時(shí)間：2023-09-08 17:15:20
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇集體土地的管理辦法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
京國土房管征[2003]606號
各區(qū)、縣國土房管局、各拆遷單位、各房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)：
根據(jù)《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》（市人民政府令第124號）第十四條規(guī)定，我局制定了《北京市宅基地房屋拆遷補(bǔ)償規(guī)則》，現(xiàn)予印發(fā)，自2003年8月1日起施行。
二三年七月十日
北京市宅基地房屋拆遷補(bǔ)償規(guī)則
第一條、根據(jù)《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》（市人民政府令第124號）第十四條規(guī)定，制定本規(guī)則。
第二條、拆遷集體宅基地房屋的補(bǔ)償價(jià)（以下簡稱房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)），按照本規(guī)則計(jì)算。
第三條、房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)，由宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)、被拆遷房屋重置成新價(jià)構(gòu)成；計(jì)算公式為：
房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)＝宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)×宅基地面積＋被拆遷房屋重置成新價(jià)
宅基地面積按照《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》第十八條確定；宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)由區(qū)縣人民政府以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，依本規(guī)則第四條的規(guī)定確定并公布，報(bào)市國土房管局備案。
第四條、宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)按下列公式計(jì)算：
當(dāng)?shù)仄胀ㄗ≌笇?dǎo)價(jià)，由區(qū)縣人民政府參照一定時(shí)間、一定區(qū)域內(nèi)普通商品住宅均價(jià)、城市規(guī)劃等情況綜合確定。
房屋重置成新均價(jià)，是指一定時(shí)間、一定區(qū)域內(nèi)的被拆遷宅基地房屋重置成新平均價(jià)，具體標(biāo)準(zhǔn)由區(qū)縣人民政府按照前述區(qū)域內(nèi)農(nóng)村房屋建設(shè)情況在400～700元/平方米幅度內(nèi)確定。
戶均安置面積，按照100~150平方米控制，具體安置標(biāo)準(zhǔn)由區(qū)縣人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民居住情況確定。
戶均宅基地面積，原則上暫統(tǒng)一按0.3畝（200平方米）計(jì)算。
與國有土地相鄰的集體土地，其宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)，可以參照《北京市城市房屋拆遷管理辦法》（市人民政府令第87號）確定。
第五條、按照《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》第十五條規(guī)定，以經(jīng)濟(jì)適用住房或其他房屋定向安置被拆遷人的，依本規(guī)則計(jì)算拆遷補(bǔ)償時(shí)，當(dāng)?shù)仄胀ㄗ≌笇?dǎo)價(jià)分別為經(jīng)濟(jì)適用住房價(jià)、定向安置房屋價(jià)。
1.1土地征收中存在的問題
土地征收過程中的強(qiáng)征、以租代征、補(bǔ)償不到位問題：強(qiáng)征集體土地，凸顯現(xiàn)行制度缺陷；補(bǔ)償不到位，土地征收補(bǔ)償制度不完善；“以租代征”行為具有違法性、危害性和欺騙性特點(diǎn)。以杭州西溪國家濕地公園強(qiáng)征集體土地為例。首先，違反農(nóng)民意愿，給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來不便；其次，由于建設(shè)公園用地量較大，地方政府為符合自己的審批權(quán)限而分割地塊現(xiàn)象存在；再者，采用“撤村并居”和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”手段來進(jìn)行集體土地征用，違反相關(guān)法律解釋2；最后，農(nóng)民則認(rèn)為貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，傾向于返還建設(shè)用地或者入股參與以后的利益分配。以重慶市大足縣租用集體土地建設(shè)國家公園為例：首先，違反不能出讓、轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)建設(shè)的規(guī)定；其次，干擾正常的建設(shè)用地管理程序，違背土地征收的前提和程序；最后，簽訂的土地協(xié)議不受法律保護(hù)，向農(nóng)民許諾的補(bǔ)償可能落空。
1.2土地流轉(zhuǎn)中存在的問題
流轉(zhuǎn)中的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)定價(jià)偏低、不合法征用等問題：強(qiáng)制流轉(zhuǎn)違反自愿原則，不利于社會(huì)穩(wěn)定；由于集體土地的流轉(zhuǎn)市場不完善，導(dǎo)致土地定價(jià)偏低，不利于提高農(nóng)民積極性；以土地征用方式使用集體土地，不滿足緊急需要和可以返還的前提條件，不符合法律規(guī)定。以四川宜賓紅巖村建設(shè)生態(tài)公園為例。政府強(qiáng)行流轉(zhuǎn)處于城鄉(xiāng)結(jié)合部紅巖村200多戶農(nóng)民的宅基地和300畝耕地建設(shè)生態(tài)公園。這帶來以下幾方面的負(fù)面效應(yīng)：首先，以種地為生的農(nóng)民本不想流轉(zhuǎn)土地而被強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常生活，引發(fā)社會(huì)問題；其次，政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，在價(jià)格方面表現(xiàn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格偏低。
1.3土地權(quán)屬不變時(shí)存在的問題
權(quán)屬不變情況下，生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民自主經(jīng)營權(quán)相矛盾：作為以生態(tài)保護(hù)為目的的國家公園，其管理?xiàng)l例、辦法均有相應(yīng)的措施來進(jìn)行土地管理。而在權(quán)屬不變條件下，農(nóng)民對自己所擁有承包經(jīng)營權(quán)的土地可以依法行使自主經(jīng)營權(quán)，而其用途不符合公園規(guī)劃時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生矛盾。因此，如何在保護(hù)生態(tài)利益和自主產(chǎn)權(quán)中找到平衡點(diǎn)，是國家公園建設(shè)中需要進(jìn)一步思索的問題。以龍虎山風(fēng)景區(qū)村民建房為例，當(dāng)村民的自主需求與風(fēng)景區(qū)的生態(tài)保護(hù)發(fā)生矛盾時(shí)，結(jié)合龍虎山的實(shí)際情況，制定了《龍虎山風(fēng)景名勝區(qū)村民建房管理辦法》。該辦法規(guī)定了分區(qū)分級審核、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)以及保證金制度，切實(shí)平衡了兩方面的需求。
2建議
建設(shè)國家公園使用農(nóng)民集體土地，應(yīng)當(dāng)在符合法律法規(guī)的前提下，將生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民意愿有機(jī)地結(jié)合起來。本文就上述三方面的問題對國家公園建設(shè)中集體土地權(quán)屬處置情況提出以下四點(diǎn)建議。
2.1加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，形成合力
國家公園建設(shè)涉及國土部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等多個(gè)國家部委以及各級地方政府，審批建設(shè)過程時(shí)間長、任務(wù)重，需要加強(qiáng)各部門聯(lián)動(dòng)，形成合力。在前期集體土地處置時(shí)，由地方政府和國土部門主控，按照土地征收以及流轉(zhuǎn)規(guī)定，加快審批，提高效率；在公園建成后，由國家公園管理委員會(huì)負(fù)責(zé)土地使用的監(jiān)管。
2.2尊重農(nóng)民意愿，嚴(yán)控征地范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的公眾參與，尊重農(nóng)民話語權(quán)、議價(jià)權(quán)，將土地征收限制在國家公園的核心區(qū)。土地是農(nóng)民的命根、是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。農(nóng)民如果失去了土地，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門應(yīng)該做足安置工作，通過提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、主動(dòng)提供工作等措施，讓失地農(nóng)民無后顧之憂慮，才能得到他們滿意。
2.3完善流轉(zhuǎn)市場，平衡生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民利益
在國家公園建設(shè)的實(shí)驗(yàn)區(qū)和緩沖區(qū)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，借鑒成都和重慶模式，加快建立集體土地流轉(zhuǎn)市場，確定合理的土地價(jià)格，調(diào)動(dòng)各方積極性。同時(shí)，尊重農(nóng)民自主經(jīng)營權(quán)，在生態(tài)保護(hù)的前提下，積極探索滿足農(nóng)民建設(shè)宅基地自住、經(jīng)營獲利的需求，制定專門的實(shí)施辦法，平衡利益關(guān)系。
2.4跟蹤調(diào)研，開展試點(diǎn)探索，完善頂層設(shè)計(jì)
代表性地區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)基本情況
廣東省
2001年10月，國土資源部和國務(wù)院法制辦批準(zhǔn)廣東省順德市為農(nóng)村集體土地管理制度改革試點(diǎn)。2003年，廣東省政府下發(fā)《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》。2005年6月，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)管理辦法》頒布，自2005年10月1日起施行。
兩年多來，廣東全省21個(gè)地級市中有12個(gè)市開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作，流轉(zhuǎn)土地1611宗，計(jì)1108公頃，涉及價(jià)款14．3億元。流轉(zhuǎn)工作基本以補(bǔ)辦手續(xù)為主。開展流轉(zhuǎn)的12個(gè)市中，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的佛山市、東莞市開展得較好。佛山市5個(gè)區(qū)中，1個(gè)區(qū)(順德區(qū)，原試點(diǎn)的順德市)開展得較好，兩個(gè)區(qū)剛起步，兩個(gè)區(qū)未動(dòng)。
順德區(qū)開展流轉(zhuǎn)以來，自2002年12月至2006年3月，共辦理流轉(zhuǎn)494宗，流轉(zhuǎn)面積224公頃，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)收益3．8億元，政府收取集體土地流轉(zhuǎn)收益金3410萬元、契稅1461萬元，流轉(zhuǎn)土地中工業(yè)用地占98％以上；辦理再次流轉(zhuǎn)5宗，面積約3公頃；辦理抵押23宗，面積約17公頃，貸款金額2521．3萬元。從流轉(zhuǎn)分布區(qū)域上看，流轉(zhuǎn)的基本是城市周邊的零散地塊，沒有大塊土地。
江蘇省蘇州市
蘇州市屬于蘇南經(jīng)濟(jì)圈，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一度異常發(fā)達(dá)，上世紀(jì)90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始改制。為配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，1996年蘇州市政府出臺(tái)《蘇州市農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》。蘇州市充分利用當(dāng)時(shí)政策比較寬松的機(jī)會(huì)，處理了歷史遺留問題，為絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制辦理了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)手續(xù)。該市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制早已基本結(jié)束，全市共流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地約5333公頃(當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用集體建設(shè)用地約1．33萬公頃)，其中有1/3掌握在村里，只租不賣。
蘇州市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的已經(jīng)過去，現(xiàn)在面臨的難題是流轉(zhuǎn)以后如何完善、產(chǎn)權(quán)如何明晰。
安徽省蕪湖市
安徽省蕪湖市位于安徽省東南部，瀕江近海，處于沿海開放向內(nèi)地梯度推進(jìn)的交匯點(diǎn)，是國務(wù)院確立的五個(gè)沿江開放城市之一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)水平位居安徽省前列。
