時間：2023-09-12 17:10:24
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇村集體土地管理辦法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
第一條 為促進經濟發展，規范征用集體土地管理工作，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》的規定，結合西寧實際，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱征用集體土地，是指政府為社會公共利益及城市發展的需要，依法對集體所有的土地實行征用的行為。
本辦法適用于西寧市市轄區范圍內的集體土地。
第三條 西寧市人民政府土地行政主管部門負責全市集體土地統一征用工作。各區人民政府土地行政主管部門依據本辦法的規定負責組織實施本轄區內集體土地征用工作。
任何單位和個人不得違法征用集體土地。
第四條 征用集體土地必須嚴格貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策。征用土地的批準權限按國家法律規定執行。
第五條 征用集體土地必須符合西寧市土地利用總體規劃和城市總體規劃要求。
根據西寧市土地利用總體規劃和城市規劃要求，對近期投資建設項目確定使用的集體土地實行規劃控制。新村建設預留用地嚴格按政府批準的新村規劃和城市規劃要求進行建設。
第六條 征用集體土地嚴格執行年度建設用地計劃，實施耕地占補平衡制度。
第七條 征用集體土地應依法擬定征用土地方案和征地補償安置方案，確保農村集體經濟組織和農民的合法權益。
被征地的農村集體經濟組織及其成員，應當服從國家建設和社會公共事業的需要，積極配合征地工作的實施，不得阻撓征地工作的正常進行。
第二章 征地程序
第八條 征用土地利用總體規劃確定建設用地范圍內的集體土地并需將農用地轉為建設用地的，按下列程序辦理。
（一）根據建設需要和規劃要求，由市人民政府土地行政主管部門確定征地范圍，擬定征用土地方案、耕地占補平衡方案、農用地轉用方案和呈報說明書，分批次逐級報有批準權的人民政府批準。
在土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內，為實施村莊、集鎮規劃而占用農用地的，由市人民政府土地行政主管部門確定農用地轉為建設用地的范圍，擬定耕地占補平衡方案、農用地轉用方案和呈報說明書，逐級報有批準權的人民政府批準；
（二）農用地轉用方案、征用土地方案經有批準權的人民政府批準后，由市人民政府土地行政主管部門負責向被征土地所在地的鄉（鎮）、村公告并組織實施；
（三）被征土地的所有權人、使用權人應根據公告規定的時間，到區人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。區人民政府土地行政主管部門完成征地補償登記后，應將結果報市人民政府土地行政主管部門；
（四）由市人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案及征地補償登記結果，會同區人民政府擬訂征地補償方案，并向被征土地所在地的鄉（鎮）、村再次公告，聽取農村集體經濟組織和成員的意見。對補償標準有爭議的，由區人民政府協調，協調不成的由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償爭議不能影響征地方案的實施；
（五）征地補償方案經市人民政府批準后，由市人民政府土地行政主管部門負責與被征地單位簽訂征地補償協議。
第九條 對土地利用總體規劃規定的建設用地范圍以外的集體土地征用并轉為建設用地的，按下列程序辦理：
（一）用地單位持有關項目批準文件，到市人民政府土地行政主管部門申請建設用地；
（二）市土地行政主管部門對材料齊全，符合條件的建設用地申請，應在收到申請之日起30日內擬定征用土地方案、耕地占補平衡方案、農用地轉用方案、供地方案和呈報說明書，修編土地利用總體規劃，逐級報有批準權限的人民政府批準；
農用地轉用方案、征用土地方案經有批準權限的人民政府批準后，按本辦法第八條第（二）、（三）、（四）、（五）項的規定辦理。
第十條 征用農村集體土地，不需變更土地使用性質的，由市土地行政主管部門擬定征用土地方案、供地方案和呈報說明書，報有批準權的人民政府批準。經批準后予以公告并按本辦法第八條第（三）、（四）、（五）項的規定辦理。
第三章 征地補償安置
第十一條 征用土地的，按照被征用土地的原用途予以補償。
土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗所有者所有。
征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者在征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的社會保險費用。
第十二條 征用土地的土地補償費、安置補助費、以及地上附著物和青苗補償費的補償標準另行制定。
征地方案公告之日起，搶種的農作物、搶建的設施不予補償。
第十三條 對耕地全部被征用的農村集體經濟組織，以村民小組為單位，每戶劃撥國有土地15平方米作為商業服務用地，由村民小組統一集中建設。政府核收征地成本費或沖減征地款。
第十四條 被征地的集體經濟組織成員符合下列條件之一的，可將農業戶口轉為非農業戶口：
（一）農村集體經濟組織成員個人耕地被征用后實際占用133平方米（0．2畝）以下的；
（二）撤銷農村集體經濟組織建制的。
第十五條 土地被征用后原負擔的農業稅相應核減。
第十六條 自征用土地方案批準之日起被征土地即為國有土地。被征農村集體耕地，在政府未開發利用前仍由被征用耕地的農村集體經濟組織或農民耕種，不得撂荒。
第四章 集體土地的規劃控制
第十七條 集體土地的規劃控制是根據土地利用總體規劃和城市發展建設需要，將集體土地作為城市建設儲備用地的行政行為。
第十八條 集體土地規劃控制范圍由市人民政府土地行政主管部門擬定，報市人民政府批準后，由區人民政府公告。
第十九條 規劃控制范圍內的土地按國有土地進行管理，建立地籍檔案。農村集體經濟組織不得改變原土地用途、不得擅自圈占、出租、轉讓土地，嚴禁耕地撂荒。
建設單位需在規劃控制范圍內開發建設的，依法辦理建設用地手續。
第五章 罰則
第二十條 違反土地法律、法規規定，阻撓國家建設征用土地的，由區人民政府土地行政主管部門責令限期交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。
第二十一條 違反本辦法征用集體土地的，由市人民政府土地行政主管部門依照《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》的有關規定予以處罰。
第二十二條 土地行政主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，未構成犯罪的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第六章 附則
第二十三條 市轄縣征用集體土地可參照本辦法執行，也可參照本辦法制定自己的具體管理辦法。
關鍵詞：農村土地； 土地流轉； 流轉原則； 流轉方式
一、農村土地流轉的相關概念界定
（一）農村土地
對于農村土地流轉問題的研究首先需要界定農村土地的內涵，根據《中華人民共和國農村土地承包法》的規定，農村土地指農民集體和國家所有但依法由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農業的各類土地。范圍主要有:農民集體所有的農業用地與國家所有依法歸農民集體使用的農業用地。
（二）土地流轉
土地流轉包括兩種情況：土地所有權的流轉和土地使用權的流轉。土地所有權的流轉包括土地的買賣、贈與、征收等。在我國目前土地流轉的實踐中，所有權的流轉基本上是從集體所有流向國家所有，即只允許農村集體所有的土地轉變為國家所有，主要是國家進行征地時土地的所有權由集體所有轉變為國家所有。
（三）農村土地流轉
農村土地流轉是農村集體土地所有權的轉讓和農村集體土地使用權的轉讓。農村土地所有權的轉讓主要是國家通過征收的程序將農村集體土地轉變為國有土地。農村集體土地使用權的轉讓主要是土地承包經營權的流轉，因為我國現行立法原則上不支持宅基地使用權和農村集體建設用地使用權流轉1。土地承包經營權流轉是土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式進行流轉。
二、農村土地流轉的原則
農村土地流轉的原則是指在農村土地流轉過程中，貫穿于整個流轉過程的總的指導思想和基本準則，在土地流轉中，發揮著指導、約束、和補充功能。
（一）農村土地所有權流轉的原則
農村土地所有權流轉的原則主要是土地征收過程中應該遵守的原則。主要包括依法原則、合理補償原則。
1、依法原則
我國現行《憲法》第十條明確規定："國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償"，同時，在《土地管理法》第二條中規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。
2、合理補償原則
我國憲法明確規定對土地實行土地征收的要給予補償，我國《物權法》第四十二條明確規定"征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費用，安排被征地農民的社會保障費用。"《土地管理法》和《土地管理法實施條例》對補償的標準作出了具體的規定。
（二）農村土地承包經營權流轉的原則
1、依法原則
依法原則指土地流轉必須依照法律、法規的規定，主要是依照《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規。依法原則要求流轉的期限合法、流轉的用途合法、流轉的程序合法。
①流轉的期限合法。
《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規對土地承包經營權流轉的期限都做出了硬性規定。這就要求流轉雙方在協商土地承包經營權流轉的期限時，不能超過承包期的剩余期限。也就是說，土地承包經營權流轉最長的期限：農地為三十年，草地為三十年至五十年，林地為三十年至七十年。
②流轉的用途合法
對于流轉的土地，流入方必須遵守法律、法規的規定，《物權法》第一百二十本條規定：未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。這就要求：流轉的土地，非經法定程序批準，不能用于非農業生產。
③流轉的程序合法
流轉的程序合法主要是指流轉必須履行法定的程序，流轉雙方應該簽訂書面的流轉合同，以轉包、出租、互換、或者其他方式流轉的，承包方應當及時向發包方備案，以轉讓方式流轉的，應當事先向發包方提出申請。受讓方再次流轉的，必須取得原承包方的同意。
2、意思自治原則
《農村土地承包法》第三十三條規定，土地承包經營權流轉應當遵循平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。本條所體現的就是土地承包經營權流轉的意思自治原則。
3、堅持有利發展、穩步推進的原則
在堅持農村基本經營制度不變的前提下，適應當地經濟社會發展要求，積極穩妥推進土地承包經營權依法流轉，對農村勞動力轉移較充分的村，鼓勵整體集中連片流轉;對農村勞動力轉移還不夠充分的村，鼓勵農戶相互流轉，有條件的地方可以發展專業大戶、農業專業合作社等規模經營主體。
三、農村土地流轉的方式
農村土地流轉的種類根據人的主觀意愿，土地流轉可分為主動的土地流轉和被動的土地流轉。
（一）主動的土地流轉
主動土地流轉指在平等的基礎上，根據本人的意愿將其所有的土地所有權、承包權和使用權，遵循一定的程序轉讓給他人占有、使用、收益和處分的行為。我國農村土地的主動流轉主要是土地承包經營權的流轉，其可以分為：低層次的土地流轉、市場行為的土地流轉和資本化的土地流轉。
1、低層次的土地流轉
低層次土地流轉主要發生在農戶與農戶之間，是比較初級的土地承包經營權流轉類型形式，主要包括互換、代耕代種。
2、市場行為的土地流轉
市場行為的土地流轉是指通過市場手段，將土地承包經營權轉讓給他人從而得到一定的收益的行為。目前我國主要有四種類型：一是出租，二是土地使用權買賣，三是土地信托，四是反租倒包2。
一、農村集體建設用地使用權流轉的法律空間。
在農村集體建設用地使用權流轉問題上，有很大一部分人所持的觀點就是農村集體建設用地使用權不能用于流轉，他們所持觀點的法律依據就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第六十三條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”以及《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號,以下簡稱《決定》）第十條規定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地”等規定，筆者認為，以此來作為農村集體建設用地使用權不能用于流轉的法律依據，是極其偏面的，是對法律規定的斷章取義。
