時間：2023-11-01 10:09:08
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇國土空間規劃與實踐，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
根據《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南（試行）》（以下簡稱《指南》），雙評價是國土空間規劃重要的前期評價工作，要為國土空間規劃提供理論基礎與策略支撐。情景分析是雙評價中針對不同情景進行分析，為國土空間規劃提供多方案比選的工作內容，但《指南》并未明確情景分析的詳細方法，作者探索了一種情景分析方法，以供參考。本方法的創新點在于，使用了ANN-CA模型，將地形、基礎設施建設等影響因素對土地利用類型的影響結果直接落實到空間布局上，相較于常見的文字、數據版情景分析，能夠更直觀、更清晰地表達各因子對國土空間格局影響的結果，對國土空間規劃的支撐作用也更強。ANN-CA模型在土地利用方面的應用已經有許多實踐，孫瑋健等利用ANN-CA模型研究了哈爾濱市雙城區的土地利用格局變化及驅動機制；張鵬等用其研究了南昌市“三生”空間的時空格局演化特征；幸瑞燊用其模擬了重慶市萬州區的生態空間布局，并進行了生境質量評估。ANN-CA模型的模擬精度已經經過實踐得到了認可，本方法在前人研究的基礎上進行了改良，對驅動因子也設置了多情景，從而直接在結果中體現不同人口、不同基礎設施建設情景等對土地利用變化的影響。
1研究方法
1.1ANN-CA模型
ANN-CA模型，即人工神經網絡-元胞自動機模型。元胞自動機是一種時間、空間和狀態都離散，空間相互作用和時間因果關系都為局部的網格動力學模型，實現了自下而上模擬復雜系統時空演化的過程。每個元胞的狀態由其相鄰的元胞的狀態決定，當為其制定轉換規則后，所有元胞便能依據轉換規則自行演變，因此其核心在于轉換規則。人工神經網絡具有自學習以及聯想功能，能夠高速尋找優化解，通過人工神經網絡模型學習土地利用數據變化的規則，將提取的規則應用于起始年份的柵格數據，就能在元胞自動機中完成模擬預測的過程。
1.2技術路線
本研究依托國土空間規劃項目，能夠獲得某市第二次和第三次全國土地調查數據。將某市土地調查數據地類重新分為耕地、林地、園地、其他農用地、城鎮用地、村莊、采礦用地、其他建設用地、水域、其他土地共十個用地類型，并轉換成柵格數據。利用人工神經網絡學習方法，提取某市2009年土地利用數據不同地類演變到2018年的規律（因2009-2018年數據為第二次全國土地調查數據，其地類涵義一致，用其推演較為準確），再以第三次全國土地調查數據重分類后的柵格數據作為起始年份數據，加入不同情景的驅動因子柵格數據，應用神經網絡學習的地類演變規律，在CA元胞自動機中進行自動演變，將不同情景預測的城鎮建設用地總規模，作為演變終止的條件，推演不同情景下某市2035年國土空間格局（圖1）。
2情景設置
2.1重大影響因素
2.1.1地形因素。地形是影響國土空間格局的重要因素之一，地勢越平坦，越適宜開展人類活動。高程太高、坡度太大的區域則不適宜開展城鎮建設或耕地種植。選取高程（圖2）和坡度（圖3）作為地形驅動因子。某市西北部和中東部有山脈，其余區域較為平坦。2.1.2區位。區域到中心城區的可達性會影響區域受到中心城區輻射的強弱。越容易到達中心城區，越容易受到中心城區的輻射影響，對區域發展越容易起到促進作用。采用百度地圖交通時間數據進行插值分析，得到某市全域到中心城區的可達性圖層（圖4）。2.1.3地質災害。某市北部的山脈附近地質災害較容易發生，且地震斷裂帶多分布于此。地質災害對人類的生命財產破壞力極強，在地質災害易發生區域不適宜開展人類活動，因此將地質災害危險性（圖5）作為影響空間格局的重要因素之一。2.1.4水域及水利設施。水資源對生態、生產、生活都有著重要的影響力，某市位于漢江中下游，境內水系發達，河流湖泊水庫眾多，一般情況下是不缺水的，以水資源總量作為影響因子的意義不大，因此以水資源獲取的難易程度，即水域及水利設施可達性（圖6）作為對區域發展的驅動因子。提取某市第三次土地調查數據中的水域及水利設施，分析各單元到達水域及水利設施的距離。因未獲取到規劃水利設施數據，僅從現狀數據考慮，未設置多情景。2.1.5交通路網。提取某市第三次土地調查數據中道路數據，結合規劃道路，按照現狀道路、規劃道路部分建成、規劃道路全部建成三種時態，分為低密度路網、中密度路網和高密度路網三種情景，如圖7所示。2.1.6人口。某市2019年常住人口289.75萬人，城鎮化率60.1%。根據某市2014-2019年統計年鑒數據，結合某市2035年發展目標，預測在穩健、基準和樂觀三種情景下，某市城鎮化率分別為68%、70%和72%，對應的常住人口數量和城鎮人口數量如表1所示。
2.2情景配置
綜合以上七種重要的影響因子，配置穩健、基準、優化三種情景。地形、區位、地質災害危險性、水域及水利設施是基礎驅動因子，三種情景是相同的；其余因子為動態因子，不同的情景對應不同的值。動態因子中人口和城鎮人均建設用地可以計算出城鎮建設用地總規模，從而設置演變結束條件。交通路網則影響地類單元格變化的概率和地類。各情景的具體配置情況如表3所示。
3情景模擬結果
使用ANN-CA模型工具對2009年和2018年土地利用柵格數據進行人工神經網絡學習，分別添加三種情景對應的驅動因子歸一化處理后的數據，根據實際的地類轉換關系設置好地類轉換矩陣，待學習結束后，用三調地類轉換的柵格數據（2019年）作為起始年份數據，推演2035年空間格局，最終結果如圖8所示。
4總結
穩健、基準、優化三種情景分析對應的城鎮用地占全域比例分別為2.88%、3.24%、3.60%。從空間布局來看，中心城區及各縣市的城鎮用地均有擴張，中心城區主要向西南方向擴張，與某市規劃發展方向一致，可以從空間上為國土空間規劃中城鎮建設用地布局、城鎮開發邊界劃定提供參考。本次情景分析有以下不足：（1）收集到的資料有限，未能考慮規劃的重大水利設施以及氣候變化因素對空間格局的影響。（2）為了貼合實際地類轉化規律，例如城鄉建設用地增減掛鉤、廢棄工礦廢棄地復墾等等，將用地類型分得比較細，這樣的優點是比較貼合實際土地轉換規律，但分類太多人工神經網絡學習的精度會有所降低。（3）模擬結束條件——城鎮建設用地總規模，是依據預測人口和城鎮人均建設用地確定的，而目前的理念是“量水發展”，若能“以水定人，以水定地，以水定城，以水定產”，會更符合現在的規劃理念。
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關鍵詞：新時期；土地規劃；土地利用
中圖分類號： F301.23 文獻標識碼： A 文章編號： 1674-0432（2013）-24-94-1
1 新時期的土地規劃理念
新時期、新思想、新規劃，在新的社會形勢下，土地利用規劃也需要與時俱進，根據現實需求和環境調整土地規劃。具體來說，新時期土地規劃的新思想、新理念主要體現在以下幾個方面。
1.1 理性發展
改變以往單一的土地利用模式，從實際情況出發，因地制宜，結合當地的環境質量、各個自然因素的組合情況來進行土地利用的規劃。在土地利用規劃中應該明確指導思想、分配目標，改變以往以人類的需求為中心的規劃模式，妥善處理經濟、社會與自然之間的和諧關系，遵循客觀規律，堅持可持續性的理性發展觀念，保證土地資源的永續利用，避免對土地資源的破壞，將社會進步與生態環境改善緊密結合起來，實現理性發展。
1.2 空間規劃
土地利用規劃是綜合了多方面因素的綜合性供需調整，是統籌城鄉發展、協調土地利用結構、布局的長期性的空間規劃，其本身具有明顯的地域性。上一輪的土地利用總體規劃著重強調了規劃中對于數量的要求，對于空間概念涉及較少，尤其是在分區方案的規劃中，對于內部土地利用的具體空間要求過于概括化，使得土地利用規劃的空間控制功能難以得到發揮。因此新時期的土地規劃應該從國家和區域的社會經濟發展水平出發，遵循客觀現實優勢，進行復核地域實際情況的空間規劃，并且通過相關的政策來進行約束。新時期的土地利用整體規劃是與社會經濟發展水平、社會公共利益以及環境等多方利益相結合的空間規劃。
1.3 可持續性發展
持續化是新科學發展觀的基本要求，因此在新時期土地利用規劃中要貫徹落實可持續的發展觀念。可持續發展是指既滿足當代人的需要，又不損害后代并滿足其生存發展的觀念。可持續發展從本質上來看，即要求我們遵循客觀的自然規律，實現人與自然的和諧統一發展。土地資源關乎國家經濟、社會的長遠發展，是生態系統的重要組成部分。在進行土地利用規劃的編制和治理的過程中必須貫徹和落實可持續性的發展理念，最終實現生態合理性、經濟效益與社會需求三者的和諧統一。
2 新時期土地利用規劃的方法
新時期土地利用規劃不僅要在思想觀念和理論上實現創新，結合時代的發展特征以及土地開發的現狀制定新規，還需要從方法上實現創新，按照規劃修編的要求，采用新的規劃方法。
2.1 引入評估機制
評估機制的引入是提高土地利用規劃水平，反饋土地利用規劃成果的關鍵，在新時期土地利用整體規劃的修編之前，各個地方需要根據當地的實際情況，對土地利用的實施效果進行評價，并且總結土地資源的實際利用情況與規劃之間的關系。從當前評估機制的開展效果來看，評價體系的建立尚不完全，有許多地方沒有貫徹落實評估機制。評價的內容不僅包括了土地資源本身的利用情況，還包括了土地規劃對周邊環境帶來的影響，是否符合自然發展的客觀規律，是否適應當地的環境發展需求。在修訂土地利用整體規劃之前進行完整系統的評估對于提高資源利用效率、總結實踐經驗具有重要意義。
2.2 系統化的方法
以往的土地利用規劃相對來說較為分散，整體性和系統性不強，新時期的土地利用整體規劃著眼于國家宏觀調控和市場經濟可持續發展的綜合性規劃。因此作為事關國家長遠發展的土地資源，應該以更高層次和更寬領域的規劃方法來實現其系統化的運行。宏觀與微觀相結合，整體聯系局部，在國家整體土地利用規劃的基礎之上再因地制宜地開展地方土地利用規劃，適應地方發展，針對性地進行土地利用規劃。
2.3 運用現代化技術
土地利用規劃離不開地理信息技術，隨著現代化和信息化的發展，土地規劃中引入了更多先進的技術，為土地資源的勘察提供了極大的便利，也提高了土地利用規劃的準確性和科學性。遙感技術、GIS技術、GPS技術等現代化的技術都使得土地規劃從調查、資料收集、信息處理到成圖監督等實現了信息化和數字化，基于人機交互的土地資源管理系統，為土地利用規劃提供了關鍵性的決策依據。
2.4 鼓勵社會參與
土地利用規劃是國家性的資源規劃，并且直接關乎人民群眾的切身利益。以往的規劃主要局限在政府部門，人民群眾的參與性極少，因此新時期的土地規劃應該在政府部門的領導下，組織相關的專家和社會群體共同參與，鼓勵社會參與的方式，能夠為土地規劃提供更多的信息資料，并且使得規劃的目標更加明確，土地規劃方案的實施更易得到貫徹執行。
參考文獻
