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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇企業國有資產管理條例，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
【關鍵詞】 國有資產 管理體制 缺陷 對策
深化國有資產管理體制改革，構建符合我國國情和社會主義市場經濟發展要求的國有資產管理體制，對于改善我國市場經濟布局，完善國有企業改革，促進國有經濟結構調整和國有資產保值增值具有十分重要的意義。長期以來，國有資產管理問題一直是制約國有企業改革的關鍵問題。國有企業經營效益不佳，大量國有資產流失，歸根結底都是國有資產管理體制的弊端造成的。完善當前國有資產管理體制，加快推進國有資產管理體制創新，盤活國有資產存量，促進國有資產使用效率提升，事關國有企業改革發展，事關我國社會主義改革事業的興衰成敗。本文重點分析現行國有資產管理的現狀與缺陷，并提出建設性意見和措施，以期能為我國國有資產管理體制的完善和創新發展提供有益參考。
一、我國現行國有資產管理體制的主要缺陷及成因分析
1、缺乏對國有資產管理思想重視和理論創新認識
國有資產管理體制存在缺陷和不足，其關鍵是理論研究與思想重視程度的不足。加強國有資產管理必須從理論研究與創新、工作思路以及管理制度方面著手，用先進的理論和方法進行國有資產管理。但當前的國有資產管理機構和管理部門對國有資產的認識還不夠，缺乏深入的理論研究與創新，沒有清晰地界定國有資產內涵，也沒有明確國有資產管理目標。具體而言，首先，缺乏對國有資產監督管理的重視。許多單位、部門以及個人缺乏對國有資產的重視，往往重視有形資產，忽視無形資產；重視國有資產的使用，輕視國有資產的監管，容易造成國有資產的丟失、損毀、閑置浪費等，嚴重制約了國有資產使用效率的提升，無法充分地體現國有資產價值，不利于國有資產保值增值。其次，缺乏對市場經濟環境下國有資產的認識。企事業單位都面臨著激烈的市場競爭壓力，給國有資產的保值增值帶來一定的挑戰，在市場經濟環境下，國有資產管理部門缺乏創新思維和與時俱進的觀念，忽視了將先進的、科學的資產管理理念運用到企業管理和國有資產監管上，忽視了國有資產的效率、效益、規模、結構以及質量，忽視了國有資產管理質量的提升，這不利于國有資產保值增值，最大限度地發揮自身價值。
2、國有資產管理機構設置不夠規范，企業內部控制制度不夠健全
雖然我國設置了專門的國有資產管理委員會，地方上設置了國有資產管理局，但由于國有資產管理局是財政部門的下屬機構，并沒有充分地履行獨立的專門的國有資產管理職能，制約了其真正履行國有資產管理的權利。國有企業內部，有些設置了專門的資產管理機構，而有些沒有設置專門的資產管理機構。企業內部控制制度不夠健全，如：財產保護措施不力；不相容職務分離不徹底；授權審批制度不完善；會計核算和財務管理不規范；預算控制不嚴；企業的重大決策、重大事項、重要人事任免及大額資金支付業務，沒有按照規定的權限和程序實行集體決策審批或者聯簽制度，給國有資產的安全性帶來巨大的破壞，造成國有資產嚴重流失。據國家審計署2014年披露的11家央企2012年度財務審計結果中顯示：某集團2003年11月、2006年7月至8月和2008年2月，在未按規定進行可行性研究、未經集團董事會研究、未報發展改革委核準的情況下，分別與巴基斯坦礦業開發有限公司、美國曉業貿易公司和澳大利亞蘭伯特角公司合作開發3個境外礦山，截至2012年底，累計投入分別為7.7億元、14.4億元和33.56億元，形成虧損分別為5.2億元、2.73億元和23億元。
3、國有資產管理法律制度不完善
國有資產管理體制的建立和完善離不開健全的法律制度的建設。目前，我國國有資產管理體制中依舊存在缺陷，國有資產管理缺乏完善的法律體系，國有資產體制的建立和完善也缺乏明確的范圍和方向。這主要是我國對國有資產體制的基礎理論的認識還存在缺陷，造成了國有資產管理體制建設中的法律建設還存在不足。首先，我國關于國有資產的法律法規分散于憲法、公司法、證券法、物權法等法律中，缺乏針對國有資產管理的專門法律，而且在各個法律條款中，對國有資產管理規范存在差異，法律的調整范圍也存在區別，不利于加強對國有資產的科學高效管理。其次，雖然國家出臺了關于國有資產管理的相關條例和政策文件，但是這些文件和條例十分分散，沒有針對國有資產管理體制建設進行詳細的規定，例如：對現有經營性國有資產的規定，對非經營性國有資產的規定，尤其是關于如何規范非經營性國有資產轉化為經營性國有資產的規定更是少見。這些法律法規和規章、政策等內容十分混亂，其效力和適用性也很低。這些都可以表明我國關于國有資產管理建設的相關法律制度建設還存在嚴重缺陷和不足，尚未形成科學的國有資產管理法律體系，無法推動我國國有資產管理體制的改革與創新發展。
4、國有資產產權和使用權不明確
國有企業的資產的所有權屬于國家所有，國家需要通過政府機構來實現這種所有權職能。政府作為國有資產的所有者和實際支配者對國有資產具有巨大的權力，而國有企業和行政事業單位作為國有資產的實際使用者和經營者，沒有獨立的支配國有資產的權利。在這種情況下，政府履行了國有資產所有者和社會經濟管理雙重職能，政府難以明確自己的定位，造成政府在行使社會公共管理權力和國有資產管理權力兩種權力時出現不規范的情況，以致政企合一和管理混亂。國家對國有資產管理權限的劃撥，下放權力給企業，造成了對國有資產產權的侵害，影響了國有資產產權結構的確定性，導致地方政府和國有企業的短視行為，產生機會主義。我國在國有資產管理中依舊存在一放就亂、一收就死的情況，制約了我國經濟社會的發展，不利于國有資產管理效率的提升，影響經濟健康運行。政府在國有資產管理職能的履行中，對企業提出許多非經濟性的目標，使得國有企業在職能履行中承擔了部分政府職能，而政府在進行國有資產管理過程中也存在越級管理，干預國有企業日常經營管理的情況。國有資產管理的產權不明確，嚴重影響了國有資產管理體制的深化改革，制約了國有資產在市場經濟活動中職能的履行和功能目標的實現。
二、改革和完善我國國有資產管理體制的措施
1、構建和規范獨立、統一的國有資產管理機構
改革國有資產管理體制的關鍵，是要建立一個統一的、明確的、完善的、權威的國有資產管理機構，代表國家統一地履行國有資產管理的權利和職能。在國有企業內部設置專門的資產管理機構和資產管理專員，負責加強國有資產管理活動，保證國有資產的安全性和可靠性，促進國有資產保值增值。
2、建立健全企業內部控制制度和風險管理機制
建立和實施一套統一、高效的企業內部控制制度和風險管理機制，有助于提升企業內部管理水平和風險防范能力，以防國有資產流失。企業要成立專門的內部控制領導小組和風險管理部門，強化對國有資產進行管理。要加強財產記錄和實物保管，妥善保管涉及資產的各種文件資料，避免記錄受損、被盜、被毀。對于重要的文件資料，應當留有備份，這在計算機處理條件下尤為重要；定期盤點和賬實核對，若發現盤點結果與會計記錄不一致，應當分析原因，查明責任。要建立嚴格的不相容職務分離制度，明確規定各個機構和崗位的職責權限，使不相容崗位和職務之間能夠相互監督、相互制約，形成有效的制衡機制。對于“三重一大”事項，即重大決策、重大事項、重要人事任免及大額資金支付業務，應當按照規定的權限和程序實行集體決策審批或者聯簽制度。任何個人不得單獨進行決策或者擅自改變集體決策意見。
3、加強對國有資產法制化管理
改善國有資產管理體制存在的缺陷，必須建立一套完善的科學的國有資產管理法律體系，通過明確的管理條例和細則，逐漸地構建和樹立全面的、統一的國有資產管理法律法規體系。通過法律法規，能夠有效地明確國有資產管理的權責，確定國有資產管理的目標與責任，界定國有資產管理的內涵以及價值功能，克服國有資產管理體制存在的缺陷。國有資產法律體系的構建，是推動國有資產管理體制改革的重要手段，通過法律手段和制度手段的有效結合，樹立國有資產管理體制的嚴肅性和權威性，實現國有資產管理工作的法制化。加強國有資產管理的法制化水平，必須規范國有資產管理的法律法規體系，通過對國有資產的配置、程序和具體方法的明確規定，實現國有資產管理有法可依，有章可循，讓國有資產管理工作更加的程序化、規范化。
4、明確國有資產產權和使用權，優化國有資產結構
在國有資產管理體制改革中，應該堅持產權和使用權的明確劃分，明確產權管理，將現代產權約束機制引入國有資產管理中。政府作為國有資產的實際出資人，應該減少對國有企業日常經營管理的干預，即使是對完全控股的企業，也不能進行過度的干預，確保企業作為完整的獨立法人資格，政府作為出資人應承認和尊重企業擁有獨立的完全的法人資格。政府以固定的身份參與企業的股權管理，但是不能夠作為實際出資人過分地干涉企業正常經營。通過對國有資產進行分級所有，促進國有資產的結構和優化。其次，國有資產管理的目的更多是追求應有的社會效應，推動社會功能的調節與平衡，政府應該更多地將精力投入公共服務和公共管理過程中，為市場經濟的發展創造良好的外部環境，通過所有權和使用權分開，減少對國有企業過多的行政干預，釋放企業活力，促進國有企業盤活國有資產存量，實現國有資產保值增值。
5、加強各級審計機關的審計監督力度
我國國有資產實行國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用的體制。各級審計機關要定期對國有企業進行審計，加強對國有資產的監管力度，及時發現新情況、新問題，對違紀違法行為要及時移交紀檢監察部門查處；對觸犯刑律的，要移交司法機關處理。
國有資產管理體制是否健全關系到國有資產的保值增值和國有資產的利用效率。在社會主義市場經濟條件下，必須充分認識國有資產管理的目標和價值，正確處理國有資產的產權問題，完善國有資產管理的組織機構，改善國有資產管理的程序和規范，建立健全的企業內部控制制度，完善風險管理機制，加強各級審計機關的監督力度，推動實施國有資產管理的法制化建設，推動國有資產管理體制創新，構建高效的國有資產管理體制，促進國有資產管理能夠順應市場經濟的運行規律和依法治國的要求，促進國有資產管理的目標和價值功能的實現。
【參考文獻】
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一、國有資產所有者主體缺位――現行國有資產管理體制存在的主要弊端之一。
所謂所有者主體缺位，是指按照我國現行管理體制和有關立法，在中央和地方兩級，無法在法律上找到一個代表國家統一行使出資人的職責，代表國家統一行使所有權職能的法律主體。按照我國現行管理體制國家對國有企業資產的管理實行國家統一所有、政府分級管理、企業自主經營的體制。所謂統一所有，就是所有國有資產都由國務院統一行使所有權；所謂分級管理，就是具體的監督管理由各級政府實施，并對監督管理的資產享有資產收益權、處分權和選派管理者等項權力。現在理論界都強調國家對國有資產的“統一所有”，但在實踐中，所有權職能的行使實際上是政出多門，多頭管理，沒有一個代表國家行使所有權職能的具體代表者，因此，統一所有成了一句空話，無法落到實處。
我國全民所有制實際上是國有制，但長期以來，無論是理論上，還是在立法上，究竟誰代表國家統一行使國有財產所有權，一直沒有得到解決。從建國初的《中國人民共同綱領》，到幾經修改的《憲法》，都未能對此做出明確規定。
關于國有資產的所有權問題，只有《國有企業財產監督管理條例》（中華人民共和國國務院令159號）作了初步概括：“國務院代表國家統一行使對企業財產的所有權，在國務院統一領導下，國有財產實行分級管理”，但并沒有作進一步的闡述。
在各省市的國有資產管理實踐中，有的搞“三個層次”，有的搞“兩個層次”在最高一層次都有“國有資產管理委員會”等類似機構，但“所有”與“管理”的界定上始終模糊不清。這主要表現在以下幾個方面：1中央層級上，政資不分，行業主管部門與職能部門之間所有權職能與社會經濟管理職能沒有分開，它們仍然兼顧著社會經濟管理職能和國有資產管理職能。2在國有資產管理上，管資產與管事、管人的環節分離，管資產、管事與管人的職能分別屬于不同部門，國有資產管理部門實際上有名無權，形同虛設。3中央和地方之間，權責關系不明，統一所有與分級管理的關系沒有理順。一方面，中央缺乏一個統一的代表國家行使所有權的法律主體；另一方面，地方與中央之間管理跨度與權界如何劃分，沒有明晰。這不僅影響到地方的積極性，而且妨礙了資產管理與運營的統一部署。4在國有資產管理體制框架中，層級之間關系沒有理順。在上海和深圳，雖然都實行三層結構，行政機構與企業之間有資產投資公司或控股公司隔離，但由于第一層“國有資產委員會”實際上是一個虛設機構，有名無實，因此，資產管理基礎工作實際上只有第二層國有投資公司或國有控股公司行使，這樣就導致國有投資公司或國有控股公司同時扮演者國有資產行政管理職能、資本運營和實際資產運營職能，從而導致政企不分，所有權和經營權不分。
