時間：2023-09-13 17:14:05
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇村集體資產管理條例，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
精河縣現轄4個鄉鎮（3個鄉、1個鎮）、55個行政村。截至2012年底，全縣農村集體經濟固定資產累計總額5433萬元，債務累計余額為3315萬元，債權累計余額為3422萬元。2012年，村集體經濟總收入1341萬元。其中，當年無收益的村共有14個，占25%；集體經濟年收入在5萬元以下的村共有21個，占38%；年收入5―10萬元的村共有7個，占13%；年收入10―20萬元的村共13個，占24%。村集體經濟收入主要來源有四個渠道：一是集體土地承包收入；二是國家轉移支付補助收入；三是經營收入；四是其他收入。
為加強農村集體資產管理，精河縣采取了以下措施：
一是加強農村會計隊伍建設，推行農村會計電算化管理。村會計由村委會聘用改為委托鄉鎮會計。2009年開始，全縣鄉（鎮）陸續辭退了原來聘用的村會計，成立村會計委托中心，各村委會與農經站簽定會計委托協議，由鄉鎮農經站工作人員擔任各村會計，每個鄉鎮村會計較之前減少4人左右，每個村集體相應減少會計工資支出3000余元。2010年，全縣4個鄉鎮全部實行會計電算化管理，55個行政村的財務已全部納入計算機管理。
二是加強會計業務規范化管理，強化財務公開和民主管理。各村統一設置規范的賬目、賬簿，建立了嚴格的財務管理制度，并由專業財務人員記賬、管賬，各項收入必須開具正規票據，收入及時入賬。各項支出嚴格按照財務開支審批程序，對不符合程序、不合理的票據一律不予報銷。全縣農村統一使用由縣農經局制定的《村集體資金審核單》，在原始發票上由村支部書記、村委會主任、經手人簽字蓋章后，經民主理財小組審核，在審核單上蓋章（簽字）并簽署意見，再報鄉（鎮）領導審批。
三是財務公開、民主管理落到實處。進一步明確民主理財和財務公開的具體責任人，按規定由核算會計定期公開各村的經濟業務，并保留公開底冊。村村都成立了民主理財小組，每季度對本村所發生的業務和經濟往來進行民主審核。
四是加強對集體資產資源管理，推行農村集體資產資源購售公開招投標制度。逐步建立了農村集體資產管理新的體制，制定村集體“三資”管理工作考核方案和日常考核標準，建立考核制度和獎懲機制，明確公開招投標的程序、范圍，對農村集體資產轉讓、資源開發和工程建設招投標方面進行有效管理。充分發揮集體資產效能，實現集體資產的優化配置，逐步建立產權明晰、權責明確、民主監督、科學管理的集體資產管理體制和運行機制，確保農村集體資產保值增值。
五是加強農村集體經濟活動的審計監督，強化農村集體財務和資產管理。
六是加強農村集體債權債務的動態監控。結合國家有關化解村級債權債務相關規定，制定了一系列針對全縣化解村級債務的工作制度，并嚴格控制村級債務的新增。
二、當前農村 “三資”管理模式及存在的問題
《農村集體資產管理條例》實施后，精河縣農村集體資產管理一直推行“村有鄉管縣監督”的管理體制，村集體“三資”及財務由鄉鎮農經站統一管理，所有權、使用權和收益權歸村集體，農經站為每個村分別設立會計賬戶，統一管理核算。村集體資金實行收支兩條線的管理，所有收入必須先入賬再支出。所有收入必須開據收款收據，所有支出必須經過理財小組、村主任和書記、包村領導、農經站等“四級審批”分別審核同意后方可進賬。全縣四個鄉鎮55個行政村的財務已全部納入了鄉（鎮）電腦管理，已實現了村賬鄉代管縣監督的會計電算化管理模式。
存在的主要問題有：一是農村集體“三資”登記臺賬不完整、不全面。資金、資產相對好些，而土地尤其是“四荒”地的登記就不全、不細或沒有臺賬登記，造成“三資”底冊不清、管理混亂。
二是財務制度執行不嚴。如部分村支出不按時報賬，造成無法正常結賬；有的村現金余額超出了所規定的限額；個別村干部財務觀念淡薄。
三是各村或多村存在有賬無物、有物無賬等賬實不相符現象。
四是資源臺賬管理不完善，對集體資源的發包合同不規范，期限過長。
五是合同簽訂不規范。主要體現在書面合同少，口說為憑；合同要素不全，條款不明，權利義務不平等或其他不符合法定要求等。
六是少數村財會人員素質低，責任心差。
三、加強農村集體資產管理的建議
一是進一步提高認識，加強領導，在人力、物力、財力上對農經工作給予大力支持。
二是抓好隊伍建設，進一步完善農村集體資產管理體系。明確農經部門的執法主體資格，從根本上解決工作無經費、人員不專職、查處無權力等問題，解決好機構與職能不相適應的矛盾。
三是從廣大群眾反映最強烈、最突出的問題入手，采取有力措施，加強管理，堵住集體資產流失的漏洞。同時，探索農村集體資產管理的有效方式，確保集體資產的保值增值，為發展農村集體經濟，增強基層組織的凝聚力打下堅實的物質基礎。
四是狠抓財務公開。進一步規范公開的程序、內容、時間，著力解決思想認識不足，組織領導不力，制度建設不嚴的問題，真正把財務公開作為一項“陽光工程”來抓好落實，以群眾滿意度為衡量標準，保證群眾對公開內容的知情權、參與權和監督權。
五是積極開展多種經營，不斷創新贏利模式，創造新的贏利點，增加農村集體資產經營收入。對集體原有和新建的廠房等固定資產，除采取承包、租賃等形式以外，也可以采取合作、入股、聯營等方式參與項目開發和企業經營，實現集體資產的保值增值，為集體帶來穩定的、可持續的收入來源。充分開發利用現有的荒地、荒灘、荒水等資源，發展特色產業。有條件的地方，可以通過集體投資、農民入股和招商引資等多種途徑，發展各種觀光旅游和休閑農業，增加集體收入。
參考文獻：
1、《村集體經濟組織會計制度》
2、《博州農村合作經濟經營管理調研文稿匯編》2010.12
[關鍵詞] 農村經濟 問題 建議
[中圖分類號] F321 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2016）02-0017-01
1 當前我國農村經濟管理工作中存在的弊端
1.1 認識不到位
在當前的農村管理部門，因為受傳統管理觀念影響，沒有認識到農村經濟管理工作的重要性，很多人認為農村經濟管理中的土地承包制、減輕農民負擔、建設科學透明的財務管理制度沒有實際意義，都是多余的工作，因此在日常工作中常常敷衍了事，導致農村工作不能順利開展。
1.2 缺乏科學管理體制
當前我國農村經濟得到了較快的發展，但管理體制卻沒有跟上經濟發展的步伐，管理體制依然缺乏合理性，并且管理理念也較為落后。表現為當前的經濟管理方式和經濟發展不能完全適應，也不能與當前農村結構調整相符。當農民利益不能得到保障，不能滿足農民的要求時，導致雙方的矛盾越來越尖銳，這些現象都是由于農村經濟管理制度不合理造成的。
1.3 缺乏專業管理人才
在我國農村從事經濟管理的人員文化水平不高，素質較差，本身不能完全理解文明執政和文明執法。而隨著我國農村經濟的發展和市場化要求，這樣的管理人員不利于推進我國農村經濟發展，不能為農民提供良好的服務，因此農村經濟管理工作較為落后。
1.4 農村債務沉重
我國很多農村承擔著繁重的債務，這也是我國農村經濟管理中的一項難題，不利于農村經濟管理工作的順利開展。因為受一些客觀條件的影響，很多農村財政出現困難，導致欠下大量債務，有的農村基層單位還發生了新債。
2 加強農村經濟管理工作的策略
2.1 提高認識
當前隨著我國農村經濟的快速發展，一定要切實做好農村經濟管理工作，這是黨的農村政策有力推行并形成制度的迫切需要，是解決當前農村矛盾保持農村穩定的要求，是保障農民利益、發揮農民勞動積極性、幫助農民提高收入水平、發展農村經濟的要求。因此各級農業部門要認識到農村經濟管理工作的重要性，并切實重視農村經濟管理工作。
2.2 建立完善規章制度
依據依法制國方針，建立完善的農村經濟管理工作法律法規，全面推行《農村土地承包法》《農民承擔費用和勞務管理條例》《河北省村集體財務管理條例》《河北省農村集體資產管理條例》《河北省農村集體經濟審計規定》等法律、法規和行政規章制度，爭取使農村經濟管理工作實現制度化、規范化和經常化。
2.3 建設農村經濟管理隊伍
在建立完善的農村經濟管理體制的基礎上，要求各級鄉鎮設置農村經濟管理人員，要求這些人員進行專業知識培訓，以圖提高農村經濟管理人員專業技能。還應建立完善的工作體系，加強培訓當前在崗人員，保證農村經濟管理隊伍穩定，提高農村經濟管理人員的責任意識，使農村經濟管理人員積極做好農村經濟管理工作，促進農村經濟的發展。
2.4 加強農經人員素質培訓等
隨著我國農村改革的不斷發展，農村經濟管理內容和對象也出現了較大的變化，因此對當前的農村經濟管理人員也要加強培訓，使其具備高度的政策素質和業務水平，具備較強的工作責任心，具備拼搏進取甘于奉獻的職業精神。
2.5 正確處理農村債務
為了不給農村基層單位帶來過重的經濟負擔，農村經濟管理工作也要節約辦公經費，主要方法有精簡人員、固定費用等以求減少費用支出。還有防止出現新債務，對村級集體經濟加強監督，要求村集體借款實行審批制度。在興辦公益事業時要根據自身實際情況，要考慮到自身的經濟承愛能力，防止出現達標工程和舉債工程。還有對農村管理經費要做到科學使用，在應用管理經費時要求做到精細化和具體化。
2.6 完善激勵政策
當前農村經濟管理中存在的一個主要問題就是缺乏管理經費，而在農村經濟管理中，只有具備充足的經費和合理的激勵制度，才能調動經濟管理人員的工作積極性，因此在當前的農村經濟管理工作中要重視建立合理的激勵制度、運用完善的績效考核措施，才能確保農村經濟管理工作的順利開展。
一、基本情況：
鎮年度所轄24個村民委員會和3個街道辦事處，年月重新劃分為個村民委員會、2個街道居委會。即:。固補干部職數由原來的132名精減到76名。
二、財務狀況：
根據鎮政府具體安排，結合實際工作具體要求，主要從以下幾個方面著手進行了財務檢查：
在財務審批程序方面，各村民委員會都能嚴格執行財務審批制度，對于農民關心的土地補償費的發放，工程項目的開支等根據規定都召開了相關的會議，進行決策。在清查過程中未發現除會計外的其他人代收款現象，集體資金管理趨于規范化、制度化。
2、民主理財監督管理情況：以“民主日”活動為載體，切實加強村務、政務公開工作，民主理財小組發揮了監督作用。各村理財小組成員由3--5人組成，不定期召開民主理財會，對財務收支進行監督，由財務人員對發生的收支情況進行通報，解答群眾提出的疑問，并將結果按時上墻公布，切實加強了村務、財務公開工作，做到了政務公開“一事一公開”，財務公開“一票一公開”。使“兩公開”的內容完整，程序規范，格式明了清晰。
3、各項收入、支出清查結果：就各村民委員會年的收入、支出進行統計清查。集體的主要資金來源財是政補貼村級轉移支付資金。部分村支出大于收入，主要的支出項目是生產性開支和非生產性開支，生產性開支占總支出的%左右，非生產性開支占總支出的55%左右,最特出的就是招待費的支出約占非生產性支出的%。全鎮村級年度總收入元，總支出元。
4、債權、債務情況：（一）清查核實。以村為單位對債權債務的數量、時限、種類、結構、責任人等進行清理。一是清理債權、核實債務人，主要包括清理外單位及個人欠款，所屬單位、農戶欠款及其他應收未收款等。二是清理債務、核實債權人，主要包括清理銀行、金融機構貸款，單位借款、個人借款及其他應付未付款。（二）公開確認。清查工作結束后，要向群眾公開清查結果。公開的主要內容包括：債權債務數量、種類、結構、債權債務主體等。對有異議和反映突出的問題，要進一步調查核實。調查核實清楚后，再次公開債權債務狀況，并將公開確認的結果報鎮政府核準，作為以后清收債權、化解債務的主要依據。（三）登記入賬。對公開確認后的債權債務，實事求是地按其類別和用途，發生的時間、數量、經手人、證明人等情況進行登記入賬。這次清查共清理出債權萬元，全部是歷年來農戶所欠的稅費；債務萬元；形成債務的原因主要是村干歷年所墊交農業稅費。
5、村干部欠款情況：從清查情況來看，村干部欠款很少。
6、固定資產、在建工程項目：共清理出固定資產余萬元，未完工或未結算工程項目余萬元，在建工程項目中主要是村部建設。
三、存在的問題：
近年來，各級地方政府在加強村級財務管理方面進行了積極的探索，推出了村級會計委托制、民主理財制、村級兩委交叉任職等措施，取得了明顯的成效。但是，一些地方財務管理制度不落實，公開不規范，監督機制不健全問題還比較突出。主要表現在：
1.財務管理混亂。由于管理不嚴，存在拖欠承包金、白條抵庫和其他應繳村的資金，有的干部吃喝玩樂的費用全在集體資金里面報銷，集體資金幾乎成了個別人的“小金庫”。
2.執行制度不嚴。有些村財務制度形同虛設，違法亂紀現象依然存在，農村集體資產管理條例和村級財務制度明文規定，賬款要分管。但是，有的村干部包攬了會計、出納之職，直接經手現金收支，買了東西開了票，回去告訴會計入賬；收錢管錢、坐收坐支；選拔財會人員全憑個人好惡，致使一些不具備會計條件的人被選到會計崗位上來。
