時間：2023-09-07 17:41:14
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇安全監管法律法規，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
[關鍵詞]進口食品 安全監管
一、我國進口食品安全監管的必要性
我國是一個食品生產和消費大國，食品的進口在我國食品貿易和國民經濟中占有重要的地位。面對形形的進口食品，消費者往往無法辨識別其存在的安全隱患。而當發生食品安全問題損害其人身和財產權利時，又往往不能有效的尋求法律的援助。因此，加強進口食品安全的監管，可以從源頭上杜絕不安全食品進入國內，有效地確保消費者的合法權益。
二、我國進口食品安全監管存在的問題
1.進口食品安全監管法律體系不健全，衛生標準體系不完善
我國關于進口食品安全的法律法規很少，其根本大法就是《食品安全法》。但是《食品安全法》僅在其第六章中有寥寥四款對進口食品方面作出原則性和籠統的規定。進口食品安全法律法規的不健全和不完善，致使對進口食品不能有效的管理，監管工作缺乏有效的法律體系做支撐。
另外，我國食品安全標準采用國際先進標準的比例為23%，遠遠低于其他國家標準采標率44.2% 的總體水平。食品安全標準的更新速度也相對較慢。發達國家的食品技術標準修改周期一般是3年～5年，而我國的很多標準的制定和修訂嚴重落后于技術的發展。例如，截止到2009年4月我國現行的名稱中含有“食品添加劑”字樣的國家標準總共154項，但其中有61項實施滿10年甚至是10年以上。
2.進口食品安全檢驗監管方式存在缺陷
目前我國進口食品檢驗的原則是批批檢驗。該檢驗原則是一種較落后的監管模式，存在一定的弊端。由于該檢驗原則沒有根據進口食品的特點、工藝流程進行科學評價和評估來設置有針對性的檢驗標準和項目，因此會導致大量人力和物力的浪費和檢驗效率的低下。
三、發達國家的監管模式
1.日本進口食品查驗和監管制度
日本對進口食品的查驗主要有監控檢查和命令檢查兩種形式。監控檢查即常規性抽樣檢查。抽樣比例一般為2％～3％。當某種食品在監控檢查中發現違反日本食品衛生法，或得知其被回收或有損健康等相關消息時，則提高抽樣比例，實施強化監控檢查。監控檢查階段不收取檢測費用，也不妨礙貨物通關。
命令檢查即日本對違反食品衛生法概率較高的食品采取的強制性檢查措施，當進口食品違規可能性較高時，比如同一出口國、制造商生產的某種食品被發現兩批農業化學品殘留超標時，則啟動命令檢查。命令檢查的抽樣比例為100％，在檢查結果出來前貨物不允許通關。只有符合一定條件后，才能解除命令檢查。
2.美國加強進口食品的安全管理的主要舉措
（1）進口食品預申報和入境要求。2003年起，進口到美國的食品須向FDA進行預申報。這些預申報信息需在進口食品抵達美國之前5日內提供，FDA將提前審查、評估這些資料，并決定是否抽檢。進口食品入境時食品進口商或商必須向美國海關服務部提交貨物擬入境通知并繳納入境貨物保證金。FDA與海關密切合作，海關會把入境貨物信息通知FDA，由FDA決定是否抽檢。如果預申報信息不完整，將被拒收，并被扣留在港口或安全的倉庫。
（2）FDA強化對進口食品的檢測手段。2010年，FDA正式采用新的電子該系統稱作“規范進口貨物動態風險評估預測系統”。該系統會自動對FDA幾百個數據庫中的現有數據進行風險篩查，為相關進口貨物的“自動放行”或“扣留、抽樣檢測”決策提供參考建議。
四、完善我國進口食品安全監管的建議
1.制定一部統一的《進口食品安全管理法》及其條例
對我國現有關于進口食品安全監管的法律法規進行認真清理、補充和完善，將散存在各種食品安全法律法規中有關食品安全監管的內容加以整合，制定一部完整、規范的《進出口食品安全監督管理法》和《進出口食品安全監督管理條例》。對進口食品方面所涉及的疫情管理、質量安全評估、衛生注冊、口岸檢驗放行、追溯和召回等一系列制度和程序作出具體和明確的規定。
2.建全我國進口食品安全監管機制
（1）加強對進口食品安全的源頭監管。進口食品安全監控的重點是加強對食品輸出國的食品風險分析和注冊管理，對食品生產加工企業進行資格認證，從源頭上杜絕不合格產品。學習外國一些有效做法，如要求向我國出口食品的國外生產企業建立健全相關管理體系，同時，對已經注冊的企業也要加強監督和管理，保證注冊企業的質量體系的有效運行。
（2）強化進口食品安全責任和監管責任追究。進口食品經營者，必須要嚴格依據《食品安全法》對進口食品管理規定的要求開展進口食品貿易。另外，地方各級檢驗檢疫部門必須加強對進口食品的檢驗檢疫，加大對監管不力人員的懲罰。
關鍵詞 食品安全 農村 監管體系
一、我國農村食品安全監管現狀和問題
我國農村食品監管法律法規尚不完善，城鄉二元體制的職責不明晰導致農村的食品安全監管長期處于被忽視的狀態，執法過程中易出現各個部門之間相互扯皮的現象。再加上農村食品安全監管任務繁重，監管力量薄弱，一些無證無照食品生產加工小作坊，流動食品小販，往往成為監管空白。農民的低食品安全意識也在一定程度上助長了假冒偽劣食品在農村的銷售。
二、我國農村食品安全監管存在問題的主要原因
1、食品安全監管的法律依據不明確。目前我國《食品衛生法》、《產品質量法》和《消費者權益保護法》等對農村食品監管的法規部全面，同時有關法律法規相互之間有交叉和矛盾，造成監管部門職能重疊。
2、食品藥品監管工作重視不夠。由于農村經濟本身就不發達，許多部門和食品藥品生產經營單位歷來對食品藥品監管抱應付態度，而鄉（鎮）村一級經費本來就很緊缺，設施設備投入不足。這些原因直接導致食品藥品生產經營單位對食品藥品的監管不夠重視。
3、食品生產經營人員素質較低。農村大多數人文化素質較低，食品藥品行業從業人員文化程度普遍較低，食品藥品安全知識、法律法規意識、衛生知識缺乏，辨別偽劣食品藥品的能力較差。
4、群眾法意識淡薄， 自我保護能力差。食品藥品監管部門成立時間短、人員少、經費不足等原因，深入農村宣傳食品藥品法律法規少，加之群眾素質低，農村地區的食品藥品供應網絡不健全，人民群眾飲食用藥難以保障。
三、構建農村多元食品安全監管體系的現實必要性
構建農村多元食品安全監管體系是保證人民身體健康和生命安全的必然要求，農村食品安全是關系到農村群眾、乃至整個國家人民群眾身體健康和生命安全的頭等大事，有效的食品安全監管體系有利于及時發現農村食品各個環節存在的問題，消除食品安全隱患，并揭發食品安全違法和犯罪行為，最大限度地保證食品在源頭上和過程中能達到安全標準。同時，在公民權利逐漸得到保障、公民社會不斷成長的形勢下，政府行政合法性的來源轉而更多的依靠社會管理的質量。
四、提高農村食品安全監管工作效能的措施
1、建立信息共享、快捷高效的食品安全監管體制對農村食品安全監管是多個部門共同承擔的責任，需要科學統籌、統一調控、形成合力。各相關部門應完善軟硬件建設，建立順暢的食品安全監管網絡平臺，在網上及時食品安全監管信息，定期公布檢測結果，實現信息共享。縣和鄉（鎮）應建立分級、分線、分項食品質量安全負責制，明確各相關職能部門、鄉鎮和村的職責。加強對農村食品安全監督員、協管員、信息員的管理和培訓，解決好他們的工作報酬，并建立獎懲機制，改善檢測條件和檢測手段，加大食品抽檢力度，并定期向社會公布食品檢驗結果。
2、狠抓薄弱環節，加強對散裝食品監管力度，消除安全隱患，加大審批力度，規范食品經營主體準入加強依法審批、依法登記注冊相關制度，嚴格把好農村食品市場經營主體準入關。加強日常監管，堅決取締無照經營行為，查處超范圍經營行為。加強不合格食品的退市監管，依法責令企業停止銷售和追回不合格食品，完善相關的處置措施。
3、建立農村食品安全社會監督網絡，做好維權工作在目前監管部門監管力量和監管手段有限的情況下，動員社會廣泛參與，充分發揮農村廣大群眾的積極性，建立農村食品安全社會監督網絡。
4、建立農村食品安全信用體系。加強對農村群眾的食品安全知識宣傳，增強農民的食品安全意識、維權意識和自我保護意識。運用農村廣播、電視和黑板報等宣傳途徑引導農村消費者樹立正確的消費觀念，改變過去只重價格不重質量的消費觀念和消費取向。
五、結束語
為了解決農村食品安全問題，持續保障社會主義新農村建設，就應切實增強政府扶持力度，增加懲罰性賠償制度，加強食品衛生知識宣傳，提高全社會對食品安全的認識，以構筑政府重視，行業自律，維權方便，全民參與的農村食品安全保障體系。
參考文獻：
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【關鍵詞】煤礦安全；政府監管；監管體系
1、引言
近年來，我國的煤礦安全生產總體呈現平穩的態勢，但安全事故時有發生，事故總量仍然過大，尤其是重特大事故仍時有發生，煤礦安全形勢依然十分嚴峻。一般我們認為企業是煤礦安全的第一責任主體，但是如何落實這份責任，按照國家法律法規來組織生產就離不開政府的監管。本文就對我國煤礦安全監管系統的現狀進行分析，找到癥結所在才能更好解決和完善。
2、我國煤礦安全監管系統的現狀
2.1實行垂直型安全監管體系
從2005年開始國家安全生產監督管理局改革為國家安全生產監督管理總局，單獨設立國家煤礦安全監察局。我國的省級煤礦安全監察局均為國家煤礦安全監察局的直屬機構。這樣改革后，所有的不論在哪里工作的煤礦監察員，都是由國家煤礦安全監察局直接進行任命，所有的省局和地方辦公室的財政支持也都來自總局。在這樣安排下，監察人員的監察工作就能夠不受到地方政府的干涉，有效預防，的現象發生。但是這種垂直型的監管體系在執行起來并不是真正意義上垂直，實際上我國實行的是以國家煤礦安全監察局為主，國家煤礦安全監察局與所在省政府的雙重領導的管理體制。這就造成了地方煤監局與當地政府還存在著或多或少的聯系，當監管部門發現的問題觸及當地利益時，政府很有可能會向監管部門施壓，并干涉其監管工作，如本應關閉的煤礦卻因政府的原因不肯關掉，進而可能引發事故發生。
2.2政府煤礦安全監管逐漸突出以人為本
我國對煤礦安全監管工作的重視也充分體現了對生命的尊重，煤礦安全監管工作說到底就是要以人為本，這是所有煤礦安全監管的立足點和出發點。但是我國現行的煤礦安全監管過度依賴行政機構，但是上下級政府之間的矛盾對于煤礦安全監管帶來諸多不便。其實在當前的安全監管體系下我們沒有重視到礦工和煤礦企業的工會這兩個第三方監管力量。礦工是煤礦生產的主體，是煤礦安全生產的關鍵，也是我國煤礦安全監管機制的漏洞。目前我國并沒有賦予礦工們足夠的權力，最可怕的是，即便礦工對井下情況提出質疑，甚至知道事故即將發生也沒有權利拒絕下井。工會在我國的煤礦企業也沒有起到相應的作用，其僅僅是一個行政部門，企業管理層直接任命工會工作人員，這樣一來他們就只會對企業領導負責，當企業和員工發生沖突時本應站在員工一方的工會卻要維護企業的利益。
2.3有關煤礦安全監管的法律不完善
近年來，我國一直的在不斷的完善有關煤礦安全生產的法律法規， 同時出臺了許多有關煤礦安全生產的法律法規，也已建立了包括勞動法、行業專門法律和行政許可法等一套比較完善的法律體系，但仍存在一些不足，尤其是對于安全監管這個區域的法律有待完善。《煤礦安全監察條例》規定要向大中型煤礦企業派駐安全監察機構，這就使小型煤礦這成為一塊盲區，失去了對其的監督，很容易造成小型煤礦事故頻發。其實小型煤礦資金少，效益低，跟容易為了最大利益而無視安全生產，因此，對于小型煤礦更應該派駐安全生產監察員。還有，在對各級安全監督機構的組建上是靠各省自行解決安全執法機構的建設問題，國家對此沒有明確規定，這就很容易造成責任分工不明確，而且有些省份將煤監局和煤炭局合并，一個是國家監察部門，一個是地方煤炭部門，兩個單位本應相互監督，合署辦公就不能起到監管作用。
我國的大部分關于煤礦安全監管的法律法規都只注重于煤礦的正常安全生產方面的監管，而忽略了煤礦職業危害監管。采煤礦屬于高危職業，不僅是其本身易發生事故，還有在煤礦生產中的產生噪聲、粉塵和有害氣體等都會嚴重危害煤礦工人的身心健康，已成為煤礦員工健康安全的“隱形殺手”。對于這方面的疏忽也違背了“以人為本”的理念。
2.4監管力量嚴重不足
隨著經濟和社會的發展，煤礦需求量日益增長，煤礦企業數量也隨之不斷增多，煤礦安全監管任務也日趨繁重。但是我國的煤礦安全監管系統長期的反復調整，又由于煤礦安全監管責任重大，使得部分地區的相關部門相互推脫，不愿承擔煤礦安全監管工作，導致現有的煤礦安全監管部門人員少，規格低。監管力量的嚴重不足必然會導致監管力度的降低，進而引發安全事故，使得監管人員變成了安全事故的“消防員”，哪里有事故就去哪里，不能做到盡早發現、提前預防。
3、結語
作為一個煤礦大國，在發展中遇到這些問題在所難免，但我相信，通過進一步完善煤礦安全監管法律法規，加大監管力度，增加監管投入和力量，把“以人為本”真正落實到煤礦安全監管中去，我國就一定能走上煤礦生產安全之路。
參考文獻
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[4]宋耀.我國煤礦安全監管問題探析-論以人為本在煤礦安監中的運用[D].四川大學，2006.
