時間：2023-09-07 17:42:35
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇地方財政稅收返還政策，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
20世紀以來，世界各國普遍出現了財政分權(fiscal decentralization)的趨勢，全世界人口超過500萬的75個轉型經濟國家中，84%的發展中國家正致力于向地方政府下放部分權力(dillinger，1994)。與此同時，對財政分權的爭論也一直不斷，無論理論還是實證結論，都有不同看法，在財政分權的理論文獻方面，以oates(1972)等為代表的傳統觀點認為，地方政府具有信息優勢，能更好地代表本地區居民的偏好，因此，中央向地方轉移財權有利于提高經濟效率，加快地方經濟發展，進而推動全國經濟增長。蒂博(1956)的用腳投票模型、布坎南(1965)的俱樂部模型等開創性工作也勾畫了地方政府在資源配置方面的優勢，標尺效應、權力制衡等觀點也認為，分權經濟下政府部門之間的競爭能夠提高政府運作效率，削減預算赤字，防止權力濫用。另一方面，質疑財政分權作用的聲音并不鮮見，他們認為中央政府具有規模經濟優勢，能夠避免外部效應的潛在成本，適當的集權反而有利于經濟增長，財政分權只有具備一定的條件，才能發揮其積極效應，例如良好的民主機制，充分的地方自治和健全的機制安排等，但現實很難滿足這些條件，尤其是發展中國家，民主法制建設存在很多漏洞，財政分權的信息溝通渠道不暢通，地方政府的尋租行為難以避免。
不僅理論研究眾說紛紜，分權的實證研究也呈現出多元化局面，xie、zou和davoodi(1999)對美國經濟的實證檢驗發現財政分權對經濟增長有負面影響，而akai和sakata(2002)的研究卻支持傳統財政分權有正作用的觀點；zhang和zou(1998)對中國經濟的研究與davoodi和zou(1998)對46個國家的研究，都表明發展中國家財政分權與經濟增長之間的關系為負；與之相反lin和liu(2000)的研究表明，財政分權推動了中國經濟發展。直到今天，財政分權仍然是公共經濟學研究領域和政府決策部門的重大課題之一。
我國自1994年建立分稅制以來已歷經十余載，實行的初衷是為了明確各級政府的事權與財權，規范政府間財政分配關系，增強中央政府宏觀調控能力等。關于我國分稅制的效果，國內存在爭論，賈康(2006)堅持認為“分稅制適應了市場經濟的客觀要求，是‘兩位一體’地處理好政府與企業、中央與地方兩大基本經濟關系的理想制度安排”，張晏與龔六堂通過采用各種財政分權指標度量財政分權與經濟增長之間的關系彼此一致性，在兩級分權的基礎上，對28個地區1986—1992年和1994—2002年進行對比研究，結果發現“分稅制改革顯著地改善了財政分權對經濟增長的影響。改革前我國財政分權與經濟增長之間存在顯著的負關系，而1994年后財政分權對經濟增長的影響顯著正”。而尚鐵力(2002)認為“地方政府對中央政府的政策制度設計與執行存在著信息不對稱性，而這種不對稱性所帶來的效率損失會使財政分權的效果大打折扣”。美國財政學會主席羅依.伯爾(bahl，roy，2005)對中國的財政分權問題提出了一個重大命題：“中國的財政分權到哪一級?”，反響激烈。周文興(2006)通過對中國建國以后的計量歷史進行考察，發現“考慮速度和程度的財政分權與經濟增長有驚人的相關關系，而通常認定的80年代中期進行的財政分權改革和90年代中期的分稅制改革只不過是一個歷史階段延續問題。從長期來看，財政分權對經濟增長具有正面影響，但不排除中短期出現對經濟增長產生負面影響的可能。”
本文試圖從地方的實際情況出發，以江蘇省為例，對1994年實行分稅制以來的江蘇財政收入情況，從總量、結構進行分析，以實證結論作為依據，嘗試從收入角度來評價我國推行分稅制的基本現狀，僅供參考。
二、基于分稅制框架下的江蘇財力實證分析
本文通過采集分稅制改革以來江蘇省各級政府的財政數據，進行整理與計算，從總量與結構兩方面，對江蘇省財力問題進行分析。
(一)江蘇財力總量分析
1.江蘇近10年來的財政總收入基本情況
財政是國民經濟的綜合反映，經濟決定財政，財政反作用于經濟，這是財政與經濟關系的一般原理。1994年以來，我國為理順中央與地方的財政分配關系，對財政體制進行了重大改革，整個財政體制框架一直延續至今，相關數據顯示，近10年來是江蘇省經濟與社會發展最快的時期，其財政收入的情況如表1、圖1和圖2所示。
從表1、圖1和圖2數據所顯示的結果看，江蘇省1994—2004年財政總收入總體情況呈現以下特點：一是絕對量呈擴張態勢，2004年是1994年的7.6倍，年平均增長23.6%，高出全國財政收入17.9%的增長水平，且大多數年份的增長速度都快于全國水平；二是財政總收入占gdp的比重總體呈現上升趨勢，但各年度的這一比例均低于全國平均水平；三是總量規模占全國財政總規模的比例不斷上升，近兩年來占到國家財政的近10%水平。江蘇省近10多年來財力的這種變化，是該省改革開放所取得成果的具體體現之一，與其經濟實力不斷增強密不可分。
2.江蘇省近10年來本級財力情況
按照分稅制的要求，我國大部分地方所集中的財政收入總額中，有一部分是要按一定的標準上劃給中央政府，由中央政府來調配使用。由于各地區的經濟差異以及適用的政策不同，各地區上劃中央的收入規模會不一致，就江蘇省而言，其實際情況如表2和圖3所示。
從表2和圖3的數據所顯示的結果來看，1994—2004年期間的大多數年度，江蘇地方本級收入占其全部財政收入的比例都低于60%，最低為47%，最高為63%，也即說明江蘇省是財政上劃的重要省份，而考慮到中央財政對江蘇省的轉移支付情況，這一期間江蘇省財政凈上劃率變化不大，維持在25%左右的水平，這從另一個側面也說明，近年來江蘇地方稅收收入規模有較大的增長。
3.江蘇省近10年來財政總收人與gdp的彈性分析財政收入的集中程度與很多因素有關，其中經濟總量是一個重要因素，從國外的相關文獻來看，財政收入增長是否合理以及財政體制是否健全與完善的問題，可以用收入彈性來分析，江蘇省近10年來的財政總收入彈性系數情況如圖4所示。
圖4數據顯示的結果看，1994—2004年期間，江蘇省財政總收入對gdp的彈性系數大多數年度均大于1，表明在這段時期里，江蘇省財政總收入的增速快于其當年gdp增速，但各年度的彈性波動較大，呈現振蕩走勢，最大彈性系數為3.34，即gdp增長1%，財政收入增長3.34%。全國這一指標近10年來也呈現振蕩態勢，但近10年來江蘇省收入彈性平均水平與全國平均水平卻近乎相等，前者為1.74，后者為1.75，這說明，近10年來江蘇省財力得到了極大地增強，但從全國范圍來看，其財政收入對gdp的彈性是適當的。
(二)江蘇財力結構分析
1.財政收入的形式構成分析
2007年開始實行新的政府收支分類改革以前，我國財政收入被定義為納入預算管理的政府收入，從其形式上看，主要由稅收收入和其他收入構成。近10年來江蘇省財政總收人中這兩鐘形式收入的情況及變化如表3所示。
表3數據顯示的結果表明，一是江蘇省財政收入中稅收收入占主體地位，符合我國目前財政收入形勢現狀，但稅收所占比重低于全國水平(基本維持在90%以上)；二是受國家政策影響，江蘇財政收入中稅收所占比重呈現下降的態勢，即1994年以來國家多次對預算內外資金的范圍進行了調整，逐步擴大了預算內收人的范圍，將以前沒有納入預算管理的政府基金納入預算來管理，從而使稅收收入所占比重下降。
2.財政收入的區域構成分析
江蘇省是我國典型的區內差異較大的地區，劃分為蘇南、蘇中、蘇北三大區域e，體現在財政問題上，三大區域的差異情況詳見表4、表5、圖5和圖6，其中，圖5
表示的是1999—2003年三大區域財政總收人占江蘇財政總收入的比例，圖6表示的是1999—2003年三大區域接受上級財政轉移支付的資金占其可支配財力的比例。
表4、表5、圖5和圖6數據顯示的結果表明，江蘇省財力的區域結構呈現以下特點：一是地區財政總量差異大，且差異呈明顯加大的趨勢。蘇南地區的財政收入的各項指標，都遠遠超過蘇中和蘇北地區，蘇中地區財力盡管與蘇北地區大體相當，甚至在一些年度低于蘇北地區，但人均財政總收入也要大于蘇北地區；二是地區相對規模的差異明顯。表現在地區財政集中程度上，1999—2004年中，從蘇南到蘇北，財政的集中程度是遞減的(即地區財政總收入占地區gdp比例是下降的)，表現在地區對江蘇省財力貢獻上，從蘇南到蘇北，貢獻率是遞減的(即地區財政總收入占省財政總收入比例是下降的)，蘇南地區人口占全省人口的30%左右，但財政收入卻占到江蘇省財政總收入的60%以上；三是地區接受上級政府轉移支付比例的差異大。從圖6可以看出，蘇南、蘇中和蘇北地區都程度不同地接受了上級財政的轉移支付，但從相對規模來看，蘇北地區最高，蘇中地區其次，蘇南最低，說明蘇南地區財政可完全自給，而蘇中、蘇北地區有相當一部分財力需要依靠上級政府的轉移支付來滿足，特別是蘇北地區。