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一、新的規劃理念和理論
在新的形勢下，面對參與國民經濟宏觀調控的新要求，新一輪土地利用總體規劃修編應當有新的規劃理念、規劃理論、規劃方法，才能完成歷史賦予的使命。
1、新的規劃理念：理性發展
上一輪土地利用規劃在規劃理念上過分強調對農用地，特別是耕地的保護，以“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地問題”、“確保耕地總量不減少”為目標，對保障國民經濟發展必須的建設用地強調不夠，對生態環境變化的影響和需求研究不多，對社會的變化和需求考慮的不多，沒有將土地利用規劃作為促進國民經濟健康發展，保護生態環境，協調社會關系，貫徹土地可持續利用的基本手續。
我市新一輪土地利用總體規劃建議充分運用“理性發展”理念，按照“五個統籌”的要求，在確定規劃指導思想、原則、規劃目標、建設用地指標分配時，妥善處理好“經濟、社會發展與資源保護”、“人與自然和諧發展”等方面的關系，在規劃修編的操作過程中樹立全局觀念、彈性觀念和動態觀念。在確定規劃的目標時，緊緊圍繞人口、資源、環境和經濟發展協調發展這一中心議題，由經濟發展的單目標模式向經濟、社會與資源環境協調發展的多目標模式轉變，保證土地資源永續利用，真正實現經濟發展目標、社會進步目標和生態環境改善目標的高度協調統一。
2、新的規劃理論：空間規劃、可持續發展
我國現行有關土地利用規劃編制和管理的理論由兩部分組成，一部分是承襲原有的土地利用規劃理論，另一部分是借鑒市場經濟國家和地區的土地利用規劃理論，主要有：地域分異理論、區位理論、資源優化配置理論、生態經濟理論、系統科學理論等。但總的來看，尚未建立起符合我國國情和社會主義市場經濟體制要求的土地利用規劃理論體系，沒有從宏觀（哲學層次、科學層次）到微觀（技術層次）的系統理論，而是諸多理論混雜，讓人無所適從，規劃編制研究和學科建設嚴重落后于規劃實踐，已明顯制約了規劃工作的發展。
為適應新形勢和新的規劃指導思想的需要，新一輪土地利用總體規劃修編大膽運用國內外的和相鄰學科（如城市規劃、地理學、經濟學、社會學、環境科學、系統科學等）的相關理論。在我市土地利用總體規劃修編中，我們準備運用的理論有兩個：空間規劃和可持續發展理論。
（1）空間規劃理論
土地利用規劃，是綜合協調資源供需矛盾，統籌土地利用結構、布局和區域協調發展中長期空間規劃。空間規劃最基本的特征是地域性。上輪土地利用總體規劃采用的基本模式為“用地指標調控與規劃分區相結合”，其著重強調是規劃對用地數量的指標要求，而缺乏空間布局約束，在規劃的分區方案中，對分區內部土地利用的要求過于籠統，不能承擔起有效的控制分區內部用地的功能。
因此，新一輪土地利用總體規劃修編借鑒西方空間規劃的理論如：“田園城市”理論、“綠化帶”制度、中心地域理論、“開發軸系統”理論等，根據國家和區域經濟社會發展戰略，按照資源稟賦和區位比較優勢，完善土地利用總體規劃等空間規劃和各專項規劃，并制定相應的土地利用和供應政策，進而充分發揮市場配置資源的基礎性作用，有效地整合資源，優化空間布局，促進區域經濟的分工協作和協調發展。規劃修編由上輪主要分配建設用地指標、建設用地規模向控制環境容量、開發時序、控制建設標準轉變。本輪的土地利用規劃應該是在協調和平衡經濟發展、公眾利益、環境以及規劃部門等各方利益的前提下的空間規劃，應當著重注意農用地，特別是基本農田，各類建設用地，生態環境保護用地的空間安排和布局，確定其開發利用時序，并通過較大比例尺的地圖（如市區用1∶1萬）確定城市合理發展邊界，引導地方政府提高城區建筑密度，實現現有城區土地利用效率的最大化，保護自然生態環境和基本農田，從而解決城市無序擴張、優質農地嚴重流失等問題。
（2）可持續發展理論
可持續發展是指一種既滿足當代人的需要，又不損害后代滿足其未來需求能力的發展。其中最本質的問題是不損害我們所依賴的資源與環境。而土地是人類賴以生存的寶貴資源，在正確的管理下，可以不斷更新和利用。反之，它會退化、耗竭。故對土地的開發利用，要限制在土地人口承載力的限度內，同時采用人工生態措施，確保土地持續利用。
目前，土地資源可持續利用與土地利用規劃有機結合研究的國際趨向表現為應用生態經濟學觀點研究土地利用規劃，使經濟生態化，生態經濟化，協調經濟發展、生態環境與土地利用之間的關系，保持良好的生態環境與土地利用之間的關系，在保持良好的生態環境條件下促進土地利用的合理化。
土地是一切社會、經濟活動的基礎和資源，同時也是生態系統的重要組成部分。任何土地利用規劃的目標無非是建設發達的經濟、健康的環境和高質量的生活，因此強調人與環境“和諧相處”、“不可再生資源永續利用”的可持續發展也就應當成為當前土地利用規劃的主題。我市在制定土地利用規劃過程中將土地可持續利用的思想和理念貫徹進去，實現土地生產力的持續增長和穩定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經濟效益和社會效益，即達到生態合理性、經濟有效性和社會可接受性。
二、新的規劃方法
我市在土地利用總體規劃修編過程中，為便規劃更具科學性，除了要用新的規劃理念、規劃理論外，應當按照規劃修編的要求，嘗試采用一些新的規劃方法。
1、評價方法
規劃實施評價：按照
國土資源部的要求，在新一輪土地利用總體規劃修編前，各地必須對上輪規劃的實施效果進行評價，做出是否進行規劃修編的結論性的意見。從我市已完成的規劃實施評價的情況來看，保證重點項目建設用地，保障經濟社會的可持續發展發揮了顯著作用。但面臨新時期我市經濟社會發展戰略的新變化和新的目標任務，現行規劃已顯得不相適應：一是規劃定位已不適應經濟建設發展的方向和目標；二是規劃確定的用地指標已不能滿足城鄉建設快速發展對用地的實際需求；三是指標布局安排不盡合理，用地位置與規劃之間出現了一些矛盾；四是在規劃實施期間，鄉鎮體制改革，行政區劃變化，城鎮和村鎮用地急需調整；五是相關部門的規劃均已作了調整，對土地利用提出了新的要求，需要通過土地利用規劃進行協調和總量控制；六是國土資源部規定土地利用總體規劃原則上五年修編一次，而現行規劃已執行五年有余，需要在總結成功經驗、找出存在問題的基礎上，逐步加以修改完善。環境影響評價：按照我國20__年10月頒布實施的《中華人民共和國環境影響評價法》的要求，土地利用總體規劃也要進行環境影響評價。__市在土地利用總體規劃修編中，對重要的項目規模與布局都進行了環境影響評價，如城鎮新增建設用地區，土地開發整理復墾等，使之更趨合理性。
2、系統工程方法
土地利用總體規劃是著眼于調控宏觀經濟運行和經濟社會可持續發展的高層次、綜合性的規劃。土地是經濟社會發展的基本物質載體，是國家最主要、可調控的資源，這一特點決定了土地利用規劃在更高層次、更寬領域發揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規劃編制的過程是多目標的統籌協調過程。因此，在規劃過程中采用以數學模型為主要手段的系統優化方法就成為必然。運用不同的規劃方法來解決，如線性規劃、灰色線性規劃、模糊線性規劃、非線性規劃、動態規劃、參數規劃和多目標規劃等。按這樣的思路，規劃的適用性會大大提高，規劃對地方社會經濟的發展一定會有很好的保障作用和促進作用。該方法強調在規劃編制中，要全面考慮規劃所要解決的問題、達到的目標，并由此形成各種戰略方案，通過分析比較選出最佳方案。
3、應用地理信息（3S）技術
按照國土資源部《國土資源部關于開展縣級土地利用總體規劃修編試點工作的通知》（國土資發[20__]189號）、《縣（市）級土地利用規劃數據庫標準（試行）》的要求，本輪規劃修編要在地籍數據庫的基礎上建立土地利用規劃數據庫，作為修訂規劃成果的主要載體，以提高規劃管理水平。這是本輪規劃修編最突出、最嚴格的技術要求，對提升整體規劃的技術水平具有重要意義。
4、公眾參與
規劃編制前要廣泛征求公眾的意見，完善規劃的公示制度。首先為公眾參與土地利用規劃提供充分的法律保障，市政府在將規劃付諸實施之前舉行公眾意見聽證會，不僅要聽取普通民眾的意見，還要聽取有關利益團體的意見，并根據當地的生態效果予以考慮，然后在充分考慮公眾意見的基礎上對規劃進行修正并進行表決。這樣，規劃以法律形式獲得通過后，就具有廣泛的民眾基礎，在實施中也得到民眾的廣泛支持和監督。在規劃實施過程中，如果需對規劃進行較大的變更或修改，仍需舉行公眾意見聽證會，以確保規劃始終如一地得到民眾的支持。
我市土地利用總體規劃修編辦公室在完成土地利用總體規劃初稿后，會同有關部門進行討論磋商，并做好協調工作。協調的過程，實質上！是一個談判過程。即由參與決策的各個主體通過磋商或“討價還價”，最后在共識的基礎上達成一致的過程。在這個協調的過程中，成功的關鍵在于尋找全局利益與部門利益、地區利益之間的結合點，所以土地利用總體規劃修編辦公室在依法堅持全局和整體利益的原則下，統籌兼顧被協調者的利益，被協調者也既要考慮本部門對土地的需求，又要顧全大局，在這樣的原則和立場上進行充分磋商，以形成共識。在這個過程中，任何一個部門都不應獨自斷然做出決策，以免重復過去那種部門分管、多頭決策、各自為政、矛盾百出，對土地資源造成嚴重浪費破壞的錯誤。如果在協調過程中還有重大工程項目或用地規模問題存在意見分歧而暫時無法統一，則提交同級人民政府進行研究和決策。
后發展地區的開放開發，怎樣才能既避免走彎路，又能真正實現又好又快的發展？**壯族自治區的實踐表明，運用科學發展理念，抓好主體功能區的規劃并嚴格按照規劃建設，是關鍵所在。
以科學發展觀為指導對國土空間進行不同功能劃分的主體功能區規劃，是區域空間規劃的轉型性變革。20*年初，**以這一理念來規劃**北部灣經濟區。經過兩年多的努力，今年1月，《**北部灣經濟區發展規劃》獲國家正式批準實施。該《規劃》把4.25萬平方公里的經濟區劃細分為1912個綜合地理單元，依據區域總體功能定位和資源承載能力、開發密度和發展潛力，將經濟區劃分為城市、農村和生態三類地區。其中，適宜開發的城市地區僅占總面積的9%，限制開發的農村地區占總面積的56%，禁止開發的生態地區占總面積的35%。
初步實踐表明，嚴格按照《規劃》來推進經濟區建設，既能促進經濟快速健康發展，又有效地保護了青山碧水。今年前三季度，**北部灣經濟區的GDP總量達1543.78億元，同比增長16.3%，增幅比全區高3.2個百分點，對**GDP增長的貢獻率達38.6%。同期能耗指標又呈下降之勢，半年多來，北部灣沿岸直排入海的工業污染源、污染物同比減少46%，各類海域沉積物均達到一類標準，海洋生物質量達標率為100%。
繼北部灣經濟區之后，**將主體功能區規劃建設擴大到全區范圍。從2007年10月起，**組織專家對涉及土地資源、水資源、環境容量、生態重要性、生態系統脆弱性、自然災害危險性、自然保護地、經濟發展、人口集聚、交通優勢、戰略選擇等11個方面實施詳細調研，并形成了專題調研報告。在綜合評價國土空間的基礎上，**確定了國家層面和自治區層面的重點開發區、限制開發區和禁止開發區，明確了各類主體功能區的功能定位、主要目標、發展方向和開發管制原則。其中，重點開發區確定面積為5.56萬平方公里，限制開發區確定面積為12.34萬平方公里，禁止開發區確定面積為5.96萬平方公里，分別占**全區總面積的23.1%、51.9%和25%。
