時間：2023-11-06 11:03:50
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理和管理，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：新公共管理；新公共服務；公共行政
中圖分類號：F272.9 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198(2009)10-0033-02
1 新公共管理理論
新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎與以往的行政理論有很大的區別。如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
2 新公共行政管理的基本特征
首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。
其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”(即中低級文官)以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。
第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制(即主要通過法規、制度控制)，而實現嚴明的績效目標控制。即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標(performance indicator)對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。
第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面質量管理、目標管理等)和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務。但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。
第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系。特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治一行政二分法在現實中也根本行不通，因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短(美國政務官平均任期僅22個月)。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數規模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。
3 公共服務理論
從柏拉圖、亞里士多德到盧梭、霍不斯至馬克思，他們對于政府的產生與性質的論述有根本的差異，但是在政府為人而產生和存在這點是共同的。柏拉圖將政府的產生和存在當作一種正義或者一種“善的實現”，是人類自覺地通過政府這種組織實踐達至幸福的途徑，人們“由于需要許多東西，我們邀集許多人住在一起，作為伙伴和助手，這個公共住宅區，我們就叫它做城邦。”亞里士多德進而指“出城邦是一個至高而廣闊的社會團體，人類的生活可以獲得完全的自給自足，而其實際的存在卻是為了優良的生活。”發展到盧梭時，他提出政府是一種公意。有人們各自讓渡一部分權利所訂立的契約，本質也是為人民所擁有，為人的目的服務的。霍布斯把政府的本質定義為：“一大群人相互訂立信約，每人都對他的行為授權，以便使它能按其認為有利于大家和平與共同防衛的方式運用全體的力量和手段的一個人格。”而與上述不同的是，馬克思對政府的產生和發展進行了歷史的劃分，發現兩種不同性質的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的價值高度同一的政府，實現人與人的本質的完全同一。在對新公共管理進行性批判和反思的基礎上，一些學者提出了新公共服務的新理論。丹哈特夫婦提供了新公共服務與新公共管理比較的一個代表性范式，他們提出了對服務行政有相當指導意義的七個方面：(1)服務而非掌舵；(2)公共利益是目標而非副產品；(3)戰略地思考，民主地行動；(4)服務于公民而不是顧客；(5)責任并不是單一的；(6)重視人而不止是生產率；(7)超越企業家身份，重視公民權和公共服務。夏書章先生對此有這樣的評價，“在傳統公共管理與新公共管理之后，出現新公共服務運動，并非偶然，故不論它們之間的理論觀點和具體內容上的分歧和爭議如何。有一點似乎可以肯定和不容忽視，即強調或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務的性質。”與新公共管理建立在個人利益
最大化的經濟觀念之上截然不同的是，新公共服務是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務并確實全心全意地為他們服務之上的。新公共服務對新公共管理的超越主要體現在：①新公共服務呼吁維護公共利益，“當公民能夠根據公共利益去行動時，社會的廣泛利益才能從一個獨立的、孤立的存在中脫離出來，并轉變成一種美德和完整的存在，向社會奉獻的過程最終使個人變得完整”，這種觀念大大超越了建立在個人自利基礎上的新公共管理理論。②新公共服務強調尊重公民權利。新公共服務的倡導者堅持認為，政府與公民之間是不同于企業與顧客之間的關系的，“公民具有一種公共事務的知識，一種歸屬感，一種對整體的關切，一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約”。新公共服務倡導者相信公共組織如果能在尊重公民的基礎上通過合作和分享的過程來運行，就一定能獲得成功。③新公共服務重新定位政府的角色。新公共服務看到當今政治生活領域最重要的變化之一就是政策制定方面的變化，政府不再是處于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的參與者。更多的利益集團直接參與到政策的制定和實施之中。新公共服務認為行政人員應該意識到，公共項目和公共資源并不屬于他們自己，作為負責任的參與者，而不是企業家，他們是“公共資源的管家、公民權和民主對話的促進者、社區參與的催化劑、街道層次的領導者”，將越來越多地扮演調解、協調甚至裁決的角色。
4 啟示
第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客(社會公眾)的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規和人事法規(如制訂《國家公務員法》)，并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。
公共管理公共性的構建是一個漸進的過程，這與行政管理由統治向管理、再向服務的漸次轉變密切相關。公共管理反映的是20世紀80年代以來社會治理社會化的趨勢，但其公共性要素則已歷經近200年的演化，在不同的行政管理階段表現出不同的特征。按照張康之教授的觀點，資產階級革命之后，西方政府的行政管理經歷了三個階段：早期的強化政治統治的“統治行政”階段，19世紀80年代前后加強管理職能的“管理行政”階段，以及近20多年來加強公共服務職能的“公共行政”階段。進一步研究可以發現，在這三個階段，公共性的具體表現如下：
1．“統治行政”階段：資產階級政權以集權方式獨占公共權力，政府作為單一治理主體總攬所有的公共事務，社會公眾沒有機會參與其中，國家統治職能強大，公共服務職能微弱，公眾——特別是平民和工人——的基本權益甚至受到嚴重的侵蝕，社會治理的公共性極大缺失。
2．“管理行政”階段：政府依然掌控社會治理權，但開始響應社會公眾的權益訴求，民眾有機會參與公共事務。但總體上看，公眾的力量薄弱，社會公眾的政治、經濟權益雖然得到一定程度的落實，但是依然處于受壓制和受管制的狀態，社會治理的公共性只得到部分體現，民治、民享的局面遠沒有形成。
3．“公共行政”階段：政府改變獨攬社會公共事務的做法，遵循“小政府大社會”的宗旨，弱化政府職能，將許多公共事務——特別是社會公共事務交給社會與市場來解決，政府與非政府主體形成多元共治的局面，公眾能有效主張和維護自身權益。可以說在這個時期，公共管理的公共性在社會公共事務領域得到了較好的構建。公共管理公共性的構建是與社會公眾自主意識和能力的加強，以及政府權責的讓渡密切相關。當然，這個過程充斥著國家政府與社會公眾之間的權益博弈，即使到了今天，西方國家也并沒有在所有的公共事務領域實現充分的公共性，在國家公共事務和政府公共事務領域，公共性的缺失比較嚴重。今年6月的“棱鏡門”事件，美國政府通過網絡公司的中央服務器秘密提取包括個人數據在內的大宗數據來對社會實施監控，實際上就是國家利益對公民權益的侵奪，可見公共性在所有公共事務領域的充分實現是十分困難的事情。
二、作為公共管理系統構成的國家檔案館
（一）作為公共管理機構的國家檔案館
國家檔案館是政府為了履行公共檔案管理職能而設置的專業性機構，其“集中管理政府檔案”、“依照法律授權、代表政府從事公共檔案管理活動”，是社會治理系統的組成部分。它既是輔助國家統治和政府治理活動的重要工具，又是能夠對公眾的檔案利用需求提供服務的公共服務機構，其職能涵蓋了公共管理所有的三大領域：國家公共事務領域、政府公共事務領域和社會公共事務領域。社會治理的任何變革都會傳導到國家檔案館，引起相應的變化。我們看到，公共性的演化總是會引發國家檔案館機構及其功能設置的變動。例如：改革開放以后，我國國家檔案館開始突出社會利用服務的功能建設，這實際上是政府加強管理、開始響應公眾權益在檔案管理領域出現的反應。進入21世紀以來，服務型政府的建設成為新世紀的主題，國家檔案館也隨之進行了改變，其功能在2003年拓展為“兩個基地，兩個中心”，2009年再拓展到“兩個基地，三個中心”，這種拓展“是把國家檔案館放在‘公共服務’這個更為廣闊的平臺上來思考”。歐美國家檔案館的變革歷程同樣能讓我們看到來自公共性演化的作用。需要注意的是，公共管理三大領域的公共性構建并不一致，一般而言，社會公共事務領域由于與公眾利益密切相關，公共性的構建較為容易，而國家和政府的公共事務領域由于遠離公眾日常生活，公共性構建較難。因此可以看到，當社會公共事務領域已經表現出高度的開放性，積極推動公眾參與治理，而國家和政府公共領域卻依然對公眾緊閉。由于國家檔案館的職能涵蓋所有公共事務領域，因此就會出現兩種迥異的運行理念同時作用于檔案館，從而產生內部運行的矛盾沖突。很多時候，這種矛盾的根源是國家政府與社會公眾之間的權利沖突。公共檔案保密與公開的矛盾就是一個典型表現。對歐洲檔案利用的研究表明，“19世紀末20世紀初，政府通過引進檔案利用限制的禁令或法規，以法律手段來阻礙甚至限制不斷增長的檔案利用”，“即便是民主國家的檔案館，一直到第二次世界大戰結束，常常還是為政府利益而非公民利益而服務”。因此，公共性構建產生的矛盾沖突也會在國家檔案館中表現出來。
（二）作為權益保障制度安排的國家檔案館
國家檔案館不僅僅是機構，而且還是一種制度安排。制度安排既包括“規章制度的確立”，還包括“組織內部結構和組織要素關系的確立”，因此，“組織是制度安排的集合”，其規定的是關系、規則和規范。但正如美國社會學家塔爾科特•帕森斯指出的那樣：“一個組織的價值系統是通過組織與不同功能背景中的各種主要制度模式相聯系而得以合法化”。也就是說，制度安排的作用在于從根本上將一種“價值系統”給予“合法化”，對于國家檔案館來說，這種價值系統是圍繞公共利益的一種設定，因此，國家檔案館作為一種制度安排，是維護公共利益的一種合法化的方式。但是，在不同行政管理階段的不同時期，對公共利益的內涵有不同的解讀，從“統治行政”到“管理行政”、再到“服務行政”的過程，是公眾權益從被排斥于公共利益性之外，到被包含，再到被強化的過程。國家檔案館制度安排的發展走向正好反映了公眾權利從被排斥到逐漸得到尊重的公共性演化進程。以美國為例，來自20世紀70年代美國經濟發展理事會的一項研究認為，都市政府在檔案管理領域將會采取更加集權的方式。很顯然，在當時看來，對政府權利的保障是檔案館高于一切的價值取向，集權管理實質就是對公眾權利的排斥和弱化。但是到了21世紀，美國公眾的檔案權利較之于30年前得到了很大的加強和豐富，比如檔案文化權利的提出并落實，為此美國國家檔案館改變了以前的集權封閉的管理理念，為了滿足公眾文化生活需要，開放管理系統，引導公眾參與檔案文化項目的合作共建。而且，目前歐美許多國家明確了國家檔案館對公眾權益的重要使命，為此，構建了體現公眾利益的績效考核指標體系，其考核結果與國家對檔案館的投入直接掛鉤。在這種價值理念的作用之下，國家檔案館不但從經營管理的很多方面深化了與公眾的利益交流，而且還通過與諸如媒體、企業等的合作來提升自身的管理能力。可見，對公共利益的不同解讀會影響國家檔案館作為一種制度安排對關系、規則和規范的構建。