對于農村集體建設用地使用權流轉這一概念，盡管在我國國家層面的土地管理法律規范中沒有明確的概念或規定，但并沒有排除法律為其留存的空間。對于農村集體建設用地使用權能夠用于流轉,包括出讓、轉讓、租賃、轉租和抵押、用于入股或聯營，我國的土地管理法及相關規定是留有一定的法律空間的。
我國《土地管理法》第九條“國有土地和農村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”，第十一條“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確定建設用地使用權”，第十三條“依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，為集體建設用地使用權流轉提供了大的原則。
而《土地管理法》第四十三條盡管規定了“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的內容，但其同樣也規定了“興辦鄉鎮企業和農村建設住宅經依法使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公益設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”內容。《土地管理法》第六十三條盡管也同樣規定了“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”，但也同樣規定了“符合土地總體利用規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移”除外的內容；《鄉鎮企業法》第二十八條“舉辦鄉鎮企業，其建設用地應當符合土地利用總體規劃，嚴格控制、合理利用和節約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉鎮企業使用農村集體所有的土地的，應當依照法律、法規的規定，辦理有關用地批準手續和土地登記手續”；《決定》第十條規定：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”；《擔保法》第三十六條“鄉（鎮）、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。”《土地管理法》第六十條“農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。”原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》（1995年5月1日實施）第四十三條“鄉（鎮）村辦企事業單位和個人依法使用農村集體土地進行非農業建設的，可依法確定使用者集體土地建設用地使用權”等等規定，對我國農村集體土地建設用地使用權流轉都進行了明確的規定，就是農民集體土地建設土地使用權可以確認給單位或個人用于非農建設并予以流轉。但根據上述規定，其流轉有著嚴格的條件，部分流轉方式，如農村宅基地的轉讓及宅基地上房屋轉讓附帶宅基地使用權的轉讓、抵押，農村承包經營的荒地，鄉鎮村辦企業房地產抵押甚至受到更嚴格的限制，但總的說來，其表現如下：）主體限定，使用農村集體土地建設用地的主體只能是鄉（鎮）村辦企事業單位，或因破產、實施兼并而取得、實現鄉鎮村辦企業房產抵押而一并實現土地使用權抵押權的單位及符合在農村申領宅基地或接受房屋使用權轉移（包括受贈、繼承、購買）的個人；
2）使用用途限定，僅能或必須用于興辦鄉（鎮）企業，鄉（鎮）公益設施和公益事業建設，或農村居民建設住宅三類情形；實現鄉鎮村辦企業房產抵押而一并獲得集體建設用地使用權的，未經審批不得更改土地性質和用途。
3）程序限定，必須符合土地總體利用規劃，并辦理有關非農建設用地批準手續和土地使用權或他向權登記手續。
以上三個條件缺一不可。只有在上述情況下，取得集體建設用地使用權才為合法、有效。這也是我國法律、法規、部門規章為集體建設用地使用權流轉留存的法律空間。
當然在對待農村宅基地使用權流轉問題和實現承包荒地和鄉鎮村辦企業房產抵押權而引起的集體建設用地使用權流轉問題上，我國有其特殊的規定。
對于農村宅基地使用權流轉問題，我國法律有著這樣的規定，《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積……。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，《決定》第十條規定的“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”，以及《擔保法》第三十七條規定的農村宅基地不能用于抵押。但這里僅禁止了城鎮居民不能取得農村宅基地，并沒有禁止可以向農村居民轉讓、出租宅基地及在轉讓房屋時附帶宅基地使用權一同轉讓的規定。對此，從《土地管理法》第六十二條第四款“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”的規定本意，可以一窺究竟。其內在含義對于住房出賣還是允許的，只是其出賣的主體不能是城鎮居民，而對出租對象則沒有限制。這是一個特殊情況。
對于實現實現農村承包荒地或農村鄉鎮企業房地產抵押權而取得的農村集體建設用地使用權流轉問題，根據《擔保法》第五十五條規定“依照本法規定以承包的荒地的土地使用權抵押的，或者以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物占用范圍內的土地使用權抵押的，在實現抵押權后，未經法定程序不得改變土地集體所有和土地用途。”但其集體如何實現，實現程序等還有待于明確規定。
二、應在法律層面明確集體建設用地流轉規定，建立合法、有效的農村集體建設用地流轉市場，規范集體建設用地使用權流轉制度。
法律規定的駁雜、語言文字的表述不明確、不明晰，往往導致人們對法律規定理解的曲解和錯誤，為斷章取義和任意取舍留存了空間。在關于農村集體建設用地使用權流轉問題上，相關規定的非直接、非明確、非明晰表述尤為明顯。
比如，在對于可以使用農村建設用地主體的表述上，《土地管理法》第四十三條、六十三條都在“但”字之后進行了表述，而在“但”字之前的內容規定及文意表達上又用了絕對性的文字表述，使法律條文的內容在邏輯上出現了前后矛盾；還比如，在對農村宅基地的取得和轉讓上則沒有給出明確的規定，《土地管理法》第六十二條在規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”同時，卻沒有規定取得或因繼承、受贈等方式取得多處宅基地，或由農村居民變為城鎮居民后擁有農村宅基地如何處理方式。同時，該條文又規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，而不對該出賣、出租的合法性做出規定，而結合《決定》第十條規定的“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”規定，推測《土地管理法》第六十二條第四款的本意，對于宅基地上房屋的轉讓除不能賣給城鎮居民外，還是可以轉讓、出租的，其結果只是對于出賣者不能再申請宅基地。使人只能去推測法律的本意或尋找法律給人們行為留存的空間。
再比如，對于因實施破產、兼并、實現農村荒地承包經營權或鄉鎮村辦企業房地產抵押權而獲得農村集體建設用地使用權的，如果其取得主體不是土地管理法規定的三類主體的話，由誰回收集體建設用地使用權，有無時間限制、程序如何掌握，均沒有明確規定。有的只是個性法律規定，如《商業銀行法》第四十二條規定“商業銀行因行使抵押權、質權而取得的不動產或者股權，應當自取得之日起二年內予以處分”，從中存在為實現農村荒地承包經營權或鄉鎮村辦企業房地產抵押權的情形。而這些規定僅僅指的是個性主體，不具有規范一般主體、特定行為的效力；再說這些個性法律條款，也需要土地管理法律法規中有進一步如何實現具體針對實現農村集體建設用地抵押權的明確規定。為此，應首先通過修改、完善土地管理法，或國土資源管理部門頒布的部門規章，進一步具體明確規定三種類型集體建設用地使用權取得、流轉的方式、程序和內容。
其次，為配合上述規定，由相應區域范圍內的某一級政府主導分類建立——興辦鄉鎮企業用地、農村建設住宅用地、鄉（鎮）村公益設施和公益事業建設用地使用權無償取得、劃撥、出讓、出租、轉租、抵押、入股、聯營等的農村集體建設用地使用權流轉統一市場或登記機構，明確規定相應集體建設用地使用權的主體資格、用途申報、相應權利流轉年限、登記、批準程序，規范集體建設用地使用權的流轉。
再次，規定或指導農村集體經濟組織按照《村民委員會自治法》的規定，對集體建設用地使用權流轉建立村民議決制度，避免影響國家基本土地管理制度和農村基本經濟制度。
第四，與時俱進，修改不應時代的法律法規，使法律概念與現實相統一。
如《鄉鎮企業法》對鄉鎮企業的定義，“鄉鎮企業”作為一個明顯帶有時代特征的字眼，隨著現代公司制度的日益深入、鄉鎮企業管理機構的改革和職能的改變、諸多原來所謂鄉鎮企業摘掉全民或集體的帽子或現代企業制度的建立，其已經越來越不合事宜，其作為一類使用集體建設用地的主體，應重新定義，并在相應法律規定中要取得統一。
只有通過以上四個方面的努力，才能建立我國合法、有序的集體建設用地使用權流轉法律制度。使全國各地不斷出現的、在地方性法規或政府規章層次上進行詳細規定的情形或付諸于司法實踐的情況，早日能夠上升到法律的層面，以盡快建立和完善我國的集體建設用地流轉制度。
附：以上文章參考了以下法律、法規、行政法規或國務院頒布的行政規范性文件、部門和地方政府規章：
1）中華人民共和國土地管理法
2）中華人民共和國鄉鎮企業法
3）中華人民共和國擔保法
4）中華人民共和國商業銀行法
5）《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）
6）《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號）
7）原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》
8）《河北省集體建設用地使用權流轉暫行辦法》〔2008〕第11號
9）《河北省農村宅基地管理辦法》［2002］第7號
10）其他省、市集體建設用地使用權流轉地方性法規、部門規定
第一條 根據《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），結合我省實際，制定本辦法。
第二條 本辦法適用于本省行政轄區內的一切土地。
第三條 各級人民政府要認真貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，切實加強土地管理，嚴格控制和制止亂占濫用土地的行為，合理開發利用土地資源。
第四條 依法實行土地有償使用制度和土地使用權出讓、轉讓制度。
第五條 縣級以上人民政府土地管理部門，主管本行政區域內城鄉土地的統一管理工作。
鄉（鎮）人民政府負責本行政區域內的土地管理工作，配備專職土地管理員，具體辦理土地管理事宜。
使用土地千畝以上的企業、萬畝以上的農、林、牧場，應確定相應的機構或人員負責本單位的土地管理工作，并接受當地縣級以上人民政府土地管理部門的領導。
第六條 對認真執行《土地管理法》和本辦法，在管理、使用、保護、開發土地和在科研、宣傳教育等方面作出顯著成績的單位和個人，由縣級以上人民政府給予表彰和獎勵。
第二章 土地的所有權和使用權
第七條 下列土地屬于國家所有：
（一）除法律規定屬于集體所有以外的城市市區的土地；
（二）依法征用的土地；
（三）依法確定給全民所有制單位、集體所有制單位、農民集體經濟組織和個人使用的國有土地；
（四）依照法律規定屬于國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、水面、河灘、戈壁、沙漠、冰川等。
第八條 農村和城市效區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬集體所有；承包地、宅基地和自留地、自留山，屬集體所有。
集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業集體經濟組織或村民委員會經營、管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。
村農民集體所有的土地已經分別屬于本村兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。