關鍵詞：食品，質量監督，職能，管理
0.引言
最近幾年，我國在提高食物供給總量，增加食物多樣性以及改進國民營養狀況方面取得了令人矚目的成就，食品質量也有了明顯的提高。但是，長期以來中國的食品供應體系主要是圍繞增加食品供給數量而建立起來的，現行的食品監督監管體制已遠遠不能適應當前食品質量監管工作的需要，必須與時俱進，不斷創新，進一步推進制度建設和監管方式改革，對重大食品安全事故做到快速反應、處置有力，確保廣大消費者的食品消費安全。 食品質量綜合監督，是我們食品監督部門的一項神圣而又十分艱巨的工作。論文參考網。經過一年多的摸索，我們在食品監管工作上積累了一定的經驗，也發現了一些問題。我認為，當前基層食品質量綜合監督工作首先要做到以下幾點。
1.堅持監督和管理并重
1.1加強對食品質量工作的監督。因為食品涉及消費者的生命安全和生活
質量，盡管食品質量監管部門一直致力于實施“食品放心工程”，加大食品質量按監管力度，然而“問題食品”仍然大行其道，食品安全仍然存在諸多問題。食品安全頻頻地曝光，并不是現在的食品比以前更不安全了，而是食品安全工作更加引起消費者、國家、食品監督管理機構的重視了，商家可以鉆的空子更小了。論文參考網。曝光后問題就有解決的可能了，就為消費者消除了不安全的因素，是件好事，并不是壞事，應充分發揮監督的積極作用。
1.2構筑起保障食品安全的“銅墻鐵壁”。不能過估計食品安全工作所取得
的成績，要正視食品安全方面存在的問題和漏洞，采取嚴格的監管措施，扎扎實實地把食品安全工作抓好。工商、質檢、衛生等部門急要分兵把口，又要相互協作，加大執法力度，抓準典型案例，進行曝光。要從源頭上消除安全隱患，同事，要發揮官大消費者重視食品安全的積極性，鼓勵就抱視頻方面的問題，及時發現，及時查處，將食品安全隱患消除在萌芽狀態。在食品加工生產、流通消費各個環節真正構筑起保障食品安全的“銅墻鐵壁”。
2.加強統一領導，整合執法資源
面對食品安全這一天的大事，從中央到地方，應當痛下決心，動大手術，通
過體制改革，對現有的監管體制進行調查，整合執法資源，管住管好食品市場，為老百姓提供安全放心的食品。當前，應著重解決食品監管職責過于分散的狀況，將食品安全監管的職能相對集中，權責進一步明晰，并通過建立一種有效的權威的協調機制，提高監管效率，降低行政成本。主要解決兩個問題：2.1是對監管方面存在交叉和重復之處進行明確的重新分工，只能有一個部門負責，其他部門退出；2.2是對無人監管的“盲區”，明確一個部門負責。在制定分工方案時，要充費考慮各個部門已經建立的監測網絡的實力，實力弱的退出或者充實到新的負責機構。這個方案最接近現有的管理體制，但是并需解決好分工后各個環節直接的協調和銜接問題。論文參考網。問題銜接問題的關鍵在于都應服從于一個統一的食品安全監管體制。
3.食品檢驗工作盡快完善
3.1統一食品安全標準。目前，我國食品相關標準分為國家標準、行業標
準、地方標準和企業標準四級，并且水平偏低，部分標準實施狀況較差，甚至強制標準也未得到很好的實施，并且現在的食品安全標準在實施中暴露出不少的問題。比如：2004年3月15日，沈陽市衛生監督所查處的24.5噸“毒黃花菜”事件，就是因為衛生部與農業部各自指定的標準中對SO2殘留量的限量不同而引起的。總之，我國食品安全標準、檢驗檢測方法的諸多方面已經到了全面清理、修改和完善的階段，必須盡快統一。
3.2加快檢測技術研究和運用。檢驗檢測工作應隨著食品工業為基數的革
新和食品安全控制標準的提高而不斷完善和提高。檢驗檢測作為食品安全控制和監督檢查的途徑和手段，直接影響到食品的質量和安全。隨著食品安全標準的不斷升級和食品工業的革新，急需更加可靠、快速、便攜、精確的食品安全檢測技術，發展食品生產、加工、儲藏、包裝、運輸過程的安全性控制技術，建立起適應全面建設小康社會的安全檢測機構，提高食品安全檢測能力。食品安全標準和監測體系的統一完整，將為我國大力發展食品市場準入制度和食品安全監管提供有力的技術支持。
4.推進食品安全監管法制化
目前，我國的食品法律法規無法掩蓋食品暢銷的全過程，以《食品衛生法》
為主導的食品安全法律法規體系已不能適應現代食品安全監管的需要，前不久國務院出臺的《關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》進一步明確了生產經營者和監督管理部門及其工作人員的責任，強調和重申了監督管理部門間的協調配合，具有一定的可操控性，但仍不能滿足現實的需要，食品安全監管法制化建是仍待加強。
4.1加強食品安全法律、行政法規、地方法規、行政規章、規范性文件等多
層次法律體系，探索和反張繼和國際接軌，又符合國強的理論、方法和體系。盡快糾正我國食品安全監管不規范、不夠嚴密的缺陷，加速建立食品安全按前監管法制體系，從食品安全的全程監控著眼，把標準和規程落實到食品產業鏈的每一個環節，努力消費食品安全監管中“無人管、無力管、無法管、不會管”等問題。
4.2健全長效監管機制。4.2.1建立健全食品質量安全市場準入制度，提高食
品聲場企業入市門檻，制定食品質量市場準入標準，從源頭上減少食品不安全隱患。4.2.2建立食品安全責任追溯制度。按照從生產到銷售的每一個環節都可相互追溯的原則，建立食品生產、經營登記制度，實現視頻質量安全的可追溯。4.2.3建立食品安全承諾和不合格食品退市召回制度。在食品安全監管的任一環節，一經發現食品未能達到質量承諾和安全標準，生產、經營商家應立即將該食品下架退市并召回所銷售的食品，實行行業自律。4.2.4建立食品安全公共安全和食品安全預警制度。盡快建立獨立的、公正的、權威的食品安全公共實驗室，為食品安全監管提供科學的、嚴謹的技術支撐，并通過建立警示制度，及時將食品安全問題的細細向社會公布。4.2.5強化執法監管措施，提高執法監管水平，使“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”原則在食品質量監管領域得到體現。
［關鍵詞］食品安全；食品安全監管；流通領域
1 引 言
食品安全問題是目前我國人民群眾關注的一個熱點問題,也是我國政府部門面臨的一個重要挑戰的難點。因為食品安全問題是一個十分重要的社會問題,它關系著整個社會生活的方方面面。食品安全不僅涉及人民的身體健康,也影響著整個社會經濟的發展和穩定。加強食品流通監管是確保食品安全的一個非常重要的手段,也是最為有效的一種方式。然而如何構建一個長期有效的食品流通安全監管機制是擺在監管部門面前的一個緊迫問題,這也正是本文研究的出發點和目的所在。
2 我國食品流通安全監管現狀
2.1 缺乏健全的食品流通安全監管法律體系
健全的食品流通安全監管法律體系是構建我國食品流通安全監管新系統的保證,也是決定該系統能否有效實施的關鍵。雖然到目前為止,我國已經頒布了大量關于食品安全監管的法律法規,但是我國現有的食品流通安全監管法律條款的內容仍相對粗疏,缺乏系統性和完整性,實際的可操作性也不夠強。而且食品安全監管法律法規中的責罰也較輕,對相關食品安全違法人員無法產生足夠的威懾力。這些原因共同造成了目前我國食品流通安全監管法律體系嚴重滯后于食品流通安全監管需要的不利局面。
2.2 缺乏完善的食品安全標準體系和檢測體系
食品的檢驗檢測、認證認可標準是影響食品流通安全監管工作成效的一個重要因素。我國目前的食品安全標準跟發達國家相比仍然存在很多明顯的不足。例如食品安全標準體系嚴重滯后于食品新方法、新材料的出現,或者是現有的食品安全標準太過于陳舊,已經難以適用于當前食品安全監管工作的客觀需要,而且很多食品安全標準遠遠低于國際食品安全標準,也急需相關政府部門對這些食品安全標準進行修訂。此外,在食品安全標準體系和檢測體系的制定和管理上也存在著很多問題,主要表現在涉及食品安全監管的各部門之間缺少合作協調,以致相關食品安全標準和檢測體系的監管作用沒有得到應有的發揮,這些都嚴重制約著我國食品流通安全監管的發展。
2.3 未充分發揮消費者在食品安全監管中的監督作用
我國食品流通安全監管除了法律、體制相關方面的問題,還存在的一個重要問題就是未能充分發揮消費者在食品流通安全監管中的重要作用。消費者是一個龐大的整體,存在于社會的各個角落,如果發揮好了他們的普遍監督作用,將會為我國的食品安全監管工作帶來革命性的影響。然而,由于大多數消費者都缺乏食品安全方面的基礎知識,更別說是食品安全的專業知識了,而且政府相關部門也缺少對消費者進行這方面的宣傳教育和適時引導,致使消費者即使遭遇食品安全問題也沒有主動維權的意識和自覺性,沒有發揮其本應有的大眾監督作用。
3 構建我國食品流通安全監管新系統的建議和對策3.1 健全食品安全監管法律體系,制定完善的食品安全標準健全的食品安全監管法律體系和完善的食品安全標準是構建我國食品流通安全監管新系統的基礎和前提,也是影響食品流通安全監管效果的關鍵因素。因此,我們有必要加快我國食品安全立法的進度和相關法律的修訂工作,特別是要針對我國食品流通安全監管工作中的一些關鍵環節和領域制定一套可操作性強、有效的法律機制,從而為構建食品流通安全監管的長效機制提供法律方面的保障。同時,我們還需要借鑒國外先進食品安全標準體系,不斷完善我國現有的食品流通安全標準體系,在整體上提高我國食品流通安全標準體系的科學性和合理性,這樣才能確保食品流通安全標準真正符合我國現實情況的需要。
3.2 建立協調一致、行之有效的食品流通安全監管責任制度食品流通安全監管工作的復雜性決定了其監管過程必須要得到眾多政府部門的通力配合才可能取得良好的效果。因此,建立協調一致、行之有效的食品流通安全監管責任制度是食品流通安全監管部門的重要職責,也是提高我國食品流通安全監管成效重要保障之一,更是構建我國食品流通安全監管新系統的一個不容忽視的重要方面。建立協調一致的食品流通安全監管責任機制的主要內容有：以權責一致為基礎和原則,對涉及食品流通安全監管的各部門進行明確的分工,并確定各部門的工作責任和相關的責任追究制度,讓各部門在行使職能和權力完成相關工作的同時,也能清楚知道自身應承擔的相應責任,如果遇到職能履行不力或不履行的政府部門并造成重大社會影響和損失的,還要追究相關部門和領導的責任。只有這樣才有可能保證各個部門能夠協調一致地進行食品流通安全監管工作,提高食品流通安全監管的工作效率。