三、國家檔案館的公共性
（一）國家檔案館公共性的涵義
從上述分析可知，社會治理的變革會給國家檔案館帶來深刻的影響，而且公共性演化的深入將會推動國家檔案館治理公共性的系統構建。因此，不能僅僅著眼于公有、公用的特性來理解國家檔案館的公共性，國家檔案館的公共性更應該是檔案館治理對公共管理的管理價值的公共性、管理主體的公共性、管理手段的公共性、管理對象及目標公共性的落實。其具體表現有：
1．遵循表達公眾意志、維護公眾權利的價值理念
公眾的權利包括公眾對公共檔案的共享權和對檔案館的共治權兩個方面。前者指的是館藏檔案最大限度地對公眾開放，后者指的是公眾參與國家檔案館的治理。其中，共治權的提出是公共管理的民主民治思想在國家檔案館治理中的落實，它體現了公眾共創利益、實現社會價值的一種需要。而政府出于追求社會效益的需要，也希望通過公眾參與共治來提升檔案館的運行能力，因此，公眾對國家檔案館的共治權是檔案館治理的發展趨勢。
2．以社會公共事務為其主要服務領域
社會公共事務與公眾的利益更密切，公眾的許多直接利益集中于此，因此，社會公眾事務領域自然成為公眾權利表達的主要領域。由于公眾的群體規模龐大，權利類型和需求表現多樣，因此與面向政府的服務相比，國家檔案館面向公眾的服務具有更高的難度和復雜度，這也決定了國家檔案館需要在服務公眾的過程中投入更多。
3．形成多元共同治理的格局
在“統治行政”和“管理行政”時期，國家檔案館采取政府單一主體的管理模式是合理的，但是到了“公共行政”時期，政府的力量已經不能滿足公眾對國家檔案館越來越高的要求，而社會力量已經有能力而且有愿望投入到國家檔案館的建設中，這時，采取政府與社會力量對國家檔案館的合作共建是必然趨勢。目前，歐美許多國家檔案館的實踐已經形成多樣化的合作共建方式，其中以項目合作開發最為常見，而最為深刻的表現為國家檔案館治理中政府與有關社會力量在決策和管理等領域的權力分享。
4．構建民主透明的監督機制
公眾的有效監督是維護公眾權益免受來自政府權力侵害的重要方式。作為國家舉辦的事業，國家檔案館的運行以政府權力為后盾，即使在多元共同治理的背景下，政府權力也始終處于主導地位；而公眾監督的短缺會出現不合理的集權專權和自行裁定等政府權力“異化”現象，從而損害公眾利益。因此，公眾監督對國家檔案館的運行十分必要。有效的監督依賴一套健全的社會監督機制，以制度化為基礎，以法的形式規定，其中不僅要規定公眾監督的方式方法，而且還需要規定監督的目標任務和標準規則等內容。
（二）國家檔案館公共性的協調
公共管理同工商管理之間本身存在著較多的異同點，其中兩者的差異主要表現在四個集中方面：管理領域、資源以及價值體現和運行機制。本文針對公共管理和工商管理差異的分析，從根本上對于公共管理和工商管理之間的區別進行有效的分析，通過有效異同點的比較分析能夠進一步實現對兩者的科學化比較分析。
關鍵詞：
公共管理；工商管理；區別
一、引言
公共管理同工商管理本身都屬于管理學，因此具備著管理的發展特性，在組織、管理以及調控等方面有著較多的相似點。這些共同特征直接導致了公共管理和工商管理成為管理的重要組成部分。西方的公共管理中將企業管理直接運用在公共管理中，更多的傾向于引用科學化的市場機制，但是公共管理和工商管理本身就是不同時特質的管理，根據不同的發展規律，有效的借鑒公共管理的發展前提，保證公共管理發展能夠實現進一步的創新管理和發展。公共管理本身就是通過以政府為核心的公共權力使用實現，對于社會公共管理發展，其本身就是公共權力的管理和實際運行，工商管理的發展核心內容是工作效率，其最終的發展目標是進行最小的成本投入，通過實施有效的運行機制和措施，最終實現經濟利益的最大化發展目標。兩者的發展目標都是為了實現主體的進一步發展，因此，從其出發點來說，都是為了實現更好的發展目標所采取的一定的措施和方式。
二、公共管理概念分析
公共管理是20世紀70年代提出的概念，同時也是公共行政管理發展的最終必然發展趨勢，對于傳統意義中的公共行政問題提出了巨大的發展挑戰，公共管理就是公共行政的延伸發展，從本質上來說，公共管理和公共行政兩者都是一致的，但是，對于兩者來說，公共管理更加傾向于重視社會發展公平和平等問題，公共管理的產生和發展本身就是公共組織進行創新和深入發展的基本職能，同時公共管理最終的發展目標就是進一步實現公共利益的獲取，維護社會的健康、穩定發展。從廣義的層面上來說，公共管理主要包含：行政管理以及城市管理等內容，屬于現代化管理學的重要內容之一。公共管理的核心權力層是各級政府，政府部門通過出臺實施相關的政策、法律來進一步增強政府管理水平，同時對于公共管理的發展主體來說，公共管理的多元化發展主體能夠有效的實現提升社會公共利益的發展目標。一般來說，公共管理中公共權力部門同政府機構等都屬于國家的權力機關，其同國家政治以及治理等方面有著直接的聯系，因此，從一定意義上來說，有著較為濃厚的政治色彩，同時在權力方面則是更加側重于政治權力的賦予和使用。
三、工商管理概念分析工商管理的研究
重點本身就更加側重于經濟方面管理，工商管理的內容主要包括：制定企業發展戰略以及對企業內部行為管理問題，工商管理有著較為獨立的應用性，屬于企業內部重要的行政管理部門，工商管理對于相應的專業性提出了更高的發展要求。同時通過對管理學以及經濟學的有效運用，能夠實現對企業管理的發展目標，保障整個企業能夠實現更好的發展和進步。工商管理所包含的內容十分廣泛，其中相應的專業性要求也較高，因此，對于企業的發展而言首先要保證的是對工商管理工作進行完善化的發展。工商管理更加側重于企業建設管理等方面，在市場經濟的發展范疇中有著重要的發展意義。
四、公共管理與工商管理的區別
1、公共管理與工商管理涉及領域不同公共管理主要是針對公共領域的分析和研究管理問題，也就是所謂的公共問題，工商管理則是更加側重于私人領域管理問題的分析和研究。社會本身可以直接分為三種基本的發展領域和部門，主要包括公共領域或部門、私人領域和第三部門，其中公共領域或部門主要指的是政府組織，私人領域或部門則是針對競爭性的工商企業等，第三部門主要指的是介于政府組織和私人部門之間的部門，也就是我們所謂的準公共部門。第一部門和第三部門兩者都是公共部門的發展范疇，因此，對于第一部門和第三部門來說，其中最大的發展問題就是公共問題的解決。公共管理主要是針對公共領域所產生的管理問題，其解決的主要問題就是公共管理問題，也就是所需要提供的各種公共物品管理。公共問題主要指的是社會成員在公共生活中所受到的各種影響，兩者之間關系十分密切，同公共利益相關的公共性問題本身就是社會問題。對于公共管理和工商管理的發展來說，首先兩者的發展領域有著本質上的不同，對于公共管理來說，主要針對的是公共領域管理，同時需要解決的主要問題為公共社會問題，對于工商管理來說，則是更加傾向于私人領域問題的解決，主要是以企業的發展為管理對象，是帶有較強競爭性的企業。2、公共管理與工商管理資源配置不同公共管理的重要主體是政府部門，政府部門通過運用本身權力實現對公共事務的管理，最終實現其發展的職能管理目標，但是，對于政府部門而言，其本身需要主動的掌握一定的公共資源，其中公共資源主要包括：公共權力、財務資源以及自然資源，其中公共權力主要指的是公共管理主體在進行實際管理活動過程中所具備的強制力和約束力，政府的財務資源則主要指的是政府的合法納稅收入，政府財政從本質上來說屬于公共財政，政府只有保障移動的財政發展基礎，才能夠實現對財政資源的有效控制和管理進行相應的管理活動。對于政府所管理的自然資源，如：水利、國土等資源來說，則是能夠實現一定意義上的壟斷性發展，對于公共管理來說，通過公共權力的使用能夠進一步促進整個社會管理的健康、穩定發展。對于工商管理來說，主要掌握的是非公共資源，和非公共權力，工商管理的非公共權力主要是企業內部的組織權力，通過對企業生產經營實施的管理活動，最終實現企業發展目標。工商管理的權力主要是組織內部的約束力之外的企業產權，工商管理的管理權力合法性主要是來自于企業的產權，是企業產權所產生的權力。對于工商管理來說，其所支配的資源主要是市場經濟發展范疇中所涉及的各類生產資源，這部分的發展資源通過企業科學化的使用，最終能夠保證社會經濟的平穩發展。
3、公共管理與工商管理價值目標不同公共管理的核心主體本身是政府部門，政府通過公共權力實現社會公共利益的有效維護發展目標，對于公共管理的發展而言，其最終的目的是為了實現公共利益的維護和獲取，針對公共管理作用的有效評價除了要基于其管理的實際效率之外，同時還需要從公共利益方面進行直接的體現，通過有效維護和獲取公共利益的方式為更多的群眾創造更多的福利。公共選擇理論提出：真正意義上為公共利益所服務的群體和組織并不存在，政府部門以及內部人員屬于理性的經濟人，能夠通過自身權力的有效利用實現公共利益的最大化發展目標，滿足更多社會群眾的實際發展需求，促進社會福利的平等化發展。公共管理本身屬于法制化的管理方式，其本質上的發展目標是為了實現公眾的福利發展需求，現今，隨著政府階級統計職能的進一步弱化發展，相應的社會職能開始逐漸地提升發展，公共管理本身的能力提升發展能夠為公共創造更多的集體利益。公共管理的內在價值體系是為了進一步實現公共權力的公平化和科學化實施。同公共管理不同的是，工商管理本身就是盈利組織的管理問題，屬于私域管理的范疇，公共管理的根本價值目標就是實現企業利潤以及利益的最大化發展，工商管理的主體是經濟人，經濟人在進行管理的實際過程中，首先要做到的就是嚴格遵循市場經濟的發展規律，同時受到市場經濟管理的直接影響。工商管理的發展核心內容是工作效率，最終的發展目標是進行最小的成本投入，實現經濟利益的最大化發展目標。對于工商管理而言，其所采取的發展手段和方式本身就是一致的，工商企業能夠為社會提供更多的產品，但是這種提品的發展形式最終的目標都是為了實現更多的經濟利益。企業的社會責任就是實現經濟利益獲取的最大化，在市場競爭的發展環境下，通過資源的有效利用實現利潤的獲取。
4、公共管理與工商管理運行機制和方式不同公共管理本身就是通過以政府為核心的公共權力使用實現，對于社會公共管理發展，其本身就是公共權力的管理和實際運行，公共權力在進行實際運行的過程中，需要嚴格根據國家法律，實施法制化的管理，公共管理在進行實際決策的過程中，首先要做到的就是遵守法律的發展要求，行政行為需要符合現行國家法律的相關規定，同時在進行公共管理的過程中還需要時刻保持被監督的狀態，保證整個管理過程中的公共監督性。公共管理本身同政黨政治之間有著較大的聯系，同時在公共權力的使用方面也存在中密切的關系，對于公共管理的發展而言，首先要保證的就是運行主體的客觀性特征，同時在實際的運用機制和實際的操作方式方面，則是更加的偏向于政治化發展。工商管理主要是基于市場發展規律進行的，對于市場經濟的發展而言，其本身也屬于法制經濟，市場經濟的發展也需要受到法律的約束和限制，但是由于法律對于市場經濟的發展和規范來說本身就是外在的管理監督方式，能夠對市場經濟發展進行直接管理和決定的是市場經濟的發展規律，企業為了能夠在市場競爭中獲得競爭發展優勢，就必須要順應市場發展規律，保證對市場經濟規律進行深入的了解，最終實現在市場中進行科學化的發展，對于工商管理而言，需要積極的應對市場發展的快速變化要求，把握市場發展熱點，才能夠最終在變化的市場環境下獲得進一步的發展。
五、公共管理與工商管理間聯系
公共管理和工商管理兩者從本質上來說都是管理學的重要內容，但是兩者在實踐領域以及管理范圍等方面存在著較大的不同和區別，從整體上來說，公共管理和工商管理兩者屬于辯證統一的發展關系。公共管理和工商管理都是通過特定的管理方式實現對其相應主體的管理和規劃發展，同時其實施都對主體的發展有著較為重要的影響，通過科學化的公共管理和工商管理能夠實現促進社會穩定發展的目標。
六、總結
公共管理和工商管理本身就是不同時特質的管理區別，兩者的管理主體、重點以及具體內容都存在著較大的差異。根據不同的發展規律，有效的借鑒公共管理的發展前提，保證公共管理發展能夠實現進一步的創新管理和發展。本文針對公共管理和工商管理差異的分析，從根本上對于公共管理和工商管理之間的區別進行有效的分析，通過有效異同點的比較分析能夠進一步實現對兩者的科學化比較分析。
參考文獻
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[3]漆圓方.論公共管理和工商管理的區別和聯系[J].現代經濟信息,2015,24:109.
