后于東部地區。雖然20世紀90 年代以來中國開始確立“堅持區域經濟協調發展”的指導方針并實施在西部大開發政策，但要平衡較大的區域差距還有很長的路要走。而且區域政策多側重于經濟領域的平衡，社會領域的平衡得不到重視，各地在教育、衛生、文化等方面的公共服務水平差距也在不斷擴大。
其二，從麗江市財政實力看。由于歷史原因和現實問題，麗江市在短期內不可能像東中部省市那樣發達，它的經濟發展與全省乃至全國相比是極為滯后的，這種經濟發展水平的滯后使得麗江市各級政府提供公共服務的財政能力相對較弱，由此導致的公共服務提供不足反過來制約地區的經濟發展，將進一步拉大麗江與全國省區市之間的差距。有財力有限條件下，政府過多地參與私人產品的生產，經營性投資支出過大，各類事業性財政支出龐雜。必然導致對基本公共服務的投入不足，如政府對社會保障支出不足，社會保障覆蓋偏低，達不到市場經濟對社會保障制度的要求；對社會公益事業保障乏力，基礎教育、衛生防疫未能得到充分的財政補助。最終制約麗江基本公共服務水平的提高。
其三，從麗江市城鄉差距看。由于長期以來“城鄉二元結構”得不到有效的解決，使得麗江市廣大農村地區在教育、醫療、交通、就業等基本公共服務上遠遠落后于城區。在農村多種基本公共服務供給，如社會保障、生活設施、醫療衛生等方面，要么不完善、要么處于缺失狀態，農村缺乏基本的公共服務設施，廣大農民的基本公共服務的權益得不到有效的保障。例如養老保險，每年需支付1.7億，每年基金缺口4000余萬元，擴面困難，收繳中邊清邊欠現象仍然存在。加之農村自然條件差、公共財政資金不足，使得農民享有公共服務的水平遠遠落后于城市，“看不起病”、“上不起學”、出行困難等問題在農村表現得尤為突出。
三、麗江市推進城鄉基本公共服務均等化的實現路徑
麗江市擁有豐富的自然資源和舉世無雙的旅游資源，又為其經濟和社會發展提供了得天獨厚的條件。要實現麗江市基本公共服務服務的均等化，需要通過社會發展規劃，指出多階段所要實現的基本目標。在最初階段，根據區域內實際情況，要實現區域內的“最基本公共服務”，解決關乎人民生活的重大項目。隨著經濟的發展，逐步提高實現基本公共服務的層次，最后要和發達地區的水平相一致。具體措施如下：
1.基礎設施向農村延伸
第一，交通基礎設施向農村延伸。保證寧蒗縣城至瀘沽湖二級公路、祥寧線永勝至寧蒗二級公路、玉龍縣境內阿里恒至奉科江橋段、寧蒗縣境內奉科江橋至永寧開基橋段等重點項目的建設，進一步改善山區半山區等不發達地區、旅游資源富集區交通基礎設施條件。同時繼續大力建設通村公路，為農民構筑發展快車道，實現通縣公路高等級化,通鄉、通村公路油路化。積極發展農村客運，把農村客運網絡作為支農、惠農、興農的實質性舉措加快發展，充分發揮農村公路效益。
第二，網絡、通信、廣播電視、郵政等基礎設施向農村延伸。認真實施“農村廣播電視村村通”工程和文化資源信息共享工程，加強四個縣的鄉鎮文化站建設，大力開展群眾文藝活動，不斷改善人民群眾文化生活條件。努力完成農網改造和無電地區通電建設項目，不斷改善群眾生產生活條件。
2.生產要素向農村流動
（1）推動和引導城市資本向農村流動，繁榮農村經濟，實現城鄉資源互通共融、合理配置。不斷提高科技對農村經濟增長的貢獻率，一方面要加強農村基層科研機構的建設，穩定充實農業科技人員隊伍；另一方面，要對城市的科研單位引入競爭機制，優勝劣汰。著力解決農民信息需求與獲取不對稱的矛盾，利用城市信息來源廣、信息資源豐富的有利條件，通過相關部門和現代傳媒手段，使信息技術在農村經濟發展中得到廣泛應用。
（2）帶動農村工業化進程。隨著國家工業化水平的提高和發展階段的遞進，農村工業和城市工業的融合是必然趨勢，因此，制定各項方針政策都要以促進城鄉工業一體化為出發點。加大對農業產業基礎設施建設和扶持力度，尤其應加大對適宜云貴高原地帶耕作條件的農機具的研發、推廣和財政補貼力度，進一步提高農業生產現代化、產業化水平，以滿足農業生產優質、高產、生態、安全的要求。
（3）優化農村產業結構。進一步調整農村產業結構，做大做強優勢特色產業，加大力度推進農業產業化經營，形成集中使用與提高效益并重的整合方式，合力推進全市產業結構調整。特別是要加強生物資源開發利用，麗江具有豐富的生物資源，生物產業具備知識經濟和循環經濟的雙重特征，是創造綠色GDP 的“領航產業”。把豐富的生物資源優勢轉化為經濟優勢，為生物技術產業化提供良好的研究開發、技術創新、成果轉化支撐，是振興區域經濟，增加農民收入、擴大就業范圍，轉變欠發達地區經濟增長方式的重要途徑。
（4）提高農業生產率，增加農業剩余，加快農村勞動力的轉移，促進農村勞動力就業。必須大力推廣先進的農業技術，提高農業的機械化、現代化水平，使農業生產率迅速得到提高，從而使大量的農業勞動力從土地上轉移出來。并消除農村勞動力就業的政策歧視，賦予農民工平等的勞動保障權利。
3.公共服務向農村覆蓋
（1）教育服務向農村覆蓋
集中財力，改善辦學條件，辦好九年制義務教育。完善農村義務教育助學制度，保證農村適齡兒童都能上學。要突出抓好農村中小學危房改造，改善農村辦學條件，繼續實施農村中小學現代遠程教育工程，力爭全市所有鄉鎮中學建成多媒體教室，所有村小學建立接受點，依托農村中小學現代遠程教育站點，切實提高農村教育質量。
（2）社會保障向農村覆蓋
堅持城鄉一體化的漸進式的農村社會保障改革路線，按照制度、經辦、監督三位一體的思路，在堅持土地基本保障功能和發揮現有救濟功能的同時，著力解決好較為突出和緊迫的養老和醫療保障問題。進一步加強以“貸免扶補”為重點的創業帶動就業的相關工作，做好以人為本的公共就業服務。特別是麗江市涉及兩個國家級貧困縣和一個省級貧困縣，且處于藏區邊緣，維穩任務重，建議在資金、政策方面給予特殊扶持。
（3）環境保護服務向農村覆蓋
進一步加大宣傳力度，提高農民環保意識，使農民主動意識到各類污染的危害和環保的重要性。加快農村環衛設施的建設，大力推廣清潔能源和可再生資源的利用，優化能源結構，推廣普及沼氣、太陽能等清潔能源技術，推進農村文明衛生創建工作。對麗江市44個環境問題突出的重點村莊進行農村環境綜合整治，實施蓄禽養殖污染防治工程、飲用水源地污染防治工程、生活污染及面源污染防治工程、土壤污染防治工程。另外，加大對天然林保護和退耕還林（草）扶持力度，作為擁有“三江并流”世界自然遺產、大研古城世界文化遺產和國家5A級玉龍雪山景區的麗江，應在三江流域綜合治理、水源地保護、水土流失防治等方面下功夫，大力發展循環經濟和綠色經濟，提供強有力的科技、資金、人才支撐，以合理利用自然資源和有效保護生態環境，促進經濟、人口、資源、環境協調發展。
四、結論
為農民提供基本而有保障的公共服務，毫無疑義地是新農村建設的目標之一，也是解決“三農”問題的重中之重。為農村人口提供公平合理的基本公共服務，已成為政府迫切需要解決的問題，只有新農村的和諧，才有全中國的和諧；只有農民的滿意，才有全國人民的滿意。建設社會主義新農村，必須建立城鄉統一的基本公共服務體制，縮小城鄉差距，逐步實現城鄉基本公共服務的均等化。
參考文獻：
1 分析當前農村公共服務運行維護機制建設工作取得經驗、存在的問題及原因
為做好農村公共服務運行維護機制建設工作，銅山區委、區政府制定《徐州市銅山區農村公共服務運行維護機制建設試點實施方案》，對全區的農村公共服務運行維護機制建設工作提出了明確要求。建立農村公共服務運行維護機制，直接面向農村基層組織和農民群眾，涉及面廣，情況復雜，要掌握科學的工作方法，確保試點扎實有序推進，取得實效。一是堅持分類指導。二是堅持突出重點。三是堅持民主管理。四是堅持量力而行。農村公共服務運行維護機制建設試點，在廣大農村引起強烈反晌，得到各試點村的擁護和支持，但也對周圍村產生強烈影響，要求納入省試點范圍的呼聲很高，尤其是對經濟薄弱村。因此，建議：
（一）擴大試點面。省級繼續擴大試點面，最好能全面啟動，促進村級公共服務運行維護機制建設全面開展，對改變農村環境、面貌，提高村級公共服務水平，起到極大的推進作用。
（二）適當提高保障經費標準。目前每試點村省級保障經費是6萬元，對中小村、自然村少的行政村來說還行，對于大村、自然村多的行政村來說，資金明顯不足，目前有的一個行政村有八、九個，十幾個自然村，公共服務項目多、面積大，需要管護人員多，需要支出經費多，省級對大村、自然村多的行政村能提高一些保障標準最好。
2 加強運行維護機制建設，保障試點取得實效
一是確定管護人員。根據試點村農業人口、村域大小、自然村個數、管護內容多少等因素，綜合考慮確定管護人員數量。全區39個試點村下轄169個自然村，按照“保基本、廣履蓋”和公共服務均等化要求，妥善處理行政村與自然村的關系，對行政村住地村配備2名管護人員，對一般自然村每村配備1名管護人員，全區總計配備管護人員206人。
二是落實管護經費。試點保障經費由中央、省、區三級財政共同承擔。除省每村撥付補助資金6萬元外，區級財政每村配套資金在2萬元以上。根據我區部分試點村自然村多的實際，區對試點村超過5個自然村的（含5個），按超出自然村的個數及人口等因素測算給予適當增加補助。
三是明確管護項目。村級公共服務運行維護實行項目化管理。各試點村根據試點確定的所有管護內容、范圍、設施等，以項目形式作詳細測量統計，給每個項目都起一個適合的名稱，將各種類型、各種計量單位、各個項目的起至點、長寬度、東西南北所至、區域面積等等表述清楚，編好序碼，移交給管理人員。各試點村實地查看測量各項目，核算出工作量，科學合理配備管護人員。做到每個項目都有一個標識牌，標識牌上的管護項目名稱、管護人員姓名及聯系電話、鎮級監督（投訴）電話等，方便群眾及社會監督。
四是實行常態管護。通過確定管護人員，劃定管護項目，制定管護標準，落實管護人員待遇，統一管護人員裝備（工具），簽訂管護協議，實行持證上崗，試點試運行已取得良好效果。按照區制定的考核評價體系，區鎮村三級定期組織民主評議，兌現年底兌現考核報酬，鼓勵和調動管護人員的積極性，做好管護工作。
3 加強組織領導，健全完善各項措施，確保試點順利進行
