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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城鄉(xiāng)一體化的意義，希望這些內容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
中圖分類號：TV674文獻標識碼：A
1、侯馬市城鄉(xiāng)供水一體化背景
侯馬市地處山西省南部，臨汾盆地南端，東毗曲沃縣，西鄰新絳縣，南依紫金山與聞喜縣、絳縣接壤，北傍汾河與襄汾縣隔河相望。北距山西省省會太原市340公里，南離陜西省省會西安市300公里。全市總面積220平方公里，全市總人口25.5萬人。
2009年，山西省政府批準侯馬市設立“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化綜合配套改革試驗區(qū)”，為推進
一體化綜改試驗區(qū)的建設，侯馬市提出了“1+4”城鄉(xiāng)一體化建設戰(zhàn)略，突出“全域侯馬”理念，以侯馬市城市核心區(qū)為中心，圍繞東、南、西、北四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設，形成“1+4”的城鄉(xiāng)一體化格局，通過實施產(chǎn)業(yè)轉型、生態(tài)修復、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、民生改善四大工程，全面提升侯馬市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平。
供水系統(tǒng)作為侯馬市的重要民生工程，實行城鄉(xiāng)供水一體化，可以直接解決城鄉(xiāng)供水差距問題，實現(xiàn)農村與中心城區(qū)同網(wǎng)、同質、同價供水，提高用水保障率，而且侯馬市水務局大力配合，同意自籌部分資金進行城鄉(xiāng)供水一體化工程建設。因此，侯馬市城鄉(xiāng)供水一體化工程的建設條件已經(jīng)成熟。
侯馬市現(xiàn)狀供水能力為35000 m3/d，主要的供水設施有水源地3處：分別為上馬驛橋水源地、南楊水源地和下裴莊水源地，3處水源地共有水源井33眼。供水水廠有2座：上馬水廠和鳳城東水廠?，F(xiàn)狀供水范圍為市區(qū)、城中村及周邊宋郭、汾上、西侯馬等21個村，其余57個村未接通自來水。侯馬市城鄉(xiāng)供水一體化，其實質是解決目前剩余57個村的供水問題。
2、侯馬市城鄉(xiāng)供水一體化建設過程中存在的問題
侯馬市城鄉(xiāng)供水一體化的建設條件已經(jīng)成熟，工程的建設使得剩余57個村居民多年的愿望得意實現(xiàn)，可以說該工程的實施，是一項利國利民的民生工程，但工程建設推進中還存在諸多問題，具體如下：
2.1 工程規(guī)模確定問題
侯馬市城鄉(xiāng)一體化建設過程中，工程規(guī)模的確定需結合總體規(guī)劃和當?shù)噩F(xiàn)狀實際用水
況，合理確定用水量標準。對于農村用水定額的選取，由于總體規(guī)劃中并未對農村的發(fā)展情況做具體說明，且現(xiàn)狀缺少相應的計量數(shù)據(jù)，農村定額的選取就成為制約工程規(guī)模的關鍵性因素。
2.2 供水水壓問題
侯馬市城鄉(xiāng)供水一體化的建設中，若對農村和中心城區(qū)實行統(tǒng)一的供水水壓，勢必造成中心城區(qū)的供水水壓較高，造成能量的浪費，若不實行統(tǒng)一的供水水壓，又有可能造成規(guī)劃期末，農村供水水壓不足。
2.3 供水水質問題
侯馬市由于地理構造的原因使得SO42-、F-等超標，水質不達標，現(xiàn)狀農村自備水源井缺少相關水處理設施，無法保證供水安全性。要實行城鄉(xiāng)供水一體化，就意味著城鄉(xiāng)實行統(tǒng)一供水水質，然而由于資金、管理等問題，工程建設前期只能實施城市出廠水達標，由于中心城區(qū)至農村的轉輸管線較長，在后期的運行中如何保證農村管網(wǎng)末梢的水質達標，也是工程建設中需考慮的問題。
2.4 水價問題
侯馬市現(xiàn)狀鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠的供水水價較低，還有部分村民自行打井取水，無需繳納水費。實施城鄉(xiāng)一體化后，將本著“同城同待遇、同城同服務、同城同價格”的原則，實行同網(wǎng)、同供、同價。供水價格比原來水價高，居民對水費爭議較大。
3、由侯馬市城鄉(xiāng)供水一體化建設引發(fā)的思考及處理措施
3.1 統(tǒng)一規(guī)劃水資源量，保障各區(qū)域供水量
要實行城鄉(xiāng)供水一體化，首要條件是保障供水量，因此，在進行具體的規(guī)劃之前，應對項目區(qū)的水資源進行詳細論證評價，以確保項目區(qū)的水資源總量滿足規(guī)劃期的用水需求。在水資源論證的基礎上，進行總體規(guī)劃和專項規(guī)劃的編制，這樣才能在確定供水標準和工程規(guī)模時，確實做到有據(jù)可依。
3.2 依據(jù)總體規(guī)劃和給水專項規(guī)劃，合理確定供水水壓
根據(jù)侯馬市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃及侯馬市“1+4”城鄉(xiāng)一體化建設項目的要求，結合侯馬市的實際情況，確定中心城區(qū)供水水壓按6層樓考慮，即滿足最不利點水壓不低于28m。
侯馬市農村供水水壓的確定，根據(jù)現(xiàn)狀農村與城市管線相接處的剩余水壓進行確定，按4層樓考慮，即滿足最不利點水壓不低于20m。
城鄉(xiāng)供水一體化的建設中，對于農村供水應進行給水專項規(guī)劃，結合專項規(guī)劃合理確定供水水壓。
3.3 結合項目區(qū)的水質情況，合理選擇水處理方式，保證供水水質
城鄉(xiāng)供水一體化要求農村與城市實行同一水質進行供水，考慮農村庭院灌溉等用水量較大、浪費較多的特點。若要實行同一水質進行供水，勢必造成浪費。諸如有些地方的地下水水質硫酸鹽超標，采用反滲透方式進行水處理，若將凈水廠膜處理后的水用于農村庭院澆灌，過于浪費。
針對以上問題，結合農村的實際情況，可考慮僅對居民生活飲用水部分進行相應的水處理，在農村居民家中安裝小型家用水處理器，對生活飲用水進行處理，對村內其他用水不考慮做水處理，即采用分質供水方式進行供水。這不僅可以解決村民的安全飲水問題，還可在一定程度上節(jié)約治水成本。這種簡單的水處理措施，局限性很大，面對很多較為復雜的水質情況，目前市面上的家用型水處理器的水處理效果并不理想，致使處理后的水質達不到國家生活飲用水衛(wèi)生標準，只能由城市凈水廠統(tǒng)一處理后直接供給用戶，或者在農村建設小型的集中水處理站。
鑒于以上情況可見，實行城鄉(xiāng)同一水質進行供水，需結合當?shù)貙嶋H的水質情況，并考慮城市凈水廠和周邊農村的相對位置和距離，以及當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平等因素，合理選擇水處理方式。
3.4政府協(xié)調，供求雙方民主協(xié)商，合理制定水價
供水價格對于供售雙方都是十分敏感的問題。由于原鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠水價較低，部分村民自打水井，無需繳納水費。實行城鄉(xiāng)供水一體化后，對于水費的收取，首先應加強宣傳教育，讓居民逐步提高供水安全意識，自愿選擇優(yōu)質水、放心水。
水價問題還存在水耗的分攤問題，按國家建設部有關規(guī)定，供水企業(yè)的產(chǎn)銷差率應控制在15％以下，而一般企業(yè)都很難達到，尤其是城鄉(xiāng)供水一體化更是難以控制，因農村的地理位置比較偏遠，管網(wǎng)長，加上人為的破壞及偷盜水，產(chǎn)銷差率高居不下，在水價測算時水損成為比較矛盾的問題，標準以外的分攤若全部由用戶負擔顯然不合理，而全部由供水企業(yè)負擔也有失公平，所以也只能結合實際情況協(xié)調解決。
3.5采用“水表出戶，一戶一表”方式，規(guī)范收費，為實現(xiàn)階梯水價提供條件
計量問題關系到供售雙方的計量準確性，是供水系統(tǒng)中供售雙方都比較關注、重視的問題。
侯馬市現(xiàn)狀部分老城區(qū)采用總表計量，農村的供水有的沒有計量設施，有計量的也是總表計量，這樣就造成村民對于繳納水費存在糾紛，對水費收取造成不便，因此城鄉(xiāng)一體化實施后，要將“水表出戶，一戶一表、收費到戶”視為硬性規(guī)定，這對用戶來說公平合理，對供水企業(yè)來說為今后創(chuàng)造了階梯水價的條件。
“水表出戶，一戶一表”的實施，對于計量設備的選擇，應選擇高精度智能性預付費水表，該水表相比于老式的IC卡水表，加入了智能電子模塊，采用基表脈沖進行控制，能夠在起始流量不大于2L/s的條件下平穩(wěn)轉動，真正實現(xiàn)滴水計量，有效避免了一些違法用水行為。
4、侯馬市城鄉(xiāng)供水一體化建成后的成效及意義
城鄉(xiāng)供水一體化建設是保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高的重要基礎工程，也是實施侯馬市“1+4”城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，促進城市經(jīng)濟發(fā)展的資源保障。其成效及意義如下：
1、侯馬市實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化之后，有利于水資源的合理利用，政府可實行宏觀調控，對水務部門統(tǒng)籌調度，有利于緩解供需矛盾，提高供水保證率。
2、實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化之后，有利于供水市場秩序的規(guī)范化、標準化。通過供水系統(tǒng)的統(tǒng)一規(guī)劃建設、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調度、統(tǒng)一定價，提高供水保證率，提高飲用水質量，讓群眾喝上放心水，徹底解決城郊用水供需的矛盾，實現(xiàn)由原來的“定時供水”向現(xiàn)在的“24小時供水”轉變。
3、城鄉(xiāng)供水一體化有利于實施供水、排水價格政策。實施城鄉(xiāng)供水一體化后，根據(jù)相關產(chǎn)業(yè)政策和水價政策，從促進水資源保護、節(jié)約用水到優(yōu)化資源配置，按不同時期確定統(tǒng)一價格政策標準，實行“同網(wǎng)、同質、同價”，有利于降低成本及運營費用，有利于水價政策的統(tǒng)一實施。
4、實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化之后，有利于促進節(jié)約用水。侯馬市現(xiàn)狀供水方式缺少合理的管網(wǎng)設計和計量設施，缺乏統(tǒng)一的收費管理模式，節(jié)水宣傳教育不夠，尤其是在農村，節(jié)水意識非常淡薄，存在著不同程度的浪費用水現(xiàn)象。實行城鄉(xiāng)供水一體化后，可建立起從源頭到水龍頭的一整套科學合理的管理體系，按照“一戶一表，計量收費”的管理模式，逐步實現(xiàn)階梯水價制度，保證人民群眾既能喝上放心水，又做到合理用水、節(jié)約用水，有效地保護資源。
五、結語
十八屆三中全會的決議要求，“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”。侯馬市城鄉(xiāng)供水一體化的建設符合十八屆三中全會的要求，對于其他地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設具有一定的參考價值。
參考文獻
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關鍵詞：土地整理；城鄉(xiāng)一體化；重要性
經(jīng)過對土地的管理和使用，人類實現(xiàn)對自然界的使用和改造，對土地實現(xiàn)管理是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢與要求，必須經(jīng)歷土地管理的發(fā)展環(huán)節(jié)，對土地的利用進行合理有效的管理與控制。我國社會經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，必然要推進城鄉(xiāng)一體化的進程與發(fā)展，同時也是工業(yè)化、城市化發(fā)展的趨勢所趨?，F(xiàn)階段，遼河墾區(qū)處于工業(yè)化發(fā)展的轉折階段。要推進城鄉(xiāng)一體化建設的發(fā)展必然需要更多的土地資源作為發(fā)展的基礎與保障，在進行土地管理的整個操作過程中，用地矛盾不斷凸顯。建設用地的實際需求量以及計劃量有很大的差距，單單按照建設用地的標準是遠遠不能滿足當下城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實際需要。合理解決建筑用地以及保護耕地之間的矛盾，將這兩方面的矛盾處理好，才能夠保證城鄉(xiāng)一體化建設的順利發(fā)展，這兩者之間要協(xié)調必須要經(jīng)由土地管理實現(xiàn)，土地管理工作要在這方面不斷探索與嘗試，將兩者關系逐步實現(xiàn)平衡。
1 土地用途管制與經(jīng)濟建設用地的矛盾轉換
1.1 “吃飯”與“建設”之間的矛盾已經(jīng)長期存在，進行建設和耕地保護是社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎與保證。
新《土地管理法》實施后，土地管理進入有法可依的發(fā)展階段。對于耕地的保護，保證耕地實現(xiàn)總量上的相對平衡是當前最基本的戰(zhàn)略與要求。同時，這也是保證農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，意義重大且深遠。我國人口數(shù)量多，人均土地占有量少是我國的基本國情，這就必須要我們堅持可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，要處理好吃飯以及建設之間的關系，要確保耕地總量相對平衡的基礎下，不斷的推進建設事業(yè)的推進與發(fā)展。
1.2 開展土地整理是解決確保耕地總量動態(tài)平衡和保障經(jīng)濟建設用地這對矛盾的雙刃劍。
新修訂的《土地管理法》第四十一條明確規(guī)定：“國家鼓勵土地整理，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當組織農村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林村綜合治理，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。”經(jīng)過土地整理工作，能夠使得現(xiàn)有耕地得到更加充分合理的調整與整合，使得百分之七十的新耕地面積出現(xiàn)，這樣就能夠用作建筑用地，一定程度上滿足建設的用地需要。如此以來，便保證耕地總量的同時，能夠緩解建筑用地不足的矛盾。所以，經(jīng)濟要發(fā)展，耕地要保護，土地整理是條出路。
2 在現(xiàn)實城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中，土地整理的實際作用與意義
對土地進行整理的實質，就是要使得現(xiàn)有土地能夠得到更好的、更充分的使用，使得土地的使用更加合理，使得耕地面積得到相應增加，同時改善生產(chǎn)、生活條件，使得建筑用地長期缺乏的現(xiàn)實得到逐步改善。依據(jù)土地利用的整體方針與規(guī)定，對于工程建設做合理的控制與規(guī)劃，對于處理以及安排不當?shù)囊恍┩恋剡M行調整，并將一些比較零散的，缺失集中性的土地進行整合處理，同時未充分利用的農村居民點用地和農地實施調整、開發(fā)、利用的行為。
2.1 積極開展土地整理，為建設用地需求提供資源儲備。
最近幾年，在確保建筑用地面積的問題上，我們一直開展土地整理的工作，已經(jīng)在很多方面取得一定的成就。
2.2 土地整理工作推進城鄉(xiāng)一體化進程
2.2.1 土地整理推進了縣城的城市水平。
2.2.2 土地整理推進了小城鎮(zhèn)建設。社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)展到一定程度，小城鎮(zhèn)必然不斷涌現(xiàn)，它是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一種外在表現(xiàn)形式，也是城鄉(xiāng)一體化的主要構成元素。
2.2.3 工業(yè)化進程中，土地整理起到關鍵的作用與意義。城市要實現(xiàn)發(fā)展與不斷擴展，要有工業(yè)以及旅游作為發(fā)展的途徑與基礎。由于保障了建設用地需求，使工業(yè)園區(qū)得到了蓬勃發(fā)展。
2.2.4 土地整理推進了農業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程。將現(xiàn)在使用的一些土地、水源以及道路、林木等進行整體的考慮與治理，使得土地建設實現(xiàn)整體化的發(fā)展， 建設成“田成方、渠成網(wǎng)、樹成行、路相連”的標準化農田。創(chuàng)造良好的農業(yè)生產(chǎn)條件，為效益農業(yè)的發(fā)展和實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營成為現(xiàn)實