1999年11月，國土資源部批準(zhǔn)蕪湖市開展農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。試點(diǎn)方案及《蕪湖市農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》經(jīng)國土資源部批準(zhǔn)后，試點(diǎn)工作首先在5個(gè)鎮(zhèn)封閉進(jìn)行。2003年4月，經(jīng)國土資源部同意，將流轉(zhuǎn)試點(diǎn)擴(kuò)大到15個(gè)鎮(zhèn)。從2006年2月起，蕪湖市流轉(zhuǎn)試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，決定在全市開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作。
蕪湖市的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)基本圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施鎮(zhèn)域規(guī)劃、建設(shè)工業(yè)小區(qū)進(jìn)行。
集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的動(dòng)因與模式
根據(jù)廣東省、江蘇省蘇州市、安徽省蕪湖市的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐分析，依據(jù)動(dòng)因，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可歸納為三種模式。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)型的廣東模式
改革開放以來，珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，特別是工業(yè)得到長足的進(jìn)步。工業(yè)的發(fā)展需要大量的建設(shè)用地，不僅國有建設(shè)用地市場流轉(zhuǎn)頻繁，集體建設(shè)用地也被卷入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，形成廣東模式。
廣東省因勢利導(dǎo)，對流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范，參照國有建設(shè)用地市場，制定了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法，具體的操作與國有建設(shè)用地管理的出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等沒有太大的區(qū)別，只是主體發(fā)生改變。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制型的蘇州模式
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制過程中，為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)原來使用的集體建設(shè)用地納入資產(chǎn)管理，蘇州市要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制時(shí)更換土地使用權(quán)人，形成蘇州模式。
具體規(guī)定是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股改制的，必須通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的辦法轉(zhuǎn)換土地使用權(quán)人或更換實(shí)際使用者。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動(dòng)型的蕪湖模式
蕪湖市為加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動(dòng)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，形成蕪湖模式。
流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行供應(yīng)建設(shè)用地、經(jīng)營建設(shè)用地。具體做法是：首先明晰集體土地產(chǎn)權(quán)，承認(rèn)土地承包現(xiàn)狀，確定土地所有權(quán)；然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地發(fā)展中心同農(nóng)村集體和承包者簽定有償流轉(zhuǎn)合同；將流轉(zhuǎn)來的建設(shè)用地進(jìn)行前期開發(fā)，再按照“三集中”原則，將建設(shè)用地轉(zhuǎn)包、出讓或者租賃給用地者。
集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問題
三地的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)取得了積極的效果，但這項(xiàng)工作在理論和實(shí)踐中也存在一定問題。
土地市場失靈問題
集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)是允許農(nóng)民集體土地進(jìn)入土地一級市場。我國現(xiàn)行的土地一級市場是國家壟斷的，由國家、省、市、縣人民政府為各項(xiàng)建設(shè)供應(yīng)建設(shè)用地。如果允許農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)入土地一級市場，會(huì)不會(huì)造成新的混亂?會(huì)不會(huì)對國有土地市場造成沖擊，影響政府土地收益?會(huì)不會(huì)出現(xiàn)征地難，影響城市規(guī)劃實(shí)施?會(huì)不會(huì)最終導(dǎo)致市場失靈?
政策本身需要完善
廣東省認(rèn)為由于目前的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法只是政府規(guī)章，處罰措施力度不夠。對于流轉(zhuǎn)后閑置或進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，以及不進(jìn)行公開交易等行為，只能責(zé)令改正，措施不夠有力。
蕪湖市認(rèn)為需要進(jìn)一步探索建立公平合理的土地收益分配機(jī)制，需要在充分保障農(nóng)民利益的前提下，合理地確定地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織的利益分配關(guān)系。
流轉(zhuǎn)的前提需完善
集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提，一是完成土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃；二是擬流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)完成權(quán)屬調(diào)查、登記發(fā)證工作；三是用地必須合法，不存在糾紛和矛盾。一般看來，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作開展得較好的地方，往往是前提工作做得好、經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)，而大部分地區(qū)由于集體建設(shè)用地的規(guī)劃、權(quán)屬、用地合法性等問題沒有解決好，加之經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)，即使有相應(yīng)法規(guī)，也難以操作。
配套法律法規(guī)不健全
一些地方的金融機(jī)構(gòu)拒絕集體建設(shè)用地抵押，大型國有企業(yè)、上市公司、外資企業(yè)不愿意使用集體建設(shè)用地，這說明集體建設(shè)用地要獲得國有土地同等權(quán)利，不僅要修改土地管理的法規(guī)，還要修改金融、稅收、財(cái)政、司法等配套政策。
同時(shí)，一些試點(diǎn)地區(qū)的情況表明，需要進(jìn)一步建立和完善社會(huì)保障體系，確保流轉(zhuǎn)土地后農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。
此外，要加快集體產(chǎn)權(quán)制度改革?，F(xiàn)實(shí)中，土地的集體所有制容易演變?yōu)榇甯刹克校鬓D(zhuǎn)的土地收益也經(jīng)常被村干部支配，因此必須對集體產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革。
流轉(zhuǎn)新增建設(shè)用地操作困難
各地均認(rèn)為由于規(guī)劃、用地計(jì)劃、占補(bǔ)平衡、規(guī)費(fèi)制約等方面因素的制約，流轉(zhuǎn)新增建設(shè)用地操作困難。每年各地農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)非常有限，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營性項(xiàng)目、招商引資工業(yè)項(xiàng)目的需求都難以滿足，不大可能保證集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)新增建設(shè)用地。同時(shí)，流轉(zhuǎn)的農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批規(guī)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與征用相同，村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有積極性。
對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的建議
根據(jù)各地實(shí)際情況，探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法
集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理不必搞一刀切，各地可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、流轉(zhuǎn)的實(shí)際需求、國家宏觀政策環(huán)境、土地市場建設(shè)和城市規(guī)劃實(shí)施等，根據(jù)征地安置等情況，以及管理現(xiàn)狀，開展試點(diǎn)，逐步推進(jìn)，積極探索流轉(zhuǎn)管理辦法。
在試點(diǎn)范圍的選擇上，一要看規(guī)劃、權(quán)屬、合法性等流轉(zhuǎn)前提條件是否具備，二要看經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，三要看鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和農(nóng)民是否有積極性。
實(shí)施流轉(zhuǎn)管理必須做好流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)工作
一要高起點(diǎn)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃；二要界定好集體土地產(chǎn)權(quán)；三要摸清底數(shù)，解決好原來的違法違規(guī)用地。
完善流轉(zhuǎn)的配套法制建設(shè)
一要在制定流轉(zhuǎn)政策的同時(shí)，修改完善金融、稅收、財(cái)政、司法等配套政策，打開實(shí)現(xiàn)集體土地抵押權(quán)的通道；二要完善社會(huì)保障體系，確保流轉(zhuǎn)土地后農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)；三要加強(qiáng)集體產(chǎn)權(quán)制度的研究，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)、集體積累的處置辦法，加快集體產(chǎn)權(quán)制度改革，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
隨著城區(qū)范圍的不斷拓展，城郊結(jié)合部的房屋租賃、買賣、產(chǎn)權(quán)糾紛日益增多，大多是私下隱形簽約交易或親屬作證交易，有的買受人甚至在不了解房屋產(chǎn)權(quán)情況和辦證要求下便糊涂交易，避開政府與產(chǎn)權(quán)登記部門，不僅存在稅收問題，而且留下很多隱患，致使房屋產(chǎn)權(quán)主體模糊，此類隱形交易便成為日后買賣雙方產(chǎn)生糾紛的潛在因素。此外，在征用過程中，涉及到集體土地上農(nóng)民房屋的拆遷，需要對此進(jìn)行補(bǔ)償，而如何對集體土地上農(nóng)民房屋進(jìn)行確權(quán)是補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵問題。物權(quán)法以及現(xiàn)行的征地補(bǔ)償安置政策要求，拆遷安置補(bǔ)償要以農(nóng)村集體土地所有權(quán)證和房地產(chǎn)權(quán)證為依據(jù)。農(nóng)村土地房屋權(quán)利人的產(chǎn)權(quán)意識日益增強(qiáng)，如果能盡早對農(nóng)村集體土地上的房屋進(jìn)行確權(quán)、發(fā)證，就可確定產(chǎn)權(quán)歸屬，建立全面精確的農(nóng)村房屋權(quán)籍信息系統(tǒng)，以便于從建房管理的源頭上實(shí)現(xiàn)“一體化”管理的機(jī)制，大大降低城市化建設(shè)過程中的管理成本。
2農(nóng)村集體土地房屋登記發(fā)證應(yīng)遵循的原則
2.1依法登記原則嚴(yán)格按照相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的房屋登記種類、程序、要件、范圍等，辦理集體土地房屋登記。《房屋登記辦法》第83條規(guī)定了集體土地房屋初始登記必須提交的6項(xiàng)材料，尤其是土地使用權(quán)證明材料要按照《土地登記辦法》第3條的規(guī)定執(zhí)行，符合規(guī)劃的證明材料要按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第41條的規(guī)定執(zhí)行，以上2項(xiàng)材料是集體土地房屋登記的核心材料。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在《關(guān)于貫徹實(shí)施<房屋登記辦法>的通知》中明確規(guī)定，“集體土地上房屋所有權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)遵守國家法律和有關(guān)規(guī)定”［3］。因此，房屋登記部門要嚴(yán)格按照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定要件、規(guī)定程序，依法進(jìn)行登記。現(xiàn)階段集體土地房屋登記由申請人先向房屋登記機(jī)構(gòu)提出書面申請，提交申請登記材料，登記房屋權(quán)屬，不得強(qiáng)迫村民申請房屋登記。對自愿辦理房屋產(chǎn)權(quán)證的，決不向農(nóng)戶收取房產(chǎn)登記費(fèi)和房屋測量費(fèi)，只收取權(quán)證證書費(fèi)，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