3.3 引入現代信息技術,提高食品流通安全監管的水平
近年來信息技術在各個領域都獲得了非常廣泛的推廣和應用,并取得了非常好的效果,食品流通安全監管領域也不例外。引入信息技術有利于幫助相關監管部門克服時間、空間等限制因素,實現對分隔各地的食品流通安全監管信息的共享,這樣就能大大提高食品相關監管部門的實際監管工作水平和效率。同時運用信息技術還能夠全方位地滿足生產者和消費者對食品安全相關信息的需求。此外,加強信息技術在食品流通安全監管的應用能夠使食品安全監管部門對存在于不同部門的食品安全監管信息進行統一管理和相關資源的開發,這不僅能夠提高這些資源和信息的利用率,而且在食品安全監管部門制定相關決策時還能提供所需的全面、完整的信息,促使其制定出的相關監管政策和制度能更加符合現實生活的需要。
3.4 強化消費者在食品流通安全監管中的作用
關鍵詞：食品安全；監管體制；現狀；不足；合作治理
中圖分類號：F2
文獻標識碼：A
文章編號： 16723198（2013）13004002
1 問題的提出
俗語說“民以食為天”，食品安全問題是關乎國計民生的重要社會問題。然而，日益龐大的食品工業并沒有變得更加規范安全，不斷暴露的食品安全事故顯現出巨大的食品安全風險。在“從農田到餐桌”的食品產業鏈條中，食品安全在每個環節都可能受到不同形式、不同程度的威脅和破壞。2004年的阜陽劣質奶粉事件，2006年的“蘇丹紅”事件，2008年“三聚氰胺毒奶粉”事件、雙匯“瘦肉精”事件、“地溝油”事件，以及近期曝光的劇毒農藥種植生姜事件和狐貍肉老鼠肉等假冒羊肉事件等等，無一不牽動著百姓的心，使百姓談“食”變色。
自2009年6月1日《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）實施至今已有近四年時間，該法通過確立統一食品標準、適用懲罰性賠償制度、廢除免檢制度、建立食品安全委員會等等試圖改善食品安全現狀，但為何食品安全事故頻發、食品安全現狀令人堪憂呢？究其原因，《食品安全法》并沒有對我國食品安全的中心環節——食品安全監管體制做出實質性變革，我國食品安全監管仍然延續“分級分段、綜合協調” 的監管體制。而該體制無論是在其制度設計或是實踐執行方面均存在許多不足之處。另一方面，食品安全治理不能僅依靠以“事后”監管為主的威權監管，為了彌補市場和政府雙失效，向社會多元主體協作治理的監管模式轉型才是最終化解食品安全問題的有效途徑。
2 我國食品安全監管體制現狀
經過2008年國務院進行的“大部制”改革，衛生部接手原由國家食品藥品監督管理局承擔的食品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故的職能，同時原國務院直屬的國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理。2009年6月1日《中華人民共和國食品安全法》正式實施，同年7月20日出臺了《食品安全法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）。經過一系列的機構改革和《食品安全法》、《實施條例》的頒布，我國食品安全監管模式總體上沒有太大變化，仍然是“分級分段、綜合協調”的監管模式。
所謂分級，就是分為中央和地方兩級監管。所謂分段，就是按照食品的生產經營環節進行分段監管，四個主要環節由四個主要監管部門監管，即農業部門負責初級農產品生產環節的監管，質監部門負責食品生產加工環節的監管，工商部門負責食品流通環節的監管，食品藥品監督部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管。所謂綜合協調，就是為了加強部門配合和消除監管空隙，在中央設立食品安全委員會作為全國性的、高層次的議事協調機構來協調、指導食品安全工作；具體到地方，則由縣級以上地方人民政府統一組織、協調本行政區域的食品安全監管工作，并承擔制定食品安全監督管理協調機制、指揮應對食品安全突發事件、建立食品安全監督責任制、評議考核食品安全監督管理部門等職責。總體來說，依據相關法律法規的規定和要求，食品安全監督管理部門要對食品安全實施“從農田到餐桌”的全程監管，各環節要做到無縫對接。
3 我國食品安全監管體制的不足
3.1 監管主體過于分散，監管行政權配置不合理
我國食品安全監管模式按照食品生產經營的不同環節將監管權切割分配給不同部門，表面上看是“多管齊下”，事實上卻沒有一個最終能夠對食品安全負責的部門，無法形成絕對的權威管理。而且，這種人為的、靜態的割裂食品生產經營鏈條的方式是不科學、不實際的，實踐中必然存在一些無法被準確劃分到某個環節的模糊地帶。如果這些模糊地帶有利可圖，那么監管機構就會趨之若鶩爭著管，導致重復執法；如果這些模糊地帶無利可圖，那么監管機構就互相推諉，導致監管盲區的出現，給生產經營者留下空子可鉆，例如“前廠后店”類食品企業尖銳的監管矛盾。此外，監管部門間關系的“碎片化”會大大增加監管部門的合作成本，導致監管部門間本來就不通暢的信息分享機制更加閉塞；機構的冗雜也會導致人財物的浪費、行政執法效率低下，與精簡機構的大趨勢不相符。再者，雖然《食品安全法》確認衛生部門綜合協調主體的地位，但是衛生部如何處理與其具有相同行政級別的監管部門的關系呢？衛生行政部門實行分級管理體制，而其他監管部門實行垂直管理或半垂直管理，此中關系如何協調？
3.2 綜合協調機構地位虛化、作用難以發揮
食品安全綜合協調機制可以有效整合行政資源、消除部門沖突、提高行政效率、改善食品安全的監管狀況。縱觀許多實行多部門分管的食品安全監管體制的發達國家可以發現，它們大多都成立了具有高度權威的專門化的食品安全綜合協調機構，并在很大程度上實現了食品安全監管體系的完善。例如，克林頓總統于1998 年成立的美國的總統食品安全委員會協調負責食品安全工作的主要六個部門的職能，實現了嚴格的聯合監管制度，使美國成為公認的世界上食品安全最為放心的國家。日本食品安全委員會的建立及其良好的制度設計也使得其食品安全狀況良好。
我國的《食品安全法》規定在國務院設立食品安全委員會這樣一個綜合協調機構對食品安全監管進行總體協調和指導。但無論是《食品安全法》還是《實施條例》都沒有對該綜合協調機構的工作職能和權限以及它與其他監管部門的關系、分工協作作出明確規定，這樣的“三句話”職能導致操作性、權威性不足。此外，實踐中，普遍存在機構人員和經費保障不足的現象，這也不利于協調機制的作用發揮。
3.3 食品安全的法律法規體系不完善、部門立法色彩濃厚
法律是保障食品安全的最強有力的手段。我國目前已頒布的涉及食品安全的法律有20余部、行政法規60余部，雖已初步形成食品安全監管法律體系的基本框架，為保障食品安全奠定了良好基礎，但總體來說，該體系并不完善。首先，其不能涵蓋食品安全的全部內容。有不少人大代表和學者均提出要加快食品安全的整體性立法、食品安全的基本法、核心法——食品安全法的出臺。例如日本就在2003年將原《食品衛生法》修訂為《食品安全法》。其次，食品安全法律法規的部門立法色彩濃厚，為部門間的選擇性執法、部門“機會主義” 行為提供了制度空間。再次，眾多的部門立法也加大了部門之間協調合作的難度和成本，許多法律法規規章之間的相互沖突和矛盾更是給執法實踐帶來很大困難。《食品衛生法》、《產品質量法》、《農產品質量安全法》等實際上是由相關的部門法規上升為法律的，因此在其制定過程中，部門之間的溝通不夠，這不可避免地產生矛盾。例如，對市場上發現的未經檢疫的豬肉，《動物防疫法》、《食品衛生法》、《生豬屠宰條例》就有三種不同的規定 。
3.4 監管主體的權力與責任不統一
“權力易于腐敗，絕對的權力易于絕對的腐敗”，因此在授予行政機關權力的同時必須使其承擔對等（統一）的責任，以保障人民的權利不受侵犯。當前的食品安全監管，尤其是受到地方利益和部門利益驅動的地方監管部門存在有法不依、執法不嚴、瀆職、腐敗、權力尋租現象。這歸結于監管機關權大于責以及行政問責制度的缺失。《食品安全法》對生產經營者的責任和懲罰做出了更加嚴格的規定，引進懲罰性賠償制度，但是對監管主體的責任設置仍不夠嚴格。第95條規定在食品安全事件發生后，相關監管部門和監管人員有瀆職等行為時，要對直接負責的主管人員和其他直接責任人員進行記大過或降級處分；造成嚴重后果的，給予撤職或開除處分并要求主要負責人引咎辭職。該規定對責任人瀆職行為的界定標準不明確、處罰力度輕。而且只追究主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員的刑事責任；對監管部門自身的責任卻沒有提及。這樣的規定無法對監管部門切實保障食品安全起到良好的監督制約作用。
4 多元主體協作治理模式之構建
治理是個人和制度、公共和私營部門管理其共同事務的各種方法的綜合 。食品安全治理不同于食品安全監管，從主體上來看，后者的主體主要是政府及其相關機構，而前者的主體是多元化的，它包括政府以及企業、消費者、社會團體等等。事實上，食品安全監管是傳統食品安全治理理念最重要的方面。然而，由于地方保護主義肆虐、監管者與被監管者的勾結等原因，政府也會像市場一樣出現失靈，面對政府和市場的雙失靈，傳統食品安全監管的威權管制模式的缺陷暴露無遺。在改善這種制度設計自身缺陷的同時，構建多元主體協作治理模式，實現市場、政府、社會的互動與合作對于化解食品安全問題具有重大意義。
例如2009年在美國發生的沙門氏菌感染花生醬事件，食品中的毒物是由一些科研機構首先發現，然后向政府監管部門發出預警信息的。可見，食品安全離不開社會監督。在丹麥，包括農業部、衛生部、食品管理機構、獸醫管理機構、公共衛生機構等政府公共機構、科研機構、食品生產供應企業以及社會團體之間展開密切合作與交流。在美國，政府大力推行第三方監管體系，建立了許多包括行業、消費者、獨立專家系統與行政官員組合的監管機構，法律賦予其信息披露的權力，其中各種食品行業協會和消費者是重要的執行者。