3.財會人員業務素質不高。賬務處理不及時，程序手續不清楚，自制憑證使用不恰當，會計處理問題不確切，會計科目使用混亂，4.財務公開質量不高，公開不及時。據調查，只有部分村做到按規定時間公開財務，近三分之二的村只能做到半年或一年公開一次，有的村根本就沒有公開過。有些村的財務公開存在弄虛作假、避重就輕的情況，公開內容不全面，事情能見得“陽光”的就公開，見不得“陽光”的就不公開或只公開結果不公開過程；有些村的財務公開表述不清，條理不明，內容不詳細，群眾無法了解真實情況，勢必懷疑公開內容的真實性。
（1）、車費應嚴格控制，應限制車費的報銷金額。
（2）、嚴格控制招待費，招待費比前幾年有所控制，但發生額還是比較大。
四、建議：
通過這次清理工作看出，各村的領導對財務管理都很重視，在審批權限、審批程序上都能堅持執行財務審批制度，在財務決策上發揮了民主監督作用：
1、加強村級資產管理，努力控制非生產性支出。
2、催促各種欠款的收回，及時回籠資金，壯大集體經濟。
一、充分認識加強農村財會人員規范化管理的意義
近幾年來，隨著全面小康社會建設進程的不斷加快,農村經濟發展進入了新階段，農村財務管理面臨著新形勢、新任務，對財會人員的整體素質提出了更高要求，雖然做了大量工作，但也應當看到，有些地方由于財務管理不規范，導致集體資產流失，農民的利益受到侵害，涉及農村財務管理引發的案件時有發生。培養高素質的農村財會人員是搞好農村財務管理的關鍵。加強農村財會人員規范化管理有利于提升農村財務管理水平，促進農村集體經濟健康可持續發展；有利于農村集體資產保值增值，推進社會主義新農村建設；有利于維護村集體和農民的利益，推動農村社會和諧發展。因此加強農村財會人員規范化，以適應當前農村財務管理面臨的新形勢顯得非常必要。各鄉鎮農經站要充分認識加強農村財會人員規范化管理的重要意義，把加強農村財會人員培訓，實現農村財會人員規范化管理，作為推進社會主義新農村建設的基礎性工作抓實抓好。
二、認真開展農村財會人員的業務培訓
各鄉鎮農經站要切實加強對農村財會人員的業務培訓工作。農村財會人員經過培訓，必須掌握農村集體經濟財務會計、農業承包合同管理、減輕農民負擔等政策法規及計算機維護使用、農村財務電算化軟件、農村財務審計等業務知識，并經考核、考試合格后持證上崗。新任的農村財會人員必須具備初中以上文化，參加農經部門組織的培訓，經考核、考試合格后，方可取得農村會計從業資格證書。對于無故不參加培訓的農村財會人員和新辦證人員，分別給予取消從業資格、吊銷會計證處理和不予辦證處理。
三、做好《農村會計上崗證》管理工作
一要抓好新任農村財會人員辦證工作。對新任農村財會人員的業務培訓，由縣農經局統一組織，使用農村合作經濟經營管理總站編寫的《村集體經濟組織財務會計工作實務》教材。在搞好培訓的基礎上，統一組織考試，統一到市農業局辦理農村會計上崗證。
二要認真開展上崗資格審驗工作。今年，市局對全市農村集體經濟組織財會人員基本情況、任職資格、持證上崗情況全面審核。依據《農業廳關于農村財會人員上崗證管理問題的通知》要求，省農業廳、省財政廳聯合頒發的會計證（綠皮）于月底作廢，統一更換為省農業廳制發的農村會計上崗證，并對上崗證編號統一核定，已經更換為省農業廳制發的農村會計上崗證（紅色）的要進行統一審驗，建立農村集體經濟組織財會人員數據庫。
三要做好上崗業務培訓工作。今年農村財會人員培訓，重點內容是農村集體經濟組織審計業務知識，市局統一編印培訓教材。在市局印發培訓教材后，各鄉鎮組織本地換證和驗證的人員進行業務培訓，全縣統一組織考試。各鄉鎮將《農村財會人員登記表》、《申領農村會計上崗證人員情況登記表》（紙質及電子文檔，換證和審驗的要分別登記）、會計證和會計上崗證、計劃需培訓教材數、培訓教材款、新辦證和換證人員每人一張一寸彩色照片于前報縣農經局農財科。
四要加強組織領導。各鄉鎮要高度重視農村財會人員管理工作，切實加強組織領導，明確專人負責，制定好工作計劃，確保農村財會人員規范化管理工作的順利進行。今年下半年，市農牧局將要對全市農村財會人員培訓和持證上崗情況進行抽查，對于無證上崗、不按要求參加業務培訓的以及違反財務規定、弄虛作假騙取從業資格證書的，要予以通報批評，并依據《農村集體資產管理條例》有關規定予以查處。
一、財務人員管理
各村（居）要按照規定配備財會人員。所有財會人員均實行聘任制。聘任財會人員時，先由村“兩委”提出人選，經村民代表會議討論通過，并由鎮（辦）黨（工）委考察批準后，方可聘任。聘任結果，報區財政部門備案。
財會人員必須取得會計從業資格證書。未取得會計從業資格證書的，可暫時頂崗，同時參加財政部門舉辦的會計人員從業資格培訓班，培訓合格者，補發聘書，并限其兩年內，取得會計從業資格證書，否則，堅決予以辭退。如確有必要，可由鎮（辦）委派。
兩鎮、兩辦以及財政部門，要對財會人員進行綜合管理、定期培訓和年度考核。
財會人員應當保持相對穩定。無正當理由，任何單位和個人都不得隨意調換。如果確需調換，必須經過村民代表會議討論通過，鎮（辦）主管部門考核、黨（工）委研究批準，并報區財政部門備案。
財會人員調動或離職時，必須按規定辦理交接手續，編制交接清單，移交人、接交人簽字，鎮（辦）財務部門代表作為監交人同時簽字蓋章。未辦理交接手續，財會人員不得離職，更不得將賬簿、記帳憑證等會計資料私自帶走。
財會人員實行回避制度。兩委成員的直系親屬及有利益關系的人員不得擔任該村財會人員，更不得由兩委成員兼管現金、賬簿。
二、資金管理
各村（居）要建立健全財務會計帳目，按規定開立銀行帳戶，并按《會計法》及有關規定正確進行財務核算。要不斷完善并規范“村（居）帳鎮（辦）管”制度，加強監督管理，嚴格執行財經紀律，不得出現公款私存、設立帳外帳和小金庫、坐支現金、白條抵庫等違規問題。
村（居）集體的各項合法收入，必須使用財政部門統一制式的收款收據，并將所收款項全部存入銀行帳戶。會計員、出納員要分別管理好支票、印鑒，定期進行總帳與現金日記帳、銀行存款日記帳以及銀行存款日記帳與銀行對帳單的核對工作。
村（居）集體所有的各種有價證券，必須詳細登記入帳進行核算。
各村（居）要建立健全財務開支審批制度。各項開支由主管財務工作的負責人按制度審批；財會人員須憑批準人、經辦人簽字的原始單據支付款項，并經民主理財小組審核同意后方可登記入帳。原始單據應當真實、合法、有效；手續不完備或不符合規定的開支，財會人員有權拒付。
對經濟活動過程中形成的往來款項，要及時進行結算、清理。應付的款項，要按期支付；應收的款項，要按期收回，逾期不能收回的，應依法追繳。
對上級撥入的專項支農資金，必須按照有關規定加強管理，確保專款專用，不得挪用轉移。
三、固定資產及物資管理
各村（居）要建立健全固定資產管理制度和物資保管制度。對固定資產及物資的增減變動，要區別不同情況及時進行帳務處理。要定期檢查盤點，完善出入庫手續。任何單位和個人均不得挪用、私分、侵占、哄搶、破壞或非法查封、扣押、凍結、沒收村集體所有的資產，確保村集體財產的安全與完整。
以集體所有的資產作擔保、抵押，或進行發包、出租，或進行變賣、報廢，須經村民代表會議討論通過，并報鎮（辦）有關部門審批、備案。
要加強對基本建設項目的管理與核算。基建工程竣工后，必須經區審計部門進行決算審計，并根據決算審計造價及時登記入帳。
四、民主理財制度
實行民主理財制度。各村都應組織建立以村民代表為主的民主理財小組。民主理財小組由村民會議選舉產生，對其負責并報告工作，受其監督。民主理財小組一般由三至五人組成，其成員必須關心集體、辦事公道、具有一定的財務知識。兩委成員及其配偶和直系血親不得擔任民主理財小組成員。
兩委應當接受民主理財小組對財務工作的監督與檢查，并對其履行職責提供方便條件。民主理財小組的職責包括：
1.監督檢查村（居）集體財務計劃的執行情況；
2.監督檢查財會人員執行財務制度的情況；
3.監督檢查村（居）集體資金及物資管理的情況；
4.監督檢查財務公開情況，聽取和反映村民對財務管理工作的意見和建議；
5.監督檢查村（居）所有經濟合同的執行情況。
民主理財小組除正常履行以上職責外，每月要定期召開一次審核會議，逐筆審核上月各種收支憑據。民主理財小組認為不符合財務制度規定的憑據，有權阻止下帳，不予加蓋民主理財專章。民主理財小組召開審核會議時，村（居）支部書記、村（居）委主任及主管會計應列席會議，并有義務及時解答民主理財小組成員提出的有關賬目的疑問。
五、財務公開制度
實行財務公開制度。財務公開的內容包括：
1.年初公布年度財務計劃；
2.每月公布一次各項收入、支出情況；
3.年末公布各項財產、債權債務、收益分配、村民承擔的集資款、水費、電費等情況；
4.對多數村民或者民主理財小組要求公開的專項財務活動，應當及時單獨公布；
5.重要財務活動應當及時逐項、逐筆公布。
公開的形式和方法，根據實際情況因地制宜，靈活多樣，便于群眾了解。如采用張榜公布、有線廣播、召集村民會議或村民代表會議等方式。各村（居）都要建立專門的公開欄，張榜公布財務情況。
公開的時間要及時，需要公開的事項要盡早向村民公開，也可采取定期公開的形式，一般為一個月或兩個月。有些時間較長的事項，可以每完成一個階段，即公開一次進展情況。一件較大事項完成以后，要及時向群眾公布結果。
村民對所公開的賬目可以提出質疑，并有權要求當事人對有關財務問題進行解答；對財務公開中存在的問題提出意見和建議。多數村民對公開賬目提出質疑的，民主理財小組應當查閱審核有關財務賬目，并公布結果。
六、監督與考核制度
兩鎮、兩辦要對民主理財小組進行業務指導；并定期對各村（居）集體財務進行檢查審核。
兩鎮、兩辦要對各村（居）進行審計監督，每年都要將不少于30％的村（居）列入年度審計計劃，作為必審項目；對其他村（居）進行不定期抽審。確保每個村（居）至少每二至三年審計一次。
兩委主要領導在任職期間，要加強政治學習，提高思想覺悟，自覺遵守財經紀律。離任時，鎮（辦）要對其進行任期經濟責任審計。不經審計，不得離任。
審計結果要報送區紀檢、組織、民政、財政和審計部門，并向村民公布。
兩鎮、兩辦要高度重視村財務規范化管理工作，切實加強領導。每年都要組織專門力量，對所屬村（居）財務規范化管理工作進行定期考核，并將考核結果予以通報。要通過考核，不斷總結經驗，解決問題，提出改進工作的意見和建議。
七、法律責任
對有違反規定行為的村（居）主要負責人、有關責任人，鎮（辦）及區直有關部門要按照法律、法規規定的職責，責令限期改正，并按照《濟南市村集體財務管理條例》的有關規定給予處罰：
1.未按規定的程序任免財會人員，或者會計員、出納員相互兼職，或者村（居）兩委主要負責人及其直系親屬擔任財會人員的；
2.未建立健全會計帳目、財務檔案，或者帳、款未由會計員、出納員分別保管，或者非出納員保管現金的；
3.未執行固定資產折舊規定，或提取的折舊費未用于固定資產購建、改造、更新的；
4.公款私存，設帳外帳、小金庫，坐支現金，以白條抵庫的；
5.擅自以村（居）集體資產進行擔保、抵押，或者未按規定變賣、報廢以及其他方式處理固定資產及物資，或者利用職權壓價發包、低價出租集體資產的；
6.挪用、平調、私分、侵吞、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收村（居）集體資產的。
有以上行為之一，造成經濟損失的，責任人應當予以賠償；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
國家機關及其工作人員、利用職權、造成農村集體資產損失的，應當依法賠償，并由有關部門對直接責任人給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
八、加強組織領導
第一章總則
第一條為了加強農村集體經濟組織財務活動的管理與監督，規范農村集體經濟組織的財務行為，增加財務工作透明度，加強廉政建設，促進我鎮農村集體經濟和社會持續、穩定、協調、健康發展。根據《中華人民共和國會計法》、《村民委員會組織法》、《村集體經濟組織會計制度》、《**省農村集體經濟組織管理規定》、《**市村組集體資產管理實施辦法》等有關規定，結合本鎮實際，制定本制度。
第二條本制度適用于本鎮按村或村民小組設置的社區性集體經濟組織(以下簡稱集體經濟組織)，代行村集體經濟組織職能的村民委員會執行本制度。
第三條集體經濟組織的經濟活動應堅持實行民主決策、民主管理、民主監督、勤儉節約和科學預算的原則，遵守國家有關的法律、法規、規章和方針政策。保障成員(股東)的知情權、決策權、參與權和監督權。
第二章預(決)算制度
第四條集體經濟組織必須按照量入為出、高度節約的原則，根據本單位當年的實際，按照全年總體的工作目標、工作計劃和各項具體工作任務，在新一會計年度前，科學合理安排本集體經濟組織全年的財務收支預算，具體包括：經營收入、發包及上交收入、其他收入，經營管理運作費用、福利費用、固定資產購置、工程(含裝修、水電安裝等)和基礎設施建設、土地資源開發使用、收益分配、籌資或投資等各項財務收支。