3.財政收入的政府級次構成分析
按照現行地方財政體制要求，一級政府應有比較固定的本級財政收入，以滿足其履行各項職能的需要，并且對本級財力不足以滿足需要的政府，規定了轉移支付辦法。筆者根據江蘇省2000—2003年相關數據，對省、市、縣鄉級政府相關財政指標進行計算，具體結果詳見圖7和表6。
表6和圖7的數據顯示的結果表明，江蘇省財力在各級政府之間的分配格局，市本級政府比例最高，4年中有3個年度的比例超過總收入的50%，省本級財政總收入近幾年來比較穩定，比例約為10%左右，縣鄉財政總收入的比重略有下降，筆者根據我國現行的地方財政體制推測，縣本級財政總收入占到省財政總收入的20%左右，因此，鄉鎮本級財政收入僅為全省的10%左右，而從轉移支付規模來看，各級地方政府都有一定比例的轉移支付的收入，省本級政府是最高的，縣鄉級政府其次，市本級政府最低，而且不同年度存在一定的波動。
三、基本分析結論
通過上述分析，結合筆者的調研體會，我們對扛蘇省分稅制改革以來的財力狀況初步得出以下基本結論：
1.江蘇財力總量逐年擴大得益于其經濟總量的不斷增長，但財政集中程度總體低于全國水平。由上述分析得知，相對于經濟總量而言，該省財政集中程度并不高，因此，從國內平均水平來看，該省財力還有一定的增長潛力。當然，在實際中，影響財政集中度的因素較多，政策減免因素就是其中之一。由于江蘇省是外資進入最多的幾個地區之一，對外出口規模較大，根據我國現行政策，對外資以及出口都有較多的優惠政策，這些因素無疑會影響該省的這一指標。
2.大多數年度內，江蘇財政收入增速快于gdp的增速，總體波動較大，有些年度的彈性系數過高，這表明，該省財政收入與gdp在協同上具有不穩定性，但收入彈性平均水平從全國范圍來看是適當的。
3.江蘇三大區域在財政收入上的差異，總體上可以歸因為經濟總量差異導致的，但財政集中程度的差異也不可忽視。筆者認為，蘇北地區財政集中程度大大低于蘇中、蘇南地區，與蘇北地區的三次產業構成密切相關，一般而言，農業比重大的地區，要提高財政集中程度是不現實的。
4.江蘇省財力總量集中在市級政府層次，縣鄉財政規模偏小。這種分配格局與分稅制倡導的事權與財權相統一是相悖的，這一分析結果在其他省份也是如此，這與我國現行財政體制缺陷密切相關。要調整這一格局，即提高縣鄉財政收入比重，除了要大力發展縣鄉經濟，還應改革地方財政體制。
四、對我國分稅制的簡要評述：基于實證分析結論
我們認為，上述分析結論，盡管僅限于江蘇的情況，但在一定程度上也反映了我國分稅制推行的基本現狀，據此，我們做出如下幾點評述。
1.分稅制對地方財力增長起到了促進作用。從江蘇的情況來看，無論是財政總收入還是地方本級財政收入，總量都呈迅速增長趨勢，財政收入占gdp的比例逐步提高，與此同時，我國其他地區的財力多年來也呈現不斷增長的態勢，表明我國的分稅制改革在調動地方財源建設積極性方面，確實起到了促進作用。
2.現行轉移支付政策不傾向于經濟發達地區。上述分析表明，江蘇對國家財政的貢獻是較大的，這不僅體現在江蘇本級財政的實力上，更體現在其上解中央財政的比例上，而該省每年從中央財政所獲得的轉移支付收入則較少，這種情況與我國轉移支付政策的均等化目標是相符的。
3.“基數法”稅收返還政策并不是加大地區間財力差距的主要因素。從收入角度來看，影響因素很多，通過對江蘇財力的分析，我們認為，將地區間財力差距的主要因素歸結為“基數法”稅收返還政策，沒有充分的依據。因為按照目前的稅收返還政策，盡管發達地區獲得的返還收人數額要大于欠發達地區獲得的返還收入，但與其上解國家財政的數額相比，顯然要小得多。
上期談到企業要真正地規避稅收風險，必須加強業務過程的稅收管理的觀點。在下面的篇幅里，我將以有限責任公司與股份有限公司為例，按照企業設立起相繼發生的業務為順序，逐漸展開對企業各個發展階段在稅收上需要注意的問題的探討。
對于有限責任公司和股份有限公司來說，除了在經營過程中交納如：增值稅、營業稅、消費稅在內的流轉稅外，在所得方面還要交納33%的企業所得稅。如果公司是由自然人投資設立的，所得稅后的凈利潤需要個人分配，此時要交納20%的個人所得稅。下面將用例證的方法著重從設立地點等幾個對影響有限責任公司和股份有限公司稅收的重要因素逐一分析：
1．設立地點
由于公司所處的地理位置不同，所在的城市不同，執行的稅收政策也不同。這其中一部分差異是由國家政策導向造成的，例如：國家給設立在深圳特區、上海浦東、東部沿海城市、西部大開發區等地區的公司很多的稅收優惠政策，根據地區的不同，有33%稅率地區、15%稅率地區，還有三免五減所得稅優惠等等。
此外，還應該特別注意的是，很多地區政府為加快當地經濟的發展，增加地方財政收入，也出臺了一些稅收政策作為招商引資的優惠條件。其中，“稅收返還”政策就是其中重要的合法方式之一。
舉例說，上海某機械廠為了擴大經營，公司決定到江蘇某地設立一生產基地。公司派人到該地區進行了解后得知：該地區政府為了吸引投資，在所得稅上給予了一定的優惠政策。如兩年之內免征所得稅，從第三年開始減半征收。于是，公司據此在該地區買了土地，建了廠房，購入設備，準備“享受優惠”了。但是，就在準備生產時，稅務機關的同志突然到訪，責問：“我們怎么不知道這個政策？”不同意該企業按優惠政策繳稅。
該公司只好找當地政府進行協調，并表明了自己的態度：如果我們能享受優惠政策，立即開始生產；如果不能享受，我們公司也不能搬走，只好改變經營方式：還在該地區生產產品，但原材料由上海總公司提供，我們只做委托加工，只收加工費，產品生產出來后再由上海方面做銷售。這樣，因為產品的所有權轉移到了上海，大部分稅收也將轉到了上海，我們只在該地區繳納加工費的稅。
當地政府聽聞即刻坐臥不安。招商引資的目的是發展當地經濟，增加當地財政收入。如果企業只按照加工費在當地繳稅，稅收金額勢必寥寥無幾。為挽留稅收，政府和該公司經過研究，制定了一套既符合稅務機關的規定又能使雙方得益的解決方案：該企業“兩年內交的地方稅100%返還，從第三年開始返還60%”。
從上面這個簡單的案例可以看出，通過利用“稅收返還”政策，企業和政府實現了合法的利益 “雙贏”，它也提示我們在享受稅收優惠政策的時候，一定要充分評估它們的可行性，如果與當地稅法相悖，就必須放棄或轉換其他方式，因為有些政府制訂的稅收政策是得不到稅務機關認可的。如果不加分析、盲目利用了這些“優惠”將給企業后來的經營帶來很大的損失。
還有一個很有意思的例子，更微觀地反映了地點的問題。某投資人要買地建廠房，在考察比較的過程中，經人介紹到郊區欲買地建廠。現場查看時發現，地方基本上符合他建廠的要求，但有條路將此地一分為二。那么，是在路的左面買，還是在路的右面買？經過分析考察后決定，在路的右面買了50畝土地，將廠房建好，辦理了營業執照、稅務登記，又買進了大量機器設備，準備投入生產。
某日，稅務機關突然造訪，責問為什么不交稅。投資人大惑不解：“我還沒有生產出來的產品，談何繳稅？”
稅務人員向他解釋說：“你的房屋已經建好，投入使用，要交納房產稅；而且土地已經使用，所以還要交納土地使用稅。”
投資人更為詫異：“不對呀，我來這里選址的時候，馬路對面的企業主告訴我，在這里投資建廠是不需要交房產稅和土地使用稅的，他們從來就沒交過，我為什么要交呢？”
稅務人員回答說：“你不知道，這條馬路的左邊是鄉村，右邊是城鎮，這條路是我們劃分區域的界限，根據國家規定：在鄉村建廠不交房產稅和土地使用稅，而在城鎮建廠就需要交這些稅了，你所在的這邊是城鎮，因此，要交稅。”
原來，即使在同一城市的不同地方設立公司，也會遇到不同的稅收政策。
由此可見，公司設立階段的納稅籌劃就已經是一個異常紛繁復雜的過程了。在公司設立的地點選擇上，既要關注國家給某一地區的優惠政策，還必須細致研究當地的具體情況，當然這一切必須在法律允許的框架之內。
此外，還有幾個投資人需要特別重視的稅收因素：
2．投資人身份
由于股東的身份不同，導致公司享受的稅收政策不同。如外商到大陸投資，成立了生產型的外商投資企業，投資額占到總投資額的25%以上，根據稅法的規定：“對生產性外商投資企業，經營期在10年以上的，從開始獲利的年度起，第一年和第二年免征企業所得稅，第三年至第五年減半征收企業所得稅。”還可以享受購買國產設備退增值稅的優惠；購買國產設備抵免企業所得稅的優惠；再投資返還企業所得稅的優惠；追加投資單獨享受“兩免三減”所得稅優惠等。