2.2權(quán)利主體一致原則房屋作為一種不動(dòng)產(chǎn)，它依附于土地而存在，房屋可以作為私有財(cái)產(chǎn)歸個(gè)人所有，而土地為國家和集體所有，個(gè)人不能取得土地所有權(quán)。因此，在進(jìn)行農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記時(shí)，必須將房屋產(chǎn)權(quán)與土地使用權(quán)同時(shí)登記，即集體土地房屋登記申請人和房屋占用范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地或宅基地使用權(quán)權(quán)利主體必須一致，即“先地后房”，申請人要憑宅基地使用權(quán)證辦理房屋登記，同時(shí)要權(quán)屬清楚且符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。
2.3屬地統(tǒng)一登記原則集體土地房屋由房屋所在地市、縣人民政府依法設(shè)立的房屋登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，一個(gè)市縣不得同時(shí)設(shè)立若干個(gè)登記機(jī)關(guān)，房屋登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立本行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的房屋登記簿。房屋登記簿是房屋權(quán)利歸屬和內(nèi)容的依據(jù)，由房屋登記機(jī)關(guān)管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、各類開發(fā)區(qū)不能成為登記機(jī)關(guān)，不得從事集體土地房屋登記工作；房屋登記是對民事權(quán)利的確認(rèn)，登記標(biāo)準(zhǔn)必須統(tǒng)一執(zhí)行國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定；房屋權(quán)屬證書必須使用住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)一印制的證書。
2.4協(xié)調(diào)配合原則農(nóng)村房屋登記發(fā)證工作牽涉到許多政府職能部門，如土地管理部門、城建規(guī)劃部門、房屋管理部門等。在農(nóng)村房屋登記過程中，市政府應(yīng)成立市農(nóng)村房屋登記工作協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)制定政策，做好指導(dǎo)、督促和服務(wù)工作。建設(shè)、國土、公安、財(cái)稅、民政、司法、城管執(zhí)法等部門按各自職責(zé)互相配合，信息共享，統(tǒng)籌宣傳發(fā)動(dòng)、人員調(diào)配、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、時(shí)間安排等各環(huán)節(jié)任務(wù)，協(xié)調(diào)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）登記工作。
2.5尊重歷史，方便群眾原則集體土地房屋登記歷史較短，原登記制度較為混亂，發(fā)證機(jī)關(guān)較多，城市規(guī)劃管理、工程建設(shè)管理和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、建設(shè)管理規(guī)定不完全相同，土地所有者各不相同，集體土地房屋交易限制條件嚴(yán)格、建設(shè)地分散。因此，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地對待集體土地房屋登記，實(shí)行登記標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一與區(qū)別要件形式內(nèi)容相結(jié)合，房屋統(tǒng)一登記工作與村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理工作相結(jié)合。實(shí)現(xiàn)集體土地房屋和國有土地房屋統(tǒng)一平臺(tái)、分類登記。對于原已登記的集體土地房屋，應(yīng)換發(fā)全國統(tǒng)一的房屋權(quán)屬證書。原發(fā)證部門應(yīng)將集體土地房屋登記檔案移交當(dāng)?shù)胤课莸怯洐C(jī)關(guān)。對于房屋檔案完整、符合當(dāng)時(shí)登記條件的集體土地房屋，房屋登記機(jī)關(guān)應(yīng)將自然狀況和權(quán)利狀況記入房屋登記簿，換發(fā)房屋權(quán)屬證書。對于原房屋檔案不完整，無法記入登記簿或記入登記簿事項(xiàng)不全的，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)時(shí)的登記要件規(guī)定，要求房屋權(quán)利人在換發(fā)房屋權(quán)屬證書時(shí)補(bǔ)全材料。
3農(nóng)村集體土地房屋登記發(fā)證中存在的問題與困境
3.1村民對參與房屋登記發(fā)證的積極性不足目前，集體土地和農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)只限于集體成員內(nèi)部及繼承、分家析產(chǎn)、贈(zèng)與等情況，而集體外部正常的房屋買賣則依照法律規(guī)定予以了限制，因此，土地房產(chǎn)交易的法律限制制約了農(nóng)村房屋價(jià)值的變現(xiàn)，房屋價(jià)值無法體現(xiàn)，直接導(dǎo)致了農(nóng)民辦證積極性不高。我國農(nóng)村歷來都有“重地輕房”的觀念，認(rèn)為只要土地經(jīng)過有關(guān)部門審批即可，認(rèn)為房屋權(quán)屬證書在生產(chǎn)生活中無法發(fā)揮作用，不能體現(xiàn)它的使用價(jià)值。
3.2登記機(jī)構(gòu)不完善，房屋管理處于無序狀態(tài)房屋登記相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)日趨完善并漸成體系，但由于圍繞房屋登記相關(guān)的職能資源并沒有經(jīng)過充分整合形成合力，尤其是中小城市，國土、建設(shè)、房管一般均為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，分設(shè)而治，各部門之間在行政資源共享、職能銜接上的矛盾尤為突出。長期以來，我國對農(nóng)村房屋的產(chǎn)權(quán)管理沒有一個(gè)明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和有效的管理機(jī)制，發(fā)證機(jī)關(guān)較多，城市規(guī)劃管理、工程建設(shè)管理和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、建設(shè)管理規(guī)定不完全相同，因此，農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)管理嚴(yán)重滯后和不到位，歷史欠賬太多。房屋登記機(jī)構(gòu)在已開展的登記工作中，所登記的房產(chǎn)僅憑鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所、規(guī)劃管理所出具的加蓋有2個(gè)管理所印鑒的證明來代替宅基地使用證和建筑工程規(guī)劃許可證所占比例居多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地、規(guī)劃管理部門出具的證明顯然不具有法律效力。登記證明材料普遍存在缺失，不夠規(guī)范。雖然國家建設(shè)部有關(guān)文件多次強(qiáng)調(diào)一個(gè)市、縣只能由一個(gè)房屋管理部門頒發(fā)房屋權(quán)屬證書，但其他部門或企業(yè)頒發(fā)非全國統(tǒng)一權(quán)屬證書現(xiàn)象仍有發(fā)生。
3.3房屋申請人身份的確定尚不明確根據(jù)《房屋登記辦法》第8條：“辦理房屋登記，應(yīng)當(dāng)遵循房屋所有權(quán)和房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則”；第83條“申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)初始登記的，還應(yīng)當(dāng)提交申請人屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的證明”；第87條“申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予辦理”。農(nóng)村集體土地范圍內(nèi)的房屋申請初始登記或轉(zhuǎn)移登記時(shí)，都需要登記部門認(rèn)定申請人是否屬于該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。如何確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格，我國目前尚沒有明確的法律規(guī)定。一些人認(rèn)為申請人只有是房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的才能辦理集體土地范圍內(nèi)房屋的所有權(quán)初始、轉(zhuǎn)移登記［4］。實(shí)踐中會(huì)遇到許多不一致的情況，如一些村民因撤組轉(zhuǎn)產(chǎn)并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道居委會(huì)，從而戶口性質(zhì)由農(nóng)業(yè)戶口變?yōu)槌擎?zhèn)非農(nóng)戶口；原戶口在本集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)役義務(wù)兵、符合國家有關(guān)規(guī)定的士官以及高等院校、中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校的在校學(xué)生；析產(chǎn)分割房屋的，取得所有權(quán)的人員可能是城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口等，還需房屋登記機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行審核。
3.4集體土地房屋抵押登記處境尷尬近年來，宅基地上的房產(chǎn)在信用社辦理抵押貸款的業(yè)務(wù)量呈逐年增長態(tài)勢，眾多農(nóng)民利用住房作為抵押貸款發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，住房抵押貸款已成為農(nóng)民最便捷、最實(shí)用的融資方式，深受農(nóng)民的歡迎，對于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展正日益發(fā)揮著積極的作用，但集體土地房屋抵押登記卻面臨著“合情、合理、不合法”的尷尬局面［5］。《物權(quán)》、《擔(dān)保法》及《房屋登記辦法》均明文規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押，因此在宅基地上建造的村民住房也不能抵押，所以農(nóng)村村民的住房及宅基地不能設(shè)定抵押權(quán)；集體土地上的房屋，只有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物可以設(shè)定抵押。因此，集體土地范圍內(nèi)村民住房抵押權(quán)登記無法律依據(jù)?！段餀?quán)法》第21條規(guī)定：“因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任”，一些地方暫緩辦理集體土地范圍內(nèi)村民房屋抵押權(quán)登記。停止集體土地范圍內(nèi)農(nóng)村房屋的抵押權(quán)登記，而又沒有可替代的有效的融資途徑，無疑將導(dǎo)致農(nóng)民主要融資渠道的阻塞，農(nóng)民住房價(jià)值將大幅度下跌，不可避免地導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展停滯，極大阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，可能引起矛盾進(jìn)一步激化，并有可能造成農(nóng)民集體上訪；此外，還將造成登記主管部門登記費(fèi)收入的大幅度減少，弱化其職能，使登記機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)面臨困難。
4對策與建議
由于《房屋登記辦法》與原先實(shí)行的《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》對比存在明顯變化，尤其是對農(nóng)村集體土地范圍內(nèi)的房屋登記的限制，將對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的發(fā)展產(chǎn)生重大影響［6］。從全國范圍來看，相比于國有土地房屋登記工作，集體土地房屋登記多年來一直是比較突出的薄弱環(huán)節(jié)，鑒于目前集體土地房屋登記發(fā)證工作的復(fù)雜性和特殊性，開展集體土地房屋登記，應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥有序的推進(jìn)。
4.1加強(qiáng)輿論宣傳，營造集體土地房屋登記工作的良好氛圍集體土地房屋登記工作政策性強(qiáng)，與廣大農(nóng)民群眾切身利益息息相關(guān)。在集體土地房屋登記中，應(yīng)該做到既尊重農(nóng)民的意愿、又引導(dǎo)農(nóng)民積極參與。加強(qiáng)集體土地房屋登記政策的宣傳，結(jié)合農(nóng)村特點(diǎn)，采取農(nóng)民喜聞樂見的形式，發(fā)放各種宣傳資料，如房地產(chǎn)管理法、房屋登記辦法以及各種辦證須知等，達(dá)到家喻戶曉。進(jìn)一步宣傳開展集體土地房屋登記的重要意義，提高廣大農(nóng)民對集體土地房屋登記的認(rèn)知和接受程度，促進(jìn)登記發(fā)證工作盡快開展。
4.2完善登記機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)，制定科學(xué)合理的業(yè)務(wù)規(guī)范鑒于房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性強(qiáng)、涉及面廣，而又十分繁雜的管理工作，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)明確房地產(chǎn)行政管理部門為農(nóng)村集體土地上的登記發(fā)證機(jī)關(guān)，認(rèn)真梳理房屋登記流程，在各鎮(zhèn)設(shè)立房管所，并建立分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，執(zhí)行統(tǒng)一的作業(yè)指導(dǎo)文件，以此改變目前農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)混亂、無人管理的局面。鑒于農(nóng)村集體土地登記發(fā)證工作包括集體土地所有權(quán)、使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證、土地權(quán)屬糾紛調(diào)處與信息管理3個(gè)方面，在各項(xiàng)條件具備下，還需建立農(nóng)村房產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)房屋地理信息與權(quán)屬登記信息相結(jié)合，即圖文合一，進(jìn)行立體化管理，并與城區(qū)房產(chǎn)圖文信息管理系統(tǒng)合并，真正實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)管理城鄉(xiāng)一體化。