第九條 依法使用國有土地的全民所有制單位、集體所有制單位，依法使用和承包經營國有土地和集體土地的個人，只有使用權、承包經營權，沒有所有權。
第十條 集體土地所有者、國有土地使用者和集體土地建設用地使用者，必須依法向所在縣（市、區）人民政府土地管理部門申請土地登記。跨縣使用土地的，應分別向土地所在縣（市、區）人民政府土地管理部門申請土地登記。
縣級人民政府土地管理部門組織調查，核準權屬、界址和面積后，統一登記造冊，報縣級以上人民政府核準，頒發國有土地使用證、集體土地建設用地使用證或集體土地所有證，確認所有權或使用權。
第十一條 依法使用國有土地或集體土地的單位和個人，不得買賣、非法轉讓土地和擅自改變土地的用途。依法改變土地所有權、使用權，或因買賣、轉讓地上附著物而涉及土地所有權、使用權的轉移，需要辦理土地權屬變更登記手續，更換土地證書的，應向縣級土地管理部門申請，報縣級以上人民政府批準。
第三章 土地的利用和保護
第十二條 縣級以上人民政府土地管理部門應依法建立土地調查和地籍管理制度。土地管理部門應會同有關部門根據調查資料進行土地的分等定級，為科學管理土地提供依據。調查計劃由縣級以上人民政府土地管理部門會同有關部門制定，經同級人民政府審查，報上一級人民政府土地管理部門批準執行。
第十三條 土地管理部門依法建立土地統計制度。土地統計人員依法行使土地統計職權。土地所有者和使用者必須如實提供有關文件、資料，不得虛報、瞞報、拒報或偽造篡改。所提供統計資料不實的，土地管理部門可責令更正或組織調查核實。統計核實的數據，任何單位和個人不得擅自更改。
第十四條 縣級以上人民政府組織土地管理部門和有關部門編制土地利用總體規劃，報上一級人民政府批準執行。未經批準機關同意，不得擅自修改。
土地利用總體規劃要符合國土規劃；各部門的用地規劃，應當符合土地利用總體規劃；在城市規劃區內，土地利用要符合城市規劃；城市規劃應當與土地利用總體規劃相協調。
各級人民政府審批占用耕地，應嚴格執行國家和省下達的年度非農業建設占用耕地的控制指標。
第十五條 各級人民政府土地管理部門應根據土地利用總體規劃，會同有關部門編制年度用地計劃和土地開發計劃，并納入國民經濟和社會發展計劃。
第十六條 未經劃撥使用的國有土地，均屬國有儲備土地，由當地縣（市、區）人民政府土地管理部門登記造冊，負責管理。
第十七條 各級人民政府應在有利于生態平衡和水土保持的前提下，采取優惠辦法，鼓勵、支持集體和個人有計劃地開發荒地、荒山、河灘，充分利用閑散零星土地。
第十八條 開發利用國有荒地、荒山、河灘等用于農、林、牧、漁業生產的集體和個人，須向當地縣土地管理部門提出申請，經縣級以上人民政府批準，辦理使用手續，取得使用權。開發一千畝以下的，由縣（市、區）人民政府批準，報州、市人民政府或地區行署備案；一千畝至五千畝的，由州、市人民政府或地區行署批準，報省人民政府備案；五千畝以上的，由省人民政府批準。
第十九條 各級人民政府應鼓勵、支持承包經營耕地的集體和個人不斷改善經營管理，增加土地投入，改良土壤，提高地力，禁止掠奪式經營。
第二十條 任何建設用地，都必須遵循經濟、合理的原則。城市建設要同改造舊城區結合起來。村鎮建設應充分利用原有的宅基地和空閑地。一切建設者都要十分珍惜耕地，可利用荒山、荒坡的，不得占用耕地；可利用劣地的，不得占用良田。
第二十一條 下列土地未經國務院授權的有關主管部門或省人民政府許可，不得占用或征用：
（一）國家或省劃定的自然保護區、風景名勝區、文物保護區內的土地；
（二）國家或省劃定的名、優、特、稀農產品和高產糧、棉、油生產基地，以及城市長期保留的蔬菜生產基地；
（三）國家鐵路、公路用地，重要水利、水電工程和人畜飲用水源等重要設施用地；
（四）重要的軍事和科學實驗基地。
第二十二條 經批準非農業建設需占耕地的，按國家有關規定繳納耕地占用稅后，辦理劃撥手續。
第二十三條 建設單位經批準征用的耕地和其他有收益的土地，以及機關、團體、企事業單位興辦農場占用的耕地，滿一年還未使用的，由土地管理部門收取荒蕪費。荒蕪費的標準為同類土地年產值的二倍。荒蕪一年以上二年以內的，加倍收取。超過兩年的，由土地管理部門報經原批準機關批準收回土地使用權，注銷土地使用證。土地荒蕪費只能用于土地的開發和整治。
鄉（鎮）村企業、公共設施、公益事業建設及個人建房占用耕地和其他有收益的土地，未使用的，依照前款規定，由鄉（鎮）人民政府收取荒蕪費，列入鄉財政收入。超過兩年不使用的，由集體經濟組織收回。
集體或個人承包經營的耕地荒蕪一年不種的，由鄉（鎮）人民政府進行批評教育，限期恢復耕種。超過一年的，按該耕地產值的一至二倍收取荒蕪費，列入鄉財政收入。二年以上仍不耕種的，加倍收費，并由發包單位收回，另行發包。
第二十四條 按《土地管理法》第十九條規定收回的國有土地，可按審批權限，撥給符合使用土地條件的單位有償使用。未劃撥使用的耕地，可以臨時讓農業集體經濟組織或個人有償耕種。在耕種期間，不得種植多年生作物，國家建設需要時應立即交還，土地上有青苗的，用地單位酌情付給青苗補償費。
第二十五條 使用集體所有土地，有下列情形之一的，由集體土地所有者收回土地使用權，另行安排使用：
（一）不按批準或協議規定的用途使用的；
（二）農業戶轉為非農業戶后，原使用的承包地、自留地、自留山、飼料地；
（三）農業戶轉為非農業戶遷移后騰出的宅基地，非農業戶居民遷移后騰出的宅基地，農村居民在規定期限內不使用的宅基地，按村鎮規劃新建住宅后騰出的舊宅基地；
（四）農村承包經營戶不使用的土地。
第二十六條 縣（市、區）人民政府對本行政區域內挖砂、采石、取土等要統籌安排，合理布局，應利用不適宜種植的土丘、荒坡，不準毀田。
單位和個人從事經營性挖砂、采石、取土的，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣（市、區）土地管理部門會同礦管部門審批，劃定范圍，頒發臨時土地使用證。挖砂、采石、取土后應當恢復耕地的，由用地單位或個人予以復墾；無力復墾的，每畝按一千元至三千元向當地鄉（鎮）人民政府繳付土地復墾費，由鄉（鎮）人民政府負責組織復墾。復墾后由土地管理部門負責檢查、驗收。
任何單位和個人不經有關部門允許，不得以任何借口堵截河流、毀斷道路、棄土堆石等，破壞土地現狀。
第二十七條 不得占用耕地建墳。逐步建立公墓區和推行火葬。
第四章 國家建設用地
第二十八條 建設單位用地按下列程序辦理：
（一）申請選址，建設單位必須持國務院主管部門或縣級以上人民政府按照國家基本建設程序批準的建設項目設計任務書或其他批準文件，向擬征（撥）地所在的縣級人民政府土地管理部門申請，經縣（市、區）人民政府審查同意后，進行選址。在城市規劃區范圍內選址，應取得城市規劃管理部門的同意。涉及環境保護、安全防火、軍事重地、文物保護和林業等方面的，須征得有關部門同意。
（二）核定面積，簽訂協議。建設地址選定后，建設單位持經批準的初步設計文件、用地范圍圖、總平面布置圖、年度基本建設計劃、地理位置圖及有關資料，向征（撥）地所在地的縣（市、區）土地管理部門正式申報建設用地面積。縣（市、區）土地管理部門審核后，組織建設單位和被征（撥）單位及有關部門，依法商定征（撥）用地面積和補償、安置方案，簽訂征地協議書，報縣級以上人民政府批準。
（三）劃撥土地。用地申請按審批權限經縣級以上人民政府批準后，由所在地的縣（市、區）土地管理部門核發建設用地許可證，根據建設進度一次或分期劃撥土地。一個建設項目需要使用的土地，應根據總體設計一次申請批準，不得化整為零。分期建設的，應分期征地，不得越期征用。
（四）建設項目竣工經主管部門驗收，縣（市、區）土地管理部門核查實際用地后，辦理土地登記手續，發給土地使用證。
第二十九條 因搶險救災、緊急軍事行動等急需要用地時，可先占用，并按批準權限盡快補辦用地手續。
第三十條 各級人民政府審批征用土地的權限；
（一）征用耕地一千畝以上，其他土地二千畝以上，或征用耕地和其他土地疊加達到二千畝以上的，由省人民政府審查后，報國務院批準。
（二）征用耕地十畝以上（菜地、園地三畝以上），不足一千畝；其他土地二十畝以上，不足二千畝的，由省人民政府批準。
（三）征用耕地超過三畝，不足十畝；菜地、園地超過一畝，不足三畝；其他土地超過十畝，不足二十畝的，由州、市人民政府或地區行署批準，報省人民政府備案。
（四）征用菜地一畝以下，耕地三畝以下，其他土地十畝以下的，由縣級人民政府批準，報州、市人民政府或地區行署備案。
第三十一條 征用集體土地，用地單位按如下標準支付被征地單位費用：
（一）土地補償費
1、征用菜地、園地、水澆地、水田按征用前三年平均每畝年產值的四至六倍補償。征用旱地按三至五倍補償。上述各類土地壓有砂面的，每畝可另補該地一至三倍的砂面費。
2、征用棄耕地，可按附近同等土地作物征用前三年平均每畝年產值的三倍補償。
3、征用從未耕種過的無收益的土地，一般不予補償。
4、征用林地、牧場、草原、漁塘、宅基地等的補償標準，由州、市人民政府或地區行署規定，報省人民政府批準。
（二）青苗補償費
被征耕地上青苗的補償標準為當季作物產值，無苗的按當季實際投入給予補償。
（三）地上附著物補償費
被征土地上的樹木、建筑物、構筑物的補償標準，由縣級以上人民政府作出規定，報省人民政府備案。從協商征地之日起，搶種的樹木和搶建的建筑物、構筑物不予補償。
（四）安置補助費
1、征用耕地，按照《土地管理法》第二十八條第二款規定的標準計算。
2、征用宅基地、空閑地、棄耕地以及荒地、荒山，不付給安置補助費。
3、征用林地、牧場、草原等安置補助費的標準，由州、市人民政府或地區行署規定，報省人民政府批準。
按照上述標準支付的土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經縣（市、區）人民政府批準，可適當增加安置補助費，但安置補助費和土地補償費總和不得超過被征土地年產值的二十倍。
（五）新菜地開發建設基金
征用城市郊區、工礦區、縣城城關的菜地，除支付土地補償費、安置補助費外，還要繳付新菜地開發建設基金。蘭州市所屬區、縣按《蘭州市蔬菜基地管理辦法》執行，其他地區按每畝三千元至八千元繳付。
第三十二條 年產值的計算方法，根據統計年報算出征地前三年的平均產量，乘以國家規定的價格。國家沒有規定價格的農副產品，按當地市場年綜合平衡價格計算。耕地的年產值包括該耕地上的各類作物有價值的主、副產品（如秸桿等）的產值。
第三十三條 被征土地上的青苗、附著物補償費，屬個人的付給個人，屬集體的付給集體。土地補償費、安置補助費歸被征地單位所有，應集中管理，列專戶儲存，用于發展生產、多余勞動力的安置和不能就業人員的生活補助，不得挪作他用，任何單位和個人不得占用。土地管理部門和銀行、信用社負責監督。
第三十四條 計稅面積的土地被征用后，應依法減免農業稅。糧油合同定購任務的調整，由縣級以上人民政府按有關規定辦理。
因興修小型水利占用計稅面積土地的，不減農業稅和糧油定購任務，按照誰受益誰負擔的原則，由鄉（鎮）人民政府或縣（市、區）人民政府調劑解決。
第三十五條 因耕地被征造成的農業剩余勞動力，由土地管理部門組織被征地單位、用地單位和所在鄉（鎮）人民政府廣開生產門路，妥善安置，并鼓勵、支持自謀職業。安置不完的，用地單位可申請合同制工人招工指標，選招符合條件的人員到用地單位或其他全民、集體所有制單位就業，轉為非農業戶口，并將相應的安置補助費轉撥給吸收勞動力的單位。
在城市郊區以蔬菜生產為主的，征地后被征地單位人均菜地在零點三畝至零點五畝的，每征一畝最多招一人；人均菜地不足零點三畝的，每征一畝最多招二人。
在產糧為主的地區，征地后被征地單位人均耕地在零點五畝至零點七畝的，每征一畝最多招一人；人均耕地不足零點五畝的，每征一畝最多招二人。
第三十六條 農業集體經濟組織的土地被一次征完或征地后人均耕地不足零點一畝、又不具備遷村條件的，征地前須經省人民政府同意，方可與農民協商征地。征地報告經省人民政府審查批準后，可將原有農業戶口全部或部分轉為非農業戶口。全部轉戶后剩余的零星土地，由土地管理部門作為國有土地管理。
第三十七條 依法開采地下礦產資源造成集體所有耕地地面塌陷的，應由開采者負責整治，并對造成的損失給予適當補償。不能整治利用的，經縣級以上人民政府批準，可作征地處理。
第三十八條 施工單位在施工過程中需要的臨時用地，應在已征地范圍內解決；無法解決的，可提出借地數量和期限的申請，并持與被借地單位簽訂的臨時用地協議，經批準方可使用。借地不足十畝的，由縣（市、區）土地管理部門批準；十畝至二十畝的，經縣（市、區）土地管理部門審核，報州、市或地區土地管理部門批準；超過二十畝的，經州、市或地區土地管理部門審核，報省土地管理部門批準。借期一般不得超過二年，確需延長借用期限的，報原批準機關審批。借用期間，用地單位應按所借土地的年產值逐年予以補償。在臨時用地上不得興建永久性建筑或擅自改變土地用途。工程竣工后，所借土地要及時歸還，不得轉讓，并負責恢復土地原貌，或支付相應的費用。