不同的功能區，實行不同的績效評價體系和政策導向。自治區發改委主任章遠新介紹說，重點開發區的主體功能是加快經濟科學發展、壯大經濟總量，考核重點應是經濟、財稅績效；限制開發區主要是保障農產品供給，提供生態產品，考核重點應是提供綠色農產品和保護生態環境的績效；禁止開發區的核心任務是保護生態環境，考核的重點是保護生態環境的績效。
“青山綠水是一筆寶貴財富，是**的難得優勢，生態環境也是重要競爭力。”自治區黨委書記郭聲琨的這一認定，已成為全區共識。目前，**正在建立與主體功能區相適應的財政、產業、投資、土地、人口和環境政策體系，以及規劃體系和績效評價體系等，以確保科學發展落到實處。
國家或地區國民經濟各部門的生產建設都要落實到土地上，因此，土地利用的廣度，深度和合理程度，即為它的生產規模，水平的特點的集中反映。土地利用的目的是為了效益，隨著經濟，社會的發展，城市的建設的加快，城市土地可用資源的減少，我們在向地上的空尋求發展的同時，必然要適度開發地下空間。
在發達的西方國家在空中和地下拓展生存空間方面取得了令人矚目的成果。1994年5月6日，耗資200億美元的英吉利海峽隧道的開通為地下建筑留下了光輝的一頁；斯德哥爾摩本世紀初就有了地下人行道，現在又有點地下音樂廳；為了緩和高不可攀的地價，日本政府和一些建筑公司積極推行地下建筑計劃，使其與地鐵樞紐或火車站連接；科隆可在一個容納2000人的地下廣場舉行交響音樂會；在蒙特利爾已經建起當今世界最大的地下城市――在400萬平方米的土地上建造了1600家商店，200家飯店，34家影院，兩座會展大廳，1600套住宅等，每天大約有500萬行人通過150個通道進出這個地下城。可見，發達國家的大城市對地下空間的利用更為引人注目。在我國借助于先進的建筑立體停車場已經出現；地鐵也不斷擴展。如上海的人民廣場充分利用地下空間建設地下車庫，商業街，地表則用于綠化。還有武漢王家墩商務區規劃設計了近1/4平方公里的地面無車區，這是行人天地，可達“漫游”――欲達則達境界。車行線路走地下，確保快速通過，停車直入大樓底層。
但從實際情況看，目前我國城市地下空間的開發利用還只是部分的、無序的、單一的，這就需要加強城市地下空間開發利用的規劃管理。
一、武漢城市地下空間開發利用規劃管理的現狀
1、城市地下空間規劃管理缺少具體可操作的法律依據，2008年01月01日開始施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》主要就城鄉規劃區內地表以上的規劃管理進行了規定，對城市地下空間的開發利用僅在第三章第三十三條作了原則性的規定，缺少可操作性。鐘對城市空間權的專門立法，在內地尚屬空白，僅在規范空間利用的單行法規有所提及，如《中華人民共和國防空法》及《上海市規劃條例》《上海市民防工程管理辦法》各地相應頒布的地方性法規等，對地下空間開發利用做出了規定，但這些規定商需相關實施細則的出臺才具備可操作性；2001年11月20日建設部第108號令了《建設部關于修改城市地下空間開發利用管理規定》的決定中，專章規定了城市地下空間的規劃、工程建設及工程管理相關內容，為加強城市地下空間開發利用管理，合理開發城市地下空間的資源提供了法律依據。然而，相對于我國地下空間利用的復雜性和現實急迫性，這些法規條例的制定仍顯不足。
2、城市地下空間規劃管理缺少系統性。
目前，我國城市地下空間開發利用主要呈現以下幾種情形：一是附帶式使用地下空間。建設地上項目時，隨之一并建設地下建筑（主要為人防地下室或普通地下室等）。二是單一式使用地下空間。有關部門和單位需要在某一地域建設地下建筑時，僅就該項目進行規劃審查。三是重復式使用地下空間。這一點主要是指地下管線的鋪設。水、電、氣、電信、市政等部門和單位從各自需要出發，各自開發地下空間，鋪設管線。有時，會在同一地點，先后出現數次重復開挖的情況。
3、城市地下空間規劃管理缺乏權威性。
目前規劃和人防管理部門僅對城市地下空間具體建設項目進行審查把關，缺乏對城市地下空間的整體規劃和統籌安排。實際上，城市地下空間的規劃管理涉及到建設、規劃、交通、人防、電信、供電多個部門，目前，這些部門之間針對城市地下空間開發利用行為缺乏相互溝通，協調并行的有效渠道。即對城市地下空間的規劃管理缺少一個管理嚴格、運轉規范的綜合工作機制。
4、武漢市城市地下空間現狀開發利用的規模小，不配套
武漢市市域總面積8467平方公里，其中主城區建設用地面積約為678平方公里，根據研究部門對武漢市主城區工程地質條件、水文地質條件、主要地質災害情況的調查，主城區96.3%建設用地可以進行地下空間開發。武漢市地下空間開發利用始于以備戰為目的人防工程建設，隨著城市建設提升，武漢地下空間利用建設取得了長足的進步。但與國內北京、上海等地下空間開發建設先進城市相比，仍存在較大差距，主要表現在：在地下空間開發強度較小。在類型與功能規模上，相對單一，以倉儲為主要類型，商業、服務業、交通停車等僅有一定比例，為城市服務功能缺乏。同時城市基礎設施地下空間開發尚有不足，地下市政管線廊道、城市中心區地下市政站點等類型有待突破。在形態與布局上，空間布局獨立分散，互相之間缺乏連通，地上空間與地下空間缺少有機聯系。因此，總體上評價目前武漢市城市地下空間開發利用水平尚處在初級階段。
二、從構建和諧社會，實現可持續發展的戰略高度，充分認識加強城市城下空間開發利用規劃管理的重要性和必要
1、加強城市地下空間規劃管理是節約城市土地資源的需要。
隨著武漢市的不斷發展，城市建設項目日益增多，與有限的發展空間相比，原本緊張的土地資源顯得更為緊缺。現在雖然采取了一些積極措施，如：改造老舊城區，建設地下交通設施，修建平戰兩用的人防地下室。然而，地下空間綜合利用，需要有序規范的規劃管理作為引導。
2、加強城市地下空間規劃管理是保護和改善城市生態環境，實現協調發展的需要。
科學、合理、適度規劃、開發、利用城市地下空間，這是發達國家遵循的一條城市建設原則。他們在抓好地表以上空間建設的同時，在地下建設共同溝，有計劃的將水、點、氣、通訊等管網分別固定在共同溝的上方、側方，共同溝的下方則用來排水；在地下建設部分交通設施、環保設施、生活設施等，這些地下建筑通過規劃管理，做到規模適度，布局合理，相互協調，既保護了城市的生態環境，又利于人們的工作、生活。從現在起，武漢應當重抓好城市地下空間的規劃管理、科學、合理開發利用城下空間。這樣做，一是有利于加強城市綠化建設。通過利用地下空間，節約地表土地，做到地上地下都有綠化植物，從而增加城市綠化面積。二是有利于緩解地面交通壓力，改善市容環境。隨著經濟社會的發展，城市車輛逐漸增多，這種趨勢還將進一步擴張。從而造成城市地面交通擁擠，環境惡化。在地下建設交通設施，可以將部分車輛、人員分流道地下，緩解武漢市地面越來越重的交通壓力，改善市容環境。三是有利于改善管網建設各自為政的狀況。通過加強對地下空間的規劃管理，既可以相對集中、合并管網建設，又可以節約建設資金及人力物力，減少管網建設帶來的重復開挖地下空間、環境污染、浪費資金等諸多不利。
3、加強城市地下空間規劃管理是兼顧各方要求，適應城市經濟社會發展水平的需要。
與城市地表土地使用一樣，城市地下空間的開發利用也存在著各處使用目的、使用空間不一樣的情況。如果需要開發利用地下空間的相關單位從各自的需要出發，想怎么用就怎么用，勢必形成政出多門，各取所需的局面，造成地下空間開發利用的無序和混亂。因此，必須從城市長遠發展的需要出發，為廣大人民群眾及其子孫后代著想，加強管理，統一規劃，兼顧相關各方面的需要，科學、有序的開發利用城市地下空間。
三、從城市地下空間確權方面入手，大力加強地下空間開發利用的法律支撐與可操作性
地下建筑物、構筑物的產權關系不明確，不能體現“誰投資、誰受益”，一定程度上影響了投資者的積極性。另一方面，在現實生活中地下空間的取得、使用、轉讓、租賃等情況卻客觀存在，由此引發的法律糾紛時有發生。同時地下空間建設管理部門的職責不明確，地下空間建成后使用的管理責任不明確。為了合理開發利用武漢市城市地下空間，實現地上地下協調發展，急需制定新的地下空間開發管理的管理規定。
土地權利以宗地為單位，輔之以規定建筑高度的開發利用軌道。隨著城市開發深入到地下空間，土地空間權三維管理應運而生。
1、《物權法》關于建設用地使用權分層設立的規定
《物權法》第136條規定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。”據此，在同一宗土地的不同空間可以分別設立地表、地上或地下三項建設用地使用權，從而確立了建設用地使用權分層設立的制度。
據此，建設用地使用權的物權變動模式采取登記生效制度。同一土地之上分層設立多項建設用地使用權時，各權利的取得和范圍均取決于登記制度。而且，為避免權利人之間相互沖突，新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權，權利之間孰先孰后也須以各自登記時間先后為判斷基準。故登記制度對于分層設立至關重要。
但是，我國地下空間權屬登記存在以下三問題：（1）地籍管理模式落后。我國目前主要采用二維地籍模式，即通過平面土地測量，借助二維關系劃分個宗地彼此界限，在衡量單位上是以平方米來計算。而地下建設用地使用權登記時，不僅要登記土地四至界限，還要登記土地的上下空間，在衡量單位上是以立方米來計算。由于二維地籍不能全面地反映地塊或土地權利的三維位置和三維邊界，法律糾紛頻繁產生，有待改進。（2）地下建筑物登記困難。實踐中，一些地下建筑物因無法辦理登記，權屬不明，范圍不清，時常引起權屬糾紛，尤其集中于人防工程和地下停車場。而且，投資者也不能將其順利轉讓、抵押，影響其投資積極性，阻礙了城市地下空間開發。（3）登記事項不全面。由于二維地籍表達自身特有的局限性，他們對城市建設在三維空間內的土地利用狀況沒有進行完全的登記、記載，對于城市地下空間建設日益增多的電纜、管道以及地下交通設施等建筑物和構筑物在宗地圖和地籍圖上沒有或者記載不完全。抓緊研究制定土地空間權利設定和登記的具體辦法。因此，為實現定分止爭，達到物盡其用，構建科學和精確的地下建設用地 登記制度勢在必行。
2、建立統一科學的地下空間權屬登記
《物權法》第10條第2款規定：“國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定。”統一不動產登記機關乃大勢所趨。因此，不僅地下建設用地使用權和地表建設用地使用權應當統一登記，地下建設用地使用權和地下建筑物所有權也應當由統一登記機關登記。地下空間每一層作為一個獨立宗地進行登記。建議地下建設用地使用權面積包括四周外墻厚度，并在宗地圖上注明每一層的層次和標高范圍。此外，登記簿內容應區別對待。同一主體結合地面建筑一并開發建設的地下工程（結建工程），地下部門隨地表建筑一并辦理登記。獨立開發建設的地下工程（單建地下工程）應當單獨登記。