一是建立組織建設。區、鎮成立了農村公共服務運行維護機制建設試點領導小組；各試點鎮、村也分別成立了相應的組織機構和辦事機構，明確試點鎮政府和試點村村支兩委是實施農村公共服務運行維護機制建設試點的責任主體，負責指導制定試點村的具體實施方案，報區試點辦審核備案并負責落實。
二是加強試點宣傳教育。開展農村公共服務運行維護機制建設試點，是一件新事，也是一件的利民惠民的好政策，為保證試點工作的順利開展，必須動員廣大農民群眾的支持和參與，利用多種多樣的宣傳教育形式，加強精神文明建設，加強民主管理制度建設，引導農民講衛生、講文明，講公德，自覺愛護村內公共服務設施，自覺維護環境衛生。引導發動村民制定村規民約，積極參與公共服務運行維護機制建設試點，開展村莊環境治理。
三是加強試點經費管理。嚴格執行省關于對試點保障資金管理的規定。（1） 試點保障資金主要用于支付村內道路、環衛、村級綜合服務中心等列入試點范圍的基礎設施常年管護人員報酬和設施維護發展費用。（2）保障資金支出項目，一是常年管護人員報酬，每月基本報酬600元、考核報酬200元。二是管護工具等支出。給管護人員配備服裝、清掃工具、小型垃圾車等。三是發展維護資金。（3）保障資金管理，省補助資金和區配套資金在財政部門設立專戶，建立專賬，實行專款專用，適時將保障資金撥付到鎮，各鎮按行政村核算，明確到村保障資金數額，確保保障資金用于村內公共服務設施運行維護，防止挪用和平調。（4）保障資金支付程序。保障資金實行鎮級報賬制，常年管護人員的業績考評與報酬確定，由農經、財政部門負責。管護人員報酬發放，由各村提供基礎材料，經農經部門審核報領導批準后，由財政通過“一折通”打卡發放。村級公共服務運行維護支出，經村民理財小組對其支出的項目、票據審核蓋章、村負責人簽字、農經部門審核、鎮領導批準后到財政所報賬。
關鍵詞:轉移支付制度;公共服務均等化;橫縱向失衡
中圖分類號:F8
文獻標志碼:A
文章編號:1673-291X(2010)16-0012-03
近年來,兩極分化在中國出現明顯加重的趨勢,主要表現在城鄉間、區域間、行業間的收入差距逐步擴大,嚴重的兩極分化會阻礙中國經濟的健康發展和中國社會的穩定。為了防止兩極分化,政府提出了達到各地區公務服務均等化的目標。政府擔負著公共服務均等化的責任,調節收入差距達到公共服務均等化的重要手段即是轉移支付。一個完善的轉移支付體系是調節收入再分配和防止兩極嚴重分化的前提。
一、轉移支付的作用
中國作為中央集權的國家,地方政府承擔著大部分的財政支出責任,而可以運用的財政收入卻相對較少,中央政府承擔的責任少收入相對較多,這就導致了財政支出結構縱向失衡現象。另一方面,有的地方政府財力豐厚,公共服務設施比較完善,有的地方政府因為資源稟賦、國家政策沒有對此傾向等原因發展緩慢,公共服務體系和富裕地區相比差距很大,人民生活水平較低,從而出現了全國各地區發展水平存在巨大差異的橫向失衡現象。隨著中國經濟的快速穩定發展,中國政府的職能正由“經濟建設型”向“公共服務型”轉變,中央政府掌握了大量的財權,基層政府承擔著大量的事權,因此廣大農村地區的公共設施建設和社會事業的發展離不開政府的財力支持。中央政府擔負著調節財政支出結構不平衡的責任,其運用的工具就是轉移支付制度。
科學合理的轉移支付體系是上級政府調控下級政府財政行為的重要手段,轉移支付是指通過財政收入的再分配,調節財政支出結構橫向失衡和縱向失衡現象,促進一國范圍內不同區域之間資源有效配置、從而達到公共服務均等化的目標。公共服務均等化是指各個地方政府能夠按照全國的一般標準和居民的生存需求,提供基本的公共產品和公共服務,具體內容包括教育、衛生、醫療、環境保護、城市建設等公共產品的水平基本相等。事實上,任何轉移支付都是二元的,首先是縱向的,即收入在中央和地方不同級次政府之間的分配。其次是橫向的,即收入在同一級次的不同轄區之間的分配。因此,評價一國的轉移支付制度通常也是從橫向和縱向兩個方面考慮。橫向方面是確定有多少資金可用于轉移支付,即如何確定合理的轉移支付規模;縱向方面是確定這些資金在各級政府間如何分配,即如何選擇科學的轉移支付方式。
二、中國現行轉移支付制度存在的問題
中國從1994年的分稅制改革后系統地引入了現行的財政轉移支付制度,并取得了一定的成效,但還沒有達到全國各地社會經濟協調均衡發展、公共服務均等化的目標,與國外規范、穩定、科學的財政轉移支付制度比較差距也很大。其存在問題主要有以下幾方面:
(一)轉移支付規模過小,調節力度不足
地方政府的收入一半來自于政府的轉移支付(如2006年,中央對地方財政轉移支付占地方支出總額的比重達30%。其中,中部地區由14.7%提高到47.2%,西部地區由12.3%提高到52.5%。2007年地方本級支出的約48%的資金來源于中央財政稅收返還和一般性轉移支付,2008年地方支出平均38%的資金來源于中央財政轉移支付,其中中西部地區支出平均54.4%的資金來源于中央財政轉移支付),但是在某些公共服務領域,中央的轉移支付力度不足。以教育投入為例,2006年,中國財政對教育的投入占GDP的2.27%,2008年,占2.99%。而國際平均教育投入占GDP的比例為5.1%,其中,發達國家為5.3%,發展中國家為4%。轉移支付投入的不足不僅表現在教育領域,還表現在醫療、社會保障等社會公共事業領域。2008年,中央對地方專項轉移支付9962.39億元,其中,社會保障占專項轉移支付的24%,教育占6.9%,醫療衛生占7.8%,科學技術占0.37%。
另外,中央對縣鄉級財政的轉移支付力度不足。大多數中西部地區的縣鄉級財政收入來源相對很少,卻承擔了大部分的事權,大部分的縣鄉政府負擔著基礎教育、醫療衛生、社會保障的公共服務方面等重要支出責任,而中央的轉移支付力度不足,使得縣鄉一級財政從中央接受的轉移支付和自有收入之和仍無法向這些領域提供足夠的資金,所以縣鄉一級財政選擇將資金更多的用于政府的“行政管理費”和與政績直接掛鉤的“基本建設支出”,而削減了在基礎教育、醫療衛生、社會保障等民生方面的支出。
整體來講,轉移支付規模小還表現在一般性轉移支付規模所占比例過小方面。目前的稅收返還占了轉移支付資金的一大部分,但是體現了對收入能力強的地區的傾斜,反而拉大了中西部地區和東部地區的差距。盡管中央財政的一般性轉移支付明顯向中、西部地區傾斜,但是從中央財政向地方財政轉移的全部財力中,經濟發達的東部地區所占數量仍然具有明顯優勢。此外,專項轉移支付帶有政策性意義,均等性作用很小,還存在很多不合理的專項轉移支付。
(二)轉移支付形式偏多,結構不合理
由于轉移支付目標定位不準,中國存在諸多形式的轉移支付形式,包括一般性轉移支付,中央對地方返還及補助(主要項目包括:“兩稅”返還、所得稅基數返還、原體制補助、調整工資轉移支付、艱苦邊遠地區津貼轉移支付、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付等)。在中國現行的轉移支付體系中,除了少量的資金按一般性轉移支付外,絕大部分的資金是采用稅收返還、增量返還、結算補助等形式分配,這些方式起不到均等化作用,反而拉大了差距。
轉移支付的合理結構應該根據中央政府政策目標的優先次序進行確定。據此,世界上大多數國家都建立兩種類型的轉移支付,即均等化財政轉移支付和專項轉移支付。
在現行的轉移支付形式中,只有一般性轉移支付能起到調節失衡的作用。盡管這種轉移支付辦法經過了多年的運行和修正,在結構及功能方面仍存著一些問題,資金分配的規定尚不規范,預算安排上的隨意性大。2008年,一般性轉移支付占15%,而國際上通常占到50%。稅收返還是中國現行的轉移支付的主要形式之一,在很長一段時期內,稅收返還的轉移支付占全部轉移支付額的50%以上,2007年才下降到36%左右。稅收返還采用基數法來確定,富者多得,貧者少得,是種保護地區既得利益的轉移方式,沒有考慮到各地區的收入能力和支出需要的客觀差異,拉大了地區間財力分配不均和公共服務水平的差距。
從專項轉移支付的結構來看,轉移支付資金主要投入到了民生領域。但是,專項轉移支付資金的使用存在很多問題。
一是由于專項撥款的立項審批不規范,項目的確定和范圍的選擇不盡合理。由于缺乏規范的制度約束,在設立中央對地方專項撥款時,一些不應列入專項撥款的項目也由中央安排了資金;還有一些專項撥款審批時一定幾年,到了規定的期限卻又難以取消。二是不少專項資金的分配使用缺乏事權依據,沒有相應法規可依,專項資金在各地區之間的分配方法都缺乏嚴格的制度約束,隨意性大,造成資金使用低效率。
(三)省及省以下轉移支付制度不規范
現行的轉移支付制度只規定了中央與省級政府之間的轉移支付方法,對于省對縣、市以及縣、市對鄉、鎮的轉移支付缺少統一安排,各省之間在省以下轉移支付方式、轉移方法和分配計算公式等方面存在較大差異。省政府為了追求政績傾向于將資金更多地轉移給能帶來經濟效益的縣市而不是下撥給缺乏公共設施和教育醫療資金的縣市,從而拉大了差距。更進一步來講,如果縣鄉一級財政沒有足夠的資金,而僅能滿足行政管理支出,就不可能提供教育、醫療、社會保障等公共服務,從而無法達到公共服務與全國發展水平均等化。
隨著稅費改革的深入,2006年全國農業稅取消,意味著占縣鄉財政收入60%～70%的農業稅收人消失了,幾乎所有的鄉財政都出現了很大缺口,這使得中央的財政轉移支付成為這次稅費改革的關鍵。鄉鎮政府從來就是最弱的一級財政,作為最基層的政府,越是傳統農區,對農業各種稅收的依賴性越大,農業稅收入在鄉鎮政府收入中比重在40%～70%。免征或取消農業稅后,在廣大農區鄉鎮政府已沒有了收入來源,越來越依靠上級政府的轉移支付。中國現在很多地區實行“鄉財縣管”,如果沒有正確合理的轉移支付方式,以及有關的法律制度約束,很可能變成“鄉財縣用”。
三、中國轉移支付制度的改革方向
確立合理的轉移支付規模是地方政府提供關乎民生的公共服務的前提。公共服務均等化的順利實現除了需要中西部地區自身努力外,還需要給予必要的政策扶持和資金支持,這就要規定合理的轉移支付方式。只有合理的轉移支付方式才能起到縮小橫縱向失衡的作用,實現公共服務均等化的目標。
(一)合理確定轉移支付規模