（一）新公共管理理論對政府角色的定位
新公共管理強調企業家精神,因此,在新公共管理領域,強調給予行政人員如同企業家所擁有的最大范圍內的言論和行動的自由。從企業家的角度來看,新公共管理者的主要特征表現為高效,成本最優和面對市場失靈所作出的積極反應。新公共管理觀點認為政府的責任就是對顧客提供選擇,并且通過提供的公共產品和公共服務功能對顧客所表達的個人偏好作出回應,同時,新公共管理的倡導者認為,責任應從公共的觀點轉到民營的觀點。具體來看，新公共管理理論對政府角色的定位主要體現在以下幾點：1.政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳。掌舵的人應該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。掌舵型組織機構需要發現達到目標的最佳途徑。劃槳型組織機構傾向于不顧任何代價來保住‘他們的’行事之道。”①因此，有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執行”的政府，而是一個能夠“治理”并且善于實行“治理”的政府。2.政府服務應以顧客或市場為導向。新公共管理理論認為，政府的社會職責是根據顧客的需求向顧客提供服務。“市場不僅在私營部門存在，也在公共部門內部存在。當市場在公共部門出現時，我們通常稱之為系統，如教育系統、職業訓練系統和心理衛生系統等。如果我們把市場導向的思想應用到我們的公用系統上去，我們就能取得偉大的成就。”②于是在新公共管理中，政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構，而是負有責任的“企業家”，公民則是其“顧客”或“客戶”。3.政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理。政府組織是典型的等級分明的集權結構，這種結構使得政府機構不能對新情況及時作出反應。4.政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗。新公共管理理論認為，政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。5.政府應在公共管理中引入競爭機制。新公共管理理論強調政府管理應廣泛引進競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給。6.政府應重視提供公共服務的效率、效果和質量。7.政府應放松嚴格的行政規則，實施明確的績效目標控制。8.公務員不必保持中立。新公共管理理論主張對部分高級公務員實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。
（二）新公共服務理論對政府角色的界定
20世紀80年代末90年代初產生的治理理論追求公共管理主體的多元化、公民參與、責任性、回應性、有效性、法制化等。而新公共服務則是在以往各種管理模式的基礎上發展而來的一種真正的以公民為本位的政府運作模式。新公共服務提倡公共利益、公民權利、民主程序、公平和公正、回應性等理念。它強調“公民優先”,在此基礎上明確區分了“顧客滿意”和“公民滿意”原則,表達了一種對民主價值的全新關注。正如登哈特強調的“:與新公共管理(它建立在諸如個人利益最大化之類經濟觀念之上)不同,新公共服務是建立在公共利益觀念之上的,是建立在公共行政人員為公民服務并確立全心全意為他們服務之上的。”③所謂“新公共服務”，指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。新公共服務理論認為，公共行政官員在其管理公共組織和執行公共政策時應該集中于承擔為公民服務和向公民放權的職責，他們的工作重點既不應該是為政府這艘輪船掌舵，也不應該是為其劃槳，而應該是建立一些明顯具有完善整合力和回應力的公共機構。具體來說包括以下幾個基本觀點④：
1.政府的職能是服務，而不是“掌舵”
2.公共利益是目標而非副產品
3.在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性
4.為公民服務，而不是為顧客服務
5.責任并不簡單，重視人，而不是重視生產率
6.公民權和公共服務比企業家精神更重要
二、對兩種理論的評價探悉
（一）二者對政府角色定位的肯定價值
1.新公共管理理論對政府角色定位的可取之處
新公共管理理論及其改革實踐的貢獻毋庸置疑。它以全新的改革理念和獨特的經濟學視角,重新審視了傳統公共行政中許多被奉為經典的、不可移易的行政法則,提出了一些頗具創新和啟示意義的新觀念和新舉措,拓寬了公共行政的研究視野和領域,其為改善政府績效所做的積極的探索和努力也應給予充分的肯定。新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上“、自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。⑤
2.新公共服務對政府角色定位的可取之處
新公共服務直接緣起于對新公共管理的反思與批判。與新公共管理將關注焦點集中于政府體系自身的改革和完善不同,新公共服務理論集中于對政府與社會、與民眾之間關系的主義內涵的重構,主張將公民置于整個治理體系的中心位置,追求公共利益,奉行服務理念,凸顯公民社會的公民權利、公民意識、公民身份和公民價值,強調民主對話溝通協商基礎上的政府與社區、民眾的合作信任和互動共治。新公共服務則是一個開放和包容的理論體系。在新公共服務的價值體系內,不僅公平、正義、代表性、參與等民主價值得到了復興,而且新公共管理所倡導和追求的效率價值亦得到了尊重和肯定。新公共服務并不反對新公共管理對效率目標的追求,但主張在工具理性的效率目標之外加入更多的價值考量。新公共服務則是在對新公共管理的反思和批判,并試圖在承認新公共管理理論對于改進當代公共管理實踐所具有的重要價值,擯棄新公共管理理論特別是企業家政府理論固有缺陷的基礎上,提出和建立的一種更加關注民主價值和公共利益,以公民為中心的公共行政管理模式。⑥這對實現公共行政的公平、公正、民主等價值,體現公共行政精神具有重要的意義。
（二）兩種理論的缺陷
1.新公共管理承襲了現代經濟學理論的“經濟人”的人性假設,并以此為出發點進行公共部門的制度設計,這導致新公共管理勢必與民主社會核心價值產生沖突,過分倚重經濟和效率價值。
2.新公共服務對民主價值的過分強調,則會出現對經濟和效率價值的忽視。因為新公共服務過分提倡民主價值,會出現低效率,不易操作的困難。它提出了民主治理、公共利益、公共服務等一系列概念,但沒有提出實施這些概念的可行實施對策。
3.盡管新公共管理也強調服務行政,但其強烈的管理主義取向及對市場機制的不當崇拜所導致的公共行政基本價值偏頗,使其更多地是從成本效率的角度來對服務行政加以闡釋和實踐的。凸顯和強化政府的服務職能,注重提升政府公共服務的效率,固然是服務型政府的重要內容之一,但卻絕非全部。
三、兩種理論對我國政府改革的啟示
我們完全可以將新公共管理和新公共服務納入這種多元行政觀的思想圖譜里。新公共管理的研究是基于一種管理的視角，而新公共服務關注公民權、公平、正義等民主價值，無疑是一種政治的研究途徑，也就是說兩者在多元的行政觀下是可以共生的。以美國為例，不難發現其政府執政的精華實為自由、平等、民主與效率之間的平衡，這種平衡同樣也反映在理論發展的歷程中。新公共管理與新公共服務理論，代表的正是以效率為中心和強調民主價值兩種不同的研究途徑，這兩者之間既存在對立又相互影響，在實踐中，他們與法律研究途徑一起合成了西方公共行政體制的品格構造與運作方式。⑦我們應該在結合國情的基礎上,建立一種基于理性官僚制的合理因素,充分吸收新公共管理和新公共服務的優秀因子,既體現效率、又體現民主的新型公共行政管理模式。
（一）新公共管理對我國政府改革的借鑒意義
1.轉變觀念,樹立“公共管理”的理念
在公共管理模式下,政府和公民在同一水平面上進行開放式的交流,與公共管理部門一起對公共事務進行管理,從而實現公共管理價值所在。公民從與自己切身利益相關的公共事務的管理參與開始,逐步形成對一定范圍內公共事務進行權利的組織,以組織化的形式更為有效地參與到更為廣泛的公共管理過程中。從政府方面來說,樹立權力公共性理念是當務之急。政府必須認識到自己所掌握的公共權力是經由公民委托的權力,必須向公民負責,要更多考慮到公民需要,不能考慮提供只從政府的角度出發,要盡量將決策權下放到利益相關群體上,受公民的監督和制約。這就要求政府改變仰視型的信息管理和信息處理,擴充信息輸入渠道,特別是在透明度方面需要加大信息公開的力度,包括公開政府機構的工作計劃、人員管理、政策制定、法律條款、行政預算和公共開支的情況等等,讓普通公民參與公共管理的渠道暢通無阻。
2.引入競爭機制，切實轉換政府職能推動政府改革
當代西方新公共管理的一個基本精神就是充分認識市場機制,用市場的力量改造政府,改善政府績效的有效手段便是引入競爭機制。只有通過適當引入競爭機制,在政府管理中注入一些市場的因素,用市場的力量來改造政府提高效率,實現由“管理”向“服務”的轉變,明確其宗旨是為社會(市場、企業和公眾)服務,提高效率和質量,使政府體制更靈活。我們應該在全面清理原有行政職能的基礎上,再開放市場,引入競爭機制,政府可以行使這些行政職能,政府也可以通過市場手段,如承包、租賃、委托、、招標等將其外包給社會公共部門手里,激發社會活力,實現社會管理主體多元化。同時,政府利用法律手段對各種非政府部門進行管理。實行公共產品“用者付費”制度,縮小公共領域范圍,擴大私有領域范圍。這樣可以減少政府對公共產品的投資,不僅可以精簡政府的組織機構,減少財政開支,還可以有效地提高政府的管理效率,形成公共服務的有效供給提高公共服務的質量,滿足廣大人民群眾日益多元化的物質文化需要,產生更好的經濟效益和社會效益。
3.借鑒新公共管理中的“服務定位”理念,遏止官僚腐敗
對于任何一個國家來說,限制政府權力,使政府能夠控制其自身是一個永恒的挑戰。新公共管理理論中“服務定位”的思想改變了原先行政體系的主體中心主義,這種顧客至上理念,是把公眾的滿意度作為追求的目標和評價的標準,以公共利益為中心,從而使腐敗喪失了發生的根據。這對我國政府從源頭上治理腐敗有重要的參考價值。近年來,我國政府也在一些部門推行“政務超市”“、服務質量承諾”等制度,并取得一定的成效。但這些制度的實行存在很大差異,有很多部門將此作為新聞炒作,停留在形式上而缺乏實際效果。⑧由此,我國要逐步重塑政府與社會的關系,實現政府的一個根本轉變和官員的三個轉變,即政府由全面管理向管理和為社會(市場、企業和公眾)服務并重的轉變;官員由“官僚”轉變為“管理者”、由傳統的“行政”向“管理和服務”轉變、由老實“做官”向老實“做事”轉變。同時通過加強監督機制,提高透明度,保證投訴渠道暢通、公共事物公開等方式,來遏止官僚腐敗的發生。
（二）新公共服務對我國政府改革的借鑒意義
1.轉變政府職能，推行服務行政
服務行政首先必須體現公共行政的公共性,使公民權、公共利益成為民主治理的核心。不然,就會出現“當我們急于掌舵時,也許我們正在淡忘誰擁有這條船”的錯誤⑨。服務行政必須重新審視政府的角色,將公民置于首位,強調的重點不是政府的掌舵與劃槳的單一職能定位,而是要建立一個明顯具有完整性和回應性的公共機構。這要求我們正確處理政府的“掌舵”和“服務”的關系,增強政府國家管理人員和普通公務員的“管理”和“服務”意識,重塑公共行政精神,建立服務型政府。
2.推行民主行政，深化政府改革
新公共服務理論從本質上看是一種關注民主價值和公共利益,以公民為核心的,迎合現代公民社會發展的一套治理體系,推行民主行政是其本質所在。我們在深化政府改革的同時要利用新公共服務先進的管理理念和方法,正確處理政府與市場的關系、政府與社會的關系、政府與公眾的關系,改進管理方式,降低行政成本,如充分運用現代先進的管理技術與管理方法,實行電子政務等,建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。在重視效率的同時,也要重視公共行政管理中公平、公正、公民精神等民主價值,推行民主行政。
3.增強服務職能，推進服務型政府建設
公共管理(Public Management)是以政府為核心的公共部門，在整合社會各種力量的基礎上，廣泛運用政治、經濟、管理、法律等手段，強化政府的治理能力，提高政府管理效能和公共服務品質，有效增加并公平分配社會公共利益和公共產品的管理活動。它由20世紀70--80年代的新公共管理運動所引發和推動，并伴隨著波及全球的政府改革運動而穩步推進，以其對傳統公共行政批判性繼承、拓展、接替和超越的態勢，在理論與實踐上塑造、規制和導引著現代公共事務的管理方向和運作方式。
公共管理運動表現出探求“去官僚制”的社會治理模式的整體特點和共同努力，其深刻內涵和重要理念在于利益取向的公共性、公平性、管理的公共參與性、管理本質的服務性、管理結果的績效性，以及政府與社會的合作共治性，反映了由權威型政府向治理型政府轉變的深刻變化。對于20世紀80年代初興起于新西蘭的新公共管理運動，作為政府的改革實踐，在短短20余年的時間里得到了英、美、墨西哥、香港、拉丁美洲等國家和地區的廣泛響應，形成了“不同版本”的新公共管理(運動)。“作為傳統公共行政模式的替代物，‘新公共管理’實踐模式是公共部門管理特別是政府管理中出現的一次重大突破或一次深刻的變化。用澳大利亞學者約翰?哈里森的話來說，它體現了公共管理方式的根本性、方向性的調整。”①因而被視為“公共行政實踐活動的最新范式”。國外學者梅戈特把公共管理看作是公共行政管理傳統(Public Administration Tradition)、公共事務傳統(Public Af fair Tradition)和政策分析傳統(Pohcy Analysis Tradition)之后的第四次浪潮。我國行政學者陳振明則將之視為繼傳統的公共行政和政策分析之后的“第三種”途徑或范式。
“公共管理是否高效運作一直是判斷一個公共管理體系是否優良的標準，也是判斷政府是否負責任的一個尺度。”20世紀80年代中后期以來，隨著我國改革開放的深入和社會各項事業的進步，學習和借鑒公共管理改革的經驗，從理念、體制到方式等進行深刻的改革，成為我國行政管理學、經濟學、社會學等學科領域眾多學者關注的課題和理論取向，顯示出強大的理論活力。近年來也逐漸波及檔案學領域。
二、公共管理的特定對象與公共管理的踐行者：檔案管理在公共管理中的雙重角色
1 作為公共管理特定對象的檔案管理――公共信息