二、確立國有資產的“人格化”機制，保證所有者真正到位。
1國有企業經營管理者的資產“人格化”
在現行國有資產管理體制中國有企業實行的經營管理者制度安排很難滿足“人格化”的要求，也無經營管理者人力資源貶值之虞。首先，在國有企業的既有經營管理者制度安排中，由于其前提條件為企業只是隸屬于政府的一個行政性經濟單位，因此邏輯上決定了政府將企業管理經營者視為其行政框架中的“行政官員”，即在政府看來，企業管理經營者與行政官員是通約的，企業經營管理者的角色與行政官員的角色是可以互相反串的，政府可以直接派遣行政官員進入企業充當經營管理者，也可以直接任命企業的經營管理者為行政部門的行政官員，二者之間絲毫沒有身份障礙。這樣一種行政式的企業管理者安排制度，是無需專業化、職業化的經營管理者的。其次，這樣一種企業經營管理者的制度安排，決定了企業經營者會形成扭曲的“經濟人”行為。由于企業經營者職務是政府行政機制生成的產物，因此經營管理者的評價是由縱向行政部門做出的。只要經營管理者的偏好與縱向行政部門的偏好甚至與縱向行政部門某一行政官員的偏好一致，他就會獲得肯定性的評價，而個人的職務也可能會獲得提升（習慣做法是將一個企業經營管理者升遷為政府某一行政部門的官員，以此作為對經營管理者評價的獎勵）。在這種制度中，企業經營管理者并不是追求企業的目標最大化和出資者資本增值最大化，而是個人職務升遷目標最大化。最后，這種制度安排還決定了企業經營管理者并無“人力資本”風險，即個人的命運并不必然地與企業的經營業績或者說與國有資產最大化形成有關。在現實中，甚至會發生企業經營管理者雖經營績效劣化但卻獲得行政職務升遷的反常現象（或者在這種制度安排中應視為正常）。一個沒有人力資本風險的企業經營管理者，可能并不會“心無旁騖”的將全部心智用于如何優化對企業的經營管理，多種退路使他并無后顧之憂。
在新型國有資產管理體制中，應通過以下若干制度確立國有企業經營管理者的資產“人格化”機制：一是經理生成制度。國有企業應以市場生成的方式選擇經理人員，即直接通過市場聘任經理人員。考慮到國有企業仍由國有資本控股，雖然由于股權使然，國有資產管理機構可以直接向企業委派經理人員，但這種安排決不等同于既有制度安排中的企業經營者行政化生成的機制。國有資產管理機構國有企業經理人員的選擇，將不在以行政官員“身份”轉換的方式進行，應以市場生成的方式遴選經理“候選人”，然后再行委派。二是經理運行制度。由國有資本控股國有企業其經理人員雖然是國有資產管理機構直接委派的，但這種委派與既有的政府對鐵路經營管理者的委派制度是不同的，即所委派的經營管理人員是沒有行政化退路的，他必須承擔自己的人力資本風險。一旦經營企業績效劣化，他就可能被擠出經理階層，而不會獲得行政性的職務遷徙甚至行政的職務升遷。國有企業經理人員的這種人力資本風險，將會適當的保持一種壓力，使他們“鉆心致志”于國有企業的經營管理優化。三是經理評價制度。國有資產管理機構對國有企業經理階層的評價，應收斂于其是否實現了國有資本增值最大化的要求。如果國有企業的經理人員無法正常的滿足這一要求，那么國有資產管理機構應令其“退出”所在國有企業。
2國有資產的所有者“人格化”
在現實世界中，國有資產無法追溯到具體的自然人主體，因為，眾所周知，國有資產其實是全體人民占有的社會財產，由于在現實中無法給出一種全體人民直接占有社會財產的形式，于是只能由國家代表全體人民實現對社會財產的占有，而為全體人民所有的財產也就轉形為國有資產了。但隨之產生的問題是，國有資產的所有權難以“人格化”。從所有者角度看，國家或者派生的國有資產管理機構都只能是抽象的或者虛擬的自然人主體，對國有資產的關切也很難達到自然人的程度。這一問題確實是構建新型國有資產管理體制的難點之一。而這一問題不解決，國有資產管理機構就不可能對國有資產的運營實施真正有效地監督、約束和激勵。
關鍵詞:電力企業 國有資產 監督管理
一、前言
國有資本是國民經濟的主體部分，國有資本的使用取之于民用之于民，電力行業是我國國家壟斷企業，在華能電力，南方電網這樣的國企中國家投入了大量國有資產進行投融資和拓展業務，我國電力行業在國家與國際化接軌發展的進程中，需要注意對國際化先進經驗的學習和把握，尤其是對待國有資本使用方面，國有資本使用的合理化需要制度來限制，需要資產預算部門進行嚴格的資產預算，還需要風險監督機構來控制風險范圍。
二、電力企業內部國有資產運用概述
(一)近年電力企業發展概況
我國自加入世界貿易組織以來，隨著各方面要求的增加，國際化標準的引入，在技術和人員素質方面都落后于國際水準，在電力行業國際化發展的10年時間里，電力行業總體勢頭看好，從2001年的50億產值到現在的1200億產值，發展速度極快，但是在迅速發展的過程中一些弊端和問題也逐漸暴露出來，電力企業內部國有資產管理和運用就是其中之一，電力企業經過2008年的經濟危機后面臨著技術化和資本化的革新，為了在未來競爭中繼續平穩發展，增強電力企業軟實力是唯一捷徑。
(二)電力企業國有資產運營情況分析
我國電力企業每年利用國有資本進行技術更新、人員素質培訓、業務拓展、海外資本整合、投融資業務等，在使用國有資本時因為缺乏監管機制和國有資本使用經驗，所以造成了國有資本縮水，國有資本使用不當造成的損失等財務失當行為，我國面對國際化競爭日益加劇的發展態勢，需要增強國有資本的運營方式，降低資本運行風險，增加資本運營收益，在未來發展中保持穩定。
三、電力企業內部運用國有資產的問題分析
(一)國有資產管理制度不完善
我國電力行業發展幾十年來，對于內部管理一直處于很混亂的狀態，在人力資源管理方面沒有適當的人員錄用、考核機制；在企業文化方面永遠都停留在表面；在企業戰略方面永遠都缺乏靈活應變性。在國有資本使用方面也相應缺乏管理，因為制度不完善對國有資本使用和操作的方法、規定、細則都沒有詳細成文化，降低了對國有資產的使用效力，缺乏相應的管理制度造成了資本使用無方向，無收益計算的尷尬。我國現階段大多數電力行業中尚未建立相應的財務管理制度，以至于存在“財務管理難”的問題，因為不合理管理和制度完善造成了財務管理的滯后，財務管理滯后為電力企業整體帶來了資產損失。
(二)國有資產缺乏相應預算管理體系
國有資產的財務預算體制不健全是首要原因，其次就是國有資產的使用缺乏預算管理，電力企業內部國有資本審批下來后，對于審批前的核查算嚴格，但是對于審批后的使用并不能夠嚴格把控，對國有資產的預算應該是財務人員的基本工作之一，但是國有資產缺乏相應的財務預算體系，電力企業內部現階段缺乏精細化的財務預算管理體系，這主要是體現在財務部門預算體系的不科學性和不合理性。
(三)缺乏相應國有資產風險監管機構
電力企業同行業在利用國有資產進行操作運營時對國有資產的風險防范并不到位，在財務內部職責分工不明確、工作程序不明確、工作關系混亂、文件記錄不全面這些因素導致了電力行業的國有資產運營風險加大，對損失項目的記錄并不是很清晰，導致權限混亂的現象出現，內部沒有嚴格的審計制度，賬目資金使用前和使用后的監督管理都沒有形成有計劃的整體結合。
四、針對電力企業內部國有資產運用問題的解決對策
(一)完善符合現代化發展的國有資產管理制度
電力企業財務管理的基本和重要性在于合理建立健全國有資產管理制度，健全的國有資產管理制度是限定電力企業發展的行為規范，在財務方面有效的保證了資金的使用效率，充分考慮了國有資本的投資回報率，制度的健全是保證國有資金安全使用的有效手段，對待企業內部的國有資產管理要設立相應的管理條例細則，將資產管理的報告按周制度和月制度上報。
(二)建立相對完善的國有資產預算管理體系
國有資產在企業中的運用和管理需要專門的財務預算機構，為此設立國有資產預算機構非常有必要性。電力企業在資金使用時并不能做到專業性的財務預算和財務收益預測，而直接投資和運用資金，導致了風險無法預計，收益無法計量。我們現階段應該采用美國的經驗和操作方法，在企業內部加強對財務國有資金的預算分析，對投入的資金額度和可以收回的資金投資回報率進行計算和預測，以達到最優化的風險組合，選擇風險較小的組合進行操作。
(三)加強國有資產控制，完善國有資產風險預警機制
電力企業內部需要以合理的風險控制預警系統來提醒企業內部的財務管理層做出反應，通過風險實時監控一旦超過預期就預警的辦法來提高風險防范，加強對國有資產的管理和運用，發揮國有資產的效用最大化，幫助國有資產合理發揮效用，在電力企業成長中起到助推作用。
五、 結束語
我國電力企業在發展中需要以國有資產的有效監督、有效利用、有效防范風險為主，保證利用資金可疑發揮效用最大化，幫助電力企業內部實現利潤最大化，使國有資本使用更具有科學性和系統性，保證未來電力企業的穩定發展。
參考文獻：
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關鍵詞 縣級國資 監督管理
近年來，國家對地級市以上的國有資產監管的力度越來越大，要求也越來越高，而對縣市級國有資產的監管方式還在摸索之中。筆者就我縣國資監管現狀，對如何創新體制機制，加快結構調整，優化資源配制，完善縣級國資監督管理職能作一探討。
一、創新國資監管體制，形成齊抓共管局面
目前，縣國資局按職能監管的對象為全縣國有企業和行政事業單位經營性資產，縣財政局行資股監管的對象為全縣行政事業單位的資產和縣直相關單位的“非轉經”資產。由于近年來我縣國有企業日益減少，縣域經濟已形成了以民營經濟為主體的新格局，加之由于種種原因，本應納入縣國資局監管范圍的，如縣商務局管理的商貿總公司、物資總公司等縣級國有企業而未納入國資局監管。所以，縣國資局的現狀是：人多事少。縣財政局行資股因人手不夠，對全縣行政事業單位的國有資產管理又力不從心，不少行政事業單位隨意處置國有資產，虛報、瞞報國有資產，國有資產貶值和流失的問題也常有發生。從我們考察學習的外地經驗看，縣國資局和縣財政局行資股都在縣財政局黨委的統一領導下開展工作，因此我們建議，我縣應借鑒秭歸縣、大冶市等地的國資管理經驗，將國資局和行資股合署辦公，以形成對全縣國有與集體企業、行政事業單位國有資產集中監管的合力。即使將來縣編辦批準同意成立縣行資管理局，也可建言讓國資局副局長兼任縣行資管理局局長。誠如是，我們相信，沙洋的國有資產監管一定會形成事事有人抓，件件有人管，不留監管空白，不留監管死角的全方位監管新局面。
二、規范產權交易行為，嚴防國有資產流失
資產轉讓，產權交易，是國有（集體）資產監管的重要內容，也是社會關注的方面之一。省、市對國有（集體）資產產權交易都出臺了很具體的管理辦法和要求，我們學習的荊門市、鐘祥、京山、秭歸、竹山等地在國有（集體）資產產權交易管理上都早已開展工作，且取得了明顯成績。既確保了國有（集體）資產產權轉讓中的陽光操作，維護了所有者的權益，讓資產價值最大化，又杜絕和減少了國有（集體）資產產權轉讓中的私下交易、暗箱操作等違規違紀現象發生。而我縣雖也按市國資委要求，在2006年掛牌成立了荊門市產權交易中心沙洋辦事處，但至今一筆業務未開展，相關產權交易的規章制度也未配套到位。因此，我們建議，在縣委、縣政府的領導和支持下，將我縣產權交易平臺盡快搭建起來，建立“政府調控市場，市場依法交易，執法嚴格監管”的陽光管理體系，以服務全縣企事業單位，實現國有（集體）資產產權轉讓時的陽光操作和資產增值最大化的目標。
三、加強監管制度建設，規范國資監管行為
按照上級文件要求，我們認為今后我縣國有（集體）資產監管的重點是：嚴格清產核資，監督資產損益，嚴格產權管理，監督產權交易，嚴抓國資收益征收，監督所有者權益到位等。為完成上述工作，我們認為必須有相關規范的制度作保證，因為制度是行為規范的總和，沒有制度一切將無從談起。因此，我們建議在縣委、縣政府的領導下，按照《中華人民共和國企業國有資產法》、《行政單位國有資產管理暫行辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》和《湖北省企業國有資產監督管理條例》、《湖北省產權交易市場監督管理暫行辦法》等文件要求，起草并由縣政府頒布《沙洋縣國有資產管理暫行辦法》、《關于規范國有與集體產權進場交易的通知》，聯合縣紀委出臺《關于貫徹執行產權交易有關問題的通知》等文件，明確和細化我縣國有（集體）資產監管的操作辦法和措施，用制度來約束國有（集體）資產使用者和監管者。
四、創新資產運營模式，助推沙洋經濟發展
通過到秭歸、大冶、竹山、鐘祥等地學習，我們深刻認識到，國資工作應該大有作為，我們的工作不應局限在只監管好全縣的國有資產，看好這筆資產，而應在縣委、縣政府的領導下，創新監管理念，創新監管方式，以“資產-資金-建設-資產”為紐帶，充分利用好縣級國有（集體）資產為地方經濟的發展作出貢獻。
一、國有資產流失評價標準探索