合理劃分中央與地方的財權和事權,明確各級政府的職責是合理確定轉移支付規模的前提。中國目前在政府間職責劃分上,一些事物的支出責任在具體操作中不易把握,尤其是省級以下財政的支出責任和財政資金還很不對稱。據調查,中國的義務教育經費78%由鄉鎮負擔,9%左右由縣財政負擔,省負擔11%,中央財政負擔不足2%;又如,預算內公共衛生支出,中央政府僅占衛生預算支出的2%,其他均為地方政府支出,而在地方政府,縣、鄉共支出了預算的55%一60%。中央政府應該更多的承擔起提供公共服務的責任,減輕地方政府負擔,調節各地區的公共服務分配不均衡現象。
建立地方稅制體系,給予地方適當財權。比如可將財產稅、營業稅收入劃入地方財政收入。這樣可以避免各種名目繁多的轉移支付資金上劃下撥占用時間較多從而提高了資金運作效率,還能夠提高其發展經濟的積極性。因此,適當放寬地方事權財權,合理界定地方和中央的事權與財權范圍,才能合理確定轉移支付規模。
(二)選擇適當的轉移支付形式
諸多形式的支付方式已不適合中國發展的需要,借鑒國際經驗和依據中國國情,應逐步降低稅收返還和專項轉移支付的比例,大力提高一般性轉移支付比例。
一般性轉移支付,主要用于平衡地方財政預算,既要滿足地方履行政府職能的基本開支需要,還要保證地方政府最低公共服務水平的全國均等化。如果某地方政府在付出了全國平均稅收努力的情況下所獲得的財政收入仍無法滿足本地公共服務支出的需要,其財政赤字要由中央政府通過一般性轉移支付解決。公共服務應該包括國家行政管理服務、基礎教育、衛生、社會保障等。一般性轉移支付是真正的均等化轉移支付,只有通過一般性轉移支付,才能保證各個地方得到均等化的公共服務。黨的十七大報告中,在“關于深化財稅金融體制改革、完善宏觀調控體系”這一部分提出了“提高一般性轉移支付規模和比例”這一要求。
專項轉移支付,一般用于中央政府矯正轄區的外溢性。專項轉移支付一般要求有配套設施。中央政府可以用專項轉移支付以鼓勵地方政府加大對這些具有外部性的項目的支出。中國應逐漸將資金使用數額穩定、縮小地區差距以公平為目的的教育、科學技術、社會保障和就業、醫療衛生納入一般性轉移支付,從而降低專項轉移制度的比例,避免專項撥款帶來的資金使用低效率問題。要清理、整合專項轉移支付,取消現有專款中名不副實和過時的項目。
(三)加強轉移支付的法律體系的建設,尤其規范省以下轉移支付制度。
轉移支付的目標是減少各地區之間的差異、實現全國各地公共服務水平的均等化。轉移支付職能的實現,除了財政體制的保障外,還需要一系列相應的法律制度的保障。西方發達國家,各國的財政管理體制有一個共同的特征,就是法制化程度高。各國政府對轉移支付制度的基本原則、轉移支付資金的管理、轉移支付政策的實施過程,都由健全的法律體系加以保障。中國必須加強轉移支付的立法工作,為轉移支付提供有力的保障。首先,應將轉移支付的目標、原則、范圍、形式、標準等以法律形式加以規定,使中國轉移支付制度在法制軌道內正常有序運行。其次,要進一步規范轉移支付的審批程序,明確監督制約機制,以增強轉移支付決策的公開性、穩定性和權威性。只有完善的法律體系才能保障轉移支付機制充分發揮作用,為資金的有效運用提供保障,實現轉移支付的最終目的。
中國的轉移支付制度隨著1994年分稅制改革建立后,取得了很大發展,但是在規模的確定、支付方式、制度設計方面還存在很多問題,轉移支付是政府提供公共服務的主要資金來源,只有完善轉移支付制度,才能保證資金的有效利用,達到公共服務均等化的目的。
參考文獻:
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《中華人民共和國國民經濟和社會發展的第十二個五年規劃綱要》中提出，推進基本公共服務均等化，把基本公共服務制度作為公共產品向全民提供。周口地處河南東南部，是河南人口第一大市，“十二五”時期，周口市體育發展面臨巨大的挑戰。在調查周口市城鎮體育公共服務的現狀的基礎上，依據“公共服務的均等化和高效化”的原則，提出一套符合周口市實際情況，具有可行性和可操作性的體育公共服務體系，為周口市體育公共服務體系發展提供實踐、理論基礎。
一、周口市城鎮體育公共服務現狀
（一）周口市對“體育公共服務”的政策支持
結合周口市實際，周口市人民政府制定了《周口市全民健身實施計劃（2011-2015年）》以提高全民健身素質、健康水平和生活質量為根本目標，切實保障廣大公民參加體育健身活動的權益，推進全民健身服務體系建設，構建和諧社會，促進周口文明進步和經濟快速發展。
（二）周口市城鎮社區的體育場地設施情況
調查的5個城鎮社區（川匯區七一社區、項城市蓮花社區、淮陽縣西關社區、扶溝縣花園社區、西華縣東湖社區）共有23塊健身場地，每個社區都有體育運動場地，主要以水泥場地和土場地為主，每個社區平均有4.6塊體育運動場地。從數據可以看出，目前周口市城鎮居民的健身場地遠遠滿足不了城鎮居民的健身需求。23塊健身場地中還包括一些社區非常小的健身場所。調查中發現這些場地中以廣場形式居多、部分社區有籃球場、乒乓球臺，但是這些場地大多存在設施老化、不規范、場地使用后，無人管理保養管理。對體育活動場地“重建輕管”在各社區都普遍存在。
（三）周口市城鎮社區居民參與體育活動的情況
1.城鎮社區居民對體育鍛煉的態度
通過對周口市部分城鎮社區居民的調查發現，周口市城鎮居民比較喜愛體育運動，且大部分人自覺、自愿、主動參加體育鍛煉。大多數城鎮居民進行體育鍛煉的主要目的是為了促進健康。被調查城鎮社區居民中喜歡體育活動的占70.4%，不喜歡的占29.6%。調查結果表明周口市城鎮居民普遍都比較喜歡體育活動。
2.城鎮社區居民的體育鍛煉內容、地點、內容及活動的形式
調查城鎮社區居民經常進行體育鍛煉的內容、地點，大部分人選擇健身內容為散步、太極拳（扇、劍）、健身氣功、健身舞蹈及健身器材，體育健身地點選擇在社區、公園廣場、自家庭院、收費健身場所及馬路邊。居民選擇活動形式主要集中在“社區組織”、“個人自發”、“社會組織”及“單位組織”這幾項，由此可見，支持城鎮社區居民鍛煉的主要動力還是生活周邊的體育鍛煉氛圍和單位組織。
3.周口市城鎮社區內部組織體育活動的情況
隨著人們生活水平的提高和社會的發展，一些新興的運動項目的體育社團在周口也蓬勃發展，如周口市登山運動協會、周口市冬泳運動協會、周口市川匯區自行車運動協會等。調查中也發現城鎮居民自發組織的體育社團由于沒有單位和政府機關進行管理，僅僅依靠社會性團體不具有權威性和號召力，容易引發一些民事糾紛。體育鍛煉活動由于沒有規則制度保障，因此也沒有系統性，缺少專業人員的指導，健身科學性也難以保障。
二、周口市城鎮體育公共服務體系的構建
（一）增加體育資金投入，有規劃、有目標地建設和改善體育場地設施，擴大體育公共服務設施的受益群體
新的體育公共服務體系必須體現出公共服務的公益性和公平性原則，政府所提供基本的體育公共服務設施，要保障體育公共服務的均等性，體現體育的公益性原則。由于周口市體育場地少、器材舊，這就給政府供給增添了很大的財政壓力，因此，在配備過程中，應該保障群體分配、項目配置、區域上器材配備相對合理、公平，選擇群眾喜聞樂見、開展較好的項目，進行有選擇性的供給，保障公共服務的基礎建設。
（二）大力培養社會健身指導員，提高體育公共服務的質量
社會體育指導員進行體育活動指導及各種身體練習的基礎指導，使大眾掌握體育鍛煉方法，學會科學鍛煉；提高運動技術水平的專項技術指導。通過指導，使人們掌握正確的運動技術，并不斷提高運動技術水平。目前周口市由于社會體育指導員數量少，因此群眾健身的積極性、科學性受到了很大的制約，很多人愿意健身，但是不懂得方法，因此大力社會體育指導員可以提供大眾的健身積極性，同時也可以提供健身的科學性，保障體育公共服務質量。
（三）發揮社區、社團的優勢，豐富體育公共服務的組織模式
隨著周口市體育社團的不斷發展，體育社團、社區將會逐步接替政府和單位職能部門的工作，逐步向社會化方向發展，隨著大眾體育觀念轉變、生活多元化，大眾體育需求越來越多地指向社區和社團。社區體育更加符合體育的多元化需求和生活化趨向，體現了強大的生命力。社團與社區體育相結合，是社會體育發展的必然選擇。
三、結束語
一、指導思想
按照省住房和城鄉建設廳提出的省級試點示范小城鎮工作總體要求，圍繞把建設成“鄉村秀美、人文善美、物產豐美、民生康美、社會和美”的奮斗目標，大力實施“特色立鎮、靚城興鎮、商貿活鎮、產業強鎮”的發展戰略，以科學規劃為前提，堅持以人為本，突出區位優勢，凸顯特色功能，強化產業支撐，優化空間布局，創新體制機制，實施綜合開發，增強集聚能力，逐步實現城鄉基礎設施、公共服務、就業和社會保障一體化，建成“規劃先行、功能齊備、設施完善、生活便利、環境優美、保障一體”的城鄉一體化發展的小城鎮建設示范點。
二、基本原則
一是規劃先行。以規劃統籌各種要素，優化資源配置，合理謀劃空間布局，注重發揮優勢和突出特色，處理好生產、生活、休閑、交通四大要素關系，明確功能定位。
二是功能齊備。以設施齊全配套、功能完善為基本要求，構建集行政、工業、教育、醫療、金融、商業、文娛、休閑、居住等為一體的現代化小城鎮。
三是設施完善。以改善居民生產、生活質量為重心，按照適度超前的原則，加快推進基礎設施和公共服務設施建設，促進土地、基礎設施、公共服務設施等資源合理配置、集約利用。
四是生活便利。以效、便捷為目標，著力引進和培育各具特色的商業型態，完善市場建設，規范生產、生活秩序，營造優雅、祥和的生活消費氛圍。
五是環境優美。以打造宜居環境為核心，強化城鎮規劃建設管理，圍繞城鎮綠化、凈化、亮化、美化，加強環境保護和綜合治理，發展循環經濟、綠色經濟和低碳經濟，營造生態優良、清潔舒適、風貌各異的宜居城鎮。
六是保障一體。以強化公共管理和服務為重點，提升小城鎮居民各類保障水平，加快建立適應小城鎮特點的醫療、就業、就學、養老、生活保障等制度，促進公共服務均等化，確保保障有效、保障到位。
三、創建目標
通過試點示范小城鎮建設的開展，農村人口穩步有序地向鎮區集中和轉移；基礎設施和公共服務設施更加完善；各具特色的產業基礎長足發展；小城鎮居民基本享有與城市居民均等化的公共服務和社會保障；有利于發揮小城鎮特色優勢的體制機制基本建立；生態環境優美，輻射帶動能力較強的宜居新區綜合體基本建成，在2020年以前，城市化率達到60%以上，努力把鎮打造成為市的“歷史文化名鎮、特色產業強鎮、宜居商貿新鎮”。