現在應采取三維地籍對地下空間進行數據管理和空間確權。對此，有學者提出三種解決方案：（1）完全的三維地籍登記。這意味著引入三維財產權的概念。三維空間（領域）被細分為沒有交疊或空隙的三維實體（或三維小塊）。法律要素、不動產交易協議以及地籍登記應當支持三維財產權的建立和轉讓；（2）混合方案。這意味著保留二維地籍，并在二維地籍登記中通過登記三維自然物體進行三維狀況的登記。這就形成了一種二維地塊與三維自然物體進行三維狀況的登記。這就形成了一種二維地塊與三維物體的混合方案，維持了平面地塊與三維物體的關系；（3）現行地籍登記體系中的三維注釋。這意味著保留二維地籍，同時加上外部注釋表明三維狀況。最簡單的方法是在登記中（管理登記簿與地籍索引圖）貼上三維標簽。完全的三維地籍登記雖然形象直觀，與三維空間實體在幾何上的特征一致，但技術難度部大，成本搞。二維地籍加三維注釋操作簡易，實施成本低，可以作為權宜之計。
最后，應當擴大登記對象。登記事項不全面的癥結在于我國地下空間的多頭管理模式。目前，國土資源、城市規劃、建設、電信、電力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、綠化、環保、水電、國防、文物保護等各行政管理部門分別對地下空間相關的開放利用行使管理職權。各部門按照各自的發展需要自行建設的地下建筑，缺乏整體性、協調性和系統性，從而導致長期重復施工。我國應當建立地下空間利用信息共享機制。登記機關不僅應將地下停車場、商業服務設施、物資倉儲等經營性建筑物登記在冊，還應涵蓋市政管道、民防工程、地鐵場站等公益性建筑物。
四、是正確處理地下與地上的關系
城市地下空間不是孤立的，它與地上空間緊密相連，相互依存相互制約。在進行城市地下空間規劃管理時，必須兼顧地上各種建筑、設施及資源的安全；反之，在進行地上空間的建設時，也應考慮地下空間的使用，兼顧地下資源、設施的保護。總之，必須正確處理地下建設和地上建設的關系，綜合考慮如何保護城市的歷史、文化、旅游、環境等資源，如何保護和改善城市生態環境，做到地上地下建設同步發展，相得益彰。
五、結語
一、新區概況
（一）新區經濟社會發展概況舟山位于我國東部黃金海岸線與長江黃金水道的交匯處，背靠長三角廣闊經濟腹地，是我國東部沿海和長江流域走向世界的主要海上門戶，陸域面積1440km2，海域內水面積208萬hm2，500m2以上島嶼共有1390個，區域內適宜開發建港的深水岸段有54處，總長279．4km，理論上可建碼頭泊位年吞吐量超過10億噸。2014年，新區常住人口114．6萬人，實現地區生產總值1021．66億元，增長10．2％，人均GDP 1．45萬美元，其中海洋經濟增加值713億元，占GDP比重69．8％，是全國海洋經濟比重最高的地級市。①新區鮮明的海洋特色區域產業體系基本形成，臨港裝備工業蓬勃發展，港口物流業快速增長，海洋漁業穩步轉型，海洋旅游持續升溫，新興產業扎實起步。2014年，港域吞吐量3．47億噸，工業總產值1967．62億元，水產品總產量166．94萬噸，漁農業總產值199．48億元，全年接待國內外游客共3997．96萬人次。②
（二）新區規劃發展目標根據國務院批復精神，新區未來將具備三大功能：浙江海洋經濟發展的先導區、我國海洋綜合開發試驗區、長三角地區經濟發展的重要增長極。通過10～20年發展，將新區打造成我國面向環太平洋經濟圈的橋頭堡，大宗商品儲運中轉加工交易中心、東部地區重要的海上開放門戶和重要的現代海洋產業基地，成為我國海洋海島綜合保護開發示范區和陸海統籌發展先行區。新區發展規劃明確：到2020年，舟山海洋生產總值年平均增長20％左右，港口貨物年吞吐量達6億噸以上。到2030年，開放型經濟體系進一步完善，建成國際領先的現代海洋產業體系。
（三）新區資源稟賦概況1．土地資源概況。截至2013年底，新區土地總面積共14．813萬hm2，農用地8．893萬hm2，其中耕地2．7萬hm2（含可調整地類0．247萬hm2）；建設用地3．187萬hm2；未利用用地2．733萬hm2。在建用地中，其中城鄉建設用地2．033萬hm2，交通用地0．407萬hm2，其他建設用地0．747萬hm2。規劃到2020年耕地保有量2．48萬hm2，基本農田2．313萬hm2，規劃基本農田保護比率93．2％。2．海洋資源概況。新區海域內水面積208萬hm2，至2013年底，全市共批準建設填海面積約0．6萬hm2。根據《浙江舟山群島新區發展規劃》確定的“十二五”期間用于重大項目建設填海的面積為0．45萬hm2，因此，舟山建設填海總面積將達到0．985萬hm2。3．潮間帶資源概況。目前，潮間帶總面積達1．527萬hm2，其中“十二五”規劃可用于開發利用的潮間帶達0．667萬hm2。4．低丘緩坡資源概況。全市可開發利用低丘緩坡資源1．662萬hm2，宜建面積0．7萬hm2，“十二五”期間宜建面積0．411萬hm2。③
（四）新區土地利用現狀1．可利用的土地資源十分有限，耕地后備資源嚴重匱乏。舟山市土地總面積僅為全省的1．4％、全國的0．02％。受海島自然環境、氣候條件的限制和影響，全市能夠開發和利用的土地資源很少，區域內可利用的土地面積只占到了舟山總面積的31％左右，地面坡度大于15°的面積大約占到舟山土地總面積的44％，其中大部為海島生態防護林，不宜進行開發利用。經調查，新區適宜開墾為耕地的后備資源總數不足1萬畝。①2．第一產業比重逐年下降，耕地種植受制于水。受自然資源限制，舟山種植業發展不具優勢，2013年，舟山市三次產業比例為10．3∶44．2∶45．5，一產比重逐年下降，從2005年的14．1％降至2013年的10．3％。一產中又以漁業為主導，種植業種類單一，主要以提供蔬菜和水果為主。2013年，全市農業總產值187．8億元，其中種植業產值為10．6億元，僅占5．6％。②同時，由于海島耕地資源少且布局分散，加上自然災害侵襲較多，淡水資源緊缺，土壤鹽堿化現象嚴重，種植業投入成本大，耕地產出水平較低。按照大陸引水成本1．86元／m3計算，水稻畝均耗水成本高達1268元，在舟山種植水稻僅耗水成本是大陸水稻平均種植成本的2倍，是國家水稻收購價格的1．36倍，成本收益嚴重倒掛。3．島嶼建設用地布局分散，基礎設施及特殊用地比重高。舟山島嶼分布呈現“大島近岸、小島離散”的空間形態，城鎮用地布局于沿海平原區域，臨港產業用地依海而建，農村居民點分布于各大小島嶼，新區建設用地布局總體呈現較為分散的狀態。受地形地貌和環境條件制約，各島嶼基礎設施建設和社會事業發展必須自成體系，交通、供水、電力等基礎設施共享性差，占地較多，全市基礎設施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作為國家軍事戰略要地，舟山特殊用地面積大、比重高；海洋旅游資源豐富，旅游配套服務設施用地多。
二、新區建設面臨的土地問題
當前及今后一個時期，隨著新區建設的加快推進，舟山市將迎來新一輪用地需求旺盛期。根據《浙江舟山群島新區土地利用戰略研究》成果：到2015年，全市各類建設用地需求約1．133萬hm2，占用耕地約0．667萬hm2；到2020年，各類建設用地需求約2．133萬hm2，占用耕地約1．067萬hm2，土地供需矛盾突出。
（一）規劃控制指標與實際不相符根據舟山市土地利用總體規劃，全市耕地保有任務是2．48萬hm2，基本農田2．313萬hm2，基本農田保護率高達93．2％；到2020年，城鄉建設用地總規模為1．43萬hm2；新增建設用地規模為0．715萬hm2。但從實際情況看，到2013年，全市城鄉建設用地已“倒掛”約1萬hm2，新增建設用地僅剩約0．04萬hm2。預計到2020年，新增建設用地缺口將達2萬hm2，城鄉建設用地缺口2．467萬hm2，約有0．9萬hm2新區建設用地與基本農田空間重疊。③這將導致國家和省重點建設項目、重大基礎設施、海洋新興產業以及海島保護與開發利用等項目無法“落地”。
（二）年度計劃用地指標缺口較大據分析預測，今后5～10年，舟山市每年平均新增建設用地需求在2000hm2左右，而實際新增建設用地計劃指標與此差距很大，如2013年下達舟山市的新增建設用地計劃指標約為430hm2，僅為今后年度用地需求量的21％左右。④
（三）區域內難以實現占補平衡2007－2013年，舟山市完成耕地占補面積約0．23萬hm2，其中市域內占補約0．16萬hm2，市域外易地補充0．07萬hm2，易地補充率為30％多，特別是2013年的易地補充率達到近50％，實現耕地占補平衡壓力日益加大。雖然通過灘涂圍墾解決了部分耕地占補平衡，但由于圍墾成本高，實際墾造的耕地必須進行灌排、降鹽降堿、地力培育等過程才能形成有質量的耕地，從圍墾成陸到形成耕地，必須要8～10年的時間。
三、新區土地管理制度綜合改革探索
他山之石，可以攻玉。在學習借鑒國內其他地區土地管理改革實踐經驗的基礎上，舟山市要緊緊圍繞國務院關于新區的戰略定位以及功能目標，充分發揮海島陸海資源優勢，統籌山、海、陸資源開發利用，堅持先行先試，著力改革創新，因地制宜地探索建立適應舟山發展需要的土地管理機制和政策制度，促進浙江舟山群島新區實現又好又快地發展。
（一）深入推進陸海統籌發展推進陸海統籌發展時，要特別注重發揮規劃的龍頭作用，努力探索陸海規劃合一的實現途徑。山東省在半島藍色經濟區建設中，大力實施海陸一體化規劃，將海岸帶、海島及近海海域納入藍色經濟區海域空間規劃，建立基于生態系統的海域空間規劃，從而有效地避免產業發展與生態環境之間，以及不同產業開發活動之間的沖突，實現海洋資源與空間的優化配置。［1］建議舟山市將舟山群島新區發展規劃、土地利用規劃以及海洋功能區劃中均涉及到的相同內容在規劃安排上進行統一，并落實到一個涵蓋舟山群島陸海區域內共同的空間規劃平臺上，真正實現陸海規劃合一，明確所屬陸海區域內各部分用地用海的功能劃分和控制目標。同時，注重加強規劃編制體系、標準體系、協調機制等方面的制度建設，強化統一后的規劃的實施和管理，使其真正成為統領舟山群島新區陸地、海洋開發利用和管理保護的依據。
（二）積極創新土地規劃計劃管理新模式1．創新土地利用規劃管理。天津濱海新區試行兩年一次動態評估，經評估如有必要五年可滾動修編制度。上海市根據實際用地需求，試行與審批級次相配套的兩年一次動態評估、五年一次修改土地利用規劃調整制度。［2］建議舟山市根據國務院批復的《浙江舟山群島新區發展規劃》，積極推進土地利用總體規劃評估修改試點工作，落實0．8萬hm2新增建設用地，0．56萬hm2基本農田和耕地保有量任務先由浙江省統籌平衡，待省級規劃修編或浙江省開展省級規劃評估修改時國家一并予以追加。2．創新土地利用計劃管理。湖南長株潭國家自主創新示范區實行以五年為一個周期，國家一次性下達長株潭城市群土地利用計劃，省政府根據長株潭城市群建設時序分年度統籌安排使用。天津濱海新區試行在建設用地總規模范圍內按照“前期適當集中，后期相應減少”的方式安排年度土地利用計劃指標，以濱海新區近年實際審批新增建設用地的平均數為基數，在規劃期前五年，以前三年適當高于基數，后兩年相應減少的方式將有關年度計劃指標下達給天津市，天津市將指標使用情況分類統計后報國土資源部。［3］建議國家對浙江舟山群島新區建設用地計劃指標實行差別化管理。一是浙江舟山群島新區在本輪規劃期內，不突破0．8萬hm2新增建設用地總量的前提下，自主統籌安排使用土地利用計劃指標，并將指標年度使用情況報國土資源部和浙江省國土資源廳備案，接受監督核查；二是國土資源部下達浙江的年度新增建設用地計劃指標增加至份額的110％，10％專項用于浙江舟山群島新區。