事實上，解決食品安全問題需要政府、食品生產經營者、社會公眾扮演不同角色、共同協作。這種合作治理企圖把社會力量放在與政府平等合作的位置上加以考慮，在我國也具有重要的現實意義和可行性。例如武漢鼓勵市民舉報地溝油、設置現金獎勵的嘗試就收到了很好的成效。根據相關國家的實踐來看，合作治理要求建立多元主體之間多維度的合作關系；建立層次分明的責任體系，明確各主體的權限和職責；建立完善的信息共享和協作制度，加強信息披露。
參考文獻
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【關鍵詞】網上銀行；風險；監管
隨著信息技術的發展，電子信息技術越來越深入我們的生活中，在給我們的工作和生活帶來便捷的同時也造成的一定的安全隱患和風險危機。在金融行業，銀行利用先進的科學技術實現了銀行業務處理的信息化。但是銀行業務處理信息化的過程中，也就是網上銀行建立并發展的過程中，因為信息網絡的特殊性，導致傳統發金融監管難以運用在網上銀行的監管中，網上銀行面臨嚴重的監管難題，并產生重大的風險隱患。因此，然后認識網上銀行監管不力帶來的風險，并針對性的進行風險規避已經成為網上銀行發展的重大課題。
一、網上銀行及其風險監管的含義
（一）網上銀行
網上銀行，包含兩個層次的含義，一個是機構概念，指通過信息網絡開辦業務的銀行；另一個是業務概念，指銀行通過信息網絡提供的金融服務，包括傳統銀行業務和因信息技術應用帶來的新興業務[1]。本文研究中網上銀行主要是指銀行等金融機構為了實現業務處理便捷化，利用信息技術實現客戶在網絡上進行轉賬、支付、查詢、開戶和投資理財等系列行為的綜合。相比起傳統意義上的銀行業務，網上銀行及其業務具有信息化、虛擬化、跨時空、非現場和低成本等特征，也是網上銀行一直便利性的體現。
（二）網上銀行風險監管
網上銀行作為傳統銀行業務的延伸和發展，其面臨的風險和傳統意義的銀行面臨的風險本質上都是相似的，就是外界或機構內部存在的可能引起銀行本身或是客戶財產損失的不確定因素。而網上銀行風險監管就是網上銀行的相關機構和管理部門針對可能存在的業務風險，進行專門的監管制度的建設，監管手段的實施，從而保證網上銀行業務風險的減少。但是網上銀行是一種和先進的網絡信息技術結合的產物，屬于新生事物，在實施網上銀行風險的監管的過程中存在監管制度、體系不夠健全、監管手段落后和內部監管體系不完善等情況，而這些情況反作用于網上銀行業務經營，為網上銀行的發展和經營帶來了巨大的風險。
二、我國網上銀行存在的風險分析
（一）網上銀行監管法律缺位帶來的風險
我國網上銀行的監管離不開法律制度的保障，但是網上銀行是傳統銀行的延伸發展，是銀行業務信息化、虛擬化的產物，因此保障網上銀行風險監管的法律法規應該屬于網絡規范的法律法規。但是我國網絡監管法律制度的建設還處于起步階段，很多法律內容空洞化，不可操作化，甚至本身就是一片空白，完全沒有涉獵。這種情況的出現是因為我國法律建設難度大，網絡監管法律發展較晚導致的，但是對于網上銀行而言，如果沒有相關發法律法規對網上銀行的業務進行進行監管保障，那么必然會導致巨大的經驗風險。比如，網上銀行業務完全通過網絡進行操作和實現，網絡黑客完全可以通過高端的網絡技術盜取網上銀行的客戶信息，甚至是銀行客戶的賬戶信息，對銀行的信息安全和客戶的財產安全造成巨大危害，但是卻缺乏法律制度對這種行為進行規范和懲罰，也缺乏法律制度指導相關部門對這種行為進行監督和制裁。因此，網上銀行監管法律缺位給我國網上銀行的發展經營帶來了巨大的風險。
（二）網上銀行監管手段落后帶來的風險
在我國，擁有對網上銀行進行監管的權利和責任的部門和機構比較多，比如公安部門、網絡安全部門和人民銀行等國家金融監管部門。但是對這些網上銀行監管部門的監管手段調查發現，這些監管部門在監管手段和監管方式方面，完全沿襲傳統的銀行安全監管，只是針對網上銀行的特殊性進行了細微的調整，并沒有進行創新，總體上監管手段極其單一和落后，主要監管手段是通過電子憑證、電子記錄等傳統的數據監管方式。這種狀況導致了，落后的監管手段往往無法精確的把握網上銀行的資金流動狀況，造成網上銀行本身的流動性風險，即擠兌風險。而且傳統的銀行業務審核與排查監管制度運用于網上銀行監管效果不大，容易對網上銀行的經營帶來信用風險和管理風險。
（三）網上銀行相關金融機構內部監管體系不完善帶來的風險
在金融業中，特別是銀行等相關金融機構其重要風險來源之一就是內部風險，這種風險在網上銀行的經營管理中也是存在的。比如，因為操作人員的錯誤操作，所導致的財產損失和信譽損失；還有需要特別注意的就是有點銀行工作人員利用本身的職權便利泄露客戶的賬號信息和個人信息，利用網上銀行造成銀行機構客戶資料的擴散和客戶網上銀行資金的損失。對此，需要銀行等相關金融機構在機構內部構建專門的內部監管體系，對于可能發生的內部人員無意識或是有目的的造成銀行和客戶的名譽、資料安全、財產安全的損失進行風險規避和風險預防，但是，在網上銀行的管理中，業務處理實現信息化，已經擺脫了存折、銀行卡、身份證明等業務憑證的保障，僅僅一組信息數據就可以威脅客戶的財產安全，針對這種情況我國網上銀行雖然采取了一系列措施，但是安全性還是不夠。要實現風險規避，我國網上銀行相關金融機構必須健全內部監管體系。
三、加強我國網上銀行風險監管的對策
（一）健全完善網上銀行監管法律體系
在法治社會，良好的監管機制、科學的監管手段都離不開合理的監管法律這個大前提。在我國網上銀行發展的過程中，面臨監管法律缺位帶來的業務風險和安全風險，必須通過健全和完善網上銀行監管法律體系來實現。而從我國網上銀行的風險狀況來看，急需完善的監管法律內容包括，利用網上銀行進行金融犯罪的規范懲罰措施，進一步明確網絡監管部門的職責和權利，并通過法律手段對網上銀行的客戶進行安全知識普及和宣傳。另外，還需要從法律上對與網絡交易有關的交易憑證、結算管理方法、會計審計方式進行規范化管理，同時加強網上銀行的金融認證管理。
（二）建立網上銀行監管體系，實施多元化監管
針對我國網上銀行監管手段落后的情況，研究發現導致我國監管手段落后的原因主要是因為我國在網上銀行發展的過程中沒有建立相應的網上銀行監管體系，一直采用傳統的銀行監管體系和監管內容對網上銀行進行監管，不可避免的出現監管手段落后單一，并帶來網上銀行信用風險和管理風險的問題。對此，需要相關機構專門建立適用于網上銀行的監管體系，實施多元化監管，將先進的監管手段和監管方式運用于網上銀行風險監管中。首先需要在有權利和責任實施我國網上銀行監管的諸多監管機構中建立一套專門的協調機制，避免重復監管、監管盲點的現象，然后是在監管手段上采用多元化監管，擺脫傳統銀行監管手段的影響，最后是監管手段和監管行為的信息化和網絡化。
（三）加強網上銀行相關金融機構內部監管體系建設
為了避免網上銀行經營發展過程中的信用風險、客戶資料風險和客戶財產風險，必須建立內外共兩套安全監管體系，特別是針對內部員工有意識的行為帶來的風險的監管體系的建立。而網上銀行相關金融機構內部監管體系建設的內容應該包括三個方面：第一，預防體系建設，通過對員工行為、情緒、忠誠度的考察，合理進行人力資源管理，實行崗位人力資源管理，避免員工能力不足和思想問題對網上銀行經營發展帶來風險。第二，連帶責任監管制，在網上銀行的業務處理和安全防范中采用連帶責任制，通過員工間的互相監管，降低內部員工的風險行為，加大員工風險行為的成本。第三，緊急應對措施，通過建立和上級監管部門，網絡安全部門和客戶的有效溝通渠道，構建有效的風險應對渠道，降低可能的風險對網上銀行造成的損失。
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俄羅斯是世界產煤大國，近些年來煤炭產量一直在3億t以上，位居世界第5位。目前，俄羅斯共有煤礦343個。其中，井工煤礦119個（含37個停產或破產礦），露天煤礦224個（含21個停產或破產礦）。另外有19個洗煤廠。2012年，俄羅斯煤炭產量為3.55億t，其中井工礦產量為1.13億t，占31.8%；露天礦產量為2.42億t，占68.2%。
煤礦安全生產狀況
俄羅斯大部分煤礦煤層賦存條件復雜，煤層傾角變化大，瓦斯含量高，具有自燃發火傾向和煤與瓦斯突出危險等。據統計，俄羅斯井工煤礦中，存在煤塵爆炸危險的礦占總數的91%，煤塵自燃風險礦占61%，煤與瓦斯突出礦占49%，沖擊地壓礦占22%，高瓦斯礦占12%，平均開采深度為400m。
煤炭工業一直是事故多發行業，但在前蘇聯時期由于重視煤礦安全工作，盡管礦井開采條件不斷惡化，但勞動條件和安全狀況仍有明顯改善，煤礦傷亡事故也有所減少。前蘇聯解體以后，俄羅斯經濟下滑，煤炭產量銳減，煤礦事故和死亡人數大幅度上升。1993年，俄羅斯煤礦事故死亡達到歷史最高的328人。經過10多年的結構調整，俄羅斯煤礦安全生產狀況有了明顯好轉，特別是國家實施煤炭工業改革計劃以來，關閉了187個嚴重虧損和開采條件惡劣的煤礦，裁減了大量人員，用現代化設備裝備煤礦以及加大煤礦安全投入，使工傷事故和死亡人數明顯下降。盡管如此，俄羅斯煤炭工業仍然危險性很高。
20世紀90年代初期，俄羅斯每年煤礦事故死亡人數在300人左右。1993-2002年，煤礦事故的死亡人數由1993年的328人，下降到2002年的85人。這一期間，俄羅斯煤炭工業的百萬噸死亡率也由1.09下降到0.35。但是，整個煤炭行業的千人死亡率指標下降卻不明顯，由0.57下降到0.34。
2002年以后，俄羅斯煤炭產量快速增長，煤礦事故數量也隨之大幅增加，2004年死亡人數達到148人，2005年為107人。2006年，俄羅斯煤礦總體安全狀況有所好轉，死亡85人，再次降低到百人以下，百萬噸死亡率也降到歷史新低的0.27。但2007年連續發生了兩起特大瓦斯爆炸事故，煤礦事故死亡人數達243人，百萬噸死亡率又猛升至0.77。近5年來，俄羅斯煤礦安全生產形勢總體穩定。
2012年，俄羅斯共發生煤礦事故16起，死亡36人，百萬噸死亡率為0.10，煤礦安全生產達歷史最好水平。見表1.