四、發展思路和試點任務
（一）起點編制發展規劃
緊抓試點示范發展機遇，起點、標準、質量編制發展規劃。在嚴格按照鎮總體規劃（2006-2020）實施建設管理的同時，抓緊完善由城鄉規劃設計院在2012年8月啟動的鎮控制性詳細規劃編制，并同步做好土地利用總體規劃的修編工作,力爭在2013年6月完成鎮控制性詳細規劃和修建性詳細規劃編制工作，在2013年4月份前完成天府村和元田村的新農村綜合體規劃編制工作。堅持因地制宜和切實可行的原則，在2013年全面完成給水、排水、電力、通訊、數字電視、環衛、綠化等公共服務設施的基礎設施完善工作。
（二）加快完善基礎設施建設
堅持區域統籌、合理布局、聯建共享，適度超前加快完善基礎設施。一是加快路網建設。在2013年年底全面完成天元路和天府大道3.5公里道路的人行道鋪裝、排污管道安裝和美化、綠化、亮化工程；在2013－2015年分批完成12個村的通村公路整修、拓寬工程，在2016完成105個村民小組的組道公路改造工程；完成雙橋街0.8公里的街道硬化及下水道建設工程；規劃在2015年前建設長云路過境繞城公路3.5公里，改善城區交通條件。二是完善市政設施。進一步完善地下管網、路面養護、路燈照明、農貿商場、鎮文化中心和公路沿線停車點等市政公用配套設施，其中規劃新建農貿市場一個占地15畝、新建市政廣場一個占地12畝，進一步增強城鎮的服務功能。三是建設飲水工程和垃圾處理設施。抓緊完善擴建鎮區集中供水系統和三八村等6個村的聯村飲水工程建設；規劃建設中心鎮區垃圾中轉站二個，在市場、車站、主要干道沿線等公共活動地區設置垃圾桶、公共廁所等環衛設施，充實環衛隊伍，增配環衛工具，確保城鎮保持潔凈亮麗。四是加強教育和行政設施建設。在2013年啟動實驗小學校遷建工作，增添教學設施，改善辦學條件；在2014年前完成鎮政府辦公服務大樓的遷建工作，改善為民服務條件。
（三）強化產業支撐
強化產業支撐，圍繞豆腐、板鴨，做強做大飲食文化產業，帶動人流、物流、資金流的相對集中，為鎮小城鎮進一步發展注入生機和活力。一是推進項目建設，帶動特色產業發展。以引資建設豆腐美食文化創意園為中心，加快推進總投資2.5億元的招商引資及建設啟動工作；在2013年啟動總投資2000萬元的胡二娃農產品加工廠項目；在2014年完成園田農產品加工廠項目；做強做大華碩園生態農場示范項目，以項目建設和發展帶動建成分類成片的三大農業綜合示范區，既萬畝蔬菜種植示范區、萬畝水產養殖示范區、萬畝經濟作物種植示范區。二是促進非公有制經濟發展。積極引導和鼓勵農民務工經商辦企業；積極創造條件，吸引更多的民營企業項目向小城鎮規劃區內聚集；鼓勵非公有制特別是科技型、創新型企業到小城鎮工業規劃園區落戶。三要加快發展現代服務業。加快南岸農貿商場升級改造工程、新建一個農產品綜合貿易市場、規范老農貿市場、運輸市場和生豬屠宰市場，鞏固提“萬村千鄉市場工程”、“新網工程”等，形成以物流、商貿、交通運輸、信息咨詢、中介服務為發展方向的市場發展格局。（四）促進社會事業發展
加快教育、衛生、科技、文化、體育、公共安全等公共服務體系建設步伐，促進社會事業協調發展。一是加快教育均衡發展。以實驗小學校和幼兒園遷建為契機，優化教育資源配置，以“省級示范校、幼兒園”為標準，加強教育教學質量和校區美化項目建設。二是發展公共衛生事業。加快中心衛生院和村級衛生室建設，提綜合服務能力。使新農村合作醫療參合率達到98%以上、城鎮醫療保險參合率達到90%以上。加大投入，健全流行型疾病、動植物疫病防控體系建設。三是加快公共文化休閑設施建設。以文化廣場為中心、天府廣場和文化站為依托，建成文化、體育、娛樂功能為一體的文體休閑場所，提升小城鎮綜合配套服務水平。四是加強公共安全服務設施建設。加強公安派出所、交警、消防、司法、城管等隊伍和相關設施建設，提升公共安全服務水平。五是加強勞動保障服務隊伍及陣地建設，提升全鎮就業服務水平。
（五）扎實推進新農村建設
以天府村、園田村新農村綜合體建設為依托，扎實推進新農村建設工作。深入開展家園清潔、家園整理和家園綠化行動，精心建設一批新農村建設“示范村”，進一步改善村容村貌。加強農村水、電、氣、通信、路燈照明等設施建設，實行教育、文化、衛生、體育等資源共享，促進農村公共服務均等化。認真編制農村土地整理項目實施方案，屋、白廟為重點，分批實施24個村的農村土地恢復整理工作。
五、保障措施
（一）強化組織領導。為切實加強對鎮小城鎮建試點示范建設工作的領導，組建成立小城鎮建設試點示范建設工作領導小組
（二）狠抓管理，強化督查。建立科學發展試點示范長效管理機制，定期或不定期對相關工作進行檢查，督促抓好落實，促進工作順利開展，使試點示范工作符合要求，達到標準。
城鎮化熱了很久。在政界、學界、民間和媒體上，四面八方的聲音甚囂塵上，眾說紛紜。
那么，城鎮化到底在“爭”什么？地方政府應如何作為？這些問題關系城鎮化的藍圖如何實現，本刊圍繞這些待解的爭議，專訪中國城市發展戰略研究會副會長易鵬。
地方政府的三種態度
《決策》：您認為地方政府在推進城鎮化過程中，應該重點研究哪些問題？在城鎮化的新形勢下，哪些問題是首要的？
易鵬：我個人認為不宜單純地講新型城鎮化，而要提“新四化”，就是新型城鎮化必須和工業化、信息化、農業現代化同步，要有這個概念。如果單純地講新型城鎮化，那是走不遠的，沒有產業支撐，沒有工業化、信息化、農業現代化的產業，城鎮化怎么走？城鎮化中農民進入城市，進城要有就業。而土地的城鎮化不可持續，全國普遍的空城鬼城就是例證，這些地方的空置率很高。
新型城鎮化總的來說，我認為有四個方面，一是以人為本的城鎮化，二是以城市群為主體形態，第三是以提高中國城市的綜合承載能力為支撐，第四是以制度改革作為保證。只有做好這四個方面的工作，城鎮化才能實實在在地推進。目前，城市群將是城鎮化的重要載體這一點已成共識，同時大家也都認為是人的城鎮化而不是土地的城鎮化。
《決策》：在目前經濟形勢趨緊的背景下，您認為地方政府在推動城鎮化上會是什么態度？
易鵬：地方政府可以分為三類：第一類是真不知道該怎么搞城鎮化，也不知道以人為核心的城鎮化該怎么去做。絕大多數的地方政府是“吃飯財政”，但公共服務提高、公共服務均等化都是要掏錢的，地方政府沒錢搞。第二類是揣著明白裝糊涂。城鎮化一搞，就大拆大建賣地了，又想搞投資、基礎設施，這樣既能保證經濟增長還有利益關聯的收益。第三類是有一部分地方政府確實在不斷地進行探索，先行先試，為建設新型城鎮化積累經驗。
《決策》：您有個觀點，認為城鎮化如果解決不了公平公正問題會導致災難，為何如此警示？
易鵬：城鎮化的核心問題講大一點就是要解決公平。為什么說城鎮化解決不了公平的問題會有很大危險？因為就目前而言，中國社會是二元結構，或者我認為是三元結構，第一個是城市有戶籍的市民，第二個是生活在城市但沒有戶口的流動人口，第三種是農民。三種人的訴求不一樣，在城市打工的農民也得到了一些福利，打工增加了收入，但這部分人還沒有真正全面享受到公共服務，如養老、醫療、教育、就業各方面的公共服務。戶口不重要，重要的是戶口后面的公共服務。這樣的差別長此以往，社會的貧富差距會拉寬，大家的機會不一樣，這就是不公平。短時間的不公平有利于效率的提升，但是長時期的不公平會導致社會的動蕩。
“錢”從哪里來？
《決策》：“攤大餅”式城市擴張一直遭到反對，您也說用土地財政支撐經濟、推動城鎮化的模式后患無窮，城鎮化要實現公共服務的均等化需要成本，既然不能靠賣地支撐城鎮化的成本消耗，那么錢從哪里來？
易鵬：城市要發展必須要有產業做支撐，那樣才可持續。城市的發展要量力而行，現在發展得太快了，快得有點“迅雷不及掩耳之勢”，驀然回首已經不是燈火闌珊，而變成全是高樓處。
解決錢的問題，還是要大力發展產業，發展實體經濟做支撐，賣地說白了不是實體經濟。用賣地來支撐經濟發展、用土地財政和房地產拉動經濟增長的模式是后患無窮的，土地總會賣完，土地賣完了就不能持續。
因此，城鎮化必須要有產業，才能提供更大的就業空間，尤其是發展服務業，其次是發展戰略性新興產業，因為以前的工業產能已經過剩了，發展服務業能產生新的增長機會，解決就業。
《決策》：在發展產業之外，還能有哪些辦法來構筑城市公共服務均等化的財力途徑？
易鵬：我認為第一是時間，需要時間來積累。現在全國13.5億人，達到峰值可能15億人。15億人要實現全部的公共服務均等化是一個漫長的過程，也可能要一代人來實現，西方國家完成城鎮化過程用了兩三百年。所以不能急，不能一下子就解決。一個農民變成市民，最低的成本也要十萬，現在戶籍人口只有36%左右，也就是說還有八九億人沒有跟這36%的人口一樣同等享有公共服務。如果這八九億人乘以十萬是什么概念？九十萬億。近一百萬億元解決全部的城鎮化，如果分成30年、40年或50年來完成，相對成本就降低了。
第二是三方合力。不能完全靠政府掏錢，比如農民工加入養老、醫療等五險一金保障體系，企業、政府和個人各承擔一部分，形成分攤機制。
第三是想辦法提高國有企業分紅或者國有資產分紅，比如礦產資源、外匯儲備，利用提高分紅等各種方式來增加國有資產，使全民所有制真正體現在惠及全民，而不是僅僅惠及國有企業的幾十萬職工。
我認為推進公共服務均等化，急不得也緩不得，快不得也慢不得，要往前做但也別太快，總的來說就是要想各種辦法來構筑公共服務均等化的財力途徑。
不能抱有急躁心態
《決策》：過去的造城運動和圈地擴張模式頻遭質疑與反對，現在提新型城鎮化，地方上的新抓手應該是什么？
易鵬：第一個抓手要抓產業，產城一體化。首要發展服務業，其次是戰略性新興產業。
第二個抓手要抓城市集約對低碳的要求。生態環保，集約低碳的發展。怎么推進混合社區的建設，也就是我們現在要推進產城一體化，你中有我、我中有你才能解決一系列問題。
第三個抓手是要有意識地來推動公共服務的均等化。加大公共服務設施的投入，比如醫療學校養老院的投入，通過市場機制的力量，讓更多資本愿意進來，如投融資體制改革，讓民營資本進入到公共設施里面，另外就是要將更多財力集中用在解決公共服務均等化上，而不是都用來修大馬路、大辦公樓、大廣場。