第三十九條 國家建設用地，經批準后由土地所在縣（市、區）人民政府負責統一征用。用地單位須按征地費用總額（土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發建設基金等）的百分之三至四向縣（市、區）土地管理部門繳付土地管理費；使用荒地、荒山、河灘、戈壁等土地的，按每畝四十元至一百元繳付土地管理費。
蘭州市的城關、七里河、安寧、西固四區按征地費總額的百分之三收取土地管理費，其中百分之七十自留，百分之十和二十分別提交省、市土地管理部門。
其他縣（市、區）按征地費總額的百分之四收取土地管理費，其中百分之七十五自留，百分之十和十五分別提交省、地（州、市）土地管理部門。
土地管理費列為地方財政的預算外資金，用于土地管理，不得挪作他用。
第四十條 城市非全民所有制企事業單位和個人進行建設需要使用土地的，比照本章規定辦理。
第五章 鄉（鎮）村建設用地
第四十一條 對農村非農業建設和個人建房用地，實行申請、審查、批準、劃撥、登記、發證制度，由縣（市、區）人民政府分別發給集體土地建設用地使用證。
第四十二條 鄉（鎮）村企業建設用地，須持縣以上人民政府批準的建設項目文件、平面圖，向縣（市、區）土地管理部門申請；鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設需要使用土地的，經鄉（鎮）人民政府審核后，向縣（市、區）土地管理部門申請。上述用地均參照本辦法第二十八、三十條的有關規定辦理用地審批手續。
第四十三條 嚴格控制占用耕地特別是菜地和水澆地建房。農村居民建房應服從村鎮建設規劃，盡量利用原有宅基地、空閑地、荒地、荒坡等非耕地。建房申請，須經所在村村民小組群眾同意，村民委員會審查，報鄉（鎮）人民政府批準。新占耕地的，經鄉（鎮）人民政府審核后，報縣（市、區）人民政府批準。
原住房在良田內的農戶，自愿搬遷到山坡、荒地上居住的，可適當放寬住房面積，所退耕地可由該戶承包使用。
出賣、出租房屋的，不得再劃給宅基地。
第四十四條 回鄉落戶的離休、退休、退職的職工、干部、軍人的建房用地，由本人向村申請，經鄉（鎮）人民政府批準后予以安排，占用耕地的，須由縣級人民政府批準。
回鄉定居的海外僑胞、港澳同胞、外籍華人建房用地，由縣（市、區）人民政府審核批準，其建房用地面積，可適當放寬。
以上建房用地均按本辦法第三十一條規定的標準支付土地補償費。
第四十五條 農民建房用地的限額和標準，鄉（鎮）村企業、公共設施、公益事業建設用地的限額，由省人民政府規定。
第四十六條 鄉（鎮）企業用地，參照本辦法第三十一條規定的補償標準予以補償，妥善安置被征用地農民的生活和生產。
鄉（鎮）公共設施、公益事業用地，應盡量在規劃區內調劑。占用集體耕地的，予以適當補償，具體標準由縣（市、區）人民政府規定。
鄉（鎮）村建設占用的耕地，不減免農業稅，不調整糧油定購任務。
第四十七條 城鎮非農業戶居民使用耕地或其他土地建房，農村承包經營戶、個體工商戶、個人合伙從事專業性生產占用集體土地的，參照本辦法第三十一條規定的補償標準，支付費用。
第四十八條 農村非農業建設和個人建房占用耕地的，均應按規定繳納耕地占用稅和土地管理費。
第六章 罰 則
當前集體建設用地流轉的特點及成因
流轉的特點：一是集體建設用地隱形流轉已成為普遍現象。通過調查，近三年來慈利縣有97戶宅基地流轉，占調查總戶數的4%，由此推斷，農村宅基地流轉與城市居民住宅地流轉不相上下。流轉私下交易的多，辦正式手續的少。調查的買賣宅基地11宗，只有2戶辦理過戶手續；出租的無一人與國土資源部門或村委會、村民小組簽訂租賃合同。
二是流轉的形式多樣，但以租賃為主。一是由集體經濟組織直接轉讓土地使用權。二是農民直接以轉讓、出租房產形式連帶轉讓，出租集體建設用地使用權，特別是縣城區零陽鎮十個居委會及集鎮所在地，并且出租比轉讓的多。三是征為國有土地后再出讓，補辦轉讓、出讓手續，但數量減少。四是鄉企改制處置，鄉集體性質的土地，先征為國有，再通過政府指定的交易機構掛牌轉讓。
三是流轉的主體多元化。轉讓方和出租方既有鄉鎮企業土地所有者和村集體經濟組織土地所有者，又有個人等土地使用者。受讓方既是集體經濟組織內部成員，也有其他集體經濟組織成員及黨政干部和職工。
流轉的原因：一是城鎮化建設速度加快，農民向非農產業轉移。城市、集鎮是政治、經濟、文化中心，也是農民打工的集散地，一部分賺到錢的農民向往城鎮生活，進城鎮購房，轉為城鎮戶口，造成原宅基地閑置。另一部分打工或經商者，收入不高或剛起步，只有到城郊交通方便的村租廉價農民住宅地營生，郊區農民也愿將寬裕的住宅出租，撈點收入補貼家用。再者處于集鎮地位，公建專業市場難以滿足商業發展的需要，將原來的住宅變為店鋪再出租，造成集鎮宅基地出租市場異常活躍。
二是現行的法律規定變相造成地下交易。《土地管理法》第63條規定：農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租于非農業建設。農村建設用地也不準直接入市。法律的規定其根本出發點是保住18億畝耕地不減少。實踐證明采取堵的辦法是解決不了農村建設用地流轉的問題，因為地與人、地與社會這種關系是復雜的，復雜的關系采取單純的堵辦法是解決不了問題的。從物權上來看，集體建設用地包括農民宅基地是一種物權，是土地資產，不是資源，應有其價格，集體經濟組織與農民應該從中獲得完整的占有、使用、收益、處置權益。我們在實際操作中，農民宅基地如要流轉給本集體經濟組織以外的單位和個人，必須征為國有再出讓，參照國有劃撥土地轉讓，簽訂出讓合同，補交評估價40%的出讓金及16%的稅費，土地的純收益大部分歸政府，村、組基層組織沒有收益，農民只得小頭，非農民所愿，必然造成基層組織不管事，私下交易暗流涌動。加之集體建設用地涉及面廣，如征為國有，形成國有土地在集體土地中零星點狀分布，不利于權屬管理。盡管國家采取世界上最嚴厲的措施杜絕直接買賣集體所有土地也是徒勞的，只是將花樣翻新，只賣房子不賣地，把房價抬高，用民間契約代替手續、證書。
三是保護耕地的政策與現實脫節。國家鼓勵農民建房利用荒山荒坡，獎勵措施僅僅是審批面積增大，但在荒山、荒坡上開墾一個宅基地需要幾千元或上萬元，且交通不便。到公路邊上占田修房，交通方便，省開發費，現在減輕農民負擔，農民建房只需5元錢的工本費，大都削尖腦袋找批地之路，或者干脆硬性占地，造成違法事實。國土資源部門執法只有制止（停工通知），無拆除權，更沒有強制力，請法院執行費時費力，如何談得上用世界上最嚴厲的措施保護耕地呢？
集體建設用地隱形流轉帶來的影響
一是擾亂國有土地市場正常秩序。集體建設用地使用權通過隱形交易的方式私自流轉，雙方協議低價買賣，不辦理任何手續，逃避稅費，其土地收益歸個人所得；給城市居民到郊區購買農民住宅地造成可乘之機，把本來應到政府指定的土地交易市場去購買國有土地的，轉到郊區購買農民宅基地，嚴重擾亂了國有土地市場正常秩序。
二是制約了集體經濟的發展。我國長期以來對集體建設用地流轉有諸多限制，集體建設用地不能依法流轉，流轉只有在地下市場中進行，其土地收益歸個人所得，集體經濟組織對集體土地享有所有權而無半點收益，制約了集體經濟的發展。
三是引發社會矛盾和產權糾紛。由于集體建設用地使用權流轉的行為和結果得不到法律的承認和保護，當轉讓、出租行為發生后，雙方一旦產生矛盾和糾紛，對簿公堂時法院只能判交易無效，在一定程序上損害了承租人和買方的利益，助長了村民在處理宅基地交易問題上的無理行為。
四是導致土地違法案件屢屢發生。一部分農民將自家房屋部分或整體出租收取租金，獲得了不菲的經濟收益。受經濟利益的驅動，造成很多農戶在原有宅基地紅線外私搭亂建，甚至違法建房或私下買賣土地建房，批不到土地，就違法占地，導致違法占地屢禁不止。
規范農村集體建設用地使用權流轉的建議
一是解放思想，提高認識。人們常說“身體在于運動，資本在于流動”，農村集體建設用地流轉政策性強、涉及面廣、矛盾糾紛多，這就需要我們充分認識農村建設用地問題的復雜性，進行深入細致的分析和總結，推動政策、制度創新，給出解決農村建設用地流轉的答案。按照《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第十條“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”及《湖南省國土資源廳關于服務社會主義新農村建設的意見》第五條的規定，積極推進和規范農村集體建設用地流轉，按照“存量改革先行、推動增量改革”的原則，建立農村集體建設用地使用權的流轉機制，給集體建設用地流轉以合法的出口，不失為治理“空心村”的明智之舉，將一戶想修而修不了的舊宅基地實行貨幣補償（買賣）得到合理有效的利用，從而達到節約用地的目的。農村集體建設用地的流轉與國有土地流轉，不僅關系到農民的切身利益，而且對壯大發展集體經濟，解決有錢辦事和穩定集體經濟組織，解決有人辦事，變官方管理為官民齊抓共管，控制集體建設用地供應總量，及時堵住集體建設用地私下交易的漏洞，實現國家所有土地、集體所有土地“兩種產權、一個市場”的格局具有重要的現實意義。
二是土地法律和地方法律應緊跟《物權法》作相應的修改。《物權法》未公布之前，現行的土地管理法律法規，代表集體土地的所有權人是一個虛擬的集體經濟村委會、村民小組，是一個自治組織，不能代表集體管理所有的土地，集體土地存在著產權不清晰、責權不明確的問題。而今《物權法》已頒布實施，其第六十條明確對集體所有的的土地行使所有權：屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權。從法律上首次賦予村委會、村民小組代表集體行使所有權，是農村集體土地當然的所有權人。集體建設用地所有權與一般物權或國有土地所有權具有同一性質，應該同國有土地一樣，所有權人應具有完整的占有、使用、收效、處置的權力，土地管理法要予以跟進。同時，建議將《土地管理法》第四十三條修改為“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，可以依法申請使用國有土地，也可以依法申請使用集體建設用地”，增加一條“農民集體建設用地可以依法流轉”。同時對法律責任的相關條文也要進行修正，才能做到有法必依、違法必究。
三是省人民政府應制訂具體的流轉辦法。制度是土壤，收成皆出于此地。省人民政府要出臺集體建設用地流轉的辦法，確定流轉的范圍與條件、流轉的方式及收益分配的比例等。農村集體建設用地流轉的前提必須遵守土地用途管制制度，也就是要符合土地利用總體規劃和建設規劃，納入土地利用年度計劃農用地轉用的總量控制，還要服從農地轉為建設用地土地收益增值分配政策，實行計劃指導，謹防建設用地流轉中的“李鬼”出現。
城市、集鎮規劃區以外依法取得的農村集體建設用地使用權向本集體經濟組織以外的單位和個人流轉時，須征得2/3以上村民或村民代表同意，辦理轉讓手續，保留集體土地性質，由買方向國家交納土地評估費10%的土地收益金，向村委會或村民小組交納土地評估費10%的收益金，買賣雙方參照國有土地流轉稅費標準補交稅費。在城市、集體規劃區以內的集體建設用地使用權流轉，必須依法征為國有，辦理國有出讓手續，由買方向國家交納評估費30%的土地出讓金，向村委會或村民小組交納評估費10%的收益金，買賣雙方按規定補交稅費。集體建設用地的房屋出租，出租方每年向村委會、村民小組交納承租費10%的收益金。以上收益金的開支用于本集體經濟組織內的公益事業（水利、機耕道等）建設、獎勵在荒山荒坡上建住宅的農民及村、組干部的部分工資。收繳原則：村民得大頭，國家主要通過集體建設用地流轉稅賦的形式分享。確定流轉的方式與年限：立足于“兩種產權，一個市場”，參照國家劃撥土地管理辦法的規定，流轉方式是集體建設用地使用權允許轉讓、出租、作價入股，并按照國有土地出讓的標準確定使用年限。
四是加強農村集體建設用地的地籍調查。國土資源行政主管部門應組織基層國土資源所開展農村建設用地地籍調查，摸清各村宅基地實際使用情況，對各村存在一戶多宅及宅基地閑置現象按成因進行分類，分情況進行處理。
五是建立集體建設用地流轉的交易平臺。集體建設用地流轉申請，由各鄉鎮國土資源所受理，報縣局進行土地評估及定價，核實所交收益金及出讓金，再統一到辦事大廳窗口辦理轉讓審批及登記手續。
六是恢復收繳開墾費，并確定村委會、村民小組行使所有權收取新供用地收益金，從源頭上嚴格控制農轉用新供集體建設用地的進口。法律規定交納的開墾費，不應被政策否定，從嚴格管理農用地確保18億畝耕地不減少來說，應該交納。按占旱土的收10元/m2、占水田收15元/m2，所得收益用于一家一戶辦不了的公益事業，如興修水利、機耕道等，極大地改善人居環境和生產條件，鞏固集體經濟組織，壯大和發展公益事業，最終達到集約節約用地的目的。國家要制訂相應的政策，對新供用地確定村委會、村民小組收取一定的收益金。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。
七是加強執法力度，打擊非法流轉、違法占地的行為。建立相關的舉報、巡查制度，對不按程序、不按規定流轉的，要嚴厲打擊；同時要堅決打擊違法占地以及利用集體土地搞商品房開發等違法用地行為，嚴禁借流轉之名行違法之實。
【關鍵詞】集體土地；國家征收；土地流轉；開發模式