4.3開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)房屋的普查登記工作，規(guī)范農(nóng)村房產(chǎn)管理以行政村為單位逐戶進(jìn)行調(diào)查摸底和受理房屋產(chǎn)權(quán)登記工作，做到以點(diǎn)帶面，全面鋪開，聯(lián)合土地、規(guī)劃部門多方聯(lián)動(dòng)突破登記要件不齊全障礙，通過普查登記，加強(qiáng)農(nóng)村集體土地房屋的管理基礎(chǔ)，建立起較為詳盡完整的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍資料，并對農(nóng)村房屋分類建檔，將農(nóng)村集體土地房屋有序地管理起來，根據(jù)《房屋登記辦法》，統(tǒng)一申請登記需提交的要件資料，明確辦事程序。對符合登記辦證的房屋，根據(jù)農(nóng)民生產(chǎn)生活習(xí)慣，盡量簡化辦事程序，有條件的上門服務(wù)，即登記、即發(fā)證。
4.4完善房屋登記相關(guān)法律法規(guī)十七屆三中全會(huì)明確指出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開、規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下，與國有土地享有平等權(quán)益。要加快完善與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)和配套政策、規(guī)范，推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革”。根據(jù)上述精神，建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村土地市場，必須加快完善《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)，出臺(tái)專門的司法解釋，使集體土地的流轉(zhuǎn)完全合法。農(nóng)村房屋實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有權(quán)能是大勢所趨，目前更需要國家制定一些優(yōu)惠性政策來保證農(nóng)民融資［7］。同時(shí)，深化農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，積極探索統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，逐步建立和完善相應(yīng)的管理體制、運(yùn)行機(jī)制及監(jiān)督機(jī)制，盡管農(nóng)村房屋買賣還不能完全放開，但是有限制的抵押卻是必要的，在立法中逐步加入農(nóng)村房屋抵押的理念，制定相應(yīng)的抵押登記制度，達(dá)到法律、法規(guī)的一致性。
5結(jié)語
今天把大家召集來，召開全區(qū)農(nóng)村宅基地工作會(huì)議，主要任務(wù)是分析當(dāng)前全區(qū)宅基地管理工作面臨的形勢，安排部署宅基地審批暨查驗(yàn)工作任務(wù)，動(dòng)員全區(qū)上下進(jìn)一步統(tǒng)一思想，迎難而上，扎實(shí)工作，確保如期完成今年的工作任務(wù)。
參加今天會(huì)議的有：區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)；區(qū)政府各部門、各單位的主要負(fù)責(zé)人；駐區(qū)有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人；各街道辦事處書記、主任、分管副主任，各國土資源所負(fù)責(zé)人；各社區(qū)黨支部書記、居委會(huì)主任；部分區(qū)人大代表、區(qū)政協(xié)委員。
今天的會(huì)議主要有兩項(xiàng)議程：一是由同志宣讀《**區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法》、《關(guān)于宅基地審批工作的實(shí)施意見》和《關(guān)于宅基地〈集體土地建設(shè)用地使用證〉查驗(yàn)工作的實(shí)施意見》。二是請王區(qū)長作重要講話。
下面大會(huì)進(jìn)行第一項(xiàng)，請同志宣讀《**區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法》、《關(guān)于宅基地審批工作的實(shí)施意見》和《關(guān)于宅基地〈集體土地建設(shè)用地使用證〉查驗(yàn)工作的實(shí)施意見》，大家歡迎。
·······
·······
大會(huì)進(jìn)行第二項(xiàng)，請*區(qū)長作重要講話，大家歡迎。
·······
·······
同志們：“頒布實(shí)施《**區(qū)宅基地管理規(guī)定》，搞好全區(qū)宅基地調(diào)查，進(jìn)行宅基地土地證發(fā)證、換證工作”是2005年區(qū)政府在城鄉(xiāng)建設(shè)和改善人民生活方面重點(diǎn)辦好的11件實(shí)事之一。剛才，（來自）區(qū)長就宅基地審批和查驗(yàn)工作做了重要講話，*區(qū)長的講話既有形勢分析，又有工作部署和具體要求，論述深刻，重點(diǎn)突出，具有很強(qiáng)的針對性和指導(dǎo)性，為我區(qū)依法規(guī)范宅基地管理秩序，如何解決宅基地問題明確了任務(wù)，指明了方向。各級各部門要深入學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)，把思想統(tǒng)一到*區(qū)長的講話精神上來，深入抓好貫徹落實(shí)。
下面，我再就貫徹落實(shí)這次會(huì)議精神提三點(diǎn)具體要求：
一是要進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識。此次宅基地審批和查驗(yàn)工作，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)，各級各部門領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻領(lǐng)會(huì)*區(qū)長講話精神，認(rèn)真做好《**區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法》、《關(guān)于宅基地審批工作的實(shí)施意見》和《關(guān)于宅基地〈集體土地建設(shè)用地使用證〉查驗(yàn)工作的實(shí)施意見》等規(guī)范性文件的學(xué)習(xí)，把文件精神吃透，以確保此項(xiàng)工作有序、穩(wěn)步推進(jìn)。
二是要廣泛宣傳，充分發(fā)動(dòng)。（來自）各街道辦事處、各社區(qū)要把今天的會(huì)議精神和三個(gè)文件傳達(dá)到每家每戶，讓大家明白宅基地審批和查驗(yàn)的意義和各項(xiàng)規(guī)定；要通過各種形式，廣泛宣傳國家的有關(guān)宅基地政策，做好、作細(xì)群眾的說服教育工作。
（一）進(jìn)展情況
全縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)共計(jì)27210宗，已通過省國土廳驗(yàn)收，同時(shí)，進(jìn)一步完善了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證宗地檔案掃描和數(shù)據(jù)庫的錄入掛接，對宗地檔案進(jìn)行了整理歸檔，并啟用了所有權(quán)登記發(fā)證管理信息系統(tǒng)，已頒發(fā)農(nóng)村集體土地所有權(quán)證27210本。集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)完成地籍測繪6234.6公頃，占總?cè)蝿?wù)的60%，權(quán)屬調(diào)查已完成鄉(xiāng)、鄉(xiāng)整鄉(xiāng)及鄉(xiāng)8個(gè)村、鎮(zhèn)2個(gè)村，鎮(zhèn)3個(gè)村的工作量。
（二）存在問題
農(nóng)村宅基地管理存在多年空缺，缺少完整的權(quán)屬資料，給依法發(fā)證帶來困難。此外，“一戶多宅”現(xiàn)象較多，“一戶一宅”分戶的依據(jù)不明確，其標(biāo)準(zhǔn)把握起來有相當(dāng)?shù)碾y度。
（三）下步舉措
我們將加快推進(jìn)集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)地籍調(diào)查進(jìn)度，確保年底前全面完成集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地地籍調(diào)查任務(wù)。
二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)
（一）進(jìn)展情況
經(jīng)過實(shí)地摸底調(diào)查，縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地共計(jì)164宗，面積1092.25畝，擬定的《縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》和《縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》，已上報(bào)國土廳改革辦。6月19日，國土資源部正式下發(fā)《國土資源部辦公廳關(guān)于支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有關(guān)事項(xiàng)的函》，明確支持縣按照中央的部署先行開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。
（二）存在問題
一是摸底調(diào)查出的集體經(jīng)營性建設(shè)用地地塊大部分仍被私人和企業(yè)租賃用于生產(chǎn)，未歸還集體作為流轉(zhuǎn)的凈地。
二是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)購買集體經(jīng)營性建設(shè)用地積極性不高，同等情況下更愿意購買國有建設(shè)用地。
三是制度設(shè)計(jì)不成熟，國家層面還未出臺(tái)相應(yīng)指導(dǎo)文件，地價(jià)評估和備案體系、交易平臺(tái)及流轉(zhuǎn)收益分配和監(jiān)管等配套制度缺失。
（三）下步舉措
待國務(wù)院改革領(lǐng)導(dǎo)小組審批確定試點(diǎn)方案，國土部出臺(tái)具體指導(dǎo)意見或?qū)嵤┓桨负?，選擇儲(chǔ)潭、江口兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)以及吉埠鎮(zhèn)作為新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，穩(wěn)步推進(jìn)。
（一）完善流轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺(tái)1.規(guī)范縣公共資源交易服務(wù)中心建設(shè)完善縣公共資源交易服務(wù)中心統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一交易監(jiān)管、統(tǒng)一信息平臺(tái)、統(tǒng)一誠信建設(shè)“六統(tǒng)一”管理模式，提升縣公共資源交易服務(wù)中心運(yùn)行效能；建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易聯(lián)席會(huì)議制度，強(qiáng)化縣級相關(guān)部門對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的并聯(lián)會(huì)審制度，進(jìn)一步理順縣公共資源交易服務(wù)中心與縣級部門、鎮(zhèn)（街道）的關(guān)系，建立完善業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)制，加快構(gòu)建多級聯(lián)動(dòng)、整體協(xié)同、覆蓋全縣的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場服務(wù)體系，切實(shí)保護(hù)好交易雙方的合法權(quán)益。2.加快一站式綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)研究制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易一站式綜合服務(wù)平臺(tái)和產(chǎn)權(quán)交易綜合信息系統(tǒng)建設(shè)方案，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記管理、法律援助、產(chǎn)權(quán)評估、融資擔(dān)保、金融、公證、仲裁等駐場支持。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息共享機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的電子商務(wù)化和管理服務(wù)的現(xiàn)代化。
（二）完善流轉(zhuǎn)交易規(guī)則體系如果沒有統(tǒng)一規(guī)范的交易規(guī)則，易造成產(chǎn)權(quán)交易信息不暢，土地流轉(zhuǎn)口頭協(xié)議居多，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易面窄量小，利益糾紛較多，農(nóng)村資源閑置和利用不集約的狀況。因此，要以規(guī)則來建立制度，以制度來完善規(guī)則，堅(jiān)持按“三規(guī)范”運(yùn)行。1.規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易辦法在總結(jié)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究制定農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)交易管理辦法和承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，進(jìn)一步修訂完善集體建設(shè)用地使用權(quán)（指標(biāo)）、農(nóng)村房屋所有權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供政策支撐。2.規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易價(jià)格機(jī)制根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平、區(qū)域位置、交通條件等因素，制定完善集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)和農(nóng)村股權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)片區(qū)指導(dǎo)價(jià)和最低保護(hù)價(jià)，構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)格指導(dǎo)體系，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。3.規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易目錄內(nèi)容修訂完善縣公共資源交易服務(wù)中心農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易目錄，明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)信息、入場交易的內(nèi)容，擴(kuò)大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)范圍。