3 推進城鄉(xiāng)一體化建設對欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展的現(xiàn)實意義
所謂城鄉(xiāng)一體化就是使城鄉(xiāng)人口，技術，資本，資源等要素想融合，互為資源，互為市場，互相服務，使城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村互相發(fā)展。要想實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，首先就要做好準備，要有一個長遠的發(fā)展戰(zhàn)略，因為城鄉(xiāng)一體化話不是一朝一夕的事，要建設橋梁，公路，電網(wǎng)，通信等一些和百姓密切相關的設施，以及一些生產(chǎn)工廠使得居民有所圖，有事干，這樣可以使城鎮(zhèn)畢業(yè)生來到農村工作，農村的人有事干。還要有新型的發(fā)展方法和策略，這樣才會和現(xiàn)在新興社會接軌，縣城為農村最高首府，所以要想發(fā)展農村，先要發(fā)展縣城，發(fā)占農村中心，關鍵的村落，先讓主要的村富起來，在帶動周邊村富起來。使工業(yè)聚集起來，把農民的產(chǎn)物推向市場，使農民可以進城來打工，一步一步來實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
3.1 加快推進城鄉(xiāng)一體化，是工業(yè)化、城市化發(fā)展一定階段對經(jīng)濟社會發(fā)展提出的必然要求。積極推進城鄉(xiāng)一體化，走“以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促成、城鄉(xiāng)結合、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路，是保持遼河墾區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)健康快速發(fā)展的重要舉措。積極推進城鄉(xiāng)一體化，就是加快實現(xiàn)農村的現(xiàn)代化。所以，越是欠發(fā)達地區(qū)，越要推進城鄉(xiāng)一體化。
3.2 將城鄉(xiāng)一體化不斷推向深入，能夠使得社會以及經(jīng)濟發(fā)展更加順暢和諧。依據(jù)城鄉(xiāng)一體化的設計與規(guī)劃，將主要精力用在關鍵城鎮(zhèn)以及農村的發(fā)展上，能夠對人口以及資源進行有效合理的配置，更加充分有效的保證資源的充分利用，杜絕浪費，使有限的資源發(fā)揮更大的效益；有利于打破城鄉(xiāng)分割，縮小城鄉(xiāng)差別，加快實現(xiàn)農村現(xiàn)代化；有利于加快農村人口向中心鎮(zhèn)、中心村聚集，逐步樹立現(xiàn)代市民意識，推進人的現(xiàn)代化。
3.3 加快推進城鄉(xiāng)一體化，更有利于更地實施“工業(yè)強縣、開放興縣、生態(tài)立縣”的三大戰(zhàn)略。
對于土地進行整理是符合我國國情發(fā)展需要的，能夠使土地得到合理有效的使用與配置，保證農業(yè)的綜合生產(chǎn)力，保證農業(yè)的全面進步，同時也是推進《土地管理法》實施的基礎與重大舉措。保證我國農業(yè)和建設能夠和諧順暢發(fā)展與進行，必須采用土地整理的方式，使得土地使用的矛盾能夠得到優(yōu)化的處理與解決，在確保經(jīng)濟建設用地基本滿足需要的同時，使得耕地也能夠一直保持在相對穩(wěn)定的總量平衡，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。
4 結束語
總而言之，要保證我國耕地總量的相對平衡，必須要對土地進行有效的管理與控制，這是重要的舉措與方法，但是，在實際的管理過程中，往往把著眼點更多的放在經(jīng)濟方面的收益上，對于長遠的生態(tài)方面的考慮相對欠缺，在這個問題上，無論在制度方面還是技術方面都應該不斷努力和研究新的辦法與措施。主要探索一方面保證耕地總量動態(tài)平衡，又要保障建設用地供地的矛盾中，探索行之有效的方式與方法，也就是實現(xiàn)土地管理。經(jīng)過土地管理工作不斷推動城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展與進步，保證建設事業(yè)的發(fā)展，又推進了欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展和提前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程。
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1．概念界定
20世紀90年代，在我國道路客運大力發(fā)展和城鄉(xiāng)道路客運管理體制轉軌的情況下，全國各地紛紛提出在道路客運行業(yè)實行城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展。那么，什么是城鄉(xiāng)道路客運一體化呢？到目前為止，人們對城鄉(xiāng)道路客運一體化的概念及內涵并不十分清楚，可謂仁者見仁，智者見智。有相當一部分人把農村客運公交化和城鄉(xiāng)道路客運一體化混為一談，認為實施城鄉(xiāng)道路客運一體化就是推行農村客運公交化。其實，農村客運公交化只是農村客運的一種組織形式，是人們在探索城鄉(xiāng)道路客運一體化過程中對于農村客運提出的一種改革方向，并沒有包括城鄉(xiāng)道路客運一體化的全部。也有人認為城鄉(xiāng)道路客運一體化即長途客運、城市公交客運、出租客運由政府職能部門統(tǒng)一管理的一種管理體制。筆者認為城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展是一個國家城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展到一定水平，道路客運發(fā)展到一定階段所必然出現(xiàn)的發(fā)展過程。
我們認為給城鄉(xiāng)道路客運一體化下定義應注意以下幾個方面的因素：
第一，城鄉(xiāng)道路客運一體化是發(fā)生在城鄉(xiāng)道路尤其是農村道路十分暢通，場站等基礎設施水平比較高，城鄉(xiāng)客運實現(xiàn)網(wǎng)絡化運作的時期。這是城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展硬件方面應滿足的基本要求，是一體化發(fā)展的前提。
第二，城鄉(xiāng)道路客運一體化是一個漸進和逐步完善的發(fā)展過程，而不是結果。受社會經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，生產(chǎn)力的不同發(fā)展階段呈現(xiàn)出不同的發(fā)展程度，不同國家和地區(qū)發(fā)展程度也不同。
第三，城鄉(xiāng)道路客運一體化是雙向的，不是單方面的。并不是套用城間客運及城市客運的發(fā)展模式來發(fā)展農村客運，也不是農村客運公交化，而是兩者相互吸取有益于自身發(fā)展的積極因素，相互促進，協(xié)調發(fā)展的雙向演變過程。
第四，城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展并不是說最終達到城市客運和農村客運完全一樣，沒有差別，不應簡單地認為是縮小甚至是消滅城鄉(xiāng)客運差別的過程，而應是在具體實施過程中注重兩者內部以及兩者之間的有效銜接。
第五，城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展不單是道路、場站等基礎設施即硬件方面的一體化，還包括管理體制、運行機制、經(jīng)營方式等軟件方面的一體化。后者相對來說更重要，較難以理順，是發(fā)展的重點與難點。
第六，城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展的關鍵是實施統(tǒng)一、協(xié)調、高效的城鄉(xiāng)道路客運綜合管理，以先進的管理技術為手段，以法制和體制為保障，充分發(fā)揮政府、市場、公眾的各種作用和組合優(yōu)勢，不斷維護與更新道路交通基礎設施，逐步理順管理體制、運行機制，為城鄉(xiāng)居民提供更多更好的客運服務。
基于以上分析，城鄉(xiāng)道路客運一體化的定義可以是:城鄉(xiāng)道路客運一體化是在城鄉(xiāng)道路十分暢通，場站等基礎設施比較完備，城鄉(xiāng)道路客運網(wǎng)絡體系高效運作的條件下，城鄉(xiāng)道路客運相互融合，綜合利用各種客運資源爭取效益最大化和服務水平不斷地提高，以達到城鄉(xiāng)道路客運在管理體制、運行機制、經(jīng)營方式等方面協(xié)調發(fā)展的過程。
2．推進城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展的意義
城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展，實行交通部門一家管理整個道路客運的新體制，有利于強化行業(yè)管理。同時還具有形成政令統(tǒng)一、事權統(tǒng)一、精簡機構、統(tǒng)一規(guī)劃、城鄉(xiāng)協(xié)調一致發(fā)展的新局面。
政令統(tǒng)一，可以杜絕相互扯皮、推諉等現(xiàn)象，提高管理效率。事權統(tǒng)一，有利于各種道路客運方式的有效銜接，方便人民特別是鄉(xiāng)村居民的出行和中轉換乘，為城市人口向郊區(qū)轉移創(chuàng)造便利條件，緩解城市壓力，同時增加客流量，帶來道路客運新的經(jīng)濟增長點。機構精簡，效能提高，有利于真正實現(xiàn)從部門分散管理到綜合統(tǒng)一管理的重大變革。統(tǒng)一規(guī)劃，有利于道路客運資源的有效整合和充分利用，保持供需基本平衡，避免無序競爭與浪費。城鄉(xiāng)協(xié)調一致，有利于規(guī)范客運市場，為廣大經(jīng)營者創(chuàng)造一個公開、公正、公平的競爭環(huán)境，充分激活其經(jīng)營積極性。同時一體化發(fā)展帶來的良好的交通運輸條件可以優(yōu)化投資環(huán)境、吸引投資，有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟與道路客運相互促進，形成良性互動、共同發(fā)展的大好形勢。
二、客運一體化發(fā)展的客觀必然性
城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展思想的產(chǎn)生，有其客觀必然性。
首先源于農村客運發(fā)展的需要。我國農村天地廣闊，客運資源十分豐富。農村客運在加強鄉(xiāng)村與城市之間的人員和經(jīng)濟往來方面發(fā)揮著重要作用，是發(fā)展農業(yè)、繁榮農村、致富農民的重要支持和保障。然而，由于長期受到農村經(jīng)濟發(fā)展水平不高的制約，農村道路客運基本上處于粗放式的低層次發(fā)展狀態(tài):經(jīng)營者素質普遍不高，管理水平低下；車輛技術狀況差，安全性能低；道路等級低，缺乏場站等基礎設施；運輸組織結構松散，市場秩序混亂；市場管理不規(guī)范等。要徹底改變道路客運行業(yè)內多年來“頭（快速客運）重腳（農村客運）輕”的局面，推進客運一體化發(fā)展勢在必行。
其次是我國加入WTO后新形勢的需要，是構筑大交通格局的需要。大交通格局要求統(tǒng)一客運市場管理，徹底打破市場分割和行業(yè)壟斷。入世對于我國道路客運業(yè)可謂機遇與挑戰(zhàn)并存，尤其是老國有運輸企業(yè)，迫切需要改革。
再次是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。我國交通經(jīng)過最近十幾年的高速發(fā)展“，瓶頸”制約得到了緩解，但這只是相對比較低的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、運輸需求水平而言的，是初步的。社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要更加安全、便捷、快速、可靠的交通運輸作保障，交通運輸不僅要在數(shù)量上滿足要求，而且要在服務質量上與之相適應。
我國已經(jīng)具備了城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展的硬件條件。近幾年，隨著全國各地高速公路聯(lián)網(wǎng)暢通工程、干線公路網(wǎng)絡化工程、縣鄉(xiāng)道路通達工程的全面推進，我國城鄉(xiāng)道路建設快速發(fā)展。到2002年底，全國高速公路里程達到2.52萬公里，公路通車里程175.8萬公里，農村公路總里程發(fā)展到130萬公里，全國營運客車總量140.9萬輛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通公路率達到99.4%，通班車率達到98%，行政村通公路率達到92.5%，通班車率達到81.9%。城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展能夠滿足我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，符合管理體制改革的要求，且發(fā)展的硬件條件已具備，是一種必然的發(fā)展趨勢。
三、客運一體化發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題
一直以來，我國道路客運采取的是部門分管的管理體制，參與管理的部門包括交通、城建、公安等。這種管理體制有它形成的歷史原因，也曾起過積極作用?，F(xiàn)在，這種多頭管理的狀況已不適應建立“大交通”系統(tǒng)的要求。很多地方轉變管理思維，將城市公交劃歸交通部門管理，為城鄉(xiāng)道路客運一體化創(chuàng)造了條件。有些城市已經(jīng)在實踐中對城鄉(xiāng)道路客運一體化進行了有益的探索。如河南省鞏義市的管理一體化、客運網(wǎng)絡化；陜西省西安市提出打破城鄉(xiāng)交通隔離帶——“零公里”和實現(xiàn)客運交通“三化”，即長途客運駐點化、遠郊客運往返化、城市客運公交化的發(fā)展規(guī)劃，為該市一體化發(fā)展指明了方向。北京、上海、重慶、哈爾濱、深圳、武漢等大城市在政府機構改革中理順管理體制，將城鄉(xiāng)道路客運交由交通部門實行統(tǒng)一管理，加快了這些地區(qū)城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展步伐。
總體來看，尤其和市場經(jīng)濟發(fā)達國家相比，我國城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展緩慢，尚處在探索階段，存在很多問題。由于部門利益的存在，致使管理體制改革困難重重，管理上的政出多門已成為制約一體化發(fā)展的最大瓶頸。另外，硬件建設滯后于客運發(fā)展，尤其是農村道路等級、場站等仍很落后。因此，我國的城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展還有很長的一段路要走。
四、客運一體化發(fā)展的基本模式及政策措施
1．城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展的基本模式
綜合各地城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展實踐及道路客運系統(tǒng)化發(fā)展的基本理論，城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展的基本模式可以是:管理主體、政策法規(guī)、站場設施、市場建設一體化。
管理主體一體化即實行由交通部門統(tǒng)一管理包括公路客運、農村客運、城市公交和出租汽車客運等。實踐證明一家管理已成為必然趨勢，是實現(xiàn)一體化管理的前提。
政策法規(guī)一體化主要是指對城鄉(xiāng)道路客運實行統(tǒng)一的發(fā)展政策和經(jīng)濟政策（運價政策、稅收政策、投資信貸政策），采用統(tǒng)一的法律法規(guī)體系。站場設施一體化主要是指城鄉(xiāng)道路客運站點的選址、規(guī)模、等級、服務功能等由交通主管部門統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，使各站點能與其他各種運輸方式和各種客運服務方式有效銜接，與城鄉(xiāng)規(guī)劃相配套。
市場建設一體化主要指在無形市場建設方面，樹立城鄉(xiāng)道路客運市場一盤棋思想，對城鄉(xiāng)道路客運實行統(tǒng)一的市場準入制度、服務規(guī)范等。
2．推進城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展的政策措施
科學合理行之有效的政策措施是促進城鄉(xiāng)道路客運一體化快速發(fā)展的關鍵，推進城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展應從軟件和硬件兩個方面著手。