要確立國有資產流失標準，首先要了解國有資產終極所有者權益的概念。國有資產所有者代表機構是政府或政府授權的國有資產管理機構和國有資產授權經營的公司，行使國有資產的收益權和重要決策權等權利。國有資產的終極所有者是全社會公民。國有資產權益的狹義相成為股權分紅收益；廣義構成則為：稅收、股權分紅收益、社會效益（如解決就業）。
其次，國有資產價值評估中，不僅需要根據資產帳面價值來評價其市場現值，還要估量實現市場價格的可能性。熟悉這些指標的意義在于市場價值是變動的，而且隨著存量資產閑置時間的延長，將因為無形磨損的加大和社會資源配置標準的提高而進一步貶值。
明確國有資產所有者權益廣義定義、國有資產市場現值，以及實現價值可行度估量，是確立國有資產流失標準的重要條件。
現實中，國有企業資產重組中產權變動有兩種方式，一是國有資產產權整體讓渡。二是國有資產和社會資本重組。即是社會資本對國有資本部分轉換或國有資本和社會資本配置。
為確認國有資產重組的經濟效益，首先計算國有資產現有產權下的全民收益、國有資產產權讓波全民收益、國有資產和社會資本重組全民收益幾個指標：
國有資產現有產權下收益二企業資產經營收益=就業效應稅收……………………………………（1）
在國有資產為閑置存量資產時，年度計算企業資產經營收益為0；稅收為0；就業效應為負，量為社會提供的失業救濟；國有資產貶值損益量為國有資產無形損耗。
即，國有資產為閑置存量狀態時，年度全民收益=—（失業救濟費用國有資產無形損耗）…………………………………………………（2）
國有資產閑置直到現值轉讓，
國有資產總收益一轉讓現值一三年失業救濟之和（按現行失業救濟政策）……………………………（3）
國有資產產權讓渡第一年全民年度收益=國有資產產權讓渡的價值稅收就業效應……………（4）
國有資產產權讓渡全民總收益以年度收益相累加。
國有資產和社會資本重組年度全民收益=國有股權分紅收益稅收就業效應……………………（5）
國有資產重組全民總收益以年度收益相累加。
國有資產重組中，終極所有者權益是否受到損害，是不同產權關系的權益的比較，要求：
（1）國有產權下的全民收益—所有權讓波下全民收益≥0；
（2）國有產權下的全民收益一國有資產和社會資本重組下全民收益≥0。
我們認為這即是國有資產流失的評價標準。
保證這兩個不等式成立的條件不是所有權讓渡時國有資產讓渡價值是否等同于評估價值，也不是重組中承認股權價值是否等同于評估價值，而是國有資產在重組后，構成社會公民收益的各項指標的實現情況。只是當國有資產讓渡價值重組中的股權價值為國有資產評估價值，可構成全社會公民權益的最大化或收益風險最小化。
在這樣的熟悉基礎上，可以給當年在政府、理論界、新聞媒體炒得沸沸揚揚的康佳集團和重慶無線電三廠重組事件一個比較完整的說法。
康佳集團和重慶無線電三廠重組事件發生在1997－1998年之間。當時，重慶無線電三廠已停產多年，8700萬資產全部閑置，上千名職工失業。康佳集團申請和重慶無線電三廠重組，雙方認可評估資產價值為4900萬元。即在重慶無線電三廠停產幾年中，無線電三廠的國有資產收益收入為負，量為：8700萬—4900萬社會失業救濟≥3800萬元，國有資產經營年均損益為—1000萬元左右。
在無線電三廠國有評估值為4900萬元的基礎上，康佳集團只承認其股權值為1800萬元。為此，重慶社會各界就認可國有股權價值1800萬元是否屬國有資產流失，以及該行為的經濟性、合理性、合法性展開激烈的討論。
現按我們確立的國有資產流失評價標準分析：
國有資產為閑置存量狀態時年度收益=一（失業救濟費用國有資產無形損耗。如（2）式。
國有資產折價認股預期收益=年度股權分配收益稅收就業效應。如（5）式。
按項目可行性論證以及年度經營計劃，那么該重組行為的預期收益為：
國有資產折價認股預期收益一現有產權下的收益預算≥0，其經濟性是可以預期的，合理性也可以預期，合法性也是成立的。
國有資產重組后，進入不同的領域效果是不一樣的，仍然存在國有資產流失的風險。所以國有企業重組完成并非就是國有資產管理工作的終結，必須評估價值折價的國有資產產權讓波或重組后國有資產是否進入預期的運行軌道以及運行質量納入控制范圍，才可能保證各項全民收益指標得以實現，最終避免國有資產流失以保全國有資產所有者收益。
（一）當折價讓渡國有資產產權后，資產并未按承諾進入產業領域而再次進入資本市場，在這種情況下，產權讓渡的現實收益一產權讓渡的實際價值……（6）和（1）式國有產權下國有資產全民最終收益總和=國有資產市值一三年失業救濟之和相比，產權讓渡的行為收益為：產權讓渡的現實收益一國有產權下的最終收益總和=讓渡實際價值一（國有資產現值一三年失業救濟之和）………………………………………（7）
在國有資產產權讓渡中實施了折價，那么產權讓渡的現值（評估價值），（7）式中即可能出現計算結果為負的情況，構成社會公民權益侵害。
（二）當資本進入預期產業領域
1．全民的預期收益=讓渡國有產權價值預期可實現稅收預期就業效應。如（4）式。
和（3）式國有產權下國有資產最終收益值相比，國有資產產權讓渡行為收益=讓渡預期收益一現有國
有產權下的預期收益=（讓渡國有產權價值預期可實現稅收預期就業效應）－（國有資產評估價值一三年失業救濟之和）
在等式中，假如讓渡國有產權價值較國有資產評估價值差異過大，而讓渡國有產權后的預期可實現稅收、預期就業效應均不理想，造成國有資產終極所有者權益受損。重慶針織總廠事件就是一個典型案例。
2．在國有資產和社會資本重組的情況下：
國有資產重組全民年度收益=預期股權分紅收益預期可實現稅收預期就業效應
和（3）式國有產權下國有資產最終收益相比：
國有資產重組行為收益=重視收益一現有產權下國有資產最終收益=（預期股權分紅收益預期可實現稅收預期就業效應）－（國有資產評估價值一三年失業救濟之和）
在等式中，假如重組運行不理想，預期可實現稅收預期就業和預期股權分紅均不能實現，構成等式計算結果為負數，就造成了國有資產所有者權益受損。
通過以上分析說明，在國有企業重組中，只有預期是不行的，還需要在國有資產后期運行中加以控制，才能真正保證國有資產調整后運行的有效性，最終保證國有資產所有者權益。
二、國有資產流失控制政策和辦法初論
國有資產流失原因很多，主要產生于以下幾方面：
一是申請參加國有企業并購重組的投資者并沒有真誠的投資愿望，甚至沒有相應的投資能力，在重組或并購以后，資金不及時到位，而是利用良好的宏觀政策，將現有資產作抵押實現銀行信貸，獲得資金，將骨頭熬油甚至將信貸資金轉移不知去向，置國有資產的后期經營于不顧，即上面所說的國有資產不能進入預期的產業運行軌道。
二是國有資產經營管理部門尚未確立國有資產重組中心計量指標體系并對重組加以控制。
三是政府職能部門主管人員內外勾結，權錢交易。
所以在國有企業并購重組中，建議采取以下控制政策和辦法：
（一）對國有并購重組的可行性論證報告以及投資方的資信情況進行評價。為此需要建立評價指標體系和指標計量標準。
（二）確立并購重組審批程序和審批權限范圍
1．確立各級國有資產管理部門的審批權限和審批程序、審核評價內容。
2．對低于國有資產評估價值的重組項目的審批額度權限和程序進行非凡的規定。
（三）對低于國有資產評估價值進行重組的項目進行專項檔案的追蹤管理。對追蹤管理的權限、職責、程序和內容進行規定。
（四）在折價進行國有資產并購重組的協議條款中，明確規定在階段時期內對企業運行進行了解和控制的合法性。在折價進行的國有資產重組協議中應依照《國有資產監督管理條例》延伸約定以下權力：
1．在國有資產產權讓渡的情況下
（1）對新企業資產保值增值能力和狀況進行監督和評價。
（2）向企業派出監事會。
1）審查經注冊會計師驗證的或廠長經理簽署的企業財務報告，監督評價企業經濟效益和企業財產保值增值狀況。
2）根據工作需要，查閱企業的財務帳目和有關資料，對廠長經理和有關人員提出詢問。
監事會的組建及工作程序可另行規定執行。
3）可規定在一定時期內（3－5年）產權轉讓行為不辦理產權過渡手續并實施監管。在有效期限內確認其資產經營能力方可辦理產權過渡手續并取消監管。
4）企業法人財產權歸屬企業，監事會不干預企業經營。
5）國有資產管理部門委派的監事會和企業自身監事會不相沖突，分別獨立運行。
2．在國有資產重組的情況下
（1）按《公司法》要求行使股權。
根據省政府(*政發[29**]32號）《省政府關于授予國有資產投資主體審批辦法的通知》的文件精神，為規范國有資產投資主體審核、審批程序，現對申報省級國有資產投資主體問題提出以下實施意見：
**、．申報國有資產投資主體的組建方案。組建單位按照國有資產優化配置，理順國有企業產權關系的原則，提出國有資產投資主體組建方案，由省財政廳、省經貿委、省工商
局、省委企業工委等有關部門對組建方案進行會審，提出修改意見。組建方案應包括：申請授權經營的國有資產范圍；授權范圍內企業的資產質量情況和財務狀況；擬授權企業內部的產權管理制度、財務預算制度、財產監管制度；擬對授權范圍內企業進行重組的思路和資本營運及發展規劃。同時附各成員企業的財務審計報表、國有資產產權登記證，擬組建公司的章程(草案)。
二、組建單位在完成以上工作后，正式向省政府上報申請授權其為國有資產投資主體的請示。
三、經省政府正式批復同意后，組建單位要對納入授權范圍的企業進行全面、徹底的財產清查，并由中介機構對企業應攤未攤、應提未提的費用及歷史遺留問題或潛在虧損進行審計核實，按財務規定進行調帳。對清查出來的不良資產、無法轉為經營的非經營性資產經中介機構核實后，由組建單位提出核銷、剝離意見，報送省財政廳。
四、完成資產清查工作后，、由省財政廳對納入授權范圍的國有凈資產、相關企業的國有股權、債權及其他國有資產的具體項目和金額進行核實，出具國家資本金核定文件。國有資產投資主體根據核定的國家資本金辦理國有資產產權登記和工商．注冊登記變更手續。
五、建立規范的母子公司體制。納入授權范圍的國有企業原則上都要改制為多元投資主體的公司制企業，各企業要摸清家底，明晰產權的基礎上，制定改制方案，并按規定進行資產評估。評估結果經確認后，有關費用剝離和國有股權設置應報省財政廳國資辦，形成以產權關系為紐帶的母子公司體制。
六、各市、縣參照省級國有資產投資主體的規定，提出組建方案，做好相關工作。
省政府關于授予國有資產投資主體審批辦法的通知
各市、縣人民政府，省各委、辦、廳、局，省各直屬單位：
為深入推進政府機構改革，實現政企分開，加快建立有效的國有資產管理、監督和營運體系，提高國有資產運營效益，實現國有資產的保值增值，根據黨的十五屆四中全會精神和《中華人民共和國公司法》的有關規定，省政府制定授予國有資產投資主體審批辦法。通知如下：
**、授予國有資產投資主體的目的
按照政企分開的原則，實現國有企業的所有權與經營權分離，使企業自主經營，同時保持所有者對經營者的必要制約；實觀政府行政管理的職能與國有資產所有者代表
的職能分開，同時確保出資者職能落實到位。
按照“國家所有、分級管理、授權經營、分工監督”的要求，省和地方政府分級管理國有資產，由省政府授權省內符合條件的企業作為國有資產投資主體，經營授權范圍內的國有資產，行使所有者職能，確保出資人到位。授予國有資產投資主體的企業不承擔政府行政管理職能，對授權范圍內的國有資產依法行使資產收益、重大決策和選擇管理者的權利，通過對授權范圍內的國有資產進行營運，實現國有企業的戰略性改組和國有經濟布局的結構性調整，承擔國有資產保值增值責任。對授予國有資產投資主體的企業，要建立相應的國有資產經營責任制度和考核制度。
在政府機構改革過程中，凡與政府部門脫鉤的國有企業及其國有股權，應劃撥或委托給相應的授予國有資產投資主體的企業營運，今后各級政府職能部門不再代行出資者職能。
二、授予國有資產投資主體的對象
跨行業的綜合性國有資產經營公司（或投資公司、控股公司），國有資產規模較大、公司制改革規范、內部管理制度健全、經營狀況好的國有大型企業或企業集團公司，可授予國有資產投資主體。
三、授予國有資產投資主體的原則
(**)授子省級和省轄市級國有資產投資主體的企業凈資產原則上在1億元以上，授予縣級國有資產投資主體的企業凈資產原則上在20**萬元以上。
(二)授予國有資產投資主體的企業應當是按照〈公司法》要求設立的國有獨資有限責任公司，要建立規范的法人治理結構，有健全的資產管理、全面預算管理、審計和監督管理制度，其子企業原則上要進行公司制改造，形成以產權為紐帶的母子公司體制。
(三)授予國有資產投資主體的企業今后經營業務應以資本運作為主。
(四)授予國有資產投資主體的企業個數要從嚴控制，縣級原則上不超過2家。
四、授予國有資產投資主體的審批
根據[20**]64號文和《公司登記管理條例》的有關規定，授予國有資產投資主體由省政府審批。
(**)省級國有資產投資主體。省政府審批，省財政廳國有資產管理辦公室會同經貿、工商等有關部門參與組建方案的審核和組織實施工作。