第四個抓手是要大力先行先試探索經驗，新型城鎮化之所以說是“新”，就是以前沒走過的路，總結以前的經驗，以現在的節點去看以前的經驗。
需要注意的是，當前推進新型城鎮化必須充分尊重農民的自愿原則，不能強迫式進城和進樓。但也考慮到農民由于小農意識的影響，對未來的發展趨勢認識度有限的客觀事實，為此需要更多地通過引導方式讓這兩者有機結合，從而更加和諧地推進城鎮化。
未來中國除了現有2.6億農民工之外，還有3億左右的農民進城，將是一個5到6億人口規模的進城過程，這是一個非常巨大、系統性、復雜性的工程。面對此工程，千萬不要抱有“畢其功于一役，一蹴而就”的急躁心態，不要對城鎮化率進行硬性考核，不要刻意突出城鎮化率的提高，而是要遵循城鎮化的客觀規律，立足于推動人的公平為主要目的的制度改革，立足于提高城市綜合承載能力，立足于城市的合理布局，走一條質量型的城鎮化道路。
《決策》：這么多人進城，城市靠什么來吸納？如何才能承載？
[關鍵詞] 基本公共醫療衛生服務;均等化;公共財政支出
[中圖分類號]F810.45 [文獻標識碼] A
[文章編號]1673-0461(2009)08-0044-05
安徽省教育廳人文社會科學研究項目,《基于民生視角構建安徽實施民生工程的公共財政保障機制研究》(2009sk143)。
一、楔 子
2009年1月21日,國務院審議并原則通過《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》(以下簡稱《意見》)和《2009-2011年深化醫藥衛生體制改革實施方案》(以下簡稱《實施方案》)。《意見》和《實施方案》明確了我國今后3年的階段性工作目標:到2011年,基本醫療保障制度全面覆蓋城鄉居民,基本醫療衛生可及性和服務水平明顯提高,居民就醫費用負擔明顯減輕,“看病難、看病貴”問題明顯緩解;突出加強基本醫療保障制度建設,進一步突出醫療衛生事業的公益性質、明確基本醫療衛生服務的公共產品屬性,實現基本公共醫療衛生服務均等化是基本醫療保障制度改革建設核心價值取向。但限于我國經濟發展水平的非均衡性所導致的各地區明顯的財力差距,基本上依賴于政府財政支出的醫療衛生事業呈現較大水平的差異,基本公共醫療衛生服務均等化過程因而急需政府政策扶持、社會關注,更需要國家公共財政制度和財力的保障。
二、當前我國實現基本公共醫療衛生服務均等化的約束條件
基本公共醫療衛生服務均等化是指在不損失效率的前提下,根據不同階段的不同標準,盡可能按照公平、公正的要求,向需求主體提供大致均等的基本公共醫療衛生服務,主要包括疾病預防控制、健康教育、婦幼保健、精神衛生、應急救治、采供血、衛生監督和計劃生育等多方面內容。受主客觀因素的影響,我國的基本公共醫療衛生服務呈現城市與農村之間各異、城市之間各異、農村之間各異的非均等化、非均衡化狀態。這些影響因素具體來看,有以下幾個方面的表現:
(一)經濟發展水平差異導致的地區間財力差異明顯
經濟發展水平較高的地區其財力基礎較為雄厚,受經濟基礎決定上層建筑規律的影響,作為上層建筑的醫療保障制度也因此相對健全和完善。進一步看,在財政支出水平較高的省份其醫療衛生支出規模較大,財力保障水平較高;而在經濟相對落后的地區,醫療衛生費用同等條件下整體不足。這使主要依靠政府財政支出支撐的各地醫療機構在提供醫療服務的能力方面出現出不同的態勢,基本公共醫療衛生服務的供給能力也因此受到影響。
說明:“占比”指醫療衛生支出占財政支出的比重,“平均”指全國平均水平,尾數經過四舍五入處理。
數據來源: 2007年中國統計年鑒。本表數據為預算執行數。
表1的數據說明在經濟較為發達的地區因其財政收入、支出規模較大,其醫療衛生支出總額較大,醫療衛生支出占財政支出的比重整體上比經濟較為落后的地區較高。以首都周圍的五省市為例,北京市的財政支出總額是明顯高于其他省市,所有它的醫療衛生支出總額也高于其他地區,其在公共醫療衛生服務設施投入方面也會超過其他周圍的省份。就全國范圍來看,全國31個省市區的平均醫療衛生支出為415,359.04萬元,能超過此平均數的省份全國只有12個,即是說其他19省份的醫療衛生支出并沒有達到全國平均水平。而這19個省份中除了個別省市(天津和重慶,排除原因為區域面積較小或人口基數較少)之外,絕大多數省份總體經濟實力或者財政支出水平與之前的12省份有明顯差距。就區域經濟發展差距上看,我國東部地區的經濟發展水平在全國范圍內無疑是最高的,而西部地區則相對落后。這樣的事實造就了東部沿海省市的財政支出水平基本上都超過了全國平均水平,醫療衛生支出水平也基本上與此保持一致;西部大多數省份的經濟實力和財政支出水平基本上處于全國的下游水平,因此其醫療衛生支出規模也較大多數低于全國平均水平。
由此可見,從橫向看,地區間經濟發展差異所導致的各省財力差異使得各地在安排醫療衛生支出項目上差距明顯,這將使主要依靠政府財政支出的醫療衛生機構在發展過程中的資金投入上出現不均衡;從縱向上看,由于我國統計資料的欠缺,我們不可能找出各地城鄉經濟發展差距的具體數據,所以我們只能根據橫向統計數據來推測縱向差距,即各地經濟發展水平差距明顯且我國長期以來城鄉二元經濟結構的現狀沒有得到有效改變,使我國各地的醫療衛生支出呈現縱向差別。兩者的同時存在必然使各地的醫療衛生服務的供給水平、質量高低不等――直接引致了我國基本公共醫療衛生服務的非均等化狀態。
(二)居民收入差距明顯的既存事實
經濟發展水平的高低決定著社會個體的生產、消費和收入水平。受我國經濟發展不均衡這種外部環境的影響,我國居民收入水平也呈現一種較大水平差異的非均衡狀態,突出表現為城鄉居民可支配收入差距的擴大。
通過比較城鄉居民可支配收入,我們可以看出:從改革開放至2006年,我國城鎮居民可支配收入增長了34倍,而同期農村居民增長26倍;1978年,城鎮居民家庭可支配收入與農村居民家庭可支配收入之比為2.57∶1,進入21世紀以來,城鄉居民家庭收入差距開始拉大,2000年的比值為2.78∶1,與改革開放初期沒有明顯的差距;但在2006年,該數字變為3.27∶1。農村居民家庭可支配收入不但在基數方面而且在增速方面都有相當差距,二者的差距類似于“剪刀口”的形態發展。城鎮居民可能在一般情況下能支付或承擔醫療衛生支出,但農村居民的境況卻未必與他們保持一致。在2003年,我國農民人均可支配收入為2,622元,人均年生活消費支出為1,943.3元,而當年平均一次住院成本為2,236元,一次住院成本高于年均消費支出但小于人均收入,說明當期農村居民還能承受住院負擔。但到2006年,人均可支配年收入、人均年生活消費支出和人均一次住院成本分別為3,587.0、2,829.0和4,668.9元。即是說,如果發生住院事項,農村居民的全年可支配收入將不能支付一次住院費用!農村居民實則有“應住院,但不敢住院”的嫌疑。因此,農村居民在享受基本公共醫療衛生服務的能力上還有所欠缺,公共醫療衛生服務非均等化狀態也因此凸現。這實際上收入差距明顯導致的一個直接后果。
(三)城鄉二元經濟結構引致的城鄉二元醫療衛生結構凸顯
經濟發展水平的差異所引致的基本醫療衛生服務非均等化是我們經濟發展水平橫向比較的結果,從縱向上看,城鄉二元經濟結構所導致的城鄉二元醫療衛生結構則是我國實現基本醫療衛生服務均等化的重要原因。受城鄉二元經濟結構的影響,作為上層建筑的醫療衛生服務也出現了分化:城鎮的優勢醫療衛生資源處于“集約化”狀態――集中在地理位置較好、經濟較發達的城鎮,而農村地區則呈現“空心化”狀態――醫療人才流失嚴重、醫療衛生服務相對較差,城鄉二元醫療衛生結構凸顯。“集約化”和“空心化”也實際上成為城鄉二元醫療衛生結構的表現特征。對城鄉二元醫療衛生結構凸顯的分析渠道可以通過比較城鄉衛生費用和城鄉居民醫療保健支出來實現。就城鄉衛生費用而言,2000年可以是一條分界線:之前城市與農村之間的衛生費用差距不明顯,但之后兩者的差距開始逐漸拉大。2000年,城市衛生費用是農村衛生費用的1.33倍;到2006年,這個數字變為 2.01,具體數據見表3。城鄉衛生費用差距的直接后果是導致城鄉在醫療衛生服務設施、質量、資源配置等方面的差距逐漸顯現出來,農村的醫療衛生服務尤其是基本醫療衛生服務方面與城市之間的差距越發明顯。城鎮對優勢醫療衛生資源的集約程度越來越高,相比較而言,農村的空心化也就越嚴重。城鄉這種基本公共醫療衛生服務非均等化狀態也就隨著時間的推移而更加顯性化。盡管受農村醫療保障制度的制度效應的影響,我國城鄉人均衛生費用在2003年之后的差距也基本上沒有實質意義上的改變,但這也改變不了我國城鄉基本公共醫療衛生服務非均等化狀態得不到根本改善的態勢。
城鄉二元醫療衛生結構凸顯的另一個分析方法就是對城鄉居民醫療保健支出進行比較分析。表4的數據表明:從醫療保健支出占消費性支持的比例來看,城鎮居民與農村居民沒有十分明顯的差別;但從人均醫療保健支出這個角度看,城鎮居民在這方面的支出遠遠超過農村居民,前者是后者的3.33倍。居民醫療保健支出的差距使得城鄉居民在享受基本醫療衛生服務時所能承擔服務成本能力大小各異。
限于地區間經濟發展不均衡的事實、居民收入差距明顯以及城鄉二元醫療衛生結構等方面的事實原因,我國的基本公共醫療衛生服務均等化面臨著諸多限制性條件。這亟需公共財政的支持,也亟待政府職能的歸位,讓基本公共醫療衛生服務回歸其本身的“公益性”。
三、公共財政支持基本公共醫療衛生服務均等化的理由