再比如：國家為了鼓勵外商投資企業的發展，在計算所得稅時的扣除標準和內資企業也有所不同。外商投資企業員工的工資，《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法實施細則》規定：企業支付給職工的工資及福利費，應當報送其支付標準和所依據的文件及有關資料，經當地稅務機關審核同意后，準予列支。而我們的內資企業則要按照計稅工資，超過部分調整所得額，補交企業所得稅。
3．投資行業
投資成立企業，選擇行業是關鍵。對企業而言，一個行業的興衰遠景，對企業能否長久、穩定的發展起到了關鍵性的作用。對于國家來說也是一樣，鼓勵什么行業，遏制什么行業是可以通過稅收政策充分地體現出來的。例如：國家為了軟件企業的發展，對軟件企業給予了稅收優惠政策。可以實行超稅負返還政策，增值稅稅負超過銷售額3%的部分，國家實行返還政策。并且在企業所得稅上可以享受“兩免三減”所得稅優惠；國家為了促使新技術的開發與應用，制定了高新技術企業稅收優惠政策；國家為了解決殘疾人就業問題，對福利企業給予了稅收優惠政策；為解決下崗員工的就業問題，出臺了關于下崗員工再就業的稅收優惠政策等等。由于行業的不同，使公司在執行稅收政策上也有所不同。
4．股權交易形式
目前，為了穩定證券市場、促使其發展，國家對上市公司也給予了一定的稅收優惠。對在證券交易所交易過程中的稅收也給予很大的優惠。例如：前幾年國家為了鼓勵上市公司的發展，在所得稅上可按15%交納企業所得稅；對債轉股也給予了優惠政策；目前經國務院批準，財政部決定從2005年1月24日起，調整證券(股票)交易印花稅稅率，由現行2‰調整為1‰等；財稅[2005]102號規定，對個人投資者從上市公司取得的股息紅利所得，暫減按50％計入個人應納稅所得額，依照現行稅法規定計征個人所得稅；在證券交易所買賣股票取得的個人收入免征個人所得稅等規定。但對非上市公司并沒有此政策。因此，由于股權交易形式不同，公司在執行稅收政策上也出現不同。
5．產品銷售對象
這里所謂的產品銷售對象不同，是指產品是內銷還是外銷？產品內銷基本上是按照現有的增值稅納稅。如果是外銷（出口），則實行出口退稅，現行“免、抵、退”政策。自改革開放以來，國家為了鼓勵產品出口，為國家創匯，出臺了出口退稅的優惠政策。這也是國家利用稅收對經濟進行調節的手段。并對在華投資的外商給予了優惠政策，外商從外商投資企業取得的分紅，又在內地投資的，凡是增加注冊資本的，并投資項目為出口項目的，以前交納的企業所得稅，國家100%的返還。
6．稅務機關征稅方式
對一般的有限責任公司，由于股東之間能相互監督、相互制約，公司運作比較規范，能正確核算自己的經營成果，準確計算稅收的，稅務機關一般會在所得稅上按照“查賬征收”計算征收企業所得稅。有所得就交稅，沒有所得就不必交稅。
2009年12月31日，國務院了《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)。這是海南建省辦經濟特區之后，中央對海南力度最大、范圍最廣的一次支持。但是，由于特殊的經濟結構、急劇復雜化的經濟環境，海南國際旅游島建設中一些潛在的風險和問題需要高度重視。
從全國而言，海南省地理、資源和自然環境具有很大的特殊性。尤其是，在建設國際旅游島的背景下，海南必須在較低的積累和經濟基礎上，跨越工業化發展階段，發展現代服務業，走出一條不同于其他地區的發展道路，地方財政調控的需求更為迫切。這需要在一些領域的投入方向、方式和財稅工具方面進行適當調整。
調整投入方向
民生。除保障性投入，重點向“富民”和“造血”型投入傾斜。僅僅依靠財政保障性投入，很難達到“富民”的效果。為了加強“造血”功能，可以考慮在加大對農村居民建設“農家樂”、生態文明村、開發鄉村旅游景點、扶持居民創業、扶持中小企業發展、鼓勵建立征地農民與開發商利益共享機制、加大政府勞務購買力度等方面的投入。
支持經濟發展。除了扶持服務業發展、加快基礎設施建設外，重點向新興產業、熱帶農業和海洋經濟領域傾斜。在國際旅游島建設的過程中，盡量發揮比較優勢，運用市場機制解決旅游業等現代服務業發展的資金問題；盡量發揮政策優勢，爭取中央財政對基礎設施建設的支持，使地方財政能夠擠出部分資金用于重點技術引進和開發、新型現代工業園區建設、招商引資、熱帶高效農業體系建設、熱帶農作物資源深加工等方面傾斜。
生態保護。除了進一步加快相關基礎設施建設外，重點向低碳、綠色產業和技術開發，中部山區市縣財力性轉移支付傾斜。特別是，在太陽能、風能、天然氣等清潔生產、可再生資源和新能源方面加大技術研發、運用和產業引進力度，為在海南率先建設低碳經濟區做好服務；在城市汽車尾氣治理、空氣污染治理等方面加大投入；在建設海南中部國家森林保護區的思路中，調整對中部山區市縣的轉移支付體制，鼓勵中部山區加大環境保護力度，抑制中部山區過度開發。
政府管理。除了保障政權運轉外，重點向鼓勵構建信息化、網絡化和服務性政府管理體系傾斜。在國際旅游島建設上升為國家戰略后，旅游、房地產和其他市場違規違法、政府市場監管力量不夠的問題凸顯，負面影響較大。解決這些問題，構建信息化、網絡化和服務性政府管理體系是重要措施和必然趨勢。其中，信息化需要尤其注重打破各政府部門之間獨立作業，信息隔離，共享不足的信息化建設思路；網絡化是指政府監管力量要向市場和社會管理的一線傾斜，形成“橫向到邊、縱向到底”的政府監管和服務網絡。
轉變資金使用方式
和調整投入方向相比，調整資金使用方式顯得更為重要和迫切。針對當前財政資金使用效益不高的問題，可以考慮在以下幾個方面加大改革力度。
1 績效性導向。將衡量績效的理念和技術貫穿于資金分配和使用的過程中，貫穿于預算管理的各個環節之中。每一項資金使用事前要提出績效目標，事中要進行績效監督、事后要進行績效評價并將評價結果作為資金分配的重要依據，切實提高資金使用效益。
2 競爭性分配。可以考慮在編制年初預算時，拿出一些定向資金，在各區域、各部門之間進行競爭性分配。通過嚴格的競爭程序設置和科學的專家評價，讓那些能產生較大績效，能很快啟動，較快產生效益的項目“脫穎而出”，讓財政資金盡快和更大的產生效益。
3 帶動性投入。除了一些市場完全失靈的領域，需要財政全額保障外，在一些領域盡量充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，帶動社會資金參與。比如，可以通過財政扶持的方式鼓勵社會資本共同參與建設鄉村旅游基地，鼓勵企業加入鄉村旅游開發；建立企業和政府利益共享機制，推動技術研發和運用；鼓勵國際國內非政府組織在海南開展扶貧、環保等活動和發展其他社會事業；鼓勵推動污染治理市場化等等。
用活財稅工具
在我國稅制統一的背景下，地方財政可以利用的稅收工具十分有限，這也是地方財政宏觀調控主要依靠財政資金投入的主要原因。
稅收政策方面。主要思路是根據產業導向，調整部分地方稅種的征收標準及充分利用國家規定的可調控空間進行一些調整。
適當使用民族地區企業所得稅減免政策。根據《所得稅法》第二十九條規定，“民族自治地方的自治機關對本民族自治地方的企業應繳納的企業所得稅中屬于地方分享的部分，可以決定減征或者免征”。可以考慮由省政府統籌，對某些市縣的某些重點企業使用這一政策。
結合規劃，適當調高耕地占用稅和城鎮土地使用稅的征收標準。可以考慮對某些開發項目提高城鎮土地使用稅征收標準，對所有行業提高耕地占用稅征收標準。
提高地下水、地熱水、礦泉水開采資源稅稅額。目前海南省規定的上述資源稅稅額已經明顯偏低，容易造成水資源的浪費，特別是溫泉水資源的浪費，不利于環境保護，可以考慮大幅提高征收標準。
在國家給予的省級政府可自行掌握的征收標準空間內，針對某些產業進行調整。如針對某些重點發展的行業，在國家統一規定的區間內，征收標準取下限；對某些限制發展或者資源開發型企業，征收標準取上限。同時，用足、用活、用好某些抵扣政策，爭取最有利的政策空間。
在海南實行房地產特別消費稅或物業稅試點。通過爭取中央支持，對海南房地產征收特別消費稅或物業稅。應該說，在海南70％的房地產銷售給外地居民，投資性購房占較大比例的背景下，征收特別消費稅或物業稅具有可行性和現實性，能抑制海南房地產投機和過度開發，提高房地產業的規劃性，平衡房地產業稅收流量分布，使得海南房地產業能為地方政府提供長遠持續的稅收收入。
關鍵詞：縣鄉財政；稅制
1縣鄉財政困難的主要表現
（1）財政包袱沉重，潛在風險較大，縣鄉財政難以滿足公共服務需要。
分稅制改革以后，中央加大力度，加強財政稅收法制建設，努力提高中央財政的兩個比重，導致地方可調控能力減弱，特別是貧困地區財政更加困難，缺乏最低限度的公共支出保障。一是人均收支水平非常低，財政仍然是“吃飯財政”；二是基礎設施特別是教育交通、文化設施等公共產品投入嚴重不足；三是歷史負債對財政造成巨大壓力，在“吃飯財政”下公共基礎設施的投入只能靠融資，地方財政難以滿足公共服務的需要。