1 國家法律規定的一般模式――實行土地征收制度，國家壟斷土地一級市場
我國實行生產資料的社會主義公有制，而土地作為生產資料中的重要因素，具有社會主義的公有性。因此，在我國的土地管理體制中，無論是國有土地還是集體土地，為了維護土地公有的基本制度，保護耕地和其他農業用地，保持國家對地產市場的調控能力，國家禁止所有權的流轉交易。土地所有權的不可交易性，意味著國有土地的所有權是唯一的和不可出讓、不可改變的，國有土地所有權在任何情形下都不得轉為集體所有權；集體土地除了被依法征收而成為國有土地外，其所有權性質也是不能改變的。
所有權是民事主體對物的全面的支配權，是物權體系的根基，也是物權法許多規則的基礎。但是，出于公共利益的需要，國家依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收是國家以行政權取得集體、單位和個人的財產所有權的行為，是物權變動的一種極為特殊的情形，是所有權的一種被動流轉方式。征收導致所有權的喪失，對所有權人造成損害的應給予合理的補償。根據《物權法》規定，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益（圖1圖2）[2]。
2 法律一般模式的局限性
2.1 不利于自下而上的城市化進程
土地所有權流動具有單向性，使得我國土地所有權正常轉化的唯一法律形式為國家征收。與此相適應，法律規定任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地。國家壟斷了土地一級市場，農村集體土地使用權不得直接進入市場流轉。
這樣的管理模式，對于我國自下而上的城市化進程十分不利。其對于農用地的非農業建設限制以及其流轉管理的單一方式，直接導致了村辦企業、鄉鎮企業的發展困境。另外，為鄉鎮承接周邊城市產業轉移形成了障礙，不利于打破我國的“二元經濟體制”。
2.2 限制了農民對于集體土地的平等使用權力
雖然通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，但農村土地使用權流轉有諸多限制。如《農村土地承包法》規定土地承包經營權采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；《土地管理法》規定集體土地使用權不得出讓、轉讓和出租用于非農建設；《擔保法》規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，不利于土地資源的有效配置和市場化運作。這就相當于剝奪了農民土地的所有權，阻礙了非農經濟的發展和鄉鎮企業資產存量盤活。政府作為農地轉為國有土地的唯一仲裁者，擁有獲得農地并將其轉給城市使用者的壟斷性權力。而農民作為集體用地的實際使用者，其使用權力沒有得到公平的體現[2]。
3 集體土地使用權的流轉開發模式
3.1 政府主導型模式
3.1.1 編制建設規劃，確保集體土地的有計劃流轉
鄉鎮政府根據土地利用總體規劃、城鎮體系規劃及國民經濟和社會發展規劃編制建設規劃。農民集體建設用地經批準可以采用轉讓、租賃、作價入股、聯營聯建、抵押等多種形式進行流轉。放開了對鄉(鎮)村辦企業、公共設施、公益事業、私營或者聯戶辦企業以及村民自建住宅等對建設用地流轉的限制。集體建設用地由鄉鎮人民政府統一開發，采用招標、拍賣等市場方式提供土地使用權。
3.1.2 建立《集體土地流轉許可證》審批管理制度，規范土地流轉市場
通過《集體土地流轉許可證》管理制度的建立，規范農村集體用地的流轉開發。土地所有者和流轉雙方向土地所在地市、縣人民政府土地行政主管部門提出書面申請并填寫《流轉申請表》，然后市、縣土地行政主管部門對申請進行審核，填寫《流轉呈批表》報市、縣人民政府批準，頒發《流轉許可證》，流轉雙方按合同約定支付轉讓費等有關費用并辦理土地登記。
圖 3 土地流轉及土地增值收益分配
3.1.3 合理分配土地流轉收益，保障各方利益
在土地收益的分配上，土地所有權人與市、縣、鎮人民政府等共同參與。農民集體所有建設用地使用權發生流轉時，土地使用者須向市、縣人民政府繳納一定比例的土地流轉收益。以蕪湖為例，對于土地流轉收益和土地增值的收益，按土地所有者、鎮、縣(區)、市各2：5：2：1分配。這樣的分配方式，保障了各方的利益，在土地所有者與管理者之間形成共同利益關系，能有效的推進集體土地的流轉開發[3]。
3.2 自下而上推動型模式
與政府主導模式相對應的，還有自下而上的，由企業來推動集體土地流轉的開發模式。在經濟較為發達的地區，大城市周邊的鄉鎮受到核心輻射力的影響，承接了部分產業的轉移，形成了“離土不離鄉，進場不進城”的城市化局面。這些地方的集體土地流轉發生最早，具有典型的自下而上性。
3.2.1 以行政村和村民小組作為土地安排的主體
以行政村和村民小組為單位，建立集體經濟組織，在不改變土地所有權性質的情況下，對集體土地進行規劃，分為農田保護區、經濟發展區和商住區，由集體經濟組織出面以土地招商引資。以廣東省南海縣為例，由村民小組將集體土地進行統一規劃安排，然后以土地使用權流轉或物業出租的形式進行開發，避免了國家征地壟斷農地非農化的格局，為農民利用自己的土地推進工業化留下了較大的空間。
3.2.2 以政府的相關政策管理作為后續手段
在由村民組織進行用地安排的同時，為了規范土地流轉的市場，還需要同時有政府的政策手段對其進行約束，規范集體建設用地使用權流轉市場秩序，避免土地流轉的混亂，保障經濟的正常發展。以廣東省為例，對于自下而上的土地流轉過程，其于2005年6月出臺了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》這一地方規章，同年10月1日起在全省范圍內實施以對省內大范圍的集體土地流轉市場進行規范。其中明確指出允許流轉的開發用途，如興辦各類工商企業，包括國有、集體、私營企業，個體工商戶，外資投資企業(包括合資、合作、外商獨資企業、“三來一補”企業)，聯營企業等；興辦公共設施和公益事業；興建農村村民住宅等。另外，對集體建設用地使用權的出讓、出租、轉讓、轉租給予了明確界定，并且明確了其相應的管理形式[4]。
3.2.3 以合理的利益分配作為最終保障
自下而上的推動模式，村民小組作為推動的主體，其土地出讓利益需要首先受到保護。而政府作為后續市場的管理者，需要處理好在同村民小組進行利益分配時的協調，保障廣大農民作為最終受益者的目標實現。以廣東省為例，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》規定了集體土地所有者出讓、出租集體建設用地使用權所取得土地收益的管理和使用方式。要求將其納入農村集體財產統一管理，其中50%以上存入銀行專戶，專款用于農民社會保障安排，不得挪作他用[5]。
4 結語
集體土地流轉是當前我國經濟發展過程中遇到的重要問題。對于集體土地流轉的絕對限制對于在市場經濟下我國城鎮的建設十分不利。以自上而下、自下而上兩種方式作為突破口，適時將集體土地流轉納入社會主義市場經濟體系，完善土地流轉制度，規范流轉方式，合理分配流轉收益，保障農民利益，是當前集體土地流轉迫切需要解決的問題。
參考文獻
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Abstract: About the rural collective construction land directly enter the market transactions, There are ministry of Land and only trial conducted in some cities as pilots, and had no promotion. With the development and opening of Binhai New Area, it will have i new investment and development boom. The contradiction between the limited land resources and increasing demand for construction is becoming more and more evident. Binhai New Area, as the second comprehensive reform pilot area after Shanghai Pudong New Area, the first try to enjoys preferential policies to advance. This paper disscuss the practical significance and the objective background of practicing the circulation at Binhai New Area.
關鍵詞: 濱海新區;集體建設用地;流轉
Key words: Binhai new area;collective construction land;circulation
中圖分類號:F321.1文獻標識碼:A文章編號:1006-4311(2010)19-0237-02
0引言
黨的十六屆五中全會把“推進天津濱海新區等條件較好地區的開發開放,帶動區域經濟發展”寫入了“十一五”規劃綱要,將濱海新區的開發開放納入全國總體發展戰略布局。近日,國務院在批復天津市城市總體規劃中表示,將天津定位為環渤海地區的經濟中心。這都使濱海新區迎來了重大的歷史性發展機遇,必將掀起新一輪的投資熱潮。目前,一大批國內外知名企業以前所未有的關注和熱情前來濱海新區投資發展,招商引資陡然劇增,無疑對各類建設用地的需求會大量增加。但同時,現有的可利用建設用地將成為制約濱海新區發展速度的因素之一。為此在《國務院推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》中,正式宣布天津濱海新區成為全國綜合配套改革試驗區, 濱海新區可以在有利于土地節約利用和提高土地利用效率的前提下,創新土地管理方式,加大土地管理改革力度,開展農村集體建設用地流轉等方面的改革試驗。因此,加大城區內部現有存量土地整理力度,充分利用城市邊緣農村的建設用地,合理解決農村建設用地流轉是目前亟待解決的問題。
1集體建設用地及其流轉的定義及相關法律規定
1.1 定義本文所稱集體建設用地是指鄉(鎮)土地利用總體規劃確定的村鎮建設用地范圍內鄉(鎮)村企業、公共設施、公益事業及其他設施使用并依法辦理了使用手續的土地。
本文所稱集體建設用地使用權流轉是指在土地所有權不變的前提下,土地使用權發生轉移、再轉移的行為,包括轉讓、租賃、作價入股、抵押等。
1.2 相關法律規定《憲法》第十條規定“農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有”;“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征用”;“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。
《民法通則》第七十四條規定“集體所有的土地依照法律規定屬于農民集體所有,由村農業合作社等農村集體經濟組織或村民委員會經營、管理。已經屬于鄉鎮農民集體經濟組織所有的,可以屬于鄉鎮農民集體所有”。
《土地管理法》第四十三條規定“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請國有土地;但是興辦鄉鎮企業和村民建設住宅依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的,或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”,“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地”;第四十七條規定“征用其他土地的土地補償費和安置補償費標準,由省、自治區、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補償費的標準規定”;六十三條規定“集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設。但是,符合土地利用總體規劃,并依法取得建設土地的企業,因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。
《城市房地產管理法》第八條規定“城市規劃區內集體所有的土地,經依法征用轉為國有土地后,該幅土地的使用權方可有償出讓”。