軟件方面：一是要提高認知度，加大宣傳力度，尤其是政府主管部門要予以重視，在具體政策措施方面給予適當扶持;二是要建立適應城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展的管理體制，發(fā)揮行業(yè)主管部門的導向作用，明確其管理職責，杜絕政企不分;三是建立道路客運現(xiàn)代企業(yè)制度，用市場機制構筑一體化發(fā)展格局;四是加快立法工作，完善法律制度，完善市場準入制度，把好市場準入關，規(guī)范客運經(jīng)營行為。
硬件方面:一是加大道路建設規(guī)模，科學構筑城鄉(xiāng)道路網(wǎng)，尤其是城郊和鄉(xiāng)村公路建設;二是加快道路客運站場建設，尤其是簡易站的建設。鄉(xiāng)村簡易站數(shù)量太少，根本不能滿足城鄉(xiāng)道路客運發(fā)展的需要，因此要加大對簡易站的投資力度，擴大投融資渠道，以增加簡易站的數(shù)量，從而構筑一體化發(fā)展的有形市場。
一、城鄉(xiāng)二元結構的憲法之殤
以戶籍制度為基礎，城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟形態(tài)、社會組織、財政投入、公共服務、治理體制等方面形成了一系列差別化甚至是歧視性的制度安排。這不僅形成了“以農補工、以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的經(jīng)濟格局，而且形成了利益天平嚴重傾斜的二元結構，致使城鄉(xiāng)關系嚴重失衡、城鄉(xiāng)分化不斷加劇，整個社會被撕裂成了城市和農村兩個壁壘森嚴、利益懸殊的階層。改革開放之后，我國城鄉(xiāng)關系中開始注入市場因素，一系列調整城鄉(xiāng)關系的政策和措施漸次出臺，農民的正當利益得到一定程度的認可和尊重。尤其是進入21世紀以來，一系列強農惠農富農的重大政策和措施密集出臺，由此使失衡的城鄉(xiāng)關系得到了一定程度的矯正，城鄉(xiāng)二元結構開始松動并朝著符合憲法精神的方向改變。但是，由于利益格局的強大慣性、市場機制的自發(fā)作用以及各種矛盾和問題的長期積累，城鄉(xiāng)分割的局面尚沒有發(fā)生徹底改變，二元結構的制度堅冰仍然未能從根本上被打破，在一些領域甚至被進一步固化和疊加。③例如，雖然隨著統(tǒng)購統(tǒng)銷的廢止和農產(chǎn)品流通的市場化，通過農業(yè)剩余來支持工業(yè)的比重大幅下降，但通過提供廉價勞動力和資金、土地等資源的方式支持城市化和工業(yè)化的比重卻急劇攀升，農村的生產(chǎn)要素和資源要素在進一步向城市轉移和集聚。雖然那些沖破戶口藩籬進城務工的農民為城市發(fā)展作出了巨大貢獻，但他們并沒有取得市民的身份，而往往成為“亦工亦農、亦城亦鄉(xiāng)、顛沛流離、候鳥一般的‘兩棲人’”。④雖然農民的財產(chǎn)權及經(jīng)濟自由有了一定程度的保障，但城鄉(xiāng)要素市場和價格市場的二元體制，使得農民無法作為平等的市場主體獲取生產(chǎn)要素、參與市場交易，農民的財產(chǎn)權利仍然受到不同程度的漠視和限制。雖然農村的民生得到了很大的促進和改善，但城鄉(xiāng)之間在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會保障、公共服務等方面的差別仍然以不同的形式在延續(xù)。雖然平等選舉權的實現(xiàn)在我國民主政治進程中具有重大意義，但由于農民的組織化程度不高，甚至存在著整體性的“失語”現(xiàn)象，因此農民在利益博弈過程中總是處于被動的弱勢者地位，進而整個社會陷入了一種結構性的不公平狀態(tài)之中?？傊青l(xiāng)二元結構已不僅僅是一個經(jīng)濟學、社會學的范疇，更是一個憲法學的范疇，問題的關鍵不在于農村經(jīng)濟的落后和農村生存狀況的不盡如人意，而在于農民所遭受的各種制度上的不公正對待和身份上的不平等地位，以及由此造成的所享有的權利貧乏和權利保障的缺失。為此，在解決城鄉(xiāng)二元結構的思路中，必須注入憲法的價值元素和制度因子，自覺地把農民的全面自由發(fā)展和全社會的整體進步和諧有機地統(tǒng)一起來，著力使憲法原則和理念融入社會發(fā)展進程之中。
二、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的憲法基點
在任何一個國家的現(xiàn)代化進程中，消除二元結構、實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展都是社會進步的基本標志和必由之路。近年來，我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展方面做了不懈的努力，形成了一系列影響深遠的新思想和新理念，尤其是《決定》深刻地指出：“城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”，并強調“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑”。由此把破解城鄉(xiāng)二元結構、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化推到了全面深化改革的前臺，開啟了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新紀元。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是指通過在制度供給、資源配置、政策安排、生活方式和意識形態(tài)等方面的同質性構造實現(xiàn)城鄉(xiāng)兩個具有不同屬性的經(jīng)濟社會單元和人類聚落空間，在一個相互依存、良性互動的狀態(tài)中高度融合、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮。從憲法學角度來看，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化旨在對農民和市民的基本權利和法律地位進行憲法性同構，使農民與市民具有平等的社會身份和法律人格，享有平等的權利自由和制度保障。這是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關鍵和核心，也是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的憲法基點。作為一個含有價值判斷色彩的憲法學范疇，“平等”具有深厚的思想淵源和文化底蘊。平等權作為一項基本人權，獲得了一種普遍的道德正當性。隨著政治實踐的變化，現(xiàn)代憲法理論已超越了對形式平等的關注而強調對實質平等的追求。在不公平的社會現(xiàn)實中，為弱者提供機會或利益的差別性特殊補償，幫助其改變不利處境，以糾正單純形式平等所可能造成的事實上不平等，是實質平等的價值所在。然而，實質平等并不是對形式平等的否定或取代而只是補充和發(fā)展，機會平等是一種最低限度的公平訴求，“在大多數(shù)情形下，現(xiàn)代國家的憲法保障限于機會平等”。⑤在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程中，強調機會平等、起點平等具有十分重要的現(xiàn)實意義。機會公平、起點公平是最簡單、最樸素的公平，對改變農民的身份和命運來說，又是最重要、最基礎的公平；如果連這樣一種形式上的平等都無法實現(xiàn)的話，如果連平等的競爭機會都沒有的話，那么結果平等、實質平等便無從談起。要實現(xiàn)機會公平、人人平等，就必須消除對農民的身份性歧視，打破農民和市民的身份界限，廢除各種形式的身份等級制度。其中備受關注、飽受詬病的就是戶籍制度。戶籍制度改革的遲滯效應仍然相當突出和明顯，二元社會結構的堅冰依然未能被打破?！稕Q定》對戶籍制度改革做了全面部署和安排，強調要“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革……推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民”。這為全面深化戶籍制度改革提出了科學可行的改革思路和目標，同時也提出了農民的市民化這一憲法層面的關鍵問題。平等權在整個憲法權利體系中具有基礎性和統(tǒng)領性的意義，如果這項權利缺失或虛置，那么其他權利無論設計得多么美妙，其在現(xiàn)實生活中的保障和實現(xiàn)都將大打折扣甚至會形同虛設。實際上，我國憲法對公民的基本權利并未做出差別性的規(guī)定，但由于在權利的具體保障和實現(xiàn)中，平等的精髓有時被有意或無意地疏忽和抽掉了，故而憲法上的公民權利條款難免會成為具文。同時，需要注意的是，平等權并不是一項獨立存在的額外權利，而只是權利的一種保障形式。⑥平等權的規(guī)范效力應當以某種權利的現(xiàn)實存在為前提，在權利體系自身存在疏漏或空白的情況下，平等權的效力范圍自然會相應縮減。這就需要不斷完善憲法權利類型，讓各項權利的享有和行使能夠有明確的憲法規(guī)范載體。其中，最典型者如遷徙自由。對于遷徙自由在破除城鄉(xiāng)二元結構方面的獨特意義，學界已做了相當深入的研究。遷徙自由不僅僅是人的自由流動問題，而且關乎農民能否擺脫身份束縛而贏得應有的尊嚴與價值，關乎擇業(yè)自由、經(jīng)濟自由、政治選擇自由、全面發(fā)展的自由能否得到充分實現(xiàn)。同時，遷徙自由入憲可以為從憲法層面審視相關制度的合憲性提供最高的判斷標準，從而為我國戶籍制度改革的全面深化提供根本的規(guī)范依據(jù)。對平等權的呼喚，源于對人格尊嚴的珍視、對人的主體性的尊重。人的主體性包括人的自我意識、獨立自主、意志自由、道德自律、人是目的等內容，⑦它要求每個人都能成為獨立、自治、平等的道德主體。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關鍵同樣是農民主體性的真正確立，“對農民而言，其最需要的是主體性”。⑧確立農民主體性的憲法學意義在于，使農民能夠從自身的主體地位出發(fā)，進行自我決定、自主選擇、平等發(fā)展；能夠作為城鄉(xiāng)一體化的實踐主體，有效地參與到社會過程之中以表達和捍衛(wèi)自己的利益訴求，而不再僅僅是規(guī)則的對象，甚或是被管理和動員的客體。同時，農民主體性的確立為多元主義憲法文化的實質性形成以及法治建設的穩(wěn)步推進提供必要的歷史前提和社會基礎。總之，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化堅持以人為本、推進以人為核心的城鎮(zhèn)化進程，強調賦予農民主體地位，充分保障農民的各項權益，著力讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果，這體現(xiàn)了對人性的深層呼喚和對人的價值的尊重，彰顯著尊重和保障人權的憲法原則和人文關懷，從而成為我國社會發(fā)展的基本內容和時代主題。
三、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的憲法路徑
在憲法關系中，國家權力、政府職能作為與個人權利、社會福祉相對應的一極，始終是憲法理論和實踐所關注的焦點。不同國家的二元結構轉向一元結構的模式都與政府發(fā)揮作用的程度和方式直接相關。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程中，政府角色和功能的合理定位，同樣是一項艱巨而復雜的法治作業(yè)，關系著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的路徑選擇。早期現(xiàn)代化國家的二元結構往往是在市場機制的作用下經(jīng)過漫長的歷史過程而自然消解的，政府這只“看得見的手”基本上置身事外。但后期發(fā)展中國家已不具備這些歷史條件和國際環(huán)境，且大都面臨著加速工業(yè)化的巨大壓力。為克服市場失靈造成的資源配置弱化，有學者將“凱恩斯理論”引入二元結構框架，主張引入政府干預以滿足結構轉換的需要。⑨在我國，由于城鄉(xiāng)分割的市場體系還沒有根本改變，市場機制發(fā)揮作用的領域和程度還相當有限，因此政府更應該發(fā)揮主導性作用、承擔起相應的責任。無論是消除城鄉(xiāng)二元結構，還是推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，制度安排和政策導向在其中都發(fā)揮著基礎性和決定性的作用。雖然我國的城鄉(xiāng)二元結構已經(jīng)發(fā)生了明顯變化，但形成二元結構的關鍵性體制因素依然存在，影響城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的一些深層次的制度障礙尚未取得突破。因此，政府的首要職能應該是加快完善健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機制，徹底改革或廢除導致城鄉(xiāng)二元結構的制度措施，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)在制度供給和權利保障方面的同質性建構。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的過程實質上是利益格局重新調整的過程，只有在制度正義的基礎上，才能實現(xiàn)權利公平、分配公平，進而形成一種融洽互惠的利益關系。因此，應當在社會價值體系中嵌入公正觀念，讓憲法上的平等原則和理念在公共政策和制度安排中發(fā)揮基礎性的作用。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的過程中，對政府能力的期待，除了體制變革和創(chuàng)新方面的原因外，還源于改善和促進民生的現(xiàn)實需要，這突出表現(xiàn)在農村公共產(chǎn)品和公共服務的供給方面。改革前，我國的資源配置主要由行政主導而非市場化配置，農村公共產(chǎn)品供給不足、公共服務滯后。在改革初期，農村公共服務、社會保障仍然被嚴重忽視。⑩近些年來，國家積極調整國民收入分配格局和城鄉(xiāng)利益關系，基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉向農村，使得農村公共服務供給機制發(fā)生重大變革。但由于歷史欠賬較多，城鄉(xiāng)公共服務不均等的狀況尚未發(fā)生根本改觀，甚至在政府應當積極“有為”之時，還存在著“缺位”、“棄位”或者自我克減責任的現(xiàn)象。為此，《決定》特別強調：“要推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化”。因此，建立“有為”政府，充分發(fā)揮政府在促進經(jīng)濟發(fā)展和公共福祉、提供公共產(chǎn)品和服務方面的積極作用，是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中極為重要的憲法課題。在當代中國的歷史場景中，人們既希望政府能夠積極“有為”，又強調有限政府原則以防止國家權力的恣意和濫用。我國城鄉(xiāng)的二元性以及農民所受的種種歧視，在很大程度上就是公權力直接塑造和安排的。國家權力過多地介入和干預社會經(jīng)濟領域，極度壓縮了農村社會的自治空間和基本利益訴求，并最終積淀為頑固的制度性癥結。在市場化的進程中，政府仍然掌握著過多的資源并擁有強大的支配權、調控權，導致在實踐中違背農民意愿、侵犯農民權利的現(xiàn)象仍時有發(fā)生。因此，建立有效的權力監(jiān)督制約機制，警惕和防范權力的越位和濫用，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，減少和避免政府的不適當干預，仍然是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中不可逾越的程序。這也決定了調整政府“有限”與“有為”這兩個命題和目標之間的對立、實現(xiàn)二者之間的有機統(tǒng)一和平衡是我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程中必須同時面對和完成的立憲主義使命?？傊青l(xiāng)發(fā)展一體化既涉及社會結構和政府職能的轉變，也涉及價值觀念和制度安排的更新。它不僅真實記錄著中國社會發(fā)展演變的歷史脈絡，也生動演繹著我國法治建設的曲折歷程。只有將之納入立憲主義的總體思路之中，確立起與社會進步相適應的憲法觀念體系和規(guī)范秩序，才能使美好的愿景轉化為實實在在的制度建設和社會實踐。
作者：苗連營 單位：鄭州大學法學院教授
關鍵詞：美麗鄉(xiāng)村建設；蓬萊市城鄉(xiāng)；發(fā)展
一、城鄉(xiāng)一體化與美麗鄉(xiāng)村的內涵
美麗鄉(xiāng)村建設是一項艱巨、復雜的系統(tǒng)工程，“十二五”期間，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化，建設美麗鄉(xiāng)村是讓發(fā)展成果惠及廣大農民，從根本上解決“三農”問題的重要舉措。加大強農富民政策力度，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果是一個城市管理者應正確妥善處理好的問題，為此，必須梳理出城鄉(xiāng)一體化及美麗鄉(xiāng)村的具體與建設要求。
（一）城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)一體化是指導城鄉(xiāng)之間通過資源和生產(chǎn)要素的自由流動和城市對鄉(xiāng)村的輻射帶動，逐步縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，進而使城市和鄉(xiāng)村形成一個相互滲透、相互融合、高度依賴、共同繁榮的整體系統(tǒng)。