（三）探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)多形式流轉(zhuǎn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)自由流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收的重要途徑。雙流應(yīng)在鞏固推廣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)既有成功模式的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探索農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和股權(quán)流轉(zhuǎn)。1.開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)中央《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確提出“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。為維護(hù)好農(nóng)村土地集體所有權(quán)、保障好土地承包權(quán)和放活經(jīng)營權(quán)，雙流應(yīng)試點(diǎn)所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，在完成農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變，積極探索農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，并賦予承包土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)能，實(shí)現(xiàn)由過去農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。2.股權(quán)流轉(zhuǎn)按照自治職能和經(jīng)濟(jì)職能“兩分離”的思路，雙流縣可進(jìn)一步探索組建以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，具備獨(dú)立法人資格、自負(fù)盈虧的新型合作經(jīng)濟(jì)組織。將股權(quán)托管到合作經(jīng)濟(jì)組織，由合作經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營管理。積極探索農(nóng)村土地股份合作“內(nèi)股外轉(zhuǎn)、內(nèi)股內(nèi)轉(zhuǎn)、內(nèi)股外合”模式，先行試點(diǎn)新型合作經(jīng)濟(jì)組織以集體股權(quán)與社會(huì)業(yè)主合作（股）經(jīng)營和農(nóng)村集體股權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間轉(zhuǎn)讓。建立股權(quán)交易糾紛調(diào)處和股權(quán)轉(zhuǎn)讓后維權(quán)保障機(jī)制，強(qiáng)化交易雙方合法權(quán)益的保護(hù)。
二、推進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資功能
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革必須與農(nóng)村金融制度、社會(huì)保障制度等橫向的配套改革整體推進(jìn)，才能真正喚醒農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資能力，并使之與現(xiàn)代金融體系有機(jī)融合。雙流縣需通過完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資管理辦法，健全體制機(jī)制，創(chuàng)新融資模式，建立中介機(jī)構(gòu)，積極推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，培育完善農(nóng)村金融市場體系。
（一）制定完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資管理辦法1.修訂完善農(nóng)村房屋所有權(quán)抵押融資管理辦法重點(diǎn)圍繞抵押權(quán)的設(shè)定、集體土地上房屋抵押合同的訂立、集體土地上房屋抵押登記、抵押房屋的占用與管理、抵押房屋的處置等內(nèi)容，抓緊修訂完善農(nóng)村房屋所有權(quán)抵押融資管理辦法。2.制定完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資管理辦法結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”改革，修訂完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資管理辦法，進(jìn)一步明確抵押年限，規(guī)范抵押行為，重點(diǎn)研究制定農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押管理辦法，為探索承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資提供依據(jù)。3.修訂完善集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資管理辦法重點(diǎn)圍繞明確抵押登記的條件和設(shè)定、抵押登記的變更與注銷等內(nèi)容，修訂完善集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資管理辦法。
（二）健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制1.完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)基金管理辦法制定完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)基金補(bǔ)償流程，規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)基金的籌集、使用、監(jiān)督等，充分發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)基金作用。加大風(fēng)險(xiǎn)基金保障能力，將風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模擴(kuò)至1000萬元，并根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資需要適時(shí)追加。2.健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制建立由抵押權(quán)人、金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。對發(fā)生的不良貸款本息，按抵押約定，采取處置（流轉(zhuǎn)或再流轉(zhuǎn)）抵押資產(chǎn)等方式所得資金予以償還。采取整體出租、掛牌轉(zhuǎn)讓、再流轉(zhuǎn)等方式合理處置抵押資產(chǎn)，逐步建立起政府引導(dǎo)與市場化運(yùn)作相結(jié)合的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資不良資產(chǎn)處置機(jī)制。3.深入開展保險(xiǎn)尤其是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)積極創(chuàng)新與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資緊密相關(guān)的保險(xiǎn)產(chǎn)品，逐步擴(kuò)大農(nóng)房、養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、森林保險(xiǎn)等險(xiǎn)種的試點(diǎn)范圍和覆蓋面。加強(qiáng)涉農(nóng)信貸和保險(xiǎn)合作，將涉農(nóng)保險(xiǎn)投保情況作為銀行授信要素，引導(dǎo)鼓勵(lì)抵押權(quán)人對融資抵押物、投資資產(chǎn)等投保。探索開展保單質(zhì)押融資，積極發(fā)展涉農(nóng)經(jīng)營主體小額貸款。
（三）發(fā)展新型農(nóng)村合作金融2014年中央1號文《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確指出“發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織”，雙流縣在面對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行催發(fā)各種農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)苗頭的形勢下，需要?jiǎng)?chuàng)新性建立符合農(nóng)村金融發(fā)展實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)防范互助體系。一是建立良好金融環(huán)境。建立縣級征信體系、政策性擔(dān)保機(jī)制、貸款貼息機(jī)制及創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品等，完善農(nóng)村金融發(fā)展市場環(huán)境；二是建立系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)互助救助機(jī)制。建立“聯(lián)防“工作機(jī)制和“多家救一家”的應(yīng)急互助機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民聯(lián)保互保，同時(shí)防范和及時(shí)處置金融風(fēng)險(xiǎn)。
（四）建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資中介服務(wù)體系1.建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估體系目前，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)缺乏有資質(zhì)的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)和評估人員，評判標(biāo)準(zhǔn)以及公正性較為隨意，實(shí)際價(jià)值難以合理確定。因此，要積極培育發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)專業(yè)評估機(jī)構(gòu)和評估人員，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評估提供服務(wù)；權(quán)屬主管部門要加強(qiáng)對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)的行業(yè)管理，制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)格評估辦法，明確評估程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，降低借款主體的融資成本。2.建立法律咨詢、擔(dān)保、公證等中介組織農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資政策性較強(qiáng)，且缺乏法律咨詢、擔(dān)保、公證等方面的社會(huì)化中介組織，造成金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資非常謹(jǐn)慎，阻礙了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)的開展。因此，建立健全中介服務(wù)體系是促進(jìn)抵押融資的關(guān)鍵。成立成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)仲裁院雙流分院，采取調(diào)解、行政裁決、仲裁、訴訟等方式，妥善處理有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的糾紛；并在縣公共資源交易服務(wù)中心設(shè)立法律咨詢窗口，提供農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資咨詢服務(wù)。引導(dǎo)雙流農(nóng)擔(dān)公司等國有擔(dān)保公司加大惠農(nóng)支農(nóng)力度，不斷擴(kuò)大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保融資規(guī)模；積極鼓勵(lì)民間資金參股或設(shè)立涉農(nóng)融資擔(dān)保公司，開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資擔(dān)保業(yè)務(wù)。3.加強(qiáng)農(nóng)村信用體系建設(shè)進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)戶的信息采集和使用范圍，積極推進(jìn)農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和涉農(nóng)企業(yè)電子信用檔案建設(shè)，依托涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)將農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營業(yè)主的信用信息納入中國人民銀行征信系統(tǒng)管理，準(zhǔn)確把握借款人的基本情況，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資提供準(zhǔn)確、完整、及時(shí)和便捷的信用信息服務(wù)。同時(shí)，加強(qiáng)政銀合作，共同推動(dòng)信用村和信用鎮(zhèn)街建設(shè)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資營造良好的信用壞境。
