時間：2023-10-12 09:41:35
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇鄉村土地利用規劃，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
土地是人類賴以生存和發展的最寶貴的資源，也是一種不可再生資源。人類在生產生活中通過根據土地的質量情況來協調安排土地的使用價值，這個過程稱為土地利用。充分合理的利用土地資源以及協調處理好土地資源和人類的生產生活關系顯得極其重要，為此土地利用規劃則應需而產生。土地利用規劃是在充分了解和掌握土地資源的性質、規模、容量和承載力前提下，并結合社會綜合環境和自然環境，對土地資源做出行之有效的利用并賦予土地價值的過程。其目的在于更好實現土地資源利用效益和滿足人們的生活、生存、生產需求，從而能夠達到資源的可持續利用。廣西賀州市八步區仁義鎮龍珠村作為賀州市新農村建設的典型事例，其土地利用規劃在適應“美麗廣西，清潔鄉村”政策方案實施中，得到了科學有效的規劃和利用，能夠充分的發揮土地的作用，為當地經濟、人文的發展提供了有力保障。
二、龍珠村土地利用規劃的變化走向
1、農村的城鎮化趨向
隨著農村土地利用規劃的變化以及人口的增加，深刻的改變了傳統農村的地域結構。農村的領域逐漸擴展，并形成一定的商業小圈，廣大農村地域凝聚起大量的新興小城鎮。此外，原有的城鎮街道隨之農村規劃用地的延伸也得到了拓展，使得城鎮、街道與農村新興小城鎮相互接軌，形成片狀、條狀、帶狀分布使得農村向城鎮化方向發展。
2、農村村民的非農化轉向
在政策背景下農村建設用地的擴大化，使得農村工業化的發展，特別是農業機械化的普及，與此同時，耕地面積的下降解放了生產力，推動了農村大規模剩余勞動力的轉移，但主要是年輕力壯、較高素質的農業生產力轉移。轉移朝著外出務工方向發展，并且能夠有效的增加農民的個人收入，逐漸的提高自身的生活水平。在住房建設等方面趨向于城鎮聚集地發展，引發農民的居住地向城鎮推進，農民脫離了農業生產，使農民身份發生轉變。就從事的生產生活來看，該村的耕地逐漸的開始以規模化耕作，實行土地承包。村民轉讓出使用權，轉向從事工業生產或者從事商業活動，脫離了土地開始以商人和工業生產者的身份謀發展。在農轉非的過程中，了解到在一個家庭中由之前的1個人從事商業或者工業生產活動增加到3個人從事此類活動。此外，在居住地上越來越多的村民轉向城鎮或市區置業，該村30%以上的家庭在城鎮或市區擁有自己的用房，農村居民呈現向城鎮居民的地域上轉變。
3、農村產業的工業化走向
在該村土地利用規劃中，農村建設用地的增加，主要用于農村產業的發展上，農村農用地向工業建設地和農產品規模化生產上。使得該村由單一的農業經濟變成了多元化發展的經濟結構，同時推動了農村工農商的發展，間接或直接使農用地轉變成為工業用地、建設用地等非農形式，大大的推進農村產業向工業化方向發展進程。通過農村土地利用規劃在此背景下該村的產業布局上出現了塊狀分布，在產業結構上第一產業與二、三產業并重。農村中涌現出磚廠、石灰廠、木材加工廠、食品加工廠、打火機制造廠等，隨著工業化的發展也上出現了文化投資、餐飲服務等相關服務產業的發展。
三、龍珠村土地利用規劃的效益
1、產生良好的生態效益
土地利用規劃的生態效益是指在開展土地利用規劃過程當中形成與自然界生態之間在相互碰撞、相互摩擦之間，以至人類的土地利用方式與自然界生態逐漸融合和相互作用后所產生的積極有效影響。該村在進行土地利用規劃中，有效的結合了“清潔鄉村，美麗廣西”這一有利政策，對村里的綠化用地進行調整規劃，從建設用地的美化、綠化到居住地的美化、綠化使得村容村貌變得更加的整潔有序，有效地改善了農民的生活環境、改善農民生產生活。由此可見，土地利用規劃的變化能夠引起生態系統服務價值的變化。
2、提升了經濟效益
土地利用規劃的經濟效益體現在土地利用規劃中對人類所產生的經濟價值。在規劃的過程所需的成本與所產生的總價值之間的關系，能夠衡量出在利用規劃中是否體現其規劃的合理性和科學性。該村的土地利用規劃使農村向城鎮化推進、農村產業向工業化發展、農民向非農化轉變，可以清晰的了解到該村的土地利用規劃能夠促進當地農村經濟的發展和人民生活水平的提高。土地利用規劃所帶來的生產總值遠遠大于規劃成本，實現其應有的經濟價值。
3、取得明顯的社會效益
土地利用規劃的社會效益主要表現在對社會的發展進步，對物質文明和精神文明建設的影響。土地利用規劃需要對當地社會的中長期發展做出積極有利的影響，利用規劃理念去引導和鼓勵整個社會的發展方向和人民訴求。該村通過土地利用規劃在建設用地和綠化用地的實際利用中建設“十個一”（一室、一會、一隊、一網、一景、一長廊、一場地、一基地、一品、一標兵）來引導當地村風民風的發展，不斷地提高農村的精神文明建設水平。此外，在土地利用規劃的決策程序上，采取民主決議和村規協議等方式，使當地村民的民主權益受到的保障，增強村民參與自治的意識。
四、關于土地利用規劃的建議
1、堅持人與自然的和諧發展，創建生態和諧美麗新農村
農村土地利用規劃是一個綜合性的工程建設，需要顧及當下的同時還要考慮長遠之計，考慮到國計民生。通過運用規劃手段完善農村的基礎設施建設可以調整產業結構，促進農村經濟的發展，人民收入的提高。治理農村的衛生死角和改造農村土地流失坡地、堤壩、可以建設好整潔干凈美麗的農村，保持好農村的生態平衡。修繕和修建農村的文化娛樂場所，可以促進農民生活方式的轉變，改善農民的生活條件，潛移默化的改變農民的世界觀、人生觀、價值觀，為農村的可持續發展提供有利經濟基礎和文化保障。
關鍵詞:鄉鎮土地;利用規劃;弊端;完善對策
中圖分類號:TU982.29 文獻標識碼:B 文章編號:1009-9166(2010)017(C)-0260-01
目前我國各地對土地利用規劃的有效實施,促進了用地管地觀念的轉變,有效遏制了建設用地的盲目擴張,一定程度上保護了基本農田。提高了土地利用水平;另一方面,通過合理安排用地,確保重點工程等各類建設項目用地的合理需求,為地方經濟建設、社會發展提供了用地保障。規劃實施制度化確保了土地利用規劃在土地管理中的作用得以落到實處。但是,當前鄉鎮土地利用規劃實施也存在比較突出的問題。規劃的實施缺乏效力,甚至有的地方規劃形同虛設,不但使土地的利用偏離最優,而且令國家浪費大量用于規劃的人力物力。
一、鄉鎮土地利用規劃的弊端
1、規劃的權威性不夠。有人說:“規劃規劃,紙上畫畫,墻上掛掛,不如領導一句話。”其實不然,鄉鎮土地利用總體規劃是列入法律范疇的,一旦形成就應具有法律效力。但是,在實際實施的時候,土地利用計劃不與規劃配套,二者的指標往往不相吻合,沒有遵守“預測―規劃―計劃”這樣一個合理的過程,造成規劃架空,難以落實。審批用地不按照規劃進行,審批用地的過程中,未堅持在規劃指導下有計劃地審批用地,出現了規劃跟著項目走,頻繁進行規劃局部調整的被動局面。
2、規劃基礎數據和圖件不實。基礎數據和圖件不實,影響了規劃的合理性及其實施。如某城市統計的規劃基期的城市建設用地面積與衛星遙感監測數據相比有較大差距,但該市當時只認可統計面積,結果造成規劃用地規模偏小,給目前的規劃實施造成了很大困難。還有一個城市,4次調查4個結果,每次相差幾萬畝。可以說,一些地區規劃基礎數據不準對規劃編制和實施造成了不良影響。
3、規劃內容剛性強,實施難度大。規劃制定一些剛性指標是必要的,但實施過程中需要足夠的彈性內容作為補充,這就要求鄉鎮土地利用規劃在內容深度和具體程度上把握適當。上輪規劃編制將所有的用地區都落實到具置,在規劃圖上每塊地的用途都完全定死,但實際發展過程難以按照規劃設想實施。
二、鄉鎮土地利用規劃的編制與完善
1、建立新的規劃理念與理論。充分借鑒國際上的“理性發展”理念,妥善處理好“經濟、社會發展與資源保護”、“人與自然和諧發展”等方面的關系。在確定規劃的目標時,緊緊圍繞人口、資源、環境和經濟協調發展這一中心議題,保證土地資源永續利用;在編制過程中應由上輪主要分配建設用地指標、定建設用地規模與速度向控制環境容量、開發時序、控制建設標準轉變;并通過較大比例尺的地圖確定城市合理發展邊界,從而解決城市無序擴張、優質農地嚴重流失等問題;大膽借鑒和吸收國外的和相鄰學科(如城市規劃、地理學、經濟學、社會學、環境科學、系統科學等)的相關理論,特別是空間規劃和可持續發展理論。
2、協調土地利用與生產環境建設。全國現有村莊320多萬個,自然條件、經濟發展、生活習俗等千差萬別,農民長期養成的生活垃圾隨意丟棄、在住宅周圍亂搭亂建的陋習一時難以改變。受傳統文化和習慣的影響,絕大多數農民喜歡單門獨院、前庭后作的居住方式,農民對于集中居住也不能完全接受。因而,鄉鎮土地利用規劃應尊重農民習慣與科學合理規劃之間的關系,做好必要的新農村建設用地預留。過去,有些地方把建設用地指標高度集中在城市,以城市為重點層層預留指標,分到最后,農村這一塊就沒有多少指標了。這樣,阻礙或限制了農村的發展,導致農村違法用地的大量產生。在鄉鎮土地利用規劃修編中要做好必要的新農村建設用地預留。
3、加強相關規劃的銜接。當前國家和地方有關部門都在編制新農村建設的各類規劃,比如經濟社會發展規劃、村鎮建設規劃、基礎設施規劃,包括生態環境保護規劃等。這些規劃都涉及用地。各類用地矛盾需要通過土地利用規劃管理來統籌協調,修編中應主動介入各類相關規劃。
4、加強公眾參與,開放編制規劃。土地利用總體規劃的制定和實施涉及技術、行政、經濟、社會等多個學科領域,同時又需要多部門、多主體的認可和協作,公眾參與能夠集思廣益,使規劃更為科學。可以采取包括問卷調查、公開征詢意見、社會聽證、專家論證、公告公示等多種方式,廣泛聽取各方面意見特別是不同意見;在規劃修編階段應設置專門的接待時間,進行規劃實施的現場接待或建立規劃熱線電話、公眾信箱等,給公眾滿意的答復,這樣既保障人民群眾參與規劃編制的權利,開門、開放編制規劃,又保證規劃決策的民主化和科學化。
5、提高規劃技術含量。應用地理信息(3S)技術,在地籍數據庫的基礎上建立土地利用規劃數據庫和土地利用規劃管理信息系統,作為修訂規劃成果的主要載體,使規劃修編與規劃管理信息系統建設同步進行,提高規劃管理水平。使土地規劃從野外調查、資料搜集、信息處理、計算模擬、規劃成圖到監督實施全過程實現信息化。要特別重視將決策支持系統(DSS)技術引入土地規劃,通過人―機交互系統,提高決策的透明度與決策的科學性。
作者單位:陽西縣國土資源局
參考文獻:
[1]趙哲遠,華元春,吳次芳,趙建強.基于遙感的鄉鎮級土地利用總體規劃實施動態監測技術研究――以杭州市余杭區塘棲鎮為例.中國土地科學,2009年第07期.