煤礦安全監管措施
煤礦法律法規體系
俄羅斯煤礦安全方面的法律法規體系包括：聯邦法律、政府法令、聯邦規程和標準、規則與標準。
煤礦安全方面的聯邦法律有：《工業安全法》《技術監督法》《消防法》《地下資源法》《生產性活動許可法》《煤炭生產監管法》《建筑物與設施安全法》等。
政府法令有：《聯邦環境、工業與核監督服務法令》《煤礦瓦斯抽放強制性標準法令》《采礦監管法令》等。
聯邦規范與標準有：煤礦安全操作規程等。
目前，已有24部煤礦安全方面的法律法規文件在俄羅斯司法部注冊，內容涵蓋多功能安全系統、事故減災方案、氣體和瓦斯監控、瓦斯抽采、獨立甲烷去除、防止自燃、工作面瓦斯抽采、洗煤廠粉塵和瓦斯管理方案、電氣設備安全使用、通風計劃、緊急通風方案檢查、事故調查及評估分析、避難硐室設置、“黑匣子”獨立氣體和瓦斯自動監控裝置等方面。
煤礦安全監察機構
自18世紀彼得大帝建立第一個國家礦山監督局起，俄羅斯工業安全監察至今已有300多年的歷史。雖然歷經多次社會變革和部門改革，但俄羅斯的工業安全監督監察與應急救援體系始終比較完整，對保障人民生命和財產安全起到了重要的作用。
在俄羅斯歷史上，相當于安全生產領域的國家監督機構，最早可以上溯到1719年12月彼得大帝下令建立的礦物總局。俄國“十月革命”后，這一機構經歷了多次的調整和名稱變更——1922年1月，蘇俄政府在原有的基礎上建立了全國統一的中央礦山監督局。戰后蘇聯政府于1947年10月，組建了國家礦山監督總局。1954年，改組為隸屬蘇聯部長會議的國家礦山與工業技術監督委員會。1958年撤消該委員會，組建了隸屬各加盟共和國的工業與礦山技術監督委員會。1966年1月，在俄羅斯聯邦社會主義加盟共和國礦山與工業技術監察委員會的基礎上，組建了隸屬蘇聯部長會議的蘇聯國家礦山與工業技術監督委員會聯合會。蘇聯解體后，1991年12月，改組為隸屬俄羅斯聯邦總統領導的國家礦山與工業技術監督委員會。1992年5月，該委員會轉歸隸屬俄羅斯聯邦政府。1992年11月，改組為俄羅斯聯邦礦山與工業技術監督局。1997年7月，獨立后的俄羅斯聯邦的第一部安全生產領域的國家法令——《危險生產項目工業安全法》正式頒布。1998年6月，俄羅斯聯邦礦山與工業監督局被確定為工業安全領域的專業全權聯邦權力機構。
近年來，俄聯邦政府進行了一系列的改革，將政府部門劃分為立法執法機構、社會服務機構和國有資產管理機構。根據2004年5月俄羅斯總統令，原有的俄羅斯聯邦礦山與工業監督局、生態監督局與核監督局合并為新的俄羅斯聯邦環境、技術與核能監督總局（ROSTECHNADZOR），簡稱“俄羅斯聯邦技術監督總局”，其主要職能是制（修）定法律法規，負責環境保護、工業安全、地下資源保護、核能利用安全、能源安全等領域的監督、監察。
俄羅斯聯邦環境、技術與核能監督總局，是俄羅斯主要負責安全生產的日常管理和負責事故調查的權力機構。該機構內設15個司局，其中5個職能司局，3個核能監察局，5個技術監察局，2個環境監察局。俄羅斯聯邦環境、技術與核能監督總局下設86個地方監察機構，實施垂直管理。俄羅斯聯邦環境、技術與核能監督總局礦山監察局專門負責煤礦安全監察工作。
加強煤礦安全措施
俄羅斯聯邦環境、技術與核能監督總局一直致力于改善煤炭行業的安全環境，采取了一系列措施加強煤礦安全生產，減少事故和傷害。
不斷完善煤礦安全生產法規標準。2011年和2012年，俄羅斯分別制修訂了11項法規和標準，內容涵蓋預防煤炭自燃、煤礦通風、事故救援、防爆設備檢查等方面。
對煤礦實行安全許可證制度。目前，俄羅斯對包括煤礦在內的危險性強的生產企業實行單獨注冊，只有獲得安全許可證才能進行生產。同時，國家還對企業安全生產情況進行定期或不定期檢查，通過頒發、中止和吊銷許可證來進行管理和督促。
關鍵詞：農產品；質量安全；監管機構；建設
中圖分類號：F322 文獻標識碼：A
農產品質量安全控制重在源頭，鄉鎮農產品質量安全監管機構作為最基層的監管防線，在源頭把關和質量控制上有著基礎性的地位和作用。三明市農業局以全國正在開展的鄉鎮農業公共服務機構建設為契機，結合全市鄉鎮農技推廣體系改革，從健全機構、完善服務、建立隊伍入手，著重推進鄉鎮農產品質量安全監管機構建設，逐步建成農產品質量安全長效機制，從源頭上確保了農產品質量安全。
1 鄉鎮農產品質量安全監管機構的建設經驗
1.1 健全機制，推進目標落實
按照省編委《關于健全鄉（鎮、街道）農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管機構的通知》和省農業廳下發的《福建省加快推進鄉鎮農產品質量安全監管體系建設實施方案》的要求，三明市農業局把鄉鎮農產品質量監管體系建設工作納入重要議事日程，迅速制定下發《關于建設農產品質量安全監管機構的意見》和《關于通報農產品質量安全監管機構建設情況的函》，切實落實農產品質量安全監管機構編制、人員和經費。同時，建立了工作月報制度，由各縣（市、區）農業局每月上報建設進展情況報表，并對建設情況進行通報，確保建設任務逐項落實。目前，三明市鄉鎮農產品質量安全監管機構日益健全，農產品質量安全監管體系也進一步完善。2013年1月，三明市農產品質量安全監管體系建設經驗在全省農產品質量安全監管工作會議上介紹。
1.2 全面布點，配齊服務設施
把全市134個主要涉農鄉（鎮、街道）作為農產品質量安全監管機構建設的重點，市、縣局高度重視、上下動員、爭取支持、合力攻艱，截至 2013年6月底，全市134個鄉（鎮、街道）均成立了農產品質量安全監管機構，基本實現全覆蓋。其中117個鄉（鎮、街道）有編辦下文，占總數的87.31%；134個鄉（鎮、街道）全部完成對外掛牌。在建立機構的基礎上，逐步配備滿足監管工作需要的基本設施，確保每個機構建成一個快速檢測室，配備1～2套速測儀器設備，盡快承擔起所轄鄉鎮農產品質量安全定性檢測任務，目前已建成快速檢測站64個。
1.3 充實隊伍，提高監管水平
目前，三明市鄉鎮農產品質量安全監管工作人員已有217人，基本保證了每個鄉鎮有1～2名的監管人員。其中專業技術人員占91.24%，大專以上學歷的占82.49%，50歲以下的占91.71%。加強對鄉鎮農產品質量安全監管機構建設監管人員的業務培訓，舉辦農產品質量安全師咨詢培訓班、專題講座，并組織鄉鎮監管人員參加農業部、省廳、市局舉辦的農產品質量安全監管工作培訓班，不斷提高鄉鎮監管人員的業務水平。
2 鄉鎮農產品質量安全監管機構建設存在的難點
2.1 監管法律不夠健全
目前，《農產品質量安全法》約束主體是農產品生產企業和農民合作經濟組織，對分散的農產品生產農戶缺乏約束力，監管人員在對分散農戶具體違法事件的查處上，沒有具體的、可操作的處罰措施，只能要求整改，又難以對其形成制約，影響了執法效果。
2.2 工作經費缺乏保障
目前，開展農產品質量安全監管工作的鄉鎮中，工作經費基本上來源于縣級財政，是多是少存在較大變數。雖然通過市、縣、鄉三級努力，鄉鎮農產品質量安全速測室建設取得一定的成效，但由于抽樣數量大，檢測試劑昂貴，經費難予保障，導致鄉鎮農產品質量安全監管機構開展日常監測困難，工作進度開展緩慢。
2.3 專職人員不夠到位
鄉鎮農技部門事多人少，機構綜合，職能疊加，監管機構在建設過程中，基本上以掛靠農業服務中心的形式設立。鄉鎮監管機構負責人由農業服務中心兼任，大部分是植保、農學、獸醫等傳統專業，對監管、檢測涉及的農產品質量安全監管、農業標準化技術推廣、農產品檢驗檢測方面的專業知識的專職負責人員較少，嚴重削弱了農產品質量監管能力。
3 鄉鎮農產品質量安全監管機構的發展對策
3.1 建立健全相關機制
完善農產品質量安全相關法律法規，增加農產品質量安全監管的專門規定，制定出臺有關監督檢查和法律責任等方面的配套規章制度，加大處罰力度，為鄉鎮農產品質量安全監管提供法律保障。明確監管責任，根據“三位一體”機構改革要求，抓緊職能調整，理順關系，按照分工，進一步明確監管目標和責任，促使鄉鎮農產品質量安全監管機構依法履職。強化檢查考評，建立完善鄉鎮農產品質量安全監管機構的考核體系，將監管服務人員的工作量、工作實績和農民滿意度作為主要考核指標，強化對鄉鎮監管服務人員的綜合考評，并將考評結果與監管人員工資報酬、職務晉升、職稱評聘等緊密掛鉤。
3.2 積極爭取各方支持
縣、鄉兩級農業部門要緊緊抓住基層農技服務改革的有利時機，將鄉鎮農產品質量安全監管機構建設納入食品安全保障和現代農業建設的重要議事日程，多向當地黨委、政府匯報，加強部門溝通，爭取重視和支持，切實解決機構建設涉及的編制、人員、經費、設備等問題，特別要爭取將鄉鎮農產品質量安全監管經費列入鄉鎮財政年度預算，切實為農產品質量安全監管工作提供經費保障。同時，要積極向上爭取資金，加快配置檢驗檢測、技術推廣、農民培訓等設備，提升農產品質量安全監管能力。
一、開展調查摸底，搞好執法宣傳
按照轄區管理原則，各分隊迅速開展餐飲服務相對人監管基本情況調研，逐門逐戶送達《致全區餐飲服務經營單位的一封信》，采集持證單位的名稱、地址、法人、類別、證號、發證機關、發證日期、有效期等基本信息，切實掌握轄區內餐飲服務單位的基本情況，建立完善餐飲服務單位基礎數據庫和監管檔案，為推行數字化監管模式、全面開展監管工作打好基礎。同時，廣泛宣傳國家現行法律法規，監管職能調整情況和依法經營基本要求等內容，使廣大餐飲服務提供者盡快了解相關規定，自覺依法從業。
二、加強學習培訓，夯實監管基礎