（五）探索推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資1.擴(kuò)大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資范圍目前，雙流縣現(xiàn)有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的抵押物范圍較窄，應(yīng)支持涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)更多適應(yīng)雙流實(shí)際的信貸產(chǎn)品和服務(wù)方式，鼓勵(lì)其向農(nóng)村延伸和拓展業(yè)務(wù)，擴(kuò)大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資范圍，將農(nóng)村小型水利設(shè)施（庫、塘、堰）、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)、地上種植（養(yǎng)殖）物及附屬設(shè)施、農(nóng)村股權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)納入抵押標(biāo)的物。2.鞏固推廣既有抵押融資成功做法，積極試點(diǎn)“兩權(quán)”抵押融資進(jìn)一步合理確定貸款額度，適當(dāng)延長貸款期限，簡化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資辦理流程和手續(xù)，降低農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款所涉權(quán)屬登記、發(fā)證、評估、抵押登記等環(huán)節(jié)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減少抵押權(quán)人費(fèi)用，繼續(xù)鞏固推廣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資。積極爭取將雙流縣設(shè)立為“農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)抵押融資試點(diǎn)縣”和“農(nóng)房抵押融資試點(diǎn)縣”。
三、創(chuàng)新土地綜合整治，開發(fā)利用集體建設(shè)用地
近年來的探索和實(shí)踐，農(nóng)村土地綜合整治的內(nèi)涵已從最初單一追求占補(bǔ)平衡，逐步發(fā)展成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套改革的重要載體、支持災(zāi)后重建的重要保障、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要手段和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要措施。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，為推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建新型城鄉(xiāng)形態(tài)提供了更為明確的政策依據(jù)。雙流縣要改變過去政府部門包攬整治項(xiàng)目的做法，探索農(nóng)民主體、市場運(yùn)作、共同推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治的新模式。
（一）創(chuàng)新實(shí)施土地綜合整治1.創(chuàng)新實(shí)施主體長期以來，雙流縣農(nóng)村土地綜合整治大部分由政府或政府平臺(tái)公司主導(dǎo)實(shí)施，農(nóng)民集體和農(nóng)戶作為農(nóng)村土地物權(quán)的完整擁有者和使用者，群眾主體作用發(fā)揮不充分。為真正實(shí)現(xiàn)群眾在土地綜合整治中“當(dāng)家作主”，應(yīng)鼓勵(lì)引導(dǎo)參與農(nóng)戶以集體建設(shè)用地使用權(quán)、資金等入股組建土地股份合作社或資產(chǎn)管理公司，作為土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施主體，全面負(fù)責(zé)拆舊區(qū)房屋及地面附著物拆除、土地復(fù)墾、安置區(qū)建設(shè)、土地權(quán)屬調(diào)整、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、收益分配等工作。2.創(chuàng)新融資方式隨著土地綜合整治深入推進(jìn)，為解決資金瓶頸問題，充分發(fā)揮市場作用，雙流縣必須創(chuàng)新融資方式推進(jìn)土地綜合整治，從“社會(huì)業(yè)主投、金融機(jī)構(gòu)貸、專項(xiàng)資金借、群眾自己籌”四種方式中，任意選擇一種或幾種方式解決項(xiàng)目資金問題，從而形成以社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、政府和群眾共同推動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治的融資格局。
（二）建立零星集體建設(shè)用地整理復(fù)墾機(jī)制為變資源為資本，節(jié)約集約使用土地，在充分尊重農(nóng)民意愿和確保其住有所居的前提下，探索建立零星集體建設(shè)用地（含宅基地）整理復(fù)墾機(jī)制，簡化審批流程和要件，縮短審批時(shí)限和周期，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)和生態(tài)綠隔區(qū)內(nèi)有條件農(nóng)戶自愿有償騰退集體建設(shè)用地（含宅基地）。零星集體建設(shè)用地整理復(fù)墾經(jīng)國土部門驗(yàn)收合格后，產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)可作為規(guī)劃指標(biāo)使用。對騰退零星集體建設(shè)用地（含宅基地）的補(bǔ)償，可采取貨幣化一次性終結(jié)、在場鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)劃定區(qū)域集中建房或購買商品房給予補(bǔ)助等辦法，促進(jìn)農(nóng)民自主自愿按市場機(jī)制向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地； 土地流轉(zhuǎn)； 流轉(zhuǎn)原則； 流轉(zhuǎn)方式
一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)概念界定
（一）農(nóng)村土地
對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的研究首先需要界定農(nóng)村土地的內(nèi)涵，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)村土地指農(nóng)民集體和國家所有但依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的各類土地。范圍主要有:農(nóng)民集體所有的農(nóng)業(yè)用地與國家所有依法歸農(nóng)民集體使用的農(nóng)業(yè)用地。
（二）土地流轉(zhuǎn)
土地流轉(zhuǎn)包括兩種情況：土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)包括土地的買賣、贈(zèng)與、征收等。在我國目前土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，所有權(quán)的流轉(zhuǎn)基本上是從集體所有流向國家所有，即只允許農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，主要是國家進(jìn)行征地時(shí)土地的所有權(quán)由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>
（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓和農(nóng)村集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓主要是國家通過征收的程序?qū)⑥r(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?。農(nóng)村集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓主要是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，因?yàn)槲覈F(xiàn)行立法原則上不支持宅基地使用權(quán)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)1。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則是指在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，貫穿于整個(gè)流轉(zhuǎn)過程的總的指導(dǎo)思想和基本準(zhǔn)則，在土地流轉(zhuǎn)中，發(fā)揮著指導(dǎo)、約束、和補(bǔ)充功能。
（一）農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的原則
農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的原則主要是土地征收過程中應(yīng)該遵守的原則。主要包括依法原則、合理補(bǔ)償原則。
1、依法原則
我國現(xiàn)行《憲法》第十條明確規(guī)定："國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償"，同時(shí)，在《土地管理法》第二條中規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。
2、合理補(bǔ)償原則
我國憲法明確規(guī)定對土地實(shí)行土地征收的要給予補(bǔ)償，我國《物權(quán)法》第四十二條明確規(guī)定"征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。"《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》對補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)作出了具體的規(guī)定。
（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則
1、依法原則
依法原則指土地流轉(zhuǎn)必須依照法律、法規(guī)的規(guī)定，主要是依照《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)。依法原則要求流轉(zhuǎn)的期限合法、流轉(zhuǎn)的用途合法、流轉(zhuǎn)的程序合法。
①流轉(zhuǎn)的期限合法。
《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限都做出了硬性規(guī)定。這就要求流轉(zhuǎn)雙方在協(xié)商土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限時(shí)，不能超過承包期的剩余期限。也就是說，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)最長的期限：農(nóng)地為三十年，草地為三十年至五十年，林地為三十年至七十年。
②流轉(zhuǎn)的用途合法
對于流轉(zhuǎn)的土地，流入方必須遵守法律、法規(guī)的規(guī)定，《物權(quán)法》第一百二十本條規(guī)定：未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。這就要求：流轉(zhuǎn)的土地，非經(jīng)法定程序批準(zhǔn)，不能用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
③流轉(zhuǎn)的程序合法
流轉(zhuǎn)的程序合法主要是指流轉(zhuǎn)必須履行法定的程序，流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)該簽訂書面的流轉(zhuǎn)合同，以轉(zhuǎn)包、出租、互換、或者其他方式流轉(zhuǎn)的，承包方應(yīng)當(dāng)及時(shí)向發(fā)包方備案，以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)事先向發(fā)包方提出申請。受讓方再次流轉(zhuǎn)的，必須取得原承包方的同意。
2、意思自治原則
《農(nóng)村土地承包法》第三十三條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。本條所體現(xiàn)的就是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意思自治原則。
3、堅(jiān)持有利發(fā)展、穩(wěn)步推進(jìn)的原則
在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不變的前提下，適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)，對農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移較充分的村，鼓勵(lì)整體集中連片流轉(zhuǎn);對農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移還不夠充分的村，鼓勵(lì)農(nóng)戶相互流轉(zhuǎn)，有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。
三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的種類根據(jù)人的主觀意愿，土地流轉(zhuǎn)可分為主動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)和被動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)。
（一）主動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)
主動(dòng)土地流轉(zhuǎn)指在平等的基礎(chǔ)上，根據(jù)本人的意愿將其所有的土地所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)，遵循一定的程序轉(zhuǎn)讓給他人占有、使用、收益和處分的行為。我國農(nóng)村土地的主動(dòng)流轉(zhuǎn)主要是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其可以分為：低層次的土地流轉(zhuǎn)、市場行為的土地流轉(zhuǎn)和資本化的土地流轉(zhuǎn)。
1、低層次的土地流轉(zhuǎn)
低層次土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間，是比較初級的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)類型形式，主要包括互換、代耕代種。