第五條集體經濟組織在制定財務預算前，必須廣泛征詢意見和充分論證，由村兩委會制定初步方案，經黨員及成員(股東)代表會議討論通過后，向成員(股東)公布，報鎮農村集體經濟管理部門（農辦）備案后實施，并由監事會監督執行。預算一經通過，應嚴格控制，不得隨意追加、修改或超預算開支。如在實施過程中確實需要修改或追加，超出本制度規定限額的，應按照“一事一議”的決策制度，提交給成員(股東)代表會議討論通過，并向鎮農村集體經濟管理部門（農辦）書面報告，說明原因。
第六條年終決算時，集體經濟組織要結合年初的預算進行比較，查找節支、超支或計劃外開支的原因。特別是對超支較大的開支項目要進行深入的分析，找出造成超支的主客觀原因，總結經驗或追究責任，并在年終黨員及成員(股東)代表會議上作決算匯報時逐項解釋。
收支預算方案及決算結果向成員（股東）公布。
第三章投資決策制度
第七條對于集體土地規劃開發利用，工程建設（含裝修、水電安裝等）和基礎設施投入，集體資產轉讓、租賃、農業承包、借款等發展經濟和行政性、公益福利事業性的投資或籌資計劃，事前必須要認真調查研究，作出書面的可行性分析，在充分進行績效比較評估和論證后制訂方案，并根據有關部門的要求進行立項。
第八條凡在集體用地規劃開發，工程建設和基礎設施投入，集體資產的購置、轉讓、出租、農業承包、貸款、借款，以集體資產賠償或補償等發展經濟和行政、公益性事項的民主決策活動中，不能由個別成員擅自決策。涉及集體經濟組織重大經濟事項的決策，必須提交有關方案，經黨員和成員（股東）代表聯席會議表決通過后方能實施。操作中若有違反投資決策活動管理規定的行為，造成集體經濟損失的，追究相關人員責任。
第九條屬福利性投資的，不準舉債投入。屬經營性投資，需要籌集資金的，必須由理事會提出方案，經村兩委會同意后，由黨員及成員（股東）代表會議表決通過才予實施。
第十條凡由集體經濟組織支付的各種賠償、補償、捐獻、贊助、無償支付等或各種減免款，涉及總標的金額在1萬元以下的，由村兩委會研究決定；涉及總標的金額在1萬元以上的，由理事會提出方案，由成員（股東）代表會議討論通過才予實施。涉及到利息賠（補）付的，按同期銀行貸款利率計算。
第四章建設工程項目招投標及結算管理制度
第十一條村組集體經濟組織的大小建設工程項目按規定實行公開招標，個別特殊工程確需實行邀請招標的，報請相關部門同意后方可實施。
村成立“招標”領導小組，村書記和村主任任正副組長，成員由村兩委成員、村民小組長及村務公開監督小組、民主理財小組代表等組成，負責建設工程項目和土地發包、物業出租等經營活動的招投標工作。
工程招投標信息要在投標前向群眾公布，采用押標金進行投標，工程10萬元以下押標金壹仟元，每超10萬元增加壹仟元，棄標沒收押標金。中標后由雙方及時簽定施工合同，明確有關工程施工造價、期限、質量、安全和文明施工等指標要求，投標結果要張榜公布。
承建單位應具有符合相關規定的承建資質。
第十二條集體經濟組織的各項建設工程項目合同造價在10萬元以下的，由村兩委會研究決定后，按照規定辦理相關程序后方能實施招投標。
合同造價在10萬元以上（含10萬元）的建設工程項目，必須由理事會提出方案，經村兩委會同意，由成員（股東）代表會議討論表決通過，并按照規定以書面形式向有關部門申請立項審批后方可實施招投標。
50萬元以下（不含50萬元）的建設工程項目，由村委會自行組織，投標前15天在鎮內通過電視媒體或公布欄公開招標信息，并由鎮招投標管理辦公室指導招標工作和監督招標過程，工程招標資料必須含有建設工程報建所需資料；50萬元以上（含50萬元）的建設工程項目，必須報鎮招投標管理辦公室，由鎮招投標管理辦公室組織進行招投標。嚴禁分拆工程規避招投標。
評標辦法：建筑工程項目采用次低價中標，其他工程項目采用最低價中標。
第十三條所有建設工程必須遵守國家有關法律法規及各級政府關于建設工程的管理規定，并推選3-5名與施工方無利益關系或密切關系的人員負責施工中的質量監督和驗收工作。工程合同、驗收結果必須張榜公布，接受群眾監督。
第十四條支付建設工程項目的進度款時，必須依據工程合同、招投標會議資料、工程預算表及監理單位的確認等手續，按工程進度，憑施工單位開具的發票進行支付，進度款不能超過工程總價的80%。
竣工時，要組織質監部門、村兩委會成員、監事會、工程監理等進行驗收，由承建單位開出結算發票，驗收人、審批人簽名，并附上工程結算驗收報告和以上有關資料進行結算。驗收前，支付工程款不能超過總工程款的80%。
建設工程竣工驗收合格后，可結算支付總工程款為95%，余下5%作為工程的保修金(依據《建設工程質量保證金管理暫行辦法》)，待工程保修期滿后(依據《建設工程質量管理條例》)方可支付。
所有招投標的工程，無竣工驗收報告書及工程結算書的，不得結算工程款。
第十五條建設工程項目的其它有關要求及程序按照《**鎮非招標建設工程管理辦法》及省市有關規定執行。
第五章現金銀行存款管理制度
第十六條根據財政部頒發的《現金管理條例》規定，集體經濟組織支出的各種款項中可用現金支付的有以下內容：工資、津貼；個人勞務報酬；根據國家規定頒發給個人的科學技術、文化藝術、體育等各種獎金；各種勞保、福利費用以及國家規定的對個人的其他支出；向個人收購農副產品和其他物資的款項；出差人員必需隨身攜帶的差旅費；結算起點（1000元人民幣）以下的零星支出；中國人民銀行確定需要支付現金的其他支出。
屬于上述范圍內的支出，集體經濟組織可根據需要，從開戶銀行或信用社提取現金支付，不屬于上述結算現金結算范圍內的其他款項的支出，集體經濟組織應通過銀行或信用社轉賬結算。
第十七條庫存現金的限額。嚴格遵守庫存現金制度，庫存現金不準超過規定限額，收入現金須于當日送存開戶銀行，出納人員允許留存現金（過夜庫存現金）的最高限額不得超過2000元人民幣。
第十八條集體經濟組織嚴格執行帳款分開管理制度。配備出納員，負責辦理庫存現金和銀行存款的收支和保管工作，并建立崗位責任制，出納員不得保管或暫時保管會計資料、財務專用章。新開立帳戶及原有帳戶的銷戶須經鎮主管部門及財政部門審核。一切現金收付必須由出納負責辦理，做到日清月結，帳款相符，每月定期與會計核對現金及銀行存款帳，并登記好核對清冊。
銀行帳戶管理必須嚴格按照《銀行帳戶管理辦法》的規定開設和使用，一般只能選擇一家銀行的一個營業機構開立一個基本存款帳戶。銀行帳戶只供本單位經營業務收支結算使用，嚴禁出借帳戶供外單位或個人使用，嚴禁為外單位或個人代收代支、轉帳套現。銀行帳戶的帳號必須保密，非因業務需要不準外泄。任何單位和個人不得將集體經濟組織的資金以個人名義開立帳戶存儲。
第十九條集體經濟組織的財務章及空白支票由會計負責保管，并辦理領用登記。私人印章由個人自行妥善保管，嚴禁由一個人保管簽發有效支票的全部印章。村級集體經濟組織銀行印鑒卡必須“三章”齊全，即財務公章、出納私章、村主任（或財經支委）私章，組級集體經濟組織銀行印鑒卡可增加村民小組長私章。
第二十條集體經濟組織向單位和成員（股東）收取現金、銀行存款時，手續要完備，及時入帳，統一使用“農村經營管理單據系統”電子版進行核算；所有業務發生的收支單據必須使用“農村經營管理單據系統”進行開單，開單員打單后，由出納負責收付；只有經打單系統開具的單據方能入帳，不打單不能入帳。所有業務發生的收支單據統一使用正式發票或由市級以上財政、農業部門監制的收付款票據，其他均為無效票據，不準以白條抵庫，不準坐支，不準挪用，不準公款私存，不準以白單入帳。現金支出必須取得內容真實完整、審批手續完備的原始憑證才可以支付。出納要嚴格做到“四不付款”，即：用途不明不付款，手續不全不付款、開支不符不付款、審批越權不付款。
第二十一條集體經濟組織要加強對銀行存款的管理，支票、存折和印鑒分別妥善保管，出納員每隔10天應當與銀行或信用社核對帳目，填制銀行存款余額調節表。每月5日前將上個月發生的各種單據、報廢單據和銀行存款余額調節表上交會計，由會計員核算無誤后接管。
第六章財務收支審批制度
第二十二條集體經濟組織實行經濟獨立核算，保持“三權不變”的原則，即集體資產所有權不變、資金審批使用權不變、收益分配權不變。集體經濟組織必須建立健全開支審批制度，完善開支審批手續。一切財務收支必須取得符合法定的原始收付憑證及相關資料的原件，所有經濟開支實行分級限額審批制度，嚴格控制開支，杜絕不合理開支，切實執行“四有”制度，即：有支付用途、有經手人、有證明人、有審批人（村書記或村主任）。對手續不完備的開支，出納員不得付款，會計不予核銷入帳；對不合理的開支，經辦人有權向上級主管部門反映。
收入（款）業務必須根據相關經濟合同或其他依據，按照權責發生制原則進行核算，統一用上級規定的票據進行收取，并要有經手人、收款人、村書記或村主任簽名。
第二十三條非經營性開支審批制度：
1、村級集體經濟組織1000元以下開支由村書記或村主任審批；1000元以上5000元以下開支由村主任審核后，報村書記審批（若村書記和村主任為同一人，則由副書記或副主任審核后，報村書記審批）；5000元以上50000元以下開支由村兩委會集體討論決定，50000元以上開支必須由成員(股東)代表會議討論通過，形成集體簽名的書面決議，由村書記審批。
2、組級集體經濟組織所有開支必須按以下規定進行審批：
1000元以下開支由村民小組長審批；1000元以上10000元以下開支由成員（股東）代表會議集體討論決定，由成員（股東）代表聯合審批；10000元以上開支必須召開成員（股東）大會集體討論決定。
3、業務費的使用。業務費是集體經濟組織用于經濟活動及公務的費用，列入管理費用。控制標準：總額不超過上年度村集體純收入的5%，年初將業務費總額列入財務收支預算。業務費的使用實行年度結算，往年節余部分轉入公積公益金。若費用超支，需作書面報告，經鎮農村集體經濟管理部門（農辦）審批，才能開支。
4、集體經濟組織召開會議應本著節儉的原則，一般情況下，不發放會議費。如確須發放會議費的，村組集體經濟組織會議費發放標準最高不能超過50元/人·天。
5、除市鎮規定外，不得用集體資金為村兩委成員、管理人員及其他工作人員辦理其他私人福利。
第二十四條村兩委干部的工資、補貼標準嚴格按照《**鎮關于規范村級干部工作報酬的實施辦法（試行）》（**府［20**］61號）規定執行，不得以任何形式和借口巧立名目擅自發放獎金和提取其他報酬收入。集體經濟組織其他工作人員或管理人員的待遇和有關補貼由村兩委會或理事會提出方案，交成員（股東）代表會議討論通過，并報鎮農村集體經濟管理部門（農辦）備案后實施。其他工作人員或管理人員的待遇及補貼不得高于村兩委成員。凡村兩委成員及管理或其他工作人員的工資待遇，必須經會計復核簽名確認才予支付。
第二十五條經營性開支的審批制度：
（一）村級集體經濟組織用于發展經濟、興辦公益福利事業、土地開發經營的投資，按以下規定進行審批：
1、發展經濟投資在30萬元以下的，由村兩委會集體討論決定；投資在30萬元以上（含30萬元）的，必須召開成員（股東）代表會議討論決定，并報鎮經貿辦立項，審批同意后方可實施，立項審批情況須報鎮農村集體經濟管理部門(農辦)備案。
2、興辦公益福利事業投資在30萬元以下的，由村兩委會集體討論決定；投資在30萬元以上（含30萬元）的，必須召開成員（股東）代表會議討論決定，并報鎮農村集體經濟管理部門（農辦）立項，審批同意后方可實施。
3、土地開發經營的投資在30萬元以下的，由村兩委會集體討論決定；投資在30萬元以上（含30萬元）的，必須召開成員（股東）代表會議討論決定。土地開發經營的投資不論金額多少，均必須報鎮規劃建設部門立項，審批同意后方可實施，立項審批情況須報鎮農村集體經濟管理部門（農辦）備案。
（二）組級集體經濟組織用于發展經濟、興辦公益福利事業、土地開發經營的所有投資，必須先請示村委會審核同意后，再按以下規定進行審批：
1、發展經濟、興辦公益福利事業的投資在2000元以下（含2000元）的，由村民小組長審批；2000元-10000元（含10000元）的，由成員（股東）代表會議集體討論決定，由成員（股東）代表聯合審批；投資在1萬元以上30萬元以下的，必須召開成員（股東）大會集體討論決定；投資在30萬元以上（含30萬元）的，除須執行1萬元-30萬元投資的審批手續外，還須由村委會報鎮政府相關部門按本條（一）款的第1、第2小款規定立項，審批同意后方可實施。
2、土地開發經營的投資不論金額多少，必須召開成員（股東）大會討論決定，也須報鎮規劃建設部門立項，審批同意后方可實施，立項審批情況須報鎮農村集體經濟管理部門（農辦）備案。
（三）集體經濟組織的各項投資必須要充分調研，擬出可行性報告，有預算，有實施方案，并按制度討論審批后方可實施，不得盲目投資。
第二十六條集體經濟組織需要借貸款的，必須擬出借貸款方案，內容應包括債權人（單位）、金額、用途、利率、還款計劃等，并按以下程序審批：
1、村級集體經濟組織借貸款的，必須召開村兩委會、成員（股東）代表會議討論決定，并根據借貸款用途（發展經濟、興辦公益福利事業、土地開發經營）報鎮政府相關職能部門立項，審核批準后方可實施。
2、組級集體經濟組織借貸款的，必須召開成員（股東）大會討論決定，并報村委會審核批準后方可實施。