公共產品是指具有受益上的非排他性和消費或使用上的非競爭性的產品,“非排他性”和“非競爭性”是其兩個基本特征,也是它區別其他一切非公共產品的本質屬性。“非排他性”是指產品在消費過程中所產生的利益不能為某個人或某些人所專有,要將一些人排斥在消費過程之外,不讓他們享受這一產品的利益是不可能的;“非競爭性”指一部分人對某一產品的消費不會影響另一些人對該產品的消費,一些人從這一產品中受益不會影響其他人從這一產品中受益。我國的基本醫療衛生服務是指與我國經濟社會發展狀態相匹配,國家、社會、個人都能接受的成本低、效果好的醫療衛生服務。因此,普通居民在享受均等化的基本公共醫療衛生服務既不會影響也不能阻止他人消費此項服務,蘊含公共產品“非排他性”和“非競爭性”的本質屬性。由此可見,將均等化的基本公共醫療衛生服務視為公共產品是不容置疑的,符合經濟學原理。將均等化的基本公共醫療衛生服務視為公共產品說明公共財政在保障基本公共醫療衛生服務供給方面有可能和需要,并不能說明公共財政就必然要承擔這部分支出責任。眾所周知,不管公共產品的供給方式是公共提供還是私人提供,公共產品的供給成本都應由政府承擔相應責任。與此同時,我們還應看到兩個理論問題:一是基本公共醫療衛生服務的經濟效益并不能從基本公共醫療衛生服務投資中得到直接體現,相反其正外部性、社會效益卻能充分體現出來;二是基本公共醫療衛生服務的投資規模較大、收益不明確,個人投資的預期收益不明確。因此,基本公共醫療衛生服務均等化過程私人投資的目的性不明確、收益不能保障,不符合市場經濟條件下“經濟人”假設條件。所以,我國的公共財政在這項公共產品成本支出上應承擔相應的支出責任。據此可以說明我國公共財政支持基本公共醫療衛生均等化的必要性存在。
20世紀80年代,為緩解“看病難、住院難、手術難”等醫患矛盾,我國曾一度對衛生醫療機構實行放權、讓利、搞活,實行鼓勵創收和自我發展的政策,以增加醫療服務供給。雖然尤其積極作用,但也面臨著政府投入不足、醫藥費用迅速上漲的負面效應,尤其是前者。如我國衛生總費用和財政支出總額分別由1980年的143.2億元和1,122.09億元增至2006年的9,843.3億元和40,422.73億元,增長了68倍和36倍;同期政府和社會投入比例由78.8%下降到50.7%,個人支出則由21.2%增加到49.3%。財政支出的大幅度增長按照社會發展規律會使社會性支出也因此而增長,但事實卻相反,這說明隨著我國整體經濟實力的增強,國家財政對于醫療衛生支出的比重實際上呈現出下降的狀態,國家在醫療衛生制度建設過程中所承擔的責任實為下降。這種態勢既不符合我國當前建設公共財政和民生財政的理念,也不符合我國建設公平和諧社會的要求。改革開放30年以來,伴隨著我國經濟實力的增強、財政收入水平明顯的提高,我國政府當前從某種程度上講有實力實施基本公共醫療衛生服務均等化過程。這說明公共財政支持基本公共醫療衛生均等化的充分性和可行性均存在。
公共財政支持基本公共醫療衛生均等化的充分性、必要性和可行性均存在,再結合當前我國實現基本公共醫療衛生服務均等化的條件限制,我國的公共財政支持基本醫療衛生服務均等化過程的時機已經成熟。
四、公共財政支持基本公共醫療衛生服務均等化的路徑解釋
(一)強化民生財政理念
民生財政是以提供與人民群眾生存所必需的公共服務為己任的財政理念,它要求一國用于教育、醫療衛生、社保和就業、環保、公共安全等民生方面的支出占到相當大的比例,甚至處于主導地位。從財政理念發展角度看,民生財政是對公共財政理念的進一步拓展。近年來,我國的民生財政建設取得了卓有成效的進步,最突出的事例就是關乎民生的財政支出增長規模和增長比例均呈現大幅上漲的趨勢。十五期間,中央財政用于教育支出、醫療衛生支出、社會保障支出和文化體育事業支出五年累計規模分別達到2.43萬億元、6,294億元、1.95萬億元和3,104億元,比前五年分別增長1.26倍、1.27、1.41和1.3倍。根據2008年中央財政支出安排情況,教育、社會保障和就業、醫療衛生、環境保護支出規模分別達到1,561.76億元、2,761.61億元、831.58億元和1,027.51億元;增速分別達到45.1%、24.2%、 25.2%和31.4%。但由于我國區域經濟不均衡發展的繼續存在,繼續強化民生財政理念也勢在必行,尤其是在當前我國實施基本公共醫療衛生均等化的過程中。由于地區間經濟發展水平、財政收入支出水平等條件的限制,我國各地的醫療衛生支出規模、基本醫療衛生服務供給能力和質量還有很大的差別,因此中央財政應加強對醫療衛生的支出,同時加強作為實現地區間公共服務均等化有效手段的一般性轉移支付支出,以增強了財力薄弱地區基層財政的保障能力,加快了公共服務均等化進程。地方政府在實施民生工程時也應與時俱進、因勢利導,促進各級財政支出中用于醫療衛生支出的規模和增長速度,使各地的醫療衛生事業發展、基本公共醫療衛生服務均等化能夠得到財力保障。
(二)調整公共財政支出的使用方向
調整財政資金的使用方向就是在保障基本財政開支項目的前提下,通過增加相關方面的一般性轉移支付將更多的有效財政資金投向老少邊窮地區和社會各類弱勢群體。老少邊窮地區由于特殊的地理位置使其在現代化進程中處于邊緣化境地;而社會各類弱勢群體則是在市場經濟競爭背景下、優勝劣汰所產生的特殊群體。老少邊窮地區由于其經濟發展水平與其他地區有著明顯差距,所以不論是政府財政支出水平還是居民個人的消費支出水平都比較低。對此,在建設民生財政建設過程中,各級政府在編制當年政府預算時也適時予以高度重視。對于中央財政而言,加大對財政較為困難的老工業基地和中西部地區的轉移支付力度。因為老少邊窮地區大都處于老工業基地和中西部地區,加大這這些地區的轉移支付力度實質上是增加這些地區的財政收入,使其有基本的財政能力來提供基本醫療衛生服務。對于地方財政而言,提高民生類財政支出尤其是增加醫療衛生支出是實現基本公共醫療衛生服務均等化的有效手段。社會主義市場經濟機制在我國正式確立之后,市場競爭日益激烈,受主客觀因素的影響,我國社會的弱勢群體規模較改革開放初期有較大幅度的增加,并且弱勢群體的構成也逐漸多樣性。如城鎮廣大下崗失業人員以及享受城鎮低保、農村低保的群體。不能忽略的問題是,我國弱勢群體的收入水平普遍較低,家庭經濟負擔也相對較高。因此這部分人群在享受醫療衛生服務尤其是基本醫療衛生服務的能力方面與整個社會有較為明顯的差距。增加弱勢群體的醫療衛生支出,并對此實施專項財政資金補貼勢在必行。
(三)強化醫療衛生支出的使用策略
強化醫療衛生支出的使用策略實質上就是我國醫療衛生資金的支出重點由“重治療”轉向“重預防”。
改革開放以來,我國的醫療體制改革使得部分醫院的趨利性增強,對醫院有著明顯經濟效益的臨床醫療投入了大量的資金(據有關統計,我國目前的醫療衛生資源中,有90%集中于疾病的臨床治療),而對能有效降低疾病發病率和死亡率,提升居民健康水平的早期預防、早期診斷則未予以高度重視,致使我國上世紀五十年代制定的“預防為主”的醫療衛生方針政策難以有效實施。而現實生活中我國死亡人口里80%是死于慢性病(心腦血管疾病、惡性腫瘤等),這促使中國的醫藥衛生體制從“重治療”向“重預防”轉變,醫療衛生支出的支出重點也由“重治療”轉向“重預防”。
醫療衛生支出的支出重點轉向“重預防”,勢必要求政府的醫療衛生支出重點支持公民健康教育、普及健康知識,支持定期體檢制度建設,支持參與疾病早期預防早期診斷的社區(基層)醫療制度建設,支持傳統疾病控制。一改以前我國“重疾病治療和傳染病、職業病、寄生蟲病等重點疾病預防,輕慢性非傳染性疾病預防”的醫療衛生支出模式。
(四)實施相關配套改革
一是適時改革相關稅種。改革相關稅種實則使稅收政策配合基本公共醫療衛生服務均等化。就個人而言,完善個人所得稅扣除標準,如扣除基本醫療衛生服務相關費用支出,可以適當提高社會個體稅后收入,縮小居民間收入水平差距,為基本公共醫療衛生服務均等化提供個體行為支持。就整個社會而言,充分發揮稅收政策對產業結構優化的影響力來支持基本公共醫療衛生服務均等化。具體來講,對居民健康危害性較大,尤其是對能導致慢性非傳染性疾病的行業實施重稅政策;對能提高居民健康體質、生活質量的行業實施輕稅政策。二是適時改革當前的財政支出結構,突出醫療衛生支出,壓縮與基本財政支出項目無關的非民生財政支出項目規模。
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Restriction of Equalizing Basic Medical Care & Health Services and Public Finance Expenditure
Luo Mingling,Chu Deyin
(School of Public and Taxation,Dongbei University of Finance & Economic,Dalian 116025, China)
一、改革創新、推進城鎮化建設
城鎮化是社會生產力發展到一定階段、社會進步達到一定程度的產物。現在我國進入了中等收入國家行列，人口城鎮化率已達到52.57%。我市城鎮化建設與全國同步進行，通過開展土地利用總體規劃、城鎮總體規劃、林地保護規劃、工業園區規劃和山地城鎮規劃、共域發展機制，城鎮化率達40.4%，比2007年提高9.5個百分點，城鎮化率略低于全國平均水平。過去以城市建設為中心的城鎮化雖然在一定程度上提升了經濟發展水平，也轉移了大量農業富余勞動力，但工農差距、城鄉差距進一步擴大了。與此同時，城市尤其是大城市普遍出現了人口擁擠、交通擁堵、環境污染、房價高漲等“城市病”。在此背景下推進城鎮化，決不能重復以前的老路，而應賦予其新的內涵，特別應把重點放在發展農村城鎮，這樣才能發揮城鎮化的作用。再者，資金問題是城鎮化建設的制約因素，應考慮統籌解決資金問題。因此，在下一階段城鎮化建設中，必須依靠改革創新驅動，積極穩妥地推進城鎮化建設，提高城鎮化質量，促進城鎮化轉型升級。
（一）城鎮化建設應堅持規劃先行
目前，城鎮實際上是涉及縣域、中心城鎮、小城鎮和新農村的結構。分散的城鎮區位形不成集聚效應，達不到規模經濟。新階段推進城鎮化需要政府科學規劃，統籌安排，做到規劃先行。應科學合理地規劃大中小城市和小城鎮的布局和功能，實現城市和城鎮規劃一體化。除了功能規劃，還應重視空間規劃，突出城鎮發展的集中、集約和生態要求。按照曲靖市委、市人民政府的要求，堅持“麒沾馬”同城規劃，共域發展，全面提升區域交通樞紐功能、產業帶動功能、要素集散功能、服務中心功能、管理中心功能，努力建設珠江源大城市。堅持以新型城鎮化引領城鄉統籌發展，做大做強中心城區，推動縣域擴容提質，扎實開展特色小城鎮和新村莊建設，加快城鄉一體化進程。