2、市場行為的土地流轉(zhuǎn)
市場行為的土地流轉(zhuǎn)是指通過市場手段，將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人從而得到一定的收益的行為。目前我國主要有四種類型：一是出租，二是土地使用權(quán)買賣，三是土地信托，四是反租倒包2。
農(nóng)村集體建設(shè)用地是指依照法律程序申請、經(jīng)國土資源管理部門批準(zhǔn)的、使用集體所有的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地,主要包括農(nóng)民住宅用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級公共設(shè)施及公益事業(yè)用地。當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一直處于初始階段，主要體現(xiàn)為以下幾種形式。
1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人出租土地使用權(quán)
這是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要形式。集體建設(shè)用地所有者或使用者將土地使用權(quán)出租并按年收取租金。主要有三種形式：其一，集體所有者為出租主體，將集體建設(shè)用地使用權(quán)或廠房出租給企業(yè)或個(gè)人，集體收取租金。其二，建設(shè)用地使用者為出租主體，主要表現(xiàn)為村辦企業(yè)以全部或部分土地出租，以收取租金為企業(yè)盈利。其三，農(nóng)村村民個(gè)人出租房產(chǎn)，連帶出租土地使用權(quán)，按期收取租金。這種情況在城鄉(xiāng)結(jié)合部比較普遍，并已成為城郊無地農(nóng)民家庭的主要收入來源。
2.企業(yè)或個(gè)人以土地使用權(quán)抵押融資
集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔(dān)保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權(quán)抵押的情形。這主要存在于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于開辦企業(yè)或經(jīng)商的資金不足，企業(yè)或個(gè)人大多以所取得的土地使用權(quán)進(jìn)行抵押。
3.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)或所有權(quán)
集體土地所有者或土地使用者將建設(shè)用地使用權(quán)或所有權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓給新的土地使用者。主要表現(xiàn)為：其一，集體土地所有者將一定年期的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓者開辦企業(yè)，村委會(huì)或鄉(xiāng)政府作為土地所有者收取轉(zhuǎn)讓金。其二，集體土地所有者直接轉(zhuǎn)讓土地或以地合作開發(fā)建設(shè)商品住宅，開發(fā)商分得部分商品房，所占土地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移。其三，建設(shè)用地原使用者（企業(yè)或個(gè)人）在土地所有者的允許下將一定年期或無限年期的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)或個(gè)人，所有者收取一定轉(zhuǎn)讓金。
4.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)作價(jià)入股
一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合并、兼并及股份制改組中，集體建設(shè)用地所有者或使用者以土地使用權(quán)作價(jià)入股、聯(lián)營形式為合辦企業(yè)的條件，從而引致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。二是在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，以集體土地使用權(quán)合作的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
5.其他方式取得的土地使用權(quán)
符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的，企業(yè)因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的。
二、當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的主要問題
1.法律制度不完善
現(xiàn)行相關(guān)法律制度在確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)力內(nèi)容的行使上有明顯的不完全性。例如，在集體土地使用權(quán)方面，規(guī)定集體土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)民宅基地建設(shè)、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)，而對能產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營活動(dòng)，法律明令禁止。在對集體土地建設(shè)用地的使用上，《土地管理法》也做了如下規(guī)定：“農(nóng)村集體土地所有的土地使用權(quán)，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)，但是符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形，致使土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移的除外”。這就造成實(shí)際操作性差。在收益權(quán)方面，由于集體土地不能直接參與市場經(jīng)營活動(dòng)，如房地產(chǎn)開發(fā)，使得農(nóng)村集體組織喪失了這部分土地收益，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力難以壯大。此外，由于國家征地的強(qiáng)制性，集體土地所有者在如何處分自己土地時(shí)缺乏地位，土地的大部分收益被政府拿走，造成失地農(nóng)民生活困難。為了獲取更高的利益，在市場經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民將農(nóng)用地充當(dāng)建設(shè)用地進(jìn)行交易，對土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃實(shí)施及耕地保護(hù)政策造成沖擊，正常土地市場秩序受到嚴(yán)重干擾。
2.土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，缺乏契約約束，影響穩(wěn)定
集體建設(shè)用地私下流轉(zhuǎn)，得不到法律的保護(hù)。在征地拆遷中，往往因?yàn)檠a(bǔ)償費(fèi)用問題，賣出方反悔，要求收回所賣的集體土地和地上建筑物。因?yàn)榻灰纂p方的交易行為不被法律認(rèn)可，因此買方的權(quán)益得不到法律的保護(hù)，造成交易雙方的矛盾，以致發(fā)生，甚至，影響社會(huì)穩(wěn)定。
3.耕地保護(hù)制度受到?jīng)_擊
過去，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須通過征地途徑，“低進(jìn)高出”的特點(diǎn)突出，征地前后土地價(jià)格相差甚遠(yuǎn)，不可避免地造成農(nóng)民心理失衡。一些農(nóng)村集體受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，想方設(shè)法通過各種途徑將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，造成耕地的大面積減少。而耕地、基本農(nóng)田的保有量關(guān)系到國家的糧食生產(chǎn)安全，因此，在治理、規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過程中，必須嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，切實(shí)保護(hù)好耕地和基本農(nóng)田。
4.集體土地資產(chǎn)和國家土地收益大量流失
集體建設(shè)用地雖然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村等集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但這些土地的增值源于國家或地方各級政府對配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共公益事業(yè)等多方面的投入，以及土地所有者對土地的先期投入。長期以來，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)一直是自發(fā)的、無序的隱形交易，誰交易誰受益，這就造成了集體土地資產(chǎn)和國家土地收益的流失。
三、規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的對策和建議
1.加快法制建設(shè)，為流轉(zhuǎn)提供法律保障
通過立法或修改、完善相關(guān)法律法規(guī)，廢除對農(nóng)村集體所有土地的歧視性規(guī)定，明確農(nóng)村集體土地與國有土地同地、同價(jià)、同權(quán)，全面推行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體土地和國有土地一樣通過出讓、租賃等方式向用地單位有償提供建設(shè)用地使用權(quán)，供其進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，建立統(tǒng)一、開放、有序的土地交易市場體系。凡不屬于法律明確的公共利益范疇的其他建設(shè)項(xiàng)目用地，應(yīng)當(dāng)通過土地一級市場取得國有土地使用權(quán)，沒有國有土地可以提供的，可以在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下取得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)。第一，應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃，不符合土地利用總體規(guī)劃的企業(yè)破產(chǎn)后只能拆除地上建筑物、構(gòu)筑物，按土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用。第二，必須是依法取得的建設(shè)用地使用權(quán)，并隨廠房等一同轉(zhuǎn)移的，如果是農(nóng)用地，或土地上沒有房屋等設(shè)施的將不得轉(zhuǎn)讓。
2.轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)管理，切實(shí)搞好流轉(zhuǎn)服務(wù)保障
充分發(fā)揮政府的服務(wù)職能作用。各級政府依法監(jiān)督、管理農(nóng)村土地的合理使用，為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供法律、信息服務(wù)，收集供求信息，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，處理好各方面的利益關(guān)系。首先，要嚴(yán)格土地規(guī)劃管理，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的修編工作，建立健全土地規(guī)劃體系，全面實(shí)施土地用途管制，充分發(fā)揮土地規(guī)劃在土地市場中的引導(dǎo)和調(diào)控作用；其次，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)管理，要結(jié)合第二次土地調(diào)查，加快農(nóng)村集體土地的登記發(fā)證步伐，確保農(nóng)民集體土地在進(jìn)入市場前產(chǎn)權(quán)明晰，沒有權(quán)屬爭議，并核發(fā)土地證書，為集體土地進(jìn)入市場提供完善準(zhǔn)確的權(quán)屬保障。
3.建立健全配套制度，嚴(yán)格規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)
一是建立土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。建立農(nóng)民應(yīng)得土地收益和集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益的監(jiān)督機(jī)制，加快建立集體土地流轉(zhuǎn)收益管理辦法以及農(nóng)民社會(huì)保障措施等配套政策。二是建立地價(jià)評估機(jī)制。建立相應(yīng)的地價(jià)體系及評估體系，包括轉(zhuǎn)讓價(jià)格、租賃價(jià)格、抵押價(jià)格等，健全集體建設(shè)用地價(jià)格評估體系。三是建立集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)和最低價(jià)保護(hù)制度，以及土地價(jià)格評估備案制度。四是建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地（宅基地）復(fù)墾置換機(jī)制，切實(shí)解決“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占地、違法違規(guī)用地等遺留問題。五是調(diào)整稅收政策，使集體土地的流轉(zhuǎn)和國有土地的流轉(zhuǎn)都需要繳納相同的稅種、稅額，為達(dá)到集體土地和國有土地的同地、同權(quán)、同價(jià)、為集體土地市場和國有土地市場搭建同一平臺(tái)的最終目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。六是搞好信息公開查詢工作、指導(dǎo)簽訂各有關(guān)文書、產(chǎn)權(quán)變更登記政策咨詢等相關(guān)配套工作。
4.嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)察，依法治理土地流轉(zhuǎn)
但實(shí)踐表明，這種土地制度運(yùn)行得并不成功，至少存在以下三個(gè)方面的問題：
首先，土地用途管制失靈。因?yàn)橥恋胤寝r(nóng)利用的巨額增值收益幾乎全部留在城市，刺激地方政府通過土地征用獲得城市擴(kuò)張資本和增加財(cái)政收入，從而助長了農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)化。我們看到的是，近20多年來，政府、民間資本、工商業(yè)資本對耕地的近乎瘋狂的圈占，導(dǎo)致耕地銳減。