Abstract: Rapid urbanization changes the land use/cover dramaticly, which affects the regional eco-environment and causes various socio-economic issues. Further land use/cover change research will help to mitigate or improve the impact. From the number of structure, spatial distribution and characteristics of landscape pattern, the paper analyzes the landscape characteristics of land-use change by
land-use type map of Zengcheng Country, which is on the same time of different years.
關鍵詞： 城市化；土地利用；動態特征；城鄉結合部；增城區
Key words: urbanization；land use；dynamic characteristics；urban-rural fringe zone；Zengcheng District
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A文章編號：1006-4311（2014）23-0316-02
0引言
城郊區是一個隨著城市化的發展而出現的處于鄉村和城市之間的特殊地域實體，是受城市化、工業化進程影響最顯著、最敏感，人地矛盾最尖銳的地帶。城郊受制于分別來自城市和鄉村的各種作用力，也正是這種區域上的特定位置使得其土地利用不同于其他地區的最為顯著的特點就是其土地利用結構復雜、極不穩定、總是處于不停的變動之中。城郊是城市的昨天，鄉村的明天，對城郊土地利用變化特征進行研究具有重要的現實意義[1]。
在當前，對土地利用空間結構的研究，尤其是對土地利用結構分析方法的探討已經成為土地科學研究的焦點，廣大學者相繼提出了多種研究方法。其中，遙感技術具有覆蓋范圍廣，信息量大，獲取信息快，更新周期短等特點，為土地利用狀況提供了有效的信息。與傳統方法相比，節省了野外調查花費的大量時間，提高了結果的時效性，增大了研究結果的價值含量，對快速城市化的土地資源合理配置與有效利用有著重要的意義。
增城區位于珠江三角洲東北部、廣州東部，背靠大廣州，南與東莞隔江相望，東臨惠州，北界從化、龍門。總面積1616平方千米。總人口103.67萬人（2010年第六次人口普查結果）。因地處連結香港、深圳、廣州三個大都市的中部，被稱之為“黃金走廊”。是典型的城鄉結合部，在快速城市化過程中土地利用發生數量、空間上的變化。并且，增城本是農業大縣，是典型的農村，經過多年的發展到今天成為廣東省縣域經濟的排頭兵，已正式撤市設區，并入廣州市。增城模式受到各方推廣，對我國新農村建設有重要的參考價值與借鑒作用[2-3]。2014年增城正式撤市設區，成為廣州市的一部分。
1研究方法和技術路線
本次研究的數據使用的是覆蓋增城全市的遙感影像，分別為1990年與2005年兩個時相。其中，土地類型分類體系參照中華人民共和國行業標準，結合研究區土地覆被特點和遙感信息的可判性建立。此外，有關研究區域的社會經濟統計數據來源于廣州年鑒或增城年鑒，相關政策資料來自中國知識資源總庫文獻[2-3]。
土地利用的空間結構和數量結構變化研究使用ArcGIS的空間分析模塊將兩個時期的土地利用類型圖進行疊置分析，得到兩個時期的土地利用類型變化圖，統計分析其屬性數據，生成1990-2005年增城區土地利用類型轉變化轉移矩陣。
2土地利用變化特征分析
2.1 土地利用變化的數量結構特征
城市化發展過程中城市的建設以及土地利用規劃作為人類活動對地表的影響使土地利用發生數量、空間上的變化，不同土地利用類型間發生相互轉化。增城區1990-2005年各類土地利用類型之間的轉移面積百分比如表1所示。
由表1可知，從1990年開始，經過15年的發展，各類土地利用類型間轉化的比例很大，只有林地這種土地利用類型比較穩定，只有18.93%轉化為非林地。耕地的主要轉化類型為林地、園地，轉化率達到四成，值得注意的是建筑交通用地作為城市化進程中標志性的快速增長并且蠶食耕地的土地利用類型，在這里并沒有作為耕地的主要轉出類型而存在。
轉化為建筑用地的土地利用類型最要為綠地和水域，占轉入比例的57.6%，而建筑用地則主要轉化為林地和水域。從相關文獻中得知，主要是由于政策轉變，北部地區發展生態旅游業，并在區域范圍內進行大幅度植樹造林，蓄水造湖等工程導致，在遙感影像上則表現為北部丘陵山地間的農村居民點減少。交通用地的轉入類型主要是水域、園地、耕地，三者占轉入比例的66%以上。體現城市化過程中對耕地、園地、水資源等的侵占。根據相關資料顯示，在未來一定時段內，為了特顯增城“黃金走廊”作用并吸引資金發展經濟，作為基礎設施的交通道路數量還會有大幅的上升。
由上述分析可知，增城區的土地利用變化與一般城市化進程中建筑交通等城鎮用地侵占耕地、林地、園地和綠地等的狀況不同，增城區已進入理性發展的階段。根據文獻記載，上世紀90年代初工業起步初期的增城的發展是粗放型的，導致了環境的嚴重污染和生態的嚴重惡化。從2000年開始，增城轉變了發展策略，走上可持續發展之路，進行了生態環境大整治，積極護綠造綠，并且對土地利用進行了科學的規劃。據記載，從2000年起截止2004年，增城區累計引進社會資金5000多萬元，營造各種速生豐產林1萬多公頃。走可持續發展的道路成為增城后發優勢。體現了城市化過程中人類活動的影響不單單在于破壞生態環境，在發展社會經濟的同時，只要能夠及時調整發展方向，科學規劃，就做到經濟發展與環境保護齊頭并進，甚至以生態促發展。
2.2 城市化進程中城鎮建設用地侵占耕地狀況分析
將兩個時相的土地利用類型圖進行空間疊置與合并處理。其中，將建設用地和交通用地合為城鎮建設用地一類，耕地為一類，其他土地利用類型為一類，進行疊置分析后，得到1990-2005年建設用地侵占耕地狀況圖（圖1），直觀地體現了城市化發展過程中，城鎮建設用地對耕地的侵占情況。
圖1顯示，被侵占耕地最主要分布于南部和中西部平原地區，并且多沿交通路線產生，分布于道路兩旁。該區域為珠江三角洲河流沖積平原，土壤肥沃，耕地數量眾多。并且由于被規劃為工業區，有多條交通線路經過；靠近廣州市，眾多房地產樓盤星羅棋布，故該區域成為耕地轉化為城鎮建設用地最多的區域。
中心城區周邊的耕地主要是由于城鎮中心區用地向外擴張，由次級城郊轉化而成。主要分布于原中心城區周邊，并有沿主要交通道路向次級城區蔓延的趨勢。其中主要向西蔓延連接中新鎮，向南蔓延連接新塘、石灘。由此體現了城市化發展，人口增多等因素無可避免地發生侵占耕地的狀況。
相關文獻資料表明，從2004年起，增城區根據因地制宜科學發展，保護環境走可持續道路等發展原則與策略，在區域范圍內構建南中北“三大主體功能區”：南部建設重點開發的新型工業集聚區，中部建設優化開發的大都市副中心生活安居與文化產業區，北部建設限制工業開發的都市型農業和生態旅游示范區。重點建設“兩城三中心”：“兩城”，即荔城區和新塘城區，市區努力建設成為生態良好、文化繁榮、經濟發達的文化產業和國際化會議休閑城；新塘努力打造成廣州東部生態工業衛星城。“三中心”，即石灘、中新、派潭三個中心鎮，石灘創建生態工業鎮，中新創建增城中部工業明珠，派潭創建生態旅游特色鎮。圖3.3所顯示的被侵占耕地的分布總體來說與上述文獻體現的土地利用規劃不謀而合，充分反映了正確的發展方向和科學的土地利用規劃對一個區域城市化進程有舉足輕重的影響，兩者相輔相成。
3結論
數量結構的研究結果顯示，增城區城市化發展過程中雖不可避免地占用了耕地、綠地等自然資源，但侵占量很少，并無以犧牲地表自然覆被為代價的發展經濟的現象，甚至林地的比重還有所增加。查閱相關文獻與統計數據后得知，增城區在城市化初期的發展模式也是粗放型的，但隨著經濟的發展和人們認識水平的提高，對自然資源的破壞程度有所減輕，而且努力恢復生態面貌，積極提高生態環境質量，走上可持續發展道路，城市化發展進入理性階段。空間分布與景觀格局特征的研究結果顯示，土地利用的多樣化趨勢明顯，空間分布變得更復雜，并向土地利用規劃所劃的三個功能圈方向發展，體現了科學的土地利用規劃的重要性。
參考文獻：
[1]程琳琳.大城市郊區土地利用結構變化及土地利用可持續利用評價研究[D].南京：南京農業大學土地資源管理專業，2006.