深入貫徹實施《食品安全法》及其《實施條例》，制定年度學習培訓計劃，組織全體干部職工認真學習《食品安全法》等法律法規，強化法律法規與標準規范、監管實踐技能等相關知識的學習，全面系統掌握餐飲服務食品安全監管基本知識、基本技能，努力提高執法人員的依法行政意識、能力和水平，為依法開展監管工作做好準備，為全員上線監管奠定基礎。分期分批開展餐飲服務經營者或餐飲服務食品安全管理人員培訓，提升從業人員素質，規范從業行為，增強企業是第一責任人意識、自律意識。
三、加強日常監管，深化分級管理
（一）堅持科學、合理、公開、高效原則，規范餐飲服務許可行為。認真貫徹落實《餐飲服務許可審查規范》，制定和細化審查標準，完善餐飲服務許可受理、審核、審批程序，把好餐飲服務許可審查關，做好《餐飲服務許可證》的核發工作。
（二）研究制定餐飲服務食品安全日常監督管理辦法，明確監管依據、監管程序、監管要點等多項內容，規范行政行為。切實加強餐飲單位日常監管，對所有監管單位，按照其量化分級等級對應的監管頻次進行檢查和規范，嚴厲查處餐飲單位無證經營、違法采購和使用劣質食用油及肉制品食品原料等行為。著力抓好國慶節、仲秋節、元旦春節以及全國藝術生考試、中高考等重要節日和考試期間的餐飲安全監管，確保重大節日和考試期間全市餐飲服務食品安全。
（三）借鑒吸收衛生行政部門在食品衛生監督量化分級管理工作方面的先進做法和經驗，結合餐飲服務食品安全監管法律法規，修訂完善量化分級管理內容，建立科學有效、簡便易行的量化分級評價新機制。
四、突出監管重點，開展專項整治
按照市局和區政府關于食品安全整頓工作的部署，針對監管重點、難點和薄弱環節，認真開展專項整治工作，制定實施方案，完善檢查記錄，建立整治檔案，解決突出問題，年重點開展以下專項整治：
（一）開展打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品專項整治。根據市政府《市打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品專項行動實施方案》和《區打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品專項行動實施方案》，以學校食堂及周邊餐館、企事業單位食堂、建筑工地食堂、中小餐飲單位等為重點，搞好集中整治活動，依法查處以假充真、以次充好違法行為，依法查處偽造或冒用廠名、廠址、認證標志等質量標志行為，嚴防不合格食品原料、餐具等流入餐飲環節。
（二）開展學校食堂食品安全專項整治。將學校食堂作為今年的重點整治目標，組織開展1-2次專項整頓。要從嚴實施許可和監督檢查，新開辦學校食堂達不到許可條件的，一律不予許可；對存在安全問題的，及時提出監督意見，并責令整改。按照有關規定將整頓工作中發現的安全隱患、提出的整改意見及時通報有關學校及其主管部門，確保職責履行到位。通過深化學校食堂食品安全專項整治，進一步增強學校主要負責人食品安全意識，督促學校建立完善食品安全管理制度和責任制度，落實食品安全管理責任，規范食品采購、加工制作、餐具消毒等經營行為，使學校食堂食品安全保障水平得到顯著提高。
（三）開展“小飯桌”、“小餐飲”專項整治。“小飯桌”是指學校和個人舉辦的為低齡中小學生或幼兒園學生提供餐飲和午休服務的校內外場所。主動聯合教育、公安等部門，開展聯合檢查活動，全面做好調查摸底、清理整頓工作；凡未取得《餐飲服務許可證》和《營業執照》的單位和個人，一律不得經營“小飯桌”，對違法經營的要依法進行取締。對小型餐飲服務單位，重點對《餐飲服務許可證》持有情況、內外環境衛生、食品原料采購索證索票和餐飲具消毒管理制度落實情況、一次性消毒餐具采購使用情況進行檢查、規范，全面提升餐飲業食品安全水平。
五、加大抽驗力度，有效防范風險
加大餐飲服務食品安全抽檢力度，完成好餐飲服務環節重點食品監督抽檢任務。積極爭取地方財政支持，把抽檢經費列入地方財政年度預算，購置必要的設備、配備相關人員，制定符合我區的重點食品監督抽檢計劃并組織實施，增加餐飲服務環節監督抽檢的覆蓋面，盡量覆蓋各級各類餐飲服務單位。定期匯總日常監管、專項整治、監督抽檢等各項監管工作情況，組織專家分析評估餐飲服務食品安全形勢，預測可能存在的食品安全風險，實現全區信息共享，指導監督管理工作，有效防范餐飲服務食品安全風險。
六、開展示范創建，提升整體水平
制定餐飲服務食品安全“百千萬”示范工程建設實施方案，細化示范創建標準，有計劃有步驟的組織市級示范街、示范單位的創建工作，并擇優推薦省市級示范街、示范單位，爭創國家級示范縣（街、單位），形成點、線、面相結合的示范群體，帶動、促進餐飲服務食品安全水平的穩步提高，推進“規范監管年”活動的開展。
七、加強應急管理，科學實施保障
根據《食品安全法》及其實施條例的規定和區政府食品安全事故應急預案，組織制定餐飲服務環節食品安全事故應急預案實施細則，進一步建立完善餐飲安全突發事件應急體系，組建應急機構和隊伍，完善相關工作制度，配備應急設備，編制應急預案實施細則，適時組織開展應急演練活動，確保發生突發事件時能夠及時處置，有效應對。
結合重大活動食品安全保障工作要求，修訂完善《區重大活動食品安全保障工作規范》，建立基于食品安全關鍵控制技術的保障工作程序，推進重大活動保障工作規范化開展。我局重點組織做好區人大會、區政協會、魯臺經貿洽談會、風箏會、元旦春節等涉及全區的重大活動的食品安全保障工作。
關鍵字：食品安全；監管職責；行政問責機制
食品安全問題屢禁不止這固然跟商人追逐利益的本性有關，但監管的缺失給其提供了“便利”，是食品安全問題屢屢發生的不可忽視的因素之一。究竟我國食品安全監管不力的根源是什么？行政法律關于食品安全監管的規定應當如何完善？
一、我國食品安全行政監管不力的根源
1.監管職責不明確
我國食品安全監管主要采取多部門聯合監管為主、按品種監管為輔的模式。根據食品生產、流通的各個環節以及食品的分類不同，其監管部門分別有國家食品藥品監督管理局、國家質量監督檢查檢疫總局、國家工商管理總局、國家農業部、國家衛生部等等，其不同部門又分有不同的具體負責司（局），其監督管理的法律也各不相同，如：《食品安全法》、《產品質量法》、《商標法》、《廣告法》、《不 正 當 競爭法》、《消 費 者權益保護法》、《生豬屠宰條例》等，在這樣的監管模式下，因為一種食品從原料來源到最后走進人們的餐桌涉及多個領域，分屬多個部門監管，各部門之間的監管可能出現職能重疊，更難以做到無縫連接，這就導致監管的漏洞或者重復監管的問題，更為重要的是，一旦出現了食品安全問題，由于職責不清，很難迅速歸因，落實責任，加上各部門之間相互推諉，更難進一步改進。因此，明晰監管主體的職責是十分必要的
2.缺乏完善的問責機制
“有權就有責”，是法律的應有之義，對食品安全監管也不例外。雖然根據我國目前的食品監管體系，在食品的整個流通過程中，食品的監管是多個部門的權利，同時不同的法律法規也規定了不同的主體的不同責任形式，甚至法律與法律之間也存在沖突。現實中，承擔責任的往往只是一少部分單位和個人，依據什么問責？找誰問責？誰有權問責？怎么問責？誰承擔責任？承擔什么樣的責任？誰來啟動、如何啟動？問責機制的不完善，問責主體、客體的不明確，問責程序的不規范等等問題都影響了最終責任的承擔以及法律的實效。
二、對我國食品安全監管問責機制的建議
1.建立統一的行政問責制度
完善行政問責制度，首先要建立系統的監管責任體系。只有職責明確了，責任的主體和對象才能明確。針對我國目前食品領域監管混亂的現狀，構建系統完善的責任體系，迫在眉睫，應對中央和地方政府部門的監管職責進行詳細的梳理和劃分。
除了問責的主體和對象外，我國食品安全行政問責的范圍、程序、責任承當形式、追究方式等實體和程序性規范在我國現行法律體系中都非常不健全，這主要是由于各個部門法之間、部門法與程序法之間不統一造成的，為了將問題加以集中規定，讓以后的監管責任的追究有法可依，有必要對這些法律進行系統的整理，對與相沖突的法條的位階做出明確的指示，必要是制定統一的“行政問責法”或“食品安全監管法”也是有必要的，只有這樣才能使以后的監管責任明確清晰，真正做到法治問責。
2.建立異體問責機制
從以往發生的案例中，我們看到，食品安全問題發生后，其對事件監管、調查的主體往往是衛生局、食品藥品監管局等部門或下屬部門成立的調查組，而他們往往正是事件的行政責任承擔的主體，這就形成了“自己的法官”，在案件調查的過程中難免有偏袒的行為，使得整個調查有失公平。為了更全面的對監管主體進行問責、保證問責的公平性，具有“外部性”特征的異體問責非常重要。具體而言應當增加人大、派、關注的媒體等主體問責的法定啟動權，或者至少在同體問責中，引入外部因素，如吸收社會公眾作為調查組成員等。
3.拓寬問責范圍
我們知道，食品安全的整個環節由多個部門分別監管，食品安全問題的發生也往往不僅僅是一個部門監管不力造成的，多方監管主體都負有責任，但是，實踐中處罰往往集中于最后的質檢部門，而之前的衛生部門、工商部門、食品藥品監督部門雖然都有失職，但是很少案例中有這些部門承擔責任，這就造成位于食品安全監管鏈條上段的部門責任感缺失，存有僥幸心理，甚至，而處于監管鏈條末端的部門則會出現責任過重的問題，同處于監管的地位，這樣的懲處措施顯然是有失公允的。由此可見除了監管鏈條的最最末端的部門之外，所有有責任的相關部門都要進行問責，這樣才能保證各部門都能各司其職，各盡其責。
參考文獻：
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[2]王瓊雯.食品安全監管主體行政責任研究[J]，理論與改革，2008年第2期.