（2）財權與事權劃分不清，財政收支責任不對等。
目前的財政體制由上級政府單方面決定，上級政府存在自我擴大財權的便利，下級政府居于被動地位。事實上，縣鄉級政府是政策的最終執行者，一方面承擔了龐大的事權，另一方面還要承擔比發達地區更多的公共基礎建設公共社保。公共教育等歷史上由于財力所限而未能承擔起的公共支出任務，任務繁重，矛盾錯綜復雜，龐大的事權與現行財權和相應的財力極不對等。
（3）財政轉移支付不科學、不規范。
由于新稅制保留了舊體制的基數，目前轉移支付大多使用基數法，而不是因素法，上級財政目前無法建立以地方標準收入和標準支出為基礎的規范化轉移支付制度，只能對貧困地區實行有基數、有增量的“掛鉤補助”等過渡期轉移支付辦法以緩解財政運行中的矛盾與困難；財政體制的稅收返還政策是以保證地方既得利益為前提的，由于各縣鄉間收入基數、補助基數的不同，所得好處也有較大差異，體制的差異性也在擴大。
（4）收入結構不合理，財政增收潛力有限。
分稅制體制在一定程度上能夠促進貧困地區產業結構調整和資源優化配置，但由于各縣鄉原來的產業結構不同，經濟發展水平參差不齊，在運行中有著“窮者越窮”的效應，很難調整收入結構。一是稅收收入占財政收入比重明顯偏低，各類行政收費及其他預算外收入占財政收入比重較高，財政收入結構不盡合理；二是鄉鎮企業稅源非常薄弱，稅基偏小，稅源結構也不盡合理；三是貧困地區由于受地理、信息、人才、技術等因素制約，鄉鎮企業成本較高，直接影響了鄉鎮企業的經濟效益，進而影響財政增收。
（5）支出結構不合理，降低了公共財政效率。
貧困地區縣鄉財政在經濟體制轉型時期不可避免地包攬一些本應由企業、個人和社會負擔的支出，承擔著部分應由市場功能完成的支出，而一些本應由財政供給資金的事業和項目卻不能完全得到應有的保障，比如社會保障、基礎教育、交通等基礎設施支出滿足不了日益增長的需求，造成了縣鄉財政支出范圍界定不清。“越位”和“缺位”現象嚴重。貧困地區的縣鄉政府運行成本也大大高于較發達地區。由于貧困地區縣鄉財政在一些非公共領域支出較大，降低了公共財政效率。
2緩解貧困地區縣鄉財政困境的主要對策
（1）減少政府層級，轉變政府職能。
目前世界大多數國家都采取三級政府構架，借鑒國際經驗，我國應將中央、省、市、縣、鄉五級政府層級改為中央、省、縣三級政府層級，即實行省管縣。按照“市縣分置”原則，將市級政府與縣級政府成為平級政府。市級政府只管理城市自身一塊，縣級政府改為省級政府直接負責，取消市級財政與縣級財政的結算關系。撤銷鄉鎮一級政府，把鄉鎮一級政府作為縣級政府的派出機構。取消鄉級財政，實行鄉財縣管，原由鄉級政府承擔的事務全部由縣級政府統一安排，所需經費由縣財政預算列支。這樣就會大大減少縣鄉財政供養人員，降低行政運行成本，減輕財政負擔。在減少政府層級的前提下，按照市場經濟和建立公共財政框架的要求，轉變基層政府的職能。解決長期以來基層政府在社會經濟管理中的越位問題，凡是市場能解決的，政府不干預；民間能負擔的，政府不包辦，如競爭性、盈利性領域。
（2）財權和事權要相對稱，這是完善分稅制財政體制的基礎，也是各級政府履行職能的保證。
一是要明確各級政府之間的事權，改變目前縣鄉政府集中了過多的事權，與其掌握的財權嚴重不對稱的現狀。各級政府間事權劃分的總的原則是：全國性的事務由中央政府管，地方性的事務由地方政府管，跨區域的事務由中央協調，與受益地方共同承擔。具體到縣鄉為：農村義務教育是效益外溢性很強的公共產品，關系到國家的前途命運，根據公共產品受益范圍原則，農村義務教育支出應由中央、省、市、縣、鄉五級財政共同承擔；民兵訓練關系到國家的安全，計劃生育是我國的基本國策，這兩項開支的絕大部分應主要由中央負擔；社會保障關系到社會的穩定，其支出可由省級和縣級政府合理分擔，以便使社會保障資金省級統籌和社會保障標準省級統一化；對于縣鄉基層政權的正常運轉，應由縣鄉財政負擔，但對于以農業為主的地區和中西部地區來說，取消農業稅后，中央應加大對其轉移支付的力度，以維持基層政府機關的正常運轉。二是要根據各級政府承擔的事務，合理劃分各級政府的財權，使各級政府的財權和事權相對稱，最大限度地調動地方當家理財的積極性。為此各級政府都應該有自己大宗的、穩定的、與自己事權相對應的稅種。我國分稅制明確了中央財政收入來源，但省以下，特別是縣鄉并沒有自己固定的稅種和穩定收入來源。根據國際經驗，不少國家把財產稅作為基層政府最主要的收入來源。另外，在不影響中央宏觀調控能力的前提下，適當地賦予地方政府必要的稅種開征權，讓地方政府在中央必要約束條件下開征區域性的新稅種，提高基層可支配的財力，增強基層政府防范和化解財政風險的能力。
（3）完善政府間轉移支付制度。
完善政府間轉移支付制度是彌補地方財政收支缺口，平衡地方財力，緩解基層財政困難的重要途徑。一是要加大上級政府對縣鄉轉移支付的力度，進一步完善轉移支付補助辦法，逐步取消稅收返還、體制補助等均等化較弱的一般性轉移支付形式，用“因素法”代替“基數法”。二是建立起以一般性轉移支付為重點，專項轉移支付為補充的轉移支付模式。
關鍵詞：文化創意產業；財政政策；稅收政策
本文為國家級大學生創新創業項目：“促進文化創意產業的財稅政策研究”（201610378055）研究成果；指導老師：羅鳴令
中圖分類號：F812.0 文獻標識碼：A
收錄日期：2017年3月1日
一、我國文化創意產業發展現狀
歷史經驗表明，作為較早提倡創意產業的英國，創意產業對其整個國民經濟產生了重大影響。對于文化創意產業的定義和分類，各國有不同的表述，但表達方式都是相似的社會和經濟現象，其中有一些共同的特點：一是創造力是核心，這強調創意結果和文化內容的重要性；二是注重創新人才的主體地位，著重科學技術與文化的結合；三是重視知識產權的保護、開發和利用。我國文化創意產業是指一種在經濟全球化背景下產生的以創造力為核心的新興產業，強調一個主題或文化元素的重要性，依賴于開發和營銷知識產權的技術，將創意以工業化形式形成產業。
中國有著悠久的歷史、豐富的文化資源，在某些領域已經初具規模，但是在產業方面的形式開展和文化宣傳工作尚不充分；其次是文化產業科學和技術能力不足，發展還不完善。在相關報告中顯示2005～2014年我國文化創意及相關產業的規模年均復合增長率達到21.3%，2014年全國文化創意及相關產業增加值為23，940億元，比上年增長12.1%，比同期GDP增速高3.9%，占GDP的比重為3.76%，比上年提高0.13%。這些數據顯示，我國文化創意及相關產業在經濟穩增長、調結構中發揮了重要作用。但與一些文化產業發達的國家相比，美國的文化創意產業經濟占GDP比重達到25%、日本為20%左右、韓國高于15%，我國顯然落后很多。
目前，我國文化創意產業主要集中在京津翼、長三角、珠三角地區，中西部區域文化創意產業仍未發展起來。同時，我國創意文化產業從業人員數量總體不足、人才結構上存在不平衡，即主要集中東部地區，農村的文化創意產業發揮空間不多等。這些都是目前我國文化創意產業發展中的不足之處。
二、財稅政策促進文化創意產業的作用機理
文化創意產業具有不同于傳統產業的特點，在某些方面表現了明顯的市場“失靈”，這就要求政府通過一些有針對性的政策介入文化產業的發展。
（一）部分文化創意產品有公共產品性質。具有非競爭性的文化創意產業，如廣告、公共產品等藝術作品展覽，以及具有非排他性的文化產品，是以整個社會為對象，社會的每一個成員可以免費獲得并難以排除任何一個受益者，如雕塑、廣場街道制品廠等，使得生產者和經營者的文化創意產業不愿意免費的提供，從而產生“搭便車”的問題。這類具有公共產品性質的文化創意產業、產品需要通過財政政策手段來提供，例如通過財政補貼等降低企業成本，促進社會供需平衡。
（二）部分文化創意產品有正外部性特征。優秀的影視、書籍等文化產品，在一定程度上可以起到促進和諧社會關系等作用，這大于其本身市場價值的作用。如果完全交由市場運作這類文化創意產品，卻不能達到理想的供需平衡狀態，為了使整個社會的文化產品供應與社會需求理想程度一致，政府應該采取相應稅收優惠或財政補貼、獎勵等財稅政策，鼓勵相關文化產業的創意產品生產，以促進經濟總發展和社會的總福利。
（三）文化創意產業存在風險，市場資金供給不足。文化創意市場需求難以衡量，交易價值更加難以評定，這導致文化創意產品的市場不確定性以及高風險，面對這些，文化創意企業市場融資難度大，尤其是占大半文創企業的中小企業難以存活，導致許多優秀創意項目終止。因此，加大財政投入和稅收優惠等政策具有重要的現實意義，不僅為文化創意產業提供良好的發展環境，而且能為中小企業提供便利，從而帶動社會投資的積極性，促進和激勵我國文化創意產業的發展。