（二）美麗鄉(xiāng)村。美麗鄉(xiāng)村的“美麗”包含兩層意思：一是指生態(tài)良好、環(huán)境優(yōu)美、布局合理、設施完善；二是指產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農民富裕、特色鮮明、社會和諧。具體包括科學規(guī)劃布局美、村容整治環(huán)境美、創(chuàng)業(yè)增收生活美、鄉(xiāng)村文明素質美等四個層面的“美”。由此可見，美麗鄉(xiāng)村之“美”既體現(xiàn)在自然層面，也體現(xiàn)在社會層面。
二、加快城鄉(xiāng)一體化，建設美麗鄉(xiāng)村的意義
（一）建設美麗鄉(xiāng)村是建設美麗中國的重點難點，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求。為實現(xiàn)黨的十提出的建設美麗中國，蓬萊提出了“人間仙境、美酒之鄉(xiāng)、休閑天堂”的建設目標，就必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，讓廣大農民得到實惠，增加收入，過上富裕幸福的生活。
（二）建設美麗鄉(xiāng)村統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的具體體現(xiàn)，是推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑。全面建成小康社會，城鄉(xiāng)一體化是基礎。加快建設美麗鄉(xiāng)村，就要加快完善體制機制建設，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，讓廣大農民享受到和城鎮(zhèn)居民同等的公共服務。
（三）加快城鄉(xiāng)一體化建設美麗鄉(xiāng)村是構建和諧社會重要內容，是全面建設小康社會的重要舉措。美麗鄉(xiāng)村建設包括生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整治和管理民主等目標任務，其中蘊含著生產(chǎn)集約高效、生態(tài)環(huán)境良好、生活低碳富裕等現(xiàn)代文明要素以及社會各要素的和諧統(tǒng)一。沒有農村經(jīng)濟社會的發(fā)展、沒有農村現(xiàn)代化的建設、沒有農民住房條件、生存環(huán)境的改善和生產(chǎn)生活水平的提高，就不可能建成真正小康社會。
三、蓬萊在推進城鄉(xiāng)一體化，建設美麗鄉(xiāng)村中應著力加強的幾個方面
城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要義在于構筑平等、協(xié)調、相互配合的新型城鄉(xiāng)關系，美麗鄉(xiāng)村建設的目標取向是立足于特色基礎，依托于特色優(yōu)勢，取勝于特色發(fā)展和農民的自覺參與。結合我在北溝鎮(zhèn)賀家溝村的住村幫扶情況來看，我覺得從北溝鎮(zhèn)在推進城鄉(xiāng)一體化建設美麗鄉(xiāng)村可以從以下幾個方面出發(fā)來解決實際問題。
（一）加大對基礎設施建設的力度，縮小城鄉(xiāng)差距。既然制約“三農”問題有效解決的深層次矛盾是城鄉(xiāng)二元結構，那么，解決“三農”問題就必須加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，著力破除城鄉(xiāng)二元結構，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體，這是解決好我國“三農”問題的必然選擇。加大城鎮(zhèn)基礎設施向農村延伸力度，加快城鄉(xiāng)公路網(wǎng)規(guī)劃未修編和調整，完善干線路面、聚焦區(qū)和中心村路網(wǎng)。結合今年的“道路網(wǎng)格化”建設，北溝鎮(zhèn)年內投入2800萬元完成57.4公里村內路硬化和連村路打造，徹底解決村民的出行難題。
（二）搞好規(guī)劃，加快推進“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建?？茖W編制村莊建設規(guī)劃。在對各村全面摸底的基礎上，梳理出一批重點建設的村，分等級分批次開展美好鄉(xiāng)村建設工作。以村莊建設、環(huán)境整治為突破口，努力打造一批綜合實力強、基礎設施好、社會服務完善、鄉(xiāng)風文明的示范村。及時組織各村進行交流和學習，相互借鑒好的做法，重點做好點、線、片、面結合三篇文章，以“連點成線，以線帶面，全面推進”的創(chuàng)建思路，把“點”上的景連成“線”上的景，再構成“面”上的景，使美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建工作成為推動我市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的源動力。今年以來，北溝鎮(zhèn)的“蓬萊美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動將按照“一軸、一片、兩區(qū)、兩中心”思路進行創(chuàng)建，重點對以北姜路為軸心的區(qū)域進行重點打造?！耙惠S”，即整體打造以北姜路沿線村為軸線全面鋪開；“一片”，即對以蔚陽山為中心的劉家、大姜家、西吳、曲家莊、孫陶、小姜家、河潤、兩銘等八個村為區(qū)域進行連片打造，全面提升美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建品質。
（三）加大宣傳力度，充分調動各方面的積極性，形成全民共同參與美麗鄉(xiāng)村建設的氛圍。通過召開動員會、現(xiàn)場推進會、農戶座談會等途徑，發(fā)動農民群眾、依靠農民群眾，不斷提升廣大農民群眾對美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建活動的知曉度、支持度和參與積極性。一方面，是加強對廣大農村干部群眾的宣傳發(fā)動，使他們充分認識推進城鄉(xiāng)一體化建設美麗鄉(xiāng)村的重大意義、工作重點和基本要求，從而調動他們的政治熱情和充分發(fā)揮主體作用；另一方面，要求各新聞單位通過開設“美麗鄉(xiāng)村”專題欄目進行宣傳報道和討論，正面宣傳報道美麗鄉(xiāng)村建設的典型經(jīng)驗和做法，充分發(fā)揮市場機制作用，廣泛發(fā)動社會各界力量，在互利互惠的原則下方形資金籌集渠道，引入社會資金和民間資本參與美麗鄉(xiāng)村建設，為推進美麗鄉(xiāng)村建設營造良好的社會環(huán)境。
孔銘：在我看來，這次股權收購很有價值。我查閱了相關資料，萬忠公司是一家以廢舊電子電器回收利用為主營業(yè)務的再生資源綜合利用型企業(yè)，地處京津冀金三角中心，具有較為明顯的區(qū)位優(yōu)勢。公司具備《廢棄電器電子產(chǎn)品處理資格證書》，核準產(chǎn)能為年處理各類廢棄電器電子產(chǎn)品230多萬臺。
另外，據(jù)有關部門統(tǒng)計，河北省每年舊家電的淘汰量約8000多萬臺、舊家具每年2000 萬件、舊機械設備900萬臺、報廢汽車兩萬輛。目前河北省的處理產(chǎn)能遠遠不足，因此只要渠道商能夠很好的對接，投產(chǎn)的產(chǎn)能就能夠迅速達產(chǎn)貢獻業(yè)績。桑德率先布局于河北地區(qū)固廢產(chǎn)業(yè)，搶占先機，將其影響力輻射到京津冀地區(qū)。
《動態(tài)》：在此之前，桑德環(huán)境還與河北保定市人民政府簽署了《保定靜脈產(chǎn)業(yè)園戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》?？桌蠋熌芊窈唵谓榻B一下？靜脈產(chǎn)業(yè)園模式的意義何在？
孔銘：本次《保定靜脈產(chǎn)業(yè)園戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》中規(guī)劃建設 “一園兩區(qū)”的靜脈產(chǎn)業(yè)園模式，即固廢處理處置園區(qū)和再生資源回收利用園區(qū)，項目總投資約30億元。
此次簽訂的雖然只是框架協(xié)議，目前還未就合作事項制訂具體實施計劃和方案，但是對于桑德的戰(zhàn)略發(fā)展意義重大。據(jù)我了解，保定市政府將支持公司在保定市投資建設保定靜脈產(chǎn)業(yè)園，參與環(huán)衛(wèi)市場化作業(yè)和城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化項目，支持公司在保定市投資城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)項目，采用專業(yè)化、市場化運營管理模式，逐步建立街道清掃、保潔、垃圾收集轉運以及終端處理處置的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化運營模式。如果后續(xù)框架協(xié)議能夠順利執(zhí)行，將有利于公司在全國推廣固體廢物資源化綜合利用處置業(yè)務。
《動態(tài)》：作為“老牌”的環(huán)保公司，桑德環(huán)境多年來凈利潤增速始終保持著較高水平，雖然市場普遍擔心其增長的持續(xù)性難以維持，您如何看待這個問題？
孔銘：在我看來，公司依然具有較強的持續(xù)增長能力。相比以“資源”+“資金”為核心驅動的市政領域，市場化程度更高的再生資源和危廢處置行業(yè)更適合民企。我認為，公司今年來加速布局再生資源、危廢處置行業(yè)，并逐步整合市政清運行業(yè)，環(huán)保大平臺日臻完善。
同時，桑德環(huán)境的BOT項目進入實施高峰，固廢工程迎來業(yè)績釋放。我查閱了相關數(shù)據(jù)，截至2013 年底，公司簽訂特許經(jīng)營權市政固廢處理項目總處理能力接近15000噸每天，多數(shù)項目均處于建設期，未完成工程規(guī)模達到70億元，而2013年僅結算6億元左右，上述項目估計在2014-2016 年陸續(xù)完成。
另外，桑德通過收購年處理廢棄電器電子產(chǎn)品80萬臺的河南恒昌、湘潭市報廢汽車回收公司開始布局資源回收再利用行業(yè)。我認為公司收購河南恒昌、湘潭市報廢汽車回收公司僅僅是公司進軍資源回收利用產(chǎn)業(yè)的開始，后續(xù)公司仍將繼續(xù)在這一領域采取兼并收購或者擴大產(chǎn)能的方式搶占市場。
《動態(tài)》：長期以來，桑德環(huán)境的業(yè)務重心均放在垃圾焚燒處理上，在垃圾清運業(yè)務方面，公司是否有相應的規(guī)劃與目標？
孔銘：有的。今年3月份河北省遷安市人民政府與桑德環(huán)境簽署了《遷安市城鄉(xiāng)垃圾清運焚燒一體化BOT項目特許經(jīng)營協(xié)議》，遷安市人民政府確定桑德為遷安市城鄉(xiāng)垃圾清運焚燒一體化BOT項目的投資、建設、運營及維護的承擔人，授予桑德在遷安市成立的項目公司具體從事遷安市城鄉(xiāng)垃圾清運焚燒一體化特許經(jīng)營許可業(yè)務。
此項目著力打造城鄉(xiāng)垃圾清運焚燒一體化，對公司涉足垃圾清運業(yè)務具有重要意義。我從相關資料中了解到，此次中標的遷安市城鄉(xiāng)垃圾清運焚燒一體化BOT項目先期進行處理規(guī)模為400噸每天的一期項目建設，預計投資2億元，同時配套建設處理規(guī)模為400噸每天的生活垃圾中轉運輸項目，該項設施預計投資為3335萬元。
該項目較前期的垃圾焚燒發(fā)電項目新增了垃圾中轉清運業(yè)務，在我看來是公司全力打造固廢處置全產(chǎn)業(yè)鏈的充分體現(xiàn)，未來該項目的建設實施將有利公司樹立固廢項目區(qū)域示范效應，持續(xù)涉足垃圾清運業(yè)務，將對公司在華北地區(qū)的項目開展產(chǎn)生積極影響。
《動態(tài)》：今年以來公司在固廢業(yè)務方面加大投入，那公司訂單狀況是否與投入相匹配呢？
總體上看，中國的城市化成就是巨大的，城市人口和城市數(shù)量增加，城市體系基本框架初步形成，很多城 市基礎建設、綠化和環(huán)境衛(wèi)生都得到了顯著的改善。但是，在取得以上成績的同時，中國也出現(xiàn)了世界上其他國家城市化過程中出現(xiàn)的問題，其中包括城鄉(xiāng)二元結構明顯，城鄉(xiāng)收入差距拉大；城市化進程與要素空間集中過程不協(xié)調；就業(yè)壓力巨大等等。此外，由于國情的差異，我國城市化過程中還面臨著土地問題和農民的遷轉等問題。要解決這些問題，實現(xiàn)城市化的持續(xù)、健康發(fā)展，除借鑒國際經(jīng)驗外，還必須深入研究中國的問題、原因、經(jīng)驗及其國情，找到切合中國實際的中國城市化道路。目前，這些工作在國內很多地方都在進行積極且有意義的探索。其中以成都的“城鄉(xiāng)一體化的城市化道路”最為典型。
一、影響城市化道路的幾個基本關系
從對50多年來，國際和國內城市化進程的縱橫視角審視和剖析，城市化道路成功與否，取決于城市化所涉及的諸多重要關系的處理。這些關系主要包括：載體與空間關系、城市與鄉(xiāng)村關系、人口遷移與身份轉換關系、城市化與工業(yè)化關系以及政府與市場關系等，其中對城市化過程中的城鄉(xiāng)關系的忽略或沒有進行正確處理是導致“城、鄉(xiāng)雙輸”的根本原因。
載體與空間關系。城市化主要特征就是要素、產(chǎn)業(yè)、人口等的聚集和流動。但這種聚集是分散的聚集，還是集中聚集；是就地城市化，還是流動到大都市里；是發(fā)展小城鎮(zhèn)，還是小城市、中型城市、大城市，對城市化、對區(qū)域甚至對國家的發(fā)展都有重要影響。
城市與鄉(xiāng)村的關系。城市化涉及三部分內容，已城市化的部分，暫時不能城市化部分和正在城市化部分。其間，城市和農村的關系是互利、平等，還是鄉(xiāng)村歧視，這些都將會直接影響城市進程，也影響區(qū)域及國家的整體發(fā)展。
遷移與轉換的關系。城市化主要表現(xiàn)農村人口流動到城市，但更重要的是農村人口是否真正轉換為城市人口，即其就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、社保等是否得到真正的解決。
城市化與工業(yè)化的關系。城市化和非農化的關系即城市化同步、超前、滯后，或者相互之間是適應或不適應。這也影響城市化進程和工業(yè)化進程，最終影響區(qū)域及國家的整體發(fā)展。
政府與市場的關系。城市化的要素、產(chǎn)業(yè)、人口聚集、流動是通過市場組織還是通過政府計劃，或政府和市場之間怎樣合作、博弈，影響城市化的效率、成本，甚至失敗和成功。
二、成都市城鄉(xiāng)一體化探源
成都市是中國中西部地區(qū)的特大城市，其經(jīng)濟發(fā)展水平與中國總體發(fā)展水平接近，同時內部包括發(fā)達的大都市和中小城市以及貧困的農村山區(qū)，具有典型的中國經(jīng)濟、社會和地理特征。人多地少，資源分布不均，農村生產(chǎn)率低，城市就業(yè)壓力巨大，自然條件與發(fā)展水平不平衡。這些都制約著成都市城市化的進一步發(fā)展。在這些條件約束下，在城市化快速推進過程中，成都市一度也產(chǎn)生了其它地區(qū)類似的問題：城鄉(xiāng)差距拉大、自然條件惡化、耕地被大面積低補償征用、農村人口大量外流等等。在快速城市化過程中，這些問題產(chǎn)生了巨大的社會壓力。為了防止這些問題的進一步惡化，最終徹底解決這些問題，2003年起，成都市成都把“城鄉(xiāng)一體化”作為政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略部署。
成都市在實施“城鄉(xiāng)一體化”戰(zhàn)略中，從統(tǒng)籌規(guī)劃著手，在城鄉(xiāng)關系的處理上，實施城鄉(xiāng)管理體制一體、公共服務一體、城鄉(xiāng)基礎設施一體的戰(zhàn)略部署，通過實施“三項工程”即農業(yè)產(chǎn)業(yè)化工程、農村扶貧開發(fā)工程和農村環(huán)境建設工程建設新農村，通過土地整理實現(xiàn)城鄉(xiāng)雙贏。在空間上，通過工業(yè)向園區(qū)集中、農民向城鎮(zhèn)集中、土地向業(yè)主集中穩(wěn)步推進城市化。在人口方面，重視農村向城市人口遷轉過程中的失地農民以及農民工身份的轉換工作，對城鄉(xiāng)居民的住房、社會保障、教育、衛(wèi)生體系進行一體化的管理。在促進產(chǎn)業(yè)和城市化協(xié)調發(fā)展方面，通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃合理引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在城市化市場條件創(chuàng)造方面，加強資金的市場配置作用，改善商務環(huán)境并規(guī)范化服務型政府。等等實施了一系列措施，并取得了階段性成果。
三、成都城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的提煉