[關鍵詞] 轉基因動物； 科研試驗； 安全管理； 管理監督； 法制監管
The Legal System in Safety Supervison about Animal Transgenic
Scientific Research and Experiment
Liu XuxiaLiu Yuanbo
（College of Humanities and Social Sciences， Huazhong Agricultural University，
Wuhan 430070， China）
Abstract： Animal gene transfer technologies are more and more widely applied with fewer obstacles due to the decrease in cost and technical requirement of transgenic research and the increase in success rate. This situation on the one hand makes it easier for the production of transgenic animals， and on the other hand makes it harder for supervision and management. Since transgenic animal technology has risks in itself and the malicious abuse of it is likely to pose increasing security threats to the human society， safety control of transgenic research at its experimental stage is absolutely necessary. Along with the risks， there are broad application prospects of transgenic animals in areas such as new animal variety breeding， biopharmacy， disease research， organ transplantation， environmental protection， landscape ornamental， and gene function research， which mirrors that this technology has great potential values to promote social development. Once the research is to be put into production， the successful regulation of it largely ensures the national economic development and social stability. Therefore， it is important to conduct safety control on transgenic researches at its experimental stage. As required by the public， the supervision and administration should focus on guaranteeing the safety of transgenic animals， and the safety assessment should follow at least three criteria： firstly， the maturity， stability and precision of transgenic techniques； secondly， the characteristics of animal populations， which determine the diversity of security risks； thirdly， the purposes and methods of application， which may give rise to different safety problems. The three criteria suggest that transgenic animal safety is not a problem that can be easily solved by one or two conclusions， but rather a longlasting issue faced by the society. Again， as risk prevention and control at the experimental stage is the crux of the matter， a wellestablished system of laws is needed to regulate the supervision and administration of relevant research with both effectiveness and efficiency. However， the current legal system concerning safety control of transgenic animal research seems to be inadequate to fulfill its mission， given some existing problems and developmental problems. To be specific， the laws and regulations are not clearcut enough； the standards for hierarchical management are not strict enough； safety assessment is not brought into full play； there is a lack of cooperation and coordination between supervision subjects； and there lacks guidelines for supervision and inspection， emergency management， and control measures. To cope with these existing problems， it is necessary to clarify the fundamental principles of safety control， to adjust the scope of objects for regulation， to overall plan and put on record the inspecting and detecting techniques， and to regulate the system of register and trace management. This paper， based on the analysis of the advances and applications of transgenic animal technologies coupled with the tree criteria for transgenic animal safety assessment， summarizes and puts forth some tendencies of the laws and regulations on safety control of transgenic animal research， namely the clarification of supervisory and regulatory principles， the adjustment of supervisory and regulatory scope， the optimization of safety assessment system， the construction of a coordinated supervisory and regulatory system， and the enhancement of legal certainty. The innovation of this paper lies in three aspects： first and foremost， it is a crossdisciplinary （animal science and law science） study of transgenic animal safety related laws based on the development of animal gene transfer technologies； what is more， it provides a comprehensive analysis and a scientific conclusion of the problems and deficiencies of Chinas current legal system on transgenic animal research； last but not least， it objectively puts forward a set of ″precautionary principle″ centered supervisory and regulatory principles， discusses the logical relations among ″deeper scientific investigation principle，″ ″hierarchical and classified supervision principle″ and ″individual case assessment and regulation principle，″ and explicitly denies the applicability of ″substantial equivalence″ in China in view of the international trend， social demand， and safety problems.
Key words： transgenic animals； scientific research and test； safety management； supervision and administration； legal supervision
首例轉基因動物的出現早于首例轉基因植物，但轉基因植物產業進程卻超過轉基因動物，成為國內外社會普遍關注的焦點首例轉基因動物為1981年的美國轉基因鼠，首例轉基因植物為1984年的美國轉基因煙草。。轉基因動物的產業進程相對緩慢，但國內外動物轉基因科研試驗卻在持續不斷地進行。在國家科研基金的支持下，我國動物轉基因科研試驗取得了日益顯著的成果，為轉基因技術領先于世界以及商業化奠定了基礎。同時，由于動物基因精深復雜，轉基因動物存在諸多不確定性和巨大的潛在風險。其利弊關鍵在于科研試驗階段能否有效防控風險。科學而嚴謹的動物轉基因科研試驗的法制監管可以將不確定性和風險降至最低，保障研究試驗的科學合理性，防止“基因污染”現象和其他不正當試驗對社會和生態造成不良影響。然而，目前監管法制與技術發展相比嚴重滯后，不能滿足安全監管的應然需要。因此，需要根據技術發展適時調整動物轉基因科研試驗的安全監管法規，或者根據社會需要的法律趨勢升級立法，在立法中做專門規定。
一、 動物轉基因的科研試驗現狀
動物轉基因技術是轉基因技術的重要組成部分，有著顯著的特性和靈活多樣的技術路徑，在優化育種、生物制藥、疾病研究、器官移植、環境保護、景物觀賞等多個方面發揮著積極作用，但仍面臨理論積累薄弱、技術支撐體系有待完善、轉入基因不能按意志整合、安全性不確定等問題[13]。
（一） 動物轉基因技術
動物轉基因技術是將目的基因導入動物體內，目的基因隨機整合或定點整合（打靶）在染色體基因組上并得到表達和遺傳的生物技術[2]2170。目的基因的載體或者表達方式包括，慢病毒、腺和腺相關病毒及人工改造的假性病毒等組成的病毒載體[4]，質粒載體和人工染色體等組成的非病毒載體，含驅動目的基因表達啟動子的表達型載體[5]，阻抑原有基因相關序列表達的沉默型表達載體。其中，非病毒載體人工染色體可以克服其他載體的缺點，提高攜帶目的基因能力及傳遞頻率，將成為重要的轉基因載體[6]。運用這些載體或表達方式的技術方法紛繁復雜，常見的包括顯微原核注射法、逆轉錄病毒感染法、載體法、體細胞核移植法、胚胎干細胞介導法、卵母細胞載體法，但這些方法普遍存在時間長、效率低、隨機性大、費用昂貴等缺點[2，7]。隨著技術的不斷推陳出新，慢病毒載體導入法、原始生殖細胞法（primordial germ cells， PGCs）、精原干細胞法（spermatogonial stem cells，SSCs）、基因綜合打靶技術、RNA干擾（RNA interference， RNAi）、胞漿內單注射法、誘導多能干細胞（induced pluripotent stem cells，iPS cells）轉基因技術等新的高效轉基因技術迅速發展[12，7]。這些技術具有克服物種限制、操作相對簡便、受體細胞不受生長周期限制[8]、刪除超長片段序列、避免基因敲除導致胚胎致死[9]、實現大量制備、精確整合等各自突出的特點。動物轉基因技術途徑越來越多，但受到的障礙越來越少，成本和技術要求越來越低，成功率越來越高，轉基因動物在越來越多的領域被應用，與此同時，由技術發展引起的轉基因生物風險和威脅卻越來越大。
（二） 轉基因動物應用