信息是人類社會存續和發展的重要戰略性資源。公共管理活動中，管理主體必然依賴并利用信息來開展活動。公共信息是公共主體行為選擇和相互交往的前提，是政府和公民進行公共事務處理和實現公共利益的基本條件。“公共信息是一種資源，公共主體只有在對公共信息享有和利用的基礎上才能夠有效實施和參與公共管理，實現自身利益和公共利益。”在信息時代，公共管理對公共信息的依賴性明顯增強，“公共信息力成為一個國家綜合競爭力的重要組成部分”。因此，公共管理主體為了更好地利用公共信息資源，必須重視公共信息資源的管理。公共信息資源管理既是政府公共管理的基礎工作，也是公共管理的重要內容和特定對象。在當代公共管理研究的專著和教材中，許多學者都已將公共信息管理作為公共管理的一項重要內容加以描述和探討。
檔案是重要的信息資源，“是構成國家信息資源的基本要素和組成部分”。在公共管理體系中，凡屬公共活動主體(包括政府、社會組織和企業)在公共管理活動中收集、傳遞、整理和的各種信息都是公共信息。由此而論，除私人擁有和管理的檔案信息外，檔案信息資源具有明顯的公共性，是公共管理不可忽略的管理對象或者說管理客體。國外學者卡爾森和歐佛門在論及公共信息管理時，明確地將檔案管理納入其中。
2 作為公共管理踐行者的檔案管理――提供公共信息服務
公共信息資源是社會公共生活得以有效運行，公共生活質量得以不斷改善的戰略性資源。作為一種社會公共資源，它具有公共性、服務性和共享性的特征，是公共產品的組成部分。對公共信息資源的生產、傳播、供給是各類公共管理主體，特別是政府管理的主要職能之一。
政府是國家信息資源的最大擁有者，也是最大的生產者、使用者和者。“政府信息資源約占社會信息資源總量的80％”。政府信息資源管理的總目標是“對所有政府信息資源進行科學管理和合理開發，實現政府信息資源的有效利用，以推動政府的正常運轉、經濟的良性運行和社會的健康發展。”作為社會利益的調節者、資源的有效配置者和公平分配者，政府部門能否公平、公正、有效地提供信息產品和服務給公眾，以及信息產品和服務提供的范圍和程度，直接關涉政府信息資源管理目標的實現，更關涉公共管理目標的實現。有學者提出公共信息服務“乃是當今信息社會政府應該提供的最為重要的一項公共服務”。“在信息社會，公共信息資源的生產和供給作為政府管理的主要職能，在政府職能體系里處于更為重要的地位。”
檔案信息資源管理既是公共管理的特定對象，也是踐行公共管理的特定領域，是主體與客體的統一。檔案管理部門承擔著公共信息資源的管理和提供信息服務的職責，各級檔案行政管理部門和各類檔案實體管理部門(檔案館、檔案室)都是公共管理體系內的管理主體，有責任和義務參與公共管理活動，分擔履行公共管理職能，在新的社會舞臺和環境中開展自己的活動。
三、國家模式向社會模式的轉變：檔案管理融入公共管理的社會基礎
檔案與文字的產生未必是國家、階級出現的產物，但檔案的有意識保存與管理和國家、階級有著必然的聯系。檔案既是管理國家事務，表達統治意志的工具，同時更是統治者統治地位的武器和位置權力的象征，是國家的“胸甲和靈魂”，是“君主的心臟、安慰和珍寶”。檔案的產生、保管和使用都與國家權力的維系與行使相聯系。1794年世界上第一部專門的檔案法一法蘭西穡月七日檔案法，確立了檔案向公民開放的原則。“它改變了檔案館的性質，使檔案館從舊制度下的機密機構，變成了社會全體公民的利益和權力服務的公開機構，開創了檔案利用的嶄新時代”，因而被譽為“檔案的人權宣言”。但無論在資產階級統治者、檔案管理者，還是在普通民眾心目中，檔案是“法國資產階級國家的公共財富”的思維方式和國家統治工具的價值觀念并未徹底改變。正如T，庫克在第十三屆國際檔案大會的報告中所指出的：“從荷蘭學者所處時代到詹金遜、盧薩諾瓦時代，直到美國注重政府文件管理的時代，檔案視野在傳統上是由一個國家建立的，為這個國家服務，作為該國統治結構和機構
文件的組成部分。檔案理論因此在國家理論、模式和概念中建立了合法地位”。20世紀后期，公眾對檔案的認識發生了根本的變化。在普通公民看來，檔案不僅要涉及政府的職責和保護公民的個人權利，而且更多地還應為他們提供根源感、身份感、地方感和集體記憶。社會的諸多變化推動了檔案管理從傳統的“國家范例”向更新的“社會范例”轉變，“上述國家(指美國、德國和加拿大)中不同的‘社會觀’已導致人們開始探討檔案理論與方法的新概念，這表明檔案理論的思想基礎發生了另一個根本變化――從一個國家的理論發展到全社會的理論”。加拿大檔案學者另一學者安?威爾遜也認為檔案更應注重“管理文件”而不是“政府文件”。
20世紀80年代以后，在經濟體制和政治體制改革不斷推進、信息技術飛速發展和普遍運用、經濟全球化和市場一體化、社會組織的培育和公共領域的發展等多種社會因素的推動下，我國社會步入全面的、整體性社會轉型期。轉變政府職能，形成“小政府，大社會”的社會治理格局成為社會發展的主導趨勢之一。在此社會宏觀背景下，作為國家事業組成部分的檔案事業也在逐步向社會拓寬，檔案管理的社會觀念得到增強。馮惠玲教授在《論檔案館的“親民”戰略》一文中不僅指出檔案館要從“國家檔案觀”轉變為“社會檔案觀”，而且進一步指出“社會檔案觀”將公共檔案館帶人一個更為廣闊的、豐富多彩的社會活動天地，要求兼顧社會、國家、家庭、個人四個層次，這對中國檔案工作者來說是一個重要的觀念拓展。
檔案管理由國家模式向社會模式的轉變，為檔案管理融入公共管理提供了社會基礎和發展方向選擇。庫克在另一文章中也間接地表達了這一看法：“(檔案管理)在過去的那個世紀發生了一次集體性轉移，即從以國家為基礎的司法――行政檔案話語轉向以更廣的公共政策和公共利用為基礎的社會――文化檔案話語”。
四、理論與實踐的互動：檔案界向公共管理邁進的思考
“檔案理論是根據一個時代、地域或個性的職能發生變化，這種職能一旦被認識，就會成為專業發展的動力。”社會轉型的深化、治理型政府的推進、和諧社會建設與關注民生政策的導引，都在推動著新時期檔案管理職能的轉變，需要我們做出積極的回應。
1 在檔案研究中引進和強化公共管理概念
科學的發展一方面源于學術共同體認識的提高和深化，另一方面也源于理論視野的轉變。“科學中的觀察是‘理論負載的’”。人們對于客體的認識不是對客體的直接反射，而是經過主體依據自身既有的認識尺度和認識圖式(如概念、理論、例證、儲存的心象和可參考的圖形等)對客體進行判定的過程，從已有知識出發去探究未知的事物或事物未知的方面。“觀察主體的理論抽象取決于主體的理論結構。在現代科學中要把握觀察客體的本質規律，就必須在觀察中始終發揮主動性。”在科學研究中能不斷開闊研究視野，既從自身的角度出發，又能旁及其他，就能更深入地推進對相關對象的理解，發現和揭示那些僅僅從單一的學科角度出發所無法發現的東西，同時通過學科視域的轉換和擴展，我們還能夠獲得更多的研究資源，這是在當今科學研究中倡導跨學科研究或多學科融合的意義所在。
20世紀80年代以來，檔案研究發生了一次質的躍遷，即由傳統的史學學科向信息資源管理學科的轉變。它提高了我們對文件和檔案作為國家信息資源的基本要素和重要成分的認識，從“資源”而不是“資料”的角度來看待檔案、檔案管理現象。但信息資源管理體現的是一種“內向管理”，其核心是強調運用技術方法和手段確保國家或社會組織的信息資源處于可用的有序狀態，以及信息系統的構建。信息資源也注重提供信息為社會服務，但其強調的重心在于如何“開發”的問題上，而不是強調以一個什么樣姿態去服務一個什么樣的社會。
與信息資源管理相比，公共管理更體現出一種“外向管理”的性格，強調“公共性”，以實現由公共行政的內部取向向外部取向的轉變，從而達到政府與社會對公共事務管理的合作與“善治”。公共管理理念(論)對檔案研究的啟發主要在于以積極參與的精神，將檔案管理融入到社會管理之中，密合與社會的互動。以此來觀照檔案研究，我們是否能解釋一些更為深刻的檔案現象，提出一些新的觀點。比如，在理論上回應和揭示檔案管理“社會模式”的建立“是通過基于利用模式的方法來證明的，還是通過直接研究社會和其機構來證明的，或通過某些其他手段來確定的”；或者我們能否突破檔案工作是一項“服務性工作”的傳統認識，確立其“基礎性的社會管理工作”的性質等等，有待我們共同去思考。
2 實施積極的檔案政策
公共管理既是一個理論學派，有自身的理論取向和價值關懷；同時也是一種實踐活動，有自身的行動特點和行動要求。與公共管理有著雙重關系的檔案工作領域和部門，在管理行動中必然要與公共管理協調互動，體現出公共管理的核心管理理念和管理風格。如管理利益取向的公共性、公平性，把國家、組織、個人都包容在管理和公共服務之內；管理主體的公共參與性，打破政府獨家提供公共信息服務的單一格局，政府之外的公共組織、私人組織以及公民共同參與管理，分擔責任；管理本質的服務性，為公民、為國家、為社會服務，并把效率、效益、有效“3Es”作為衡量自身服務水平的內在評價尺度，為實現公共利益的目標和履行公民賦予的使命創造條件；管理結果的績效性，引入目標管理、績效評估、成本核算等企業管理方法，注重結果和產出；政府與社會的合作共治性，通過參與式民主的方式將政府服務與管理社會的權限下放給家庭、志愿者、民間組織等社會的基本單元，實現自我服務、自我管理，達到政府與公民社會的有效合作。
群體的行動需要政策或制度來引導和推動，對于信息資源管理而言，“作為一種普遍的人類活動，主要是在三個層面上展開的：在社會組織的微觀層面，信息資源管理活動主要體現為一種過程管理；在社會組織體系的中觀層面，信息資源管理活動主要體現為一種網絡管理；在國家政府的宏觀層面，信息資源管理活動主要體現為一種政策法規引導的調控管理。”圍繞公共管理的核心理念，檔案領域要從宏觀層次采取積極的檔案政策，進一步轉變檔案機構的職能與角色，拓展檔案工作領域，創新服務機制，加強檔案信息資源的組織體系和公共資源建設，深化檔案部門的“社會關懷”，是檔案部門的明智選擇和實現與公共管理接軌的具體舉措。
關鍵詞：新常態 公共管理 挑戰
中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2016）09-0084-01
新常態是近年來重要的經濟術語。新常態不僅是指經濟的增長和變化，更重要的是指其發展的新趨勢、新特征、新動力。隨著我國改革開放事業的不斷深化，我國的經濟發展速度日益加快，但是在經濟危機的影響下，全球經濟受到沉重打擊，我國經濟增長速度也呈現放緩趨勢。在這種情況下，想要促進經濟的回暖，推動社會的穩定進步，就要適應新常態，在新常態下，積極帶動社會各行業的發展。進入新常態以來，我國的公共管理也隨之出現各種各樣的問題，因此，如何對待新常態下的嚴峻挑戰，是一個值得政府和公共管理部門深思的話題。
一、公共管理技術的實效性低
隨著經濟的發展和社會的進步，我國的經濟已經進入了新常態的發展階段，這對提高我國的經濟增長，改善我國的經濟發展水平具有重要的影響。公共管理作為我國社會發展的重要部門，能夠對我國的社會建設和發展進行有效的管理和控制，因此已經形成了很多種公共管理技術，對公共管理工作的工作效率和工作質量的提高具有重要的影響。但是從目前社會發展的實際來看，公共管理技術的實效性較低，在實際問題的解決上，多數采取單一的公共管理技術，導致這些技術無法發揮作用，這也就使得公共管理技術的研發無法為社會創造價值。因此在新常態下要創新公共管理技術，將公共管理與網絡技術結合起來，提高公共管理的工作質量。
二、治理體系與現代化發展脫軌
當前我國的公共管理體系發展較為完善，但是治理體系在很多方面仍然存在著一些弊端，主要有以下幾點表現：第一，形式化的運行機制，無法對社會的相關部門進行有效的管理，這對公共管理職能的發揮造成了一定的阻礙；第二，治理體系在管理的過程中對利益的分配存在不合理的現象，導致很多的社會組織無法發揮自身的作用，對社會經濟發展造成了一定的消極影響；第三，治理體系的管理人員職業素養和業務能力有限，無法實現有效的管理。這些原因都使得公共管理的治理體系與現代化建設脫軌，無法發揮公共管理的作用。因此，在實際的工作中，要提高公共管理治理主體的業務能力，通過法律規范制約治理主體的管理行為，公平公正地開展工作，促進公共管理工作的有效進行。
三、政策落實和執行效果不理想
政策的出臺和落實是逐級進行的，上級在進行政策的制定時，經過了反復的考查和審核，對公共管理工作的開展具有十分重要的作用。但是在實際的工作中，逐級下達的政策，落實和執行效果一定會受到影響，導致落實到基層工作中時，已經與政策最初所要達成的目標相差甚遠，所以政策在落實和執行的過程中效果不是很理想。上下級逐級的政策落實效果不顯著，導致政策在執行的過程中遭受到很大的阻礙，所以要加強公共管理各部門上下級之間的聯系，構建頂級設計的落實機制，積極貫徹和落實上級制定的政策，確保政策對基層管理的影響，促進公共管理工作從上到下有序開展。
四、公共管理組織同個體缺乏正確的價值導向
在新常態下，公共管理組織的發展情況并不樂觀，主要的原因就是沒有樹立正確的價值觀念，缺乏正確的價值導向，這樣的組織形式，對個體的發展產生了十分不利的影響。公共管理組織內的個別工作人員缺乏對自身的管理和規范，沒有意識到自身存在的問題，導致其在管理工作的開展中，主觀意識太強，直接影響公共管理工作的開展。因此，在實際的工作過程中，要注重在公共管理組織內部，對個體進行價值觀念的教育。結合當前新常態發展趨勢，從國家和社會發展的角度出發，提高管理人員的綜合素質和業務能力，加強對管理人員的思想教育，提高管理人員的整體素質，幫助管理人員樹立正確的價值觀念，推動公共管理工作的順利開展。
五、結語
綜上所述，隨著我國經濟發展逐漸進入新常態，對公共管理工作的重視程度也在逐漸提高。公共管理作為社會發展的重要影響因素，對國家的經濟建設和社會發展具有重要的影響。所以新常態下，公共管理也同樣面臨著多重嚴峻的挑戰，如：公共管理技術的實效性低，治理體系與現代化發展脫軌，政策落實和執行效果不理想，公共管理組織同個體缺乏正確的價值導向等。為此我國的政府部門要積極探索改革路徑，促進公共管理在新常態下為社會的發展做出更大的貢獻。
參考文獻：
[1]王越. 淺析新常態下的公共管理面臨的問題和出路[J]. 中華少年，2015，31：182.
一、跨學科交叉課程群開發建設的概念、動因和背景
國內一些高校正在試驗一種新型的交叉復合人才培養模式。比如，浙江大學城市學院試驗構建了交叉復合培養平臺。其中信電分學院對電子信息工程專業教學融入創意和創業教育元素，探索跨專業、跨院系復合交叉培養方式。其外語分學院試行英法雙語人才培養，成功培養出兼備英法雙語能力和國際貿易專業知識的人才[1]。華中師范大學致力培育具備多學科專業優勢的高素質復合型人才，開設了“化學—生物學”、“數學—物理學”、“數學—經濟學”、“計算機—美術”、“化學—物理學”“、日語—國際貿易”等多個交叉培養實驗班[2]。交叉復合人才培養模式試驗都涉及人才培養方案里的課程設置改革，跨學科交叉課程群的開發與建設正好應運而生。下面將探討在國家海洋經濟發展的大背景下，為滿足對海洋經濟與管理復合型人才的大量需求，開發建設跨學科交叉課程群，實行交叉復合培養人才的問題。