（三）積極探索耕地占補平衡新方式湖南長株潭國家自主創新示范區建立了耕地保有量和基本農田保護面積有償調劑制度，對在本區域內確實無法實現占補平衡或保護目標的，可以在省域范圍內其他地區進行有償補充或補劃。上海探索實現耕地占補平衡的途徑和方式，建立了全市統一的耕地占補平衡指標調劑市場。四川成都探索按耕地等級補償的占補平衡機制，以糧食產能等效面積作為耕地占補平衡的剛性指標，并試行獨立選址等重大項目在省內跨區域實現耕地占補平衡的辦法。［4］建議舟山市積極爭取，將國家、省級重點交通、能源、水利建設項目及新區規劃確定的建設項目納入全國統籌補充耕地試點范圍，開展國家統籌補充耕地試點工作。為確保舟山市重大項目建設，舟山應遵循先掛后統的原則，即在國家沒有正式開展全國統籌補充耕地試點前，耕地占補平衡以掛賬方式解決，等國家正式開展試點后，實行正常占補平衡統籌方式，并將前期掛賬項目納入耕地占補平衡統籌范圍。
關鍵詞：多規合一 生態環境規劃 生態文明建設 可持續發展
為應對我國城鎮發展相關規劃眾多，不同規劃之間內容沖突、協調度不夠、難以高效支撐可持續發展需求的問題，在《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》、《國務院批轉發展改革委關于2014年深化經濟體制改革重點任務意見的通知（國發[2014]18號）》和《關于開展市縣“多規合一”試點工作通知（發改規劃[2014]1917號）》等多個國家相關文件中，均明確提出了多規合一的工作要求，以促進國民經濟與社會發展規劃、土地利用規劃、城鎮發展規劃、生態環境保護規劃等內容的協調與統一。
當前多規合一中以“三規合一”工作開展較多，即國民經濟與社會發展規劃、土地利用規劃、城市發展規劃的合一。從部分已經開展工作的案例來看，土地利用規劃與城市規劃的合一往往成為三規合一、多規合一實施的核心，旨在協調建設用地指標與空間布局的不一致，如協調土地利用規劃與城市發展規劃中城市建設用地面積總量差異[1]，統一規劃管理邊界構建“一張藍圖”[2，3]。
在生態文明建設指導下，生態環境保護規劃成為可持續發展的重要支撐。但在當前多規合一工作中，生態環境保護多通過林地、水域等現狀生態空間辨識，將其作為城市發展的禁建區予以辨識[2]。雖然這些城鄉范圍內的留存生態空間對于生物保護具有重要意義，但在不同生態空間斑塊之間存在著各種生態過程，而這些生態過程對于生態保護往往發揮關鍵性作用。如城市發展造成生境斑塊隔離所形成的破碎化景觀格局，會限制生物在不同生境斑塊間擴散的生態過程，進而威脅生物生存，不利于生物多樣性保護。當前工作中，由于所確定保護成果缺乏對生態過程的辨識與評價，將使這些生態過程直接面臨城市發展的干擾與威脅，并降低整個生態系統的穩定性。規劃研究中，雖已有同時開展生態空間與生態過程保護的工作，但這些規劃結果與當前我國城市發展的主要依據――土地利用規劃、城市規劃銜接不足，致使各類規劃對于生態環境保護力度依然較弱。因此，在多規合一的背景下，需要對生態環境規劃如何與其他規劃相銜接進行探討，以提供更好的開展生態環境保護工作。
一、銜接國民經濟與社會發展規劃
國民經濟與社會發展規劃明確了國家發展戰略意圖，在社會、經濟、環境等諸多方面設定具體目標以引導市場發展，并成為其他各類規劃的綱要與依據。從“一五”規劃至“十二五”規劃的演變情況來看，生態環境不斷受到重視，并從“十五”規劃開始，對于資源環境的內容單獨成章予以表述。評價指標體系變化則更直觀地表現出生態環境在國民經濟與社會發展中越發受到重視，而二者之間的銜接主要在兩個方面：規劃指標之間銜接和項目選擇之間的銜接。
規劃指標之間的銜接是將環境規劃中的污染物控制量等作為國民經濟規劃的控制指標。在國民經濟與社會發展十二五規劃所確定主要指標中，包括主要污染物排放總量減少、森林增長等指標。以針對“十一五”期間火電SO2排放績效的測算結果為例，這種基于具體污染物總量控制的指標體系能有效促進環境保護。但隨著經濟社會發展所面臨的環境問題不斷變化，反映主要環境問題的指標全面性將成為二者之間銜接的主要挑戰。如霧霾在我國大部分城市的爆發，使得PM2.5成為當前社會主要關注的環境指標，而如何設定合理的控制目標則成為難題。
與項目之間的銜接則是依據項目所產生的潛在環境影響，指導建設項目的選擇。隨著科研的不斷深入，當前已能在部分領域對產業發展的環境影響程度進行定量核算，如在碳排放控制方面，不同產業空間的碳排放強度核算能輔助各產業發展的總量規劃、能源消費的碳足跡計算能指導社會發展的能源結構調整。總體而言，當前環境保護方面的理論與技術，融合于發改委定目標、選項目的進程中，能最大程度減輕經濟發展與項目建設的環境影響。
二、銜接土地利用規劃
土地利用規劃是在全國范圍內對不同土地利用總量與空間格局進行安排，相對于主要關注城鎮空間的城鎮發展規劃，土地利用規劃覆蓋整個城市與鄉村的所有空間，對于中大尺度的國土空間格局構建具有突出優勢。基于空間格局安排進行生態保護的理論與實踐工作已較為成熟，如針對生物多樣性保護的生態網絡規劃、基于生態群與最小費用模型的生態網絡規劃、平衡生態環境保護與社會發展需求的綠色基礎設施規劃等。因此，生態環境規劃與土地利用規劃的銜接重點應放在區域土地利用格局規劃上。
在劃定保護的空間格局時，當前土地利用或城鎮規劃多是根據自然保護區、地質災害風險區、風景名勝區、森林公園、濕地公園等有明確管理邊界線的結果區，將其空間疊加結果作為生態保護核心區，或者在規劃中列為禁建區。這種方式容易忽略掉一些對于生態環境保護有關鍵性意義的空間，如高自然價值農田對于鳥類多樣性的保護、河灘濕地對于水鳥的保護。因此，在劃定保護核心區或者禁建區時，需要在一定程度上拓寬劃分標準，注重對關鍵性生態空間的辨識與保護。
生態保護空間規劃中，除針對斑塊結構的核心區保護以外，帶狀景觀為另一主要的空間結構類型。當前研究與實踐最為廣泛的為兩類帶狀景觀――生物廊道與水系緩沖帶。生物廊道是維系生物在不同隔離生境斑塊間自由擴散的帶狀景觀結構，而基于最小費用模型模擬的功能性廊道越發得到重視及使用。最小費用模型考慮了生物在包含不同土地利用類型景觀基質中擴散時的選擇偏好與空間距離兩個因子，對其擴散時所選擇路徑進行模擬，進而作為生物廊道予以規劃；水系緩沖帶是分布于河濱兩側具有一定寬度的植被空間，發揮著富營養物質控制、過濾徑流、改善水質、保護河岸等多種功能，而根據其發揮的功能不同，其寬度與植被結構有不同的要求。在部分情形下，此兩種帶狀景觀在功能上可以重疊，即水系緩沖帶可發揮生物廊道的功能。
結合核心區與生物廊道可以進行生物多樣性保護的景觀安全格局規劃，而在考慮水污染控制、土地沙化控制等生態需求以后，可以構建區域安全格局。在中大尺度的生態保護空間格局規劃中，雖然會考慮多功能的需求，但在空間上依然 以網絡化的結構為主。這種網絡化的空間格局在國外規劃中廣泛采用，在國內科研與規劃實踐中也有探討，但在土地利用規劃中則考慮不多。此外，生態環境保護規劃與土地利用規劃在空間格局規劃上進行銜接時，可借鑒反規劃的理念辨識需嚴格保護的生態空間，進而與禁建區相對應并融入土地利用規劃中。
除劃分禁建區這一廣泛采用的生態環境保護方式以外，土地多功能需求對非禁建區的開發建設也有著一定的生態保護需求。如土地利用格局與覆蓋的調整，對于面源污染控制、洪澇災害應對等均有重要意義，而通過對多功能的考慮，能對廣大非禁建區建設開發中所需關注的生態環境問題與保護需求予以辨識。這些所辨識出的生態環境保護需求，則應作為產業發展規劃、建設用地選址的依據。
三、銜接城鎮發展規劃
城鎮發展規劃以城鎮建設范圍為主要對象空間，其從總體規劃到控規、詳規的組織體系，涉及區域到地塊的多個尺度，同時，受限于大量的建筑空間，城鎮范圍內的生態空間以城市綠地為主，且總量較小。因此，生態環境規劃在與城市發展規劃銜接時，需要涵蓋與之對應的所有尺度，并關注于少量的城市綠地利用。
在區域尺度上，生態環境保護規劃與城市發展總體規劃/分區規劃銜接的關鍵是空間格局的統一。在規劃銜接中，生態空間網絡格局對于提高整個綠地生態系統的穩定性具有較大作用，并在當前城市生態空間規劃中逐步推廣，可作為城市綠地系統規劃的主要指導。
當前生態環境規劃所涵蓋的規劃成果、標準、研究理論與方法，均能在不同尺度上與其他各類規劃相銜接，表明在多規合一中融入生態環境規劃具有較高的可行性與便利性。制度研究應是生態環境規劃與其他規劃的融合的關鍵。一方面應加強生態環境規劃體系的建立，形成一個獲得廣泛共識的標準，以提供相對一致的規劃成果與研究方法；另一方面則是通過規劃制度創新，加大生態環境規劃與其他規劃成果的銜接，借助當前已經成熟的土地利用規劃與城市發展規劃體系加快生態環境保護規劃的實施。本文依據生態環境規劃的內容，結合成熟的“三規”體系與特點，對較易銜接的成果與方法進行梳理，有助于生態環境規劃融入“多規合一”工作的開展，應對城市發展中快速增加的生態環境保護需求。
參考文獻：
[1]徐東輝.“三規合一”的市域城鄉總體規劃[J].城市發展研究，2014，08：30-36.
關鍵詞：優質耕地，二調，基本農田，土地利用
Abstract: This paper sets out the necessity and importance of Guangxi high-quality arable land survey project implementation; analysis of the content and technology roadmap for high-quality arable land survey; a detailed analysis of the overall project implementation process;careful parsing of the specific implementation steps of the high-quality arable land survey project in Guangxi; Finally,the author summarizes the problems that exist in the project implementation process, and gives a solution of measures to give the majority of peers to bring some theoretical and practical significance.