關鍵詞：城鄉邊緣帶；土地利用；土地規劃
城鄉邊緣帶，也稱城鄉結合部、城鄉交錯帶，是指位于城市與鄉村之間，以土地的城市和鄉村利用方式相混合為典型特征，人口和社會特征具有城鄉過渡性質的一個獨特地域。城鄉邊緣帶是一種全新的地域組織單元，這一地帶的出現使原有的城鄉二元結構轉化為三元結構，即城市、城鄉邊緣帶及鄉村。
隨著我國城市化速度的加快，土地需求日趨旺盛，城鄉邊緣帶的土地利用產生了一系列問題，本文通過分析城鄉邊緣帶土地利用問題產生的原因，提出解決這些問題的一些對策。
一、城鄉邊緣帶土地利用的問題及產生的原因
1.農業用地與非農業用地空間交錯，用地矛盾突出
城鄉邊緣帶鄰近大中城市，“具有顯著的城鄉功能相互滲透的空間結構特征”[2]，土地使用性質表現出與城市距離相關的空間過渡性，即隨著與城市距離的增加，非農業用地逐漸減少，農業用地遞增。但是由于我國城市化進程的加速，原本有序的梯度推移逐步演化為無序的空間推進，加之城市具有沿通達性較好的道路系統和城市“飛地”的形式擴展，[3]土地的利用結構表現為農業用地不斷轉換為非農業用地，使得農業用地與非農業用地在城鄉邊緣帶形成犬牙交錯的空間布局，引發了突出的用地矛盾。
2.人口流動頻繁，耕地迅速減少
我國城市的空間擴張形式主要表現為圈層式的無序蔓延以及沿交通線路的扇型輻射，城市的快速擴張必然帶來人口的加速流動。一方面，城市內部的老城區改造，基礎設施建設發展迅速，大批城市人口動遷到城鄉邊緣帶；另一方面，大量鄉村人口、外來流動人口因城鎮化的推進以及自身對城市的向往而紛紛走向城市，但是由于城市中心地帶的地價昂貴，外來人口收入不高，于是在城鄉邊緣帶聚集。綜合這兩方面因素，城鄉邊緣帶成為人口增長幅度、人口流量最大的地區，引起非農業用地尤其是住宅用地需求大增，農用耕地面積迅速減少，嚴重影響了我國長期的糧食安全。
3.土地亂占亂用，浪費嚴重
長期以來，我國鄉村空間正逐步受到城市蔓延的壓縮，是一種“被動式”的增長，國內研究更多的將目光投向城市，片面認為“城市化”就是城市越多越好，越大越好，掀起了一陣又一陣的“造城運動”，表現在城鄉邊緣帶的土地利用方面就是城市不斷的擴張，鯨吞著鄉村的農用土地。一方面，許多地方政府由于管理與規劃的滯后，大批的農用土地征而不用，征而亂用，造成了土地的嚴重浪費。另一方面，由于工農產品巨大的剪刀差，城鄉邊緣帶居民務農積極性不高，大量資金、勞動力開始投向非農產業，引起耕地大面積的閑置荒蕪，耕地資源的極大浪費。
4.土地利用方式復雜多樣，污染嚴重
城鄉邊緣帶因處于城鄉交接的地帶，所以一、二、三產業兼而有之，但產業發展又呈現無序的特征，在土地利用方面表現為類型復雜多樣，用地方式極不穩定，并且具有較大的自發性。
第一，作為城市的農副產品供應地，由于長期使用化肥，有毒有害物質殘留導致土地生產能力下降，影響了土地的長期生產率。
第二，城鄉邊緣帶鄉鎮企業的盲目發展導致空間布局上極為分散，規模小而占地量又非常大，多與居民點、畜禽養殖場相互混雜，而且鄉鎮企業對廢水、廢氣、廢渣的處理手段非常落后，污染嚴重。
二、解決城鄉邊緣帶土地利用問題的可行途徑
1.集約利用土地，實現土地的可持續利用
土地的集約利用是指在合理利用的基礎上，通過增加土地單位面積投入，不斷挖掘土地潛力，逐步提高土地的使用效率和經濟效益，以節約寶貴的土地資源。城鄉邊緣帶的非農用土地大部分是由農用土地轉化過來的，因此，為了實現土地可持續利用的目標，只有走集約利用的途徑，才能為后代留下更多的土地資源。土地的集約利用一方面要求在城鄉邊緣帶的土地在空間上統籌分配、合理安排各項用地，達到經濟效益、社會效益、生態環境效益的最大化和最優化，另一方面還要求遵循土地報酬遞減規律，限制對土地的盲目投入，過度的利用，以免用地結構失衡，降低土地的使用效率。
2.運用先進技術，建立動態的土地利用機制
城市化是一個動態的過程，隨著城市的蔓延，城鄉邊緣帶的土地也不斷由農業用地轉化為非農業用地，舊的城鄉邊緣帶逐漸融入城市，新的城鄉邊緣帶又不斷產生。傳統的土地利用規劃與管理手段落后，傳統的剛性土地利用規劃思維已無法滿足土地可持續利用的要求，土地利用變化中的許多不確定性、不可預測性等綜合因素迫切要求編制具有廣泛適用性的土地利用彈性機制，建立起適應城鄉邊緣帶環境變化的應變系統，并不斷完善。這就需要運用先進的計算機技術、地理信息系統（GIS）、遙感（RS）和全球定位系統（GPS），定性、定量、定期對城鄉邊緣帶的土地利用進行研究，并及時反饋給有關土地規劃部門，建立土地利用監控的長效機制。
3.控制人口流量，嚴格保護耕地
針對城鄉邊緣帶因人口急劇增長而帶來的土地超載問題，應采取相關措施，運用行政、經濟和法律的手段，一方面嚴格執行計劃生育政策，控制城鄉邊緣帶的自然人口增長率，另一方面加強流動人口管理，減少外來人口的數量。同時，對城鄉邊緣帶的土地利用實行嚴格的審批制度，用法律的手段嚴格保護耕地，杜絕大量占用耕地，建設住宅以供出租現象。此外，還應對城鄉邊緣帶的居民進行集中化的社區居住管理，加強宣傳培養居民保護耕地，珍惜土地的思想意識。
4.明確土地權屬，綜合整治環境污染
一直以來，城鄉邊緣帶由于特殊的地理位置，土地權屬不一，城市與鄉村的相關管理部門權責不明晰，逐漸淪為“誰都能管誰都不管”的區域，造成了土地管理混亂，土地污染嚴重的后果。相關土地管理部門應聯合加大管理力度，明確不同土地地塊的權屬，運用法律的手段綜合整治土地的污染。
第一，針對土地肥力下降的趨勢，應倡導合理施肥，減少土地化肥的施用量，增加有機肥料。
第二，優先發展無污染項目，對星羅棋布的鄉鎮企業采取集中化管理，對某些污染嚴重的鄉鎮企業采取嚴格的“關、停、并、轉”等整改措施，減少對環境的污染。
結束語：
土地城市化是城市化的重要內容和外在表現形式，人口城市化、產業城市化與土地城市化之間應該具有協調一致的關系。當人口城市化與產業城市化超越土地城市化的時候，必然會出現城市擁擠不堪、生態環境破壞的現象，反之則會出現大量耕地被占用、城市土地閑置浪費的問題。正確處理好城市化進程中城市建設用地需求與耕地保護的矛盾、解決好城市化進程中城市建設資金不足與土地財政的問題、真正做到城市土地尤其是開發區土地的集約節約利用，就能在人多地少的約束條件下實現土地資源的可持續利用，保障我國城市化進程的快速平穩推進。
參考文獻：
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[2] 曾菊新.空間經濟：系統與結構[M].武漢：武漢出版社，1996：209.
[3] 陶 陶.城鄉結合部土地利用總體規劃研究[J].宿州教育學院學報，2001，（4）：13.
關鍵詞：土地流轉；“兩規合一”；鄉鎮規劃；研究
中圖分類號：TU984文獻標識碼： A
黨的十以來，各地鄉鎮規劃建設過程中，都應當緊緊抓住新土地利用總體規劃修編契機，踐行“兩規合一”機制，從有效破解當前土地緊性約束問題。
由于原來的土地利用規劃、鄉鎮村莊分布規劃存在很多的問題和區別，因此導致“兩規”銜接難、執行難；同時，農村居住點相對比較分散，而且農民建房管理工作落實不到位，尤其是土地利用呈現出粗放性特點，現已成為鄉鎮社會經濟發展的重大桎梏。
1、鄉鎮規劃建設過程中的問題分析
隨著社會經濟的快速發展，雖然土地流轉和利用水平有了一定程度的提高，但鄉鎮規劃過程中依然存在中而一些問題，主要表現在以下幾個方面：
1.1 兩規分離導致鄉鎮用地供需脫節
從理論上來講，城市規劃建設與土地利用規劃管理，均屬于實施規劃管理范疇，其中鄉鎮規劃建設的重點集中中在鎮區的規劃與布局；而對周圍村莊的規劃建設，則僅僅體現在宏觀層面的重點中心村、中心村以及基層村結構管理。在土地利用規劃過程中，以耕地、基本農田保護為主導觀念，在分配指標上強調的是城鄉規劃建設并重，不同類型的村莊規劃指標統一。在分開編制條件下，經常會出現土規有指標不顧及空間問題，而鄉鎮規劃建設過程中有空間卻不顧指標等現象，由此造成了鄉鎮、鄉村以及指標聯系非常的松散，而且鄉鎮用地指標出現了嚴重緊缺現象，以致于空心村現象非常普遍，供需嚴重脫節，這在很多村莊規劃建設用地指標分配過程中，均有明證，結果是實際需求指標僅為分配指標半數。在項目建設推動下，對掛鉤村莊進行增減、舊村改造以及新項目選址依靠企業自覺，在該種情況下土地流轉只是局限在個別的村莊，而難以實現規模化發展。
1.2 一套班子、兩張圖，管理難度非常的大
實踐中可以看到，城鄉規劃、土地流轉利用的統計分配與標準之間，存在著一定的差異性，規劃管理工作難以落實到實處，土地流轉實際可操作性差。一般而言，城規中所確定的用地自下而上疊加偏大；然土規主要是對總量進行嚴格控制，其所強調的是自上而下式的細化和分解。由此可見，兩規劃的分配方式存在著較大的差異性，所以兩規指標統計出入非常的大。由于城規、土規劃分不同，因此土地流轉用地空間很難保持一致。比如，靠近鄉鎮建成區域的公路兩側綠地建設過程中，在規劃過程中納入鄉鎮建設用地管理范疇。然而，土規中卻無法實現，即便是數據上相同，空間邊界上也無法做到統一。基于上述兩規上的差異，“兩規合一”管理制度下的鄉鎮用地管理過程中，城規、土規不相符現象非常的普遍。
2、土地流轉“兩規合一”背景下的鄉鎮規劃策略
基于以上對傳統的土地流轉規劃中的兩規問題、現狀分析，筆者認為在當前兩規合一的背景下，要想做好鄉鎮規劃建設，可從以下幾個方面著手：
2.1全面實現鄉鎮土地流轉的全域規劃
城規、土規的全域規劃，實際上是以鄉鎮土地流轉為技術支撐的，其中土規實現了全覆蓋，而城規中只對鄉鎮建設用地給出了明確指標，在落實到村時只明確了相應的布點，空間落實難。城規與土規之間的對接，只是數據信息上的銜接而已，城規對土地空間的不落實，造成了兩規之間的銜接沒有基準底圖，而且城規因缺乏土地利用數據而對拆村并點沒有話語權，同時這也是當前農村土地流轉過程中城規缺位的主要成因。由此可見，對鄉鎮規劃進行全域覆蓋，可在兩規合一基礎上實現鄉鎮土地的有效流轉；在鄉鎮規劃建設過程中，應當根據鄉鎮發展現狀進行分析，確定鄉鎮、村莊發展規模和結構類型，將信息及時反饋到鄉級土規管理部門，然后結合土規要求，確定鄉鎮、村莊的建設用地規模；在鄉鎮規劃建設過程中，應當及時補充社會主義新農村建設的內容，并且落實好土規指標、確定村莊建設規模和擴展邊界，并在此基礎上劃定村莊用地布局，從而實現鄉鎮規劃數據、空間圖紙之間的一致性。總之，只有實現鄉鎮總體規劃建設的全覆蓋，才能確保在土地流轉利用的一盤棋，才能真正的做到鄉鎮土地規劃建設用地數據與布局之間的完全一致性和無縫銜接。
2.2土規與城規之間的優化結合
在土地規劃建設過程中，其所需的流轉土地指標是從市、區到縣鄉逐級分解的，對于到鄉的指標再進行拆分，然后分配到鎮區、村莊。在村莊用地規劃過程中，因其關系到國家規定的耕地保護硬指標，所以土規重點在鄉村。較之于金字塔頂的鄉鎮而言，鄉村土規中有明確的量約束，就像是一個蛋糕，大小以及確定了，置于怎樣拆分和分配，土規中沒有明確的規定。然而，城規卻對此有較為明確的規定，利用城規可以實現對蛋糕的合理分配。在具體的執行過程中，因過于重視對終極發展藍圖的追求，以致于對近期指導意義不大。土規指標的剛性特點，可促使城規的規劃和布局，從而滿足近期鄉鎮發展要求，使規劃執行力增大，二者結合在一起，不僅可以增強其可控性，而且還具有了可調節性。實踐證明，只有將重“鄉”與重“城”的兩規，有機地結合在一起，才能實現鄉鎮規劃建設的科學合理性。
2.3關于土地流轉的“兩規合一”的反思
首先，應當建立健全規劃理想與制度。在鄉鎮規劃過程中，實現了兩規的全域化規劃，其中土規中的用地分配更為合理，而城規也實現了全域化規劃。從理論上來講，當前的形勢下已趨于理想化狀態。然而，從“兩規合一”以后的鄉鎮發展現狀來看，雖然規劃中充分征求了意見，但拆村的出發點仍是村莊建設節約用地，并以此來發展地方產業。在該種情況下建立的復墾型村莊，圖紙上雖然已經不存在，但實踐中距真正的實施相差甚遠。對于那些發展機遇比較好的村莊而言，可以在建設區迅速開建，復墾村并未及時變成基本耕地，加之增減掛鉤未跟上，以致于造成了土地資源的嚴重浪費。針對這一問題，筆者建議增減掛鉤項目一旦立項，就可以流轉；將拆舊村與流轉指標落地項目掛鉤，這一次才能實現拆舊村、建新村以及增加耕地和鄉鎮開發用地的有機結合，才能有效節約用地。
其次，進一步明晰兩規對接層次。土規可直接指導用地審批，但是在鄉鎮用地上只能大致給出一點指導意見，不能指導鄉鎮建設用地性質審批。近年來，鄉鎮規劃管理部門多次因擴建學校、市政道路建設以及新增沿街商業圈而要求城規更新和修改，對土地規劃審批進行指導。在不斷的解釋過程中，凸顯出一個很重要的問題，即城規、土規之間的對接出現了偏差。因此，在實際操作過程中，應當進一步明晰量規的對接層次，不能簡單地將總規來批地，以免造成不良后果。
3 結束語
總而言之，在土地利用規劃過程中，應當堅持城鄉規劃建設用地增減相掛鉤，積極開展土地綜合整治工作，優化土地結構、合理配置土地資源，提高土地凈增流量，抓住“兩規合一”的契機，努力破解當前土地流轉過程中的“緊性約束”，以此來拓展社會經濟發展空間。
參考文獻：
[1]顧秀麗.“兩規合一”背景下的土地儲備規劃編制初探[J]. 上海城市規劃，2010(04):5-8.