第二十七條壞帳核銷審批制度：
對債務單位撤消，確實無法追還，或債務人死亡，既無遺產可以清償，又無義務承擔人，確實無法收回的款項，或債務人逾期未履行償債義務超過三年，經核查確實無法收回的應收款，應按以下規定程序進行核銷，并計入其它支出。
1、村級集體經濟組織確實無法收回的款項，應書面詳細說明情況，并附相關原始資料（復印件），由村兩委會及成員（股東）代表會議集體討論決定，并報鎮財政所、審計辦、農辦等部門審核批準后方可執行。
2、組級集體經濟組織確實無法收回的款項，應書面詳細說明情況，并附相關原始資料（復印件），由成員（股東）大會討論決定，并報村委會、鎮財政所、審計辦、農辦等部門審核批準后方可執行。
第七章固定資產管理制度
第二十八條集體經濟組織現存和新購置的（含捐贈物資）單位價值在500元以上，使用期限一年以上屬本單位所有的物品，都應列入固定資產管理和核算。
第二十九條下列固定資產應當計提折舊：房屋和建筑物；在用的機械、機器設備、運輸車輛、工具器具；季節性停用、大修理停用的固定資產；融資租入和以經營租賃方式出租的固定資產。
第三十條下列固定資產不計提折舊：房屋、建筑物以外的未使用、不需用的固定資產；以經營租賃方式租入的固定資產；已提足折舊繼續使用的固定資產；國家規定不提折舊的其他固定資產。
第三十一條固定資產的購置必須納入年初的財務收支預算計劃，防止盲目購買。集體經濟組織凡預算外購置價值在2000元以上、10000元以下的非經營性固定資產，由村兩委會討論決定；集體經濟組織凡預算外購置價值在5000元以上、20000元以下的經營性固定資產，由理事會討論提出方案，村兩委會審批。超出以上限額的預算外固定資產購置按照第二章第五條的有關規定執行。
第三十二條購置資產時，應當成立采購小組，參照鎮采購實施辦法的有關規定，采取公開招標、邀請招標、競爭性談判和詢價等方式進行采購，簽訂采購合同，并保留有關采購資料。不準公款為個人購置通訊設備、摩托車（治安執勤用具除外）、小汽車或公務車。
第三十三條固定資產必須由專人管理，要設立專帳及臺帳，專卡登記，并按照有關規定，分不同性質采用不同的方法計價入帳。定期對固定資產盤點清查，做到帳實相符，年度終了前必須進行一次全面盤點清查，并向成員（股東）張榜公布，遺失的要查明原因，作出處理意見，如人為因素造成固定資產損壞或遺失的，要追究相關人員責任。屬基建工程的，完工時要及時驗收，并把驗收手續齊全和依據齊全的會計原始資料交由財會人員作帳務處理，并在一個月內轉入固定資產帳。凡已投入使用的在建工程，必須轉入固定資產，未驗收的要及時補辦完工驗收手續。
第三十四條集體的工商業用地（含外購的）和房產（物業）應于購置或建成的一年內及時辦理土地證和房產證。對歷史遺留無產權證件的土地物業，應逐步理順，完善證件，明晰產權。
第三十五條集體土地和房產物業的出租必須設專人管理，及時追收租金。并按照物業名稱、地理位置、租賃人、合同期、租賃面積、單價、年（月）租金、押金、租金交付情況等進行動態登記。集體物業要經常檢查、維護，防止人為損壞。
第三十六條固定資產的清理、變賣和報廢處理，必須經成員（股東）代表會議表決通過后執行。
第三十七條固定資產（特別是非經營性固定資產）必須專人保管，責任到人。保管人員退休或工作變動前應及時辦好移交手續；損失、損壞的應查明原因，作出處理。
第三十八條固定資產必須按規定提取折舊，并采用“年限平均法”提取。
第八章借款及應收款管理制度
第三十九條集體經濟組織的資金嚴禁借給私營企業或集體經濟組織成員以外的私人使用，嚴禁把集體的土地使用證和房產所有權證借給私人或私營企業作抵押。
第四十條嚴禁干部、工作人員因私借款。凡因公暫借款必須填寫借款單，經主要領導審批后才能借取。借款2000元以下，經主管財經領導（村主任）審批后才能借取；借款2000元以上10000元以下，須經兩位主要領導（村書記和村主任或副書記或副主任，下同）審批；借款10000元以上50000元以下，由村兩委集體審批；借款50000元以上，經成員（股東）代表會議表決通過。借用期限一般不得超過2個月。
第四十一條凡因公借款，業務終結后要及時清還款項，最遲不能超過10天，有特殊情況的，必須辦理審批手續，但不得超過2個月。
第四十二條集體資金原則上不得借給非本集體經濟組織的單位、個人。對于以往的外借款應及時補辦有關抵押手續，到期的必須要全部歸還，不得續期。
第四十三條集體經濟組織每季度進行一次債權債務的全面清理和財務自查。積極追收債權，對逾期未收的應收款應組織專人追討，追收無效的必須通過法律途徑予以追索。對逾期兩年以上、已通過上列追收途徑后，確實難以收回的應收款，應經村兩委會、監事會、成員（股東）代表會議表決通過才予沖帳；若屬違規或失職而造成集體應收帳款損失的，要追究直接責任人和主要負責人的經濟和法律責任。
第九章土地基金管理制度
第四十四條凡國家征用征收土地、集體土地轉讓或鎮批準同意開發使用土地，必須按照市、鎮文件規定執行。征用土地的補償款或集體土地轉讓收入必須要根據征用或轉讓土地的合同（或協議）進行掛帳，不得以土地款未收到為借口而不予掛帳。征用或轉讓土地合同（或協議）必須標明征用或轉讓土地的位置、面積、單價和總金額、付款限期以及付款方式等。征地補償款應當作出分項使用管理方案，必須經成員（股東）大會或成員（股東）代表會議討論通過，并報村委會審核，鎮業務主管部門批準后執行，分配方案和執行情況要在公布欄上公布。還要對征地補償款的使用管理情況進行造冊登記。
第四十五條集體經濟組織對于征用土地的補償費或土地轉讓收入，應當進行合理分配使用，按市鎮有關文件規定執行。
第四十六條開投出租工業（或商業）用地的使用權，所收取的使用權費在扣除前期土地開發費用后，計入土地基金；一次性收取多年工業（或商業）的集體用地租金的按年限逐年分攤計入當年租金收益；一次性收取長租（5年以上）集體用地租金的，在扣減前期土地開發費用后，計入土地基金。
第四十七條集體經濟組織可將土地基金投入到生產性固定資產投資或開發性支出等，確保保值增值。具體參照本制度的第三、第四章有關規定執行。
第四十八條不準弄虛作假、變換手法處理土地基金，嚴禁將土地基金用光花光。否則按違反財經紀律處理，追究經辦人員及主要負責人的責任。
第十章收益分配制度
第四十九條集體經濟組織在年終進行收益分配前，要準確核算全年的收支，清理財產和債權、債務，搞好各項經濟合同的結算，積極追收各種應收款項，在當年會計年度內未收到的應收款，不列入當年收益分配。
第五十條集體經濟組織必須在每年的收益中提留10-20%的公積公益金，用于發展生產，包括轉增資本和彌補虧損，也可用于集體福利等公益設施建設。
第五十一條集體經濟組織公積公益金的審批手續和程序參照“經營性開支審批制度”的規定執行。
第五十二條村干部報酬必須嚴格按照鎮有關文件規定執行。組級干部報酬方案必須在組級干部換屆選舉前確定，由各村委會根據鎮有關文件精神及各村實際制定方案，經成員（股東）大會討論通過后執行。
第五十三條收益分配必須按成本會計核算、量入而出為原則，不準互相攀比，主觀定斷。由理事會制訂分配方案，經村兩委會討論，以及上報鎮農村集體經濟管理部門（農辦）審核后才可進行分配。集體經濟組織的收益按照“大部分用于生產發展、小部分用于集體福利”的原則，按下列順序進行分配：1、彌補虧損；2、提取公積公益金；3、提取福利費；4、農戶分配。福利費要堅持先提后用的原則，福利費用于集體福利、文教、衛生及公益事業建設等方面的支出，用于成員（股東）社會保障支出，也可以適當補助村民生活、補貼老人、學生學費和特殊困難戶等。各項收益分配方案，必須經成員（股東）代表會議討論通過，并報村委會審核，鎮農村集體經濟管理部門（農辦）批準后執行，分配方案和執行情況要在公布欄上公布。
第十一章土地承包及合同管理制度
第五十四條農村土地承包管理按照《農村土地承包法》、《**市農村集體土地承包經營管理暫行辦法》（*府［20**］123號文）、《**鎮畜禽養殖管理規定》(**府［20**］101號文)以及省市有關規定執行。
第五十五條集體經濟組織土地（含魚塘）發包、土地及物業出租等經營活動應實行公開招標發包(或出租)。
土地(含魚塘)發包經營期限一般不超過5年(納入鎮近期建設規劃用地范圍的不能超過1年)，且不能超過家庭承包經營期限或家庭承包經營期限的調整期，發包的土地必須用于種植短期農作物，不得用于種植苗圃、林木、果樹等生長周期長的植物。
經濟項目發包和合同簽訂的程序是：由合同發包方（或出租方）提出項目發包(或出租)的方案，經村兩委會同意，由成員（股東）代表會議討論表決通過。嚴禁村組干部和工作人員未經村兩委集體決定和成員(股東)代表會議通過私自發包集體經濟項目和簽訂（含續簽）經濟合同。公開招投標的具體工作由“招標”領導小組主持，鎮農村集體經濟管理部門（農辦）派人監督招投標工作。在投標前15天張榜公布發包信息(包括發包項目的地理位置、面積、期限、底價以及允許經營范圍等等)，采用押標金進行公開投標，任何人不得以權壓價和壟斷承包。中標后發包方(出租方)和承包方(承租方)必須以書面形式簽訂合同。評標辦法采用最高價中標。
所有經濟合同簽訂后必須在三天內交一份復印件到鎮農村會計服務中心，會計員要按合同內容記帳，并對經濟合同進行編號造冊，歸檔管理。
第五十六條農業承包合同可以到鎮農村承包合同管理部門(鎮農業服務中心)辦理鑒證手續，也可以到司法部門辦理見證手續。農業承包合同統一使用農村承包合同管理部門制作的條款齊全、格式規范的承包合同書或示范文本，承包合同應具有以下主要條款：①合同的名稱、雙方當事人的單位、姓名和住所；②承包項目的名稱、面積、數量、質量等級和坐落（位置）；③承包項目的期限和起止日期；④承包土地的用途；⑤發包方和承包方的權利和義務；⑥承包款的數額及支付方式；⑦違約責任；⑧解決爭議的方式；⑨履約保證金；⑩雙方約定的其他條款。
承包合同鑒證的程序是：①由合同發包方（或當事人）提供合同文本和有關資料（包括村兩委會會議決議、成員或股東代表會議書面表決決議、承包方的資格證明和身份證明以及其他有效證明材料）；②由承包合同管理部門對所提供的合同文本和有關資料進行審查，詢問當事人，必要時對承包項目進行實地勘查；③對已審查符合規定和要求的合同文本提供給鎮建設規劃部門進行審核；④審核通過后，承包合同管理部門對符合鑒證條件和要求的承包合同出具鑒證證明，并按規定收取鑒證費。
所有經濟合同以及鑒證書或見證書必須及時在村務公布欄上公布。
第五十七條健全集體經濟組織的合同管理責任制度，設合同專管人員，職責是：及時將合同送達會計員，協同會計員處理相關業務，確保對所簽訂合同及時掛帳；對本單位的合同分類造冊，建立完整檔案，進行統一規范的管理，具體要求和有關規定按《**鎮檔案綜合管理辦法》中<土地管理文件材料立卷歸檔制度>執行；每月檢查合同的履行情況，定期公布，接受群眾監督。
第五十八條健全建筑工程和經營發包制度，集體經濟組織應就各種項目公平公開向社會招標，并將中標書復印件交會計員存檔，作為記帳憑證附件。
第五十九條有下列情況之一者，視該項目發包無效：①按規定必須簽訂經濟合同而沒有簽訂的；②經濟合同簽訂過程中，因負責人失職、瀆職或其他行為導致沒有執行本管理制度的；③沒有依法辦理有關手續的；④法律、法規規定的其他情況的。
有以上情形之一造成經濟損失的，追究直接責任人的經濟責任以及相關其他責任。
第六十條經濟合同在履行過程中發生糾紛時，應先協商解決。協商不成時，可向鎮司法所申請調解或向人民法院。
第十二章會計機構和財會人員管理制度
第六十一條鎮設立農村會計服務中心，配備專職會計員；村應配備村報帳員（開單員）和出納員、組會計員和出納員，村報帳員（開單員）和組會計員可兼任，村出納員和組出納員也可兼任。
第六十二條村級集體經濟組織實行會計委托制，委托鎮農村會計服務中心記帳、核算。
第六十三條農村會計服務中心職責是：組織、協調和指導村組集體經濟組織的財務管理；負責村級集體經濟組織的會計核算；做好村級核算單位合同的監管工作；開展對村組核算單位的財務檢查、分析和評估；做好對村組財務人員的業務培訓、崗位職責測評和考核；村組財務人員的其它管理工作。
第六十四條村組負責人擔任財經主管，負責管理本集體經濟組織及下屬單位的財經工作，對本組織的會計工作和會計資料的真實性、完整性、合法性和規范性負責。
第六十五條會計員職責：認真做好會計核算和監督，保證會計核算的真實性、完整性、合法性和規范性；落實崗位責任制；負責集體經濟組織的收益分配統計和會計信息的上傳下達；負責集體經濟組織的會計資料管理和合同管理；負責做好系統軟件和數據的維護管理，做好本中心電算化硬件設備保養；做好系統的數據備份和保密工作，負責保管計算機的移動硬盤、磁盤、光盤等磁性介質檔案，并按有關規定辦理；嚴格執行《會計檔案管理辦法》的各項規定，負責辦理會計檔案的整理、保管、查閱等具體工作；及時做好民主理財和財務公開檢查工作。