二、海洋與公共管理跨學科交叉課程群設置的必要性
（一）海洋經濟發展急需海洋與公共管理復合型人才我國海洋經濟戰略地位提升加大了對海洋與公共管理復合型人才的需求。2012年國務院批準出臺了《全國海洋經濟發展“十二五”規劃》，制定了發展海洋經濟、推進海洋事業的指導方針和行動綱領。面對海洋經濟和各項海洋事業飛速發展的新形勢，高等院校也將迎來對海洋方面專業人才的大量需求，特別是對既精通公共事業管理專業知識又掌握海洋經濟和海洋管理知識的復合型高層次人才的大量需求。（二）海洋與公共管理專業培養方案調整的要求國家教育部2012年公布的本科專業目錄規定在海洋科學專業里設置一些有關海洋管理的課程，基本思路還是屬于理工科專業知識配備一些海洋管理知識的傳統套路，其人才培養基本定位在：行業技術+行業管理知識=本行業管理人才（技術官僚）[3]。但是，現代經濟社會經常需要一些跨行業跨專業的復合型人才，比如政府機關需要既掌握海洋管理知識，又熟悉政府管理和行政管理等領域知識的多面手的工作人員。他們視野開闊，可以兼顧多方面管理業務，還具有通盤思考、把握全局的素質和能力，更適合在政府機構壓縮、人員編制精簡的新形勢下擔任工作。高層次的管理人才不僅要掌握本行業專門知識，還要了解國民經濟管理和宏觀經濟政策、政府公共政策、公共管理的基本知識，要能夠理解國家對本行業管理政策及其在國民經濟社會全局中的作用。從工作性質來看，海洋管理屬于公共管理的一部分，其中一部分管理職能屬于政府管理或者行政管理，其他部分屬于公共事業管理。所以，在原來開辦了公共事業管理專業或者行政管理專業的高等院校開設跨海洋事業與公共管理的交叉課程群，可以為較快地培養出社會急需的交叉復合型人才提供一條便捷途徑，還可以省去正規設置新專業的程序上的麻煩，并且具有根據社會人才市場需要，靈活調整培養方案的方便性。
三、海洋與公共管理交叉課程群設置的構想
（一）海洋與行政管理交叉課程群設置的構想1.行政管理專業的主干學科是公共管理一級學科和政治學一級學科。國家教育部規定，其培養目標為黨政機關、企事業單位、社會團體從事管理工作以及科研工作的復合型人才。為了達此目標，行政管理專業的核心課程則規定為政治學原理、管理學原理、公共管理學（行政管理學）、法學概論（憲法與行政法）、公共經濟學（政府經濟學）、公共政策學、行政組織學、公共部門人力資源管理等[4]。如果人才培養目標定位在海洋管理機構、涉海行政管理部門、海洋監測監管部門、涉海企事業單位、涉海社會團體從事管理工作的復合型人才，則可以立足行政管理專業開發海洋與公共管理（行政管理）交叉課程群。2.可以把原行政管理專業規定的核心課程做出調整，形成海洋與公共管理（行政管理）交叉課程群為：政治學原理、行政管理學、行政法、政府經濟學、公共政策學、行政組織學、海洋法學、海洋行政管理、海岸帶管理、海洋監察管理、海洋法學、公共部門人力資源管理等。（二）海洋與公共事業管理交叉課程群設置的構想1.公共事業管理專業的主干學科是公共管理一級學科。國家教育部規定，其培養目標為文教、體育、衛生、環保、社會保障、公用行業等公共事業單位、行政管理部門、非政府組織等公共部門從事業務管理和綜合管理工作的復合型人才。為了達此目標，公共事業管理專業的核心課程則規定為政治學原理、管理學原理（公共管理學）、法學概論（公共事業管理法律制度）、公共經濟學、公共事業管理概論、公共政策學、公共組織財務管理、城市公用事業管理理論與實踐、非政府組織管理、公共工程項目管理等[5]。如果人才培養目標定位在海洋經濟與規劃管理部門、涉海行政管理部門、海洋環保部門、涉海事業單位等公共部門從事業務管理和綜合管理工作的復合型人才，則可以立足公共事業管理專業開發海洋與公共管理（公共事業管理）交叉課程群。2.可以把原公共事業管理專業規定的核心課程做出調整，形成如下海洋與公共管理（公共事業管理）交叉課程群：管理學原理（公共管理學）、海洋法學概論、公共經濟學、公共事業管理概論、公共政策學、公共組織財務管理、海洋管理概論、海岸帶管理、海域使用管理、公共工程項目管理等。以上兩種海洋與公共管理交叉課程群都屬于核心課程，可以在學科基礎教育課程模塊里開設，或者在專業教育課程模塊的基礎課程子模塊中開設，一般應設為考試課程。（三）構建海洋學與海洋經濟交叉課程群的設想為了給海洋與公共管理交叉課程群的開設提供前期的知識基礎，也為了給海洋與公共事業管理交叉復合型人才的知識結構中增加一定的海洋學知識、經濟學理論和海洋經濟知識，可以配備海洋學與海洋經濟交叉課程群，具體實施可以在學科基礎教育課程模塊中開設微觀經濟學、宏觀經濟學、海洋學概論，一般設為考試課程；在專業教育課程模塊的限選課程子模塊中設置海洋經濟概論課程，一般設為考查課程。
作者：李曉光 崔占峰 曲延芬 單位：煙臺大學
關鍵詞：新公共管理運動；鄉鎮事業單位改革；企業型政府
20世紀70年代以來，西方發達資本主義國家為了擺脫“福利國家”制度帶來的困境，都實行了政府改造運動。雖然這一改革浪潮在各國的名稱不同，但實質上都是將私營企業管理的一整套原理和技術運用于政府部門的公共管理。它對以往的傳統公共行政模式采取了否定和批判的態度，要求建立與以往不同的公共行政模式和為社會公眾服務的公共管理組織。
雖然西方的新公共管理運動具有其獨特的歷史背景和文化條件，但是其獨特的管理和服務理念對世界任何國家都具有一定的啟發和借鑒意義。本文試圖在對西方公共管理運動的理論基礎和特征進行闡釋的基礎上，挖掘可供當前我國的鄉鎮事業單位改革借鑒的經驗。
一、新公共管理運動的內涵及實質
“新公共管理”是一種國際性的思潮和運動,它起源于美國、英國、新西蘭和澳大利亞,并迅速擴展到其他西方國家。新公共管理運動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領域范式的轉變。有如休斯（OHughes）在《公共行政與管理》一書中所說：“自從80年代中期以來,發達國家的公共部門管理已發生了轉變,曾經在本世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統公共行政管理的那種刻板（僵化）、層級官僚體制形式逐步轉變為一種靈活的、以市場為基礎的（新）公共管理形式。后者并不是一種改革事務或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會關系的一種深刻變化。傳統的公共行政在理論與實踐上都已受到懷疑。新公共管理的采納意味著公共部門管理領域中新范式的出現。”總體而言，新公共管理具有與傳統的公共行政不同的理論基礎和特征。
（一）新公共管理的理論基礎
如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治和行政二分論和韋伯的科層制理論為其理論支點的話，那么新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。
首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的行動都是為追求自身的利益，都希望以最小的成本獲得最大利益）的假設中獲得政府績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效益的依據；從成本?D效益對比分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等。
其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就是為了追求利潤，在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，人員具有較強的流動性，而不是一經錄用，永久任職，等等。
總之，新公共管理從私營部門的管理方式出發認為，那些私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。這也奠定了新公共管理運動的獨特內涵和改革走向。
（二）新公共管理的特征
新公共管理是個非常龐雜的概念，它既指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動，又指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，同時還指一種新的公共行政模式。其名稱在西方各國也不盡相同，如在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在英國叫“管理主義”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
1、以顧客為導向，引入私營部門的管理方法，建立企業型政府。新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的回應能力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站式”服務等，就是在這種新的政府?D社會關系模式下所施行的一些具體措施。與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門的職能和規模不同，新公共管理主張對某些公營部門參與市場競爭，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門的某些服務。但是需要明確的是，許多新公共管理的擁護者和支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本——效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。
2、引入競爭機制，注重政府服務效率和質量。與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理重視政府活動的產出和效果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予公務人員以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的目標和總量控制，給基層公務人員在資源配置、人員安排等方面充分的自，以適應公眾不斷變化的需求。同時，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政法規、制度控制，實現嚴格的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效評價標準對目標完成情況進行測量和評估，由此達到經濟、效率和效果等三大變量。在人事管理體制上，新公共管理重視對人力資源的管理和開發，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作成績為依據的績效工資制等等。
3、強調“政務”和“事務”的合作。在看待“政務”與“事務”的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官保持政治中立；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動關系。主張讓文官參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治責任感，而不應將政策制定和具體管理職能截然分開。這樣不僅可以使文官承擔相應的政治責任，而且可以挖掘文官在專業知識、信息、任期等方面的優勢以提高政策制定和執行的效益。
二、對新公共管理運動的述評
西方的新公共管理運動對西方國家政府的公共行政產生了巨大影響。在西方官僚制政府的運行陷入困頓的情況下，它提出的一系列主張和革新作為人類的一種革新范式和實踐模式，反映了人類社會在進入信息化時代和全球化時代后對各國政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面實現了對傳統公共行政的突破。
（一）適應了時展的要求
經濟的市場化、全球化以及社會信息化，必然要求各國政府采取更加靈活高效的管理體制。與以往工業社會相適應的傳統官僚制不應主導公共行政的指向，其科層制的管理方式、僵化的公共組織和絕對統一的公共服務的做法，都應該被納入新公共管理的改革浪潮之中。這是時展的必然要求和趨勢。
（二）積極探索了解決傳統行政管理體制弊病的途徑和方式
對傳統的官僚體制所生成的財政開支、人員膨脹、機構臃腫、效率低下、士氣不振等弊病，新公共管理運動采取的企業化、市場化、競爭制等措施在很大程度上緩解和解決了這些弊病。
（三）把當代政府改革和公共行政推向了一個新的階段
1、它否定了傳統行政所持有的政治和行政二分法，主張公務員參與政府政策的制定，認為這樣更有利于實現良好的治理。
2、主張公共服務市場化，主張政府和企業在提供公共服務方面進行有效的競爭，確立了政府和市場的新型關系。
3、強調公共服務的顧客導向，提倡回應，將群眾的滿意度作為評價政府績效的標準。
4、主張政府部門的領導者具有企業家的精神，以有效整合和利用各種資源，追求效益的最大化。
5、主張精簡機構和人員，減少管理層級，以消除官僚制的繁雜。這些措施都是對傳統行政管理理念和措施的顛覆，開辟了公共管理的新時代。
（四）存在著一系列的缺陷
1、片面追求政府的企業化管理原則，抹殺了公共部門與私營部門的本質區別。公共部門與私營部門的根本不同在于，政府部門追求公共利益最大化的公共性原則和私營部門以營利為目的的利潤最大化原則。新公共管理過于強調公共部門企業化，必然導致公共管理部門對公共利益的逃避，造成對公共利益的侵蝕。政府的存在是為了維護公共利益的實現，“自由市場這支看不見的手，盡管它有不可懷疑的力量，但是他們不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持樂觀進步態度的社會目標的實現”。在市場經濟條件下，如從本質上混淆政府與企業等私營部門的區別，最終會從根本上喪失公共利益。因此，政府的管理可以借鑒私營部門的管理方法，但不能全盤套搬。
2、過于注重效率原則，容易導致政府忽略其所肩負的政治民主責任。追求效率是政府在公共管理過程中的重要環節，但公共管理的本質是以民主為基石，強調追求人民、自由平等權利、社會公正、公共利益和社會責任等多元價值，過于強調效率必然導致社會公正和長期公共利益的缺失。
三、新公共管理運動對我國鄉鎮事業單位改革的啟示
新公共管理是當代西方社會行政改革的一個潮流，雖然它還存在如上的一些缺陷，但總體來說是現代政府改革的一個趨勢和方向。盡管我國是一個初步建立起市場經濟體制的國家，具體國情與西方國家存在一定程度的差別，公共管理的水平和行政改革所面臨的問題與西方國家也有許多不同之處，但是西方國家新公共管理的一些思想和操作方案對我國各級政府的改革仍然具有啟發和借鑒作用。