成都市作為中西部地區(qū)的一個特大型城市，實際上是整個中國的一個典型代表和縮影，城市化面臨整個中國存在的問題和特殊性，但是，其在推進城市化，破解城鄉(xiāng)二元結構的難題方面，做出了出色的努力。通過聯(lián)系和整體分析成都在推進城鄉(xiāng)一體城市化的各項具體做法，我們可以發(fā)現(xiàn)：成都在推進城鄉(xiāng)一體化的城市化過程中逐步形成了一個較為清晰的戰(zhàn)略構想。該戰(zhàn)略包括在科學發(fā)展觀的指導下，堅持三個原則：以經(jīng)濟建設為中心，經(jīng)濟、政治、社會、文化四位一體和城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會、人與自然、國內外五方面工作統(tǒng)籌兼顧。主攻三大事業(yè)：提升城市競爭力、集中城市化、建設新農村。通過六個以為：以縣城和有條件的區(qū)域中心鎮(zhèn)為重點，以科學規(guī)劃為龍頭和基礎，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，以建立市場化配置資源的機制為關鍵，以制定和完善相關配套政策為保證，以農民身份轉變?yōu)槌霭l(fā)點和落腳點，實現(xiàn)四最目標：人居環(huán)境最優(yōu)、創(chuàng)業(yè)環(huán)境最佳、城鄉(xiāng)最和諧、綜合競爭力最強。
一個完整的戰(zhàn)略主要包括戰(zhàn)略的指導思想、戰(zhàn)略原則、戰(zhàn)略重點、戰(zhàn)略途徑、戰(zhàn)略階段和戰(zhàn)略目標。
成都在推進城鄉(xiāng)一體化的城市化的指導思想：科學發(fā)展觀
成都推進城鄉(xiāng)一體化的城市化是以在科學發(fā)展觀為指導的。發(fā)展觀是關于發(fā)展的一種思想、認識和觀點。科學發(fā)展觀特指關于是什么正確發(fā)展以及如何正確發(fā)展的重大戰(zhàn)略思想。主要包括以人為本，全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展?？茖W發(fā)展既不能違背精神，也不能生搬硬套。成都推進城鄉(xiāng)一體化的城市化的戰(zhàn)略充分體現(xiàn)了科學發(fā)展觀的這些思想。
成都在推進城鄉(xiāng)一體化的城市化的戰(zhàn)略原則：“三個堅持”
在推進城鄉(xiāng)一體化的城市化的戰(zhàn)略原則上，成都提出了三個堅持：即堅持以經(jīng)濟建設為中心，城市化和其他各項工作都要堅持以經(jīng)濟建設為中心進行。堅持經(jīng)濟、政治、社會、文化四位一體，經(jīng)濟、政治、社會、文化建設的各個環(huán)節(jié)、各個方面保持相互協(xié)調。堅持城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會、人與自然、國內外五方面工作統(tǒng)籌兼顧，一盤棋推進。
成都在推進城鄉(xiāng)一體化的城市化的戰(zhàn)略重點：“三大任務”
在推進城鄉(xiāng)一體化的城市化的戰(zhàn)略重點上，成都提出三大任務：一、在主城區(qū)實施三大環(huán)境優(yōu)化戰(zhàn)略。即優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境、人居環(huán)境、創(chuàng)業(yè)環(huán)境，提高城市的吸引力、創(chuàng)造力，進而提升競爭力；在鄉(xiāng)村向城市轉化地區(qū)，實施三個集中戰(zhàn)略即：人口向居民點集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)濟集中，提高城市化的質量、效益和可持續(xù)能力。在農村地區(qū)，實施三項工程：農業(yè)產(chǎn)業(yè)化工程、農村扶貧工程、農村環(huán)境整治），建設社會主義新農村。
成都在推進城鄉(xiāng)一體化的城市化的戰(zhàn)略路徑：“六個以為”
城市化需要具備許多條件，其地位和作用也不相同，成都市通過制定相關的公共政策，使城市化的六個要素擔當其恰當?shù)慕巧?，發(fā)揮其應有的作用，并使六個方面相互促進。其對這六個方面的戰(zhàn)略定位分別是：以縣城和有條件的區(qū)域中心鎮(zhèn)為重點；以科學規(guī)劃為龍頭和基礎；以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐；以建立市場化配置資源的機制為關鍵；以制定和完善相關配套政策為保證；以農民身份轉變?yōu)槌霭l(fā)點和落腳點。
成都在推進城鄉(xiāng)一體的城市化的階段目標：“五年四最”
成都推進城鄉(xiāng)一體化的城市化的階段目標十分明確：就是用五年的時間四最目標。通過以上的努力，穩(wěn)步推進城市化進程，到“十一五”末，建成中西部地區(qū)人居環(huán)境最優(yōu)、創(chuàng)業(yè)環(huán)境最佳、城鄉(xiāng)最和諧、綜合競爭力最強的特大城市。
成都推進城鄉(xiāng)一體的城市化的采取的做法和實施的戰(zhàn)略，無論是對中國其他區(qū)域或發(fā)展中國家的推進城市化促進經(jīng)濟社會發(fā)展都具有一定的借鑒意義。
四、成都市城鄉(xiāng)一體化城市化道路的經(jīng)驗啟示
從成都市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略條件和實施過程來看，其戰(zhàn)略模式和具體做法對其他地區(qū)具有借鑒意義。從當前中國城市發(fā)展來看，城鄉(xiāng)分治的制度基礎仍然是國內城市發(fā)展的現(xiàn)實約束。作為中國西部特大中心城市，成都市的大城市大農村的發(fā)展格局勢具有典型的中國特征。人口多，人均耕地少是農村發(fā)展的自然約束。農業(yè)和農村和農民問題是制約成都是城市化進程的主要因素。與中國東部的長三角和珠三角城市發(fā)展模式相比，成都市在制度和資源上面臨更多的約束，經(jīng)濟基礎薄弱，因此對中國其他地區(qū)具有借鑒意義。其經(jīng)驗總結如下：
在空間上，根據(jù)一體化的發(fā)展思路，成都市區(qū)分了中心城區(qū)、有條件的縣域和區(qū)域中心以及農村三個層次，根據(jù)發(fā)展條件和一體化的要求分別制定了不同發(fā)展措施：
提升和優(yōu)化城市中心區(qū)域的產(chǎn)業(yè)
以縣城和有條件的區(qū)域中心鎮(zhèn)為重點，加大城市對農村的帶動力度
通過“三大重點工程”推進農村全面發(fā)展
為了解決市場失靈，并為市場運行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，成都市從制度、管理、政策和戰(zhàn)略四個緯度發(fā)揮政府職能，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展：
通過綜合性的制度改革，確保市場基礎作用
改革行政管理體制，彌補市場失靈
制定和完善配套政策，加大城鄉(xiāng)一體化的保障力度
制定合理的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，推動城鄉(xiāng)一體化良性發(fā)展
在城市化進程中，成都市從農民、土地、農業(yè)、資金、就業(yè)五個方面來落實城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略。從偏好上解決了城市和工業(yè)發(fā)展過程中對農村的忽略：
以農民生產(chǎn)、生活方式轉變?yōu)橹埸c和落腳點，培育城鄉(xiāng)一體化社會基礎
通過創(chuàng)新土地利用方案和土地整理為城鄉(xiāng)一體化提供合理的土地保障
通過農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，促進農業(yè)產(chǎn)業(yè)化，推動城鄉(xiāng)一體化
通過“異地”招商，提高招商積極性，運用市場規(guī)律提高政府資金效率
通過培育創(chuàng)業(yè)環(huán)境鼓勵農村人口自我就業(yè)，通過訂單式培訓引導農村剩余勞動力合理流動
通過以上的整體戰(zhàn)略規(guī)劃，成都市的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略很好地解決了城市化過程中的載體與空間關系、城市與鄉(xiāng)村的關系、人口遷移與身份轉換的關系、城市化與工業(yè)化的關系以及政府與市場的關系。為我國城市化提供了一條行之有效的路徑選擇。
五、基于成都經(jīng)驗的中國城市化道路選擇與總體設計
在經(jīng)濟全球化的背景下，總結世界上城市化國家的教訓，借鑒成都等地區(qū)的成功經(jīng)驗，將城市化道路理論與中國的國情相結合，遵循因時、因地制宜，全面統(tǒng)籌，穩(wěn)步推進，分類指導，形式多樣的原則，正確處理城市和鄉(xiāng)村關系、空間與城市化關系、非農化與城市化關系、政府和市場關系，人口遷移和轉換關系，走城鄉(xiāng)一體的城市化道路。即圍繞一個核心：遷轉俱進；沿著一條主線：集中聚集；利用兩種手段：市場組織和政府規(guī)劃；依托兩支基本力量：新業(yè)帶動與城鄉(xiāng)雙贏。確保城市化健康發(fā)展，最終實現(xiàn)全面城市化和城鄉(xiāng)一體化目標。
一個核心――遷轉俱進
遷轉俱進是指保證農村人口向城市的遷移和轉換一體。農村人口遷入城市后，其就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房和社保同時享受城市市民相同的待遇。第一，尤其對于失地農民，當其自己生產(chǎn)資料和社會保障――土地的時候，流入城市時，其就業(yè)和社會保障，必須得到有效的轉換和確保。這是城市化的出發(fā)點和落腳點，也是城市化的核心問題。第二，當農民工遷入城市有了固定的工作和收入，政府應提供其就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房和社保同時得到城市市民一樣的解決。
一條主線――集中聚集
城市化本身就是資源、要素、人口、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟社會活動的聚集過程。但聚集又分為集中聚集和分散聚集。集中聚集是指在規(guī)模經(jīng)濟許可的范圍內，成規(guī)模、有重點的聚集。中國的國情和聚集經(jīng)濟的優(yōu)勢決定，中國的城市化發(fā)展，要采取集中聚集的形式。集中聚集主要包含兩方面的內容：一是農村向城市集中聚集，即適當發(fā)展大城市，大力發(fā)展中等城市，努力建設重點小城鎮(zhèn)。二是城市發(fā)展本身的集中聚集，應因地制宜，多樣發(fā)展。東部發(fā)達城市群狀發(fā)展，中部城市帶狀發(fā)展，西部落后地區(qū)有重點的點狀發(fā)展。
兩個手段――市場組織和政府規(guī)劃
市場組織就是通過自主決策、公平交易實現(xiàn)資源的合理配置，通過市場規(guī)律作用，實現(xiàn)農村生產(chǎn)和生活方式向城市生產(chǎn)和生活方式的轉變。第一，確保市場在配置資源上發(fā)揮基礎性作用。第二，城市化市場組織的制度基礎，要注意在城市化過程產(chǎn)權的明晰和保護，特別是農民土地產(chǎn)權的明晰和保護；第三培育市場主體，尤其培育和保護農民作為是弱勢的市場主體。
在市場經(jīng)濟條件下，政府的作用主要是：一確保市場在配置資源方面發(fā)揮基礎性作用；二是彌補市場失靈。政府管理主要是強調三個方面的內容：政府戰(zhàn)略規(guī)劃、政府內部監(jiān)管和政府服務供給。其中，政府戰(zhàn)略規(guī)劃是龍頭。保證城市化健康發(fā)展，第一，政府要在充分的調查研究基礎上，遵循市場規(guī)律，制定科學合理的城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃方案；第二，理順和改革政府機構，培訓政府的管理人員，實施規(guī)劃；第三，采取相關配套措施，監(jiān)督規(guī)劃的實施。
兩支力量――新業(yè)帶動與城鄉(xiāng)雙贏
新業(yè)帶動是指與先前的工業(yè)化道路不同，根據(jù)全球發(fā)展趨勢，適應地方供需實際，選擇發(fā)展特定的產(chǎn)業(yè)，帶動城市化發(fā)展。第一，堅持城市化需要工業(yè)化帶動，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)，促進城市化發(fā)展；第二，城市新產(chǎn)業(yè)選擇，有利于帶動城市化，就是要用新型工業(yè)化帶動城市化。目前，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)應包括勞動密集型的高科技、一般加工業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、傳統(tǒng)服務業(yè)以及非正規(guī)部門產(chǎn)業(yè)等。
城鄉(xiāng)雙贏，即通過發(fā)掘中心城區(qū)的核心優(yōu)勢，提升城市競爭力，帶動區(qū)域和周邊農村的發(fā)展；通過發(fā)掘農村的核心優(yōu)勢，發(fā)揮農村的優(yōu)勢；通過市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)分工；通過政府對農村的扶植和能力建設，通過城鄉(xiāng)安全網(wǎng)的覆蓋，實現(xiàn)農村的發(fā)展繁榮。城市的繁榮帶動農村的繁榮，農村的興旺又為城市的進一步發(fā)展提供廣闊的空間，促進城市發(fā)展，進而形成城鄉(xiāng)共榮的良性循環(huán)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)雙贏。
××市為典型的大城市帶大農村的二元結構，全市人口1060萬，人多地少的矛盾非常突出。而我市也為典型的大城市帶大農村，二元結構明顯，農業(yè)人口比重大，人地矛盾突出。因此，××市的經(jīng)驗對于我市加快經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域社會主義新農村建設工作具有直接的指導和借鑒意義?！痢潦薪陙沓青l(xiāng)一體化和新農村建設取得的顯著成績，首先源于該市黨委、政府對發(fā)展形勢和地方實際的科學判斷，源于對城市化的正確認識。該市主要領導多次提出，城鄉(xiāng)一體化是城市發(fā)展的最高境界，城鄉(xiāng)一體化是解決“三農”問題的根本舉措，城鄉(xiāng)一體化是城市發(fā)展的必由之路。全市上下思想統(tǒng)一，認識到位，從而為上下聯(lián)動，左右呼應提供了重要的思想保障。我市最近幾年也高度重視城鎮(zhèn)化的發(fā)展，市委二屆三次全會提出加快推進城鎮(zhèn)化進程的戰(zhàn)略，明確了目標、任務，但是，在實際工作中，我們對經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域城鄉(xiāng)一體化和社會主義新農村建設的研究和認識還不夠深入、系統(tǒng)，對其內涵理解還不夠透徹。通過對××市的調研，我們認為有必要重新對這一問題進行梳理和反思，盡快轉變觀念，尋求適合我們自身特點的發(fā)展思路。
在組織領導上，有必要借鑒××市的經(jīng)驗，成立由區(qū)（市）縣主要領導任組長的推進城鄉(xiāng)一體化和建設社會主義新農村工作領導小組，并設立工作機構，確定分管領導具體抓這項工作。同時，要加大對基層干部的培訓和對群眾的宣傳力度，使基層廣大干部群眾對城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略部署和新農村建設的深刻內涵有更深的認識。
二、因地制宜，正確選擇適合我市實際的新農村建設模式
黨的十六屆五中全會從戰(zhàn)略高度提出了建設社會主義新農村的目標和要求。要實現(xiàn)這個目標，必須因地制宜，選擇適合本地區(qū)實際的新農村建設模式。××市在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農村建設上大膽創(chuàng)新，超前運作，所推出的國色天香模式、五朵金花模式以及安仁模式，以土地流轉制度為核心，開創(chuàng)了社會主義新農村建設的新路子。我市地域面積廣，各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，如何結合各地區(qū)實際，選擇正確的新農村建設模式，直接關系到新農村建設的成敗。應該說，××市所推出的國色天香模式、五朵金花模式以及安仁模式，在我市都具有推廣的基本條件。但是，我們不能照抄照搬，要深刻分析各地區(qū)發(fā)展實際和自然條件，尋找適合本地區(qū)的發(fā)展模式。近年來，我市在都市區(qū)部分地區(qū)也探索出了一些成功模式，例如發(fā)展都市休閑農業(yè)、發(fā)展“農家樂”特色經(jīng)濟，這些做法都亟待歸納總結和加強引導，提升檔次。
三、抓住重點，加快我市經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域和近郊區(qū)新農村規(guī)劃編制
××市在推進城鄉(xiāng)一體化和建設新農村的進程中，十分重視規(guī)劃的引導和調控作用，切實將城鄉(xiāng)規(guī)劃放在基礎和龍頭地位?！痢潦性谝?guī)劃編制方面的經(jīng)驗集中體現(xiàn)在：一是明確提出城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋理念；二是注重在規(guī)劃編制中充分體現(xiàn)以人為本，明確分區(qū)功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，凸現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的特色；三是注重推進鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊整治規(guī)劃的編制，直接指導新農村村容整治工作。