三、我國文化創意產業財稅政策存在的問題
我國文化創意產業已逐漸成為經濟發展的主動力和支柱性產業，其中離不開財稅政策的大力支持。盡管如此，我國文化創意產業現行的財稅政策仍存在諸多不足之處有待完善。
（一）財政政策具有廣泛性，缺乏針對性。我國文化創意產業的財政政策基本上是在指導性文件或者一系列規劃中提出的，沒有專門性的財政政策性文件，且財稅政策沒有明確側重的引導性，對于一些高端和新型的文化創意產業顯得較為蒼白，對我國長遠的發展戰略以及國際化定位產生約束。
（二）財政投入力度不夠，方式單一，資金使用效率低下。目前，中央、地方財政對文化產業發展設立了專項資金并累計投入了幾百億資金，雖然大力促進了我國文化創意產業的發展，但由于目前專項資金主要用于支持文化企業項目補貼和獎勵，沒有專門的配套措施與相應政策，在資金分配上受益者大多數為大中型國有文化企業，中小型文化企業資金支持力度不夠，導致其難以生存。尤其產業發展中投融資、創意人才培養及信息咨詢等公共服務平臺的建設資金問題難以找到渠道解決。在投入資金量的對比下，我國文化創意產業沒有產生相應的經濟價值，資金使用效率低下。
（三）財政投入不合理，城鄉、區域發展不平衡。這些年，中央、地方財政都加大了中西部地區的文化創意產業的財政投入，加緊建設農村文化事業、企業，但實際上中西部文化基礎設施與東部差距大，農村文化創意產業企業少，財政資金的投入比例遠不如城市，在財政支持力度上中央沒有偏向中西部地區與農村。這進一步擴大了東中西經濟增長的不平衡，拉大了城l區域差距。
（四）稅收政策體系不健全，政策落實不到位。目前，我國涉及文化創意企業的主要稅收政策包括《關于繼續實施文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業若干稅收政策的通知》、《關于繼續實施支持文化企業發展若干稅收政策的通知》等，其中類似“對從事文化產業支撐技術等領域的文化企業，按規定認定為高新技術企業的，減按15%的稅率征收企業所得稅”的相關政策，難以有文化企業能夠真正享受到優惠，這往往是其他相關產業稅收政策的重復說明。針對動漫企業、文化產品出口的相關稅收優惠政策，大多只有影視、出版、動漫等行業能夠享有，沒有在實際上額外優惠文化創意企業，真正地減輕企業稅負。
（五）稅收政策缺少對中小微企業的支持，稅收負擔重。我國的中小微文化創意企業普遍存在技術成本高、稅收負擔重等問題，而針對小微企業的稅收優惠政策由于缺乏實際考量而無法達到改善其經營狀況的政策目標，因此稅收優惠政策對中小微企業發展起到的作用仍十分有限。此外，在“營改增”過程中，部分中小企業由于被核定為一般納稅人，導致企業稅率不降反升，稅負加重，制約了文化創意產業的發展。
四、發達國家的財稅政策借鑒
（一）英國在文化創意產業方面的財稅政策。較先提出“創意產業”并且以財稅政策來促進本國文化創意產業發展的國家是英國。在英國積極的創意產業財稅政策支持下，成為了拉動英國經濟增長的重要原因。英國政府對于非營利性文化產業是采用財政直接撥款，依靠中介機構運營的方式來支持。政府還撥款成立了兩個創意產業發展的專業性組織，提供了企業間信息、技術交流平臺。英國的非文化部門，如國防部、外交部等都會支持文化事業的基礎建設。針對中小型創意企業，英國政府制定了財政投融資體系。對于傳統文化行業實現減稅或免稅、對于個人對公共文化事業的捐贈實現“抵換所得方案”，以及游戲行業退稅政策等，都極大地促進了英國文化事業的發展，提高了英國文化產業的國際競爭力。
（二）韓國在文化創意產業方面的財稅政策。韓國的文化創意產業在世界經濟中占有一席之地，是韓國拉動經濟增長的主要產業，這離不開韓國政府的財政稅收政策的支持。韓國的金融支持模式主要是政府財政政策保證和強有力的資金支持。首先，韓國首先設立了專門機構，負責國家文化政策方向、發展計劃、資金運營以及具體扶持工作；其次，韓國政府直接向文化創意產業直接投入資金，設立專項基金以及鼓勵文化創新的各種獎勵。再動員社會，官民融資方式運作文化事業的投資組合，發展電影、電視等方面事業。同時，采取稅收優惠政策，積極促進文化創意產業的發展，例如對游戲、動漫產業提供低息貸款、減免稅負政策，投資影視等文化項目的企業可以享受稅收優惠等。這些做法都極大發揮了政府的作用，為韓國文化企業減輕多種阻力，促進整個國家的文化產業發展，提高整體經濟實力。
（三）美國在文化創意產業方面的財稅政策。美國是世界文化創意產業最發達的國家，其文化創意產業創造的價值在美國和世界經濟中都具有絕對的影響力。因此，美國文化創意產業的財稅支持模式對我國財稅政策改革有極大的借鑒意義。美國的文化企業可以說離不開各級政府以及相關部門的財政資金支持政策。美國政府沒有設立專門的文化部，沒有直接干預具體的市場運作，但是從聯邦到各州、地方對文化機構有一個層次分明、分工明確的資助體系，調配有限的資金給予值得支持的文化項目；其次，美國部分地方政府為引導鼓勵個人和企業對文化產業的投資，制定了一系列財稅支持政策，其中對于非營利性文化機構的稅收優惠十分明顯，例如捐贈免稅政策、稅收抵免、征收非相關性營業稅等，這些優惠政策既滿足了美國公益性機構的需要，也保證了一定的濟效益，促進了美國的文化事業。
五、促進我國文化創意產業發展的財稅政策建議
我國在已有的財稅體制下，文化創意產業發展較為良好，但對比國際上文化創意產業發達的國家，仍存在較大差距。為此，我們應立足我國的文化創意產業發展實情，汲取各國優秀經驗，致力于增強我國文化軟實力，進而提高國際競爭力。
（一）調整財政投入結構，適當加大資金支持。在文化產業不同的發展時期，文化產業發展的需求不同，在文化創意產業發展初期最需要的是足夠的資金投入，注意調整優化財政支出結構，在預算安排上達到合理比例。目前，財政資金投入應注重創新能力強、技術水平高的領域，提高中西部地區的文化資源的開發以及農村文化基礎設施的修建力度，向中小企業傾斜，增強公益性文化事業、國民素質建設，提高對非營利性文化產業的支出等，總體上要注重發揮財政資金的杠桿作用。加強文化產業資金服務體系的建設，建立保障促進文化產業發展的供給服務長效機制，尤其是硬性的技術支持。同時，加強政府財政補貼、資助作用，發展社會資金投資文化創意產業。
（二）建立多種文化產業投入模式，加強中央地方事權劃分。我國主要依靠中央地方財政直接投入方式支持文化創意產業，但政府的支持不能滿足文化創意產業的全部資金需求，財政直接投入更傾向于公共文化基礎建設、傳統文化保護等方面，因此政府需要通過財政資金引導，建立多渠道、多結構的文化產業融投資機制。鼓勵宣揚個人、企業、社會各界的文化事業，提倡社會捐贈、民間投資，設立專業化、規范化的文化發展基金、科學化資金建設機制，推動全社會參與模式。同時，地方政府應明確職責，與中央的財政政策形成合理劃分、財權匹配的財政政策，加強職責統一，避免文化創意產業資金浪費或者分配不均現象。
（三）完善稅收制度改革，加強稅收優惠力度，擴大受惠面。在2016年，我國全面實行“營改增”稅收改革方案，這對于我國文化創意產業的發展具有重要作用，一方面解決了部分文化創意產業的重復計稅問題，另一方面降低了部分文化創意產業的稅收負擔，但由于是改革的新時期，政府更應該加強監管，以免造成混亂。同時，應該進一步推進文化產業增值稅低稅率的改革機制，綜合利用稅收減免、加速折舊、投資抵免等手段，加強稅收優惠力度，降低企業負擔。對于文化創意企業，稅收優惠不僅僅是大型或國有文化企業，對于中小型以及微型企業，政府應該制定符合其生產的相關稅收政策，例如提高其增值稅起征點、實行稅利返還政策對創意產業的主導行業和重要產品提供資金支持等，增加中小微企業的活力，促進我國文化創意產業蓬勃發展。
（四）制定配套的相關政策措施。文化創意產業是一項系統性的工程，除了相應的財稅政策外，政府以及社會還應有與之相配套的政策或體制，例如法律法規上，加強社會知識產權保護共識，推進知識產權立法，完善知識產權糾紛解決機制等；在人才機制上，政府、企業和社會機構應注重共同培養創新型人才，加大對創意人才培養的投入，加快落實人才引進與保留政策，建立人才培養體系，為我國文化創意產業的持續發展注入不竭動力。
主要參考文獻：
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關健詞:林業 投融資 創新途徑
中圖分類號:F326.2文獻標識碼:A
文章編號:1004-4914(2010)03-280-02
目前,林業資金投入不足已嚴重制約林業經濟的改革和發展。可以說,沒有覆蓋林業經濟建設全方位的金融支持,就不可能有現代林業經濟建設的健康、有序發展。深化林業投融資體制改革,探尋林業投融資創新途徑,是加快林業經濟發展的必然要求,也是金融部門服務林業、拓展業務、實現雙贏的一個重要契機。