現行法律規定“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”,即集體土地資產價值的實現只能通過征為國有而沒有別的途徑。建設用地供地渠道的單一性,使得集體土地各種產權不僅先天發育不足,而且后天還受到種種歧視,集體建設用地一直游離于土地市場之外。即使進入市場。也受到諸如使用主體、使用范圍等種種限制。一涉及流轉,一般都先征為國有再辦理出讓。這種簡單劃一的做法,利少弊多,其最大的弊端就在于人為制造了國家所有制和農民集體所有制在土地收益權上的不平等。
在市場經濟條件下,如何確保經濟和社會可持續發展對資源的合理利用,如何切實保護農民的土地財產權,維護集體土地所有者的合法權益,促進農村的社會穩定,已成為從中央到地方各級政府普遍關注的熱點問題。在《憲法》承認農村集體土地所有權與國有土地所有權并存的今天,國有土地、集體土地不同的“出身”不應該影響各自主體產權的地位。如同國家對城鎮國有土地使用權擁有土地處置、收益等相應權利一樣,農村集體土地的處置、收益權也應交還給集體土地所有者。兩種產權,納入同一市場,可促使其互為補充,共同發展。
2實行非農集體建設用地流轉的客觀背景
2.1 自然條件因素濱海新區陸地面積為2270平方公里,其中農用地727平方公里,建設用地1211平方公里,未利用地(灘涂、鹽堿地、荒地)331平方公里。但多數未利用地和一部分農用地將作為生態區來建設,無法轉移為建設用地。
2.2 適應濱海新區發展的客觀要求近年來,濱海新區一直面臨著建設用地緊張的問題。2006年,天津市下達濱海新區的農用地轉用指標是1239公頃,占全市的指標總量34%,這已經是2005年下達濱海新區土地利用計劃指標的4.3倍,但仍是杯水車薪。新區內項目開工和土地需求依然在持續升溫。以前我們的模式是先引進項目再去征地,但征地報批周期長,整個從組織到報批完成征地的過程,大體需要近半年的時間。這往往導致項目擱淺,要么項目投產運行數年,批文仍未辦下來。現在新區工業引進項目很快,但沒有足夠的存量土地來支撐。在目前的土地壓力下,盡快流轉1211平方公里建設用地中的非農集體建設用地,增量供應新區工業建設用地的需求已非常明顯。
2.3 與我國土地征用制度本身的缺陷有關在中國經濟持續快速增長、基礎設施投資力度不斷加大的背景下,中國土地征用量逐年攀升,因城市建設和工業建設,每年征用土地將近20萬公頃,由此產生的農民失地問題日益嚴重。被征地農民的農民身份沒有改變為居民,得不到城市居民的同等待遇,享受不到城市化成果,一次性得到較低的補償費,也不足以解除失去土地后的農民長期的后顧之憂。農民因為與土地有著天然的感情,在沒有一系列相應保障措施條件下是很舍不得其土地被國家征走的,因為土地是他們賴以生存的最基本條件。不少失地農民在諸如就業機會、社會保障等方面不可能真正與城市居民享有同等權利,由此造成這一大批“非農業人口”進了城卻離不開村。為了維持基本的生活,且大量農村待業人員的存在也成了潛在的社會不穩定因素,反過來,又加劇了農村人多地少的矛盾。因此,因征地引發的農村已占全國農村的65%以上,征用農民土地引出的一些矛盾,是當前某些地方不穩定的主要因素之一。
3與傳統集體建設用地流轉方式的比較
現有法律是禁止集體所有的建設用地直接進入市場的。集體所有的建設用地如要流轉,必須先由國家征用成為國有土地之后,再出讓給使用權人。這種做法一是增加了土地流轉的環節;二是使得農民經濟利益受到嚴重損害;三是使農村的工業化、城市化受阻。
4濱海新區推行非農集體建設用地流轉的現實意義
4.1 我國的城鄉二元結構十分明顯,長期以來都是犧牲農業來促工業發展。到了現在,這種趨勢還十分普通。從全國各地發生的征地糾紛上訪案件有增無減的統計數字中也可看出,當前為工商企業、內外資企業征地搞建設的實在太多了,農民只得到幾萬元每畝的征地補償費,而其所占用的工商企業卻擁有50年使用期,50年后,按現行政策其土地所有權就歸為國有,農民得了幾萬元錢就永遠失去了生存基礎,按照當前的經濟水平和生活條件,被征地農民得到幾萬元每畝的征地補償費后,其上半輩子的日子是可以過的,但下半輩子或者下一代就難以保證了。而推行非農集體建設用地流轉制度,沒有改變農民的土地集體所有權性質,所以土地還在農民手中,被征地農民吃了定心丸,也不會上訪鬧事。這樣既保護了被征地農民的正當利益及今后的生活保障,又減少了當前出現的大量土地被簡單地以租代征現象,減少土地違法犯罪行為的發生。而且,從另一方面來講,農民的集體土地所有制得到進一步的明確,杜絕了失地農民的產生。
4.2 非農集體建設用地直接入市打破了“非經政府征地,任何集體土地不得合法流轉”的傳統,代之以一個征地制與集體土地直接入市制并存的新時期。在今后的建設用地市場上,國有土地使用權和集體土地使用權同權同價,土地市場的“城鄉分割”態勢將被打破。同時,合法的產權轉讓可拓展用地空間,為農民致富提供啟動資金,增進農民福祉。
5濱海新區推行非農集體建設用地流轉的幾點思考
5.1 應尋求、推動現有法律對農村集體土地所有權主體和相應的權利、義務進行明確規定,賦予并保護農民的集體建設用地的財產權。同時,在強化規劃控制的前提下,允許并鼓勵集體建設用地使用權的合法流轉。政府有關部門應積極研究并制定適合濱海新區實際的農村集體建設用地流轉辦法,以使相關法律具有可操作性。
5.2 要明確集體土地所有權的主體,從而增強農民對土地財產權的控制、流轉以及收益的行為能力,從根本上促進非農集體建設用地的“公開、公平、公正”流轉。
5.3 要強化非農集體建設用地流轉的管理程序,以規范集體建設用地流轉的條件、方式、期限、程序、收益分配機制以及管理措施等。
總之,集體建設用地使用權的流轉管理,既要體現有償、有限期、有流動的“地改”總體要求,又要兼顧國家、集體經濟組織和農民三者的利益。通過法律規章的保駕護航,將其統一納入公平、公正、公開的土地市場,真正實現兩種產權一體化管理的目標。
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陜西省宅基地管理辦法最新版第一條為加強全省農村宅基地的管理，規范農村建設用地秩序，保護農村村民的合法權益，根據國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》，特制定本實施辦法。
第二條本辦法適用于全省行政區域內農村宅基地的利用和管理。
前款所稱農村宅基地，是指農村村民依法取得土地使用權建設住宅及其相關附屬物的農民集體所有土地。
第三條縣級以上國土資源行政主管部門負責本行政區域內農村宅基地的管理工作。
第四條農村宅基地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓。
第五條農村村民建設住宅必須堅持符合土地利用總體規劃、村鎮建設規劃的原則;堅持節約和集約用地的原則;堅持實施新村規劃和土地整理相結合的原則。
第六條城鎮居民不得在農村購置宅基地或以買房為名，變相購置宅基地。國土資源行政主管部門不得為城鎮居民在農村購買的住宅發放集體土地建設用地使用證，國家另有規定的除外。
第七條各級國土資源行政主管部門在農村宅基地管理監督過程中，除了按照國家有關規定收取土地登記證書工本費外，不得收取任何費用，不得代收應由其他部門收取的相關費用，更不允許搭車收費。
第八條嚴格實行農村村民一戶一處宅基地的法律規定。農村宅基地面積的標準:平原每戶不超過133平方為(二分)，川地、原地每戶不超過200平方為(三分);山地、丘陵地每戶不超過267平方米(四分)。
城市規劃區內的村民鼓勵集中建住宅樓。縣(市、區)國土資源行政主管部門可根據同級人民政府規定的農村宅基地的具體標準和住宅樓的面積審查用地。
第九條農村宅基地占用農用地應納入年度用地計劃。占用農用地的計劃指標和農村通過建設用地整理新增加的耕地面積掛鉤，縣(市、區)國土資源管理行政主管部門對新增耕地面積檢查、核定后，應在總的年度計劃指標中優先分配等量的農用地轉用指標用于農民住宅建設。
第十條縣(市、區)可根據省、設區市下達的農用地轉用計劃指標，于每年6月30日以前，一次性向省、設區市人民政府申請辦理農用地轉用審批手續，經依法批準后由縣(市、區)依法按戶逐宗批準供應宅基地。
第十一條農村村民住宅建設利用村內空閑地和未利用土地的，由村、鄉(鎮)逐級審核，批量報縣(市、區)批準后，由鄉(鎮)逐宗落實到戶。
第十二條農村本集體經濟組織成員符合下列條件之一的，可以申請使用宅基地:
(一)申請宅基地使用權的戶主是達到法定結婚年齡的完全民事行為能力人;
(二)按《婚姻法》有關規定確需分戶建房，原宅基地面積低于規定標準的;
(三)經縣級以上人民政府批準回原籍落戶的;
(四)因發生或為防御自然災害需要搬遷的、或為實施村莊和集鎮規劃調整宅基地的;
(五)符合縣級以上人民政府規定的其他條件的。
第十三條村民有下列情況之一的，不得安排宅基地:
(一)一戶已有一處符合規定面積宅基地的;
(二)出賣、出租房屋后重新申請宅基地的;
(三)不屬于本農村集體經濟組織成員的(包括戶口已遷出的);
(四)縣級以上人民政府規定的其他條件不應當使用宅基地的。
農村集體經濟組織或者村民委員會應當保證至少有一個子女與其父母共同占用同一處宅基地。
第十四條農村村民申報和取得宅基地使用權應該按下列程序辦理:
(一)符合申報條件的農村村民建房時應向所在村民小組或村委會提交書面申請。涉及建新繳舊的，村委會應與申請戶簽訂交還舊宅基地的合同;
(二)村(組)在接到申請后五日內對申請資料進行核實，并將申請人的情況在本集體經濟組織內進行公告，公告日期不應少于七日;
(三)經核實符合申請宅基地條件的用戶，應如實填寫由縣(市、區)統一規定的《農村宅基地申請表》，由村委會簽署意見連同公告結果一并報轄區國土資源所;
(四)轄區國土資源所受理宅基地申請后，應在十五個工作日之內實地審查申請是否符合條件，擬用地是否符合規劃，寫出現場勘查意見，并按照當年度分配下達的宅基地用地指標，依據先急后緩的原則，初步確定建房對象，經鄉(鎮)人民政府簽署意見后，由轄區國土資源所上報縣(市、區)國土資源行政主管部門審核;
(五)縣(市、區)國土資源行政主管部門接受申請后應在二十個工作日內完成審核，
并上報縣(市、區)人民政府批準;
(六)批復下發后，應將縣(市、區)人民政府審批結果在申請人所在村組進行公告，公告期應不少于五天;
(七)公告期結束之日起十五日內無異議的，轄區國土資源所應會同村組管理人員按照批準的面積、規劃位置和原現場勘查情況，劃定用地方位四至，并做好現場工作記錄;
(八)村民住宅建成后，轄區國土資源所應會同村組管理人員，實地對照檢查。是否按照原批準面積和要求使用土地。
第十五條經縣(市、區)人民政府批準后的村民宅基地，一年內必須進行建設，基建完工后60日向縣(市、區)國土資源行政主管部門申請辦理集體土地使用權登記，頒發《集體土地建設用地使用證》。
第十六條經依法批準的宅基地，由于住宅轉讓、繼承等原因造成集體土地使用權變更的，當事人應當自變更之日起三十日內，向縣(市、區)國土資源行政主管部門申請辦理集體土地使用權變更登記，換發《集體土地建設用地使用證》。
第十七條集體土地使用權被依法收回的，當事人或本集體經濟組織應當自接到通知之日起三十日內，向縣(市、區)國土資源行政主管部門申請辦理集體土地使用權注銷登記，繳回原宅基地使用權人的《集體土地建設用地使用證》。
第十八條有下列情況之一的，農村集體經濟組織或村民委員會、村民小組可以申請收回土地使用權:
(一)為實施村莊和集體建設規劃，需要調整宅基地的;
(二)為村鎮公共設施和公益事業建設，需要調整宅基地的;
(三)不按照批準用途建設使用連續達兩年以上的;
(四)宅基地依法批準并劃定后，超過一年未建房的;
(五)因撤銷、遷移等原因不再使用和已失去居住使用價值的房屋占用宅基地的。
依照前款第(一)、(二)項規定收回宅基地使用權的，對土地使用權人在宅基地上的合法房屋及附屬物應給予適當補償。
第十九條農村集體經濟組織收回宅基地使用權應召開村民大會或村民代表會議，并按下列程序辦理:
(一)農村集體經濟組織，應當寫出擬收回宅基地使用權報告，附具相關證據材料、
合法的房屋證明和地上附屬物補償協議;需要安置的，還應當有安置協議，以及行政處理的相關文書等，報送轄區國土資源所;
(二)轄區國土資源所在縣(市、區)人民政府規定的期限內對報送的材料進行審核，報縣(市、區)國土資源行政主管部門;
(三)縣(市、區)國土資源行政主管部門在本級人民政府規定的期限內，對報送的材料進行審查，按照《行政許可法》的規定或按利害關系人的要求組織聽證，聽取利害關系人的陳述、申辯后，提出審查意見，上報縣(市、區)人民政府審批;
(四)宅基地使用權收回決定批復，由轄區國土資源所在決定收回宅基地所在地予以公告。對宅基地使用權收回決定不服的，當事人可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟;
(五)宅基地使用人應當在宅基地使用權收回決定批復下達之日起三十日之內，主動到縣(市、區)人民政府國土資源部門辦理注銷土地登記。
第二十條違反本辦法第十條、第十一條和第十五條規定審批宅基地或者發放集體土地使用證的主管人員或直接責任人員，由其所在單位或上級有關機關，根據《關于違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法》進行處理。