（二）省轄市國有資產投資主體。市政府制定本市授予國有資產投資主體的總體方案（內容包括國有資產營運架構體系、國有資產投資主體分類設置的原則、數量、名單及實施該方案的操作程序等），報省政府（同時抄送省財政廳、經貿委、工商局）。授予市級國有資產投資主體的企業，由市政府審批，報省政府核準（同時抄送省財政廳、經貿委、工商局），申報文件上報20天后，省政府如無其他意見，市政府審批生效。原由各省轄市自行授予國有資產投資主體的企業名單及概況補報省政府和省財政、經貿、工商部門備案。
（三）縣（市）級國有資產投資主體。各縣（市）政府提出總體方案，報各省轄市政府審核，由省轄市政府匯總后報省政府（同時抄送省財政廳、經貿委、工商局）。授予縣（市）級國有資產投資主體的企業，由省轄市政府審批報省政府核準（同時抄送省財政廳、經貿委、工商局），申報文件上報20天后，省政府如無其他意見，市政府審批生效。
五、授予國有資產投資主體申報材料
申報省、市、縣三級國有資產投資主體應分別向省政府或省轄市政府提交以下材料：
（**）授予有關企業國有資產投資主體的請示，授予對象未改制為國有獨資公司的需同時請示改制為國有獨資公司。
（二）授予國有資產投資主體的企業授權范圍內企業生產經營基本情況和財務狀況，包括企業名稱及其子公司情況，國有資本金數額、資本構成及其出資額，財務報表，國有資產產權登記證、公司章程等。
（三）授予國有資產投資主體的企業的組建方案、公司組織結構圖公司發展規劃，明確國有資產投資主體與其控股企業之間產權關系、責權利關系的有關文本。
授予各級國有資產投資主體的企業，其產權關系、財稅關系、工商登記、干部管理權限、黨群關系原則上依照“分級管理”確定。
本通知自印發之日起執行
【關鍵詞】公路路產 國有資產管理 對策探討
一、引言
公路是國家建設中重要的基礎設施，是城市發展和城郊、城際之間溝通的重要命脈，一條公路可能帶領一個窮困的村莊走上致富之路，一個地區的公路網建設也標志了這個地區的經濟發展狀況，而公路本身作為一種社會資產，卻很少被使用者所重視。無論是城鄉間的道路還是城市間的高速公路，都因為“收費”問題而備受詬病，其根本原因在于公路路產資產管理存在問題，進而導致運營方面的弊端。因此，本文將除城市道路之外的公路，尤其是高速公路的路產資產管理作為研究對象，以期能夠為公路運營提供幫助。
二、公路路產資產特征
（一）資產屬性復雜
公路是供給人們生活之用，在我國國家制度下，公路的性質是社會性的、公益性的，而公民在使用公路的同時需要支付一定額度的維修、養護費用，以保證公路資源的建設和管理，因此公路又可以說是資產性的存在；公路建筑在土地上，我國憲法明文規定土地國有，公路的建筑規劃和投資有大部分屬于國家行為，因此可以說公路是國有的，而私人和公司投資建設的情況，又使得公路資產展示出一定的私有特征。
（二）資產形式復雜
由于公路的資產屬性復雜，使得公路資產形式也呈現較為復雜的狀況。在國有資產意義上講，公路資產除了固定的道路之外，還包括為維護公路網絡而進行的電力、水利上的施工以及為了維護公路安全使用的警力等無形資產；從公路資產的私有性上來講，除了建筑公路的投資之外，公路路產資產還包括一系列附加設施形成的資產，如高速公路服務區、由公路建設帶動的沿線商業區等。
（三）資產產值結構復雜
公路路產資產的形式復雜，使資產產值的結構愈發復雜。按照公路的形成成本分類劃分，公路的建設投資、施工管理、運營管理以及養護都應形成一定的資產產值；而公路的經營效益卻只體現在經營性收費上，即公路分段的收費站收費，這使得公路資產產值在表面上看來只有“收費”一種，由各種無形資產帶來的產值很難在整個產值中被完全估計出來。
三、公路路產資產管理中存在的問題
（一）公路路產資產維護不周
公路路產資產維護不周是公路路產資產管理中存在的首要問題。不管是城市道路還是國、省道、高速公路的路面都面臨著嚴重的破損問題，道路修補和翻修幾乎是各種路面的常見狀況，更有甚者，與橋梁相關的很多公路還需要完全封閉式的養護、維修，給來往車輛行駛造成巨大不便。據悉，公路維修和修護成為造成城市道路擁堵、高速公路擁堵和交通事故的“元兇”之一，也使得人們對公路的“社會公益性”產生懷疑，“交了通行費還要忍受坑坑洼洼的路面和堵車”已經成為人們對交通主要的抱怨內容。除了對公路路產資產的日常維護不夠之外，造成這種情況的主要原因還在于公路在建設時就存在的質量隱患，即公路路產資產在成本形成的過程中就存在隱性的質量維護問題，而這種問題受到公路投資、經營和管理的分散性的影響，遲遲得不到解決。
（二）公路路產財務核算問題導致資產狀況不清
前文所述，公路路產資產產值結構十分復雜，僅從“收費”方面完全不能體現出資產產值狀況，而這主要是由于公路路產財務核算問題導致的。從公路國有的角度上來講，交通部門應對公路路產資產進行評估并根據評估結果整理路產資產的結構，根據資產結構去統計資產產值，而交通部門實際上并沒有全面的財務核算制度去衡量公路的資產狀況，被計入財務核算的大多都是實物的資產，而隱形資產并沒有被計算在其中，而且，公路建設期的成本投入與公路使用期的收益并沒有被同時計算，直接導致財務核算對公路資產狀況的失真估計；而對于公路實際的管理單位來講，大多數管理單位都將“收益”作為財務核算中的重點，并沒有重視到公路養護的重要性，在財務核算制度中也缺少“風險規避成本”一項，往往是前期收益巨大，而后期不得不花費大量資金來養護路面，導致收支的嚴重失衡。
（三）管理制度不完善導致公路路產資產產值不清
前文所述，公路路產屬于國有資產，但目前除城市道路之外，其他公路路產長期由現行的行業體制進行管理，非經營性高速公路和經營性高速公路的產權和所有權最終都屬于國家。經營性高速公路一般投資主體多，投資目標不一致，收費經營權與所有權分離。非經營性高速公路與經營性高速公路也有互相轉化的情況。這些高速公路資產管理和經營的多樣性，造成高速公路國有資產管理的復雜性。高速公路資產的實物管理探討的多，逐步形成了一系列成熟的理論、方法與制度，但高速公路資產的價值管理研究的少，其理論研究的結論不一，盡管能夠為公路路產管理提供制度建立上的借鑒，但由于理論與實際的差距以及管理單位本身的忽視，我國始終未建立長期有效的公路路產資產價值管理制度，這使得公路路產資產的產值始終不能得到科學的統計。
（四）公路路產資產管理方式存在問題導致資產效益損失
我國高速公路總體分為經營性高速公路和非經營性高速公路。部分經營性高速公路國有資產已脫離交通主管部門，被納入當地國有資產管理機構進行管理，一省高速公路網的國有資產有兩個以上的管理部門在管理，比較典型的是“控股”、“中心”和“集團”三種模式管理，國有資產管理分解為三部分，因此高速公路的收費標準、養護管理模式、服務標準、管理目標等都不同。如此造成高速公路國有資產管理不統一，管理部門多，由各部門各單位掌握資產的購建預算、占用和處置，跨部門跨地區的高速公路國有資產優化配置不可能，且容易導致高速公路國有資產的閑置、浪費和流失。一些高速公路國有資產管理部門和企業的考核目標忽視其顯著的公益性，放棄社會責任，只追求財務效益，高速公路的國有資產權益模糊難以保障。少數企業以自主經營的名義游離于交通主管部門之外，使高速公路國有資產的整體效益損失。
四、應對公路路產資產管理問題的對策
（一）對公路路產資產進行科學評估
要應對公路路產資產管理中資產維護不周的問題，公路路產資產管理單位首先應該對公路路產資產狀況進行評估，以此作為資產維護的根據，同時資產評估也是實行其他資產管理措施的首要步驟。在公路投入使用前，也就是在公路施工建設時期，對公路的資產評估應采用收益現值法，即在調查公路所在地區的經濟情況、車輛行駛狀況之后，以期望價值理論作為基本原理，在合理確定年收益額度、年運營成本和投資收益率的基礎上對公路未來預期收入進行估計。收益現值法不僅能夠估算出公路路產資產的產值，還能為公路建設前的成本投入提供借鑒；在公路投入使用后，應使用重置成本法對公路路產資產進行評估，重置成本指的是在評估當前的時間點建設一條與評估對象相同的公路所需的成本，而重置成本與公路資產損耗的差額就是公路路產資產的實際情況。重置成本估計能夠為公路養護風險估計提供有力的支持。
（二）完善公路路產資產財務核算制度
完善公路路產資產財務核算制度是解決由于財務核算疏漏導致資產狀況不清的唯一方法。在合理估計公路路產資產價值的基礎上，根據路產資產價值的現狀，分析路產資產的組成成分，嚴格分析所有能夠對公路路產資產使用造成影響的條件如公路沿線經濟發展或景區建設帶來的人流、車流等，以此為財務核算的基本內容；另外，應根據公路路產資產估計建立財務核算小組，聘任專家型人才針對公路資產結構劃分進行實地走訪和考察，保證財務核算目標與實際相符合，使財務核算能夠真真體現公路路產資產的使用狀況。
（三）開發并固定公路路產資產管理制度
我們認為公路國有路產管理體制根據其目標應包括三個體系，首先是公路國有路產保值體系即公路養護體系，公路養護是路產管理的基礎，其任務是經常保證公路及其設施的完好狀態，及時修復損壞部分，保證行車安全、舒適、暢通。其次是公路國有路產增值體系即公路國有路產投資體系，是公路國有路產增值的物質基礎，其任務是作好公路路網的規劃，規范公路路產的投資行為，提高公路工程質量，建設優質工程，為路產保值體系交付工程質量優良的路產。第三是公路國有路產維護體系即路政管理體系，是公路國有路產保值增值的保證，能維護路產不受侵犯，確保路產的完整。從各公路路產的實際情況出發，以這三個體系的建設為主要目標，就能夠開發出適用于各地公路特征的路產資產管理制度，將管理制度固定并推行，進而能夠實現省、市、鄉鎮一體化的公路路產資產管理制度，保證路產資產產值清晰明了。
（四）創新公路路產資產管理方式
目前的公路路產資產管理方式是完全分散的，作為國有資源的公路在交通部門有一定的管理辦法和管理規則，受國家法律法規制約，而作為公路實際經營者的各個單位在交通部門和國家管理法律法規的框架內又存在著各種不同形式的管理方式。由于管理方式不一導致的管理混亂狀況應該由創新管理方式來解決，可以作為借鑒的管理方式是交通部門介入型的管理，交通部門可以在征集公眾的公路管理意見的基礎上，在國家管理條例的框架內制定適合本地區的公路管理辦法，并公示給各段公路的經營管理者，然后通過公眾對新的公路管理方式的反饋以及公路資產的盈利狀況對公路管理方法進行調整，相信通過多次調整和改革，必然能夠解決由于管理方式復雜導致的資產浪費等問題。
五、結語
綜上所述，公路路產資產作為全社會資產，有著與其他社會資產截然不同的特點，公路路產資產的屬性復雜、資產形勢復雜、產值結構復雜，使公路路產資產管理工作顯得十分棘手。目前公路路產資產管理的主要問題在于資產維護不周、資產產值模糊、管理制度不健全及管理方法陳舊，要解決這些問題，必須以公路路產資產評估為首要步驟，從財務核算方面下工夫，以管理制度建設為核心，創新管理方式，才能使公路作為全社會資產，在發揮其社會效益的同時保證經濟效益達成。
參考文獻
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【原刊地名】南京
【原刊期號】200310
【原刊頁號】49～51
【分 類 號】g7
【分 類 名】檔案學
【復印期號】200401
【 標 題】中小企業資產與產權變動檔案處置工作的實踐與思考
【 作 者】趙國洪
【作者簡介】趙國洪 張家港市檔案局，江蘇張家港 215600
【摘 要 題】專門專業檔案
【 正 文】
國有集體中小型企業面廣量大，在國民經濟體系中扮演著十分重要的角色，做好這些企業特別是在一些企業破產過程中的檔案處置工作，對于防止國有、集體資產的流失，保護廣大人民群眾的利益，維護社會的穩定，具有十分重要的意義。
一、中小企業資產與產權變動檔案處置情況分析
中小企業情況復雜，企業經營管理水平參差不齊，檔案管理水平也高低不一，加之企業資產與產權變動形式多樣，因而在產權變動過程中檔案處置情況較為復雜。近兩年來，張家港市檔案局陸續對市經貿委、貿易局、交通局、糧食局、供銷社等系統的原國有、市屬中小型企業在改組、聯營、兼并、承包、租賃、出售、破產和股份合作等資產與產權制度改革中檔案處置情況進行了調研和執法檢查。在調研和檢查中發現，在資產與產權變動過程中，檔案能否合理處置，與企業原有的檔案管理狀況、企業的檔案法制意識、企業轉制過程中主管部門對檔案處置的重視程度、采取措施是否得力有著密切的關系。大致有以下幾種情況：
1.大部分企業原有檔案基礎較好，重視檔案工作的延續性、穩定性，檔案處置比較合理。這些企業的特點是有一定的規模，管理有一定的水準，員工的檔案法制意識較強，企業將檔案工作作為企業管理的基礎來抓，檔案管理走上了制度化、規范化、標準化的軌道，相當一部分企業檔案管理達到了省級以上的管理水平。在企業轉制過程中，企業領導高度重視檔案的處置工作，把檔案看成是企業資產的重要依據、憑證及企業生產、科研、經營管理活動得以延續和發展的重要基礎，按照《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》的規定合理地處置了檔案的流向。企業在轉制前、轉制中及轉制后的檔案基本得到了穩定和延續，保證了檔案的完整齊全與安全。