近年來，在市委、市政府的高度重視和大力支持下，我市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作快速推進，規(guī)劃覆蓋范圍不斷擴大，到目前，都市區(qū)新一輪總規(guī)確定的820平方公里建設用地中，已有460平方公里實現(xiàn)控規(guī)覆蓋，其中兩山之間的主城核心區(qū)及山外主要拓展用地如大學城和茶園地區(qū)等已基本實現(xiàn)控規(guī)全覆蓋。另外，在編控規(guī)220平方公里，也即將形成成果。都市區(qū)單獨編制的36個小城鎮(zhèn)規(guī)劃，除極個別城鎮(zhèn)因特殊原因適當延后外，其余均基本完成。這些為都市區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和新農村建設奠定了重要的規(guī)劃基礎。
但是，隨著城市快速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的深入推進，我們迫切需要進一步加快控規(guī)編制，特別是加快城鄉(xiāng)結合部和城市拓展新區(qū)的控規(guī)編制工作，盡快實現(xiàn)都市區(qū)控規(guī)全覆蓋；積極做好控規(guī)維護和更新，增強規(guī)劃的指導性和權威性。同時，需要進一步加快城市綜合交通、市政設施、公共設施、環(huán)境資源保護等重大專項規(guī)劃的編制工作，切實引導都市區(qū)城鄉(xiāng)協(xié)調、健康發(fā)展。
另外，要結合我市實際，盡快開展農民新村規(guī)劃編制和都市區(qū)范圍內農村新型社區(qū)的規(guī)劃工作。試點啟動村莊整治規(guī)劃編制工作，特別是充分借鑒××市的成功經(jīng)驗和我市亞太市長峰會環(huán)境綜合整治積累的寶貴經(jīng)驗，盡快出臺適合我市實際情況的村莊整治規(guī)劃編制導則，引導村容整治工作。
四、完善規(guī)劃管理體制，強化規(guī)劃對城鄉(xiāng)一體化和新農村建設的指導力度
××市在推進城鄉(xiāng)一體化，建設新農村的戰(zhàn)略中，高度重視城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃工作，打破城鄉(xiāng)規(guī)劃分割的格局，建立城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的管理新體制。該市理順規(guī)劃工作關系，將市建設行政管理部門負責的村鎮(zhèn)規(guī)劃管理職能劃轉市規(guī)劃局。不斷健全城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機構，在主城五區(qū)設置規(guī)劃分局，負責中心城區(qū)城市規(guī)劃實施管理工作。設置××市規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)督局（市級行政二級局），負責全市城鄉(xiāng)規(guī) 劃監(jiān)督管理工作。市規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)督局由市規(guī)劃局管理。設置市政府派駐區(qū)（市）縣城鄉(xiāng)規(guī)劃督察專員。注重加強鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃管理，設置區(qū)（市）縣政府派駐鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）規(guī)劃助理員。這些舉措對我市都具有積極的借鑒意義。
近年來，在市委、市政府的大力支持下，我市規(guī)劃管理體制不斷完善，特別是都市區(qū)規(guī)劃管理體制進一步理順，為規(guī)劃管理實施提供了重要保障。但是，目前都市區(qū)規(guī)劃管理體制也還存在一些突出問題，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級規(guī)劃工作機構薄弱，導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級規(guī)劃管理的缺失。目前，都市區(qū)規(guī)劃管理范圍由20__年前的2500平方公里擴大至5473平方公里，新增96個鎮(zhèn)鄉(xiāng)，均無專門機構，無專職人員，無經(jīng)費來源。這種狀況已經(jīng)越來越嚴重地影響到了都市區(qū)的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的深入推進，不利于新農村的建設。因此，有必要在繼續(xù)堅持和完善都市區(qū)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃管理模式的基礎上，切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機構建設。都市區(qū)內的每個建制鎮(zhèn)，均需要建立規(guī)劃管理辦公室，形成“市局—分局—規(guī)劃辦”的城鄉(xiāng)一體化管理機構體系。同時，為加強規(guī)劃的統(tǒng)一管理，強化對城鄉(xiāng)一體化和新農村建設的規(guī)劃指導，需要進一步調整村鎮(zhèn)規(guī)劃管理職責，建議將村鎮(zhèn)規(guī)劃管理職責，統(tǒng)一劃歸規(guī)劃行政主管部門。
對遠郊區(qū)縣，目前大多數(shù)區(qū)縣未設立單獨的規(guī)劃行政主管部門，城市規(guī)劃管理的行政職能仍由建設主管部門代行。而鎮(zhèn)鄉(xiāng)一級的規(guī)劃管理更是嚴重缺位，從而導致規(guī)劃無法有效監(jiān)管。因此，有必要加強對區(qū)縣城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的指導和監(jiān)督，按照城鄉(xiāng)一體、集中統(tǒng)一的要求，幫助其健全城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機構，將規(guī)劃管理職能延伸至鎮(zhèn)鄉(xiāng)。應盡快幫助萬州、涪陵等區(qū)域性中心城市，按規(guī)定成立獨立的政府序列規(guī)劃行政主管部門；穩(wěn)步推進行政轄區(qū)人口超過50萬人的區(qū)縣，按規(guī)定成立規(guī)劃局；幫助轄區(qū)人口不足50萬人的區(qū)縣，根據(jù)需要參照設立規(guī)劃局，或者完善現(xiàn)有規(guī)劃行政主管部門規(guī)劃管理的職能職責。積極幫助各區(qū)縣在其轄區(qū)特大鎮(zhèn)，建立規(guī)劃辦公室，其它鎮(zhèn)配置專職規(guī)劃管理助理員，建立起“區(qū)縣規(guī)劃局—規(guī)劃辦（規(guī)劃管理員）”的管理體系。
[關鍵詞]城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)；一體化；發(fā)展；管理
引言
隨著城鄉(xiāng)一體化建設的不斷推進，新農村建設逐步成為一體化建設的主要內容。其中農村環(huán)境衛(wèi)生問題首當其沖，是城鄉(xiāng)管理水平、社會文明程度和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的重要體現(xiàn)，相關部門應按照各地區(qū)不同實際情況，以政府主導、以城帶鄉(xiāng)、統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調發(fā)展為原則，貫徹落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設，合理布局，建立完善的城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生一體化管理體系，提高農村環(huán)衛(wèi)水平，縮小其與城市之間的差距，從而加快城鄉(xiāng)一體化建設。
1、城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化體系介紹
城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化是根據(jù)科學發(fā)展觀的要求提出的工作，其主要內容是城市環(huán)境衛(wèi)生與農村環(huán)境衛(wèi)生并重，通過統(tǒng)一規(guī)劃和安排，科學合理地治理農村環(huán)境，開展城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化工作。該工作屬于新農村建設的基礎工程，對于改善農村居民居住環(huán)境、提高農村居民生活水平具有直接意義。具體來說，當?shù)丨h(huán)境部門應將該地域范圍內的鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部歸入當?shù)丨h(huán)衛(wèi)管理體系，并按照資源共享、區(qū)域統(tǒng)籌的要求，在環(huán)衛(wèi)體系涵蓋的所有地區(qū)配置專業(yè)的清掃保潔隊伍和生活垃圾收運設備，建立一體化的收運系統(tǒng)、工作網(wǎng)絡、處置設施以及保障機制。同時，提高城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化規(guī)劃建設與管理水平、建立健全的城鄉(xiāng)垃圾管理法規(guī)體系、推動垃圾分類收集和資源回收，并因地制宜得選擇生活垃圾的處理方式，加大農村環(huán)境衛(wèi)生保護的宣傳力度、提高農村居民的環(huán)境保護意識，建立完善的監(jiān)督考核制度并維持穩(wěn)定的環(huán)衛(wèi)工作資金投入，盡最大努力縮小城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)工作差距，建設清潔優(yōu)美的新農村。
2、一體化面臨的問題分析
城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化管理面臨的最大問題是農村環(huán)衛(wèi)的極度落后。要想建立城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化，首先需要提高農村環(huán)境衛(wèi)生水平。下面對農村環(huán)境衛(wèi)生管理存在的問題進行分析：
（1）相關管理法規(guī)、制度不健全
制度的缺失是農村環(huán)衛(wèi)問題的一大致命弱點。《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》對生活垃圾的處理進行了規(guī)定，然而具體的下行行政規(guī)章制度卻并不系統(tǒng)和完善，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關環(huán)保部門在對環(huán)境問題進行處理時難以尋找到針對具體問題的明確規(guī)定，使得許多環(huán)境問題處于模糊狀態(tài)，對農村環(huán)衛(wèi)水平的提高造成了一定障礙。
（2）垃圾收運、處理設備匱乏
硬件不足問題是農村環(huán)衛(wèi)管理工作面臨的又一難題。例如垃圾收運車和垃圾分類、處理設備的嚴重不足，這些基礎設備的缺乏將會造成農村垃圾的隨意傾倒以及垃圾的分類困難，直接導致了農村垃圾不能夠進行有效的處理。問題的癥結在于相關部門對于農村環(huán)衛(wèi)問題的重視程度不夠，投入資金不足。若是直接向農民征集環(huán)衛(wèi)資金，由于農民收入普遍較低，也難以順利實施。因此，建議相關部門提高對于新農村建設的重視程度，主動為周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)補充環(huán)衛(wèi)基礎設備。
（3）農村居民環(huán)境保護意識淡薄
近年來政府對環(huán)境衛(wèi)生的重視程度逐步提高，在城市和農村中的宣傳力度也逐步加大。然而，環(huán)衛(wèi)保護宣傳在農村中的效果并不理想，大部分村民還存在“各掃門前雪”的思想。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應加大宣傳力度，并定期組織環(huán)境保護各類活動，提高農村居民環(huán)境保護的意識。
（4）城鄉(xiāng)垃圾管理脫節(jié)
我國環(huán)衛(wèi)一體化正經(jīng)歷著將重點由城市轉移到農村的階段。由于城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡，以往的城市垃圾管理方法難以完整的應用于農村垃圾管理，致使垃圾管理出現(xiàn)了城鄉(xiāng)脫節(jié)的現(xiàn)象。對此，應從農村的實際情況出發(fā)，探索尋找適于農村環(huán)境衛(wèi)生管理的方法措施，進而縮小城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)管理差距。
3、城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化管理模式的發(fā)展前景
城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化管理模式的發(fā)展需要我們在了解當前城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生管理現(xiàn)狀的基礎上，分清主要問題與次要問題，逐步解決農村環(huán)境衛(wèi)生管理問題，推進城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化進程。
由上文一體化面臨的問題分析可以看出，做好基礎設施建設工作和環(huán)境衛(wèi)生管理的專人匹配工作是解決農村環(huán)衛(wèi)問題的首要工作，各村委會應結合各村實際情況，在主要街道和居民聚集地安裝垃圾桶和配備垃圾車定時收運。其次，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村落應建立環(huán)衛(wèi)機構，開展各村的環(huán)境衛(wèi)生管理工作，并逐級向上建立完整的考核管理和升遷機制，逐步構建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)衛(wèi)生管理體系。再次，在進行新農村規(guī)劃建設時，加入更大比例的環(huán)衛(wèi)工作規(guī)劃，為將來開展環(huán)衛(wèi)工作做好鋪墊。最后，建立專門的環(huán)衛(wèi)資金管理小組，負責環(huán)衛(wèi)資金的籌措與應用，資金籌措具體可從政府撥款、村民自籌和社會募捐三個途徑進行。此外，還應加強環(huán)衛(wèi)保護宣傳力度，提高農村居民的意識水平，讓農民自發(fā)的對環(huán)境進行保護和整治。
4、總結
當前我國城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化面臨的挑戰(zhàn)頗多，還需要我們共同克服難關，推動一體化進程。建議相關部門對此提高重視，把環(huán)衛(wèi)工作落實到實處，從根本上改變農村環(huán)衛(wèi)現(xiàn)狀。落實到實處，從根本上改變農村環(huán)衛(wèi)現(xiàn)狀。
參考文獻
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關鍵詞：少數(shù)民族地區(qū)；城鄉(xiāng)一體化；發(fā)展研究
十報告指出，建立城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的和諧社會，這是對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制作出的頂層設計，為當前和今后一個時期推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化確立了指導思想和行動指南。積極推進少數(shù)民族地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化建設，不僅有利于縮小其與東部沿海地區(qū)的差別，各區(qū)域公平協(xié)調發(fā)展，體現(xiàn)國家先富裕起來的地區(qū)帶動落后地區(qū)，支持少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展，達到共同富裕的目的，而且關系到中華民族的偉大復興和國家的長治久安。
一、云南少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)狀
隨著云南省經(jīng)濟的發(fā)展，農業(yè)和農村經(jīng)濟中的一些深層次矛盾和問題日益凸現(xiàn)出來，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距越來越大。一些城市周邊地區(qū)的農村生活水平依然很差，省會城市昆明市與距離其中心城區(qū)不遠的各縣域經(jīng)濟發(fā)展水平差距明顯。