（二）以城鎮化促進城市現代化
應把人口城鎮化作為新型城鎮化的出發點和落腳點，堅持以人口城鎮化帶動產業結構調整，推動工業轉型升級，促進服務業大發展；堅持以人口城鎮化帶動城鄉發展一體化、帶動中間收入群體的持續擴大，為加快轉變經濟發展方式提供不竭動力。通過發展城鎮，使償付土地租金功能差的大量工業、普通住宅等從城市遷出進入城鎮，為租金償付能力強的金融、商務、公司總部及公共建筑等進入城市騰出空間。與此相適應，增強城鎮的產業發展、公共服務、就業吸納、人口集聚功能，使其具有吸收城市產業和人口的能力。這種城市產業和人口向城鎮轉移意義上的城鎮化，可以克服“城市病”；可以在提升城市經濟價值的基礎上，為提升城市文化價值和生態價值創造條件；可以優化城市中心業態，提高城市單位土地使用效益。
（三）以城鎮化帶動城鄉發展一體化
在現階段，最為緊迫而又有可能優先縮小的就是城鄉居民居住和生活條件的差距。其基本路徑是發展農村城鎮，使其具有城市功能。首先，使城鎮具有城市生活功能，讓城鎮周邊的農民能就近享受城市生活。這樣的城鎮就成為城鄉發展一體化的關鍵點。相應的城鎮就成為城鄉發展一體化的關鍵點。相應的城鎮建設包括：適宜人居的城市設施支撐體系，如安全飲用水，環境衛生和能源供應；達到城市水平的文化、教育、醫療服務等設施；便捷通暢的交通、信息網絡等。具有城市功能的城鎮，不僅能留足農村的人力資本，還能吸引城市人來居住，為發展現代農業和新農村建設提供各種支持。其次，使城鎮具有城市的增長極功能。城市的基本功能是市場中心，是人流、物流、信息流和資金流的集聚地，也是服務業發展的載體。發展農村城鎮，提高城鎮的市場化水平和生產要素聚集能力，發展達到城市水平的金融、商業等服務，可以推動生產要素在城鄉間順暢流動，增強城鎮以及農業獲取資源的能力。第三，使城鎮具有帶動新農村建設功能。根據范圍經濟和規模經濟的要求，許多支持農村發展的公共設施只能建在城鎮，通過城鎮向周邊農村輻射。相應地，在新農村建設中可以在科學規劃的基礎上，適當推行農民集中居住的村莊集中化。這有利于基礎設施的集中建設和供給，改善農村生產生活條件。
（四）推進基本公共服務城鄉均等化
這方面的主體是政府，主要涉及兩大問題：第一，由于歷史和經濟的原因，優質的公共設施和公共服務資源特別是優質的教育和醫療資源基本上集中在城市，這就造成城鄉享用優質公共服務資源的巨大差距。推進城鎮化，應擴大基本公共產品在農村的覆蓋面，同時逐步把優質的教育、醫療等基本公共服務資源安排到城鎮，使農民在當地城鎮就可以就近享受城鎮化的成果。第二，基本公共服務能否實現均等化實際上同地方政府的財政能力相關，說到底同現行的財政體制相關。目前，不同地區的公共產品供給能力取決于當地經濟發展水平，經濟發展水平越高，地方財力越強，公共產品的供給能力就越強。顯然，要實現基本公共服務城鄉均等化，就要將之同各地經濟發展水平脫鉤，政府需要對基本公共服務供給進行城鄉統籌協調。當城鎮發展水平提升到與城市相當，基本公共服務城鄉均等化實現，政府就可以將調節任務主要交給市場了。
二、多措并舉、助推城鎮化建設
在推進城鎮化過程中，應當根據區域經濟發展水平和階段的差異，選擇適宜的發展路徑。金融機構則可通過這一視角審視和發現下一輪城鎮化發展大潮中的重點投向領域。發展城鎮化相關業務應循序漸進，量力而行。
（一）制定相關扶持政策，明確支持重點
一方面，央行要充分發揮窗口指導作用，通過增加再貸款的投放、延長再貸款期限、放寬再貸款條件，引導金融機構加大對城鎮化建設的支持力度。另一方面，金融機構應調整自身戰略規劃，圍繞當地政府對城鎮化建設的布局，配套專項信貸計劃。農業銀行在支持城鎮化建設中，一是要明確“雙全雙重”的戰略思路。即把支持“以人為本”、全面的城鎮化和由內而外創新、全方位支持城鎮化作為基本出發點，把支持國家重點城市群建設和縣域農村地區的城鎮化作為兩大戰略重點；二是構建分類指導的服務模式。如政府主導型模式、產業集群、骨干企業支持型模式、特色資源依托型模式、生態宜居型模式和交通樞紐型模式。三是明確支持城鎮建設的重點領域。其一支持城鎮化建設重大項目。如城鎮基礎設施、城中村改造、新社區建設等。其二支持城鎮化產業支撐項目。如產業集聚區、開發區、工業園區、物流園區內的土地開發項目、產業項目發展、縣域內旅游、礦產等優勢資源開發。其三支持公共服務和民生工程項目。如科教文衛項目、城鎮商業服務設施建設項目等。其四支持進城居民生產經營和消費升級。如購房需求，生活消費需求、生產經營需求等。
（二）拓寬融資渠道，構建多元化的融資模式
發展農村城鎮，需要民間投資，但政府的引導性投資是不可或缺的。國家應把基礎設施建設和社會事業發展的重點放在農村城鎮。政府按照規劃在城鎮進行基礎設施、公共設施建設，并給農村集中供水、供電，通路通電話、通電視、通網絡，建生活污水處理設施，辦學校、辦醫院。當然，政府對城鎮建設的投資主要是引導性的，還需要動員社會各方面的力量。發揮政策性金融在城鎮化過程中的先導作用，增加開發性金融在城鎮基礎設施、公用事業等方面的資金投入和項目開發；擴大商業銀行在支持產業集群化和區域產業結構調整等領域的信貸供給。商業銀行應根據當地經濟發展水平判斷其城鎮化潛力，根據政府出臺的各項政策規劃和配套措施選擇支持重點，在政府承諾的項目資金到位的前提下再介入，不應俎代皰；大力發展債券、股票等直接融資方式，提高市場化融資水平；適時引入風險投資，設立創業投資基金，完善退出機制，進一步激發城鎮創業活力。
（三）深化金融創新，提高金融服務水平
首先，針對城鎮化背景下不同細分市場的服務特征要求，要區分不同區域需求差異，重點就客戶營銷能力、產品創新與開發能力、客戶貸后管理能力以及信用評估能力、市場反應能力等加強投入，盡快提升在這些方面的能力水平，使之與農行立足縣域，著力投入城鎮化進程，重點服務與城鎮化進程相關的中小企業經濟及農業產業化經濟發展的戰略定位相吻合。其二，農業銀行應根據區域經濟特色，加大金融產品研發力度，創新供應鏈和資金池融資模式。適時開發城市基礎設施貸款、農村基礎設施建設貸款、園區基礎設施建設貸款、“城中村”改造貸款、縣域土地整理和小城鎮綜合開發建設貸款、土地開發貸款、商業用房開發貸款和經營性物業貸款、普遍商品住房和保障性住房開發貸款和商品流通市場建設類等貸款，因地因戶制宜，按照貸款條件，擇優發放城鎮化貸款。其三，面對城鎮中小企業可供抵押資產少、信用評級普遍不高的現狀，創新擔保方式，提高金融服務能力。
【關鍵詞】城鎮化 難點 對策
1 城鎮化定義
城鎮化（urbanization）作為一個專業術語，是由西班牙人A. Serda于1867年提出來的，是指鄉村轉變成為城鎮的一種復雜過程。對這一過程的理解，不同學科有很大的差別。歸納起來，有社會學的、人口學的、經濟學的和地理學的不同概念。總的來說，城鎮化包括城市文明、城市生活方式和價值觀念向鄉村地區滲透和擴散；傳統鄉村文明走向現代城市文明，最終實現“人”的城市化和現代化。
2 中山市城鎮化特征
2.1 中山市已進入城鎮化的穩定階段
根據發達國家的城鎮化經歷，一個國家或地區的城鎮化過程大致呈一條拉平的“S”形曲線。當人口城鎮化水平達到30%左右時，進入快速發展階段，達到70%左右時，進入相對穩定階段。2005年，中山城鎮人口占常住人口的比重是74.3%；2009年該比重則上升到86.34%。按照發達經濟體城鎮化的一般進程看，中山在“十一五”期間已經進入了城鎮化的穩定階段。屬于諾瑟姆發現的“S”型城鎮化曲線的后期發展階段。
2.2 城鄉統籌步伐加快，城鄉差距進一步縮小
通過近年來大量人力、財力和物力的投入，公共服務和公共產品不斷由城市向農村基層延伸、覆蓋，中山市初步實現了城鄉公共服務的均等化。在教育服務均衡優質發展、醫療衛生服務實現全覆蓋、社會保障實現城鄉一體化、勞動培訓和就業指導城鄉統籌，以及基礎設施實現城鄉無縫對接等方面，中山市均取得較好成績。2010年，超過80%農村從業人員從事二三產業，城鄉居民收入比縮小為1.71∶1，城鎮化率為86.3%，達到全省較好水平。實現城鄉公路公交、電信寬帶、廣播電視、自來水、衛生站和農家書屋的全覆蓋。2010年全市村集體經濟平均年收入突破一千萬元。
2.3 混合經濟發展模式推動下的城鎮化特征凸顯
與珠三角的其他城市（例如東莞基本上是外源型，順德和南海則是內源型）存在一定的差異，中山屬于外源型與內源型相結合的經濟發展模式，不同區域有著不同的發展模式，不同的經濟發展模式下城鎮化特征具有明顯差異，外源型經濟發展模式下的城鎮化容易受到外界相關因素的影響。世界性的金融危機對我國特別是以外向型產業為主的珠三角地區造成了嚴重影響，在產業與勞動力雙轉移的背景下，部分城市的城鎮化速度明顯放緩。而中山市由于混合型的經濟發展模式，城鎮化進程受金融危機的影響明顯要小。
三 中山市城鎮化的難點
3.1 城區首位度偏低，城市競爭能力亟需加強
中山主城區規模偏小，城市的聚集效應和輻射效應不強。改革開放以來，中山市主城區面積由上世紀八十年代的5.6平方公里擴大到現在的31.8平方公里，但仍無法與珠三角各城市相提并論。一個城市市場容量的大小是決定服務業發展的關鍵因素。規模較小的城市在某些領域往往無法使服務范圍的大小是決定服務范圍達到最佳規模經濟點，不利于第三產業的發展，諸如科技、金融等服務的發展一般都比大城市要略遜一籌，從而不利于產業結構的高級化。
3.2 中山市主城區對周邊鎮區的輻射帶動作用偏弱
表現在兩個方面：一方面，城市服務設施，例如商業設施、會展設施、市級文化設施等公共服務設施布局分散。從商業設施來看，中山市目前有大信商圈、孫文西路商業步行街、益華商圈以及假日廣場商圈等，商圈的吸引力偏弱，形象不強，分布離散，活力度不高；而從會展中心的分布來看，東區有中山博覽中心、火炬區有火炬國際會展中心、小欖鎮有小欖展覽中心、沙溪鎮有星寶國際展覽中心、大涌鎮有大涌展覽中心等，難以整體提升會展中心的功能。另一方面，傳統的“一鎮一品”發展模式，各鎮區的發展過多地依托于本鎮區來運行，產生了很多問題，例如規劃建設過于狹隘，鎮際間銜接不夠，重復建設造成資源浪費等方面。
3.3 城鎮化水平對產業優化升級缺乏足夠的承載能力