2.部分企業原有檔案基礎較差，但由于補救措施及時，檔案得到了較好的處置。這些企業大多為一些主管部門下屬小型企業，由于規模較小，檔案部門對這些企業的關注較少，業務指導不夠，因此這些企業的檔案人員大多是憑傳統經驗管理檔案，歸檔質量較差。但在產權變動過程中，由于主管部門比較重視，采取了一些得力措施，進行亡羊補牢，在資產與產權變動過程中維護了檔案的安全。如市糧食局下屬的基層糧管所和糧貿公司，轉制前檔案意識較薄弱，檔案材料收集不全，臺帳不清，檔案設施陳舊。在轉制過程中，市糧食局高度重視檔案的處置工作，主動與市檔案局聯系舉辦培訓班，對下屬28個糧食企業檔案人員進行培訓，對檔案材料的收集、整理、移交提出具體要求，并組織力量認真補收散存的檔案材料，對各企業的文書檔案和會計檔案進行規范在硬件設施上該局調整擴大了庫房，投入10萬元經費安裝了密集架，將28個企業的文書檔案與會計檔案全部移交到局綜合檔案室集中保管。由于措施得力，目前移交任務已經全部完成。
3.少數企業原有檔案基礎較差，在資產與產權變動中企業和主管部門對檔案處置未引起足夠重視，存在問題較多。這些企業多為一些已破產、破產未審結企業、切塊轉制企業和空殼企業。平時管理較為混亂，人心渙散，對檔案也疏于管理，檔案意識較差，在資產與產權變動過程中，主管部門沒有把檔案處置的組織管理工作納入企業轉制工作的議程同步進行，因此存在問題較多。如華億機械集團公司在破產過程中檔案柜已被變賣，檔案卻散攤于地上，在破產清算過程中會計檔案頻繁借出，都未辦理借出、收回手續；破產未審結的市毛紡織廠的檔案雖大部分保存在原企業，但臺賬不齊、數目不清，已移交給切塊轉制企業的設備檔案、基建檔案和職工調出帶走的人事檔案，沒有辦理移交手續；空殼企業楊舍供銷社的文書檔案、會計檔案和部分退休辭職人員檔案，用編織袋堆放在職工宿舍里，很不安全。
4.個別企業原有檔案基礎雖然較好，但在資產與產權變動中未把檔案處置列入議事日程，同樣會給檔案的安全帶來隱患。如原市發電廠曾是張家港市的一家重要企業，檔案管理曾達到國家二級水平，該廠于2001年政策性關閉，由于主管部門沒有對檔案處置問題引起重視，在清理資產時，既沒有通知檔案部門參與組織指導檔案的處置，也沒有將檔案的處置列入資產清理程序，結果導致該廠除了設備檔案隨資產轉移，干部職工檔案被主管部門接收外，其余5800多卷（冊）文書、會計檔案仍留在原廠，無人管理，處于失控狀態，并有部分檔案材料外流。
二、檔案部門加強檔案處置監管的幾點做法
針對檢查中發現的問題，張家港市檔案局本著對歷史高度負責的精神，采取一系列舉措，加強對檔案處置的監管。
1.及時下發通報，引起各方重視。執法檢查結束后，張家港市檔案局向全市各鎮、各部門下發了《關于對企業資產與產權變動檔案處置情況進行執法檢查的通報》，并抄報市委市政府。《通報》下發后引起了各方面的關注，并引起了市政府主要領導的關注，時任市長的曹福龍批示“資產與產權變動的檔案保管十分重要，請檔案局將各鎮各部門檢查中發現的問題及要求整改的內容、時間等以書面形式，蓋好公章，寫清內容及要求，發至各鎮各部門主要領導。”
2.切實采取措施，責成有關部門及時整改。根據市領導批示精神，市檔案局依據《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》及《檔案執法監督檢查工作暫行規定》的要求，向執法檢查中問題較多的部門和企業下發了《檔案執法檢查通知書》，要求他們采取措施限期加強整改。在此基礎上，又向全市各鎮各部門主要領導下發了《關于進一步加強企業資產與產權變動檔案處置工作的意見》，要求各鎮各部門全面組織檢查，對照《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》的要求，督促有關企業做好整改工作，并將整改情況用書面形式報市檔案局，由市檔案局組織抽查。
3.分類指導，組織整改。針對中小企業檔案處置的復雜情況，市檔案局認真組織人員進行分類指導，督促各鎮各部門和機關企業組織實施整改。根據企業轉制的形式和檔案的內容，按以下幾種情況進行處置：一是改制后仍為國有控股性質的，其檔案原則上整體移交改制后的企業，要求企業配備必要的人員、設備進行妥善保管；二是改制后為國有股權參股的，原企業檔案可向原企業或企業主管部門移交；三是改制后為民營企業或已破產和關停并轉企業，原企業的設備、基建檔案隨實物移交，產品科研檔案按有關政策移交或轉讓，企業原有的文書、會計、干部職工檔案一律由各鎮和有關主管部門接收；四是對于保管條件惡劣或企業因各種原因不能妥善保管的，督促各鎮和有關主管部門接收；五是企業轉制過程中形成的檔案，應由原企業主管部門或現企業分別保存一份。
4.積極參與重點企業檔案的處置工作。我們經調查了解到原市發電廠在政策性關閉過程中檔案處置工作存在的問題后，市檔案局立即與該廠主管部門進行了交涉，發出了《加強對原市發電廠檔案管理的意見》，責成主管部門明確分管領導和相關人員負責清理工作，并派出業務骨干，督促指導該廠及時清理回收外流檔案，收集整理零散文件，按標準要求進行立卷歸檔，對全部檔案登記造冊，建立完善檢索工具。鑒于該廠企業檔案內容較為重要，數量較多，對于今后工作查考和研究我市經濟發展具有重要的參考價值，市檔案局決定把該廠檔案全部接收進檔案館作寄存處理，并積極爭取了4萬元經費，作為寄存該廠檔案的費用，目前該廠5883卷（冊）檔案已移交進館。
三、對加強中小企業資產、產權變動檔案處置工作的思考
隨著企業改革的不斷加快，企業兼并、改組、整體出售、破產、股份制改革等資產與產權變動日益頻繁，依法加強對這些企業的檔案管理，規范檔案處置行為，防止國有資產的流失，是檔案部門的一項重要職責，也是一項長期而又艱巨的任務。對此，我們要不斷地創新工作思路，堅持長效管理。
1.加大宣傳力度，強化企業依法治檔意識。企業檔案能否合理處置，企業檔案工作能否保持連續和穩定，很大程度上取決于各級領導及企業檔案人員的法制意識。因此檔案管理部門要多渠道、多形式地進行《檔案法》及其實施辦法、《江蘇省檔案管理條例》等法律法規的宣傳，提高企業領導和員工的檔案法制意識；要認真宣傳貫徹《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》，進一步提高各有關單位和領導做好檔案工作特別是產權變動檔案處置工作的重要性的認識，在資產與產權變動中依法落實各項職責，規范檔案處置行為。
2.建立轉制、破產企業檔案申報制度，強化對檔案工作的監管。為了使轉制破產企業的檔案處置工作走上法制化軌道，檔案部門要根據《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》的要求，制定規范性文件，建立轉制、破產企業檔案申報制度，依法要求企業及時向主管部門和檔案部門申報轉制、破產程序，將檔案處置的經費納入轉制、破產經費，在轉制、破產過程中保持檔案人員的穩定。
3.在檔案處置過程中，檔案管理部門要與企業主管部門密切合作，齊抓共管。中小企業資產與產、權變動的檔案處置工作涉及面廣、工作量大，光靠檔案部門很難完成如此艱巨的任務，要積極爭取企業主管部門、國有資產管理部門的支持，共同抓好這一項工作。要督促各企業主管部門本著“誰主管、誰負責”的原則，負責所屬企業檔案的處置和接收工作；要會同綜合經濟部門、國有資產管理部門加強對檔案處置工作的組織協調、監督和業務指導工作。
第二條本規定適用于在中國境內設立外商投資印刷企業。
本規定所稱外商投資印刷企業，是指外國機構、公司、企業（以下簡稱外方投資者）按照平等互利的原則和中國公司、企業共同投資設立的中外合營（包括合資、合作）印刷企業和外方投資者投資設立的外資印刷企業。
第三條國家允許設立從事出版物、包裝裝潢印刷品、其他印刷品印刷經營活動的中外合營印刷企業，允許設立從事包裝裝潢印刷品印刷，經營活動的外資印刷企業。
第四條外商投資印刷企業從事印刷經營活動，應當遵守中國法律、法規，接受印刷業管理部門的監督管理，不得損害社會公共利益。
外商投資印刷企業的正當經營活動及投資各方的合法權益受中國法律的保護。
第五條中方投資者以國有資產參與投資（包括作價出資或作為合作條件），須經其相應主管部門批準，并按照國有資產評估管理的有關規定對擬投入的國有資產進行評估。
第六條設立外商投資印刷企業，應當具備下列條件：
（一）申請設立外商投資印刷企業的中、外方投資者應當是能夠獨立承擔民事責任的法人，并具有直接或間接從事印刷經營管理的經驗。
（二）外方投資者應當符合下列要求之一：
1．能夠提供國際先進的印刷經營管理模式及經驗；
2．能夠提供國際領先水平的印刷技術和設備；
3．能夠提供較為雄厚的資金。
（三）申請設立外商投資印刷企業的形式為有限責任公司。
（四）從事出版物、包裝裝潢印刷品印刷經營活動的外商投資印刷企業注冊資本不得低于1000萬元人民幣；從事其他印刷品印刷經營活動的外商投資印刷企業注冊資本不得低于500萬元人民幣。
（五）從事出版物、其他印刷品印刷經營活動的中外合營印刷企業，合營中方投資者應當控股或占主導地位。其中，從事出版物印刷經營活動的中外合營印刷企業的董事長應當由中方擔任，董事會成員中方應當多于外方。
（六）經營期限一般不超過30年。
審批設立外商投資印刷企業，除依照前款規定外，還應當符合國家有關印刷企業總量、結構和布局的規劃。
第七條設立外商投資印刷企業，應先向所在地省級新聞出版行政部門提出申請，并提交下列申請文件：
（一）設立外商投資印刷企業申請書。
（二）各方投資者法定代表人簽署的項目建議書及項目可行性研究報告。項目建議書應當載明下列事項：
1．各方投資者的名稱、住所；
2．申請設立外商投資印刷企業的名稱、法定代表人、住所、經營范圍、注冊資本及投資總額；
3．各方投資者的出資方式和出資額。
（三）各方投資者的注冊登記證明（復印件）、法定代表人身份證明（復印件）和資信證明。
（四）國有資產管理部門對擬投入國有資產的評估報告確認文件。
省級新聞出版行政部門自收到規定的全部文件之日起10個工作日內提出初審意見，報送新聞出版總署審批。
第八條報送新聞出版總署審批，省級新聞出版行政部門需提交下列文件：
（一）申請人申請設立文件。
（二）省級新聞出版行政部門的初審意見。
（三）法律、法規和新聞出版總署規定的其他文件。
新聞出版總署應自收到規定的全部文件之日起30個工作日內作出批準或者不批準的書面決定。
第九條申請人獲得新聞出版總署批準文件后，按照有關法律、法規向所在地省、自治區、直轄市、計劃單列市外經貿行政部門提出申請，并提交下列文件：
（一）申請人申請設立文件及新聞出版總署的批準文件。
（二）由各方投資者法定代表人或其授權的代表簽署的外商投資印刷企業的合同、章程。
（三）擬設立外商投資印刷企業的董事會成員名單及各方投資者董事委派書。
（四）工商行政管理部門出具的企業名稱預先核準通知書。
（五）法律、法規和外經貿行政部門規定的其他材料。
省、自治區、直轄市、計劃單列市外經貿行政部門對投資總額在3000萬美元以下，擬從事包裝裝潢印刷品印刷經營活動的外商投資印刷企業進行審批。應自收到規定的全部文件之日起30個工作日內作出批準或者不批準的書面決定。批準設立申請的，發給《外商投資企業批準證書》，并報對外貿易經濟合作部（以下簡稱外經貿部）備案。
對擬從事出版物、其他印刷品印刷經營活動的中外合營印刷企業及投資總額在3000萬美元以上（含3000萬美元）擬從事包裝裝潢印刷品印刷經營活動的外商投資印刷企業，省、自治區、直轄市、計劃單列市外經貿行政部門應自收到規定的全部文件之日起10個工作日內提出初審意見，報送外經貿部審批。
第十條報送外經貿部審批，省、自治區、直轄市、計劃單列市外經貿行政部門需提交下列文件：
（一）申請人申請設立文件。
（二）省、自治區、直轄市、計劃單列市外經貿行政部門的初審意見。
（三）法律、法規和外經貿部規定的其他文件。
外經貿部應自收到規定的全部文件之日起3O個工作日內作出批準或者不批準的書面決定。批準設立申請的，發給《外商投資企業批準證書》。
第十一條獲得批準設立的申請人，持新聞出版總署的批準文件及《外商投資企業批準證書》到省級新聞出版行政部門申領《印刷經營許可證》，并按照《印刷業管理條例》的有關規定申領《特種行業許可證》和營業執照。
第十二條外商投資印刷企業不得設置分支機構。
第十三條已設立的中外合營印刷企業申請兼營或者變更從事出版物、包裝裝潢印刷品或者其他印刷品印刷經營活動的，或者已設立的外商投資印刷企業兼并其他印刷業經營者，或者因合并、分立而設立新的印刷業經營者，應經新聞出版總署批準后，再報外經貿部門批準，并依法辦理相應的注冊登記變更手續。
其他事項變更，按現行有關規定報原審批部門批準，并辦理相應的注冊登記變更手續。對于企業變更名稱、法定代表人或者負責人、住所或者經營場所、股權比例等主要登記事項，或者終止印刷經營活動等，并報新聞出版總署備案。