其次，國家壟斷土地一級市場，限制了農(nóng)民集體土地所有者和土地非農(nóng)利用者的直接交易，從而導(dǎo)致對國有土地和農(nóng)村土地所有者的不公平對待，造成新時(shí)期工業(yè)、城市和市民對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民新的資源攫取，這與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段嚴(yán)重不相適應(yīng)。
再次，由于法律制度的城市傾向，刺激地方政府、工商業(yè)資本大量低成本圈地，制造了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)相對城市的凋敝局面，嚴(yán)重影響著工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，甚至導(dǎo)致農(nóng)民與基層政府的沖突與對立，日益成為社會(huì)不和諧的源頭。
要解決上述問題，必須改革城鄉(xiāng)分割的二元土地制度。而允許農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場顯然已時(shí)機(jī)成熟。
第一，工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)以及新農(nóng)村建設(shè)的啟動(dòng)，產(chǎn)生了農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場的巨大拉力。隨著我國工業(yè)化、城市化的加速推進(jìn)，對建設(shè)用地的需求量急劇上升。而土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和巨大的生態(tài)環(huán)境效益，不得不使政府采取最嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施。在國有建設(shè)用地消耗殆盡、供給稀缺的狀態(tài)下，中國工業(yè)化和城市化的持續(xù)發(fā)展就維系在農(nóng)村集體建設(shè)用地上。城市的再擴(kuò)張和工業(yè)的持續(xù)發(fā)展為集體建設(shè)用地入市提供了機(jī)會(huì)。與此同時(shí)，新農(nóng)村建設(shè)的啟動(dòng)，對非農(nóng)建設(shè)用地的需求也將大量增加。如村莊建設(shè)、農(nóng)民文化娛樂設(shè)施、合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展等都需要大量土地，這使得農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場的要求更加緊迫。
第二，農(nóng)民對平等土地權(quán)利的追求，是農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場的根本推力。隨著我國市場化改革的深入以及國有土地市場的初步建立，土地資產(chǎn)價(jià)值已日益顯現(xiàn)。但是，國有土地和農(nóng)村集體土地在處置上存在著巨大的權(quán)利差異，農(nóng)民對此越來越不滿。在平等觀念支配下，農(nóng)村集體土地所有者越來越迫切希望農(nóng)村集體土地能與國家土地所有權(quán)“同地，同價(jià)，同權(quán)”。
第三，土地“隱形市場”的大量存在，是農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場的催化劑。1990年代以來，在珠江三角洲、長江三角洲及一些大城市郊區(qū)，農(nóng)民利用政策和法律空間，自建標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉庫和店鋪等用于出租；或者干脆不顧有關(guān)法律限制，直接進(jìn)行土地的非法出租。通過隱形市場轉(zhuǎn)變用途而成為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量是巨大的、驚人的。
我們在長江三角洲典型村落的調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，凡是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)年可支配收入較大的行政村，大多以土地經(jīng)營為主。即以土地出租或修建標(biāo)準(zhǔn)廠房、打工樓、商鋪、停車場出租等形式，與土地使用者――法人企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營戶分享工業(yè)和商業(yè)利潤。例如浙江省某縣園里湖村，近年來通過開發(fā)房產(chǎn)出租獲得巨額且穩(wěn)定的收入，從1993年一個(gè)資不抵債26萬元的空殼村一躍成為遠(yuǎn)近聞名的富裕村。2004年，該村集體經(jīng)濟(jì)總收入已達(dá)886.26萬元，其中房產(chǎn)和場地租賃收入達(dá)651.86萬元。這不僅是村集體的主要收入來源，也是農(nóng)戶最直接穩(wěn)定、最為長久的收益保障。正如學(xué)者丁凱所分析的那樣，隱形市場“客觀上對農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集體財(cái)富積累、社區(qū)管理服務(wù)及穩(wěn)定農(nóng)民收入等起到了保障促進(jìn)作用，但是，這種流轉(zhuǎn)畢竟在政策法律上未得到明確的認(rèn)同，在雜亂無序或隱蔽狀態(tài)下進(jìn)行，缺乏合理的規(guī)制，從而難免會(huì)引發(fā)諸多問題，容易滋生不少土地糾紛及矛盾沖突，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定與城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展”。因而，將農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入市場勢在必行。
第四，改革試驗(yàn)和農(nóng)民的探索，為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場作了重要的政策儲(chǔ)備。國家土地管理部門一直未中斷農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)實(shí)踐。中央政策也為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地市場交易留下了空間。如2004年國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》，提出“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”?？梢哉f，這些政策精神具有積極的改革導(dǎo)向，是各地進(jìn)行改革探索的依據(jù)。廣東省在順德試驗(yàn)以及南海、東莞等地探索的基礎(chǔ)上，于2005年10月1日開始實(shí)施《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，成為第一個(gè)允許集體建設(shè)用地（使用權(quán)）“合法”入市流轉(zhuǎn)的地區(qū)，引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。
第五，國家法律有所松動(dòng)，為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場準(zhǔn)備了“準(zhǔn)生證”。雖然國家立法嚴(yán)格限制著農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，但這并不意味著完全禁止或否定集體建設(shè)用地（使用權(quán)）的流轉(zhuǎn)。實(shí)際上，有關(guān)法律為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)建留下了一定空間。比如1998年修訂的《土地管理法》第九條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用”；第六十三條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”；同時(shí)，第四十三條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。由此顯示出來的政策和法律創(chuàng)新空間，在實(shí)踐中不斷被放大了。
中山區(qū)、西崗區(qū)、沙河口區(qū)、甘井子區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局（總公司）：
依據(jù)《大連市國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓管理辦法》和《關(guān)于大連市城區(qū)土地級別和土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》的有關(guān)規(guī)定，特大連市中山區(qū)、西崗區(qū)、沙河口區(qū)、甘井子區(qū)（簡稱市內(nèi)四區(qū)）土地級別（見附表1）和基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（見附表2）?，F(xiàn)將有關(guān)事宜通知如下：
一、此次的土地級別包括市內(nèi)四區(qū)的城市國有土地和甘井子區(qū)農(nóng)村集體土地。
二、市政府大政發(fā)[1993]9號文《關(guān)于大連市城區(qū)土地級別和土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》的城區(qū)土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變；土地級別的劃分按本通知規(guī)定執(zhí)行。
三、市內(nèi)四區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)土地的等級、用途確定的。具體地塊的出讓金價(jià)格按照附表2（注2）計(jì)算。
四、本通知自之日起施行。
以佛山南海為例，據(jù)第二次土地調(diào)查結(jié)果，南海區(qū)建設(shè)用地面積是79.75萬畝，其中農(nóng)村集體建設(shè)用地面積56.55萬畝，占全區(qū)建設(shè)用地總量的71%；宅基地面積超過17萬畝，接近建設(shè)用地總面積的22%。
從上世紀(jì)90年代初開始，為滿足企業(yè)用地需求，珠三角村組兩級集體經(jīng)濟(jì)組織以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義申請用地，辦理土地使用權(quán)證，然后將土地出租給企業(yè)投資建設(shè)。可以說，集體建設(shè)用地為珠三角工業(yè)化做出了巨大貢獻(xiàn)。
然而，隨著工業(yè)化的快速推進(jìn)，土地資源對珠三角發(fā)展的制約越來越大。一方面，基本農(nóng)田占國土面積的比重下降，建設(shè)用地占國土面積比重過高，土地過度開發(fā)現(xiàn)象嚴(yán)重；另一方面，現(xiàn)有的“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居”普遍存在缺乏規(guī)劃指導(dǎo)、布局分散、安全隱患較大、土地利用率低等問題。
從2010年開始，珠三角在國土部和廣東省政府的支持下，進(jìn)行“三舊”改造。目前，珠三角除作為房地產(chǎn)和商業(yè)等經(jīng)營性用地須轉(zhuǎn)性為國有以外，大部分產(chǎn)業(yè)升級用地、市場用地和城市用地均保留了集體所有性質(zhì)，大部分集體建設(shè)用地直接參與城市化建設(shè)，用于城市建設(shè)的集體用地占到70%-80%。
經(jīng)過20多年的實(shí)踐，珠三角不斷探索集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的有效形式，基本形成比較完善的制度安排，為土地制度的全局改革提供了經(jīng)驗(yàn)。
一是開展農(nóng)村集體土地確權(quán)；二是將集體建設(shè)用地納入規(guī)劃控制；三是制定規(guī)范流轉(zhuǎn)政策和流程；四是建立基準(zhǔn)地價(jià)體系；五是建立集體建設(shè)用地稅收體系；六是搭建集體資產(chǎn)交易平臺(tái)，保障農(nóng)民權(quán)益。
可以說，珠三角集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，開創(chuàng)了集體建設(shè)用地的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化模式，為農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化進(jìn)程的土地增值收益提供了機(jī)遇，基本實(shí)現(xiàn)政府與農(nóng)民、農(nóng)村與城鎮(zhèn)發(fā)展的共贏。
農(nóng)民分享到土地級差收益后，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小，村組兩級集體經(jīng)濟(jì)壯大。同時(shí)，城市發(fā)展也擴(kuò)大了空間。
盡管珠三角進(jìn)行了20多年集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的探索，并且取得了顯著的成效。但是，地方政策創(chuàng)新和制度試驗(yàn)一直面臨難以突破國家大法的困境，這給地方發(fā)展造成了制約：
由于存在制度障礙，珠三角地區(qū)大部分已流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地?zé)o法辦理產(chǎn)權(quán)登記，難以獲得物權(quán)法保護(hù)；
由于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不完善，銀行一般不愿辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押，土地使用者很難靠集體建設(shè)用地本身獲得融資；
由于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后監(jiān)管不嚴(yán)，可能會(huì)出現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”。
為此，建議總結(jié)珠三角試驗(yàn)制度成果，應(yīng)該建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場體系。
具體來說，第一，建立集體建設(shè)用地進(jìn)入市場制度體系。包括實(shí)行統(tǒng)一的土地不動(dòng)產(chǎn)登記制度、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、集體建設(shè)用地共用宗登記制度、集體建設(shè)用地抵押融資制度。
第二，總結(jié)珠三角的經(jīng)驗(yàn)，制定集體建設(shè)用地入市規(guī)則。形成從規(guī)劃、土地準(zhǔn)入到地價(jià)、地稅等的管理辦法，在規(guī)劃和用途的管制下，實(shí)現(xiàn)國有土地和集體土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，讓兩種所有制土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場。