[關鍵詞] 3S技術 廈門 聲環境功能區劃
1 引言
環境功能區劃是依據社會經濟發展需要和不同地區在環境結構、環境狀態和使用功能上的差異對區域進行的合理劃定，其目的是基于區域空間的資源環境承載能力，通過辨析面臨的環境問題和環境保護壓力，分區制定環境保護目標和明確環境保護相關政策措施。隨著科學技術的不斷發展，將遙感（RS）、全球衛星定位系統（GPS）和地理信息系統（GIS）緊密結合起來的“3S”一體化技術，因其具有快捷、準確、實時、大范圍的對地觀測能力及強大的空間信息處理和分析能力，已被廣泛應用于社會的各個領域[1-3]。將3S技術應用到環境功能區劃中，不僅節約時間，而且可以在很大程度上提高區劃成果的精度和科技含量[4-5]。本文以廈門市聲環境功能區劃為例，探討3S技術在環境功能區劃中的應用，以期為相關行業規劃提供借鑒。
2 資料和工具
基礎資料：（1）廈門市基礎地理空間信息數據，包括水系、居民點、鐵路、道路、行政區界、等高線等數據圖層；（2）2008年1:55000廈門市地圖；（3）2008年11月覆蓋廈門市的福衛二號衛星遙感影像數據，包括全色和多光譜兩種數據；（4）2008年廈門市土地利用規劃圖；（5）大型公園、風景名勝區、水源保護區等重要生態功能區圖。
硬件配置：手持Trimble JUNO SB GPS、PC機、掃描儀、打印機等。Trimble JUNO SB手持GPS集合了GPS接收機、衛星導航、數碼相機和掌上電腦等多種功能，最主要的是該GPS可以把預先配準的地圖、規劃圖和遙感影像等圖像信息文件導入,便于外業調查的現場定位和實時查詢。
軟件平臺：ESRI.ArcGIS Desktop9.3地理信息系統軟件、ERDAS9.2遙感圖像處理系統軟件、GPS Pathfinder辦公軟件。GPS Pathfinder辦公軟件用于外業計劃、建立數據字典以及GPS采集數據的處理、編輯和傳輸等。
3 區劃步驟
3.1 基礎底圖制作。在ArcGIS桌面軟件ArcMAP中新建環境功能區劃地理數據庫（如quhua.mdb），在庫中導入廈門市基礎地理空間信息數據（包括水系、居民點、鐵路、道路、行政區界、等高線等），建立統一的坐標系統，并對各數據進行分類、符號化和標注，達到合適的畫面效果。
3.2 遙感影像處理。將具有高空間分辨率的全色波段影像與具有豐富光譜信息的多光譜影像進行融合計算，可以形成兼有高空間分辨率和多光譜彩色信息的融合影像，因此本區劃同時選用福衛二號衛星遙感影像中的全色和多光譜兩組影像數據，其中全色波段空間分辨率為2m，多光譜空間分辨率為8m，覆蓋廈門全市共需2景影像。本區劃利用ERDARS9.2對遙感影像圖進行幾何校正、影像融合、影像拼接和影像增強，得到覆蓋廈門市的衛星遙感影像圖[2-3]。
3.3 相關圖件的配準。打開ArcMAP軟件，在環境功能區劃地理數據庫（quhua.mdb）中分別導入廈門市地圖、遙感影像圖、土地利用規劃圖、大型公園圖、風景名勝區圖和水源保護區圖等，依據基礎地理信息數據中的水系、道路、行政邊界等信息，利用ArcMAP的配準工具（Georeferencing）比照重要標識點進行配準。如為紙質圖件，需預先掃描形成電子圖件后再配準。如無現成的基礎地理信息數據，可在地圖或遙感圖上預先選擇若干控制點，控制點的選擇首先應考慮在整幅圖的中心，并在四周均勻分布。對這些控制點進行GPS測定和調查，根據這些控制點的GPS實測數據進行影像配準。
利用配準后的廈門市地圖和遙感影像圖對廈門市基礎地理空間信息數據（如海陸邊界、道路、居民點等）進行修訂、補充和更新，得到更為全面和真實的廈門市地理信息數據庫。
3.4 區劃草圖制作。在環境功能區劃數據庫（quhua.mdb）中新建“聲區劃”面狀要素，其屬性值中增加“聲功能區類型”字段。以配準后的廈門市土地利用規劃圖為區劃的參考依據，依據《聲環境質量標準》（GB3096-2008）中聲環境功能區的劃分標準，按照區域土地利用類型繪制相應的聲功能區圖斑，其中，覆蓋土地規劃圖中的文教區、無居民海島、山體、鄉村以及近期未開發的發展備用地等區域的圖斑定義為1類聲環境功能區，其屬性“聲功能區類型”值設為1；覆蓋土地規劃圖中商業金融、集市貿易區以及居住、商業、工業混雜區的圖斑定義為2類聲環境功能區，其屬性“聲功能區類型”值設為2；覆蓋土地規劃圖中的工業用地、工業研發用地和倉儲物流用地的圖斑定義為3類聲環境功能區，其屬性“聲功能區類型”值設為3。根據大型公園、風景名勝區和飲用水源保護區分布圖，將轄區內的大型公園、風景名勝區、森林公園和水源保護區覆蓋范圍劃為1類聲環境功能區，其屬性“聲功能區類型”值設為1。4類聲環境功能區定義為交通干線兩側，單獨繪制圖斑會造成區劃圖視野雜亂，因此本區劃對4類聲環境功能區不專門創建圖斑，而是以道路和鐵路標示，并在區劃文本中加以文字說明。此外，由于各類聲功能區面積應不小于1km2，對區劃圖中小于1km2的圖斑不單獨劃區。
以“聲功能區類型”字段值作為“聲區劃”功能區的分類指標，并按照《城市區域環境噪聲適用區劃分技術規范》中對噪聲功能區的符號和顏色要求，設置“聲區劃”各類功能區的標注、符號和顏色。
3.5 實地調查。依據土地利用規劃圖、遙感影像圖和區劃草圖，合理選擇調查路線，確定重點調查對象，如土地利用規劃和遙感影像圖反映的土地利用現狀不一致的區域、重點工業區邊界和區劃功能區邊界等。將廈門市地圖、土地利用規劃圖、遙感影像圖和區劃草圖導入GPS，結合GPS的導航功能，引導測量人員到達調查地點。在調查中，詳細記錄區劃草圖中各功能區的土地利用現狀和邊界位置（地名或道路名稱）等，同時進行拍照。
3.6 區劃結果。根據實地調查的結果對區劃草稿進行修正，對于近期內區域功能與規劃目標相差較大的區域和通過規劃環評的區域，以近期的區域規劃用地主導功能作為噪聲區劃的主要依據，對于未建成的規劃區，按其規劃性質或區域聲環境質量現狀，結合可能的發展劃定區域類型。利用ArcMAP中的屬性融合空間分析功能，將“聲區劃”屬性中“聲功能區類型”字段值相同又相鄰的圖斑合并為一個圖斑。按照區劃專題圖制作要求，在區劃圖中添加標題、圖例、比例尺和指北針等要素，完成廈門市聲環境功能區劃專題圖的制作（見圖1），同時利用ArcGIS中的ArcCatalog工具將修正過的廈門市地理信息空間數據、環境功能區劃數據、土地利用規劃和遙感影像數據等導入Geodatabase數據庫中保存，建立廈門市聲環境功能區劃數據庫，便于以后的查詢和下一次修訂工作的展開。
4 結語
在本次廈門市聲環境功能區劃中，GIS展示了強大的空間分析功能，RS提供了重要的數據支持和劃分依據，而GPS則是數據精度驗證和功能區劃實際操作的標尺。基于3S技術的環境功能區劃，充分利用3S技術在數據采集和空間分析上的優勢，實現了功能區劃的計算機管理，極大地提高了區劃的效率和精度。通過3S技術建立的廈門市聲環境功能區劃空間數據庫，不僅能更好地管理各種基礎資料，便于修改、編輯圖形數據和屬性數據，而且能更加方便地進行動態查詢和更新，為廈門市的環境噪聲管理和噪聲治理提供決策依據。
參考文獻：
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[2] 魏丹，曾春陽，唐代生.3S技術在土地資源信息提取中的應用研究――以湖北省蘄春縣為例[J].四川林勘設計，2010,（3）：53-56.
[3] 莊翠蓉.基于3S技術的廈門市生態功能區劃[J].環境衛生工程，2009,17（1）：36-38.