（一）明確鄉鎮事業單位的職能范圍和權力邊界
西方國家政府職能的大幅度擴張始于20世紀30年代中期，經過幾十年的演變，政府規模急劇擴張，財政開支大副增長，最終在70年代形成嚴重的財政危機。這促使人們對以往政府的職能范圍進行思考，反思以往政府無所不能、無所不包的行政方式進行反思。就我國的鄉鎮政府來說，也經歷了一個職能不斷調整和機構不斷膨脹的過程，最終導致了近年來大規模的機構和人員精簡。這種現象主要反映在鄉鎮事業單位機構和人員的增減方面，可以說鄉鎮事業單位改革是我國鄉鎮機構改革的重要環節。
就我國的鄉鎮事業單位改革來說，最重要的是明確其在特定歷史階段的職能和使命，根據宏觀政治、經濟、社會環境的要求確定其具體職能，依其承擔的職能來進行機構和人員配置。具體要劃清哪些基層事務是由政府直接管理的，哪些公共服務可以通過市場化和社會化手段來提供的。對于由政府承擔的事務要設置相應的機構和人員，對于可以回歸社會的公共事務要大膽放權。
（二）引入競爭機制，增強工作鄉鎮事業單位從業人員的工作積極性，提高基層公共服務的質量和效率
鄉鎮事業單位的活力來源于有效的競爭激勵機制。鄉鎮事業單位的競爭來源于兩個方面，即人才崗位的競爭和公共服務的競爭。長期以來，在人事方面，我國鄉鎮事業單位缺乏有效的競爭機制，人浮于事，導致鄉鎮事業單位職能的虛化；在基層公共服務方面，實行的是由鄉鎮事業單位獨包獨攬，缺乏有效的競爭，各種市場主體和公共組織被排除在公共服務提供主體之外。因此，提高我國鄉鎮事業單位的活力和服務水平，一方面要加強事業單位內部的人事制度改革，切實引入人事競爭制度，打破只進不出、只上不下的傳統思想觀念，形成能者上、庸者下的人才流動機制；另一方面，對于可以實行市場化和社會化方式供給的公共服務項目，要吸收社會力量參與競爭，形成事業單位和社會組織競爭的局面，以提高基層公共服務的質量和效益。
（三）推進基層公共事務管理改革
管理鄉鎮公共事務是鄉鎮事業單位的重要職能。推進基層鄉鎮公共事務管理體制改革是鄉鎮事業單位改革的重要內容。這需要在資金來源、資金監管、工作思路上等方面進行相應的改革。
1、加大對鄉鎮公共服務的投入。就西方國家來說，新公共管理有效施行的一個重要條件是國家財政對公共服務的有效保障。長期以來，在城鄉二元體制下，我國政府對農村基層公共事務的投入較為薄弱。在以城帶鄉、工業反哺農業的新形勢下，必須按照統籌城鄉發展的要求，進一步加大對農村公共事業的投入，這既是加快農村發展的需要，也是促進城鄉和諧發展的需要。
2、加強對基層公共財政制度進行改革，優化公共財政資金的投資渠道，增強對公共財政資金的監管力度，提高資金的使用效率。目前，一方面國家對農村基層公共事務投入的資金較少，亟需加大資金投入力度；另一方面，財政投入資金的使用效益極低，亟需優化財政資金的投入渠道和強化對投入資金的監管。
3、對一些公共服務項目，可以實行合同承包，吸納社會力量和資金的參與。當前，一些地方對公共事業民營化進行了大膽的探索，但總體而言，這些改革設想還處于初始階段，規模較小，相關制度還需要完善。對于可以實行外包的公共服務項目，可以實行合同承包，嚴格規定服務的數量和質量標準，一方面可以提高基層公共服務的質量和效益，另一方面可以吸納社會力量的參與，實現公共服務主體的多元化，從而減輕政府的負擔。通過相關的探索，形成制度化的措施來改善基層公共服務狀況。
參考文獻：
1、(美)理查德?布隆克.質疑自由市場經濟[J].江蘇人民出版社,2001.
2、陳振明.評西方的“新公共管理”范式[J].中國社會科學,2000(6).
【關鍵詞】新公共管理/公共服務/傳統公共行政
【正文】
從本世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。
正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎
如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。
其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。
第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。如圖所示：
市場狀況／憲法職責模式
附圖
1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內，同時也沒有其他競爭者，如國防，應由政府承擔。
2、雖屬憲法規定的政府職責，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應的報酬，便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規定是政府的職責，而又存在著市場競爭者，如影視業，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔。
4、憲法既沒有規定是政府的職責，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務的效率、質量和有效性。
需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務類型，在現實中，更多是介于這四種之間的混合型服務領域，因此，政府應根據具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通，因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短（美國政務官平均任期僅22個月）。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調，美國聯邦政府現有文官250萬，而政務官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。
第六，與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門規模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面。
1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。
2、新公共管理用經濟學的眼光看待公共服務的供給，這是不適當的，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務，另一方面又抱怨自己交的稅太多。
3、新公共管理強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。
4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。
5、新公共管理強調目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。
6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和。
7、新公共管理強調的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。
盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領域，已成為一種不可逆轉的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征。
四、幾點啟示
新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物（如前所述），又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。
第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規和人事法規（如制訂《國家公務員法》），并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。
第三，新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。
最后，有必要指出的是，即使是同為發達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經驗時，更應立足國情，走“內生化發展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。
【參考文獻】
主要參閱書目
①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).
②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.
④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.
【關鍵詞】新公共管理/公共服務/傳統公共行政
【正文】
從本世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。
正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎
如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。
其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。如圖所示：
市場狀況／憲法職責模式
附圖
1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內，同時也沒有其他競爭者，如國防，應由政府承擔。
2、雖屬憲法規定的政府職責，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應的報酬，便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規定是政府的職責，而又存在著市場競爭者，如影視業，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔。
4、憲法既沒有規定是政府的職責，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務的效率、質量和有效性。
需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務類型，在現實中，更多是介于這四種之間的混合型服務領域，因此，政府應根據具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通，因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短（美國政務官平均任期僅22個月）。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調，美國聯邦政府現有文官250萬，而政務官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。第六，與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門規模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面。
1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。
2、新公共管理用經濟學的眼光看待公共服務的供給，這是不適當的，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務，另一方面又抱怨自己交的稅太多。
3、新公共管理強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。
4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。
5、新公共管理強調目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。
6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和。
7、新公共管理強調的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。
盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領域，已成為一種不可逆轉的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征。
四、幾點啟示
新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物（如前所述），又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。
第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規和人事法規（如制訂《國家公務員法》），并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。第三，新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。
最后，有必要指出的是，即使是同為發達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經驗時，更應立足國情，走“內生化發展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。
【參考文獻】
主要參閱書目
①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).
②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.
④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.