一、現行林業主要投融資渠道
1.政策性投入。政策性投入包括林業貸款財政貼息、國債資金、優惠的稅費政策、林業保險補貼,林業基金返還等。林業貸款財政貼息及國債資金包括林業貼息貸款、治沙貼息貸款、山區綜合開發貼息貸款、國家開發銀行發放的基本建設項目貸款等;優惠的稅費政策包括各種稅費的減稅、免稅及稅款返還等;林業保險補貼包括中央財政和地方財政兩級補貼;林業基金返還除中央級林業基金外,已有10多個省(區、市)建立了省級林業基金,主要包括育林基金、造林建設基金、綠化基金等,兩級林業基金都規定了返還政策。
2.商業性金融。商業性金融包括商業銀行貸款和資本市場融資。商業銀行貸款包括林權抵押貸款、林農及中小企業小額信用貸款和林農聯保貸款等形式;資本市場融資包括股票融資和債券融資。目前,滬、深股市共有5家林業上市公司,它們分別是永安林業、吉林森工、景谷林業、兔寶寶、光明家具,共融資13.93億元。
3.自籌資金。自籌資金包括林業企業留存收益及提取的固定資產折舊資金等。留存收益包括盈余公積和未分配利潤;固定資產折舊資金是每月作為費用提取出來,留待日后更新固定資產的補償資金。
4.其他資金。其他資金包括民營企業、個人及外商投資等。其中外商投資包括國際金融組織貸款、外商直接投資、國際無償援助。向我國提供多邊貸款的有世界銀行、亞洲開發銀行、聯合國國際農業發展基金會等組織。
二、林業投融資制約因素
1.林業投融資主體單一化。隨著林業市場化投融資的不斷推進,投融資主體多元化格局雖然正在逐步形成,但進展緩慢。多年來,林業的營林建設資金主要來自國家預算內資金及國家、地方自籌資金,而林業企業自籌資金部分很少。因此,林業投融資主體結構多元化的趨勢雖然有所加強,但總體上林業投融資主體單一的狀況沒有得到根本改觀。非公有制投融資主體的資金進入林業的規模小、速度慢,發揮的作用還不夠明顯,民營企業、外商投資及個人在林業的投融資領域空間還不夠寬泛,對其存在限制。這實質上形成了一個不公平競爭的林業發展環境,是對非公有制投融資主體的社會歧視。從長遠來看,這不利于林業發展,也不利于調動社會各界參與林業、發展林業的積極性。
2.林業投融資機制不健全。我國實行了林業采伐限額管理制度,森林采伐限額要一級一級地下達,我國林業法律法規對林木采伐的年齡、方式都有嚴格的規定,采伐林木還要受到國家森林采伐限額和木材生產計劃的嚴格控制。這就限制或削弱了林業投融資者對其經營成果的合法占有、使用和自主處分的權利。資本一旦投入林業項目,在流動上和時間、空間上都受到限制。事實上,由于目前的采伐管理辦法和采伐限額不科學、不合理,采伐限額制度沒有使森林資源真正得到有效的保護。
3.林業難以獲得金融信貸服務。林業企業受到現行金融信貸條件的制約,往往不能獲得金融體系提供的金融服務,原因主要有四個方面:
(1)借款人的行業特點。金融機構的信貸供給意愿會受到借款人所在行業的預期投資風險和投資報酬的影響。林業的投資周期相對較長,這是由林業生產的主要經營對象―森林的生物學特性所決定的,投資在生產領域運行數十年后,才能實現資金形態的轉化,從而獲得森林資源再生產所需資金。由于林業投資周期長,使得林業投資風險幾乎涉及了所有的經濟風險范疇,如建設風險、經營風險、通貨膨脹風險、利率風險、政策風險等。林業的投資比較效益偏低,長期以來原料低價,這樣就形成了我國林業生產獲取的經濟利益遠遠低于工業生產獲取的經濟利益的局面,若與商業獲取的經濟利益相比,林業的比較利益更低。基于上述原因金融機構往往不愿意對林業企業發放貸款。
(2)借款人的組織規模。如果借款人組織規模較小,信息透明度低,會使得金融機構與借款人的信息不對稱程度較大,金融機構貸款決策成本較高,金融機構貸款以后監督成本較大。正是由于林業企業往往不能提供合格的抵押品,則不容易滿足金融機構的貸款資格要求,因此金融機構不愿意向規模較小的林業企業提供貸款。
(3)借款人的產權結構或林農林權性質。由于金融機構傾向于選擇產權結構清晰、責任明確的借款人發放貸款,具有無限責任的林業企業往往更容易獲得貸款。同樣,如果林農經營的林地產權是清晰的,擁有比較完整的產權,那么也比較容易獲取貸款;相反如果林農的林權不是清晰界定的,那么林農則不容易獲取貸款。
(4)借款人的信用記錄。如果林業企業缺乏信譽記錄,財務報告及相關信息披露體系不健全等,金融機構往往不愿意向其發放貸款。因為缺乏信貸記錄的林業企業往往經歷比較麻煩的貸前調查、貸中的審查過程手續繁瑣,這也是很多林業企業沒有申請到正規金融機構貸款的主要原因。
4.林業保險政策等扶持制度缺失。從全行業看,林業生產經營周期較長,易遭受各種自然災害的侵襲,火災、洪澇、風雹、雨雪冰凍等多種自然災害都會給林業造成巨大經濟損失,嚴重影響林業的可持續發展。據粗略統計,我國發生森林火災每年平均約1.35萬起,受害面積73.71萬公頃,相當同期人工造林保存面積的20%～25%。每年因各種森林病蟲害損失的立木生長量達1000萬立方米左右,直接經濟損失超過10億元。因此,為了增強林業風險抵御能力,降低林業投融資的風險,需要林業保險給予支持。
目前,林業保險發展呈現出一種矛盾態勢:即林業本身存在巨大的保險需求與保險公司保險供給低下相矛盾。據最新統計,2008年,全國森林保險承保面積為7720萬畝,僅為全部森林面積的2%,保費收入僅8109萬元。我國林業保險屬于農業保險種植業險的一部分,只有中國人民保險公司經營,且僅有森林火險一個險種,由于林業保險經營效益低下,虧損嚴重,國內的商業保險都不輕易進入林業領域,這就需要政府給與政策性扶持,而林業保險的政策法規和相關配套措施滯后,遠遠不能適應需要。
三、林業投融資創新途徑
1.建立基于加大信貸扶持的創新信貸模式。
(1)擴大面向林農的小額信貸和聯保貸款。在林業產業化模式中,可以嘗試推行依托龍頭企業的“公司+基地+林農”小額農貸模式,即由農村信用社結合“公司+基地+林農”的基地生產模式,充分發揮龍頭企業的產業化優勢和帶動作用,推出“公司+基地+林農”小額貸款模式,在林農從“公司”取得貸款的時候,林農間要互相聯保。
(2)放寬林業貸款條件,延長還款期限。還款期限最長可以延長至10年。
(3)推行森林資源資產抵押貸款。為推行森林資源資產抵押貸款,需要加強的幾項措施包括:完善森林資源流轉制度,建立統一的森林資源資產交易市場;積極推動森林資產評估方法與體系的改革;鼓勵銀行辦理森林資源資產抵押貸款。
2.發展林業信托融資方式。
(1)貸款信托。信托公司以發行債權型收益權證的方式接受投融資者信托,匯集受托資金,分賬管理、集合運用,通過項目融資貸款的方式,對林業投融資項目提供融資支持,以收取利息的方式實現信托收益。
(2)股權融資。信托公司可以發起林業信托投融資基金,為林業項目或林業企業提供股權融資支持,并從事資本經營與監督,通過股權交易獲得較高的投融資收益。
(3)融資租賃。林業項目投融資中,機器設備的購置可以大量運用融資租賃手段。《信托投融資公司管理辦法》規定,信托投融資公司所有者權益項下依照規定可以運用的自有資金,可以存放于銀行或者用于同業拆放、融資租賃和投融資。信托公司可以用自有資金開展此類業務,而不需要像租賃公司一樣向銀行貸款。由于減少了中間環節,無論是融資貸款的成本還是降低租賃貸款的風險方面都具有明顯優勢。
3.加快推進林業信用體系建設。
(1)完善信用評價及管理機制。政府要采取有效措施組織建立統一的數據檢索平臺,鼓勵社會信用調查評估機構逐步建立林業專門性的評價、評級指標體系,形成林業經營者個人和林業企業的信用檔案。
(2)加強社會信用意識的宣傳教育。結合利益獎懲,行政和法律手段等方式,促進林業經營者提升信用水平。
4.完善林業信用擔保體系。
(1)加快制定適合實際的林業信用擔保管理辦法。用法律措施規范林業擔保業務發展。
(2)鼓勵各類擔保機構開辦林業融資擔保業務。大力推行以專業合作組織為主體,由林業企業和林農自愿入會或出資組建的互擔保體系。銀行業金融機構應結合擔保機構的資信實力、第三方外部評級結果和業務合作信用記錄,科學確定擔保機構的擔保放大倍數。鼓勵各類擔保機構通過再擔保、聯合擔保以及擔保與保險相結合等多種方式,積極提供林業生產發展的融資擔保服務。
5.建立政策性林業保險保障體系。在政府主導下,運用財政資金給予補貼建立政策性林業保險機制。
(1)財政資金補貼林業保險。財政補貼包括對保費的補貼,對大災準備金的補貼以及對運營費用的補貼。要根據不同地域的具體情況給予差別性的補貼政策。