關鍵詞：國土資源部門 國土資源管理 新農村建設
筆者結合基層工作實際，談談新農村建設中如何加強國土資源管理。
1.正確認識國土資源管理與建設社會主義新農村的關系
1.1新農村建設需要國土資源部門強化農村土地管理
（1）國土資源部門在土地管理上首先不能有重國有土地管理，輕農村集體土地管理的思想，要將農村集體土地作為一件大事來抓，不能偏廢。其次是法律法規要到位。重點要制定和完善農業承包經營管理，農村宅基地管理，農村集體建設用地管理等法律法規。第三是管理措施要到位。農村土地管理體制要加強，鄉鎮土地管理機構要加強，基層土地管理人員素質要提高，以利農地保護和管理。
（2）完善土地用途管制，嚴格限制農地轉用。要按照用途管制的原則，確保農地農用，確保農村各項用地嚴格按照土地利用總體規劃的用途使用。要按照科學性和現實性的原則，建立農地總量動態平衡制度代替耕地總量動態平衡制度。要編制科學性、指導性、操作性較強的鄉、村土地利用總體規劃。要鼓勵土地承包權的合理流轉，擴大農業經營規模。在確保糧食生產能力穩定發展的前提下，千方百計提高土地利用效益。
（3）全面推行農村土地整理。農村土地整理包括農用地和建設用地的整理。它不僅改善農、林、水、路排灌系統，增加耕地面積，而且還可以改善農村生活環境，是維護農村風貌和自然景觀，增進農村休閑游憩功能的一項新農村建設的重要工作。
1.2新農村建設需要國土資源管理部門的全面支持
（1）新農村建設需要科學合理編制鄉鎮土地利用規劃。新農村建設要在節約集約用地的前提下，科學合理地編制好土地利用規劃或村莊建設規劃。通過優化鎮村布局，合理安排農村建設特別是農村基礎設施建設用地，引導居民適當集中，從長遠利益和根本利益上為廣大農民進行政策引導和技術支持。
（2）新農村建設需要國土資源管理部門加大土地開發整理力度。國土資源部門通過組織農民開展農村建設用地以及農用地的整理，不僅能夠迅速改變農民的生產生活基礎設施，整治生態環境和生活環境，而且還可以大大增加耕地面積、提高耕地質量，防范自然災害，實現增產增收。
2.加強國土資源管理，支持服務社會主義新農村建設的幾點思考
社會主義新農村建設，對土地政策提出了新的要求，涉及土地規劃、耕地保護、集體建設用地管理、土地征收征用等方面，迫切需要國土資源部門提高認識，轉變觀念，采取有力措施，切實提供堅強的政策服務與保障。
2.1在社會主義新農村建設中國土資源部門必須堅持嚴格依法依規管理的原則
堅持依法依規管理國土資源，與支持新農村建設并不矛盾。在新農村建設過程中，國土資源管理部門依法履行工作職責，切實貫徹落實最嚴格的耕地保護制度，堅決防止以新農村建設為名亂占濫用、大肆違法批（圈）占土地特別是農用地，堅決查處土地違法案件，與維護農民的長遠利益、根本利益是一致的。
（1）堅持“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”基本國策的原則。我國人口多，人均耕地少，耕地后備資源不足，這是我國國情的一個重要特點。建設社會主義新農村涉及的建設項目離不開土地的供給。但也必須實行土地用途管制制度，嚴格控制建設用地規模，實現耕地總量動態平衡，切實貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策。
（2）堅持節約集約用地的原則。節約集約用地是由我國土地利用基本國情決定的，是經濟社會可持發展的客觀需要，也是堅持科學發展觀的必然要求。我國農村居民點用地高達2.46億畝，人均用地185平方米，遠遠超過國家標準。這既說明我國農村建設用地總量很大，粗放、低效利用現象嚴重；也說明農村建設用地節約集約利用的潛力還很大。
（3）堅持因地制宜、切實可行的原則。建設社會主義新農村，不能一刀切，不注重形式，不盲目而行，要統籌兼顧、區別對待、分類實施，堅持因地制宜的原則。國土資源管理部門就要依法突出農業現代化、工業化、城鎮化等重點建設，保障農田水利、鄉村道路、飲水安全、農村能源、村鎮規劃、人居環境治理等基礎設施建設及農村醫療衛生教育社會公共事業發展，健全土地承包經營流轉機制，加快征地改革，切實維護農民利益，實現保障與可行相一致。
2.2國土資源部門采取切實措施，支持服務新農村建設
（1）加強農村用地的規劃管理，為新農村建設和經濟發展提供保障。要充分發揮好土地利用規劃對村莊、集鎮等專項規劃的引導和調控作用，努力提高土地規劃的實用效能，促進農村經濟和社會可持續發展。科學制定土地利用年度計劃，合理安排新農村建設用地，重點安排生、生活、公共基礎設施等急需的基礎工程建設用地，進一步提高審查報批效率和服務水平。國土資源部門要主動介入新農村建設的各類相關規劃。
（2）嚴格保護耕地，特別是基本農田，提高糧食生產能力。
（3）積極推進土地開發整理，切實征收和用好土地收益。
關鍵詞：村莊規劃 城鄉規劃 產業規劃 村發展規劃
中圖分類號：F26文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）25-0045-02
一、村發展規劃概述
1.村發展規劃的概念。村發展規劃是將村莊建設規劃與農村產業發展相結合的村域規劃。傳統產業規劃缺少具體的空間形態分析，而傳統村莊規劃缺乏對農村產業發展的指導意義，村發展規劃將兩者有機結合顛覆傳統村莊規劃編制方法理念，是城鄉統籌下村莊規劃編制的技術革新。
2.村發展規劃的特點。（1）因地制宜。村發展規劃結合自然生態資源、文化資源、生產資源為農村發展方向進行策劃與指導，能夠結合村莊特點因地制宜，具有較強的針對性與實用性。（2）拓展用地空間。村發展規劃通過技術創新，打破傳統規劃方法，結合土地利用規劃，在規劃技術上拓展建設用地、農業用地、未利用地等用地分析方法。
3.村發展規劃與傳統村莊規劃的比較分析。一是村莊規劃按照深度不同分為村莊布局規劃、村莊總體規劃、村莊建設規劃、村莊整治規劃，作為規劃許可依據的村莊規劃主要指村莊建設規劃，村莊規模較小的村莊一般一次性做建設規劃編制，而不編制村莊總體規劃，村發展規劃包括了村莊總體規劃和村莊建設規劃的內容；二是傳統村莊規劃主要研究對象是村莊建設用地，而村發展規劃的研究對象包括了村莊建設用地和農用地等非建設用地；三是技術標準不同，傳統鄉村規劃技術標準中居住用地較大，公共服務設施用地和產業用地嚴重不足，不能適應村莊發展要求；村發展規劃的公共服務設施用地和產業發展用地適應村莊發展要求。
4.編制村發展規劃的意義。編制村發展規劃首先能夠解決用地發展空間的難題，為農民增收指明方向，從一產、二產、三產上分類進行用地分析與空間布局，調整農村產業結構，村發展規劃通過對居住用地、公共設施用地、產業用地進行分析，如何挖掘用地潛力，既保護耕地不被占用，又豐富農村產業內容，促進農村發展和農民增收；其次能夠在不占用耕地的條件下促進城鄉統籌，村莊規劃如何適應城鄉規劃法的要求，在技術上進一步創新編制方法；而且還能夠解決農村產業無序布局引起的社會矛盾，規范農村產業布局規劃管理，規范了農村產業發展的用地開發與利用，制止違法建設現象，化解農村矛盾并維護農村社會穩定。
二、村發展規劃編制的法律地位分析
1.與《城鄉規劃法》的立法原則一致。《中華人民共和國城鄉規劃法》于2008年6月頒布，并于2009年1月開始實施。新的城鄉規劃法無論從立法原則以及具體法律規定都體現了城鄉統籌的精神。現行村莊規劃的編制方法與技術標準是在計劃經濟背景下的產物，無法適應社會主義市場經濟的要求，而且與城市規劃的技術標準有很大的區別，如居住用地標準過大，公共服務設施與基礎設施用地標準過低等等，導致城鄉二元結構無法打破。由此可見，現行村莊規劃無法適應新的城鄉規劃法的要求，需要進一步進行技術創新。村發展規劃正是城鄉規劃法背景下重大的技術突破與嘗試，充分體現了城鄉統籌的精神，是對《城鄉規劃法》的最大尊重。
2.符合各地地方法規、政府規章的要求。新《城鄉規劃法》頒布后，各地方政府多通過地方法規或地方政府規章等形式出臺相關實施細則，對城鄉統籌、一體化發展問題進行了規定，如，浙江省委、省政府聯合印發的《浙江省統籌城鄉發展推進城鄉一體化綱要》提出編制縣市域總體規劃，要求按照城鄉全覆蓋原則進行規劃編制，并通過縣市域總體規劃，解決城市規劃與土地利用規劃銜接的問題。村發展規劃是村域全覆蓋的規劃，用地分析打破了傳統村莊規劃的技術方法，不僅對建設用地進行規劃研究，同時結合土地利用規劃研究農業用地與未開發用地，真正從技術上落實城市規劃與土地利用規劃兩規銜接。
3.為農村發展空間提供規劃許可與規劃服務的法律依據。村發展規劃通過規劃技術分析手段，突破農村發展障礙，為農村發展空間提供規劃許可與規劃服務的法律依據。農村發展有兩大障礙，一是產業發展方向過于單一，制約農民增收，二是用地空間尤其是建設用地空間限制農村發展。在當前宏觀調控的背景下，各地的土地資源非常有限，土地資源配置的重心多在中心城區和園區開發，而農村所獲的建設用地指標即便是住宅用地指標都難以滿足，更難以支撐產業發展空間。傳統村莊規劃沒有結合農村產業發展進行規劃，更對于建設用地之外的建設項目無法進行規劃指導，如農家樂項目大多位于生態環境優美的非建設用地，由于沒有規劃引導，導致多數農家樂都是違法建筑。村發展規劃拓展了農村產業發展空間，解決了農村發展空間的用地不足難題，為農村發展空間提供了規劃許可與規劃服務的法律依據。
三、村發展規劃的用地分析
1.產業用地空間分析。一產用地主要包括農村合作社、養殖業用地等。將農村合作社用地納入一產用地進行發展規劃，便于結合農業用地流轉，擴大規模化生產，提高生產效率。農村養殖業往往是自發式布局，沒有規劃引導，對村莊生活影響較大，對環境破壞較大，容易引起矛盾糾紛，影響社會穩定，將養殖業用地規劃納入一產用地規劃，能夠對養殖業的合理布局進行規劃，減少養殖對農村生活環境的影響，同時在空間形態上引導循環生態產業發展。二產用地包括來料加工、農產品深加工、小商品生產用地等。二產用地按照傳統理論屬于工業用地，但是村莊往往沒有大規模的工業生產建設用地指標，受到發展的制約，導致三合一用房的火災安全事故頻發。因此有必要對此類用地納入村莊發展規劃，提出村莊工業生產用地布局應在整個鄉鎮統一規劃，用地指標在整個鄉鎮統一平衡。三產用地包括農產品販銷、生態旅游、文化旅游、休閑旅游、農家樂等服務業用地等。課題組提出將三產用地規劃納入村發展規劃，充分重視了自然資源和文化資源作為生產力的重要作用，并且依據不同服務類型對于用地的不同要求，對三產用地提出了不同的規劃要求，其中：農產品販銷不需要專門的市場用地，可以直接結合農產品生產現場進行販銷，只需要在農產品生產地配置少量的基礎設施如沙石路徑和農產品展銷臨時工棚等；生態旅游和休閑旅游用地需要結合原有自然條件，把村莊作為風景區或旅游區進行規劃，即在規劃的過程中需要結合景區規劃或旅游區規劃進行；農家樂服務用地規劃可作為農業產業配套項目，進行農業觀光園等規劃。
2.居住用地、綠化用地和古民居用地分析。按照土地用途，可以將農村用地分為居住用地、綠化用地和古民居用地等，相應的，村發展規劃可以配套進行居住用地、綠化用地和古民居用地分析與規劃。居住用地規劃中應著重考慮居住用地規模、房屋間距布局等因素，應本著因地制宜的原則，間距標準不能僵化套用技術規范標準，可根據房屋實際居住使用情況進行壓縮，以滿足消防和視覺安全距離為基本要求。綠化用地規劃在傳統的土地利用規劃中屬于建設用地范疇，與生產性生態用地剝離，不利于環境管理與生態建設。村發展規劃概念下的綠化用地規劃結合村莊原有生產性生態用地進行綠化用地配置，主要內容包括：一是村莊里的空地用菜園布局；二是結合果樹、花卉苗木、茶園進行公園化建設，在果園、苗木園、茶園、菜園、竹林里配上沙石路徑，局部配置健身器材、甚至石燈與竹凳。同時課題組提出生產性生態用地公園實質上就是弱化版的城市公園綠地，兩者之間的區別在于城市公園綠地的服務對象更多，配套設施更豐富，多了地下排水設施、公廁、路燈、小賣部等設施，而村莊綠地只要有少量的沙石路徑和休息凳子就能基本滿足農村生活要求。農村傳統古民居較多，古民居保護是文物保護部門和規劃管理部門的最大難題之一。實踐中，村民處于資金、房屋使用以及維修工序等因素，不愿意維護原有古民居，鎮鄉村干部由于建設用地指標等因素，對維護古民居也沒有積極性，直接導致農村中古民居保護工作矛盾突出。鑒于文物保護法提出屬于文保點的古民居項目不占用建設用地指標，課題組提出村發展規劃中應包含古民居用地規劃內容，通過合理利用古民居，促進農村文化旅游的發展，同時對古民居的保護起到良好的作用。
四、村發展規劃編制原則、范圍、依據