后現代主義是伴隨著上世紀中后期西方國家社會轉型和環境變革而產生的一種新的社會文化思潮。作為現代主義的辯證的“反面”，后現代具有強烈的反叛意識和鮮明的解構特征。它將批判的矛頭直指自啟蒙運動以來到20世紀現代主義的思想文化成果，倡導與現代性理論、話語和價值觀相決裂，并致力于對現代性的發展理念、范式進行廓清和修正[1]。相對于以理性、高效著稱的現代工業文明所彰顯的同一性、本質性和封閉性等發展特點，后現代主義則扮演著反叛和糾偏的角色，將被現代性所忽視的諸如：差異性、開放性、去中心化、邊緣化、創造力等特征作為其研究的焦點，深入挖掘和反思工業文明所帶來的種種負面效應，從而以更加獨特的視角全面地審視社會的發展。后現代公共管理理論是在后現代文化思潮和話語體系出現并跨領域進行傳播、使用的背景下形成的。時代的發展、社會的轉型都強有力地沖擊著傳統公共管理的理論基石，導致現代公共管理遭遇著巨大的理論危機。以福克斯、米勒和法默爾等為代表的一批美國公共管理學者遵循后現代的分析方法和研究思路，對傳統公共管理理論體系和方法論進行了深刻的質疑和批判，目的旨在消解傳統公共管理的思維禁錮和理解障礙，探尋其治理模式的困境與失范之成因，通過建構全新的公共管理話語體系和發展模式，為社會的多元發展提供新的范疇、理論和機理。后現代公共管理核心的創新在于將公共管理活動的本質定性為一種話語范式，通過真實、坦白和真誠的對話和溝通，以達到反抗等級制度、反對權威話語、釋放民主價值和超越僵化理性的公共管理目標，最終使公共管理的前進方向與經濟社會發展的趨勢相一致。
二、后現代公共管理分析方法的框架和功用
后現代公共管理的分析過程就本質上而言是對作為“元話語”的現代性理論在宏大敘事制約的背景下進行的懷疑和否定過程，事實上是文化代碼在語言層面上的解碼和再編碼。作為以否定和批判為特色的研究方法，后現代公共管理擁有自身獨特的話語分析框架和研究模式。以福克斯和米勒為代表的建構性后現論認為，隨著行政環境的變革，傳統行政管理運作的負面效應日益顯現，大量社會問題已然無法在現代性的分析框架內獲得解決。更有甚者，傳統的治理“慣性”還強大地消解著諸如主義、社群主義等替代模式的發生，為此必須用后現代反思和批判的理念去重構公共管理的價值體系，以此引導和塑造行政體系新的行為模式、管理方法等。建構性公共管理分析方法的核心在于“倡導開放、平等、注重培養人們傾聽、學習、包容和尊重他人的美德，鼓勵多元的思維風格，提倡對世界采取家園式的態度等。”直擊現代性行政統治所導致的“單向度獨白”和異質性“次文化”盛行所造成的語言和理解障礙，有針對性地構建了后現代的分析架構。首先，引入了“公共能量場”的概念，為話語的溝通打造了良好的情境。“公共能量場”是公共政策得以制定和修改的社會場所，即將公共事務還原到由人的意向性控制的現象學的在場[2]。通過這一場所，公民和政府可以進行各種對抗性的討論和“面對面”坦誠的交流，使具有不同意向性的政策話語在實踐語境中有目的地進行爭論。其中，“對話的基礎是充分的信任、學習和傾聽，其話語規則是交談者的真誠、表達的清晰、表達內容的準確以及言論與討論語境的關聯性。”毋庸置疑，該話語體系和對話機制的確立能夠有效地保障公共管理公正、民主的發展價值，從而端正公共管理的發展航向。其次，建構性公共管理理論還對現實中的政策對話種類進行了剖析。它認為“少數人的對話”和“多數人的對話”形式都存在著客觀的缺陷而無法滿足公共治理和政策話語的要求。
而“一部分人的對話”形式因為擁有切合情景的意向性與真誠性等突出的優點，故其更加接近真實話語形式和政策網絡建構的要求，在現實中更具有應用價值和可操作性。解構性后現代公共管理理論的主要代表人物是法默爾，他將后現代公共管理視為“對現代性之核心思想的否定”[3]，認為后現代的研究方法的本質是一種解放的嘗試，它要求公眾積極參與公共管理并實現充分的對話，提倡一種反行政的精神，打破傳統公共管理中僵化等級體制和非人格化管理模式，消除官僚獨占話語的種種特權。法默爾認為采用解構性的后現代方法能夠質疑據以建立現代公共管理的理論基礎，開辟一種新的思維觀念，為擺脫傳統理念之定勢束縛而掃清障礙。同時，隨著現代公共管理不可治理性日益增加，作為一種解釋和催化的力量，其能夠用一種反思性的話語分析視角去超越和彌補現代性行政范式的缺陷。為了給后現論構建一個分析架構，法默爾深入考察了現代公共管理之特殊主義、科學主義、技術主義、企業精神以及解釋學在具體應用中的偏失，對其進行了科學的解構，在此基礎上提出了解構性后現代主義的四個核心要件，據以推動公共管理范式的轉換。其中，“想象”作為后現代主要的特征語詞，是一種不依賴現代主義正統規則和程序的行政精神，它對于拒斥官僚體制范式的影響和培育新的理論作用巨大。“解構”的價值在于透視和反思現代公共管理的支撐理論和基礎假定，使我們更好地認知當代政治和官僚體制的符號特征，從而在批判的基礎上擴大公共管理的語言體系。“去領地化”的本質在于消解現代公共管理僵化的思維方式和管理理念，結合公共問題的情境破除壟斷和隔柵，從而為探索公共管理話語體系的創造力服務。“變樣”則通過反行政概念的描述，鼓勵一種公共管理體系反叛態度的塑造，即以質疑和批判的思維去審視所有現存的政府制度和官僚機構。上述四大要件彼此作用和相互配合，促使公共治理活動持續突破傳統統治思維和方式的限制，也為公共管理改革路徑的探索提供了不竭的研究動力。盡管兩種研究方法在分析路徑和視角上存在著差異，但就總體上而言，二者在“反”的理論立場上卻是相同的。其目標都在于將公共管理的發展與公共政策的運行置于嶄新的研究框架之中，從而推動其研究視閾的轉換和價值的重塑。首先，在研究方法上做出了變革。后現代一改傳統公共管理的實證主義的研究方法，結合客觀情境提出了更為系統的研究方法，即知識獲得的解釋方法。該方法“更加關注價值（而不只是關注事實），關注主觀的人類意義（而不只關注客觀的行為），并且更加關注現實人們之間的關系所蘊涵的各種情感”[4]。從而促使人們以更加全景的視角透析公共管理的演進規律和發展目標，從而糾正了將民主、公正等價值排除在公共管理研究之外的狹隘思維。后現代分析認為，當前公共管理面對著的是一個多元化發展的社會，公共利益的復雜化和公眾需求的多樣化，必然要求公共管理在發展目標中全面回應效率、民主、公正等多種價值追求，在管理和憲制之間尋找平衡，做到事實與價值的相互協調和并行發展。其次，在治理方式上進行了創新。后現代公共管理反復強調了多元參與的重大價值。面對著復雜多變的行政環境，傳統公共管理所強調的中心性、一元性以及等級觀念、權威統治的理念已然過時。對此，無論是建構性還是解構性后現代主義都認為必須要開辟新的思維模式，擺脫傳統行政發展定勢之束縛。在其研究方法中更加強調多元共生，主張打破絕對主義，消解一元化壟斷和等級隔柵，實現對立面間的差異共存和互動參與，使其后現代時期碎片化、開放化和多元化的生態特征相匹配。其中，最為典型的便是從“公共領域”到“公共能量場”的轉向，即通過公共能量場的打造，實現公共領域和私人領域相互交織、彼此博弈，使具有不同意向性和利益訴求的群體得以對抗性的交流和爭論，在廣泛參與和真誠對話中決定政府行為與公共政策的內容，保證公共管理的平等、公平和正義。再次，在管理重心上實現了轉移。傳統公共管理的研究基礎是自由主義，其以代議民主為其治理模式，并始終將理性和高效作為公共管理追求的目標，從而過分關注其工具性價值。而隨后產生的社群主義，則以集體主義為其理論的基石，以參與式民主為治理模式[5]，一定程度上批判和糾正了自由主義的“效率至上”價值偏頗，但由于其在制度設計上缺乏統籌理念以及在應用中脫離體制的路徑依賴，最終也變為了空洞的政治理想。后現代分析方法對前述兩種模式均進行了批判和解構，認為攻克上述難題的關鍵在于形成一種新的話語體系。
福克斯、米勒等人認為在傳統公共管理效率至上的目標規制下，導致行政權力至上，政府和官員壟斷了公共話語權，而公民往往處于被支配的狀態，這種“單向度獨白”的對話形式與治理的要求背道而馳。對此，建構性后現代公共管理認為政府必須摒棄以往自身作為唯一話語者的角色，推崇開放性的思維方式，廣泛傾聽社會力量和公民的呼聲，并通過持續不斷的話語交流來實現善治。同時，解構性公共管理也持類似的觀點，法默爾認為后現代公共管理作為對現代性的反叛力量，其應當致力于深刻解釋和修正傳統的官僚體制，而最有效的途徑便是反思性語言范式的應用，即通過一種具有游戲性和協調性的對話過程，來弱化傳統公共管理的正統教條，彰顯公共管理的民主價值，從而為公共管理的研究開辟了新的道路。最后，在研究范式上進行了轉換。后現代公共管理分析方法通過自身的語言體系和話語系統的構建，推動了公共管理認知和研究范式的轉變。在批判傳統公共管理認識論的基礎上，后現代主義提倡將語言和話語作為公共管理研究的核心問題。其中，法默爾將公共管理視為一種獨特的語言體系，認為可以通過對行政信息的解釋、整理和安排來分別從公共管理語言的表層和深層探討公共管理理論的發展。這種新的范式作為語言的解碼和再編碼，其實質就是公共官僚機構語言的潛在內容進行反思、協商和交流的過程，進而為公共管理的發展探尋解釋和提供催化之力量。而福克斯、米勒等人則從另一視角論證了語言、話語體系對于認知和建構公共管理理論的重大價值。他們在梳理和歸納現存話語體系和對話案例的基礎上，提出了政策網絡中的“一部分人對話”的核心理論，修正了自由主義和社群主義理論中“元話語敘事”的框架。他們認為在公共能量場中，對話的達成必須有規則，這些規則必須確保公共話語的正當性，而“一些人的對話優于少數人的對話和多數人的對話，其針對特定語境的話語和不愿遭受愚弄與任意差遣在某種程度上限制了參與，切合語境的意向性和真誠性的提高大大超過了它的缺點[6]”。因此，部分人的對話形式一方面消解了自由主義的范式，使單向度的獨白讓位于了切合語境的多元對話；另一方面又防止了缺乏制度規約的社群主義以及無政府狀態，最終形成了一個卓有成效的對話平臺和共治系統，推動了現代公共管理的理論基礎和研究范式的轉型。
三、后現代分析方法對我國公共管理發展的啟示
后現代主義作為對現代性發展的一種辨證的“反”，其開放的思維方式和獨特的話語分析視角，以及所提出“去中心”和“多元化”的建構主張均對我國當前的公共管理學研究和發展產生著巨大的指導和推動作用，其中以下方面尤其值得關注：第一，后現論及其研究方法與公共治理的理念和分析框架自然吻合，有助于推進我國治道變革之進程。后現代研究方法高度關注客觀行政環境的特征考察，結合公共事務復雜化和公共利益多元化發展的時代特征，其尤其強調開放化、差異性和多元整合的價值理念，致力于打破一元化壟斷和等級隔柵的傳統統治模式，提倡不同治理主體間的多元共存和合作共治。它在科學地整合了新公共管理理論和新公共服務理論之合理內核的基礎上，主張構建“通過合作、協商、伙伴關系，確定共同的目標等途徑，實現對公共事務的管理”的新型社會治理模式，從而致力于推進社會權力分配格局的重大改變。上述分析思路對于正處于社會轉型和行政改革攻堅階段的我國具有重要的啟迪作用。后現代分析方法力圖使公共管理變成一個多元主體共同參與話語系統和行動體系，政府在其中不再是公共資源唯一的享有者和分配者，也不是公共管理的“元話語”，而應當將自身的職能收縮在理性的疆域之中，并積極支持和培育社會力量的發展，將壟斷的權力合理地分放、讓渡于市場和社會，整合各種力量，將各類民間資源有效地導入國家和社會發展的行列，打造權力共享、責任分擔、各司其職、各守其位的合作治理局面和多中心互動的公共話語體系，從而高效地解決公共問題和最大化地增進公共利益。
第二，后現代研究方法有助于科學探索我國行政體制改革的模式和策略。后現代的公共管理的研究方法，批判了傳統公共管理實證主義的研究方法，在信奉“對話”的理論基礎上，尤其強調解釋方法的應用，促使人們更加關注公共管理發展的終極價值。它科學地調試了管理主義和憲制主義辯證關系，將民主、正義等價值植入公共管理的范式研究中，糾正了公共管理發展的偏向，并在批判和整合多種分析理論的前提下，結合情境設計了合理的發展范式和對話方式。我國的行政發展既不能完全照搬西方自由主義的唯理性的行政模式，也不能重新回到古老的唯價值的社群模式。而正確的方法是將自由主義的合理性和社群主義的合價值性統籌起來，尋找一條居間的改革、發展道路。具體而言，行政改革要始終遵循行政發展的民主化價值取向，即在公共管理中始終堅持開展廣泛和真誠的對話，建立政府和民眾良好的溝通與合作關系，做到以民為本、以民為先，實現公共利益的最大化和公共服務的高品質。另外，應加大體制改革、制度建設和機制創新的力度，積極借鑒工商業界和西方國家的公共管理策略、技巧和方法，從而持續管理的水平和績效，彰顯公共管理的工具性價值，以在效率、民主、公正的關系統籌和平衡中，穩步推進我國行政體制改革之步伐。