第二十一條本辦法自20xx年10月1日起施行。
宅基地如何轉讓宅基地使用權不得單獨轉讓，有下列轉讓情況，應認定無效：
(1)城鎮居民購買;
(2)法人或其他組織購買;
(3)轉讓人未經集體組織批準;
(4)向集體組織成員以外的人轉讓;
(5)受讓人已有住房，不符合宅基地分配條件。
2、宅基地使用權的轉讓必須同時具備以下條件：
(1)轉讓人擁有二處以上的農村住房(含宅基地);
(2)同一集體經濟組織內部成員轉讓;
(3)受讓人沒有住房和宅基地，符合宅基地使用權分配條件;
一、現狀與問題
經過二十余年土地管理法律法規的貫徹實施，農村宅基地管理基本走上了法制化、規范化的軌道，對于保障農民居住權利、加強耕地保護等方面發揮了重要作用。隨著經濟社會的不斷向前發展，農村宅基地本身性質以及面臨的環境發生了很大變化，農村宅基地管理也不斷顯現一些問題，有的問題還表現得比較突出。加快對宅基地管理的改革創新成為當前社會各界關注與熱議的重點，當前有些地區探索實施的一些改革模式也招致評論與爭議。歸納起來，當前宅基地管理存在的問題主要有：
1.建房布局散、亂，用地貪大求全。目前，農村建房缺乏統一規劃，盡管在推進新農村建設過程中有些地方制訂了村莊建設規劃，但規劃的控管作用并不明顯，加上農村村民居住歷史就較為分散，受各種因素影響，農民建房選址比較困難，現實當中往往出現公路修到哪、自己的責任田在哪，房屋就蓋到哪里的隨意現象，造成“滿眼新屋卻不見新村”。
2.違法占地現象多，查處屢陷困局。由于受各種觀念影響和條件限制以及現實需求與土地法規政策約束之間的矛盾，農民想建、能建的地方難批，能批的地方又建不了或不想建，只能鋌而走險；有的相互攀比，一戶多基，少批多占；有的私自轉讓宅基地和買賣房屋；還有的就是能批、能建的地方，農民不等批準“先斬后奏”。這些都導致農村違法建房案件易發多發。
3.流轉遭遇瓶頸，改革勢在必行。隨著近年來經濟社會的快速發展，農村人口逐步向城鎮集中，一些在農村擁有宅基地的人，希望能將因各種原因長期空置的房屋給予變現處置。另外在某些情況下，如城市郊區、城鄉結合部以及經濟較發達的農村，城鎮人口和貧困地區的農民希望跨地區、跨城鄉購買宅基地，這些年出現的“小產權”房就是鮮例。按照現行的土地管理法律法規，這些都是明令禁止的，但由于利益等方面的驅使，這些年農村宅基地私自轉讓和房屋買賣時有發生，自發形成農村宅基地非法流轉的隱形市場。加快集體土地管理改革創新，促進集體建設用地有序流轉已迫在眉睫。
二、原因剖析
困擾當前農村宅基地管理的原因是多方面的，既有法律政策方面的原因，也有機制體制方面的原因。
1.現行法規政策欠完善，操作性不強。至今，我國還沒有一部專門調整農村房屋和土地方面的法律法規，農村宅基地的管理只限于土地法律法規的個別條文和相關政策性文件，數量少，效力層次低。如對農民非法占用土地修建房屋必須予以拆除的規定，在字面上看是極為嚴肅的，但從多年的執法實踐來看，在以人為本的執法環境中，此規定執行難度很大，可操作性不強且難以執行到位，導致村民違法占地建房得不到有效制止。
2.規劃管理滯后，農村陋習影響深遠。長期以來，在規劃管理上普遍存在重城鎮輕農村的思想，對農村規劃投入很少，大多數鄉鎮村莊沒有規劃，導致農村住宅建設無章可循，雜亂無序。總體上來看，農村宅基地只在土地利用總體規劃上確定一個數字規劃，與實際差距較大，沒有落實到具體村莊和地塊的點面上，村莊規劃和控制性詳細規劃普遍缺乏。
3.執法過于疲軟，監管存在缺位越位。雖然近些年來，國家對土地管理的重視程度一度上升，監管政策也相繼出臺雪但在土地執法上，還一直處于“軟肋”狀態，主要表現在土地強制執行力弱。國土資源管理部門只能向違法主體下發《責令停止違法行為通知書》，作為一種約束性行政行為，法律法規未賦予土地執法監察人員一些必要的強制執行方面的權力。土地問責過松過軟。
三、工作建議
加強新形勢下的農村宅基地管理，必須對當前宅基地本身的性質、功能以及環境有一個正確的認識，從而把握好改革的方向。要從完善法律法規、機制體制人手，勇于創新，大膽探索新形勢下的宅基地管理方式。
1.健全宅基地管理法律法規。要借《土地管理法》修改之機，加快農村宅基地立法工作，國家可出臺《農村宅基地管理辦法》、《農村集體建設用地流轉管理辦法》等法律法規，同時要配套建立完善的違法處理、管理收費、失職問責等方面的政策文件，綜合運用法律、經濟、行政的措施，使農村宅基地的使用和管理全面納入法制化軌道。另外，對現有關于宅基地管理方面的法規政策要進行修改完善，特別要注重其可操作性，增強法規政策的執行力。
一、城中村土地存在的方式
城中村是城市發展到一定階段的特定現象的產物，是城市在發展中不可避免的課題。所謂城中村是城市在發展的總體規劃中不得不保留的仍在實行農村集體所有制和農村經營體制的農村社區。結合本市的實際，我們可以初步把城中村化為三種形態，每種形態的土地存在方式也各不相同。
1、已被改造的農村（城市化的農村）。這種城中村的農用地已經基本上被征用完。剩余的只有村民的宅基地和村辦集體企業用地。如原細河區所屬的沙海村，就屬于這種情況，沙海村現已更名為沙海管委會。正在建設中的阜新市的玉龍新城就是在細河區六家子村所轄的土地的原址上開工建設項目起來的。“玉龍新城”的規劃建設對于擴展我市的城市骨架、完善城市功能、提升城市文化環境品位、擴大城市人口規模，加快我市城市化的進程將會起到積極的推動作用。
2、已被城市包圍的農村（典型意義上的城中村）。這種城中村除有村民的宅基地和村辦集體企業用地外，還有部分農用地還未被征用。但隨著城市化的改造進程，這種村莊已完全被城市所包圍。如阜新蒙古族自治縣城區內的東關村與西關村現在是街道與村委會并存。
3、已列入城市規劃進行初步的城市化改造以及尚未進行城市化改造的農村。這種農村處于城市的邊緣地帶，其土地存在的現狀與真正意義上的農村并無區別，農用地、村民的宅基地和村辦集體企業用地都還存在。阜新市城區周邊的細河區所轄的四合鎮、海州區所轄的韓家店鎮、太平區所轄的水泉鎮等城鎮都是典型的例子。
二、城中村土地現狀產生的原因。
城中村土地現狀是伴隨著城市化的進程而逐步形成的。1978年我國農村開始實行長期土地承包制度后，計劃經濟時期城市絕對支配農村的體制被打破，市場經濟使城市對郊區農村的“指令”或“指導”影響越來越弱，城市已不可能借助行政手段無償或低償獲得近郊農村土地，而只能通過經濟方式與村鎮協商。對于土地出讓中經濟補償數額的多少，“城、鄉”雙方并非總能順利達成一致。為降低補償成本，也為了避免處理與城中村相關的一系列復雜的社會管理問題，城市在征地中有意避開城中村，村鎮也樂意保留原有的居住方式與社區關系，這是城中村產生的直接原因。城中村土地征用補償金偏低是普遍存在的現象。
三、城中村土地改造的目標。
前面已經談到，根據我國土地管理法的規定，城市市區的土地屬于國家所有。這意味著對于目前現存的城中村，其土地性質均要由農民集體所有轉化為國家所有。但問題在于，這個轉化過程如何實現？從某種意義上說，土地所有權的轉化問題是“城中村”改制的難點之一。之所以難，一是因為土地是農民的生存之本，在轉制過程中必須充分考慮如何切實保護農民的利益，同時還要考慮到政府利益、社會利益；二是由于“城中村”土地改制必須滿足一定的前提條件，是以前期的改制工作為基礎的，必須在農轉非和撤村轉居之后才能進行；三是土地改制涉及行政村多，面積較大，歷史遺留問題多，如一戶多宅、一宅超面積、集資房等情況比較多，處理難度大。農民也怕變成城市戶口后無業可就，無田可耕。怕失去已有的既得利益。怕政府承諾不兌現，在改造中的經濟損失得不到合理的補償。
另一方面，正如我們前面所分析的，本市城中村土地存在的現狀是三種形態并存，而每種形態中的土地存在形式又各不相同。那么，在進行城中村改造時，就又存在如何平衡的問題。
四、城中村改造過程中土地轉化的法律途徑。
1、對城中村土地轉化方式的分析：
（1）集體農用地轉為國有農用地，土地所有權性質發生變化，但使用權權屬不變。如果城市建設使用時，則需按照出讓或劃撥的方式辦理用地手續；反之，轉制后的集體經濟組織如按原用途繼續使用時，則是無償的，相當于劃撥使用。
（2）集體農用地（村集體留用土地）和村民宅基地，土地所有權轉為國有，集體和村民享有土地使用權。其使用也是無償的，相當于劃撥使用。同時享有的優惠政策是，轉讓時免交土地出讓金，這意味著轉讓金將歸現在的村集體和村民所有。
以上轉化方式，其有利的一面是：在城中村土地改造（轉化）過程中，政府無須提供大量的資金給原土地所有者或使用者進行補償，就可實現土地性質的轉變，這樣可以減輕政府的財政壓力；村集體和村民的收益主要體現在以后土地開發的轉讓過程中，即土地二級市場。
其不利的一面是：集體農用地在轉變為國有農用地時，原土地的所有者（村集體）和使用者（承包戶）將得不到任何補償；建設單位進行城市建設使用時，則需按照出讓或劃撥的方式辦理用地手續，所付的出讓金也是上繳國家的。
2、我們建議的方式極其法律依據。
從全國看，大量正在進行或準備進行改造的“城中村”并無可供量化的村級集體資產，更無傳統意義中的村級集體企業可以提供足夠的就業崗位。此時，村民變市民，無非是以失去承包農地為代價，換取一份并無多少實際意義的城市戶口本罷了
農民在失去土地的同時，所得到的補償金不能完全彌補實際損失。又由于農民文化技術偏低，造成了部分農民生活水平略有下降，由此引發的社會問題，也成為影響城市健康發展的障礙因素。 征用農村集體土地，是涉及被征農民工切身利益的大事，當前征地補償安置工作中出現了不少問題。
城中村土地改造的核心問題。城中村土地改造核心問題是農民失去土地以后無以為業，如何使農民失地不失保，失地不失業，讓失地農民安居樂業，就成為城中村土地改造關鍵問題。對此，政府可組建專門的經濟發展公司，撤村改制，將城中村所屬企業及土地、村屋等不動產折合成股份，使城中村農民徹底脫離土地，成為集團公司股東。具體辦法可參照廣州市的關于農村集體土地經營權流轉管理辦法
改造后的土地利用方式 。依法建立有利于小城鎮經濟發展的土地使用制度。在穩定農村土地集體所有制、家庭承包經營政策的基礎上，在不改變土地用途的前提下，允許土地使用權進行合法流轉，并依法辦理土地使用權變更手續。小城鎮發展鄉鎮企業和進行公共設施、公益事業建設，經依法批準，可以使用集體土地。小城鎮內的單位和個人也可以以土地使用權入股、聯營等形式共同興辦企業。
加強農民集體所有土地管理。農民集體所有的建設用地要根據國家土地管理法和省的實施辦法，依法取得建設用地指標。未經依法批準的農民集體所有的土地所有權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設。
參考文獻：
[1] 魏立華，閆小培. “城中村”：存續前提下的轉型――兼論“城中村”改造的可行性模式[J]. 城市規劃. 2005（07）
1、反饋意見：縣城區部分村民在未辦理任何相關合法手續，就在集體土地上建私房。
整改措施：加強日常巡查與督查，加大對違法違規用地、違法建筑的監管力度，努力做到違法行為的及時發現、及時處理、及時報告，確保違法違規用地、違法建筑現象得到有效控制。
2、反饋意見：土地私下非法交易現象較為嚴重。有的鄉、村農戶將集體土地或宅基地通過私下交易轉賣給了他人建私房，甚至有的還將拆遷安置土地非法轉讓給他人建私房，從中非法獲利。
整改措施：進一步強化土地執法監察，設立舉報電話，鼓勵和引導群眾當好信息員，嚴厲打擊土地私下非法交易等行為。
3、反饋意見：一些項目法人獲得土地使用權后“圈”而不用，造成土地長期閑置。
整改措施：研究制訂閑置土地管理辦法，通過采取征收閑置費等方式來制約一些企業“圈”而不用的行為。
4、反饋意見：為獲取拆遷補償款而違法建房的現象比較嚴重。隨著城市基礎設施和公共服務設施等一批重點工程項目建設速度加快，由于受以往一些重點工程拆遷較高補償的影響，一些人為了獲取政府或開發商拆遷補償費，在即將開發或可能開發利用的地段突擊建房。這些房屋質量低劣，根本無法居住，目的只有一個，等待拆遷，獲取較高補償。
整改措施：逐步完善拆遷補償辦法，不斷規范房屋拆遷行為，嚴格區分合法建筑與非法建筑，對合法建筑按標準予以補償，對非法建筑一律不予補償。
5、反饋意見：“城中村”亂搭亂建現象比較普遍。隨著市中心城區和縣城規劃區面積的不斷擴大，“城中村”農民要求建房的問題越來越突出，一些人利用房前屋后空地、曬場、行人通道“見縫插針”亂搭亂建，甚至利用耕地非法建房，房屋加層現象也較多。這些房屋布局零亂，建筑密集，基礎設施不完善，環境較差。
整改措施：加快《縣城市總體規劃》和《縣土地利用總體規劃》編制、修編及實施工作，進一步規范縣城和鄉村建設。在強力整治違法違規用地和違法建筑的同時，積極引導農民集中建房，依法按程序報批，規范操作。
[關鍵詞]農村宅基地使用權 農村房屋所有權 農民利益保護
〔中圖分類號〕DF521；C912.82 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕 1000-7326（2008）06-0058-04
一、二元經濟結構下的農村房屋所有權