1.編制原則。村發展規劃應在村莊建設規劃的基礎上，結合村經濟社會發展規劃及其他各類專項規劃，根據村所處的空間環境、村莊規模、資源條件、歷史傳統、地形地貌和產業特色等采取不同的引導發展策略，制定村發展規劃，以此拓展農村社會經濟發展空間，指導新農村建設各項工作。村發展規劃編制應當以科學發展觀為指導，以創業富民、創新強省為準繩，堅持以人為本、生態優先、集約發展、因地制宜的原則進行規劃編制，促進經濟社會全面協調發展，建設資源節約型和生態友好型新農村。
2.編制范圍與年限。村發展規劃包括村經濟社會發展規劃與村莊建設規劃，村發展規劃總體范圍以村域行政區劃為規劃用地規模，村經濟社會發展規劃包括村域內的建設用地與農用地、未利用土地的用地范圍，村莊建設規劃為村莊建設用地范圍。村發展規劃的年限原則按照立足五年、規劃十年的要求編制與實施。結合村莊整治的要求，做好近期目標和遠期目標的制定。
【關鍵詞】土地利用問題；城鄉結合部
城鄉結合部是城市與鄉村二元地域結構基礎上衍生出來的過渡性區域，是農業與非農業用地的復合區，具有明顯的過渡性特征，主要表現為兩方面：一、是土地利用的水平梯度大。城鄉結合部是城市化的前沿陣地、城市建成區與鄉村地區之間的“急變帶 ”，城市土地不斷地向外擴張，原有的農用土地不斷地變為各種用途的非農用地；二、是用地空間分布混雜交錯。受城市擴張、道路系統修繕、市政公用設施建設用地的飛躍式擴散以及規劃管理滯后等因素的影響，城鄉結合部土地利用的性質和強度、地域空間結構和地理景觀等方面表現為從城市向農村的過渡，用地形態大多呈現出城市型用地與農型用地混雜交錯的格局。
城鄉結合部是城市或中心區域以及其他地區生產要素向農村擴散的結果，他的位置是隨著城市圈的擴大逐漸向外移動的，這也導致了該區域土地利用情況的復雜性，國有土地、集體土地相互交錯、緊密相連，城鎮用地、村屯居民點用地、一般農田，甚至是基本農田均有分布，城市發展需要向外擴張，保證糧食產量需要保護耕地，經濟發展需要土地支撐，環境保護需要限制非農建設，要協調各方面的土地供給，保證社會、經濟、環境的可持續發展困難重重。因此，城鄉結合部的土地利用是一個涉及面廣、影響深遠的復雜的系統工程，是一個具有全局性和前瞻性的戰略問題，需要有整體的思想、長遠的眼光和戰略的措施方能達到理性的效果。
1、城鄉結合部土地利用存在的主要問題
（1）城鄉結合部的土地利用情況，是城市化進程中土地利用情況的直觀體現，該區域的土地供需矛盾往往是最尖銳的。城市化結果的一個重要標志是城市數量的增加和城市規模的擴大。隨著社會經濟的發展，農業產值在國民經濟總產值中的比重逐漸下降，城市化不但為農業提供了大量的生產資料，引起農業發生質變，使封閉性農業變成為開放性農業，使耕地經營向縱深發展，大大提高了土地利用率和土地產出率。與此同時，伴隨著工業化、城市化的發展，城市規模的逐步擴大，導致農業用地向非農業用地的轉化，在區域之間和產業之間實現土地再分配，由第一產業用地轉向第二、第三產業用地，在這個過程中表現出耕地數量的減少和質量的退化，并且完善的城市基礎設施吸引了更多的農村人口向城市轉移，城市人口增加導致城市用地繼續擴張，形成惡性循環。
（2） 在城鄉結合部的土地利用過程中，忽視生態環境保護，以犧牲環境為代價換取經濟發展的現象時有發生。城鄉結合部作為城市發展的擴展區域，土地價格一般低于城市中心地區，在這一地區開發房地產、建設工廠土地出讓費用相對較低，一些地方為了拉動經濟增長，不惜引進環境污染較重的企業落戶建廠，嚴重污染了周邊生態環境和居民的生活環境，并且由于城鄉結合部基礎設施建設較為薄弱，醫療、衛生、教育服務設施不足，具有生態功能的綠地覆蓋面積難以保證，加之生產生活排污得不到科學的控制和合理的處理，該區域的空氣質量、水環境以及土壤環境都受到了不同程度的污染。
（3）城鄉結合部土地規劃執行力度不強，監管力度不夠，土地市場混亂。城鄉結合部的土地用途變化快，監管不嚴，雖有規劃確不能完全按照規劃執行，非法占地情況時有發生，有些地方為了保證招商引資，甚至專門為某些經濟利潤可觀的大項目進行土地規劃的修改，更有甚者規劃編制實施不到一年，就進行調整，致使土地規劃失去了應有的嚴肅性和法律效力。同時農村集體土地需要先征為國有才能進行城市建設，土地征收過程復雜，時間較長，在利益的驅使下，未批先建的違法占地情況屢禁不止，并且集體土地流轉不暢，導致大量城鄉結合部集體土地進入非正規渠道進行交易，使土地利用管理難度增加。
（4）城鄉結合部土地權屬不清，涉及土地權屬的法律糾紛難以處理。城鄉結合地帶的土地權屬問題，一方面是由于歷史遺留問題造成的權屬不清，另一方面是集體土地農民私自買賣、租賃，雖然這種交易雙方有協議，但是由于土地不能進行合法的變更登記，對于土地權屬范圍就無法受到法律的保護，在發生法律糾紛時，難以對土地的權屬以及各項權利作出正確的處置。
（5）城鄉結合部土地利用規劃與城市規劃布局不一致，影響土地正常使用。由于各地土地利用總體規劃和城市規劃編制時間各不相同，在規劃編制時期，政策背景和社會經濟發展需要發生變化，或者城市規劃編制部門與土地規劃編制部門配合不夠緊密等，導致城市規劃劃定的城市發展區域與土地規劃劃定的城鎮建設用地區域存在不一致，致使城鄉結合部土地利用審批時，出現不符合城市規劃或者不符合土地利用總體規劃的現象，嚴重影響城市的正常發展需要。
2、關于解決城鄉結合部土地利用問題的對策
城鄉結合部的土地利用問題不只是土地本身，同時也是社會問題，甚至是政治層面和制度層面的問題。通過對城鄉結合部土地利用存在的問題加以歸納，可以將產生土地利用問題的原因分為四個方面：一、是人和土地結合的問題；二、是資本和土地結合的問題；三、是技術和土地結合的問題；四、是制度與土地結合，以上四方面不只是城鄉結合部土地利用的問題，也是土地利用過程中所有問題的根本原因。針對城鄉結合部的土地利用問題，提出以下幾點對策：
（1）提高全民尤其是決策者對土地資源可持續利用的認識，讓土地資源和水資源、礦產資源一樣受到大家的重視和保護。經過多年的宣傳教育，人們對水資源和礦產資源等有了足夠的可持續利用意識，但是土地資源確被大家所忽視，“十分珍惜、合理利用每一寸土地和切實保護耕地”的基本國策只在土地部門內部得到了貫徹，而地方決策者往往更注重經濟效益和發展速度，忽略了土地的保護和可持續利用，應加強地方決策者對土地資源的重視程度，根據土地資源利用情況制定相應的考核標準，作為政績考核的一項內容，約束決策者隨意布局，亂占耕地。
（2）充分考慮各部門發展的用地需求，編制具有前瞻性、可操作性的土地規劃。在編制土地利用總體規劃時，應加強各部門溝通，由上級主管部門召開部門協調會，凡是與土地利用有關的部門必須參加并提出用地發展需求和意見，全力配合國土部門編制規劃，國土部門根據各部門近年土地使用情況和需求，重點考慮城市規劃部門和環境保護部門的意見，綜合平衡用地指標，進行城鄉結合部土地規劃布局，實現生態環境的保護和土地資源可持續利用。
（3）嚴格執行土地規劃，嚴肅查處違法用地。有了可行的土地規劃，要嚴格執行，才能發揮土地規劃宏觀調控土地利用的作用，城鄉結合部是土地規劃執行的薄弱地帶，該區域不按規劃用途使用土地，私搭濫建現象時有發生，為了制止這種違法行為，國土部門應會同城市建設部門定期組織聯合查處違法用地行動，將超標用地的居民點強行拆遷，并對查處的違法用地情節嚴重的，追究法律責任。
關鍵詞：土地利用；問題；對策
中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2012）-05-0039-1
土地是農村最重要的生產和生活資料，是農民賴以生存和發展的物質基礎。農村農業生產的好壞與農民生活質量的高低都與土地利用息息相關，因此，深入研究我國農村土地利用中存在的問題并提出相關對策，對促進農村土地利用具有重要和積極的現實意義。
1 農村土地利用中存在的主要問題
1.1 耕地數量減少，土地質量下降
當前在我國的農村地區，農民的收入水平普遍不高。一些農民為了增加收入，受經濟利益的驅動，擅自改變土地用途，例如占用基本農田挖塘養魚，在農業保護區發展林果業，在自留地上建造墳墓等，這些行為都造成了耕地的減少。此外，近年來生態環境惡化，土地荒漠化、鹽堿化現象日益嚴重，這也是耕地日趨減少的原因之一，耕地保護迫在眉睫。農業生產技術普遍不高，農藥、化肥的廣泛使用，土地生態環境的破壞等都導致農村土地質量下降，提高土地質量已成為農村土地利用研究中的重要問題，維持和提升土地質量有利于實現土地的可持續利用。
1.2 土地經營規模較小，農業生產效率低
我國在農村實行，具體形式有包干到戶和兩種。無論是包干到戶還是，土地的經營規模都比較小，機械化程度較低，土地集約利用程度低。我國農村土地基本上按照家庭人口平均分配，有些土地被分割成若干塊，田埂等占了不少耕地，土地浪費現象嚴重，這樣也不利于機械化生產。現階段，我國農民生產技術水平并未有顯著提升，農業生產效率低也是農村土地利用中存在的突出問題。
1.3 土地污染嚴重，生態環境問題突出
農民為了提高農業生產效率，增加土地受益，廣泛使用農藥、化肥。這些化學物品滲透到土壤中，破壞了土壤環境，對土地造成了污染。隨著城市化進程的加快，土地利用結構發生改變，也引發了土壤侵蝕，水土流失加劇。在一些農村地區，農民的生活和生產污水和固體廢物直接排放，一些鄉鎮企業的排污也不達標，這些都導致了嚴重的土地污染。土地荒漠化、土地鹽堿化也都破壞了土地生態環境，土地生態環境問題日益突出和嚴重。
1.4 違法占地和拋荒現象嚴重
違法占地是農村土地利用中長期存在的問題。隨著農民生活水平的提高，對居住環境質量的要求也日益提高，大批農戶開始新建或修繕住宅，農村居民點周圍的耕地被大量侵占。農民片面的追求經濟利益，占用基本農田和農業保護區的耕地發展其他產業。為了發展鄉村經濟，大量的鄉鎮企業開始出現，一些農用地非法被改為建設用地，造成農地減少。由于農業生產成本較高，加之我國農產品價格不合理，純農戶經營土地的收益比較低，許多農民放棄土地收入，轉而前往城市尋求就業機會，導致農地拋荒、撂荒現象嚴重。
2 農村土地利用對策
2.1 加強法制建設，完善管理體制
在保護耕地和提高土地質量方面加強政策引導和完善相關政策法規。對于土地污染、違法占地、拋荒等現象加強監督，并且建立相應的懲戒制度。要進一步深化土地管理制度改革，建立健全土地法規的配套機制。要加強農村農用地和建設用地的管理，參照相關法律法規，結合實際情況，因地制宜地進行監管。各級土地管理部門要堅持做到執法必嚴、違法必究，健全一整套嚴格、科學、有效的土地管理制度，以確保糧食安全，對耕地實行最嚴格的保護制度，區政府、鄉鎮（街道辦事處）、村、組可以層層簽訂《基本農田保護責任書》，將基本農田保護落實到田土塊和責任人。
2.2 加大宣傳力度，增強農民意識
要加大國家宏觀調控政策的宣傳，引導各級落實科學發展觀，正確把握經濟發展與資源消耗、城鎮擴張與生態和諧的關系，把用地觀念統一到國家的政策要求上來。要加大節約集約用地政策的宣傳，引導全社會積極參與到轉變土地利用方式上來。集體土地所有權是農村產權制度的核心，依法加快集體土地所有權登記發證工作，是保護農民土地合法權益，維護農村社會穩定的根本途徑，也是構建和諧村鎮，實現農村長治久安的重要措施，更是推進城鄉一體化，解決農村土地管理問題的有效手段。政府要加強對《土地管理法》及其相關法律的宣傳力度，增強各級土地管理部門的憂患意識，要珍惜和合理利用每一寸土地。同時，要加強對廣大農民的宣傳，增強其保護土地的意識，使其意識到合理利用土地的重要性。“保護方寸地，留與子孫耕”，要堅決制止農村耕地被亂占用的現象進一步蔓延，促進農村和諧發展。
2.3 科學規劃，合理利用土地
注圍繞城鎮總體規劃實施的進步要求，制定集體土地實施城鎮建設的土地供應計劃，以及相關的運作機制；在土地利用總體規劃的指導下，運用集體土地資源做好集體土地城鎮建設所應取得的土地收益，搞好集體自身的經濟建設用地所需的計劃管理；建立集體經濟組織自己的以土地非農租賃使用的供應渠道，向社會提供在土地利用總體規劃及其用途管制允許前提下的建設用地機制，以滿足地區自身經濟發展的需求；重發揮土地利用規劃的龍頭作用，嚴把土地“閘門”，把好征地第一關，從嚴控制征地規模。
2.4 依靠科學進步，提高土地利用效率
堅持以科學發展觀為統領，以土地資源節約集約利用為主方向，以挖掘存量農村土地潛力為主抓手，從根本上轉變土地利用方式。要加大節約集約用地政策的宣傳，引導農村積極參與到轉變土地利用方式、促進產業升級、提高發展質量的社會實踐中去，切實轉變傳統用地觀念，把用地觀念統一到提高土地利用效率上來。對加強耕地保護的要求要越來越嚴，強調質數并舉，保有量不減少、質量有提高，加快建設高標準基本農田。在土地集中流轉，可考慮建設農民新村，改善農民生活居住條件。部分有相對固定收益的農戶（比如長期在外務工），還可結合戶籍制度改革等，促使其向城鎮集中，減少農村人口，提升土地整體使用效率。
參考文獻
[1] 張晏.呂苑鵑.轉變土地利用方式 提高土地利用效率[N].中國國土資源報,2011,(05).