(2)給予稅收上的優惠政策。參考國外的做法,對林業保險實行特別稅收優惠政策,以增加保險機構的抗風險能力。在目前實行免征營業稅的基礎上,對林業專業保險公司印花稅、企業所得稅等稅金實行先征后返政策,返還部分全額計入林業保險大災準備金,實行專戶管理,提高林業保險公司償付能力。
[本文為黑龍江省教育廳人文社會科學研究項目,項目名稱《我國林業投融資問題研究》]
參考文獻:
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我國目前有資源型城市118個，占全國城市總數的18%。近年來，隨著我國2/3的礦上進入中老年期，1/4的資源型城市面臨資源枯竭，資源型城市在經濟、社會和生態環境等方面的矛盾開始集中顯現，有的十分尖銳。資源型城市轉型愈發顯得刻不容緩。
資源型城市“一業獨大”
資源型城市，是以礦產、森林等自然資源開采和初加工為主導產業的城市。資源型城市是隨著我國工業特別是重工業的發展而興起并逐步壯大的，為國民經濟和社會發展做出了重大貢獻。自上個世紀90年代以來，一些主打資源瀕臨枯竭的資源型城市，開始紛紛尋求擺脫經濟困境、進行經濟轉型的發展道路。
宋曉梧指出，資源型城市經濟結構單一，增長缺乏后勁。這些城市在經濟上嚴重依賴資源開采、加工，資源產業一業獨大，產業鏈條短，可持續發展能力弱。多數資源型城市資源開采及其加工業占工業總產值的比重在30%以上，相當多城市超過50%。如大同市煤炭采選業和原料工業曾占該市工業總產值的80%。
伴隨一些大型礦山破產，數以萬計的職工面臨失業。據中國礦業聯合會調查統計，全國面臨資源枯竭威脅的礦山有400多座，直接涉及到300多萬礦工的就業。據國家人口計生委調研組2005年7月的一項抽樣調查顯示，當年遼寧省撫順、本溪和阜新的失業率分別為31.12%、21.30%和24.68%。據全國政協的“四礦問題”專題調查表明，礦工收入已從過去的各行業之首，倒退為各行業之末，年人均收入僅為最高收入行業的1/9。在人口計生委組織的樣調查中，撫順、本溪和阜新人均月收入低于低保線（175元）的家庭所占比例分別為28.92%、21.30%和47.42%。
這些資源型城市的生態環境破壞嚴重，部分礦區存在地址災害隱患。目前，我國每年85%的工業廢棄物來自礦山開采。據不完全統計，我國金屬尾礦、煤矸石堆積已超過50億噸和40億噸，并且以每年4～5億噸劇增。因采礦活動誘發的地面坍塌、滑坡、泥石流等次生地質災害時有發生，每年造成的直接經濟損失超過100億元。由于長期過量采伐林木，伊春的紅松林被砍伐98%，小興安嶺等地生態功能急劇下降，蓄水固土抗風沙能力明顯減弱。大慶由于開采石油造成森林覆蓋率大幅下降，草原退化、鹽堿化和沙化面積已占總面積的84%。
大多數資源型城市經濟發展相對落后，大批本地人才外流，外地人才又不愿前來工作。僅山西大同礦務局1997至2001年間共調出各類人才638人，而調入幾乎為零。
傳統經濟增長模式成阻礙
資源已經或瀕臨枯竭的城市在傳統經濟增長模式和體制機制下，因資源開采留下很多欠帳，自身又尚未形成可持續發展的內生能力，當地的經濟發展頻頻受阻；而資源開采仍處于穩產和增產期的城市由于缺乏有效制度機制保障，近年來，在政績攀比的作用下，地方政府拼資源、拼環境，加上不少民營企業在資源廉價條件下，盲目追逐超額利潤，加速了對資源和環境的破壞。
“計劃經濟下的直接調配與轉軌時期的價格失衡等問題，使資源型城市一直處于不利地位，步入畸形發展軌道。”宋曉梧分析說。由于貧困人口多，且呈現出貧困集聚和代際傳遞等特點，社會矛盾激化，群體性上訪事件大幅增加，以侵害財產為主的刑事犯罪不斷攀升，對社會穩定構成威脅。
我國資源型城市出現這么多問題，長期得不到解決，除了有資源開采的客觀規律作用外，還存在諸多體制、機制成因。
他解釋說，計劃經濟時代，全國一盤棋，資源被國家無償調撥，經濟轉軌以來資源產品價格被壓低，從資源型城市低價輸出，而制成品高價輸入，造成資源型城市“雙重失血”。宋曉梧說，不少資源型城市是先有礦，后建城，企業級別高，規模大，政企不分，企業辦社會等問題突出。
大多數資源型企業拖欠銀行貸款數額巨大、時間較長，相當一部分已形成呆壞賬，企業信用低。東北老工業基地的資源型企業屬于“低增長高風險”企業，銀行不愿貸款。這使得資源型企業發展或退出所需資金嚴重匱乏。
資源型城市的發展長期缺乏以人為本，全面、協調和可持續發展的理念。“有水快流，竭澤而漁”的做法，導致不少資源型城市的建設缺乏科學論證，長期“先生產后生活”、“重開發輕建設”的思想，導致當地基礎設施和城市建設存在大量欠帳。
宋曉梧指出，現有的價格、財稅政策難以保障資源型城市的可持續發展。
目前，我國資源品價格扭曲，礦業企業成本不完全，未能涵蓋礦業權有償取得成本、環境治理成本和衰退期轉產成本等。許多礦上的開采嚴重破壞環境，污染大氣和水源，但企業并未付費或未完全付治理費，這部分成本沒有規定在開采成本中逐年攤消，而是推給政府、留給社會，是企業內部成本外化，私人成本社會化。
而現有的資源稅費制度存在的問題，導致中央財政支出中用于解決因資源開采形成的歷史遺留問題分額不足，而地方財政又捉襟見肘，對遺留問題有心無力。現有財政轉移支付制度缺乏補償資源型城市歷史欠帳的穩定渠道保證，造成資源型
城市長期缺乏合理補償。
發展接續替代產業成為必然
歐美發達國家的資源型城市在工業化進程中也曾經面臨著可持續發展的難題，他們經歷了少則30、40、多則70、80年的經濟轉型過程，已經形成了一套行之有效的措施。我國在解決資源型城市轉型的過程中不妨借鑒一些。
宋曉梧說，在我國，要解決資源型城市的轉型和可持續發展，必須把解決就業問題放在首位。同時，大力發展接續替代產業、加強環境整治和生態保護，在促進資源型城市的可持續發展方面也很重要。
作為資源型城市可持續發展中的幾個關鍵領域，擴大就業、消除貧困是維護社會穩定、促進資源型社會可持續發展的重點。
對于促進資源型城市的就業和再就業，宋曉梧透露他們將從以下幾個途徑著手：一是幫助下崗失業人員轉變觀念，提供免費教育和培訓；二是在進行項目建設時，優先考慮吸納本地勞動力就業；三是大力開發公益性崗位；四是健全就業服務，提供就業信息；五是政府提供政策優惠和資金扶持，鼓勵自主創業。
宋曉梧指出，大力發展接續替代產業，是解決資源型城市現存問題的根本途徑。
不同的資源類型，不同的發展狀況和各自的比較優勢決定了在資源型城市產業結構調整中，不可能有通用模式。要本著一行一策、一城一策的原則，因地制宜。
至于接續替代產業的選擇，宋曉梧建議可以從以下幾個角度考慮：一是沿續現有資源產業生命；二是增強地方經濟實力；三是能有效解決失業和貧困的迫在眉睫的問題。發展接續替代產業，除資源型城市的自身努力外，國家應給予適當支持。
資源型城市在參與國債項目遴選時，往往不具備競爭優勢而難以入圍。這時，可在國債和中央預算內資金中專門安排一部分，用于支持資源型城市發展。國家政策性銀行和其他金融機構也應跟據各自的經營領域，積極為資源型城市經濟轉型提供金融服務。宋曉梧建議，資源型城市往往由于地理位置不佳等原因，招商引資缺乏競爭優勢，應考慮給予資源型城市相應的稅收政策優惠。
宋曉梧建議，對于資源型城市存在的貧困代際傳遞現象，可考慮在免除資源枯竭型城市貧困家庭學生在義務教育期間學雜費的基礎上，增加2年免費職業教育。
關鍵詞：生態旅游；政府管制；政府行為
中圖分類號：F592.7
文獻標識碼：A
文章編號：1673-5919（2012）03-0017-03
進入“十二五”期間，黑龍江伊春市逐步加大對伊春市生態旅游事業的扶持力度，把發展生態旅游產業作為林業資源型城市轉型的重要手段。因此，正確認識政府行為對發展伊春生態旅游產業的影響作用極為重要。綜觀國內外對政府行為與旅游產業之間影響作用的相關理論綜述，學術界通常認為在政府行為中，主要有經濟調節機制、產業管理機制和公共服務機制三個維度[1]對旅游產業的發展產生影響。
1 經濟調節機制的影響作用
要想加大區域生態旅游產業發展的步伐，政府就應當采用適當的經濟調節機制來影響產業的發展，完成旅游資源的市場配置。
1.1 資金籌措
地方政府應當在地方財政預算中設定一定數量的經費作為旅游企業發展的專項經費[2]。伊春市財政每年撥款1 000萬元作為伊春市的旅游發展基金，用于促進旅游業發展。伊春響應目前國家“保內需、促增長”的宏觀經濟政策，抓住目前國家實施適度寬松的貨幣政策的大好時機，進一步強化了對旅游業招商引資的力度，推出了桃山國際旅游度假區、翠巒興安湖水庫等20多個招商引資項目，在香港、杭州等地經貿洽淡會上進行推介，總投資額超過20億元的中國動植物園項目已開工建設，目前已經有哈爾濱寶宇集團投資建設的西嶺生態旅游度假區、由名人集團投資建設的名人生態旅游綜合度假服務區。
1.2 財政政策