Keywords: high-quality arable land, two tone, basic farmland, land use
中圖分類號：S28文獻標識碼：A 文章編號：
耕地是土地的精華，是人們獲取糧食及其他農產品不可替代的生產資料。然而隨著城鎮工業的擴展，建設用地需求呈現強勁的增長態勢，勢必占用更多的優質耕地和基本農田。為進一步保護優質耕地，有效保障農業產業化科學發展用地需求，促進土地資源節約、高效利用，按照廣西國土資源廳的工作部署，在全市范圍內開展優質耕地調查工作，全面、準確掌握全市優質耕地的數量、現狀及分布情況，為下一步將平原、盆地、谷地等區域內的優質耕地劃為永久性基本農田提供基礎數據。
將集中連片性概念納入基本農田保護空間規劃中有助于實現耕地的“優質集中”管理，并引入能夠衡量和判定耕地集中連片的方法，力求判斷出優質連片耕地的空間分布，從而將高質量、集中連片的耕地劃人基本農田保護空間規劃中。在基本農田保護區規劃中體現耕地集中連片的原則，具有以下優點：(1)將優質集中連片的耕地劃入基本農田，可以保護國家的糧食安全和社會穩定；(2)可以優先規劃和開發劣質且集中的地塊，降低農用地流轉過程中的審批和博弈成本；(3)有利于多戶農民聯合，為實現規模農業提供可能性；(4)有利于控制耕地的面源污染[1-2]。
1 調查內容與技術路線
優質耕地是指坡度小于15°、有效土層厚度大于50cm、排灌條件較好、面積相對較大，較平坦地區地塊面積在10公頃以上的耕地；若地形坡度大于15°、已采取水土保持措施、灌溉水源有保證，且田面寬度較大、土壤肥力較好的梯田，也可考慮列入優質耕地的范圍。
1.1 調查內容
根據耕地的地形坡度、地類、集中連片度、土壤肥力、排灌設施等條件，調查優質耕地的數量、質量、分布、權屬等情況[3]。
1.2 技術路線
充分利用第二次土地調查、坡度圖、土地利用總體規劃等資料信息，應用地理信息技術和遙感技術，采用內業預判與外業核查結合的方式，查清優質耕地的數量、分布和利用狀況等，并建立數據庫，進行數據匯總和圖件編制。
2 項目實施流程
廣西優質耕地調查項目的實施的總體流程圖如下：
圖1 廣西優質耕地調查項目的實施的總體流程圖
廣西優質耕地調查項目的流程分以下幾個方面：（1）做好工作準備,準備好優質耕地調查項目所需要的資料與二調矢量成果；（2） 分析收集好的矢量成果，把符合條件的優質耕地區提取出來;(3) 根據各分析數據成果制作外業調查工作底圖；（4）攜帶外業調查工作底圖到實地調查；（5）內業分析外業調查回來的成果，整理好調查數據；（6）將調查數據入庫及匯總；（7）成果輸出。
3 實施步驟
3.1 調查底圖制作需收集的資料
(1). 第二次土地調查1：1萬土地利用現狀圖；
(2). 第二次土地調查1：1萬坡度圖；
(3). 土地利用總體規劃圖。
3.2 內業數據處理和工作底圖制作
(1). 將土地利用現狀數據中的“DLTB”圖層與坡度圖進行疊加，提取坡度小于15°的耕地及可調整地類（僅指可恢復為優質耕地的可調整地類）。其中，若存在坡度大于15°，但是具備灌溉條件、土壤肥力較好的梯田也應提取出來。
(2). 內業預判
根據正射影像圖，將地面較為平整、面積相對較大，且灌溉設施較完善的耕地初步確定為優質耕地圖斑。
(3). 將集中連片的耕地及可調整地類作為初步確定的優質耕地區塊，并對區塊按照七位編碼原則進行編號，前四位為YZGD，后三位為區塊流水號。
(4). 編制外業調查底圖
將初步確定的優質耕地區塊的矢量數據、土地利用總體規劃確定的允許建設區、有條件建設區范圍界線以及低丘緩坡區塊范圍線，疊加到1:1萬正射影像圖中，形成外業調查底圖。
3.4 外業實地調查
本次外業調查主要是對內業所提取的優質耕地進行外業核實，重點核實土地利用總體規劃確定的允許建設區、有條件建設范圍以及低丘緩坡區塊范圍內的優質耕地區塊。查清優質耕地的地形坡度、土層厚度、排灌條件、種植主要作物以及作物產量等情況。
在進行外業核實時，每個優質耕地區塊拍攝不少于2張不同角度的實地照片，照片拍攝注意選位，盡量選擇能夠體現其地理位置的地點進行拍攝，盡可能采用廣角拍攝，遠景近景結合，力求全面反映調查區塊的地形地貌及利用情況。
3.5 優質耕地分析確定
根據外業調查情況，將外業調查區塊中地形坡度大于15°、土層厚度不足1m、表層質地為礫質地、無排灌系統和種植速生桉等破壞耕作層作物、農作物產量低下的耕地剔除，不再作為優質耕地。
3.6 數據入庫及匯總
以縣為單位，將確定的優質耕地，建立優質耕地要素圖層，添加到第二次土地調查數據庫中，按照地類、坡度級別，對優質耕地進行面積統計匯總。
3.7 調查分析報告編寫
按照以下調查報告提綱，編寫XX縣優質耕地調查評價報告。
(1). 區域基本情況
主要從區位條件、社會經濟狀況、自然條件、地形地貌、氣候、土壤等介紹本區域基本情況。
(2). 優質耕地現狀分析
可從優質耕地數量結構、空間分布特征、耕地利用存在的問題等方面進行闡述。
關鍵詞：地理信息系統；城市規劃；應用
1前言
城市規劃是人類為了自身能夠在城市的發展中維持公共生活的空間秩序所做的對未來空間安排的意志。城市規劃從大的范圍來講，能擴大到區域規劃和國土規劃；在笑范圍內，能偶延伸到建筑物之間的空間設計和布置，其本質是人居環境綜合層次上的，以城市層次為主導的工作對象的空間規劃。城市規劃主要是制定城市未來的發展戰略、建立發展模型、優選城市用地的布局和發展方向，并按照工程技術和環境以及社會經濟的要求，綜合安排布置城市中的各項工程設施，同時提出近期控制的措施[1]。
城市化進程的加快，使得城市規劃需要收集、處理、分析展示大量的空間和屬性信息，而隨著GIS技術的不斷發展，其能將空間與屬性有機結合的特性，可以更好地滿足今后城市規劃的要求。GIS主要由硬件、軟件、數據和應用四大部分組成。其工作任務包括數據輸入、數據管理、數據分析和數據表達四個方面。GIS技術能夠保證基礎數據詳盡、可靠、準確，能夠大大提高規劃設計的科學性。而GIS軟件則可以方便快捷地生成各種規劃用圖、表格和報告，可利用數據庫管理數據，能夠動態的更新、增補，從而又可以進一步地促進城市規劃工作的發展。隨著城市規劃業的發展，以地理信息系統(GIS)為代表的3S技術（GIS、GPS、RS）、計算機輔助制圖(AutoCAD)、Internet等先進的數字技術已經廣泛應用于城市規劃領域。
2 GIS在城市規劃中的功能
從前期資料收集整理到成果出圖、項目選址到可持續發展戰略制訂、從規劃編制到規劃管理，從小區間的詳細規劃到大區間的區域規劃，從總體規劃到專項規劃等各個方面都可以應用GIS技術。
（1）城市規劃數據庫的建立
城市規劃是一個系統工程，既要確立城市的基礎地形、規劃控制性數據，也要確立規劃的現狀和城市的熟悉數據。因而，城市信息系統建立的首要任務就是確立城市規劃數據庫，能夠動態地儲存和管理空間信息和各種規劃專題信息。為城市規劃提供信息服務，并建立空間分析模型，提供決策的信息支持。同時，在進行城市總體規劃中，也可以建立分區規劃信息系統以及在重要地段建立城市設計信息系統。
（2）總體規劃中基礎資料獲取
進行城市規劃時，需要海量數據，可以利用GIS技術、利用遙感衛星獲得基礎資料，然后用GIS軟件，將其分類并進行面積的測算，從而對城市的現狀進行了解和分析。也可利用GIS軟件中所自帶的預測功能對未來的土地使用情況進行預測。在獲取遙感影像圖后，也可以根據需要對土地利用進行分類，而在分類以后還可以對某一種類型進行專題特征的提取和量算。
（3）規劃的可視化
利用GIS三維技術，規劃人員能夠實時交互地觀察各方案在城市環境中的規劃效果，可以沿任意角度，任意路線對不同的方案加以比較，也可以對規劃方案和周圍山體之間的關系進行分析研究，對方案中建筑的高度、體量、外觀以及整個城市的空間關系進行分析，還可以對一些重要的景觀點進行視線與視域分析，做到更好地控制好城市的整體景觀效果。因而，以GIS為依托，能夠使城市設計及土地開發管理信息系統相互集成，這是一般的CAD系統無法完成的。
（4）圖文信息一體化
圖文信息一體化主要指圖形與屬性的雙向查詢方便，圖文的交互功能強大，這也是地理信息系統最基本的特征。可在城市規劃信息系統的建設中，文檔信息與"海量"的圖形數據的有效關聯卻一直是系統建設的一個瓶頸。因此，需要根據規劃工作的特點，充分利用數據庫技術和網絡技術，從而進行系統的一體化設計，將空間數據與屬性系統高度集成、數據相互關聯，實現圖文并茂的信息可視化系統。
（5）技術經濟指標的計算，統計專題圖的生成
利用GIS技術，可以進行基于空問數據的各類非空間屬性的統計分析，能夠方便地生成各類技術經濟指標表，也可以同時生成多種多樣的統計專題圖，像直方圖、餅狀圖、柱狀圖、折線圖等等。
3 GIS在城市規劃中的應用
（1）城市總體規劃
城市總體規劃是對土地資源的開發、利用和整治、保護在時間以及空間上所進行的總體的、戰略的安排，也是實施土地用途管制的主要依據。在城市總體規劃中，所涉及土地的空間特征和屬性特征都處于不斷的變化之中，GIS技術能夠成為土地數據管理、更新、評價的有力工具[2]。同時，應用GIS技術，也可以建立覆蓋整個行政區域的數字高程（DEM）模型，而通過DEM與航空攝影資料的合成，就可建立起1∶50 000或1∶10 000的三維立體旋轉景觀模型，就可使得修訂城市總體規劃更具有現實性和科學性。
（2）公共設施布局
利用GIS的緩沖區分析，可很方便的發現服務盲區，能夠在規劃設計中進行相應的調整，在生成的緩沖區下面再疊加上人口密度圖，就能很方便的統計出每個公共設施所需服務的人口，與其現狀服務規模進行比較，就能很快知道那些公共設施服務規模不夠，需要新建服務設施或擴建規模。利用GIS的緩沖區分析、空間分析和統計功能可以擺脫傳統的根據規范，能更加科學合理地進行公共設施規劃布局。
（3）用地適宜性評價
根據地形、坡度以及工程地質等情況，利用GIS技術的疊加分析功能，可對城市用地進行適宜性評價，用以指導城市建設用地的發展布局[3]。
（4）城市空間擴展研究
根據歷年來的城市建設現狀圖，地形圖，遙感影像圖生成不同年份的專題圖，然后利用這些專題圖，可以進行城區不同年份的空間擴展研究，可以得到這些年來城市用地的變化情況，水域的變化情況，綠地的變化情況，其他各類用地的變化情況，新增建用地的變化，以及各類用地的變化情況，通過分析可以得出，那些是未變部分，那些是轉換部分，那些是改變部分，通過分析各部分間的相互關系可以找出城市發展的脈絡與動力機制及存在問題。
（5）建筑拆遷量的計算
可以利用GIS中緩沖區分析以及空間選擇功能，提取出拆遷范圍內的建筑，利用GIS的統計分析功能，計算出各類建筑的拆遷量及拆遷總量。
（6）規劃管理
城市規劃管理工作核心就是城市建設用地和建筑項目的管理。而對于要立案的項目，可由GIS數據庫中進行查閱，查閱項目的申報單位和申報項目的等相關信息，以此作為檢查項目受理情況和工作周期的主要依據。在審批階段，可借助GIS空間分析技術，能夠使審批人員可以很快地統計出所圈地塊的面積及有關屬性信息。同時審批人員也可根據計算出的面積，對照規劃控制指標不斷修改方案和重做，直到達到控制規劃指標要求為止。
關鍵詞：統籌城鄉；規劃；主體功能區；城鎮體系；村鎮布局
中圖分類號：TU98；F291.3 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2013）18-4529-04