云南少數(shù)民族地區(qū)大量勞動力滯留農村，反映出云南城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的就業(yè)帶動力較弱，省會、地州市沒有充分發(fā)揮對農村應有的就業(yè)帶動力。另一方面，過小的城鎮(zhèn)規(guī)模起不到產(chǎn)業(yè)積聚、人口集中和促進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，在一定程度上導致小城鎮(zhèn)發(fā)展缺少必要的資源腹地和人口來源，難以集中有限的物力和財力加快農村城鎮(zhèn)化建設的步伐，對周邊農村地區(qū)和鎮(zhèn)域經(jīng)濟起不到應有的輻射帶動作用，在吸納農村富余勞動力、推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、聚散物資、促進商品流通上存在局限性。
二、云南少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展存在的問題
云南少數(shù)民族地區(qū)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展相對緩慢的地區(qū)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平遠遠滯后于我國沿海地區(qū)，也遠低于全國平均水平。當前云南少數(shù)民族地區(qū)實施城鄉(xiāng)一體化進程主要存在以下主要問題：
（一）經(jīng)濟發(fā)展總體效率不高，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡現(xiàn)象突出
云南少數(shù)民族大多居住在高原山地和偏遠山區(qū)，相對于平原地區(qū)，山區(qū)的自然條件惡劣，缺乏農業(yè)發(fā)展的良好條件，城鎮(zhèn)發(fā)展空間小，這自然制約了少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的空間布局。無論是經(jīng)濟總量還是人均水平，云南與全國相比都有較大的差距。另一方面，大多少數(shù)民族地區(qū)仍然處于傳統(tǒng)農牧業(yè)經(jīng)濟，產(chǎn)業(yè)結構相對單一，經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低。加之，歷史發(fā)展過程中各種因素的影響，致使云南少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟增長緩慢，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題突出。
（二）產(chǎn)業(yè)結構不合理，缺乏特色經(jīng)濟
云南第一產(chǎn)業(yè)過重，第二產(chǎn)業(yè)脆弱，第三產(chǎn)業(yè)滯后，并且一、二、三產(chǎn)業(yè)之間的關聯(lián)度小。尤其在少數(shù)民族地區(qū)，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)之間存在斷層，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)間的關聯(lián)性微弱、分割性特點突出。云南少數(shù)民族地區(qū)農業(yè)仍以種植業(yè)為主，深加工和精加工不夠，沒有形成產(chǎn)業(yè)鏈，農產(chǎn)品市場建設滯后，農產(chǎn)品商品化程度低，對農村的投入比例太低，農業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)銜接斷層導致城鄉(xiāng)市場分割，致使工業(yè)反哺農業(yè)缺乏有效的渠道，工業(yè)未能有效地支援農業(yè)以及其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大多數(shù)地區(qū)工業(yè)化發(fā)展對農村經(jīng)濟發(fā)展的推動力很弱。
（三）地方政策與體制建設不到位，基礎設施不完善
云南大多數(shù)州市對少數(shù)民族地區(qū)推進城鄉(xiāng)一體化建設中統(tǒng)籌規(guī)劃和政策的延續(xù)性不夠，相關規(guī)劃對農村居民城鎮(zhèn)化的后續(xù)發(fā)展關注度不夠，相當一部分國家扶貧開發(fā)工作重點縣還沒有建立詳細的縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃。農村道路、水利、電力等基礎設施建設滯后，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本供排水設施和垃圾堆放設備嚴重缺乏，臟、亂、差現(xiàn)象十分突出。相當一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通柏油路，部分村民小組不通電、不通廣播電視、不通簡易公路。村衛(wèi)生監(jiān)督體系、預防體系、服務體系不夠健全，公共文化服務設施建設嚴重落后；城鄉(xiāng)教育發(fā)展失衡，城鄉(xiāng)教學設施、師資力量差距大。
三、推進云南少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策
（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，穩(wěn)步推進云南少數(shù)民族地區(qū)的基礎設施建設
第一，從少數(shù)民族地區(qū)的實際情況出發(fā)對農業(yè)基礎設施建設戰(zhàn)略進行調整優(yōu)化。將社會共享型基礎設施納入優(yōu)先計劃，把農業(yè)基礎設施能夠服務的對象、領域和范圍盡可能地擴大，使之惠及到更多的地區(qū)和群眾。第二，政府積極爭取和籌措資金，加快建設少數(shù)民族地區(qū)的城鄉(xiāng)交通網(wǎng)、城鎮(zhèn)給排水網(wǎng)、城市集中供熱網(wǎng)、能源供給、信息通訊等基礎設施網(wǎng)絡。第三，少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化基礎設施建設，目前沒有固定的模式，也不可能形成固定的模式，在城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃中要根據(jù)當?shù)鼐唧w情況，因地制宜，合理借鑒成功的經(jīng)驗，減少在建設過程中的損失和浪費。
（二）依托資源優(yōu)勢，調整優(yōu)化經(jīng)濟結構
第一，要集中發(fā)展各類專業(yè)化養(yǎng)殖，打造一批優(yōu)秀龍頭企業(yè)帶動區(qū)域農產(chǎn)品經(jīng)濟發(fā)展。第二，穩(wěn)固基礎產(chǎn)業(yè)的地位，實行區(qū)域化布局，引導農業(yè)產(chǎn)業(yè)向專業(yè)化、區(qū)域化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，形成具有少數(shù)民族特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟體系。第三，重點發(fā)展以商貿、旅游業(yè)為主的新型服務行業(yè)，打造新的經(jīng)濟增長點，拉動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。事實上，對少數(shù)民族地區(qū)而言，特色旅游業(yè)的發(fā)展是雙贏的，一方面能增加區(qū)域經(jīng)濟收入，另一方面則是擴大區(qū)域文化的影響力。總的說來，少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展要從歷史文化、自然資源、城鄉(xiāng)區(qū)位和功能定位這幾個方面出發(fā)，打造一批優(yōu)勢突出、特色鮮明、基礎設施完善的中小城鎮(zhèn)群，構建以縣城為龍頭、重點鎮(zhèn)為重點的新型城鎮(zhèn)化體系，從而帶動區(qū)域經(jīng)濟更好的發(fā)展。
（三）加大生態(tài)環(huán)境建設力度，促進可持續(xù)發(fā)展
因為開發(fā)和利用的不合理，在我國少數(shù)地區(qū)出現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的惡性循環(huán)，生態(tài)環(huán)境惡化、經(jīng)濟發(fā)展也滯后是普遍現(xiàn)象，這嚴重制約著地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)健康發(fā)展。因此，改變傳統(tǒng)的以犧牲資源和環(huán)境為代價來換取經(jīng)濟發(fā)展的模式，走出一條統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體，生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展有機結合的新發(fā)展模式是必由之路。對于少數(shù)民族地區(qū)，要結合實際調整產(chǎn)業(yè)結構，倡導可持續(xù)發(fā)展理念，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟和綠色消費，建立起節(jié)約型和循環(huán)型社會；要因地制宜，建立并完善城鄉(xiāng)基礎設施體系；要重視環(huán)境保護，抓好區(qū)域的環(huán)境保護和污染防治工作，確保經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。
總之，云南少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展程度還很低，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平發(fā)展不平衡的條件下實施城鄉(xiāng)一體化建設將會面臨挑戰(zhàn)與困難。但是，只要根據(jù)云南的實際選擇發(fā)展路徑統(tǒng)籌規(guī)劃，深化城鄉(xiāng)體制改革，穩(wěn)步推進少數(shù)民族地區(qū)的基礎設施建設，依托資源優(yōu)勢，調整優(yōu)化經(jīng)濟結構，云南少數(shù)民族地區(qū)將會走出一條獨具特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之路。（作者單位：云南民族大學民族研究所）
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關鍵詞：社會保障制度；一體化；建設意義政策
社會保障制度是由城市一直延伸到農村中的，可以良好的體系經(jīng)濟的高速發(fā)展和實現(xiàn)的成果，并且可以良好的反應出我國城市化和工業(yè)化水平。正確認識社會保障制度一體化的重要性，建立良好的社會保障制度一體化系統(tǒng)，讓我國社會保障制度一體化可以健康的發(fā)展，提高我國整體經(jīng)濟水平，確?；久裆⒕S持社會安定、良好的促進社會發(fā)展與進步。
一、對社會保障制度一體化的基本含義和主要內容的闡述
（一）社會保障制度一體化的基本含義與內容
我國社會、經(jīng)濟、政治等方面，通過連接原有的分立的制度體系，在進行一系列的統(tǒng)一制度的管理，這一過程就是一體化的形成。在一體化體系中，最關鍵的要素就是將各個分立體系之間的制度保持連接，并且將分立式體系根據(jù)相關制度的管理進而形成一體化模式。在各個國家和各個地區(qū)中，都會有一體化制度的實施內容，并且在同一個地區(qū)也會有多種制度的實施的現(xiàn)象。以往的管理制度體系在地方社區(qū)和經(jīng)濟行業(yè)部門中受著局限性和狹窄性的影響，發(fā)展速度比較慢，在我國工業(yè)化發(fā)展和進步的推動下，我國經(jīng)濟、政治和社會活動逐漸進步，并且發(fā)展到全國各個范圍中去，我國在不斷的發(fā)展中推動了各種制度體系的誕生，并且良好的促進我國民族制度的良好發(fā)展，將傳統(tǒng)狹窄性和局限性的體制完全取提，建立完善的社會保障制度。在各種制度一體化中社會保障制度保障一體化是比較重要的部分，是通過社會工業(yè)化發(fā)展以來，與經(jīng)濟和政治等方面一體化發(fā)展?jié)u漸發(fā)展而來。社會保障制度一體化是通過建設跨行業(yè)和跨地區(qū)的制度體系，讓其社會成員能夠進行統(tǒng)一化制度，確保統(tǒng)一的保障制度的實施，并且要連接分立的多個社會保障制度與體系，良好的確保社會保障制度的標志性和統(tǒng)一性。
（二）社會保障制度一體化的表現(xiàn)
社會保障制度一體化在制度運行上看，表現(xiàn)形式是根據(jù)不同層次的制度形成的制度體系。對于社會保障一體化的表現(xiàn)可以分為以下幾點，其一，制度的協(xié)調性，通過各種不同的制度之間的連接形成的制度協(xié)調性，而協(xié)調性一體化是允許存在不同制度的共同存在，并且對于分立體系自身的基礎制度也不會受到任何影響，如果在建立制度性的協(xié)調機制在各個體系之間，并且對制度性的摩擦進行阻止的話，首先，根據(jù)相關項目是否是同一類項目進行分類，在進行制度合作，建立嚴密的保障體系，將制度中會出現(xiàn)的空缺和重復的現(xiàn)象良好抵制，良好的確保相應對象在同類制度中能夠良好的進行轉換和運用。最后，要將類型不同的項目制度能夠對工作進行互補和配合，讓類型不同的制度之間的觀念產(chǎn)生互補的效果，將其主要作用良好的發(fā)揮出來。第二層次，統(tǒng)一管理體系。對我國社會保障項目進行統(tǒng)一化管理就是統(tǒng)一管理體系，將其良好的效果發(fā)揮出來。第三層次，一致性制度，將傳統(tǒng)分立的社會保障制度進行良好的改良、創(chuàng)新，為我國的不同制度體系奠定良好的發(fā)展基礎，良好的創(chuàng)建統(tǒng)一的社會保障制度和體系，制度一致性原則就是將社會保障體系進行一體化程度的提高，并且將其良好的體現(xiàn)出來。第四層次，我國統(tǒng)一性的社會保障水平，保障我國人們根據(jù)相同的規(guī)定體系，良好的生活和工作，并且要公平對待每一名公民，其提高的社會保障待遇也要保持相同的水平。
二、社會保障制度一體化的含義
其一，社會效益是通過實施一體化體系，并且良好提高社會保障制度整體的過程所實現(xiàn)的結果，也能提高社會保障制度的總體運行效率。社會班長體系中的各個子系統(tǒng)之間的制度協(xié)調工作也是通過一體化制度體系進行維系的，讓不同的項目和制度都能夠進行良好的配合工作，建立嚴格密切的社會安全系統(tǒng)，讓社會保障制度發(fā)揮其主要作用，為社會帶來良好效益，一體化體系中制度協(xié)調也能對我國的社會保障體系運行過程中的宏觀效率檢修良好提升。其二，我國社會保障待遇對社會成員的基本平等性也是通過一體化的社會保障體系實施的良好成果。在傳統(tǒng)的體系運用中都比較雜亂、零散，但是一體化系統(tǒng)卻可以將社會保障體系內容，平衡對待我國社會不同類型的人群，良好的維護了社會成員在社會中的權利和待遇，并且促進社會成員待遇水平的平等化管理，將社會保障體系維護社會公平效益的特點良好發(fā)揮，所以，實現(xiàn)基本公共服務均衡化的重要途徑就是實施社會保障制度一體化系統(tǒng)。其三，社會保障制度的計劃性、穩(wěn)定性和平衡性可以通過一體化制度體系良好的進行增強。社會保障制度能夠運用廣泛的、長期的公共計劃主要是由于一體化系統(tǒng)，并對各個方面的需求與利益進行統(tǒng)籌兼顧，對各個方面的資源進行統(tǒng)一調動，如果出現(xiàn)局部風險可以通過較大范圍的制度體系來應對解決，為各個地區(qū)和各個領域的平衡發(fā)展帶來有了條件；也對未來發(fā)展進行宏觀角度的預測，在未來遇到風險時能夠通過長期性的計劃和充足的資源儲備來面對和解決，進而讓社會保障制度在發(fā)展中能保持長期穩(wěn)定的狀態(tài)。其四，社會保障與經(jīng)濟一體化之間的協(xié)調中一體化體系起到了非常重要的作用，在各國經(jīng)濟與政治一體化的必然要求就是社會保障一體化。在長期發(fā)展中，在社會政治和經(jīng)濟體系中碎片化的社會保障制度適應不了一體化體系。社會勞動力的流動和區(qū)域之間的公平競爭和經(jīng)濟協(xié)作是通過社會保障一體化不斷發(fā)展所推動的。所以，社會保障一體化以良好道德促進社會制度的完善與發(fā)展，也能對經(jīng)濟一體化的發(fā)展帶來大的作用。
三、強化我國社會保障制度一體化建設的良好策略