衣食住行是人的最基本要求。在農村基本解決溫飽問題之后，農民住房這一基本權利就突出地擺在我們面前。但是，我國法律對農村房屋所有權的取得、行使和保護沒有明確的規定，只對農村村民宅基地的取得、行使相關權利有相應的限制性規定。例如，《土地管理法》第62條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第44條的規定辦理審批手續。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。《物權法》第152條規定，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。該法第153條同時規定：宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。法律的嚴重缺位造成八億農民住房這一基本權利得不到充分的保障，也更突出了我國長期以來存在的二元經濟，乃至二元社會的深層次問題。
在我國城市化進程中，長期靠過度剝奪農業和農民來發展工業和城市。城市和農村兩大經濟系統被人為地割裂開，這就是所謂的二元經濟結構，其發展的嚴重后果是導致我國的二元社會結構，即在一國之內人為地劃分為城市和農村、市民和農民兩個社會和階層。其主要表現為：
1. 工、農業產品價格“剪刀差”。從統購統銷到實行合同訂購，國家通過“剪刀差”從農民那里拿走6000－8000億元。據專家測算，通過“剪刀差”、征地、農民工務工等方式，全國農民每年仍向城市做出大約2萬億元的貢獻。
2. 城鄉收入差距。城鄉居民之間存在較大的收入差距，并且這種收入差距不斷加大，導致社會貧富分化加劇。1978年前我國城鄉收入比是2.6?1，而到2003年，收入比卻升至3.2?1。
3. 1958年通過、至今仍有效的《戶口登記條例》確定了“一國兩策、城鄉分治”的戶籍管理制度，中國公民由此被分為“農業人口”和“非農業人口”，即從法律上將全國公民劃分為兩種身份和壁壘森嚴的兩個世界。農村的孩子只有考上大學或參干才能合法地從一個世界（農業）轉換到另一個世界（非農業），這造成了城市居民和農村居民在競爭起點上的不平等。
4. 城市居民和農村居民在基本權利和社會福利方面的實際不平等。這些具體表現在：（1）農村居民在求學、就業、醫療衛生、社會保障和自由遷徙等基本權利方面和城市居民不平等；（2）農民在享受政府公共產品供給方面與城市居民有天壤之別；（3）農民和城市居民的社會負擔不一樣，城市居民對國家的責任主要是納稅，并且個人所得稅有起征點，而農民的負擔卻多種多樣，既有人力也有金錢負擔，并且金錢方面的負擔主要表現為“費”，這種亂攤派、亂收費是沒有起征點的。（4） 農民在土地產權、房屋所有權等問題上與城市居民享有的權利不平等。
在這種“以鄉養城、城鄉隔離”的體制下，涉及城市居民房屋所有權的法律、法規有《憲法》、《民法通則》、《物權法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城市房屋權屬登記管理辦法》、《城市規劃法》（2007年10月28日修改為《城鄉規劃法》）、《建筑法》等。城市居民不僅可以享有國有土地的使用權，還可以享有城市房屋所有權。而在農村，涉及農民房屋所有權的法律只有《憲法》、《民法通則》、《物權法》和《土地管理法》，農民在自己賴以生存的土地上，僅能享有一處宅基地的使用權，不能“合法”地享有其宅基地上房屋的所有權（即不能領有國家房屋登記機關統一頒發、全國通用的《房屋所有權證》）。
物權是個人獨立自主的前提，任何法律人格都建立在完全的物權之上，沒有獨立自主的物權也就沒有獨立的法律人格。物權法的基本功能就在于保護個人對社會財富的擁有，其結果是激發個人對財富的不斷追求，而個人對財富的增長又能促進整個社會財富的增長。個人財富的增長，也是一個人全面發展和個性解放的前提，在這個意義上，擁有財富的個人才是自由的。而只有自由的人才能更好地創造社會財富，才能享受幸福的生活。應該說，在個人的財富當中，占有較大比例的部分是以房屋不動產的形式表現出來的，在農村尤為如此，我國農民的全部積蓄幾乎都用在建房上。而我國某些法律似乎僅保護少數人的物權，多數法律還在繼續維護、確認城市和農村、非農業人口和農業人口這種不平等的現狀，這是現行法律的最大缺陷。
二、農村房屋所有權方面的法律規定及其缺陷
雖然我國《憲法》第13條規定公民的合法的私有財產不受侵犯。但憲法本身并未對“合法”進行明確規定，而交由其他法律來界定。
《民法通則》第3條規定當事人在民事活動中的地位平等。第5條明確規定，公民、法人的合法的民事權益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯。該法第75條同時規定，公民的個人財產，包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產資料以及其他合法財產。公民的合法財產受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收。對于以上條文所提到的“合法”，《民法通則》本身依然沒有做出具體的規定或解釋，而又交由其他法律、法規來進一步落實。
《物權法》第2條規定，因物的歸屬和利用而產生的民事關系，適用本法。本法所稱物，包括不動產和動產。《物權法》中涉及房屋所有權制度的主要條款包括該法第9條（不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外）和第30條（因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或者消滅物權的，自事實行為成就時發生效力）。因此，根據《物權法》的以上規定，可以大膽推斷：農村的房屋可能因為不屬于“合法建造”或“未經登記”而不發生物權的效力。
從《憲法》到《民法通則》，再到最近才制定、實施的《物權法》，雖然法律一再強調公民在法律面前一律平等、公民的權利受法律的平等保護，但筆者認為至少在房屋所有權方面，城市居民和農村居民是顯然不平等的。
從城市的房屋所有權制度的演變來看，在進行住房制度改革以前，我國在城鎮實行國家統一分配的福利性分房制度（公有住房租用制度，即公有房居住者僅有使用權而沒有其他的權利）。上世紀80年代末“房改”以后，由原來的公房制度逐漸過渡為現在的商品房制度，即房屋統一由開發商進行商業化開發，購房者（主要是城市居民）在自由競爭的房地產市場上購買房屋，取得房屋的所有權。根據《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城市房屋權屬登記管理辦法》、《城市規劃法》、《建筑法》等法律、規章的規定，開發商在城市進行房地產開發必須取得《國有土地使用證》、《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》、《建設工程施工許可證》、《商品房銷售(預售或現售)許可證》（簡稱“五證”）等合法手續才能將房屋向社會銷售。而購房者在購買商品房、向國家繳交相關稅費之后，憑購房合同及完稅證明等手續便可向國家相關部門申領房屋產權證。所以，在城市購買商品房，只要符合法律規定的條件，是完全可以向不動產登記機關申請登記并取得不動產的權屬證書。從法律意義上看，不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權（對于房屋而言是房屋所有權人依法對其所有的房屋享有的占有、使用、收益和處分的權利）的證明。實行商品房制度以后，在城市逐漸形成房地產市場。
對于農村居民而言，在現行的法律框架下，法律只是籠統地說“合法的財產受保護”，但怎樣才讓農民的房屋變成“合法”卻沒有法律規定。首先，《房地產管理法》和《房屋權屬登記管理辦法》都是“城市”的（《建筑法》雖未冠以“城市”，但該法第83條規定，搶險救災及其他臨時性房屋建筑和農民自建低層住宅的建筑活動，不適用本法。新修訂的、2008年1月1日生效的《城鄉規劃法》第41條第2款規定，在鄉、村莊規劃區內使用原有宅基地進行農村村民住宅建設的規劃管理辦法，由省、自治區、直轄市制定。這對農村住宅建設問題又留下令人費解的尾巴），沒有一部全國統一適用的建設法、住宅法，農村的房屋當然會被不動產登記“拒之門外”。既然農村的房屋未經國家統一規劃并進行權屬登記，根據《物權法》及相關的房地產規定，是否農民的房屋都是“非法建筑”？八億農民的房屋所有權被法律有意無意地遺忘！其次，房地產的原則是“地隨房走”，在農村卻變成“房隨地走”，即農村只有宅基地方面的規定，卻沒有房屋方面的法律規定。并且現行的法律限制一戶農民只能申請一塊宅基地（與一個城市居民可以同時合法擁有多處房產形成鮮明對比），并且該宅基地只能在本村，這無疑將農民緊緊地捆綁在自己的土地上，失去了遷徙自由。再次，農民只能將其房屋轉讓給本經濟組織的成員，并且一旦轉讓就不能再申請宅基地。而城市居民可以將其房屋轉讓、出租給任意人，并且轉讓后還可以再購買房屋。因此，從這點來看，農民的民事權利能力是受到限制的，我國的房地產市場只存在于城市，農村是沒有房地產市場的。那么，農村是否需要房地產市場？農民能否屬于住房消費者？限制農民的民事權利能力是否合理？其答案是不言自明的，住宅權是最基本的人權，農民和城市居民作為同一個國家的公民理應在法律面前人人平等。
三、對完善農民房屋所有權法律和保護農民利益的展望
我國《土地管理法》之所以規定農民只能以“戶”為單位申請一處宅基地，并且農民的房屋只能在本村內轉讓，除了受到二元經濟思想的影響之外，據說還是出于對耕地、農用地的保護――從而保證我國的糧食生產及糧食安全。但《土地管理法》有沒有達到其預定的目標？雖然我國已實行堪稱世界上最嚴厲的耕地保護法律，但1996年我國的耕地面積約為19.51億畝，到2003年減少至18.51億畝，至2006年又減少至18.27億畝。所以禁止農民自由轉讓房屋、宅基地并不能達到保護耕地的預期目的。
另外，近一段時間來我國某些大城市房價居高不下，毗鄰這些城市的農村和開發商聯合進行房地產開發，由于土地的性質是集體的，因此無法辦理正規的產權證（購房者只能領到鄉、鎮政府頒發的“產權證”或“榮譽村民證”）。但其房屋價格比市場價低一半，有的甚至只有市價的三分之一，所以這類建在集體土地上的房產還出現銷售火爆的現象，這就是引人注目的“小產權房”問題。就此問題，建設部還曾在2007年6月18日通過新聞發言人的形式向社會“購買新建商品房風險的提示”，其中包括“城市居民不要購買在集體土地上建設的房屋。目前的法律法規不允許在集體土地上進行房地產開發。不允許集體土地上建設的房屋向本集體經濟組織以外成員銷售。目前，有些村集體經濟組織在本村集體土地上集中建設農民住宅樓，用于安置本集體經濟組織成員，但在安置過程中，擅自擴大銷售對象，以較低的價格向本集體經濟組織以外成員銷售。非集體經濟組織成員購買此類房屋，將無法辦理房屋產權登記，合法權益難以得到保護。有些項目允諾辦理的‘鄉產權’、‘小產權’，均不符合法律規定，不受法律保護”等內容。所以，“小產權房”問題成為政府、農村集體組織、本地農民、開發商和外來購房者之間利益的多層次“博弈”。其實，“小產權房”問題也是市場和行政管制、農村和城市、法律和道德之間沖突的一種表現，也是農民爭取合法房屋所有權、渴望開放農村房地產市場的一種正當回應。
《憲法》和相關法律規定農村的土地和宅基地歸村集體所有，他們當然有權決定自己土地尤其是宅基地的用途。但一直以來，政府壟斷土地的一級市場，政府以很低的價格從農民手中強行征收土地，然后以幾十甚至幾百倍的高價轉讓給開發商，“賣別人的地來給自己賺錢”。農民當然明白其中的潛在利益，希望能獲得高額補償。其結果是導致農民和政府在征地補償過程中的對立情緒和沖突，也彰顯了法律的不合理和不公平。因此，筆者認為，將來應重點從以下幾方面來保護農村房屋所有權和農民利益。
1. 打破城鄉隔絕、地域界限和身份限制，構建全國統一、公平競爭和城鄉和諧的大市場（包括房地產市場），通過市場機制，對城鄉資本、人員、技術信息等市場要素進行公平、自由的流動。除了準許農民到城市自由擇業、居住之外，還應允許城市居民到農村買房甚至投資，最終實現“把窮人留在城市（哪怕只住廉租屋），讓富人住在農村（有條件的還可住別墅）”。這樣，帶動國家和民間資本對農村的投資，興建幼兒園、中小學、醫院等配套公共設施，改善農村的居住和投資環境，也使農民通過各種途徑賺城里人的錢而走上富裕的道路，讓農民充分享受現代化的成果和城市文明。通過城鄉的雙向交流，可以使城市的房價降下來，緩解交通堵塞；也可促使農村的經濟加快發展，從而實現城鄉統籌、和諧發展。
2. 統一法制，使城鄉居民的基本權利在法律上真正人人平等，讓城鄉居民處于公平競爭的同一起跑線上。在房屋所有權制度方面，應設立全國統一的不動產登記機關，對于符合法律規定條件的農村房產給予登記并頒證。那種認為農民的房屋不重要或其房產價值低而不給予登記的看法是毫無根據的，法律應重在疏導而不是堵塞。法律應預設適當的條件，只要農民的房屋符合法律規定的條件就能領到房屋產權證，引導農民向“規范建房、合理利用土地”的健康方向發展。