自黨的十六大首次提出“統籌城鄉經濟社會發展”以來，我國開啟了以城鄉一體化推倒城鄉“二元墻”的歷史進程。在以科學發展為主題、以加快轉變經濟發展方式為主線的“十二五”時期，統籌城鄉發展是城市與農村全面、協調、可持續發展的體現，城鄉一體化也是轉變經濟發展方式、實現又好又快發展的載體與潛力所在。規劃是對未來發展的謀劃與部署，規劃能夠科學有效地引導未來的發展，須具備規劃對象明確、理念先進、體系健全、功能清晰的特征[1]。從規劃的視角探討統籌城鄉發展，需要明確規劃的理念符合科學發展觀要求，規劃推進的層次和體系應健全，規劃的目標及對城鄉協調發展的貢獻應清晰。但是，目前對統籌城鄉規劃的研究多為一體化目標的愿景描述，如通過產業布局、基礎設施、人口分布、資源開發、環境保護等一體化規劃促進城鄉融合發展。從城鄉發展的空間層次來看，實現城鄉統籌發展需要宏觀、中觀、微觀不同層面的規劃彼此銜接互補，才能在發展起點上明確城鄉各自的主體功能與發展定位；在城鄉傳導機制上依托載體發揮工業對農業的支持和反哺作用、城市對農村的輻射和帶動作用；在城鄉薄弱環節的村鎮地域上強化規劃引導，實現資源配置最優與空間利用最大化的目標，來推進城鄉協調發展。
1 宏觀層面——落實主體功能區規劃
國家“十一五”規劃中提到“各地區要根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構”。主體功能區理念是基于我國空間開發秩序失衡、各地快速推進工業化和城鎮化帶來的資源環境矛盾日益突出的背景下提出的，被視為填補我國空間規劃空白的重要內容[2]，對指導城鄉協調發展具有基礎性規范作用。
1.1 主體功能區戰略促進城鄉協調發展
主體功能區的提出在理論上豐富了區域經濟發展理論，創新了區域經濟管理理論，完善了區域規劃體系，實踐中促進了區域的合理分工與協調發展，推動經濟發展方式的轉變，有利于政府對區域分類指導和調控。盡管主體功能區規劃的推進實施有各種阻力，但“十二五”規劃進一步明確要實施主體功能區戰略，相比于“十一五”規劃依據開發強度劃分的四類功能區，“十二五”規劃更加具體和形象，依據區域形態劃分為城市化地區、農產品主產區和生態功能區三類。作為空間規劃的主體功能區戰略，看似與統籌城鄉發展關聯性不大，實際上，落實主體功能區對城市與農村兩大類地域系統明確各自定位，形成差異化發展模式具有促進作用。目前城鄉協作關系過度強調城市與農村的生產職能和商品交換，而對廣大農村地區（包括農產品主產區、林區、牧區）所擁有的生態環境職能和優勢卻未賦予價值內涵與量化補償，抹殺了這些地區的生態環境優勢，強化了城市在要素集聚與生產交換方面的優勢，卻弱化了廣大農村作為比較優勢的生態環境優勢，使農村在城鄉關系中處于被動、弱勢地位。而主體功能區規劃的落實及配套生態補償機制的建立，有利于不同區域明確主體功能定位，采取差異化的發展戰略形成布局合理、形態各異、功能互補的空間格局，是保障城市與農村兩類異質單元得以可持續協調發展的必由之路，從而改變某些地區城市化進程中形成的“城市像農村、農村像城市”的怪相。
1.2 各類主體功能區推進策略
省域層面在統籌城鄉發展進程中，應把主體功能區規劃作為一種基礎性戰略規劃，在國家和省域兩級功能區劃分的基礎上，在各市、縣域亦可借鑒區劃思想實行功能分區，如廣州增城市等就是通過主體功能區劃分來實現縣域經濟科學發展。對開發密度較高的區域實行優化開發，重點發展服務業等高端產業，引導一般產業向城市轉移，通過產業轉移、功能輻射帶動周邊地區發展，從而實現城鄉協調發展；對承載能力較強的區域實行重點開發，使之成為工業化、城鎮化的主要空間載體，提高綜合承載能力，集聚更多農村富余人口，為統籌城鄉發展、發展現代農業減輕人口壓力；對擔負一定生態職能的區域實行限制開發，發展符合地方承載容量的特色產業，并逐步引導超載人口轉移到重點開發地區。這類地區切不可盲目追求工業化和城鎮化而破壞生態環境，因為開發地區的生態破壞會影響到更大范圍乃至全國的生態安全和糧食安全，尤其對該區域的農村和農民而言，更是失去了未來發展的基礎和保障；對各類自然保護區實施嚴格禁止開發的保護策略，控制人為因素的干擾與破壞。
2 中觀層面——完善城鎮體系規劃
城鎮體系是區域經濟組織的地域載體，由大、中、小城市和村鎮組成，城鎮體系結構包括職能結構和等級規模結構兩方面。按照系統論的觀點，結構決定功能，城鎮體系結構的優劣直接決定了城鎮體系組織生產要素的效率與效益[3]。而統籌城鄉發展中的兩大地域單元——城市和農村，正是處于城鎮體系的兩端，實現城市帶動農村的目標，需要在城鎮體系規劃上明晰職能結構和等級規模結構，即明確職能分工以實現功能互補和交錯發展，健全等級規模體系以實現功能的傳導和輻射。
2.1 城鎮職能結構
城鎮職能結構是城鎮體系中不同層級城鎮所承擔的職能及彼此的協作關系。目前我國中西部城鄉差距較大的省域，城鎮體系職能結構上存在功能定位模糊、同質化競爭加劇以及區域剝奪問題[4]。具體表現為城市過度依賴第二產業發展的拉動，且第二產業對農業的拉動有限，第三產業滯后，中小城市和小城鎮缺乏立足各自區情的特色產業，大城市集聚過多資金、技術、人才等要素而對中小城市及村鎮擴散輻射不夠。
鑒于城鎮職能結構在城鄉關聯、協同發展上的作用與地位，統籌城鄉發展規劃在中觀層面應著眼于城鎮職能結構的完善以提高其對城鄉協調發展的貢獻。在職能結構規劃上應按照各城市之間在產業鏈條的不同環節發揮各自的比較優勢，實現分工協作在產業鏈上的契合[5]。如圖1 所示，中心城市在產業鏈條的兩端從事高附加值的行業，如上游的總部經濟、研發設計、人力資源培訓和下游的物流、營銷、結算、售后服務等；小城鎮與中心城市形成互補，從事中間環節的加工制造、組裝等環節；中小城市作為二者之間的過渡，承擔相應的產業分工，以此促進區域內城鄉地域分工網絡的形成。同時，廣大的縣域與農村需要立足區情，挖掘自身擁有的比較優勢且和本地農業關聯密切的加工業、特色產業，以提升農業產業化水平和農民收入，實現就地城鎮化。
2.2 城鎮等級規模結構
城鎮等級規模結構是城鎮體系中不同等級規模城鎮的數量及比例關系。城鎮等級規模結構表征城鎮體系的發育程度，也反映城鄉關聯及協調發展水平。合理的城鎮等級規模結構表現為不同等級城鎮的數量合理及匹配科學，可以發揮各自的規模與職能優勢，對集聚產業、承載人口、促進城鄉關聯發展具有正向促進作用。我國各省域的城鎮等級規模結構表現為中西部省域呈現首位分布的特征，首位城市壟斷性強，等級序列存在中間斷層，制約了城鎮功能的傳導與輻射。而城鄉發展一體化程度較高的東部發達省域的等級規模體系較為健全，依托中心城市、大中小城市、小城鎮構建的等級體系發揮聯系城鄉的載體與紐帶作用，生產要素在不同等級城鎮之間得到高效配置，城鎮規模和功能在動態升級中得到提升，從而實現城市與農村的一體化發展。
本研究用城市經濟首位度和城鄉發展差距來衡量城鎮等級規模體系。城市經濟首位度是衡量區域城鎮體系的一個指標，是指區域中第一位城市規模與第二位城市規模之比，城市規模可以用城市經濟總量來體現。城鄉發展差距用城鎮人均可支配收入與農民純收入的比值來測度。以2010年數據為例，對中國主要省份城市經濟首位度和城鄉收入差距進行對比。由比較結果（表1）可以看出，中西部省域城鎮體系發育程度整體滯后于東部，多數省域仍處于單中心增長階段，城市經濟首位度普遍較高，大于首位度的合理取值區間1.5～2.0。東部省域城鎮體系發育程度較高，省域內部不再依賴單增長極帶動區域發展，呈現雙核心或多極化增長，城鄉發展的網絡化組織體系日益健全完善。
因此，發揮城鎮等級體系組織區域經濟運行及城鄉關聯的職能，省域層面必須兼顧各城市規模的壯大與全省合理的梯度層級，避免出現城鎮體系的中間斷層導致孤島效應，制約城鎮職能的擴散與城鄉分工的協作。需要在全省范圍內規劃省域主中心、省域副中心、區域性中心等不同層級的中心城市，發揮各自在不同空間尺度與地域范圍的組織、引領作用。并且需要培育縣域在統籌城鄉關系中的核心作用，使縣域成為連接農副產品“進城”、工業產品和服務產品“下鄉”的橋梁紐帶，依托縣域經濟實力的壯大和城鎮設施的改善，拉動農村富余勞動力實現就地轉移，以最小的社會成本完成城鎮化。
3 微觀層面——推進村鎮布局規劃
村鎮作為城鎮體系的一個組成部分，理應包括在城鎮體系規劃范疇之中。但以往我國的城鎮規劃只涉及城市，對廣大村鎮而言是空白。隨著《城鄉規劃法》的實施及社會主義新農村建設的推進，村鎮規劃在新農村建設、統籌城鄉發展中的作用日益受到重視。而規劃的本質特征是前瞻性、科學性，尊重地域文化差異、產業發展規律、人居環境科學來編制村鎮規劃，是實現村鎮協調、可持續發展的前提。并且，當前各區域新農村建設中受資金匱乏制約，均采用“示范點”帶動，以點帶面發揮引領、示范效應，而村鎮規劃正是充分利用有效投入、防止盲目大拆大建、重復建設和二次改造所造成的浪費，因為規劃的節約是最大的節約，規劃的浪費是最大的浪費，尤其示范點的選擇與規劃應充分體現適用性和推廣性，即兼顧點的選擇與面的推廣。
縱觀國內統籌城鄉先行地區，一條共同的經驗就是依托“三個集中”推進城鄉協調發展步伐，即工業向園區集中、農民向新型社區集中、土地向規模經營集中。而推進“三個集中”都需要規劃先行，發揮規劃在引導要素流向、集中和承載產業、人口方面的先導作用。著眼于統籌城鄉發展的目標導向，在村鎮規劃中重點要解決三方面問題，即村鎮發展的戰略定位、村鎮的等級規模、土地資源的集約利用。
3.1 村鎮發展定位
村鎮的戰略定位應秉承“生活、生產、生態”的原則，既要提煉彰顯村鎮的比較優勢，又要順應未來村鎮發展的趨勢與潮流。村鎮應在地級市框架下構建各展所長、特色突出、差異化定位、錯位發展的空間格局。具有農業基礎的村鎮應壯大農業的規模優勢，發展農產品精深加工，延長產業鏈條，將提高的附加值來增加農民收入。一些資源型小城鎮，應在不破壞自然生態的前提下適度開發，以資源型產業起步走新型工業化道路，豐富產業部門體系，避免過度依賴資源型產業支撐增長。具有良好生態環境的村鎮可以規劃發展鄉村生態旅游、文化旅游，發揮旅游業的強關聯帶動效應來促進村鎮的服務業發展，提升城鎮化水平。
3.2 村鎮等級體系
村鎮的等級規模定位是基于村鎮的資源環境承載能力和在區域城鎮體系中的地位來確定。在引導農民向新型社區集中的過程中，需要有計劃有步驟地形成縣域中心城區—小城區—特色鎮—新型社區—自然村落的等級體系。因此，立足村鎮自然本底條件、服從區域城鎮等級體系分工、合理確定各村鎮的發展規模和承載人口、產業容量，確定對具有文化遺產性質的村落進行保護，并保證農民建房的選址安全。在此基礎上，規劃建設基礎設施和公共服務，從而避免基礎設施和公共服務在村鎮間的低效配置和浪費的弊端。
3.3 村鎮土地資源
土地資源的集約利用既是提高農村生產要素配置效率和實現農村要素收益的途徑，也是保障城鄉發展格局維護國家糧食安全的戰略需要。在村鎮規劃中實現土地資源的集約利用，即要求管住總量、用好增量、盤活存量、提高質量，從而實現節約集約利用土地。尤其對項目用地要嚴格批前審查，根據其行業、產業發展及投資強度等進行嚴格的項目預審，以確定合理的供地規模，并根據項目建設進度實施分批供地，同時對農村宅基地進行整理歸并，避免“空心村”蔓延，防止土地粗放利用。
在通過村鎮規劃引導“三個集中”進程中，應吸聚工業向園區集中，優化產業規劃布局，加大基礎設施投資和建設力度，加快培育和扶持主業突出、配套完善的產業集群，完善產業鏈條以發揮集聚效應，形成“塊狀經濟”來提高規模效益。實施重點鎮優先發展戰略，選擇一批有條件的區域中心鎮，通過政策傾斜和多方支持，促使其轉變為現代小城市，提升人口吸納能力。同時，適應農民改善居住和生活條件的迫切要求，加快農村新型社區建設，完善基礎設施和公共服務配套。嚴格遵循“依法、自愿、有償”原則，推動土地流轉，積極策劃包裝項目帶動發展，通過土地流轉，發展壯大合作組織、種養大戶、家庭農場、龍頭企業等現代市場主體，通過他們引領農民致富。
參考文獻：
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[2] 樊 杰. 我國主體功能區劃的科學基礎[J].地理學報，2007（4）：339-350.