第六十六條報帳員（開單員）工作職責：負責本單位收支單據的開單工作；負責本單位各項收支報帳工作，每月或每半個月報帳一次；負責申領、保管本單位的收付專用憑證等票據和保管本單位財務專用章；負責將本單位每月所開立的各項收支報銷單據明細，月底與農村會計服務中心核對；負責集體經濟組織的收益分配統計和會計信息的上傳下達；負責集體經濟組織的資料管理和合同管理。
第六十七條出納員職責：辦理現金收付和銀行結算業務；不簽發空頭支票，不得出租出借銀行帳號，管理好銀行帳戶，嚴格執行銀行結算制度；審核收付款原始憑證，登記現金和銀行存款日記帳；保管庫存現金和各種有價證券；保管空白支票；每月與會計盤點清查現金和銀行存款。
第六十八條會計(報帳員)、出納分別由不同人員擔任，不得兼任。村兩委干部不能兼任會計、出納，村干部直系親屬不能在同一組織擔任財務人員。
第六十九條會計(報帳員)、出納必須持有會計從業資格證書，并有農村集體經濟管理部門（農辦）考核合格的上崗證書。
第七十條會計人員因工作調動或離職時，必須提前一個月申請。會計人員辦理交接手續，必須先向鎮農村集體經濟管理部門（農辦）報告，由鎮農村集體經濟管理部門（農辦）派人監交。
第七十一條村組會計人員的任免、調整、處分必須報鎮農村集體經濟管理部門批準后執行。
第七十二條鎮農村會計服務中心每年組織對村組會計人員考核一次，也可根據需要作不定期考核，考核結果作為村組會計人員的連任、解聘、調崗、獎勵和處分的條件之一。
第七十三條鎮農村會計服務中心聘請的會計人員的任免、調整、處分、工作考核和報酬按照鎮有關規定執行。
第十三章會計檔案管理制度
第七十四條集體經濟組織應建立會計檔案的立卷、歸檔、保管、查閱和銷毀等管理制度。嚴格按照《**鎮檔案綜合管理辦法》中<會計文件材料立卷歸檔制度>以及省、市有關規定執行，加強對會計檔案的管理。保證會計檔案的妥善保管、有序存放、方便查閱，嚴防毀損、散失和泄密。集體經濟組織的會計檔案包括農業承包合同及其它經濟合同或協議，各項財務計劃及收益分配方案，各種會計憑證、會計帳簿和會計報表、會計人員交接清單、會計檔案銷毀清單等材料。會計檔案不得借出。不接受個人或外單位的查閱或復制。但如有特殊需要，經有關負責人批準后，可以提供查閱或復制，并辦理登記手續。
第七十五條集體經濟組織每年形成的會計檔案，由農村會計服務中心負責整理暫時保管。當年會計檔案，在會計年度終了后，可暫由農村會計服務中心保管一年。期滿之后，由農村會計服務中心編造清冊移交村檔案室，由村檔案管理人員按照歸檔有關規定和要求立卷歸檔保管。采用移動硬盤、光盤保存的會計檔案，由村系統管理員保管，其中光盤保存的會計檔案須一式二份，分別存放在不同的地點。
第七十六條會計人員調離崗位，須辦理會計檔案移交手續。移交人先制好移交清冊，列明應當移交的會計檔案名稱卷號、冊數、起止年度和檔案編號、應保管期限、已保管期限等內容，由接收人逐項清點無誤后，移交人、接收人和監督移交人三方簽名或蓋章后生效。
第七十七條會計檔案資料保管期限按<**鎮會計檔案保管期限表>的規定執行，會計檔案的保管期限從會計年度終了后的第一天算起。
第七十八條保管期滿的會計檔案，可以按下列程序進行銷毀：
1、由會計或檔案主管機構提出銷毀意見，編制會計檔案銷毀清冊，列明銷毀會計檔案的名稱、卷號、冊數、起止年度和檔案編號、應保管期限、銷毀時間等內容。
2、保管期限已滿但未結清的債權債務原始憑證和涉及其他未了事項的原始憑證，不得銷毀，應當單獨抽出立卷，保管到未了事項完結為止。單獨抽出立卷的會計檔案，應當在會計檔案銷毀清冊和會計檔案保管清冊中列明。
3、單位負責人在會計檔案銷毀清冊上簽署意見。
4、銷毀會計檔案時，應由會計機構會同審計機構共同監銷。
5、銷毀檔案的其它有關要求及程序按照《**鎮檔案綜合管理辦法》中<檔案鑒定銷毀制度>執行。
第十四章監事會工作制度
第七十九條集體經濟組織應成立監事會（民主理財監督小組，下同）。監事會由3－7人組成，負責民主理財及村務財務公開監督工作。監事會每三年改選一次，與村民委員會換屆同步進行，可連選連任。監事會成員應在黨員、成員（股東）代表中推薦，具備以下基本條件：
1、具有一定的文化水平，懂基本的財會知識。
2、非村、組主要領導干部及其直系親屬。
3、有群眾威信、秉公辦事、作風正派。
監事會必須由成員（股東）大會或成員（股東）代表會議選舉產生，并報鎮農村集體經濟管理部門（農辦）備案。監事會成員的報酬，采用誤工補助的辦法，補助標準由各村、組確定，按實際參加工作天數計發，不得巧立名目擅自發補貼，報鎮農村集體經濟管理部門（農辦）備案。
第八十條監事會成員的工作是代表成員（股東）參與集體經濟組織的有關經濟事務，村兩委成員或理事會要積極支持和配合，如實解答監事會提出的問題，在理財過程中發現的問題，監事會有權督促理事會(村委會)成員及時糾正。
第八十一條每月的1－5日（遇節假日順延）為民主理財活動日，監事會審查財務收支憑證及出納帳，收支憑證經審查后才能交由會計入帳。每月10日－15日為財務公布日，公布的財務報表必須有監事會成員簽名。集體經濟組織指定會議召集人，開展民主理財活動，做好會議記錄，內容包括時間、地點、參加人員、理財監督的主要內容、結果。記錄條理要清晰，表達要明確，會計、出納必須參加，全體人員簽名，并妥善保管好會議記錄。此外，監事會還有如下權利和職責：
1、有權對財務收支的原始憑證及有關資料、實物進行逐單、逐項審核、簽字。
2、有權對財務公開、財務制度、經濟合同、財務預算、決算的執行情況進行定期檢查、監督。
3、有權對庫存現金、銀行存款、物資、固定資產存量等進行不定期的盤查、核實。
4、有權監督張榜公布的財務、資產內容是否及時、真實、完整。未經民主理財監督機構審核蓋章或成員共同簽字的財務公布表不得上墻公布。
5、有權要求集體經濟組織糾正審核中發現或財務公開中發現的問題，并向上級主管部門反映有關財務管理中存在的問題和提出處理建議。
6、自覺接受上級主管部門的指導和村黨支部的領導，處理事情公平、公正。聽取和反映成員（股東）對集體財務及會計工作的意見和建議，按時開展民主理財活動，定期向成員（股東）匯報民主理財工作及集體經濟情況。
7、依照第四章、第八章的有關規定參與工程投標、驗收。
8、參與土地轉讓底價的確定、土地面積的丈量。
9、參與監督本組織的土地基金開支使用。
10、參與本組織投資項目的研究和重大經濟活動。
第八十二條因監事會成員沒有履行職責等失職行為造成財務收支憑證、財務公布資料等沒有監事會成員簽字的，由村兩委會以書面形式說明情況，允許入帳及張榜公布。監事會成員連續三次不參加民主理財活動的，其監事會成員資格自動撤消，并由村委會重新組織補選或根據當屆監事會成員選舉得票情況由高至低順序確定新任監事會成員，變更監事會成員的原因、程序、結果等情況要張榜公布。
第八十三條集體經濟組織要設立財務公布欄及意見箱，接受群眾監督。財務公布要做到“公布地點公眾化、公布形式專欄化、公布內容通俗化、熱點問題專項化”。并通過公布欄、各類型會議等形式向成員（股東）公布。
第八十四條財務公開的格式、內容和要求按市鎮有關規定執行，統一使用農村財務公開軟件的公布表格和內容。財務公布的主要內容包括財務計劃、損益性收支、非損益性收支、債權債務、集體資產、收益分配等。財務公布時間要求每月10-15日前公布上月的財務資料，每年年度終了后15-20日內公布上年度財務資料及當年的財務計劃。其它需及時公布的項目如工程建設、征地補償、救災救濟等要及時公布。
第十五章罰則
第八十五條村組干部、財務人員及有關人員違反本財務管理制度，視其情節輕重及造成危害的大小，給予以下處罰：
1、情節較輕，沒有造成村組集體經濟損失的，由村委會及鎮農村集體經濟管理部門（農辦）給予批評教育，責令改正；
2、情節較重，并給村組集體造成經濟損失的，由村委會及鎮農村集體經濟管理部門（農辦）酌情給予警告、嚴重警告、留用察看、開除的處分，并追究當事人的直接經濟責任。
3、情節嚴重，構成違法犯罪的，移交司法機關追究其法律責任。
第十六章附則
第八十六條社區居民委員會和居民小組的集體經濟組織適用本制度。
創新機制管好村里錢袋子
1993年，我從**財校畢業后，被分配到**鎮農村經營管理站工作。1994年初，組織安排我到霧河辦事處主管農村經營管理，兼農稅征收管理工作。由于所學系企業財務，對農村合作經濟組織財務不甚了解，我邊工作、邊學習，向書本學，向身邊同志學，很快就勝任了本職工作。工作之余，我注重圍繞財務管理現狀去思考、歸納、總結，不斷探索農村財務管理新方式，在財務審計、村財務預決算、民主議事、年終財務報告會、村務財務公開等方面進行摸索，出實招管理好村級錢袋子，確保村集體資產不斷保值和增值，最大限度維護了村級財務的正常運轉。1994年6月份，秦家淌村干部到農經服務站報表，發現有3.6元黨費支出憑據，被我剔除并加蓋不準報銷戳記章,當時村秦書記找我理論,數說我太機械，不夠靈活，村干部3人1年的黨費也就只有3.6元,報個帳究竟又有多大個事兒?我和其交心談心,黨費是黨員個人應履行的義務，不是用公款繳納的，否則就違背了，更違背了黨的紀律，不是錢多錢少的事，而是原則問題，讓其愉快地認同了“不合格票據退回制”的作法。也還記得，1996年上半年，我在柏果坪村走訪群眾時了解到，這個村102個農戶300多人常年嚴重缺水，人畜飲水十分困難。我將調查的情況向鎮財政所報告后，為這個村解決5000元專項資金，為他們建蓄水池，架水管，建天河水窖，讓他們吃上了自來水。年底，柏果坪村為答謝我，送來41.2斤上品座墩豬肉，被我婉言謝絕。當時村曹書記急紅眼了,您幫忙解決了村民吃水難題，村里表示一點心意又有什么不妥？如果怕帳面條據這方面不好處理，我們可立馬換成村三職領取誤工補助變通一下，行不？我始終堅信幫貧困村做任何事理應不講條件、不計報酬，村三職心意可領，但禮物不能收，我將豬肉折成現金123.6元入了村代管資金帳戶。通過此事，我給所管轄的村規定，凡以村名義送情的一律不能巧立名目報銷，從此以后，類似情況再也沒有發生過。
迎接挑戰破解爛攤子
參加工作后，我曾參與鎮內高家農經服務站財務管理混亂、債務纏身問題的調查核實工作，當時不了了之。1997年年初，我被調到高家辦事處負責農經服務站工作和移民村專項財務管理。當時辦事處的農經服務站不僅賬上無結余，反而還欠各村5.9萬余元債務,債權7萬余元無法收回來。債務必須100%償還,債權應當想法收回，否則無法正常開展工作。我把這項艱巨任務當作挑戰，先行摸清情況，及時鎖定債權債務，搜集、整理相關資料，按照“清收債權、償還債務、建章立制、規范管理”的工作思路，在較短時間內理順了財務關系。在整理資料過程中，從堆積雜亂的資料里發現了供銷社股金等有價證券面值362元可以兌換現金，當即派人到鎮供銷社兌取本息1624.68元,然后將這筆錢全部償還了中堡村的一筆債務。這一做法得到了各村干部群眾的一致好評,同時也贏得了信任與理解。通過近五個月艱苦細致的努力工作，我和同事們依法清收債權6萬余元，懸而未決的老債務遺留得到圓滿解決，為今后根治財務混亂問題打下了堅實基礎。
高家沖村村民高某1984年在高家農經服務站貸款600元，約定一年后歸還。直到1997年4月一分未歸還。我當時按合同、同期銀行利率、《農村集體資產管理條例》規定計算了本息、逾期罰款共3750元，以書面形式依法催收。經過多次上門做思想工作，他拿出發給他的移民安置費一次性結清貸款。過去，類似高某這種情況的逾期欠貸農戶全辦事處多達60多戶。事后他通情達理地對我說：“欠帳還錢，理所當然。若都像您那么認真負責，高家辦事處財務確實也不至于那么混亂，本人也不會遲遲不歸還貸款，多付2000多元利息一點也不冤枉”。也就是這一年七月，鎮里農村合作基金會采取強行組織代管資金存款到基金會擴大規模的辦法籌集資金，要求各農經服務站持村代管資金入股。本人深知代管資金都是村集體的、還有代管的移民人頭經費。監督管理權雖在自己手中，但應謹慎從事，來不得絲毫馬虎，不然的話將又要出現一更大的“爛攤子”。我據理力爭，硬是把150多萬元村集體資金從鎮合作基金會帳戶劃回到信用社代管資金帳戶，確保了代管資金安全、規范、有序運行。事實證明，基金會經營虧損倒閉，負債累累，而我爭回的資金安然無恙。
依法辦事營造和諧征納環境
1999年6月，我通過公開招考很榮幸成為一名農稅專管員，被安排到石牌辦事處從事農稅征收管理工作。在我接手時，該辦事處累計欠農業稅、特產稅高達35萬余元，稅收征管秩序混亂。走馬上任后，開展了稅收知識宣傳進村組、進校園活動，大力宣傳稅收政策。通過加大稅收檢查和征收力度，力求從根本上理順全辦事處的納稅秩序。我在天橋村征收農特兩稅時，天橋村有很多農戶反映，村干部用農村內部收據收農戶稅款，而農戶納稅必須開具農稅稅票。在當時，村干部是把農稅、三提五費同時征收，但沒有分開開票。導致了稅費混淆不清，我及時進行了糾正，并進村入戶開展深入細致核查，村會計補交了50多個農戶的稅款3000多元，維護了稅收的嚴肅性。在石牌工作期間，嚴格執行稅收政策，管轄區域內農稅每年做到了及時足額均衡入庫，真正做到農業稅收應收盡收。原松林村400多戶1000多人，村民經濟收入水平較其他村顯然富裕些，而村農戶欠稅高達13萬余元，這讓我百思不得其解。在征收過程中，農民抵觸情緒很大，村干部畏難情緒重。我邊宣傳、邊走訪、邊座談。了解到原村書記在1991年柑橘特產稅稅源普查時，故意隱瞞漏登柑桔樹392棵，10年來一直未納柑桔特產稅，偷漏稅額高達4300多元，村主任也拖欠近1000元特產稅不交，原村會計的父親欠稅3000多元長期拖欠不交。嚴重影響到該村群眾的納稅意識和上交三提五費的自覺性。針對現狀，我爭取辦事處、財政所領導重視與支持，組織專班進駐松林村，積極主動和村干部做朋友，耐心細致做工作，充分相信并依靠群眾，狠抓黨員干部帶頭，抓重點清收，抓難點突破，用三個月時間硬是把13萬元欠稅清收了80%以上。摘掉了松林欠稅大村的帽子，也從根本上扭轉了石牌辦事處納稅秩序混亂局面。