第十四條外商投資印刷企業經營期限屆滿，因特殊情況確需延長經營期限的，應當在經營期限屆滿的180天前提出申請，并報送原審批機關審批。
第十五條經批準設立的外商投資印刷企業，應當在審批機關規定的期限內辦理完有關登記注冊手續；逾期未能完成的，經審批機關核準后，可以撤銷該外商投資項目。
第十六條縣級以上新聞出版行政部門對未經批準，擅自設立并從事印刷經營活動的外商投資印刷企業，依照《印刷業管理條例》進行處罰。
各級新聞出版及外經貿行政部門違反本規定，擅自批準設立或者變更不符合條件的外商投資印刷企業的，依照《印刷業管理條例》追究有關負責人及責任人的責任。
第十七條香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣地區的投資者在大陸投資興辦印刷企業的，參照本規定執行。
第十八條19*年5月1日施行的《印刷業管理條例》實施前，經有關部門批準設立的外商投資印刷企業，經新聞出版總署審核同意后到省級新聞出版行政部門換領《印刷經營許可證》，其中，從事出版物印刷經營活動的外商投資企業申請擴大投資規模及延長經營期限的，須符合本規定第六條的要求；19*年5月1日后依據《印刷業管理條例》的規定批準設立的外商投資印刷企業，應當自本規定施行之日起180天內，到省級新聞出版行政部門換領《印刷經營許可證》。
國務院總理15日主持召開國務院常務會議，研究部署2012年深化經濟體制改革重點工作。
會議指出，2003年黨的十六屆三中全會作出關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定，全面部署了新時期深化經濟體制改革的目標、任務。近十年來，我國財稅、金融、價格、國有企業、農村發展和各項社會事業改革取得重大進展。公共財政體系不斷完善；大型金融機構股份制改革、股權分置改革取得突破性進展，利率市場化、匯率形成機制改革不斷深化，多層次資本市場加快發展，現代金融體系逐步健全；國有企業改革不斷深化，多種所有制經濟共同發展；以稅費改革、集體林權制度改革為重點的農村綜合改革加快推進；社會保障體系逐步完善，覆蓋城鄉的基本養老保險、基本醫療保險改革邁出重大步伐；收入分配、社會管理體制改革加快推進，衛生、教育、文化、科技體制改革全面深化；對外開放不斷擴大；職能轉變、信息公開等政府自身改革取得明顯進步。這些改革進一步完善了我國基本經濟制度，增強了經濟社會發展的動力和活力，促進了全體人民共享發展成果。
會議強調，我國經濟體制改革仍處于攻堅克難的關鍵階段。要按照科學發展觀要求和社會主義市場經濟規律，尊重群眾的首創精神，大膽探索、勇于實踐，通過改革解決制約科學發展的深層次矛盾和體制性問題。當前和今后一段時期改革的重點領域和關鍵環節：一是進一步轉變政府職能，理順政府與市場的關系，改善宏觀調控，健全市場體系，深化壟斷行業改革，更好地發揮市場配置資源的基礎性作用。二是推進財稅體制改革，理順中央與地方及地方各級政府間財政分配關系，更好地調動中央和地方兩個積極性。三是深化土地、戶籍、公共服務改革，理順城市與農村的關系，推動工業化、城鎮化和農業現代化協調發展。四是推進社會事業、收入分配等改革，理順經濟與社會發展的關系，扭轉收入差距擴大趨勢，努力提高資源配置效率，有效保障社會公平正義。五是推進依法行政和社會管理創新，理順政府與公民和社會組織的關系，深化政務公開，健全監督制度，建設服務、責任、法治、廉潔政府。
會議明確了今年改革的重點工作：（一）推動多種所有制經濟共同發展。深入推進國有經濟戰略性調整和國有企業公司制股份制改革，優化國有資本戰略布局，完善國有資產管理體制。完善和落實促進非公有制經濟發展的各項政策措施，鼓勵民間資本進入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育、醫療等領域。（二）加快財稅體制改革。完善分稅制和財政轉移支付制度，健全縣級基本財力保障機制。擴大增值稅改革試點，全面推進資源稅改革。（三）深化金融體制改革。強化國有控股大型金融機構內部治理和風險管理。積極培育面向小型微型企業和“三農”的小型金融機構。合理引導民間融資。促進多層次資本市場健康發展。（四）深化電力、成品油和水資源價格改革。建立健全排污權有償使用和交易制度。（五）推進社會領域改革。完善工資制度，健全工資正常增長機制。實現城鎮居民社會養老保險和新農保制度全覆蓋。全面實施素質教育，推進學校民主管理。繼續推進全民醫保，鞏固基本藥物制度，深入推進縣級公立醫院改革和城市公立醫院改革試點，加快形成對外開放的多元辦醫格局。深化文化和科技體制改革。（六）推進行政體制改革。建立健全新設行政審批事項審核論證機制。開展政府績效管理試點。全面推進地方財政預算、決算公開。（七）深化農村改革。推進農村集體土地確權登記發證，擴大農村土地承包經營權登記試點。制定出臺農村集體土地征收條例。（八）深化涉外經濟體制改革。完善外商投資產業指導目錄。積極推進上海浦東新區、天津濱海新區、深圳經濟特區等綜合配套改革試點。
會議審議并原則通過《海洋觀測預報管理條例（草案）》和《拘留所條例（草案）》。 （本刊編輯）
《房屋登記辦法》第三十條規定，因合法建造房屋申請房屋所有權初始登記的，應當提交：登記申請書、申請人身份證明、建設用地使用權證明、建設工程符合規劃的證明、房屋已竣工的證明、房屋測繪報告等材料。立法者試圖為房屋登記機構制定更為詳盡的登記規則，然而，過細的規定使登記機構陷入了“條條框框”和形式法治狀態，缺乏能動執法的機制，特別是檢察機關加大瀆職犯罪的查辦力度，登記機構對于不具備常規條件的初始登記更是不敢越雷池一步。登記機構工作人員“寧愿不作為，不能濫作為”的思想日益嚴重，房屋初始登記的“歷史遺留問題”越攢越多。為妥善解決我國房屋權屬登記中的歷史遺留問題，本著“尊重歷史、實事求是、民生優先、違法必究”的原則，切實維護群眾的合法權益，促進房地產市場健康穩步發展。住房和城鄉建設部下發了建房市函[2009]89號《全國部分城市房地產交易與權屬登記有關問題研討會會議紀要》，為登記機構能動地辦理房屋初始登記提供了依據。本文針對房屋初始登記的常態條件與房屋登記遺留問題進行梳理和探討，供實務部門參考。
一、房屋初始登記的常態要件
根據《房屋登記辦法》第三十條的規定，房屋初始登記需要提交的材料，也即初始登記的常態要件有以下幾項。
1 申請人填寫的登記申請書。房屋初始登記是基于申請的行政行為。登記申請書是申請房屋登記時需要提交的重要材料，申請書或者申請表用來說明權利人情況和房屋狀況，可以由申請人填寫，也可以委托他人代為填寫。不管是否親筆填寫，申請人都要在登記機構窗口工作人員核實監督之下，在登記表上簽名，以確保真實。委托他人代辦的，需要核實委托的真實性，防止欺詐。對于委托的真實性，可以采取當面委托、公證委托和鑒證委托。登記表由受委托人簽字。《物權法》要求登記機構“就有關登記事項詢問申請人”，為便于登記機構在日后可能產生的行政訴訟中提供證據，可以就登記申請書中的有關事項通過詢問筆錄進行核實。
登記機構對當事人提出的登記申請，并不是僅以詢問情況來決定是否核準登記，而是以當事人提供的登記原因的材料是否齊全及合法真實來確定。對不同的登記事項、不同的情況，詢問的內容也有不同。因此，可以用以下兩種方式來處理：一是在登記申請表上設置詢問欄，預設少量的常見問題，由申請人在答案中選擇是或否，如有需要詢問其他問題，可以根據情況增加，必要時也可以記入詢問欄，然后由申請人簽名。二是不設詢問欄，也不固定詢問的問題，只在登記表上統一注明“已就登記有關事項對申請人進行了詢問”，登記機構就有關事項向申請人進行詢問后，由申請人在詢問筆錄上簽名。這樣既進行核實情況又提高了效率。
2 申請人的身份證明。申請人可以是法人、自然人和其他組織。身份證明包括法人、自然人和其他組織的資格證明。法人或其他組織的身份證明為組織機構代碼證，沒有組織機構代碼證的，可以為營業執照、事業單位法人證書、社會團體法人登記證書等。境內自然人的身份證明為居民身份證，無居民身份證的可以為戶口簿、護照、有效軍人身份證件(軍官證、文職干部證、士兵證、學員證、離休證、退休證等)等；港澳同胞的身份證明為港澳居民來往內地通行證或港澳同胞回鄉證、居民身份證；臺灣同胞的身份證明為臺灣居民來往大陸通行證或其他有效旅行證件，在臺灣地區居住的有效身份證件或經確認的身份證明；外國人的身份證明為護照和由中國政府主管機關簽發的居留證件。
3 建設用地使用權證明。通常包括國有土地出讓合同、國有土地使用權證、國土資源管理部門出具的證明、人民政府劃撥土地決定書、人民法院的判決書與裁定書、國有土地使用權拍賣確認書、仲裁委員會的裁決書等能夠證明國有土地使用權屬于初始登記申請人的有關證明材料。我國《憲法》規定城市的土地歸國家所有以后，相應的國土資源管理部門和法律規范也是逐步建立和完善起來的。在此之前，許多土地是當事人通過購買、繼承、互換、租賃等方式取得。實行土地國有后，權利人以沿用傳統方式取得的土地使用權應當受到保護。如一律要求房屋所有權人提供建設用地使用權證，顯然是不合適的。只要通過前述方法取得合法的土地使用權，在符合城市規劃的條件下，應予進行房屋初始登記。
4 建設工程符合城市規劃的證明。即城市規劃行政主管部門依法確認房屋符合城市規劃的憑證。根據《城鄉規劃法》第二條的規定，城市規劃分為總體規劃和詳細規劃，詳細規劃分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。建設工程符合規劃的證明一般是指建設工程規劃許可證。在建國初期直至上世紀70年代，由地方政府或建設行政管理部門向建房者頒發建筑執照。近幾年來，由于有關部門加強了建設和規劃的管理，在建房者開始施工前，城市規劃行政主管部門發放的是建設工程規劃許可證的副本，在副本上注明該副本不作為房屋登記的依據，待房屋竣工時，經過規劃驗收認定符合規劃部門批準的要求施工的，予以核發建設工程規劃許可證正本，在這種情況下，當事人應憑建設工程規劃許可證的正本申請初始登記。沒有取得建設工程規劃許可證或者超出許可范圍以外的建筑物，屬于“違法建筑”，規劃部門根據“過罰相當”原則對違法建房者進行行政處罰，如果符合總體規劃和控制性規劃的，可以責令補辦規劃許可手續并處罰款。臨時建筑是規劃國土管理部門為了充分利用土地資源而批準建造的。批準建造臨時建筑，可以最大限度地發揮土地資源的作用。臨時建筑必須在規定的期限屆滿前拆除。按現行規定，臨時建筑不予辦理房屋初始登記。
5 房屋已竣工的證明。房屋初始登記還需要登記申請人提供房屋竣工驗收合格的證明，主要用以區分房屋與在建工程。根據《建筑法》和《建設工程質量管理條例》的規定，法人作為建設單位的建設工程竣工驗收通常由建設單位組織設計、施工、工程監理、建設行政管理部門進行竣工驗收，即通常所稱的“五方簽字”。建設工程竣工驗收合格后，建設單位應當將建設工程竣工驗收報告和經規劃、公安消防、環保等部門備案審查
后出具的文件，報建設行政主管部門備案。申請初始登記時，申請人應提交建設行政主管部門的備案證明。在現實中，由于種種原因，出現未進行竣工驗收，建設單位就擅自使用的情況。建設行政主管部門可以根據《建設工程質量管理條例》的規定對其進行行政處罰后，由建設行政主管部門質檢機構依職權組織質量鑒定，而后進行備案。根據《建筑法》的規定，居民自建的民宅，無需取得建設行政主管部門對竣工驗收報告的備案，申請人出具房屋已竣工的證明材料即可。
6 房屋測繪報告。《物權法》規定，當事人申請登記的，應當根據不同登記事項提供圖形、面積等必要材料。房屋圖形、房屋面積都是房屋登記的重要信息。房屋圖形測繪、房屋面積的計算需要通過房產測繪來完成，通過房產測繪報告1來體現。按《房產測量規范》關于“房產面積測算”的規定，房屋的面積系房屋所有權人依法擁有房屋所有權的房屋建筑面積。因此，房產測繪報告應由具有房產測繪資質的機構出具，按《房產測繪管理辦法》的規定，房產測繪的施測單位應取得省級以上人民政府測繪行政主管部門頒發的載明房產測繪業務的測繪資格證書，并對其完成的房產測繪成果質量負責。
二、歷史遺留問題房屋初始登記的創新
某些開發商為了規避稅費，未向房屋登記機構申請房屋總登記，取得商品房預售許可證后進行銷售，業主購買后多年無法辦理轉移登記，產生訴訟和。據悉，該類情況全國普遍存在。這一現象使得開發商得利、業主恐慌、政府無奈。
住房和城鄉建設部在總結上海、深圳關于遺留房產登記問題處理經驗的基礎上，本著“尊重歷史、實事求是、民生優先、違法必究”的原則，切實保護廣大購房者的合法權益，下發了建房市函[2009]89號《全國部分城市房地產交易與權屬登記有關問題研討會會議紀要》。根據會議紀要精神，北京、鄭州、銅陵等地結合本地實際，制訂了解決房屋權屬登記中歷史遺留問題的相關規定，給房屋登記工作注入了活力，體現了務實能動的執法態度，是對初始登記制度的突破與創新，符合實質法治精神，也是物權登記本質的回歸。不僅對于解決房屋權屬登記中歷史遺留問題起到重要作用，而且對于“小產權房”的根本解決也起到了積極推動作用。