要明確一體化體系的建設內容，對社會保障制度的意義也要明確，并且社會保障發(fā)展要堅持一體化的基本方向。要對我國社會保障一體化建設的基本原則進行明確和了解，也要明確社會保障一體化的進行過程，一是設計出能夠檢修全國統(tǒng)一的社會保障制度模式和發(fā)展形勢。二是將社會保障制度中統(tǒng)籌層次制度良好提升，建設可以增強全國管理制度的體系內容。三是重視各個不同分立社會保障體系之間的管理，提高社會保障制度的協(xié)調能力。四是設定制度協(xié)調以及管理統(tǒng)一為基本內容，將各類不同水平的社會保障制度良好提高；我國要創(chuàng)建制度統(tǒng)一化、管理統(tǒng)一化，并且統(tǒng)一的水平的社會保障制度內容。要設計可以增強社會保障制度發(fā)展的良好策略，要不斷的根據(jù)社會的發(fā)展、創(chuàng)新與進步，設計符合社會要求的、多元化的社會保障制度內容，將制度的統(tǒng)一性和一體化良好的實現(xiàn)。中央政府也要增強對社會保障制度的統(tǒng)籌管理和建設，社會保障一體化建設中起到關鍵的作用的部分就是中央政府領域，所以，中央政府要加強指導管理，設計完善的、合理的制度內容，并且將社會保障管理體系的重要良好發(fā)揮。在建設社會保障制度的一體化時，我國中央政府以及地方政府要時刻保持聯(lián)系，以良好的態(tài)度設計其有關制度，為我國社會保障制度的實施奠定良好的基礎。在社會保障一體化體系中需要一些基本社會政策進行保障和配合等，要先對公共服務均等化的社會政策原則進行強調和落實，讓所有公民都能享受平等待遇，要建設普惠型的社會保障和服務體系形式，發(fā)揮其制度的一體化內容，實現(xiàn)水平一致的目標，實施簡單化管理制度模式，并且良好的覆蓋到我國各個不同領域與地區(qū)，促進社會保障一體化的基礎建設，也要研究和實施適應我國國情的制度水平，并且根據(jù)我國基本民生問題，良好的促進社會發(fā)展的穩(wěn)定性，將我國公民的公平基礎目標良好實現(xiàn)，并且良好的促進社會的和諧發(fā)展與進步，在社會競爭激烈的今天，良好的社會保障一體化可以良好的促進我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，也為我國在市場競爭激烈的形式下，良好發(fā)展與進步，并且良好保障人民社會保障待遇的公平性。
四、結語
我國社會保障制度一體化的主要意義是良好的提高社會保障制度整體的社會效益，能讓社會成員在基本社會保障待遇享受平等，可以增強社會保障制度的計劃性、穩(wěn)定性和平衡性，良好的體現(xiàn)社會保障與經(jīng)濟一體化之間的協(xié)調性，社會保障制度一體化可以為我國未來發(fā)展奠定良好奠定基礎。
作者:陳紅梅 單位:江西省上饒縣財政局
參考文獻：
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【關鍵詞】 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;二元結構;新制度經(jīng)濟學;路徑依賴
十七屆三中全會把“農村經(jīng)濟體制更加健全,城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制基本建立”作為到2020年農村改革發(fā)展基本目標任務之一。破除城鄉(xiāng)二元結構,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,是新階段中國農村改革的總體方向。全面落實科學發(fā)展觀,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展,關鍵是要解決長期以來制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的城鄉(xiāng)二元結構問題,建立起社會主義市場經(jīng)濟條件下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會協(xié)調發(fā)展的機制。這既是加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎,也是解決“三農”問題和全面建設小康社會的內在要求。
一、新制度經(jīng)濟學視角下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的阻力
城鄉(xiāng)二元結構問題形成包含著深刻的歷史和制度因素,其路徑依賴的特征將在一定程度上影響著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展。新制度經(jīng)濟學把制度作為經(jīng)濟模型的內生變量,強調制度及結構分析和非市場力量對社會經(jīng)濟的影響。制度因素包括正式制度和非正式制度,如法律法規(guī)與政策政令、經(jīng)濟體制與政治體制、意識形態(tài)與倫理道德等,它對解決二元結構問題具有較大的制約作用,主要表現(xiàn)在:
1.土地產(chǎn)權不明晰,導致農民權益受損。產(chǎn)權公平作為社會公平的一種重要形式和一種重要的制度安排,主要體現(xiàn)在擁有財產(chǎn)的權利平等,獲得產(chǎn)權的機會均等和以共同富裕為最高目的?，F(xiàn)代產(chǎn)權理論認為完整的產(chǎn)權包括排他的使用權、獨享的收益權和自由的轉讓權。一直以來,農民土地承包經(jīng)營者只擁有前兩項產(chǎn)權,沒有真正的流轉權,這意味著農民并沒有對土地的處置權,實質上就是沒有土地的財產(chǎn)權,也就無法獲得土地出讓后的大部分增值收益。
2.資源配置不合理,削弱了制度的激勵作用。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在宏觀的角度來講實質上是國民經(jīng)濟格局的調整在空間上的表現(xiàn),是資源在空間上的重新配置。既然如此,城市統(tǒng)籌的關鍵就在于如何提高資源配置的效率,如何使效率達到最佳。不同制度安排的激勵性可能有所差異,對資源配置和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的影響也不同。我國目前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中著力解決“三農”問題,建設社會主義新農村,忽略了城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的發(fā)展。
3.有政策體制的不完善性,導致了路徑依賴的惡性循環(huán)。諾思認為,現(xiàn)存的制度安排將影響制度提供新的安排的能力,即存在制度變遷中的路徑依賴性。“人們過去的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”,如果初始選擇的方向是正確的,制度變遷就可能進人良性循環(huán);如果初始的選擇方向出現(xiàn)偏差,制度變遷就可能沿著錯誤的路徑繼續(xù)下去,還可能被鎖定在低效率狀態(tài)之下。
我國初始的制度選擇會強化現(xiàn)存制度的慣性,沿著原有制度變遷的路徑和既定方向前進,總比另辟蹊徑要來得方便一些。在此邏輯之下,我國現(xiàn)有政策體制的不完善性,是造成農村地區(qū)長期以來難以脫貧的客觀原因。政策體制的不完善是指城鄉(xiāng)二元制結構下的戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度、教育制度等。
4.農民在社會階層中處于弱勢地位,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌遭受阻力。從農民的角度說,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的根本是解決了“三農”問題,制度變遷的收益大于成本,農民是這一制度的支持者,具有致誘性變遷的特點,由于農民的意識相對滯后、生活經(jīng)歷不同,知識儲備不同,利益集團人數(shù)眾多,談判成本過高,且容易產(chǎn)生“搭便車”行為,絕大多數(shù)人依然很難達成共識并采取集團行動,需要政府強制性變變遷的引導。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中,資源要重新配置,必然會損害利益集團(如城鎮(zhèn)居民)的既得利益,如果受損的利益集團得不到補償,改革必然會遇到阻力。
二、案例:萊蕪市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展舉措及成效
近年來,萊蕪市把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為全市工作的主線,大力推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)建設管理、城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設 “四個一體化”,著力做好“統(tǒng)籌經(jīng)濟布局、土地流轉、破除城鄉(xiāng)二元體制”三篇文章,今年,萊蕪市被山東省確定為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的試點市。
(一)主要措施
1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟布局。萊蕪市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟布局,重點在北部發(fā)展生態(tài)旅游板塊,在中西部發(fā)展姜蒜加工儲運板塊,在南部發(fā)展鋼鐵加工物流板塊。依托濟青高速南線在萊蕪的四個出口,高水平規(guī)劃建設了高新區(qū)、雪野旅游區(qū)、鋼城經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和萊城工業(yè)區(qū)?！叭螽a(chǎn)業(yè)板塊” 和“四個功能區(qū)” 成為萊蕪發(fā)展經(jīng)濟、推動產(chǎn)業(yè)集聚的重要載體。
2.促進土地流轉。萊蕪市把土地流轉作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要突破口和著力點,在堅持“依法、自愿、有償”的前提下,通過組織引導、政策激勵、典型帶動,推進土地向特色產(chǎn)業(yè)、重點區(qū)域集中,為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展增添了新動力。農民將土地規(guī)模流轉給企業(yè),企業(yè)得以按照良好農業(yè)操作規(guī)范,加強基地建設與管理。
3.破除城鄉(xiāng)二元體制。萊蕪市把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)工作作為城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措來抓,不斷完善政策措施、加大資金投入、健全工作機制、創(chuàng)新工作方法。加大公共財政投入,建立城鄉(xiāng)一體的公平教育體系、公共文體服務體系、公共衛(wèi)生服務體系、科技服務體系和精神文明建設體系,完善覆蓋城鄉(xiāng)的民生保障體系,使城鄉(xiāng)居民更多地平等享受公共服務。
(二)取得成效
1.全市城鄉(xiāng)經(jīng)濟得到飛速發(fā)展。2008年,全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)平均地方財政收入超過3000萬元,增長52.8%,75%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)過千萬元,最高的鳳城達到1.29億元?？h域經(jīng)濟實力不斷增強,萊城區(qū)2008年地方財政收入突破10億元,在全省縣(區(qū))中的位次由2007年的第78位上升到第36位,預計今年可達12.4億元;鋼城區(qū)2008年地方財政收入12.9億元,由2007年的第83位上升到第24位,預計今年可達16.2億元。
2.農村土地流轉“轉”出了高效益。土地流轉的大文章越做越好。目前萊蕪全市共流轉土地60余萬畝,其中耕地14.5萬畝,占耕地總面積的17.6%;林地50.4萬畝,占宜流轉面積的78%。土地向龍頭企業(yè)、民營大戶集中的態(tài)勢明顯,土地流轉“轉”出了高效益。
3.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)工作和事業(yè)發(fā)展成效顯著。近年來,萊蕪市每年新增城鎮(zhèn)就業(yè)都在18000人以上,每年實現(xiàn)農村勞動力轉移就業(yè)2萬人以上,其中新增勞務輸出在9000人以上。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率一直控制在3%以內,低于全省平均水平,就業(yè)局勢基本穩(wěn)定。目前,萊蕪全市19家鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院已全部與城市醫(yī)院建立了托管、合作關系,原先一
直青黃不接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院凸顯了活力。
三、案例分析與啟示―從新制度經(jīng)濟學角度提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思路
(一)合理調整城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結構,大力發(fā)展城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟
經(jīng)濟一體化既是城鄉(xiāng)一體化的核心。它是一個明確分工、相互促進、雙向發(fā)展過程,其目標就是突破城鄉(xiāng)二元結構的束縛,形成各有側重、有機組合的區(qū)域經(jīng)濟整體。需要調整城鄉(xiāng)分工,加強經(jīng)濟聯(lián)系,密切城鄉(xiāng)關系,塑造相互支持、相互影響、相互推進的互動發(fā)展關系機制。需要不斷推進農業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村城市化進程,繼續(xù)強化城市綜合功能和調整城市產(chǎn)業(yè)結構,建立和完善一體化的城鄉(xiāng)市場體系和基礎設施網(wǎng)絡,逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的一體化。萊蕪市通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟布局,地方財政收入提高了,縣域經(jīng)濟也得到大力發(fā)展,只有經(jīng)濟發(fā)展了,政府才有充足的資金發(fā)展社會事業(yè),社會才能為城鄉(xiāng)提供更多就業(yè)崗位。
(二)加快農村土地產(chǎn)權制度改革,建立公平合理的土地產(chǎn)權制度
從萊蕪市積極推進農村土地合理流轉所取得的成效來看:新農村建設要加快農村土地產(chǎn)權制度的改革,在穩(wěn)定并完善以家庭承包經(jīng)營體制的基礎上,按自愿、有償?shù)脑瓌t,堅持以公平為基礎,以效率為導向,引入土地流轉的市場機制,在合理的范圍內允許承包戶對部分土地以轉讓、租賃、入股合作經(jīng)營等形式自由流轉。這樣,農民對土地擁有了真正的處置權,擁有了完整有意義的產(chǎn)權,他們通過勞動投入、資本投入等活動,以及保護與土地增值相關的公共設施和其他公共資源等使土地增值,使個人利益和社會利益一致化。這對重構農民與土地、農民與政府的關系具有一定意義。
(三)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制度系統(tǒng),促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展
二元結構制度支持系統(tǒng)中的單項或幾項制度的改革己經(jīng)到了盡頭,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就是對城鄉(xiāng)二元結構的制度支持系統(tǒng)的整體創(chuàng)新和重大調整,即必須對其動大手術,從產(chǎn)權、組織、制度等方面對其進行深層次的制度創(chuàng)新與整合。創(chuàng)新的步驟是:土地制度―戶籍制度、社會保障制度―就業(yè)制度、教育制度和產(chǎn)業(yè)政策制度間的整合。其目標是:構建以農村土地制度改革為核心、以社會保障制度改革和戶籍制度改革為重點、以就業(yè)制度、教育制度的改革和產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新為配套,形成運轉流暢、互為補充、互為促進,共同推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度體系。案例中萊蕪市健全完善了城鄉(xiāng)一體的就業(yè)管理和社會保障體系
改革開放30年來,我國完成了以家庭承包責任制為核心的農村改革和社會主義市場經(jīng)濟體制改革,城鄉(xiāng)分割的二元體制仍未從根本上得到解決。如何用統(tǒng)籌的理念發(fā)展城市和農村,已經(jīng)成為各級政府落實科學發(fā)展觀的重點。從新制度經(jīng)濟學的視角,探討了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的制度障礙,通過分析萊蕪市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的成功案例,從新制度經(jīng)濟學角度提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思路。
參考文獻
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