換位思考貼心服務農民
農業稅取消后，我也從找農民收稅崗位轉到向農民發放惠農資金崗位。在發放惠農資金崗位上，我認真履行崗位職責，努力把工作做好、做深、做實、做細、做出成效，真心
摘 要:我國實行土地公有制,不允許土地所有權入市交易。學者認為,能作為財產權進行轉讓、出資的只能是國有土地使用權,從而,否定了集體土地使用權出資的適格性。在資源稀缺約束條件下,企業發展需要諸如集體土地使用權之類的稀缺資源,而稀缺資源要成為能帶來剩余價值的資本也離不開企業這種高效的經濟組織。
關鍵詞:集體土地使用權;出資;構成要件
中圖分類號:D923.3 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2010)04-0060-06
土地是人類賴以生存的基礎,具有資本價值。由于土地的有限供給及人口的增長,其資本價值不僅可以與通貨膨脹同步增長,而且實質上能夠增值。我國實行土地公有制,土地公有可以實現資源的公平分配,保障民眾共享國家資源,還可以防止土地資源的過于集中。然而,現實生活中卻又面臨著土地遭受破壞,資源無序利用肆虐的難題。在資源稀缺的約束條件下,面對著人民群眾日益增長的物質文化需求,如何更有效率地利用現有土地資源,使其能被流動到效用更高的人手中,從而實現社會財富的最大化?考察合伙、獨資企業、外商投資企業及公司法這些不同組織體的社會條件和立法目的,我們獲得了一個啟示:在我國未來公司立法中,不僅需要接納更多具有價值的財產用于出資,將資本增值功能作為衡量法律意義上資本內涵的靈魂,同時還要改變現行法規條款內容簡陋的狀況。
一、集體土地使用權出資的現狀
我國實行土地公有制,不允許土地所有權入市交流,從而能夠保障國家對地產市場的整體調控,遏制土地投機現象。但土地所有權不能出資,并不意味著土地所有者不可以作為出資主體。國家可以在土地一級市場上,將被土地所有權包容了的土地使用權作價出資入股,在二級市場上,土地使用權人通過向國家支付出讓金的方式取得國有土地使用權。而劃撥土地使用權若作價出資入股,則需要補充土地使用權出讓手續,補繳出讓金。有學者認為,按照我國法律的有關規定,能夠作為財產權進行轉讓的只能是國有土地使用權,因此,如果集體組織要以集體所有的土地對外出資,則必須首先將集體土地通過國家征收的途徑變為國有土地,再從國家手里通過土地出讓的方式獲得國有土地的使用權,然后,才能進行有效的投資。[1]學者的上述觀點實際上是否認了集體土地使用權出資的適格性。
正是在這種嚴格的土地管理制度的背景下,廣大農村規避法律、法規的行為日益增多。在工業化進程中,集體經濟組織為了獲得經濟利益,只能靠出租廠房、鋪位等房產。法律對出租建設在集體非農業用地之上的房產的行為還是保護的。但是,集體經濟組織實力有限,于是,集體經濟組織便與投資者簽訂合同,約定由集體組織出地,投資者出資金建設廠房,建成后廠房由投資者使用一定期限,到期后該土地由集體組織收回,地上建筑物也歸集體組織所有等。更嚴重的后果是,農村集體雖被法律賦予了土地所有權,卻沒有最終處置權。
二、制度創新下形成的三種主要經營模式
面對這種現狀,在廣東省、江蘇省等經濟發達省份,已經開始或正在試點以集體土地使用權出資建立企業或公司的嘗試。歸納起來,該種嘗試主要有三種模式:
1.“農民――公司――業主”模式
其基本做法是:由村一級行政干部出面組織,發動農民(承包方)以土地使用權作價入股組建合作組織(類似于公司法人),由合作組織負責土地的規劃和開發,實行土地的集中經營,合作組織以出租地或以合股的方式招商引資,吸引業主投資土地,合作組織內部則以入股土地使用權作為分紅依據,原土地承包合同不變。這種模式類似于20世紀90年代在珠江三角洲地區出現的股田制,但比之更完善。主要分布在江蘇蘇州、常州等經濟條件較好,從事農業生產的人口較少的地區。常州市戚墅堰區從2005年下半年開始,全面開展農村集體經濟股份合作社制改革,全區9個行政村共固化集體凈資產3501萬元,并定股東人數17413人,設置股權數20815權,成立了9個股份制合作社。[2]到2006年年底,常州市已有各類農民專業合作經濟組織419家,成員6.05萬人,帶動農戶22.1萬戶,成員數和帶動農戶數分別占全市農戶總數的8.12%和29.65%,擁有經營性資產5.12億元,全年完成營銷的總額18.13億元,全市農民合作組織共注冊商標145個。[3]
2.“土地――金融――社保”模式
其基本做法是:在政府的支持下建立村集體土地信用合作社,村集體土地信用合作社可以以村民集體土地使用權作抵押進行貸款;村民可以以自己的份額土地使用權作抵押在村土地信用合作社貸款。村級土地信用合作社由村民民主管理,利息收益用于村內公共事業和補貼農民社會保障;如果村民進城愿意放棄土地份額權,村土地信用合作社可以墊付資金收回其份額土地使用權,并將其名下的農村社保余額轉入城市社會保障體系;村級土地信用合作社如到期不償還銀行的貸款,銀行可以將土地使用權在市場上拍賣,也可以將土地賣給政府土地儲備中心。如果國家搞建設需要占用土地,可以直接用土地儲備中心的土地,也可以用土地儲備中心的庫存土地置換城郊農民土地建設開發區等。政府土地儲備中心和農村土地銀行還可以開展農村房地產業務,政府土地儲備中心和農村土地銀行可以參與新鄉村規劃、小城鎮規劃,可以用政府土地儲備中心和農村土地銀行庫存土地,開發農民鄉村新居,加快村莊改造和城鎮化進程;村(社)土信用合作社也可以用土地抵押取得貸款,按照新村規劃對村民住房進行統一改造;村民也可以在村(社)土地信用社貸款建房;按照新鄉村規劃建設的民居,可以在農村土地銀行或村(社)土地信用合作社抵押貸款。
3.允許集體非農建設用地流轉的模式
因具體實施方式存在不同,又可分為蘇州模式、古田模式、準國有化模式等三種較為典型的模式。1996年9月蘇州市國土局正式出臺《蘇州市農村集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》,該辦法規定:“對集體建設用地(不含農民建房宅基地)實行使用權有償和有限期流轉制度。”其核心內容是對依法取得的農村集體非農建設用地使用權可以在不改變集體土地所有權的前提下進行轉讓、出租和作價入股,但流轉的集體建設用地不得舉辦大型娛樂和高檔房地產開發項目。在福建晉江、廣東順德、浙江湖州等新興中心城鎮,其城市建成區內的大部分土地所有權仍為集體所有,但集體已不能自行決定其土地使用權的流轉,而必須在土地管理局的統一安排下進行流轉。依土地部門的意見,當地政府已對這部分土地按國家征地方式向集體和農民進行補償,出于小城鎮發展需要和工業進園要求,集體非農建設用地逐步向中心城鎮集中。雖然土地所有權仍為集體,但土地管理局將其按國有土地進行管理,土地流轉納入城鎮國有土地流轉市場中,其大部分收益為當地政府所有。
三、制度創新給我們的幾點啟示
集體土地使用權出資制度的創新對于穩定和完善家庭承包制,推動農村的改革與發展,具有重要的制度涵義與啟迪意義:
1.農村土地制度的改革必須尊重農民的意愿
農民對現有土地的偏好的根本原因是與小農生產模式息息相關的土地是他們生存的最后保障。保障農民作為資產擁有者的權利應當成為集體土地制度創新與完善的重點。農民對土地利益的天然需求是對以土地為基礎的農村集體經濟成果的分享,如果農村集體經濟收益僅僅依靠土地經營,那么農民當然離不開土地,基于成員資格當然對土地有需求,要求獲得土地使用權利;該利益的實現形式是多種多樣的,可以直接經營土地,也可以以某種權利為依托通過分配集體收益而間接獲得土地利益。所以,其實農民心中有兩個分別的愿望:保持自己的成員資格權利,該權利成為分配集體利益的合法載體;如果需要,獲得農村集體土地使用權,以便直接從事農業生產獲取收益。
2.合理的土地利益關系比邏輯的權利規則更為重要
我們認為,重新建構農村土地上的權利結構體系,在法律上最終要表現為物權法規則體系。那么,到底是完美的土地物權規則體系重要,還是合理的土地利益關系更加重要呢?人的自然之性與社會之性所決定的人的需要以及由這種需要所導向的由意志支配的選擇行為構成了權利的最重要的基點。農村土地權利制度應當體現農民的需求,即土地所有、使用權自主和交易自主的需求。土地制度理論探索的核心問題在于利益關系的合理界定,而法權形式的選擇則只是一種外部保障條件而已。
3.農村土地的權利結構必須與農村社會傳統與經濟結構相協調
農村土地制度的選擇要受大多數農民所處情況的約束,大多數農民所處的情況決定了與之相適應的制度安排。在特定的環境下(包括歷史階段、社會經濟狀況及農村土地使用制度除外的正式和非正式制度),理性人對未來的預期是相似的,他們的理性選擇也是相似的,從而特定環境決定了大多數農民所處的特定情況。反過來說,大多農民所處的情況是由他們所處的環境決定的。具體地說,這里的環境可以歸結為“人地關系”、“農業技術”、“非農產業發達程度”、“社會保障制度”、“農村戶籍制度”、“非正式規范”等因素。我們無法回避這些制度背景對農村土地制度的影響,當然我們也應當正視這些影響。可能,某些影響將成為農村土地權利制度的不堪重負的“歷史包袱”,制度變遷方式與制度選擇目標的沖突,最終會使制度本身缺乏應有的效率。
四、集體土地使用權出資法律規定的評述
盡管我國在集體土地使用權出資的問題上,在寥寥可數的幾部法律法規中有所涉及,但細細琢磨下來,不難發現:我國在對待集體土地使用權出資的問題上,采取的是嚴格限制的態度;集體土地使用權作為一種股份出資形式,在具體出資上立法相當的不完善,甚至在許多方面完全是空白,缺乏可操作性;且集體土地使用權出資的規定與鄉鎮企業法、破產法等法律、法規還存在著嚴重的沖突。
1.集體土地使用權出資受嚴格限制
除了出資人和出資對象的限制之外,它還受到我國土地總體利用規劃的限制,設立公司的發起人達成出資協議后,要經過土地管理部門的批準后才能生效。甚至,在公司成立后,根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》第15條之規定,“全民所有制單位和城鎮集體所有制單位兼并農民集體企業的,辦理有關手續后,被兼并的原農民集體企業使用的集體所有土地轉為國家所有。鄉(鎮)企業依照國家建設征用土地的審批程序和補償標準使用的非本鄉(鎮)村農民集體所有的土地,轉為國家所有”,如果公司被兼并,農村集體還要被剝奪土地的所有權。事實上,既然公司的信用基礎實現了從資本信用到資產信用的轉化,立法就沒有必要對出資標的物作出刻板、硬性、有限的規定。既然資本卸下了負擔債權擔保使命的重負,對出資標的物的要求,不必然以具備償債功能為適格要件。只要為公司營業所需的任何資源和要素,都有作為出資標的物的可能。
2.具體出資的立法不完善
究其原因是我國受大陸法傳統特別是德、法、日理論的影響,對公司法的研究注重概念的辨析、法條的解釋,而缺乏對社會現實生活的關注。所以現有關于土地使用權出資的規定主要集中在企業法中,在土地制度中較為少見,而企業法律制度關于土地使用權出資的規定,基本上停留在土地使用權和貨幣、實物一樣,可以成為投資人向企業的一種出資方式,至于土地使用權如何資本化、不同出資方式的特定條件和程序等,則沒有較為系統的規定。從實踐上看,出資人以土地使用權向企業出資的,企業法律制度沒有規定的,只能準用土地法律制度的有關規定。
3.列入企業破產財產而產生的沖突
從我國現行立法來看,一方面《規定》允許農戶以土地承包經營權入股,與有經濟實力的經濟組織組成股份合作制農業企業;另一方面擔保法又禁止土地承包經營權設定抵押,禁止充抵債務,不得被列入企業破產財產范圍。顯然,兩者的規定是矛盾的。第一,我國破產法的基本作用是保護全體債權人的合法權益,通過對企業破產財產的確認,可確保破產債權充分得以實現,避免造成對債權人利益的損害。第二,農戶將土地承包經營權入股后,該土地承包經營權就成為企業的合法財產,該農業企業作為獨立的法人可對該使用權加以使用、收益和適當的處分。第三,農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》第4條提出:“在堅持土地集體所有制和不改變土地農業用途的前提下,經發包方同意,允許承包方在承包期內,對承包標的物依法轉包、轉讓、互換、入股。債務人不得以土地抵頂債款。”顯然,此處的規定限制了企業將入股的土地經營權列入破產財產的范圍。