（中經評論·北京）我國《農村土地承包法》的正式頒布和實施，改變了我國長期以來主要依靠政策規定、合同約定的方法界定和規范農民土地承包經營權的狀況，標志著農民的土地承包經營權獲得了直接的法律保護，這為穩定農村土地承包關系并在此基礎上賦予農民長期而有保障的土地使用權提供了法律保障，其意義重大而深遠。但是，我們也必須看到，《農村土地承包法》主要從規范集體和農戶之間的關系出發對農民的土地承包經營權進行了文本上的界定和保護。由于農村社區內的人地關系和利益沖突不可能在短時期內得到有效化解，文本上的外在制度規則在短時期內不可能完全內化為農村社區的內部制度規則，尤其是國家公共權力未能得到有效約束，許多相關配套法律法規尚不完善，因此，農民的土地財產權益勢必仍然要面臨來自多方面的侵害。全面保護農民的土地財產權益，仍然需要進行一系列的相關配套改革和法制建設。
一、農民土地財產權益保護現狀的評估與分析
（一）農民的土地財產權益在土地調整、土地流轉申仍然可能受到村集體的侵害
《農村土地承包法》對村集體調整、處置農民的承包地做了嚴格的限制，但是，農民的土地承包經營權并不會因此在短時期內就可免受集體經濟組織和村干部的侵害。這是因為：
第一，農村社區內部的人地關系和利益沖突不可能因為國家穩定農村地權關系的法律文本的出現而得以化解。雖然伴隨人口增長類型的轉變和農業、農村人口不斷向外流動轉移，我國鄉村人口在1995年達到最高值8．59億人之后開始出現下降的趨勢，2001年下降至7．96億人，農戶家庭數量增速也明顯放緩，這些都為穩定農村地權關系提供了一定的條件；但是，在許多地區農村社區內部的人地關系沖突和利益沖突不可能因為法律文本的出現而得以迅速化解，農村社區內部的土地調整不可能在短期內從根本上消除。只要土地調整存在，農民的土地承包經營權就有可能受到侵害。
第二，國家的外在法律制度規則內化為農村社區的內部制度規則需要時日。《農村土地承包法》雖然照顧到了農村地區的實際情況，但是，對于農村社區來說，這一法律畢竟是一項外在的制度規則。《農村土地承包法》以土地承包經營權物權化為基本立法取向，但是，在農村社區內部，基于平等的社員權，農民要求進行土地調整，而國家物權化的立法取向要求穩定土地承包關系，這二者之間必然會發生沖突。這就決定了外在的國家法律制度規則要真正內化為農村社區內部農民自覺的內在制度規則需要時日。
第三，在農地流轉的市場需求遠高于市場供給、流轉又缺乏第三方監督的情況下，集體經濟組織很容易在農地流轉過程中侵犯農民的土地財產權益。我國人多地少，城鎮化相對滯后，農業、農村人口向非農產業和城鎮轉移緩慢，由人口和勞動力流動、遷移拉動的農地流轉的市場供給遠不能滿足市場需求。在這種情況下，受利益驅動，集體經濟組織很容易憑借集體土地所有權強制性地要求農民轉移土地，從而使農民的土地財產權益遭受侵害。
（二）農民的土地財產權益在國家土地征用中事實上集體性地受到了侵害
我國現行農地征用制度是從計劃經濟時期延續下來的。在計劃經濟時期，我國城鎮各類建設用地一律由國家統一行政劃撥，建設用地增量則主要來自國家對集體和國有農地的征用。改革開放后，面臨耕地被大量占用的嚴峻形勢，為了更好地運用行政手段協調城鄉用地關系，保護耕地，國家從法律上將農地統征制度鞏固下來。除鄉鎮企業用地、農村公共公益事業用地、農民宅基地外，所有新增建設用地需要占用農用地的，無論是出于基礎設施建設等公共目的的需要，還是出于房地產開發等私人目的的需要，都借助國家權力來征用。在
1998年修訂的《土地管理法》中正式確立了土地用途管制制度后，農地征用制度與土地用途管制制度相結合，成為政府實施土地利用規劃管理和農地轉用管制的重要措施。
我們知道，在農地轉用過程中，由于土地用途發生轉換，土地價格會從農用地價格的水平上漲至建設用地價格的水平，從而出現土地漲價，即土地增值。這種土地增值發生在土地用途轉換的情況下，而土地用途轉換又以土地利用規劃和土地用途管制為前提。事實上，土地利用規劃由于限定了不同區位土地的開發利用方向，因此，也就預先設定了土地發展權。那些規劃待轉用的農用地，由于規劃允許進行開發建設，因此享有土地發展權，其市場價格就會升高至建設用地價格水平；而那些規劃禁止轉用的農地，由于不能用來開發建設，土地發展權受到限制，其市場價格會保持在農用地的市場價格水平上。這種在土地用途轉換過程中由土地用途價格差異形成的土地增值，與土地利用規劃限定的土地發展權相對應，也可稱為土地發展權收益。這種土地增值并非因土地使用者的投資和勞動而形成，而是與政府管制相聯系的建設用地稀缺性增值以及城市建設投資外部性增值。因此，這種土地增值應由社會共享，而不能由規劃待轉用農地的土地使用者獨得。
從理論上講，土地征用是實現農地轉用過程中土地漲價歸公的一個可選擇辦法。以土地征用的方式對農地轉用實行政府管制，有利于政府運用強有力的行政手段，按照土地利用規劃確定的土地利用方向，有計劃地控制農地轉用，保護農用地；同時，通過土地征用，能夠把土地利用規劃事先設立的土地發展權收歸政府擁有，由政府統一行使和處置土地發展權，從而取得土地增值收益，再將這種收益用于適當的分享人群。按理說，在這種土地增值收益中，來源于城市建設投資外部性引起的建設用地資本增值部分，應歸城市建設投資者分享；來源于土地用途管制下的建設用地稀缺性增值部分，則應當由農業經營者集體分享。這是因為，土地利用規劃和土地用途管制以限定農業經營者的土地利用方向、犧牲農業經營者的利益為代價，以追求當代人的食物安全、人類代際之間的公平和可持續發展為目標。我們沒有理由讓農業經營者承擔眼前和遠期公共利益的全部代價。試想，如果沒有土地利用規劃和土地用途管制，建設用地的市場供給就會增加，農用地的市場供給就會減少，建設用地市場價格和農用地市場價格就會通過市場均衡而趨向一致，這種用途轉換所帶來的土地增值就必然會縮小。
在我國實行城鄉二元土地所有制并實行土地所有權與土地使用權相分離的土地使用制度下，以土地征用實現土地發展權歸公和土地漲價歸公的制度安排，其現實的具體表現形式就是所謂的“轉權讓利”的制度安排。這種制度安排是指通過土地征用將轉用農地的集體土地所有權轉變為國家土地所有權，在轉權過程中，由國家向農民集體經濟組織以優惠的價格支付征地補償費用；而在轉權后，由縣（市）政府代行國家土地所有權職能向建設用地者出讓或劃撥土地使用權，并取得土地收益。
這種“轉權讓利”的制度安排，由于要將集體土地所有權轉變為國有土地所有權，而這種“轉權”又是在國家征用權的強力干預下進行的，因此，這種制度安排雖然能夠保證土地漲價歸公，卻不能保證土地漲價歸公后的合理分配，相反，直接誤導了土地增值收益在城鄉之間的不公平分享。土地征用后，由于集體土地轉變為國有土地，自然而然地按照理論邏輯，土地出讓時取得的純收益要歸于國家土地所有者；加上人們更多地從成本角度來理解土地的市場價值進而理解土地增值，把土地增值更多地視為城市建設投資效應外溢的結果，因而把城市建設投資者而非農業經營者視為理所當然的土地增值收益的主要分享者。在工業優先、城市優先的發展戰略下，縣（市）政府以公共管理者的身份按照農地價格以征用的方式取得集體農地并將之轉為國有土地，再以國有土地所有權人的身份向城鎮建設用地市場統一供應建設用地，在此過程中，縣（市）以上政府以耕地占用稅、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費、土地出讓純收益等租、稅、費的形式將土地增值收歸公有。而在其具體使用上，每畝數萬、十幾萬、數十萬元不等的土地出讓純收益主要投向了城市土地開發建設，只占土地增值收益一小部分的耕地占用稅（為1～10元/平方米）、耕地開墾費（一般為6～20元/平方米，大城市地區最高為30元/平方米）和新增建設用地有償使用費（分十五等，為5～75元/平方米）等投向了農業、農村。“轉權讓利”的制度安排以較低的農地價格轉移了集體土地所有權，根本沒有“讓予”農民多少利益，農民在農地轉用過程中應當集體享有的土地發展權和土地增值收益不同程度地受到了剝奪。
（三）農民的土地財產權益在農業公司化、企業化經營中很容易受到侵害
在農產品生產、加工、儲存、銷售等環節進行專門投資的農業公司、企業，是推動農業產業化的重要力量。農業產業化過程，實質上是通過合約形式將生產者、加工者、銷售者和消費者連接起來從而實現農產品鏈的延伸和市場自組織化的過程。農業產業化最基本的合約形式是產品合約和土地要素合約。在產品合約中，農產品是合約的主要標的物，公司、企業和農戶都是獨立的市場主體，農戶是土地的實際占有者和使用者，其土地不會暫時或永久性地讓渡。而在土地要素合約中，公司、企業不是購買農戶的產品，而是購買農戶的土地、勞動力，農戶不再自我雇傭，而是被雇傭的。
在農業產業化經營的投資決策和合約選擇中，分散、弱小的農戶與公司、企業的談判地位完全不同。對于農戶而言，其最常見的可投資的資本形態除了自有的土地之外，就是其勞動力。在政府實行土地用途管制和農村勞動力近乎無限供給的情況下，農戶沒有更多的投資選擇，其僅有的土地和勞動力資本近似于一種天然“沉淀”了的投資。而公司、企業的投資往往以貨幣資本、技術資本為主，其投資選擇是自由的。雖然與進入其他領域的投資一樣，進人農業領域的投資也可能面臨實物的、地點的、技術的等各種類型的由投資專用性引起的套牢問題，但是，總的來說，公司、企業往往由于具有資本、技術上的優勢和更多的投資選擇自由，在與農戶的談判中具有明顯的優勢地位。在大多數情況下，農戶由于別無選擇而只能被動地接受公司、企業提出的要求。如果土地利用規劃界定的土地用途不夠明確，或者土地用途管制執行不嚴，就很難保證進入農業領域的公司、企業其經營目的純正。如果公司、企業進入農業不是真心實意地經營、開發農業，而是為了能夠長期支配土地并最終圈占土地，并利用政策和體制上的漏洞轉用一部分農用地以攫取巨額土地增值收益，那么，在利益誘導下，公司、企業憑借其強勢地位和游說能力，就很容易從土地上排擠農民，游說政府修改土地利用規劃，私下轉用農用地，這必然會造成一些農民非自愿性地失地、失業。實際上，這種情況在個別地方已經發生了。