伊春市認真貫徹執行國家關于促進旅游產業發展的相關政策與文件，同時對于那些規模較大、經濟獲利能力較強并能貢獻較多的財稅收入、并遵循伊春產業發展現狀的項目進行一定的優惠扶植，采取“一事一議”的辦法。除此以外，伊春市政府還大力吸引外部資金，加強招商引資的力度，鼓勵其對伊春的旅游項目進行投資，并明確將旅游方面的招商作為一個基礎目標，在招商引資的具體實踐工作中引入問責機制、合理分工制度、獎勵與懲罰相結合等的配套機制，編寫印制了《伊春旅游招商項目冊》，從而掀起了伊春市在旅游方面的招商引資熱潮。
1.3 金融工具
金融工具[3]是指政府為了緩解中小企業投資難的問題，特設的小額貸款、科技貸款、質押貸款等各種扶持措施。“十一五”期間，伊春市旅游產業通過政府投資、銀行信貸、民間投資等方式完成的融資總量為280億元，全市135個旅游企業有5%以上的企業得到了銀行信貸支持，其信貸對象主要是綠色旅游及旅游餐飲住宿業。此外，銀行（中國農業銀行、中國郵政儲蓄銀行、農村信用社）關于中小企業支持的金融產品也使部分的旅游企業得到了更寬的融資渠道。
2 產業管理機制的影響作用
產業管理，是政府依照相關的法律法規，對產業主體及其行為進行監督和管理的職能。本文認為對伊春生態旅游產業而言，資源規劃、信息公開、市場秩序幾方面尤為重要。
2.1 資源開發
假如一個地區的旅游資源有著極佳的品質，則該地區旅游資源更容易形成比較優勢，而這種比較優勢恰恰就是區域旅游產業競爭力和競爭力自然發展的基礎。
伊春力求在旅游景區開發方面上新水平[4]，對《伊春市旅游總體規劃》進行了修編，提出小興安嶺旅游度假集合區的規劃設計和重點項目，還邀請專業旅游規劃設計單位進行了全市旅游發展提升策劃，并為帶嶺區、湯旺河區、新青區、翠巒興安湖水庫編制了旅游規劃。按照全市旅游總體規劃和旅游提升規劃要求，伊春對《五營區五營國家森林公園總體規劃》和《中心城區總體規劃》提出了新的修改意見，使其更加符合旅游發展的需求。伊春市目前已建成100多個旅游景區（景點），其中有3個國家4A級景區、18個2A級以上景區、2個國家地質公園、11個國家級森林公園；滑雪旅游方面，伊春建成4處S級以上滑雪場，生態旅游的價值得到充分的體現。
2.2 信息公開
當今是信息時代，信息的不完全和不對稱導致了旅游市場的失靈，導致了經營者和旅游者的不合理、甚至違法行為的出現，必須依靠各級政府和政府主管部門強有力的介入和積極作用才能實現[5]。因此，伊春市政府積極拓寬渠道，采取多種方式對伊春生態旅游資源進行介紹，有關的旅游信息。并且建立了專門的伊春旅游網，可以在伊春市政府的門戶網站上的鏈接點擊進入，既方便查找，也體現了權威性和可靠性。此外，伊春市旅游局還開通了目前網絡世界中比較流行的微博，通過微博的強時效性、較快的傳播性、簡單直白和大眾化的特點，更快更好地相關旅游信息。
2.3 市場秩序
地方政府在旅游業發展中發揮旅游業的政策和法規的制定，旅游市場秩序的維護者，規范旅游企業的主管和其他角色的行為。
伊春制定出臺了《伊春市旅游行業服務規范》，組織旅游景區、旅行社、導游員分別簽訂了《自律公約》，推進了旅游企業誠信建設，加強了旅游行業自律。開展創建“誠信星級飯店”和“誠信旅行社”活動，提高了旅游企業誠信經營、守法經營的意識。以市政府令形式下發《伊春市旅游景區（點）開發建設管理規定》， 并對未按《規定》要求建設的旅游景區，一律不允許其接待游客，從而保證了景區景點的服務質量。同時，重點查處了“黑社”、“黑導”等無證經營行為，嚴厲打擊了私自收取回扣、變相或直接索要小費、強迫購物等旅游活動中的不正之風，避免了企業間的不公平競爭，保障了廣大游客的合法權益。
3 公共服務機制的影響作用
公共服務，是政府提供公共產品和公共服務的職能（王瀾明，2005），其中基礎設施、人才培養、公關宣傳與旅游產業發展尤為密切相關。
3.1 基礎設施
對于旅游產業來說，基礎設施[6]主要包括水、電、通訊、交通、餐飲住宿、文娛活動等方面。旅游基礎設施越發達，要素資源流動越通暢，旅游目的地的可進入行越強，越有利于旅游產業的發展。
2011年10月，黑龍江省第一條采用整體式和分離式兩種斷面的高速公路：伊綏高速公路正式通車運行。截止目前，伊春市外部公路交通還有222國道、204省道、303省道、311省道以及312省道，構成貫通伊春的“干”字交叉外部通道。內部旅游交通主要以伊春為核心，沿哈伊、鶴嫩和伊嘉呈放射狀分布，基本建成連接了伊春市內100多處旅游景區（點）的旅游公路。在鐵路交通方面，哈佳線上的南岔、帶嶺、朗鄉、桃山、鐵力等重要景區與北京、天津、山東、遼寧和哈爾濱等省市有直通列車。航空交通方面，伊春林都機場已建成通航，在原有伊春—哈爾濱—北京航線的基礎上，又增開了伊春—大連—上海航線。在餐飲住宿方面，伊春現有的星級酒店分布在伊春市區8家，鐵力5家，帶嶺區1家，金山屯區2家，西林區1家，嘉蔭縣1家。旅行社36家，而且以從事地接服務的中小型旅行社為主。伊春區內的餐飲飯店眾多，菜系品類豐富，滿足各地區各層次旅游者不同的飲食需求。伊春市還新建旅游家庭旅館173戶，新增床位2 000多張，改造現有房屋101戶，有效改善了旅游時期旺季住宿接待能力較差的不足。2011年，陸續有6家五星級酒店在伊春破土動工，首開伊春五星級酒店建設的先例。
3.2 人才培養
旅游產業作為一種服務密集型和素質密集型產業，高素質的人力資本是產業收益的源泉[7]。
近年來，伊春市與東北林業大學、哈爾濱工商管理學院等省內高校聯合開辦了旅游管理培訓課程，舉辦了多次黑龍江省森林生態旅游研討會、伊春市旅游發展研討會、景區標準化建設研討會。同時，伊春市政府還組織相關的旅游管理人員到旅游發達地區如云南、九寨溝、江浙等地進行學習考察；舉辦了旅行社經理、導游員和星級賓館經理等各類培訓班80余期，培訓具有較高學歷、較高素質的直接從業人員7 000多人次；組織進行旅游從業人員技能大賽、景區景點導游員技能大賽等各種有獎競賽，為伊春生態旅游產業的發展培養了一支高素質的旅游管理從業隊伍。
3.3 公共宣傳
近幾年，伊春市連續成功舉辦了多屆森林生態旅游節、攝影節、杜鵑花觀賞周、五花山觀賞節等旅游宣傳活動。伊春市政府組織伊春市的部分旅游景區、旅行社參加了2011年4月15日至18日在西安市主辦的“2011年度中國國內旅游交易會”，通過新聞媒體宣傳、與旅游企業對接、發放宣傳品等多種方式，宣傳推介伊春市的旅游資源和產品，進一步提高了伊春旅游的知名度，有80多家旅行商與伊春市旅游企業建立友好合作關系。除了對國內市場的努力拓展，伊春市政府還積極發展海外市場，伊春市與海灣阿拉伯國家合作委員會6國駐華大使及駐華參贊舉行會談，進行對伊春旅游資源的推介，并探討相關的旅游投資計劃與項目，從而達成旅游戰略的合作關系。
4 伊春生態旅游產業發展中政府主導角色的轉變
4.1 由“主導者”向“決策者”轉變
伊春市政府應當依據伊春整體的經濟發展程度和旅游市場的相應水平，對旅游產業的發展制定出中長期、短期的發展計劃以及各階段的既定目標，加強旅游資源的聚合效應。同時，伊春政府還要對相關的旅游企業進行稅收方面的優惠和減免，包括稅收返還政策等。在金融方面，伊春政府應根據金融和信貸政策的執行情況，實行各類優惠措施，包括降低利率、不計息、利息補貼和其他補貼的優惠貸款和資產抵押融資等金融政策，支持旅游資源開發單位和旅游企業的軟硬件進步。在投資方面，要通過政策方向進行引導，鼓勵各方對旅游產業的各方面進行積極的投入，逐漸建立政府與社會共同投資生態旅游產業的良好機制。
4.2 由“主導者”向“服務者”轉變
伊春市政府應當發揮好“服務者”的作用，為旅游企業提供政策方面的咨詢、為旅游客提供旅游權威的旅游信息、為旅游地進行廣告宣傳服務、對旅游產品的開發進行嚴格把關并正確評估其經濟價值，積極維護好規范好旅游產業的市場秩序等。除此以外，伊春政府應加大力度維護旅游地的各類環境，包括治安環境和自然生態環境，應當做好溝通當地居民和旅游開發經營企業之間的工作，爭取居民對旅游產業的支持和理解，從而實現經濟與社會的雙贏，提高政府的執政能力和效率。
4.3 由“主導者”向“監督者”轉變
伊春市政府應建立一個有效而全面的旅游市場流通體系，使得各項旅游資源和旅游資源的開發工作能夠在這個市場中合理地進行聯合，同時，政府還要維護市場環境中的公平競爭，明確地對各類企業制定出一個清晰的市場準入及退出制度，嚴厲打擊市場競爭中的地方保護主義和分割主義，對旅游市場中存在的種種違法行為絕不心慈手軟，以維護合法企業的正常運作及發展，并從制定相關法規政策入手，監督旅游資源開發企業及其他相關行業的各項經濟活動，使旅游產業的結構布局與未來發展向著合理有序的方向前進。
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