第三，后現代研究方法所建構的全新的公共管理話語理論，對于我國公共決策的理論發展和實踐應用具有重要的指導意義。后現代研究方法將“公共能量場”作為其話語理論的核心，“場”具有顯著的意向性和目標性，其反映到實踐層面便是政府的行為、政策和公共物品必須符合特定的情境和公共利益的需要。“公共能量場”的提出為公共政策的制定、修改以及各話語主體進行對抗流提供了場所，秉持著開放、民主的治理思維，后現代方法倡導多元主體在政策制定和實施中能夠持續進行互動參與和坦誠討論，從而徹底改變傳統模式下政府壟斷話語權之“獨白”狀態，要求政府制度化的保障民眾的知情和參與權，認真傾聽一切人的“聲音”，真正做到集思廣益。在上述思路的引導下，公共政策的制定和執行事實上形成了一種科學的結構模式，其功能在于持續協調和整合不同主體的利益訴求，形成多元主體權力共享、責任共擔的合作格局，從而有效推進公共決策的民主化、科學化，最終消除政策執行中的各類阻滯因素。同時，后現代研究方法還對公共政策中管理者單向決定和民眾多元選擇兩種模式的矛盾境況做出了分析，其中，作為精英政治的“少數人對話”，往往使公共政策制定權過于集中，從而令其民主性、正當性喪失，并且直接影響其科學性；而“多數人的對話”是理想化的政策模式，但由于實操性差和規則的欠缺，又往往易于導致無政府和無秩序之狀況。因此，兩者均無法與現實環境的要求相對接。基于此，后現代便提出了“一部分人對話”的理論，即從特定的語境出發將公共政策的制定、執行以及反饋置于由一定數量的政治參與者協調、對話和博弈的過程之中，克服了集權主義和無政府主義的雙重弊病，使做出的公共問題解決方案既不失公共政策的權威性和穩定性，又確保了公眾的意向性和目標性，從而有效地拓展了公共政策理論發展的路徑。
第四，后現代分析方法向公共管理者和參與者提出了更高的權責要求。后現代研究方法的中心目標是要打破管理的絕對主義、獨占和等級隔柵，并通過對抗流和真誠的對話，實現公共部門和社會力量的良好合作，從而最大化地增進公共利益。這一目標的實現客觀上要求公共管理者必須具備更高的行政倫理水平，即“在公共治理的過程中，政府應積極地為‘公共能量場’的形成創造條件。”政府應保障公民參與的權利不受非法干預，并調動一切手段促成對話的實現。政府人員的公共責任不僅僅在于滿足民眾的需求，更重要的是進行理念的更新，即由管制性思維向服務性思維轉變，牢固樹立服務為民、民生為先的倫理觀念。政府應當確保政治對話的自由度和對話空間的開放性，傾聽公民的心聲、獲悉民眾的訴求，將與民眾良性的溝通和合作內化成自身的職業習慣。同時，充分采用現代化的通信工具和技術手段，消除時空、層級、等級之限制，形成相互理解、相互配合、相互尊重和相互協調的共贏治理狀態，推進善治之進程。另外，政府應當大力培育和強化民眾的權利意識。政府的公共管理活動應以回應公民需求為導向，通過不斷提升其服務的品質和效率來增強民眾的主體意識。同時，民眾的政策主張和意見表達應切實地為政府等管理部門所重視和尊重，其知情權、話語權、表達權、協商權、辯駁權應受到制度和法律的嚴格保障，真正營造權為民所享、利為民所謀的社會氛圍。此外，在法律制度的設計上還要凸顯便民之精神，通過制度的配套和機制的跟進，切實增強民眾參與的熱情和監督的效度，實現權利邏輯的合理回歸。
[論文摘要]實踐的需要和理論的推動,使得傳統意義上的區域行政逐漸向區域公共管理轉變,這種嬗變,開啟了公共管理研究的新視角。區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物,是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
著名行政學者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態問題。按照韋伯斯特詞典的解釋,生態學是各種有機體與其環境之間的各種相互關系。J·W·別斯指出生態學這個詞源于希臘語oikos,意為房子或家,經濟和經濟學也有相同的詞根,經濟學和生態學有許多共同點,但生態學的含義更廣泛。它涉及有機體與其環境之間的全部相互關系。”〔1〕美國著名學者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,開創行政學研究的一個新途徑。我國現階段的行政環境是制約和影響行政管理的重要因素,同時又是行政管理的改造對象,并為行政管理的實施提供條件。故此,我們應努力使行政管理和行政環境保持一種動態的平衡。從20世紀50年代以來,隨著社會生態環境的變遷,傳統行政學歷經了向現代公共管理學范式的重大轉變。邁入21世紀,區域行政面對的是一種全新的行政生態環境,正是在這樣的背景下區域公共管理這種嶄新的制度安排應運而生。這種轉變很重要,“從某種意義上說,21世紀中國公共管理面對的最大挑戰莫過于區域公共管理的挑戰,處理好和解決好了系列區域公共性問題,和諧社會的發展愿景就不再遙遠。”〔2〕區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物。作為一個新的理論和實踐課題,陳瑞蓮認為,在我國有關區域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散,區域公共管理研究的學者社群尚未成形。但是,在當前一個不爭的事實:越來越多的學者開始關注并研究區域公共管理的相關內容。無疑,加強區域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學者說,“研究任何一種理論,都必須首先弄懂它所使用的基本術語。對于了解一種新的學術理論,弄清楚它所使用的新名詞的正確含義,就尤為重要了”。〔3〕區域公共管理是個復合概念,其中“區域”和“公共管理”是其兩個核心概念。
一、“區域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區域(region)是一個多側面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區域。研究視角和內容不同,對于區域的界定就有所不同。在社會科學叢林中,最早研究區域的學科是地理學,地理學把區域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分。《牛津地理學詞典》中,“區域是指地球表面的任何一個單元,它以自然或人文特征而有別于周圍的地區”。〔4〕經濟學將區域視為由人的經濟活動造成的、具有特定地域特征的經濟社會綜合體。埃德加·M.胡佛說,“所有的定義都把區域概括為一個整體的地理范疇,因而可以從整體上對其進行分析”,“把區域作為一個集合體,……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區域劃分應當符合行政區劃的疆界。”〔5〕政治學把區域看成是國家管理的行政單元,與國界或一國內的省界、縣界重合;國際政治和國際關系的研究者對區域的解讀,往往側重從一種更為宏觀視角來討論區域的內涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區域主義”分類法:宏觀區域主義、次區域主義和微觀區域主義。在“區域”的多種釋義中,可以看出:區域有多種分類,系統性或整體性是區域的共同特征;區域的概念是相對的,可以依據不同視角有多種劃分;區域是變化的,應以動態的眼光來觀察它。實際上區域是一個很寬泛的概念,很難給出一個公認的定義。本文是從公共管理學科角度來進行研究,基于此視角,區域應如何界定?有學者認為:區域是“一個基于行政區劃又超越于國家和行政區劃的綜合性概念”。〔6〕另外,從四個緯度對區域公共管理要研究的“區域”做類型學上的分析:公共管理意義上的經濟區域、行政區域、自然地理區域和公共管理中的“問題區域”和“邊緣區域”。〔7〕筆者以為,不論對“區域”進行怎樣的界分,從公共管理學科角度看,區域實際上是按照公共物品為標準劃分的有限空間范圍,是擁有相同一領域或多領域公共物品的域場。在這里區域不是一個地理范疇而是一個以公共物品(或者公共事務、公共問題、公共利益)為標準形成的同質性域場,并不絕對與行政區劃相一致。
二、公共管理研究的新視角:區域行政向區域公共管理范式的轉變
要討論區域行政向區域公共管理的轉變,首先要了解區域行政的發展背景、內涵等基礎知識。區域行政問題與行政區劃密切關聯。學者劉君德在他主持的《中國行政區劃的理論與實踐》等論著中,第一次明確提出了“行政區經濟”概念,并分析我國現實生活中普遍存在的地方保護主義現象。在我國的行政學界,宋月紅在國內首次使用“區域行政”的概念,作者從行政區劃、行政區域與區域行政的關系角度進行研究,但這是一種狹義的或傳統意義上的區域行政范疇。〔8〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區域行政》一文中,正式提出廣義的“區域行政”概念。〔9〕隨著實踐的推動和理論的發展,區域行政向區域公共管理轉變。在學界,最早使用過“區域公共管理”概念的只有清華大學的劉鋒和中山大學的陳瑞蓮,二人從不同的角度對區域公共管理進行論述。劉鋒運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新,在某種程度上說,這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究,而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。〔10〕陳瑞蓮教授是我國研究區域行政和區域公共管理的典型代表,她在此領域的論述,在學界產生了廣泛的影響。
三、區域公共管理的內涵、理論支撐
區域公共管理是個復合概念,前文已經界分了公共管理視閾中的“區域”。對于公共管理的概念,無論是對其內涵把握還是基本體系的構成,都還在探討中。王樂夫教授認為,“所謂公共管理,即公共部門對公共事務進行管理的社會活動。具體地說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實現公共利益,運用公共權力的公共事務施加管理的社會活動。”
〔11〕公共管理與行政管理不同,公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動;同時,它更多采取的是多元化和復合型的集體行動,以共同的目標基礎,通過協商的方式達成。無庸諱言,現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢,是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。綜上所述,區域公共管理是區域行政隨著實踐的需要,在治理范式上不斷成熟的產物。筆者認為,所謂區域公共管理,即是指以區域政府組織和區域非政府組織為主的多元主體(區域公共管理部門)為了解決特定區域的政治、經濟、社會或其它方面的公共問題,實現區域公共利益,運用協商和調解的手段和方式對區域、區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。區域公共管理之所以“應運而生”,從根本上說,區域公共管理發展的動力來自于中國現代化過程中的社會政治經濟文化發展的必然要求。或者說,除了實踐的需要外,理論的發展和推動也是非常重要的。區域公共管理理論的發展除了現代公共管理理論的發展外,還有公民社會理論、現代治理、網絡治理理論和善治等理論。公民社會,也被稱為市民社會或民間社會。關于公民社會的定義,不同的學者根據不同的研究視角形成了種種不同的公民社會定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國家與社會二元結構和國家、經濟與公民社會的三元結構。關于公民社會的結構要素,不同學者對其強調的重點不同。就中外學者取得的共識來看,公民社會的結構性要素及其特征主要有以下四個:一是私人領域;二是志愿性社團;三是公共領域。除了公民社會的結構性要素外,公民社會還具有自己的基本價值原則,大體說來,這些基本的價值原則包括:個人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。
市民社會理論的發展,引發治理和善治理論的產生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來,“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中,“全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性”。治理有失敗的可能,為完善該理論,隨后善治進入學者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程,其本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治有如下要素:合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。區域善治是區域公共管理研究中一個戰略管理問題。
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