因此,在未來的公司立法中,變革公司立法理念,重構股東出資法律制度,就成為完善公司立法的迫切需要。而鼓勵投資,充分利用投資資源是股東出資形式立法的根本意旨。其核心就是確立某種制度安排和財產權利,為把個體的經濟努力轉化為能使個人收益率接近于社會收益率的行為提供激勵。這就需要我們在公司立法中放寬對股東出資形式的嚴格立法。一要保障股東的投資自由,二要給潛在的投資資源一個能夠被充分利用的空間,允許所有具有經營價值的財產都可以參與到公司的經營之中。特別是隨著改革的深入,經濟的發展,更需要我們拓寬公司的投資、融資渠道,實現經濟目標最大化。為此,國家應當允許各類資本進入市場,鼓勵集體土地使用權等財產用于出資。
五、集體土地使用權出資的構成要件
既然集體土地使用權是公司實踐中重要的出資標的物,下面我們借鑒國外出資制度的相關規定,并在分散、繁雜的土地法規中尋出只言片語,結合公司的實踐,梳理并細化集體土地使用權出資的構成要件。
1.實體性要件
出資主體:集體土地使用權出資的主體應是集體土地所有權人和依法已取得集體土地使用權的使用者。集體使用權出資的主體,無論是誰,都是不折不扣的“經濟人”,他會理性地給予自身的利益,并力圖使其最大化,為行使物之權利,實現物之效用而努力。根據《土地管理法》第8條、第10條之規定,結合《憲法》第9條和第10條、《民法通則》第74條第2款和《農業法》第11條的規定,可以清晰地顯示,現行法將集體土地所有權規定為農民集體所有,具體有三個層次(或三種類型):鄉(鎮)農民集體土地所有權、村農民集體土地所有權、組農民集體土地所有權。與此相對應,明確了集體土地經營管理者也為三種,即鄉(鎮)農村集體經濟組織、村農村集體經濟組織或村民委員會、村內農村集體經濟組織或村民小組。至此,我們可以得出如下結論:集體土地既不屬于任何農村集體組織中的個別成員,也不屬于哪一個農村組織所有,農村集體土地的所有權只能屬于農民集體所有,即一定范圍內的農民集體對一定范圍的集體土地擁有所有權。
出資客體:民事法律關系的客體就是行為,這是從一般抽象的意義上來講的,我們將其概括為民事法律關系的抽象客體。當然,我們講民事法律關系的客體是行為,并不排斥從具體可識別的意義上承認主體行為的客體。對此,有學者稱之為“權利關系的雙重客體結構”[4]。集體土地使用權出資的具體客體就是集體土地所有權主體實際占有和經營的集體土地,包括耕地、非耕農用地、集體建設用地、村民的宅基地等表現形式,是農民生存和發展的最基本的自然資源。具體有以下特征:其一,能夠滿足人們的一定需求。只有有用的東西或能夠為人們帶來效用或收益的東西,人們才能在其上設置權利。其二,具有稀缺性。由于稀缺,人們對其的需求就不可能完全滿足,也就有了利益沖突的可能,為了避免沖突,就需要對資源的獲得設立一定的規則,確定歸屬。其三,可被控制和占有。有些東西雖然有用而稀缺,但由于條件所限難以設立所有權、界定歸屬,則也不能成為所有權客體。其四,可供交易與轉讓。交易與轉讓的起點和重點都是歸屬。
總之,集體土地使用權可用于出資入股,取決于四個基本條件:其一,土地可以被明確地劃分;其二,集體土地所有權很明確,得到國家如同國有土地使用權同等的尊重;其三,法律明確規定,在保護土地屬性的前提下,集體土地使用權可以合法在資源配置市場進行流轉;其四,集體土地使用權的價值可以被評估。重構集體土地使用權的流轉機制,即集體土地使用權與國有土地使用權一樣,按“同地、同權、同價”的原則進入土地市場自由流轉是合理的制度設計。具體內容是:建立土地使用權在市場經濟結構中的長期法律準則;確保農村集體建設用地為法定不動產,促使其轉讓必須按照不動產轉讓的規則進行;確保全國土地使用權的轉讓采用依法登記的要式行為轉讓,確保全國土地使用權統一的買賣、交換和贈與的轉讓方式。基于不同土地所有權而保留統一的土地使用權制度應該成為我國農村集體土地使用權設定的基本方向,由此將形成中國比較統一的土地使用權法律權利特征,即有償性、期限性、平等性和出讓方的單一性和受讓方的廣泛性。
2.程序性要件
我國對土地等資源實行公有制,國家、集體是所有權的主體,但它們都不能直接利用這些資源,而要通過設定他物權或租賃的方式交由他人使用,即“按可接受的政治程序來決定誰可以使用或不能使用這些財產權利”[5]。在這種不動產物權制度下,獲得資源使用權的程序直接影響資源配置的效率。如果程序設置不當,就會導致大量的非生產性活動,造成資源嚴重浪費。因此,在物權制度的程序立法中,既要注重程序的管理功能,也應重視其便利交易的功能。“同任何其他工具一樣,法律程序也被看作一種實現某一目的的過程中產生的一種費用,因而程序法的目的是實現費用最小化”[6]。與現金、實物出資相比,以集體土地使用權出資,其價值不易確定,辦理財產權轉移手續煩瑣。在出資過程中,高估財產價值或者變相剝奪、損害集體及其成員利益的行為時有發生,出資瑕疵的風險增加。因此,在集體土地使用權出資方面應設置嚴格的規制措施,提供周密嚴苛的法律保障。我們將集體土地使用權出資的流程圖示如下:
提出申請
報經人民政府土地管理部門(或農村管理部門的)批準
對集體土地使用權評估作價
公示
(檢查)
驗資
申請企業登記
辦理集體土地使用權轉移的權屬證明
提出申請:以村集體土地所有權人(執行機構為村資產管理委員)為出資一方的出資人就集體土地使用權出資達成投資意向后,村資產管理委員會提請召開全體村民參加的村民會議,并且必須經全體村民2/3以上成員或2/3以上村民代表的同意,方可進行。
報請人民政府土地管理部門批準:《股份有限公司土地使用權管理暫行規定》規定,改建或新設公司應由土地使用權持有者擬訂土地使用權出資入股的方式。由國務院授權部門批準設立的公司,其土地使用權作價入股的方案,報經國家土地管理局批準;由省級人民政府批準設立的公司,其土地使用權作價入股方案,報省級人民政府土地管理部門批準。[7]而《物權法》第140條規定:“建設用地使用權人應當合理利用土地,不得改變土地用途;需要改變土地用途的,應當依法經有關主管部門批準。”土地管理法規定,農村集體組織使用鄉鎮土地利用使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的,應當持有批準文件,向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請,按照省、自治區、直轄市規定的批準權限,由縣級以上地方人民政府批準。對以農村承包土地使用權出資入股成立的專業經濟合作社,則應由縣級以上的主管農業的部門審批。由于土地的特殊屬性,我國采取的是嚴格的土地用途審批、管理制度,因此,報請具有相應職權的人民政府土地管理部門的批準同意,是必經的程序。
評估作價:評估土地使用權價值應盡量采用市場法。由于土地的不可再生性和稀缺性并且由于不同地區、不同方位、不同地段的環境及供求影響價格差別很大,所以采用市場法是最有說服力的。市場法應采取同類市場上土地使用權已售價格(至少三宗以上)作為參照,并調整其時間、地點、用途等要素,最后確定評定價值。在實在缺少參照地的情況下,采用收益法評估為次優。
公示:公示對集體土地使用權出資而言,更為重要,原因如下:其一,集體土地使用權不可觸摸、不易評估,其出資向社會公眾公開,便于投資者知悉這一情事,由此作出交易判斷;其二,有利于集體成員對成員集體的監督、督促,及時行使集體民主決策的權利;其三,有利于維護集體成員個體利益,土地的狀況(由誰承包、承包的具體田畝數、承包地和建設用地的范圍、評估的價值等內容)、成員資格的范圍、股權的分配方案等事項,對集體成員而言利益重大,息息相關。公示有兩種方法:一方面,應在公司的章程中體現;另一方面,必須上墻公示,讓全體集體成員都能及時知曉相關信息。
檢查:由于集體土地使用權的特殊性、重要性,所以我們主張借鑒國外經驗,增設檢查程序。該程序具有較強的行政干預色彩,可隨集體土地使用權出讓、流轉、出租等實踐操作的規范,逐漸弱化乃至廢止。檢查制度,主要是指由主管土地的管理部門或農業主管部門對集體土地使用權的出資情況進行檢查。該種檢查主要針對第一環節中申請內容的再次審核。主要保證集體土地使用權(特別是農村承包經營權)不得用于非農目的,但應以不干預正常經營為原則。
驗資:我國在股份發生對價充足性的判斷中引入了頗有特色的驗資制度。驗資負載了保護債權人利益和防范股東權益被稀釋的功用。為此,人們提出了這樣的假設:只有強制性的評估和驗資,方能防范發起人出資對公眾股東權益的稀釋,確保公司資本信用的真實可靠,保護公司外部債權人利益。而當這一切隨著現實中虛假出資的頻發、驗資訴訟的啟動而成為黃粱美夢時,尤其是當非現金出資的財產權轉移手續可以在公司注冊登記后一年內辦理,而驗資卻要在公司登記注冊前完成的規定,使驗資毫無意義時,人們才意識到驗資的預期功用常常會落空。當然,這并非表明驗資制度在公司設立中應予取消,而是需要簡化。在以集體土地使用權出資的情況下,這一制度的存在實有必要。
申請企業登記:企業登記在此處指的是開業登記,是指企業負責人,按法定程序將企業應予公示的事項呈報登記機關審核并記錄在案,以供公眾查閱的行為。對于以集體土地使用權出資而設立的有限責任公司、股份有限公司或者其他企業,其法人資格的產生、變化和消滅等對公眾投資者、尤其是對于享有該集體土地使用權的農村集體成員的利益影響較大,應將其公之于眾,以方便社會公眾對企業行為進行監管,防止非法從事詐騙活動等違法行為,并藉以維護企業的信譽和社會交易安全。2005年12月18日修訂的《公司登記管理條例》,實行了公司設立以直接登記為主、審批為輔的制度。根據該條例第9條的規定,公司的登記事項包括:名稱、住所、法定代表人姓名、注冊資本、實收資本、公司類型、經營范圍、營業期限、有限責任公司股東或者股份有限公司發起的人姓名或者名稱、其認繳和實繳的出資額、出資時間、出資方式。
辦理集體土地使用權轉移的權屬證明:根據《物權法》第6條、第9條的規定,集體建設用地使用權出讓、出租、轉讓、轉租、出資或抵押,應當簽訂書面合同,相關權利人持相關權屬證明、書面合同等材料到登記機關申請辦理集體土地使用權初始登記、變更登記、出資登記或抵押登記,確認土地的相關權利。登記的土地權利受國家法律保護。登記對土地使用權出資發生著生效要件的作用,只有經過登記,接受投資的公司才能取得完整的土地使用權,出資的出資義務才算履行完畢。
參考文獻:
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一、縣農民異地轉移的主要做法
在2008年以前，縣針對該縣烏溪江水庫周邊群眾基礎設施建設滯后，生產生活條件較差的狀況，將工作重點放在了烏溪江庫區農民的異地轉移上，就庫區農民轉移出臺了單獨的扶持政策。到了2008年，庫區與非庫區的農民轉移納入了統一的政策管理。根據2008年以后出臺的文件，縣農民異地轉移的主要作法是：
1、劃分轉移區域，確定不同轉移補助標準。轉移政策涵蓋該縣的全部農業人口。根據農民居住的自然條件和收入情況的不同，轉移區域分為烏溪江庫區、低收入農戶集中村和其他區域，三類區域又再劃分優惠區和非優惠區，即總共分為六類區域，并結合不同安置模式，規定了每人3000元到20000元不等的補助標準。
2、集中安置和分散安置相結合。所謂集中安置，就是由政府在城鎮（縣城）、集鎮統一征地、統一規劃，由農戶聯建或政府委托建房并低價出售給農戶，以此轉移農民的安置模式。通過集中安置的農戶，還可以另外獲得財政補助。所謂分散安置，就是農民到縣外、縣城規劃區內投親靠友、到城鎮（縣城）、集鎮、村購建房，政府給予財政補助的安置模式。
3、鼓勵拆除原住宅。有關政策規定“異地轉移農戶新居建成后，原居住房屋和其他建筑物必須拆除，新居建成后一年內退宅退耕還林，新增耕地林地歸原居住地農村集體經濟組織所有”，但具體實施過程中并未對此作強制要求，而是通過預留補助資金總額的10%作為原住宅拆除押金的方法，促使轉移農民拆除原住宅。原宅基地復墾的，還可以獲得每人約8000的補償和獎勵。
4、鼓勵整村搬遷，對進行整體搬遷并拆除原住房的村（自然村），給予額外的優惠政策。例如，對整個自然村搬遷的，按拆除房屋戶籍人數每人1500元給予村委會獎勵。
5、被轉移農民可以保留農業戶籍和生產資料。早期政策要求在縣城購建房、投親靠友的轉移農民必須轉為非農業戶口，原承包土地到期后不再繼續承包。但在2009年規定，在縣城購買安置房、商品房或建房的，不再強制要求轉為非農業戶口。
二、縣農民異地轉移政策總體效果評價
從問卷情況來看，農民對異地轉移政策普遍表示歡迎，其中63%的人對目前的政策表示滿意或較滿意。但是這項政策的實施效果如何，還要從它是否符合政策的預期效果著手，看它對農民異地轉移起到了多大的激勵作用。由于集中安置與分散安置的政策內容不盡相同，同時縣城安置和村鎮安置有著明顯的地域差異，因此我們將安置模式劃分為四類，即縣城集中安置、村鎮集中安置、縣城分散安置和村鎮分散安置，并分別予以分析。
（一）四種安置模式的總體情況