城鎮化過程表現出粗放型的發展特征。第一，城市道路和城際交通對接項目，公共設施項目，生態環境工程，城市公共交通等一批承載產業發展的城市配套設施還不夠完善。第二，城鎮基礎設施建設存在分割現象、規模不經濟與使用效率偏低的現象普遍存在，各鎮區間缺乏有機聯系和有效對接，城鎮體系還不能成為區域內經濟布局、要素流動、信息傳輸等良好的空間載體。第三，城鎮化過程中工業用地管理欠科學，嚴重制約了工業園區產業集聚效益的發揮，各組團內部及組團經濟區域之間難以形成有效的聯動機制，重復建設和資源浪費現象大量發生，嚴重影響了產業結構的調整與升級。
四 中山市城鎮化的對策
4.1 以產業結構調整為導向引導城鄉一體發展
城鄉一體化發展模式主要通過建立均等化的公共服務體系，促進區域經濟的合理分工、貿易與競爭合理化發展，保障農村人口向城市人口的有序轉移，從而有效推動城鎮化的發展。
一是在現有的基礎設施體系基礎上，通過城市已有道路交通與基礎設施體系的銜接及區域交通與基礎設施體系的整合、完善，建立起城鄉一體的基礎設施網絡體系。在中山市域范圍加強一體化交通設施建設。
二是提高城鎮化水平，務必切實解決中山市居民的教育、醫療、交通、社會保障、平安等問題。在城市發展中，更加體現出人均意識，體現出城市服務均等化與改善民生并重。在中山市域范圍實現城鄉均等化的教育、醫療、社保體系，
三是以“全市一盤棋”的角度加強傳統產業整合和新型產業布局在中山市域范圍的統籌，避免各鎮區產業發展各自為政、重復建設、“小而全”等問題影響中山市的整體競爭力。
4.2 提升城區職能的空間集聚發展模式
“集中城鎮化發展模式”有利于建立統一的市場體制，加快政府建設和管理城市向經營城市職能的轉變。以中心城區主導的“集中式城鎮化發展模式”，可以不斷創造和擴大總需求，進而以不斷增長的內需為動力，推動城鎮化的進程。在組團框架下，重點建設中山市主城區和小欖、三鄉、火炬經濟技術開發區等組團中心鎮（區），帶動周邊城鎮集聚發展。集中發展模式的核心是提升主城區作為政治、經濟、文化、教育、醫療等中心服務水平，提高主城區首位度水平。
4.3 構建綠色、低碳、宜居城鎮發展模式
關鍵詞:傳統服務業;現代服務業;轉型;趨勢
中圖分類號:F713.5文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)18-0031-02
當前,中國服務業的市場化、產業化、社會化水平都不高,服務業產值僅占GDP的41%,不僅與發達國家差距較大,而且也低于世界中低收入國家43%的平均水平。中國商品流通、餐飲、修理、零售行業、交通運輸等傳統服務業,占整個服務業的40%左右。傳統服務業以生活性消費服務為主,是直接性的、針對人的、面對面的消費服務。傳統服務業具有高需求彈性、低自然資源依賴,服務的生產與消費具有二者同時進行、難以物化儲存而必須由服務人員直接提供以及就業容量大等特點。作為發展中的人口大國,中國有13億多人口,且處于收入快速增長階段,對生活業的需求越來越大,擁有巨大的潛在服務市場。按照“十一五”規劃的目標,服務業增加值占國內生產總值比重和就業人員占全社會就業人員比重要將分別提高3個和4個百分點。這有利于經濟社會自然、和諧、可持續發展和人民物質文化生活水平的不斷提高。
與傳統服務業相比,現代服務業具有高技術含量、高附加值、高增長、高贏利和強輻射等特點,對優化產業結構、提高產業競爭力和區域競爭力具有十分重要的作用。所以,我們必須高度重視現代服務業的發展,深刻把握現代服務業發展的規律和趨勢。當前,現代服務業在發展轉型上有如下幾個方面的趨勢,應當引起我們的密切關注。
一、轉型趨勢之一:服務業的生態化
與第二產業相比,服務業本身屬于無煙產業,具有資源消耗低、環境污染小、親近自然、環境友好的特點。但是,隨著服務業在國民經濟中的比重日益增加,以及人們的生態理念和環境意識不斷增強,服務業的廢棄物排放和環境污染問題也開始受到人們的注意。政府在服務業發展方面不斷出臺綠色規制的政策措施,消費者也更加強調健康消費、綠色消費。在此背景下,人們對服務業的發展提出了更高的要求,生態化成為現代服務業發展的重要轉向。現代服務業的生態化轉向主要表現在兩個方面:一是服務過程的清潔化、生態化,二是生態型服務業的創業發展。由于環境規制和消費理念的轉變,服務企業逐漸把實現服務過程的清潔化和生態化作為服務改進的重要目標,開展綠色營銷,不斷創建清潔化、生態化服務的新途徑,進行綠色服務,注重資源能源的節約,強調清潔生產,注重對廢棄物的處置,強調循環利用和環境保護。另一方面,隨著生活質量的不斷提高,人們的消費觀念開始向崇尚自然、追求健康方面轉變。適應消費者綠色健康消費需求,服務業不斷發展創生出諸如氧吧、生態旅游等生態型服務業態,為人們提供綠色健康、親近自然的服務產品。
二、轉型趨勢之二:服務業的知識化
20世紀60年代,鮑莫爾作為服務業發展悲觀論的代表曾經提出一個論斷,即服務業在本質上是勞動密集型的,服務業生產率的提高比制造業更加難以實現。人們把這一論斷稱為“鮑莫爾病”。但實際上,在產業演進過程中,“鮑莫爾病”并沒有出現。究其原因在于,鮑莫爾忽視了服務業不僅僅是勞動密集型產業,而且可能是知識和技術密集型產業這樣一個事實。20世紀80年代,以羅默為代表的新增長理論將知識、技術作為內生變量引入生產函數。這突出地說明,知識與資本、勞動力和土地一樣成為獨立的生產要素。在發達國家,服務業正從勞動、資本密集型向知識密集型過渡,其發展日益依靠技術、知識和人力資本,服務業的發展呈現出知識化趨向。服務業的知識化轉向,主要表現為知識密集型服務業迅速發展。現代服務業顯著依賴于專業性知識和技術,向社會和用戶提供以知識為基礎的中間產品或服務。那些知識、技術占主導地位,高附加值的諸如法律服務、管理服務、工程設計服務以及金融、計算機服務等知識密集型服務業發展十分迅猛。在發達國家,現代服務業已經成為產出最多增長最快的產業。在中國,知識密集型服務業存在很大的發展空間,大力發展以高新技術為載體的知識密集型服務業是服務業發展的必然趨勢。
三、轉型趨勢之三:制造業的服務化
世界經濟的實踐證明,生產業是經濟中增長幅度最快的行業,越來越多的制造企業正在轉變為某種意義上的服務企業,服務化成為制造業的重要發展方向,制造業高度發展呈現出“服務化”的新趨向。制造業服務化首先表現為服務環節在制造業價值鏈中的作用越來越大。20世紀后期以來,經濟領域的一項革命性變化,就是制造業與服務業的融合發展,許多傳統制造企業以賣服務取代賣產品,把服務看做是創造差異化優勢的工具,通過比競爭對手提供更好的服務吸引消費者。其次,優秀制造企業由“以生產為中心”向“以服務為中心”轉型。越來越多的制造企業由關注產品生產,轉向涉及產品的整個生命周期,包括市場調查、產品開發或改進、生產制造、銷售、售后服務,傳統意義上的制造業與服務業邊界日益模糊。制造業服務化還表現為制造企業越來越多地進行“服務外包”或“服務剝離”。許多制造企業將內部在產前、產中或產后的服務功能獨立出來,原來的服務活動轉而由其他企業完成。這一轉變促使提供生產服務的專門企業迅速發展。這些企業提供從技術產品研發、軟硬件開發,到人員選聘與培訓、管理咨詢、金融支持、物流服務、市場營銷和售后服務等全過程的服務鏈,推動了現代服務業的迅速發展,成為新的經濟增長點。
四、轉型趨勢之四:服務方式現代化
伴隨著技術進步,特別是信息技術的不斷發展,服務業的經營模式不斷創新,涉及技術、產業、組織、管理、業務流程等方面,推動了服務業的迅速發展和升級,產生了大量的服務新業態、新產品、新方式,專業店、連鎖店、無店鋪銷售等新型業態正在發展壯大;在物流與供應鏈管理、教育培訓管理咨詢、研發設計、市場營銷等領域也涌現了很多新的服務業態和經營模式,無線射頻、自助服務機、商業智能等正引領商務服務業的發展潮流。服務業的服務方式呈現網絡化、連鎖化、信息化等現代化發展趨勢。實現現代化是服務業必然要經歷的高級階段。利用現代技術手段,使服務方式更先進、服務內容更豐富、服務質量更高,是現代服務業發展的重要方向。發達國家服務業實踐證明,服務業的現代化造就了服務業的高效發展。這些新的服務方式可以高效地“整合”或“疏散”的“內力”和“外力”資源,使各種相關聯的結構性要素發揮市場價值,拓展服務領域和增加服務品種,提高服務質量,提升產業素質。
五、轉型趨勢之五:服務功能層次化
這是現代服務業發展的又一重要轉向。過去,受信息傳遞和交通條件的制約,服務企業的服務半徑較小。在這種情況下,服務業一般采取分散布點、遍地開花的模式。隨著信息技術的發展和交通條件的改善,服務企業的服務半徑不斷擴大,人們的消費需求也開始向專業服務和精品服務轉變,在不同城市、不同地段形成多層次的現代服務業集聚區,造成區域服務功能和服務等級的顯著分化,高端服務出現極化發展趨勢。不同城市或同一城市的不同地段承擔不同服務職能,滿足不同層次消費者的服務需求,是服務功能的層次化的突出表現。從全國和全球范圍來看,以金融服務業為核心、以現代服務業為主導的全球產業結構,使一些國際大都市的內涵發生了質的變化,一些城市成為全球性金融中心、貿易中心、跨國公司總部和研發集聚地。在同一個城市,現代服務業的高端領域,如金融、保險、高級商業中心、公司總部等,集聚在城市核心商業區,一般性的服務業,如住宅業、倉儲業企業,則受城市負集群效應驅使向郊區擴散,逐漸遷往地區。
六、轉型趨勢之六:民生服務社會化
隨著人們收入水平的不斷提高,人們的生活需要由生存型向享受型、發展型轉變,由物質型向服務型、文化型轉變,服務性消費熱點不斷涌現,過去許多自我服務、自我滿足的諸如社區服務、家政服務、健康服務等民生服務,開始逐步轉化為社會組織提供的社會化服務。民生服務的社會化,解決了家務勞動問題,提供了寬松、舒適的家庭環境,可以從根本上大大減輕家務勞動的強度,使人們有更多的時間發展體力和智力,有充沛的精力從事社會生產以至完善自身。民生服務的社會化,強調專業化和產業化,不僅提供各種特色服務、滿足顧客的個性化需求,而且拓展了服務業發展的領域,帶來了家庭服務、托幼養老、便民早餐、物業服務等社區服務業、家政服務和社會化養老等服務業蓬勃發展,不斷培育形成服務業新的增長點。