1 無國有土地使用權證的處理。無國有土地使用權證，但具有當時政府計劃部門下達的年度商品房建設投資計劃書，或者具有規劃部門的建設用地規劃許可證，或者土地行政主管部門的建設用地批復等相關土地使用批準手續之一的，可以視為具有《房屋登記辦法》第三十條規定的建設用地使用權證明。在取得建設工程規劃許可證、房屋竣工驗收資料、購房合同、拆遷補償安置協議，先行為購房人或被拆遷人辦理所有權證(即直接進行初始登記)，然后由國土資源部門依法向建設單位收取土地出讓金，補辦建設用地使用權證書。
2 無建設工程規劃許可超出建設工程規劃許可的處理。根據“違法必究”及“過罰相當”原則，由城鄉規劃行政主管部門對違法建設進行處罰。責令補辦手續并處罰款后，被處罰人提供的城鄉規劃行政處罰主管部門出具的違法建設處罰通知書、交款憑據及其他應提供的辦證材料視為具有《房屋登記辦法》第三十條規定的建設工程符合城市規劃的證明。
3 “房改房”的處理。對單位自管公房未辦理單位所有權證，但卻按照房改政策出售給干部職工的，由售房單位刊登公告，對土地和房屋權屬無爭議的，售房單位出具具結保證書，政府房改辦凍結售房單位的售房款后辦理批復手續，房屋登記機構依據房改辦批復及相關資料為購房干部職工辦理房屋所有權證。
單位通過市場購買或拆遷安置方式獲得的房屋，轉讓時無國有土地使用證，而該房屋又被單位出售給個人的，房屋登記機構可依據房屋產權單位的房屋所有權證、單位原購商品房的購房資料或單位房屋的拆遷安置協議、購房人的購房協議和繳款憑證等材料，直接為購房人辦理房產證。單位購買商品房未辦理單位房屋所有權證，又將該房出售給個人的，且該單位現已不復存在，個人申請辦理所有權證，登記機構可依據原開發企業的土地使用權證明、建設工程規劃許可證明、工程質量驗收資料等建房手續或者商品房屋產權登記備案證、工商部門出具的單位已不復存在證明、單位與開發企業簽訂的購房合同、售房發票以及購買單位房產時單位與購房人簽訂的協議和開具的收據等材料，直接為購房個人辦理初始登記。
4 無國有資產管理部門批文的國有企業房產轉讓的處理。根據《國有資產管理條例》的規定，為防止國有資產流失，國有資產處置之前，應當經國有資產管理部門批準。但是，在國有資產管理部門成立前，已由國有企業出售給個人的房屋，購房人當時未及時辦理轉移登記而現要求辦理的，登記機構依據企業原主管單位的批準文件給予辦理，劃撥土地上的房屋在轉讓時需報市(縣)級人民政府批準。
5 聯建房屋初始登記。屬商品住宅的，登記機構可依據購房資料和相關建房及聯建資料先為購房個人辦理初始登記，然后由相關職能部門依法追繳有關稅費；屬非住宅的，按聯建協議約定份額，由聯建各方補繳有關稅費后，再為各方辦理房屋初始登記。對于聯建分成界定不清的，若聯建各方均存在，由聯建各方共同繪制房屋分成定位表并加蓋聯建各方印章。若有一方不存在的，由工商部門出具其不存在證明，將購房合同上的房屋座落與派出所現編排的門牌號一并公告后，產權無異議再予以辦理初始登記。聯建分成產生糾紛的，依法解決糾紛后，再予以辦理初始登記。
6 未進行竣工驗收的房屋辦證問題。原開發、建設單位存在，可以由其委托具有相應資質的房屋安全鑒定機構或者工程質量檢測機構對房屋安全狀況進行鑒定；原開發、建設單位不復存在，建設行政主管部門依職權委托具有相應資質的房屋安全鑒定機構或者工程質量檢測機構對房屋安全狀況進行鑒定。經鑒定，符合安全使用條件的，房屋登記機構依據房屋安全鑒定報告書或者工程質量檢測報告及其他相關資料辦理房屋初始登記。對于具有國有土地使用證、建設工程規劃許可證，符合辦理房屋質量驗收和備案條件而未辦理的，申請人應將房屋安全鑒定報告或工程質量檢測報告報建設行政主管部門備案，申請人依據建設行政主管部門出具的備案證明向房屋登記機構申請初始登記。
7 拆遷安置房屋的房屋登記。拆遷人購買商品房異地安置被拆遷人的情況，可憑售房單位的建房資料、拆遷人的購房合同、安置協議及安置通知單等資料，直接先為被拆遷人辦理初始登記或轉移登記，后由拆遷人補繳相關稅費、完善相關手續。單位房產在拆遷前已出售給該房屋使用人但未辦理房屋所有權證，拆遷時拆遷人直接與購房人簽訂安置協議并進行安置的，房屋登記機構可依據拆遷安置手續及原產權單位售房證明材料直接為其辦理初始登記或轉移登記。購買私有房屋，受讓人未辦理轉移登記即被拆遷，登記機構可依據有關購房證明材料、安置資料直接為其辦理初始登記或轉移登記。
關鍵詞 職教集團；法律定位；機關法人；企業法人；事業單位法人；社會團體法人
中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）16-0036-05
2015年，《中國職業教育集團化辦學發展報告（2015）》正式，自1992年全國首家職業教育集團――北京蒙妮坦美發美容職業教育集團成立以來，職教集團的數量和規模持續增加，特別是近10年來，職教集團的數量大幅增長，截至2014年底，據不完全統計，全國已成立職業教育集團1048個，覆蓋全國除以外的所有省、市、自治區，以及全國主要行業。當前，我國職教集團經過10幾年的發展積淀，已取得一定成效，也存在一定的問題，絕大多數職教集團無論在組織上還是在運行中，“貌合神離”的現象仍然存在，如何改變現狀，對于職教集團的合理定位將是首要面臨的問題，而定位的合理性前提是對其合法性的探討。
一、職教集團的現有定位
（一）法人的內涵
根據我國《民法通則》第36條的規定：“法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織”。法人的概念是相對于自然人而言的，自然人是自然形成的民事主體，而法人則是法律擬制的民事主體。現代各國大都通過法律給予法人的其中一種表現形式――公司明確的定義，但迄今為止，各國的民法尚未給予法人明確的定義，只是以不同形式規定了法人的部分特征，以此來判斷其法人身份，公認的主要特征有：
1.法人擁有獨立的財產
法人與自然人不同，由于它是兩個以上自然人組成的主體，它不僅要擁有財產，而且還要擁有獨立的財產，意為不能與自然人（成員或者創始人）的財產相混淆。
2.法人能獨立承擔民事責任
法人能以自己的財產承擔自己行為的法律責任，這是法人擁有獨立財產的必然結果[1]，同時，其也就獨立享有民事權利并承擔民事義務，這些權利、義務、責任、財產都是獨立于其成員單獨享有和承擔的。
3.法人能夠以自己的名義參加民事活動
法人是獨立存在的民事主體，與其成員的權利義務是彼此分離的，可以自己的名義參與民事活動、享有民事權利并承擔民事義務，也可以自己的名義在法院和應訴。
法人的以上三個特征用以判斷某一組織擁有法人地位的必備條件，作為法人，必須三大特征均具備。現有的職教集團多為由契約聯系的企業、學校、組織等的簡單組合，財產由集團內的成員各自獨立擁有，對外仍以成員自身身份參與民事活動，集團本身是名義上而非實質意義的獨立個體，對外參與民事活動也僅是形式上的，集團義務仍由成員分別承擔，由此可以判斷現有的大多數職教集團實質上并不具備法人地位。
（二）非法人組織
目前，我國絕大多數職教集團為教育聯盟性質的非法人機構，經政府批準或者備案成立[2]。現行職教集團一般由政府、行業、企業、院校、科研機構共同參與；但其組建仍具有自發性，游離于職教體系之外，即使是政府主導，也是組織口徑不統一，即使有規范性文件，卻與現實要求存在距離；此外，其集約化、規模化發展優勢及自身平臺功能有待進一步發揮與發育，集團內部功能互補性不強[3]。
1.合作基礎弱
作為非法人組織，職教集團在組織成立時僅靠章程或協議進行約束，沒有實質性的價值捆綁。合作基礎薄弱導致集團成員無法形成統一目標與宗旨，很難在內部制定中長期發展規劃，即使有規劃也很難實現，因為大部分集團成員作為獨立的法人主體，其本位性很強，沒有相應的動力驅動將會難以發展。
2.權責利不明確
作為非法人組織，在組織開展活動中，由于身份不明，導致活動的開展遭遇合法性的質疑，在最終的責任承擔上也往往由主要開展活動的一方或個別成員承擔，難以做到權責明確。
3.資源配置不合理
主體的不明確導致集團內部在人、財、物等資源配置上難以高效融合。按照《中國職業教育集團化辦學發展報告（2015）》，現已成立的職教集團中參與的部門平均達到44個，如此之多的合作者沒有相互的利益鏈條作為連接，導致集團中的活動開展多為點與點間的小規模合作交流，這必將造成重復辦學、重復投資、重復建設等資源浪費。看似一個巨大的組織不過是一個個小團體的臨時組合，也就當然無法實現整體資源的有效配置。
4.成員間參與度低
從我國目前職教集團的發展來看，現實中職教集團的主要經營方為學校，企業則多作為“嘉賓”出席，企業看到的是學校對于教學的需求，而學校忽視了企業對生產的需要，雙方利益獲得不均，這使企業漸漸喪失參與熱情。
非法人地位的弊端已顯而易見，從全國第一家職教集團成立至今的十幾年間，職教集團的解散或是僅軀殼般的存在比比皆是。改變現狀，為職教集團贏得法人地位才是必然之選。
二、賦予職教集團法人地位的必要性
（一）職教集團發展的內部動力
賦予職教集團法人地位，成立獨立的法人組織，職教集團才能以自己的名義從事活動，擁有獨立的財產、獨立的組織機構、獨立的管理體制。職教集團自身在人、財、物等各方面不依賴于其成員機構，而成為成員機構的管理者，從而讓成員間不僅僅是通過情感和信任來建立不穩定且無約束力的利益團體，而是通過制度化的管理模式，根據法律規定，合理調配資源，以完成對內部資源的控制與運用。
（二）職教集團發展的外部要求
賦予職教集團法人地位，其才能以自己的名義對外簽訂合同，獨立享有民事權利、民事義務，承擔民事責任，這也是對簽訂合同對方的法律保障。否則，對方也僅敢與職教集團中的某一個或幾個法人單位簽訂合同，以此保障和維護自身權利，于是，又回到了校企間或校校間點對點的合作模式，職教集團成為空殼，無法發揮任何實質作用。同時，職教集團沒有法人的主體地位也意味著責任的不明確，只有與成員單位劃清責任界限，避免本無關聯的連帶責任承擔，職教集團才敢走出去開展更多的活動，并獲得成員的支持，從而為職教集團和成員單位帶來利益。
三、職教集團法人類型的選擇及定位
（一）職教集團的法人類型
成立法人組織將是職教集團未來發展的必經之路。雖然在研究領域對法人有多重分類形式，但根據我國現行《民法通則》的規定，我國的法人組織被分為機關法人、企業法人、事業單位法人和社會團體法人四個類別。
1.機關法人類型
機關法人是享有國家賦予的行政權力，并因行政職權需要而享有相應民事權利能力和民事行為能力的國家機關。很顯然，職教集團不適合賦予機關法人身份。職教集團主要目的是其成員單位間資源的有效配置，其身份來源于集團成員對集團的民事授權，授權依據為互相間的協議或集團章程，這與機關法人的國家立法的強制授權不同，職教集團不可能具備強制執行力。
2.企業法人類型
企業法人是從事生產、流通、科技等活動，以獲取盈利和增加積累，創造社會財富為目的的贏利性社團。贏利性是企業法人與其他法人類型最本質的區別，正是由于其贏利性的本質要求，可以讓集團成員更緊密地聯合在一起。由于各方需要共擔風險、自負盈虧、承擔相應責任，這樣的組織形式使得區域、行業、企業、高職院校、中職學校等多方主體利益相互捆綁，其合作形式也將由非法人組織的形式化、表面化合作轉化為學校在專業建設、課程建設、師資隊伍建設、校園文化建設、科學技術研究、校園基礎建設等方面全方位、多角度的深層性、實質性地合作贏利，而對于企業也將在技術研發、員工素質、員工招聘等方面獲得合作利益。
職教集團所具備的企業法人屬性也會讓集團在組建和運行過程中面臨困難。在職教集團中合作各方自身企業性質存在差異，其中國家機關、國有企業、事業單位等是擁有國有資產的經濟組織。企業法人的贏利性決定了參與各方均會承擔相應的風險或是獲得盈利，一旦不同身份的經濟組織結合成立職教集團，其中，擁有國有資產的經濟組織的資產情況將會因集團資產的變動而變動。在我國，國有資產均由國有資產管理部門進行監督管理，國有資產擁有經濟組織不能隨意處置，而且還有引起國有資產流失的風險。
3.事業單位法人類型
事業單位法人是從事非贏利性各項社會公益事業的各類社團，包括從事文化、教育、衛生、體育、新聞出版等公益事業的單位。事業單位法人類型要求其成員的事業屬性，這樣各高職院校與中職學校即可自然形成聯盟，對促進中高職銜接及現代職業教育體系發展有著重要意義，也與現代教育體系中提到的搭建職教人才成長“立交橋”的思路與做法相吻合。
事業單位類型的職教集團也具有局限性。根據現行政策和法律，中高職間的合作仍是松散的聯盟性質，合作的基礎來源于學校間的協議，契約雙方終將為自身的利益負責，而法人定義的根本是這個法人團體擁有獨立的財產并能獨立承擔民事責任，顯然事業單位類型的合作本質上有悖于法人的屬性，僅是法人與法人的簡單相加。從職教集團的定義出發――職教集團是職業院校、行業企業等組織為實現資源共享、優勢互補、合作發展而組織的教育團體的角度來看，僅是學校與學校間的校校合作也違背了職教集團的辦學目的，它必須要融合區域、行業、企業等多方面力量。