目前集中安置農民為10463人，占全部異地轉移農民的45%，其中在縣城安置3083人。分散安置12691人，占比55%，其中在縣城安置的比例約為分散安置人數的四分之一。在全部轉移農民中，向縣城轉移的農民占比約為27%。由此可以看出，集鎮和中心村對于偏遠鄉村農民而言，吸引力要大于縣城。
分散安置和集中安置在安置規模上雖然相當，但這并不代表兩者的政策吸引力也相當。目前，烏溪江庫區、地質災害點和低收入農戶集中村以外區域的農民，基本上還無法享受集中安置的優惠政策。在可以選擇不同安置模式的烏溪江庫區，只有不到5%的轉移家庭選擇了分散安置。造成這一現象的原因，主要是由于集中安置不僅可以獲得財政補助，還可以獲得優惠的土地或房屋，政策的吸引力遠大于分散安置。以縣城的滕龍小區為例，庫區優惠區農民購房價在每平方米2200元左右，每戶可購買面積約為65平方米，按市場差價每平方米4000元計算，單是房屋就可獲得26萬元的好處。因此，在可以選擇集中安置或分散安置時，農民更傾向于選擇集中安置。
（二）“搬得下”的效果評價
為了考察異地轉移在“搬得下”方面的激勵作用，我們在問卷中設置了“如果沒有優惠政策，你是否會選擇搬遷”的問題。回答情況是：集中安置的農民有43%回答“不會”，34%回答“不好說”，只有23%回答“會”。也就是說，有近77%的人在沒有優惠政策的情況下，不會或者可能不會轉移。在縣城安置的農民，多數表示即使沒有優惠政策也會到縣城生活。而在縣城以外范圍集中安置的農民，近66%的人明確表示如果沒有優惠政策，就不會選擇搬遷，只有10%的人表示沒有優惠政策也會搬遷；在村鎮分散安置的，政策對68%的農民產生了激勵作用。
上述結果顯示，優惠政策總體上起到了較大的激勵農民異地轉移的作用，尤其是集中安置模式，無論是縣城還是村鎮安置，都起到了較好的激勵效果。但是，分散安置政策在促使農民向縣城轉移的作用并不明顯。究其原因，是由于縣城的生活成本遠高于集鎮和中心村，多數長期有農村生產生活的農民無力自行在縣城購建房屋。以庫區優惠區的3口之家為例，在縣城購置商品房后可獲得的補助為4.2萬元～6萬元，而縣城100平方米的商品房價格在60萬元以上。有購房能力的農民多是已經在縣城長期生活，本身就有購房需求，因此即使沒有財政補助，也會考慮買房。而對于本來就沒有能力買房的農民而言，補助的比例起不到有效的激勵作用。而向集鎮轉移的成本僅在一二十萬元左右，多數農民有能力承擔，因此補助的激勵效果較好。
（三）“穩得住”的效果評價
在“穩得住”方面，在不同地域安置的效果明顯不同。調查顯示，在縣城的集中安置小區，有63%的人仍有回原所有地生活的打算，有7%的人已決定回去生活，只有30%的人已經安心在縣城生活。在縣城分散安置的農民，基本上能夠安心在縣城生活。在鄉鎮安置點，不打算再回去生活的人占到75%。也就是說，在“穩得住”方面，除縣城分散安置外，鄉鎮安置的效果總體上比在縣城安置要好。這與多數農民沒有完全脫離對土地的依賴有關。根據問卷結果，在所有轉移農民中，有60%的人不愿意轉讓或轉包原有的承包土地；選擇在縣城集中安置的農民，還有許多人仍以土地收入為主。在沒有脫離土地依賴的情況下，由于生產資料所在地與居住點距離較遠，生產很不方便，因此在縣城安置的農民想回村的較多。而選擇在集中鎮或中心村安置的農民，距離原來的生產資料不遠，因此能夠比較安心地在安置點生活。
（四）“富得起”的效果評價
在較早建成的烏溪江小區安置的農民，他們在縣城已經生活了六、七年，然而就業問題仍然非常突出。當問到“轉移以后最大困難是什么”時，78.6%的戶主回答是就業困難或者沒有穩定職業。在收入方面，與轉移前相比差不多的占60%，更差的占20%，更好的僅占20%。這批人的平均年齡為44歲，初中以下文化程度的占62%，大專文化程度的僅占11%，普遍缺乏就業技能。被調查者多數反映政府未提供過就業方面的服務。在村鎮安置點，多數被調查者的收入結構仍和搬遷前一樣，收入情況沒有太大的變化。
因此，政府在下山脫貧的“富得起”方面，不能僅僅依靠被轉移農民的自發就業和自主創業，而是需要提供更多的就業服務和創造更多的就業崗位，來滿足大量轉移農民的就業需求。
三、縣農民異地轉移相關法律問題
（一）自愿原則的問題
農民異地轉移與庫區移民最大的區別就在于一個是自愿遷移，一個是強制遷移。如果異地轉移工作不嚴格遵守自愿原則，就會損害農民遷移的自主決定權，導致農民對該項政策的抵觸，甚至引發農民的強烈不滿。因此，自愿原則的貫徹情況是此次調查的一項重要內容。
從問卷的結果來看，所有已轉移農民均認為轉移是自愿的，沒有存在被強迫的情況。但是從政策本身的制訂來看，關于“列為農民異地轉移優惠區的村（或自然村），今后原則上不在原村址安排宅基地建房和拆建蓋房”的規定，似乎有違自愿原則。因為對于那些不愿轉移的農民，不準其在原址修建住房，無異于強迫其向外遷移。
（二）宅基地復墾問題
由于在政策實施時，實際上未強制要求轉移的農民拆除原住宅，加上財政激勵效果不佳，農民轉移后的宅基地復墾率不高。據農辦統計，當前農民轉移后的宅基地復墾率僅在10%左右。我們通過問卷調查發現，有31%的農戶準備讓老人住到老后才拆掉原住宅，而有59%的農戶準備長期予以保留。也就是說，如果按每戶房屋占地面積150平方米計算，目前就有近千畝宅基地可能被長期閑置，這將導致土地的極大浪費。
（三）騙取補助問題
在走訪過程中，我們發現存在部分農戶將購買優惠土地或房屋的資格進行轉讓，騙取財政補助并從中獲利的情況。據群眾反映，在烏溪江庫區二期工程中，有大約10%的購房者并非為自己購買；在一些鄉鎮的集中安置點，借用他人名義購買土地建房的比例甚至高達三分之一；有個村有五分之一的人將優惠資格轉給了他人。轉讓優惠資格的，一種是在政策出臺前已經向外遷移，另一種是不愿遷移或無力遷移，但又不愿錯過享受政策機會的人。這些人將購買安置土地或房屋的權利讓渡給他人，自己則可以領取轉移補貼。由于享受補貼后原住宅無需，騙取補助就沒有任何經濟風險。但是這種行為不僅不符合政策規定，甚至可能觸犯法律，但由于是在私底下進行，有關部門難以查處。
（四）安置小區建設與管理問題
1.安置小區在建設過程中存在安全隱患。目前集中安置小區的建設有兩種模式，一種是政府供應土地并負責基礎設施建設，由農民自行聯建房屋，一種是政府委托房地產開發商建房后進行銷售。在第一種建設模式中，存在較多的管理困難。一是財政資金審批用時較長，導致個別小區的配套設施建設滯后，為此曾發生安全責任事故。如金竹鎮安置小區緊鄰水庫，在居民已經入住的情況下，沒有及時安裝防護欄桿，致小區某居民酒后墜入水庫溺水身亡。政府因此被法院判決承擔了部分賠償責任。二是自建房屋施工隊伍沒有資質，施工安全和房屋質量都難以保障。三是建房時間不統一，一些農戶已經入住，而一些農戶卻還在施工，極易造成安全事故。四是雖然政府要求農戶必須按設計圖紙施工，并通過分階段驗收合格才支付相應比例補助的方式進行約束，但仍有一些農戶擅自改變設計，致使房屋存在一定安全隱患。
2.安置房屋分配不盡合理。作為安置規模最大的烏溪江庫區農民異地轉移安置小區，采用的是第二種建設模式。在安置房屋的分配上，第一期工程規定按人口確定優惠購房面積，超出部分需按較高的價格購買。而在第二期工程中，房屋是按戶抽簽銷售，每戶只能購買一套房屋，導致出現一些農戶只有1個人口的情況下，可以購得70多平方米的房屋，而人口最多的農戶為7人，卻只能購得60多平方米的房屋。部分農戶對此意見較大，也有些家庭因此放棄購買縣城安置房的打算。
3.安置小區未依法設置物業管理。縣在縣城集中安置異地轉移農民時，未事先考慮到小區的物業管理問題。在烏溪江庫區一期異地安置小區，至今尚未成立業主委員會和開展物業管理。在烏溪江庫區二期安置小區的售房合同中，建設單位也沒有根據《物業管理條例》，約定前期物業服務的條款，但小區今后必然需要物業管理。如果小區居民對物業管理費用由于沒有心理預期而抵制交納，將導致物業管理困難。小區的物業管理最終可能不得不由政府出面買單。
4.安置房限制轉讓的措施不合理。為了避免農民利用政策套取優惠安置房獲利，政府采取了限制安置房轉讓的措施，規定除以下兩種情形外，轉讓安置房應當補交補助資金、原優惠稅費和優惠部分的土地出讓金：（1）原在鄉鎮安置，現到縣城購買商品房或獨立式住宅的；（2）原在縣城安置，現在縣城購買面積在于原安置房面積的商品房或獨立住宅的，否則不予辦理產權轉讓手續。并且規定，國土和房產部門在辦理農民異地轉移土地和房產證時，應在權證上注明“農民異地轉移”標志。然而這一規定可能為法院審判帶來難題。
當安置農戶私下轉讓安置房時，根據我國《合同法》的規定，轉讓合同由于僅僅違反的是縣政府的文件規定，不屬于違反法律和行政法規的禁止性規定，因此不能認定為無效。安置房屋的產權證明上雖然標注了“農民異地轉移”的標志，但是該內容不足以讓買受人知道房屋上存在的權利限制，從而認為其是與出賣人串通損害國家利益。也就是說，法院也不能依據合同雙方惡意串通損害國家利益為由，判決此種買賣合同無效。因此，即使出賣人并沒有取得轉讓安置房的條件，安置房的買賣合同在法律上也是有效的。而有關部門顯然不會認可這樣的判決，給予辦理產權轉讓手續，這就可能使法院判決陷入兩難的境地。
（五）異地轉移農民的社會管理問題
政策制訂伊始，要求轉移到縣城的農戶，其戶口必須轉為非農業戶口。烏溪江庫區一期轉移的農民均按此規定轉變了戶籍性質。但是在這批人中，許多人還未徹底脫離對土地的依賴，或者希望今后還能通過土地獲得好處，普遍要求轉回農業戶籍。由于之后的政策發生了改變，這批人認為待遇不公平，因此反映較為強烈。
修訂后的政策在轉變戶籍的問題上采取了自愿原則。盡管非農業戶籍在基本公共服務方面可以享受更好的待遇，但轉移后的農民轉為非農業戶籍的卻只占極少數。造成這一問題的主要原因，在于戶籍關系與集體組織成員資格相捆綁的制度規定。農民一旦轉變戶籍性質，就喪失集體組織成員資格，從而在承包期滿后無法再獲得土地的家庭承包資格，因此農民多不愿意將戶口遷往城鎮。
而在當前，教育、醫療、養老、最低生活保障等基本公共服務的提供均與戶籍相掛鉤，城鄉二元體制還沒有徹底破除，轉移到城鎮的農業人口還無法正常享受城鎮的公共服務。同時，由于現行的暫住人口管理制度不適用于這一人群，造成他們的人口管理屬地與實際居住地長期割裂，這將為社會人口管理帶來極大的困難。
其次，根據最高人民法院的有關司法解釋，受害人為農村戶口，但是經常居住地和主要收入來源地均為城鎮的，可以按當地城鎮居民的相關標準計算損害賠償費用。由于在縣城安置的農民多數仍保留農業戶籍，根據上述規定，當他們受到損害時，還需要證明其主要收入來自城鎮，才能視為按城鎮居民標準獲得賠償。而他們中許多人在縣城并沒有固定職業，城鎮收入證明非常困難。也就是說，在縣城安置的農民，仍然可能要按照農村居民的標準計算賠償。這容易引發此類人群的不滿。
四、對策和建議
（一）政策制訂方面
1．調整政策規定，提高異地轉移優惠政策效用。農民異地轉移是一項“授之以漁”的工程，它的目標是要讓轉移的農民“穩得住、富得起”。因此，要適度加大村鎮的安置力度，引導農民選擇適合自身條件的安置點，使他們在轉移后可以穩定下來。要遵守自愿原則，取消優惠區建房限制，避免強迫那些確實沒有能力轉移或者不愿意轉移的農戶向外遷移。
2．完善安置房屋和土地的分配與管理。要制訂公平合理的安置土地或房屋的分配辦法，不能僅強調機會公平而忽視結果公平。要制訂合理的安置房限制轉讓措施，可以改變現有作法，以國有劃撥的性質提供安置用地，通過土地性質來限制安置房地產的轉讓。在安置房屋權證上注明“限制轉讓”的字樣，增強對買受人的法律約束效力。要規定對私下轉讓安置房屋和土地的制約措施，例如保留政府收回土地或房屋的權利。要合理規定農戶無力還貸時安置房的處置辦法，避免農戶利用制度漏洞來規避安置房限制轉讓的規定。要引導具有一定規模的安置小區成立業主委員會，規范小區的物業管理，政府可以為此提供必要的補助。
3．制訂轉移農民的公共管理和服務政策。要針對轉移農民居住地與生產資料所在地相分離的特點，在居住地為安置農民提供有效的社會管理和服務的同時，保障他們的集體組織成員權利。在戶籍、醫療、教育、就業、公民選舉、殯葬、計劃生育、社會保障、社會治安等方面，可以在安置點設立統一的管理組織，將異地轉移農民納入該組織進行管理，也可以納入當地的基層組織代為管理，允許他們享受與當地居民同等的社會福利待遇。在村民選舉、村集體資產管理等方面，繼續由原村集體組織負責管理。法院要統一裁判標準，保障轉移農民享有與當地居民同等的法律權利。
（二）政策實施方面
1．嚴格執行政策中關于“異地轉移農戶新居建成后，原居住房屋和其他建筑物必須拆除”的規定，一方面避免農民獲得補助后又返回原村居住，導致政策失去效用，一方面減少騙取財政補助的行為發生，另一方面避免宅基地的閑置和浪費。
2．規范農民異地轉移補助的發放，杜絕騙取補助行為的發生。一要加強法制宣傳力度，促使群眾認識到此種行為的違法性和需要承擔的法律責任，自覺減少違法騙取補助的行為。二要建立定期和不定期的訪查制度，了解和掌握安置房屋與土地的真實使用情況。三要加強與政法機關的合作，切實查處騙取政策優惠的行為。