（四）由于城鄉建設用地市場存在著體制性分割，農民的不動產權益不能得到充分實現
在城鄉二元土地所有制下，我國城市市區的建設用地、農村和城市郊區依法征用后新增的建設用地等，屬于國家所有；城市市區以外以及法律規定由國家所有的土地以外的農民宅基地和其他建設用地，屬于農民集體所有。集體經濟組織的公共設施和公益事業用地、鄉鎮企業用地、農民住宅用地等，一般使用的是集體所有的土地。而城市企業、城市居民等建設用地必須使用國有土地；需要占用集體土地的，必須先由國家通過土地征用將集體土地轉為國有土地后再出讓或劃撥給土地使用者使用。這樣，以二元土地所有制為基礎，與城鄉企業、居民身份相掛鉤，長期依賴城鄉分割管理的路徑，形成了典型的城鄉建設用地“雙軌制”。
這種城鄉建設用地的“雙軌制”不僅存在于大、中、小城市與農村城鎮、農村居民點，更廣泛地存在于農村地區眾多的中小城鎮內部。特別是在一些鄉鎮企業發展比較快、農村城鎮化內發性動力強勁的地區，由于鄉鎮企業建設用地和農民住宅建設用地增長迅速，城鎮建設用地的“雙軌制”特征表現得尤為明顯。在這些地區，大量的集體建設用地和大量的國有建設用地在“雙軌制”上并存，“城中村”和“村中城”相互交錯。與此相對應，城鎮建設用地市場被人為地分割為城市企業和城市居民的國有建設用地市場，以及農民、農村集體和鄉鎮企業的集體建設用地市場，城市企業和居民購買農村集體建設用地受到嚴格限制。由于地租規律和“地盡其利”的市場法則決定了建設用地天然地具有在城鄉企業、居民之間流轉的內在要求，這就形成了存在于集體建設用地和國有建設用地之間的隱形交易市場。比如，在不少地方，城市企業通過與鄉鎮企業名義上的合營、入股等形式進入集體建設用地市場，一些城鎮居民通過與農民私下買賣房屋也進入了集體建設用地市場。總之，以二元土地所有制為基礎、與城鄉企業和居民的身份相掛鉤的城鄉建設用地“雙軌制”，以及由此形成的建設用地市場分割，使農民不動產權益的充分實現受到了不應有的限制。
（五）農村土地財產權利仍然沒有得到具有國家統一法律效力的嚴格登記，農民上地財產權利意識的發展受到阻滯
土地登記是國家在法律上確認和保護土地財產權利的一種手段。土地登記具有不動產物權設立的公示功能、不動產交易安全的保護功能、促進公共政策實施的管理功能等。受部門條條管理體制等多種因素的影響，我國至今未建立起專業化、規范化、屬地化的農用地權屬統一登記管理制度，農民的土地財產權利仍然沒有得到具有國家統一法律效力的嚴格登記。
由于不同用途農用地的承包方式、承包期限以及土地調整頻率不同，特別是受部門利益牽制，各類農用地土地承包經營權的登記管理一直未能在法律上統一起來。就耕地而言，由于土地承包是按照“人人有份”的原則進行的，農村許多地區根據人地關系變化對承包耕地進行不同程度的調整，農戶與承包耕地之間的占有關系不時發生變動，因此，在《農村土地承包法》頒布以前，國家在法律上一直沒有對農民在耕地上享有的土地承包經營權的登記做出明確要求。對于林地、草地、“四荒”地、水域等其他用途的農用地，由于一經承包后土地承包關系就相對穩定或者土地承包多數是按照競爭原則進行的，因此，國家比較早地分別在《森林法》、《草原法》。《漁業法》等資源管理法規中對這類農用地的土地承包經營權的登記做了具體要求，但是一直沒有頒布專門的土地登記法規予以統一規范。版權所有
【關鍵詞】村鎮規劃土地規劃規劃建設區基本農田保護區
中圖分類號：TU268 文獻標識碼：A 文章編號：
引言
村鎮規劃涉及政治、經濟、社會、技術與藝術等多個方面是一門綜合性的學科。它是根據一定時期社會和村鎮的經濟發展狀況及目標，確定村鎮的性質、規模和發展方向，合理地利用村鎮土地，協調村鎮空間功能布局及進行各項建設的綜合部署和全面安排。村鎮規劃是村鎮建設和管理的基本依據，是村鎮發展和建設的“龍頭”，也是本地區國民經濟和社會發展的框架。土地規劃又對村鎮規劃起著基礎和制約作用，只有注重村鎮規劃中土地利用的可持續發展，才能更好地實現村鎮經濟、社會、人口資源、環境的協調發展。
1. 村鎮規劃和土地規劃的內涵
1.1村鎮規劃是鄉、鎮人民政府為實現村鎮的經濟的社會發展目標，確定村鎮的性質、規模和發展方向，協調村鎮布局和各項建設而制訂的綜合部署和具體安排。現代村鎮規劃是運用規劃學、策劃學、市場經濟學、現代行為科學、環境美學等理論方法，以社會效益為中心，以資源、人力、物質、信息的最優分配和利用為手段，以農民日益增長的精神生活和物質生活需要為導向，為建立一個人口、資源、科技、環境及區域定位相協調的，可持續發展的社會環境所做出的總體的最優規劃，是村鎮未來發展的藍圖和時空連續的依據，是管理的準則和法律。
1.2土地規劃是指一國或一定地區范圍內，按照經濟發展的前景和需要，對土地的合理使用所作出的長期安排。旨在保證土地的利用能滿足國民經濟各部門按比例發展的要求。規劃的依據是現有自然資源、技術資源和人力資源的分布和配置狀況，務使土地得到充分、有效的利用，而不因人為的原因造成浪費。土地利用總體規劃是在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理和保護在空間上、時間上所做的總體安排和布局。
2. 村鎮規劃存在的問題
2.1目前村鎮規劃中，普遍存在重視居民點建設規劃而忽視村鎮體系規劃的現象，這就導致了“以鎮論鎮，以村論村”現象的發生，割裂了鎮域范圍內各村之間的聯系，也割裂了村莊與鎮區之間的聯系。使各居民點建設規劃存在著許多盲目性，無法在鎮域范圍內統一配置各種服務設施，重復建設嚴重，造成資金浪費。
2.2村鎮人口規模的增加要求相應的用地規模也隨之增加，依托舊區向周圍拓展用地己成為建設規劃的普遍方式，而我國的常規規劃方法也僅以人口規模和入均用地指標來劃定用地，這一做法無疑侵占了村鎮周圍的良田、吞食耕地，從而使人均耕地減少，這是村鎮規模簡單化增加的必然結果。
2.3目前，村鎮規劃的編制和實施管理之間的聯系不夠密切，村鎮規劃存在著短命性現象，往往是換一屆領導就要換一輪規劃，使原規劃很難連續實施，再加上村鎮規劃管理人員業務素質較低，規劃意識淡薄，執法水平不高，管理方式粗放，更加劇了村鎮規劃與管理的脫節現象，使村鎮規劃無法正確指導村鎮建設，造成了村鎮建設的混亂無序性。
3.土地規劃存在的問題
3.1土地規劃目前存在的主要問題是土地利用混亂，功能分區不明確。其造成原因是由于村鎮在經濟快速發展的過程中，缺乏有效的規劃管理和控制，導致土地利用散亂、破碎、無序、功能不明確，布局零散。工業、居住、商業、行政等各類用地相互穿插交錯，相互影響和干擾。如大量工業用地穿插在居住用地之內，甚至包圍居住用地。這樣的建設景觀差，而且使環境落后惡化，給今后的繼續發展留下了許多隱患。
3.2土地開發集約化程度低，規模效益低下。由于農村現有土地開發大多以鄉村為單位，形成獨特的“出租土地、出租廠房、收取租金”的農村工業房地產模式及農村以宅基地為基礎的鄉村私宅開發模式。導致土地開發不經濟、零亂及水平層次較低，使土地占有率高，利用率低，產出率更低，形成不了開發的規模效益，破壞了村鎮土地利用的整體性。造成土地資源嚴重浪費，使村鎮在規模擴大時只能在外延空間尋找新的土地資源。對發展較好的地區開發過度，大量占用耕地。這樣一來則出現了鎮區中的不少“城中村”，造成村鎮未發展已無用地，同時又形成較多舊城（村）改造工程工作的難點地區。
3.3土地管理混亂，投放量過大。由于村鎮土地的多級管理，有的出于追求經濟利益的目的，各村爭相賣地批地，大搞圈地運動。幾乎都有自己的工業區，造成“家家點火，村村冒煙”的現象，私宅建設普遍超標。由于土地投放量過大，使有限的土地資源流失和貶值，喪失了發展空間與潛力，從而阻礙了村鎮的可持續發展。推平未建的閑置土地多、土地浪費嚴重。近幾年由于受國家經濟宏觀調控的影響，加上土地管理體制不完善。很多已推平土地不能如期開發建設，產生大量閑置土地，造成資金和土地資源的嚴重浪費。
4.解決村鎮規劃與土地規劃矛之間的矛盾
4.1加強建設規劃與土地利用規劃的銜接，創新農村建設用地政策，加強宅基地管理
首先是積極通過高一層次的規劃(如縣域村鎮體系規劃)或者高一層次的行政領導機構等有效渠道，指導鄉鎮一級兩規(村鎮規劃與土地利用規劃)的編制，加強規劃之間的配套銜接，綜合兩規的制定，科學合理地劃定“兩區”(基本農田保護區和村鎮規劃建設區)。使兩者找到有機的結合點，避免各自為政，確保合理必需的建設用地空間。
4.2其次要認真研究土地政策，制定村鎮建設用地調整政策，建立靈活的流轉機制，保證村鎮規劃建設用地，確保規劃得以實施。要大力推行農村集體土地有償使用政策，嚴格農村建房審批。對于位置優良的地段和空閑地，村集體可組織有資格申請宅基地的農戶公開招標，由中標人優先選擇宅基地。凈收益出讓金全額返還用于村鎮配套建設，拓寬農村基礎設施投融資渠道。要設法打破用地屬性限制，研究政策推進村民跨村跨組建房，以利規劃的實施。目前，農村中以村組(生產隊)為單位的封閉觀念和絕大多數農民的戀土意識仍十分強烈，制約了土地的跨村、組調整；加之農村土地二輪承包30年不變的政策和土地條件的差異，土地的跨村、組調整難度更大。
4.3再次是制定既符合國家法律又切合當地實際的農村宅基地管理辦法，加強管理。農民建房押金取消之后，加上土地審批后管理不嚴，宅基地超標現象嚴重，老宅又無人監管拆除，“一戶一宅”難以落實，造成“空心村”現象嚴重，制約了規劃的實施。在今后的工作中應加大執法力度，搞好宅基地的日常監督監察工作，做到預防為主，防處結合，不斷完善農村宅基地管理。以經濟手段管理農村宅基地。一戶擁有一處以上宅基地，應實行有償使用。