4.社會團體法人類型
社會團體法人是由自然人或法人自愿組成，從事社會公益事業、文學藝術活動、學術研究、宗教等活動的各類社團。社會團體法人的本質特征是其非贏利性，這就意味著職教集團無論開展何種形式的經營業務，其經營收人都不能作為利潤在成員之間進行分配（分紅），而只能在集團章程所確定的業務范圍和活動宗旨的范圍內進行規模化和內涵化再生產[4]。這無疑對職教集團自身的不斷發展和實力積累具有十分重要的阻礙作用。
然而，職教集團的發展不僅僅是眼前的實力壯大，其更需要實現可持續性的發展。社會團體法人類型的職教集團由于其非贏利性，集團成員間無法分配經營所得，作為成員的各經濟組織或自然人間完全憑借自身的價值信仰進行合作。沒有經濟利益的驅動將會讓職教集團的組織機構面臨可持續發展的危機。在現行的法律環境下，社會團體相關的法律規范仍很欠缺，《社會團體登記管理條例》是在1998頒布的，距今已有近20年的時間，有關條款規定滯后，同時此條例對分配機制、變更機制、退出機制等未有提及，較之企業法人團體的例如《公司法》《獨資企業法》《企業破產法》《合伙企業法》等所形成的較為完善的法律體系，社會團體法人的法律體系建立仍有待加強。
（二）職教集團的法人定位
職教集團的發展方向必然是具備法人地位。而選擇哪種類型的法人組織形式，要對其利弊進行相應分析。
1.企業法人類型職教集團
根據我國《公司法》規定，企業法人僅有有限責任公司和股份有限公司兩種類型。有限責任公司是指股東以其任繳的出資額為限對公司承擔責任，公司以及全部資產為限對公司的債務承擔責任的企業法人。根據《公司法》第二十三條規定：“設立有限責任公司，應當具備下列條件：一是股東符合法定人數；二是有符合公司章程規定的全體股東認繳的出資額；三是股東共同制定公司章程；四是有公司名稱，建立符合有限責任公司要求的組織機構；五是有公司住所。但在《公司法》第二十四條中又明確：“有限責任公司由五十個以下股東出資設立。”按照《中國職業教育集團化辦學發展報告（2015）》，截至2015年，1048個職教集團共有成員單位46400家，平均每個集團有44家單位，按此平均數，職教集團設立為有限責任公司形式在股東數量上是滿足的，且在出資額、章程、組織機構、住所等方面均可實現，以此成立有限責任公司可以使職教集團擁有法人身份，獨立從事民事活動，成為一個獨立的自主經營、自負盈虧的經濟實體，同時承擔有限的經濟責任[5]。
股份有限責任公司是指將公司全部資本劃分為等額股份，股東以其認購的股份為限對公司承擔責任，公司以全部財產對公司債務承擔責任的法人。根據《公司法》第七十六條規定：“設立股份有限公司，應當具備下列條件：一是發起人符合法定人數；二是有符合公司章程規定的全體發起人認購的股本總額或者募集的實收股本總額；三是股份發行、籌辦事項符合法律規定；四是發起人制訂公司章程，采用募集方式設立的經創立大會通過；五是有公司名稱，建立符合股份有限公司要求的組織機構；六是有公司住所。”如果職教集團的成員數量較大，達到50個以上，則可成立股份有限責任公司，以此將職教集團成員的資源加入轉變為投資加入，把現有的理事會制度改良為股份有限責任公司中的董事會制度，從而具備約束力。
假設以上兩種類別企業法人的成立條件均具備，這其中仍有一個操作層面的問題，即國有資產出資。由于職教集團的成員可能涉及政府機關、國有企業和事業單位，這其中就有可能出現國有資產的管理問題。對于這一問題，有以下解決途徑：一是針對國有企業和事業單位的出資可以通過資產中的非國有部分資產入股成為非國有股。二是在《公司法》第二十七條中明確規定：“ 股東可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地使用權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產作價出資；但是，法律、行政法規規定不得作為出資的財產除外。”這也是解決用非國有資產出資的方法之一，當然以其他形式出資時也應注意這些出資形式中是否包含國有資產成分。三是對于政府的參與問題，政府可以不再作為職教集團的股東出資參與職教集團發展，而是通過政策支持、購買服務、統籌協調的方式監督與保障職教集團的良性運轉[6]，以此避免政府在職教集團中的尷尬地位。
2.事業單位類型職教集團
根據文中對事業單位類型職教集團的利弊分析可以得出，由于事業單位成員自身事業屬性的要求，故其規模和職能都將受到限制。但無論如何事業單位類型的職教集團是可以從較為表面的校校合作深入發展成為一個整體，對外可以法人的名義進行活動、共擔責任。不過事業單位類型職教集團除了面臨其成立宗旨有悖于職教集團的本質要求外，還可能面臨實際操作中的風險，即按照我國現行的《事業單位國有資產管理暫行辦法》第五條規定：“事業單位國有資產實行國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用的管理體制。”所以在事業單位類型的職教集團中同樣會出現國有資產如何出資的問題。
3.社會團體法人類型職教集團
根據《社會團體登記管理條例》第二條規定：“本條例所稱社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。國家機關以外的組織可以作為單位會員加入社會團體”，按此條規定，社會團體法人只要不含有國家機關即可，即企業、事業單位、學校、科研機構等均可加入。作為社會團體法人類型的職教集團，首先其法人的身份是得以明確的，對外享有獨立的民事權利、義務、責任，對內按照其章程開展活動。國家機關的角色可以參照企業法人類型職教集團中的政府功能，不作為職教集團的成員，而是成為監督者和支持者。
四、結論
（一）職教集團數量應由市場決定
在梳理分析幾種法人類型職教集團的可行性后，排除機關法人的不可實現性外，對于企業法人、事業單位法人以及社會團體法人三種類型的職教集團，在通過逐一對他們的利弊分析后得出，以上三種類型的職教集團在理論上均有成立的條件。但是無論現實中采用哪種類型均應由市場決定，因為職教集團的法人屬性一旦確立，其同時也就成為了市場經濟中的主體，理應遵循市場經濟規律運行，包括它的成立和解散。當然為了職教集團的可持續發展，政府在宏觀上應加以調控，但這樣的調控并非有意的控制成立數量，現實中只要符合現有法律規定均可登記備案，至于數量的控制應交由市場決定；對于職教集團最終因經營不善等問題導致解散、破產等后果，則應回歸市場本身，實行優勝劣汰的市場法則。
（二）職教集團應受到政府傾向性支持
政府應積極關注職教集團運行中可能遭遇的困境，并給予適當的支持與幫助，為職教集團的發展拓展空間。政府對于職教集團的支持與幫助應是有傾向性的。企業法人類型的職教集團無論是有限責任公司形式還是股份有限公司形式均可滿足職教集團多方利益的需求，且在現實中是有法律依據的，理應得到政府的傾向性支持。事業單位類型職教集團由于其成立宗旨的相悖性，且在國有資產使用中存在操作困難，所以事業單位類型職教集團在政府層面不應提倡。但事業單位類型的校校聯盟卻在現代教育體系中擁有積極意義，政府應鼓勵其合作辦學。社會團體法人類型職教集團的成立是有法律依據的，但由于其社團法人不可從事盈利性經營活動的限制會導致該類型職教集團的發展受阻，所以社會團體法人類型職教集團也不應多加提倡。
（三）職教集團相關法律有待完善
職業教育集團的發展需要適宜的生成和發展的制度，尤其是法律制度環境。職業教育集團的法制化發展除了涉及職業教育集團的主體地位外，還有職業教育集團的法律屬性問題以及職業教育集團的內、外部法律關系問題，政府對職業教育集團的鼓勵和監管問題等諸多細節上的法律規制。目前，我國在職業教育集團主體方面的法律規定還是一個空白，對于職業教育集團并沒有專門的立法。對于不同法人類型職教集團的法律規制只能從現有的各種法人立法中去尋找。
對于企業法人，現行主要法規為《公司法》（1993年頒布，后經多次修訂，最新的《公司法》于2005年頒布）、《獨資企業法》（1999年）、《企業破產法》（2007）、《合伙企業法》（1997年）、《關于企業登記管理若干問題的執行意見》（1999年）等；對于事業單位法人，現行主要法規為《行政許可法》（2003年）、《事業單位登記管理暫行條例》（1998年頒布，2004年修訂）、《中央編辦關于批轉〈事業單位、社會團體及企業等組織利用國有資產舉辦事業單位設立登記辦法（試行）〉的通知》（中央編辦發[2015]132號）、《中央編辦關于批轉〈事業單位法人公示信息抽查辦法（試行）〉的通知》（中央編辦發[2015]131號）等；對于社會團體法人，現行主要法規為《社會團體登記管理條例》（1998年）、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（1998年）和《基金會管理條例》（2004年）等。對現行法律的羅列無法全面涉及，但就以上的法律法規而言，多數立法已距現在10年以上，雖然中央編辦對事業單位法人在2015年出臺了兩則通知，但此通知的地位僅是部門規章，相較于法律、行政法規在法律效力上較弱。針對現有立法滯后或立法效力薄弱等問題，政府應不斷建立健全法人領域的制度建設，并制定相應實施細則，在推動我國各類型法人制度建設的同時，也可進一步規制職業教育集團的規范化和有序化發展。
參 考 文 獻
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[3]高春津，林俊.職教集團定位的再認識[J].職業技術教育，2011（31）：40-43.
[4]郭靜.職業教育集團產權改革與法人屬性研究[J].教育與經濟，2013（3）：39-42.
[5]于紀渭.股份制經濟學概論[M].上海：復旦大學出版社，2011：36.
[6]郭靜.職業教育集團產權改革與法人屬性研究[J].教育與經濟，2013（3）：39-42.
Abstract Under strong support and promotion of national policy， the development of vocational education group is swift and violent in China. But most of existing vocational education groups are loose unincorporated organizations with education alliance nature. Based on the analysis of the corporate and unincorporated identity of vocational education groups， it suggests that corporation identity shall be given to vocational education groups that is asked by both internal development force and external requirement of vocational educational group. According to China’s existing laws and regulations， the corporation is divided into four types such as government agency corporation， enterprise corporation， public institution corporation and social organization corporation. Eliminating the impossibility of government agency corporation， after analyzing the advantages and disadvantages of other three-typed corporate vocational education groups， it proves that the vocational education group with enterprise corporation has advantage in both theory and practice. However， the number of groups is depended upon the market demand. Meanwhile， the government should strengthen the macroeconomic regulation and control and provide the tendentious support.