[3] 陶良虎.中國區域經濟：理論、實務、案例[M].北京：研究出版社，2009.208.
關鍵詞:綠道;綠道體育;實踐;功能;概念
中圖分類號:G80-051 文獻標識碼:A 文章編號:1006-2076(2012)05-0011-05
“綠道”建設是近年來城市規劃的一種新趨勢,目前世界上許多城市都在大力推行綠道網絡建設。綠道規劃短時期內在全球迅速展開,凸顯綠道在解決人類生存環境等重大問題上的作用,綠道效應日趨顯著,綠道理念不斷成熟,綠道理論不斷完善[1]。而綠道網絡規劃也將成為21世紀戶外開敞空間規劃的主題[2]。我國綠道規劃實踐雖然進行較晚,但是近幾年來,國內
作者簡介:謝冬興(1979- ),男,湖南邵陽人,講師,碩士研究生,主要研究方向社會體育、學校體育。
作者單位:1.廣東培正學院體育教學部,廣東 廣州 510830;2.五邑大學體育部,廣東 江門 519000;3.韶關學院體育學院,廣東 韶關 510000
1.Department of P.E., Guangdong Peizheng College, Guangzhou 510830, China; 2.Department of P.E., Wuyi University, Jiangmen 519000, China; 3.School of P.E., Shaoguan College, Shaoguan 510000, China
眾多城市,特別是珠三角地區綠道網絡規劃及綠道實踐活動開展如火如荼,并取得了一定成績。綠道體育作為綠道實踐的基本形式,不斷被更多的人認識、接受,并參與其中。隨著綠道規劃、建設工作的不斷推進,有中國特色綠道理念的日漸成熟,綠道體育的開發、運營與管理不斷完善與規范化,綠道體育將與人們的社會生活接觸更加頻繁、聯系更加緊密。隨著國內綠道及綠道體育理論研究的發展,綠道體育自身的特征及其與其他各種社會現象之間關系的規律不斷被揭示出來,綠道體育的功能也在不斷地被認識、被開發。研究綠道體育實踐、功能,探討綠道體育的內涵,有利于綠道體育研究的下一步進展,同時也可以使我們進一步加深對綠道體育的理解,認識綠道體育對社會發展、對人們生活的重要價值,從而更有效、更自覺地發揮綠道體育的功能,為我國社會主義現代化建設服務,為人民服務。
1 國內外綠道運動概述及珠三角綠道體育現狀
1.1 國內外綠道運動概述
1.1.1 國外(美國為代表)
“Greenway(綠色通道)”源自greenbelt和parkway兩詞,green指自然或半自然植被區域,way是人類、植物、動物、水等的通道,具有移動的意味[3],它具備較強線性空間連通體系,具有重要的生態價值、休閑等多種功能。多數文獻認為,綠道思想的源頭可以追溯到奧姆斯特德(Frederick Law Olmsted)[4]和他1887年所完成著名的波士頓公園系統規劃(Boston Park System) 即“翡翠項圈(Emerald Necklace)”[5]。而哈佛大學牛頓教授(Newton, N.T)把波士頓公園系統看作是一條公園道(Parkway)[6]。21世紀60年代威廉H懷特(Whyte W.H.)在其著作《時尚園林》普拉特河(Platte River)景觀建設中首次提出“綠色通道”一詞[7]。隨后20余年綠色通道的概念得到進一步發展。直到1987年,綠色通道這一概念才在美國總統關于戶外環境的報告中得到官方應用與認定[8]。該報告對21世紀的美國鄉村和城市綠色通道網絡做出展望與憧憬。此后,城市綠色通道成為一種時尚景觀,僅在北美就有近500個城市、地區已建或正在建設綠色通道[3]。另外,1990年查理斯·利特爾(Charles Little)出版的開創性著作《Greenways for America》,成為綠道理念傳播的最優秀教材。從公園規劃到奧姆斯特德所倡導的公園綠道系統規劃再到艾略特提出的大公園綠道系統規劃,最后到艾略特二世提出的首次洲際范圍內的開放空間系統規劃,綠道規劃經歷了一次明晰的演化過程。
“綠色通道”在不同的環境和條件下會有不同的含義。于是對這一概念的定義總會有一定的局限性,不同學者對綠色通道的定義不盡相同。例如,Hay把綠色通道定義為連接開敞空間的景觀鏈,集生態、文化、娛樂于一體的自然特征的廊道[9]。Taylor等認為綠色通道是相互連接的線狀的、近似線狀的自然和文化區域[10],等等。
1.1.2 國內(珠三角為典型)
關鍵詞：城市地下空間；開發利用；存在問題；改革建議
中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A
引言
在21世紀中，由于生存空間危機的日益加深和科學技術的不斷進步，城市地下空間的開發和利用必然會以更高的速度和更大的規模得以實現，對人類今后的發展和生存，起著越來越重要的作用。我國正值新舊城市規劃高峰期。地下空間開發利用同地面城市的規劃設計具有同樣重要意義。加強地下空間的利用，用以改善城市生活環境已成為今后城市可持續發展的必然之道。
一、我國城市地下空間開發利用存在的問題
1、認識不充分，宣傳不到位
城市地下空間開發利用認識不足，宣傳不到位，城市建設“重地上、輕地下”，開發模式單一，構造簡單、規模狹小，融資渠道狹窄，喪失了城市地下空間開發利用的寶貴機遇和時間。
1.1不少人認為“地下地質結構復雜、施工困難、工程風險大、開發周期長”，不愿過問或很少涉及；或對地下空間抱有“復雜多變、不好掌控、缺乏安全、潮濕陰冷、利用低下”等意見；或持有“地下空間開發工程造價高、出售困難、利潤低下”等偏見。同時，多年來，相關部門對充分利用城市地下空間的宣傳不到位，更沒有把城市地下空間當作一種新型的國土資源來對待，普通百姓還沒有真正認識到地下空間利用的好處，不了解地下空間利用的作用意義。這些都導致我國城市地下空間開發利用的總體水平不高，始終處于一個初級的低水平階段。
1.2城市地下空間開發深度淺層、開發構造簡單、開發規模狹小、利用功能單一。很多城市樓房地下停車設施很少或基本沒有開發；地下人行過街通道缺乏統一規劃、設計零散、被動開發或街面通行人多造成交通事故才去開發；地下商業、步行街等地下空間面積普遍偏少或僅限地下一層；一些城市人流眾多的大型超市、商場、影院、寫字樓大多沒有規劃設計相應配套及相應數量的地下停車場，或有了停車場而被挪作他用；有的城市把地下空間開發利用的功能設計僅僅設立為單純的、淺層次的商業、停車場、倉庫或城市配套設施；有的則各自為政，僅以個體的形態存在，致使城市各個地下空間無法形成有效的互連貫通；沒有充分運用地下開發建設的長遠發展規劃，僅以地下一層的淺層次開發利用為主，喪失了地下開發利用二至四層深層次地下空間開發的良好時機。
2、法制不健全，政策不完善
一個良好、規范運行的城市地下空間開發利用模式，需要強有力的、健全的法律法規、政策指導和保障。而國外發達國家城市地下空間開發利用做得比較好，比如我們的近鄰日本針對地下空間資源的法律不但多，而且十分細致和規范，比如涉及地下空間權益的有《大深度法》；涉及地下空間開發建設的有《都市計通法》、《建筑基準法》；涉及城市市政設施的有《共同溝特別措施法》；涉及地下車位的有《駐車場法》、涉及地下空間道路通道的有《道路法》；涉及地下空間防火的有《消防法》；就連城市普通的下水道，也專門設立《下水道法》，可謂全而細。而我國城市有關地下空間開發利用的法律法規少之又少，有的城市則根本沒有。
3、管理體制不順暢，職能劃分不明確
3.1管理體制不順、協調機制缺失
目前，我國城市地下空間開發利用管理的現狀是國土資源、規劃、建設、交通、城建、房管、人防、公用設施、水利水務、防震、氣象、防洪、綠化、環保、公安、消防、國防、電力、電信、鄉電、市政等20多個部門機構分別行使管理職能、審批職權，缺乏一個綜合性的、權威性的、強有力的牽頭組織機構來統一協調各部門的責任和權利，造成職能不明、職責不清、管理缺失、協調各異的局面。
3.2管理力量薄弱，無法形成有效合力
由于地下空間開發利用涉及的部門機構眾多，又沒有一個強有力的組織協調部門來統一管理，致使地下空間開發利用管理力量薄弱，無法形成有效合力，最終形成有利益的、收費的都去管理，無利益的、不收費的、服務性的都不去管理的局面。多頭管理實際上是無人管理，極易造成無序與混亂。而作為城市“生命線”的地下管線一些城市近年來屢屢發生事故，不但嚴重影響了正常的市民生活，而且造成了難以估量的經濟損失。
二、城市地下空間開發利用管理改革的建議
1、完善法律法規并制定出相關操作細則
1.1明確地下空間的權屬關系。對地下空間的所有權和使用權有償出讓，地下工程產權的取得、轉讓、租賃、抵押都需要有法律上的具體規定作為規范的依據。例如日本就規定私有土地地面下50m以下及公共土地的地下空間的使用權歸國家所有，政府在使用這些地下空間時無需對土地所有者進行補償。這種關于地下空間產權方面的規定明確了地下空間的權屬關系，避免了在開發和使用過程中因權屬不明造成的糾紛。
1.2制定和完善地下空間開發利用及地下設施互聯互通的技術規范和標準。把規劃作為地下空間開發的重中之重，不僅需要對城市整個地下空間進行統一規劃、科學合理的布局開發，同時也要兼顧連通地上建筑設施，以發揮兩個空間的合體優勢，在最大程度上提高城市空間的利用率。
1.3完善民事權屬立法，制定配套、輔助法律，對融資制度作出規定，緩解建設資金緊張且渠道單一的情況。通過價格、稅收等優惠政策建立健全地下空間市場化運營機制，挖掘地下空間利用的商業價值。
2、確立一個統一的協調機構，建立信息共享機制
我國現行城市地下空間開發管理各部門各自為政，資源缺乏整合，為了有效解決由此延伸出來的多頭管理和短期行為，需要建立一個具有較高權威性的科學、高效的管理協調機構。但在政府合并政府部門、精簡冗雜人員的改革中，這種新成立的部門能否發揮其協調各方的作用還有待驗證。發達國家目前普遍形成的綜合管理體制是通過立法設立一個國家最高的法定地下空間開發利用領導機構，各地方政府按照權限要求成立相應的專門機構負責統籌協調，相關職能部門或公共事業單位作為第三方也參與進來。日本國會成立的“大深度地下使用協議會”與政府、專家委員會共同參與地下空間的開發利用；法國則是由作為第三方的混合經濟事業體SEM來負責協調和推進，SEM的組成人員包括各政黨的議員和各專業領域具有較強實力的民間專家，這就構成一種綜合管理和專業管理相結合的管理體制。這種將技術決策融入行政決策的方法值得我們吸收和借鑒。關于地下空間建設的信息共享，天津市采用“政府＋企業＋公眾”的模式通過頒布信息共享法規、成立信息共享中心、建立信息共享系統以保障實現。這個成功實踐可在很多城市作為一種范例模式進行推廣。在大中型城市中，電子政務普遍引入政府的日常管理和政務的信息公開與民眾互動中，地下空間的信息共享也可以借用這個電子平臺建立一個有權限級別的共享系統，實現相關單位的信息共享，同時也可將相關的信息及時出來，在滿足民眾的知情權的同時也接受公眾的監督。
結束語
綜上所述，開發利用城市地下空間是城市發展的必然選擇與趨勢。因此，我們應進一步學習借鑒發達國家和國內先進城市的經驗，結合中小城市經濟社會發展實際，科學合理地做好地下空間的開發利用工作。把地下空間的開發作為城市空間結構優化成長的重要內容，發揮地下空間在城市要素整合和完善方面所具有的觸媒作用。促進中小城市地上空間、地面環境、地下空間的三維立體化協調發展。
參考文獻
[1]曹晗，閻伍玖.我國城市地下空間開發研究初論[J].資源開發與市場，2008.5.