應用角度的轉基因動物應該是一個嚴謹的概念，即采用基因工程技術，對動物細胞進行整合，目的基因得到正常表達的動物才是轉基因動物。隨著動物轉基因技術的發展和進步，轉基因動物種類不斷增加，突破了原有的動物育種作用范疇。動物轉基因技術越來越多地應用在優化育種、生物制藥、疾病研究、器官移植、環境保護、景物觀賞、基因功能研究等多方面。在優化育種方面，動物轉基因技術在抗病（抗病毒、抗菌、抗寄生蟲）、改良經濟性狀（肉質、瘦肉率、脂肪含量、奶品質、產毛）和生產性狀（生長速度、繁殖力）方面有著非常顯著的效果[10]，國內外多項研究顯示各種優化率在10%-40%不等[11]78。生物工程制藥有多個途徑，而將轉基因動物作為生物反應器是一個重要而先進的方式，現已有 100 多種外源蛋白質在不同的動物、不同的器官中生產出來[7]，典型的反應器有乳腺生物反應器、血液生物反應器、膀胱生物反應器、家禽生物反應器，其中乳腺生物反應器具有蛋白質提取過程簡單、成本低、受病菌污染可能性小的優越性。通過轉基因動物生產的藥物廣泛地包括干擾素（用于腫瘤和其他病毒病治療）、生長激素（促進傷口愈合及畜禽生長發育）、紅細胞生成素（縮短紅細胞成熟期，調節骨髓中造血細胞含量）、白細胞介素（用于癌癥治療）、集落刺激因子（用于治療腫瘤病人化療后白細胞下降）等[12]，具有不耗能、無環境污染、藥物品種多、產量高、質量好、生產周期短的優勢[13]。疾病研究的轉基因動物應用主要是通過適當的轉基因動物模型模擬人類的遺傳性疾病，通過對疾病的研究攻關為人類做貢獻。器官移植技術在醫學上已經基本成熟，但是可移植器官數量和超急排斥反應（hyperacute rejection，HAR）問題阻礙著器官移植技術的應用和繼續發展，定向研究的轉基因動物恰好能夠通過補體調節蛋白因子基因解決器官不足和移植后的排斥反應問題。此外，通過改變動物的生長性狀可以培育更加環保的人類需求量大的動物以及一些更具有觀賞性的動物。轉基因動物應用的廣泛性和領域的重要性不言而喻，在日益發展的動物轉基因技術的推動下，其安全性問題已是法律監管的核心。
（三） 轉基因動物的安全
轉基因動物安全性取決于動物轉基因技術、動物種群特性及應用目的與方式，它廣泛地影響著自然生態和社會經濟。因此，安全監管角度上的轉基因動物是廣義的，應該適用于含有轉基因成分的飼料喂養，或使用過轉基因疫苗和激素的動物[14]。轉基因動物安全與否，需要從以下幾個方面進行考慮：首先，需要考慮轉基因技術的成熟、穩定和精準程度。然而，當前的技術仍然存在目的基因、載體、基因操作過程、基因副作用等安全性和非預期效應，以及新表達物質的毒性和致敏性等多方面的不確定性與不可控性問題。其次，動物的種群特性決定了安全風險的多樣性。動物轉基因技術的載體是高級生命，種群特征明顯，可能存在的風險差異性很大，試驗與應用均需要個性化的安全管理。而且，因為高級生物存在人類看不見的復雜聯系，盡管動物管理起來比微生物更容易，但不確定的安全因素卻更多，尤其是有性繁殖帶來的目的基因遺傳、漂移、突變是目前人類難以預見和控制的。最后，轉基因動物應用的不同目的與方式存在不同的安全問題，需要區別管理。生物育種存在共生動物引起的基因漂移風險，器官移植增加人畜共患病的危險，生物反應器制藥提純存在細菌和病毒污染風險，藥物針劑使用存在明顯的毒副作用等等，這都要求針對不同風險區別對待。因此，轉基因動物安全問題的個別化特性決定了轉基因動物的安全問題不能被一個或幾個安全性結論所覆蓋與解決。盡管不斷有證明轉基因動物安全的試驗研究結論發表[15]，但尚不足以否定轉基因動物存在的不確定性和風險，仍然需要以法制監管為基礎，不斷完善轉基因動物安全體系，在保證安全的基礎上，才能使轉基因動物發揮最大優勢。
綜上可見，我國的動物轉基因技術進步的同時，技術難度下降，風險上升，轉基因動物應用則隨著技術的發展日漸廣泛地影響著人類社會與自然環境，技術本身和應用卻存在諸多的安全問題和不確定性，需要法律法規對其科研試驗的管理與監督進行高效科學的規制。
二、 動物轉基因科研試驗安全監管法律的現狀
目前，我國在轉基因生物的安全監管方面發揮作用的法規規范主要是“一條例、五辦法”，即國務院《農業轉基因生物安全管理條例》（2001，以下簡稱《條例》），農業部《農業轉基因生物安全評價管理辦法》（2002，以下簡稱《辦法》）、《農業轉基因生物進口安全管理辦法》（2002）、《農業轉基因生物標識管理辦法》（2002）、《農業轉基因生物加工審批辦法》（2006）及質檢總局《進出境轉基因產品檢驗檢疫管理辦法》（2004）《轉基因植物安全評價指南》、《轉基因植物及其產品食用安全性評價導則》等一般性規范文件，其內容的性質與作用僅是對相關規章的補充，而其自身本應隸屬于相關規章，不屬于我國法律體系中的典型規范。。這些規范的出臺標志著我國轉基因生物安全管理尤其是農業轉基因生物安全管理法律框架初步形成，而能夠指向動物轉基因技術科研試驗并起規范作用的僅有《條例》與《辦法》。
（一） 法律規范初具梗概
農業轉基因生物包含利用基因工程技術改變基因組構成的動植物、微生物及其產品見《條例》第3條及《辦法》第7章“附則”第5條。，因此，轉基因動物適用于《條例》與《辦法》中關于轉基因生物安全問題的一般性規定，當然，也有分別針對轉基因動物及科研試驗的特殊規定。《條例》第2章對研究與試驗做了專門的一般性安全規定，《辦法》則規定了安全評價的基本程序并用附錄Ⅱ專門規定了轉基因動物安全評價。這些一般性與特殊性的規定為動物轉基因技術科研試驗安全監管與相關研究奠定了一定的法律及法理基礎。
依據相關規定，境內從事農業轉基因動物研究、試驗活動必須依照一般性規定進行安全管理和安全評價。科研試驗單位應該成立農業轉基因生物安全小組，由它負責單位研究與試驗安全的自主管理工作。全國的農業轉基因生物安全監督管理工作由國務院農業行政主管部門負責，設立“國家農業轉基因生物安全委員會”負責農業轉基因生物安全的實質評價，農業部設置“農業轉基因生物安全管理辦公室”負責農業轉基因生物安全評價的程序工作。安全評價要求從生物學特性、生態環境、病原體影響、遺傳變異、序列資料、表達效果等多方面，評價動物轉基因科研試驗相關的受體動物、基因操作、轉基因動物和產品，對人類、動植物、微生物和生態環境的危險程度，并將危險程度劃分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四個等級。科研試驗的實驗室研究（Ⅲ、Ⅳ等級）、中間試驗、環境釋放和生產性試驗四個階段均需依次申請評價《條例》第13條規定：中間試驗，是指在控制系統內或者控制條件下進行的小規模試驗；環境釋放，是指在自然條件下采取相應安全措施所進行的中規模的試驗；生產性試驗，是指在生產和應用前進行的較大規模的試驗。。經國家農業轉基因生物安全委員會進行安全評價合格的，由國務院農業行政主管部門批準轉入下一試驗階段或者頒發農業轉基因生物安全證書見《條例》第14條、第15條、第16條。。在安全管理制度的框架下，《辦法》規定了相對具體穩定的安全管理措施，風險等級要求不同的科研試驗采取不同的安全控制措施和緊急預防措施，并特別通過附錄Ⅳ對實驗室研究、中間試驗、環境釋放、生產性試驗中的措施做了專門規定。
盡管已有可適用的法律，且相關法律關系的要素存在并相對明確，但隨著動物轉基因技術的發展，轉基因動物應用領域不斷拓展，動物轉基因科研試驗總數增多，安全風險增加，安全問題已經成為社會焦點，對安全監管的法律也提出了挑戰和新的要求，而目前安全管理法規自身的不足亦愈加明顯地暴露出來，可能難以應對并良好地完成規制任務。
（二） 法律法規面臨挑戰
無論從發展的角度，還是從現實需求的角度，動物轉基因科研試驗的法律都面臨著一系列需要解決的問題，一方面是技術發展要求制度趨時更新應對的問題，另一方面則是由法律語言的不確定性和立法時代背景等因素導致的現存需要解決的問題。
1.技術發展提出的要求
首先，安全監管的基本原則需要明確。由于語言存在模糊性，對于要求確定性并能夠被有效實施的法律來講，需要克服的第一難題即法律語言的模糊。因此通常的法律規范中，立法者會本著高度性、基礎性、普遍性、特色性等基本要求為規范確立原則，并以此作為所有法律規則確定的本源，以及應對語言模糊或新情況的適用準則。動物轉基因科研試驗安全管理與監督作為規范的一塊重要內容，存在著法律規范語言模糊的共性問題，也存在著自身諸多的特色問題。因此，需要在轉基因生物安全管理的背景下確定一般性安全監管的基本原則，針對動物轉基因的特性確定動物轉基因科研試驗安全監管的原則，以應對不斷發展的轉基因技術。
其次，監管對象的范圍需要調整。轉基因動物技術發展迅速，研究范圍越來越廣，已經超出品種改良等單純的農業應用領域，生物反應器制藥和器官移植等方面的科研試驗比重越來越大。然而，相對于轉基因動物技術的快速發展，安全監管法制建設卻明顯滯后，仍主要是農業轉基因生物安全管理法律的初步體系。其監管的主要對象是農業轉基因生物的安全管理，對農業領域以外的應用研究沒有涉及，對安全監督的規定也非常有限，因此監管的范圍過于狹窄。其他方面的研究與試驗在一定程度上處于無法可依的狀態，只能參照《條例》和《辦法》進行規范，缺乏針對性，不利于對動物轉基因研究試驗進行有效監管。故而，需要調整監管范圍，規制盡可能多的風險。
再次，監督檢測技術需要統籌備案。《條例》和《辦法》側重于科研試驗單位的自我安全管理和安全評價，對安全管理的監督和安全評價的檢測技術標準未明確規定。動物轉基因技術不斷地推陳出新，轉基因途徑越來越多，分類越來越不明確，迫切需要加強對安全管理的監督，明確安全評鑒的檢測技術標準。然而，正因為轉基因技術途徑日益復雜化，監督主體和評價機構難以有效監督與評價。技術發展帶來的監督需求與技術發展帶來的監督難度形成一對基本矛盾，解決這一矛盾，需要在未來的安全監管規范中對安全管理的監督系統化，明確能夠檢測轉入基因的基本技術標準，要求超出基本標準范圍的科研試驗單位提供可檢測技術。由監管主體對報備的技術進行統籌分類規范管理，通過檢測技術管理將所有潛在風險掌握在可監測范圍。
最后，登記追溯管理需要制度規范。現有的轉基因生物安全管理中并未規定對轉入基因、轉基因動物及其產品進行追溯管理，而追溯管理在國內外很多領域的安全管理中已經廣泛應用。對一種具有較大潛在風險又對人類社會與自然環境影響廣泛的技術的安全管理，應該符合社會制度運行一般規律的基本趨勢，建立科學有效的登記追溯管理制度，以便及時獲取對管理進行監督所需的信息。目前對轉基因動物登記追溯管理的研究已經存在，并且與網絡時代的特征相結合，趨向信息共享與公開，為安全管理的監督、應急預案啟動、責任追究、信息對稱及公眾參與奠定了基礎。然而，追溯管理融入科研試驗研究安全管理需要由法律制度予以確認，并落實成為一種規范。
2.已有法規中的不足
第一，存在諸多模糊性規定。受法律語言與立法時代背景中動物轉基因認知和技術水平的限制，《條例》與《辦法》關于科研試驗的規定中存在著諸多模糊性規定。例如，安全等級劃分中Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ級所述的低度、中度、高度危險，即使結合有關安全等級的規定仍然非常抽象，具有極大的模糊性；農業部可以委托具備檢測條件和能力的機構進行技術檢測，但檢測能力的要求和標準卻并不明確，專職人員資質如何確定，檢測設備和手段參照的標準有無統一標準和最低要求，相應的檢測機構該具備怎樣的安全控制措施，等等均不清楚；確定安全等級的規定中存在很多“一定”、“一般”、“更嚴格”、“嚴重降低”等充滿不確定性的語言，又無細化的補充性規定；各環節的試驗年限按世代間隔周期確定，卻未明確世代數標準；安全證書審批中要求單位提出區域監控方案，雖涉及多種控制措施，卻并未規定控制措施的相應要求。這些模糊規則的存在既使得監管主體適用法律困難，相關標準和操作程序變成隱性規定，又使得科研試驗單位在安全管理中面對隱性規定無所適從，公眾對相關規定不能高效關注，妨礙管理監督類信息對稱。
第二，監管主體間缺乏協調規范。現有法律規定，農業部負責全國范圍內農業轉基因生物安全的監督管理工作，縣級以上地方農業主管部門負責本行政區域內農業轉基因生物安全的監督管理工作，各研究單位的轉基因生物安全小組負責本單位科研試驗的安全評價和管理工作。各個管理評價主體和監督主體相對確定，但主體之間的權利義務關系卻并未在法律規范中明確區分，主體責任中重管理輕監督；若試驗單位未申報而進行試驗，則什么部門負責對此進行安全監測沒有明確規定；實踐中的隨機區分與應對既易成為隱性規定，也易成為監管疏漏的法律縫隙。雖然建立了部級聯席會議，但由于農業部在監管體系中占據絕對主導地位，其他部門的影響力有限，缺乏對農業部進行平衡與監督的力量。因此，在安全監管中不可避免地會導致農業部單方決斷，基于自身利益考量的監督管理措施有可能缺乏科學合理性。
第三，安全評價未能充分發揮作用。安全評價本身是服務于安全管理和決斷動物轉基因科研試驗能否繼續進行的，但因為現有安全評價管理規定的一些疏漏，安全評價并未充分發揮作用。《條例》規定農業轉基因生物試驗轉入下一階段應當向國務院農業行政主管部門提出申請，《辦法》規定申報前應該取得所在省主管部門的審核意見，但卻沒有規定知會或獲批于縣級主管部門，使得縣級主管部門對動物轉基因試驗具體情況難以知情，相應監管也即難以到位；申報后經農業轉基因生物安全委員會進行安全評價合格的，由國務院農業行政主管部門批準轉入下一試驗階段或頒發安全證書，但合格的標準是什么，安全等級如何變化，法律規范并未給出明確規定；法律規定無法通過安全控制措施完全避免其危險的安全等級為Ⅳ，但未明確等級Ⅳ是否合格，能否繼續試驗或者獲取安全證書。因此，安全評價僅是一種行為，一定程度上影響安全管理措施，在法律的明文規定中對相應的審批卻沒有實質性影響。
第四，分級管理標準需要細致化、嚴謹化。分級管理是風險管理的重要措施，是動物轉基因科研試驗安全管理的核心制度，但目前的規定和實施情況存在許多不足。首先，四個轉基因生物安全等級劃分標準并不明確，缺少客觀判斷標準，容易因參與者差異得出不同的評價結論；其次，分級管理的安全評價因素中未涉及針對轉基因應用目的個性安全問題的預先分析，對基因操作安全性評價中轉基因技術特性的危險考察未涉及關鍵資料見《辦法》附錄Ⅱ“轉基因動物安全評價”第1章第2節第5點和第6點。，安全評價難以反映動物轉基因科研試驗的真實危險程度，不能為安全等級劃分提供全面而準確的參考依據；最后，盡管區分了安全等級，但Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ等級在一些安全控制措施上并未有效區分，實際上造成了分級管理的無效用狀態。例如Ⅱ、Ⅲ等級都采取生物隔離措施，Ⅱ等級要求試驗地選在轉基因生物不會與有關生物雜交的地理區域，Ⅲ等級要求防止有關生物與試驗區內的轉基因生物雜交、轉化等，而實際上這兩項規定所要實現的生物安全狀態是一致的，沒有根本區別。而等級Ⅳ的安全控制措施則規定“除嚴格執行安全等級Ⅲ的控制措施外，對其試驗條件和設施以及試驗材料的處理應有更嚴格的要求”見《辦法》附錄Ⅳ“農業轉基因生物及其產品安全控制措施”第2章第3節和第4節。，但具體嚴格到什么標準，更加嚴格的標準應該由誰制定，審批應該按什么標準進行，均未提及。更為矛盾的是等級Ⅲ控制措施中的修辭已是最高要求，造成等級Ⅳ的控制措施與等級Ⅲ沒有區別，分類沒有特別的意義。因此，分級管理還需要更加科學嚴謹的標準。
第五，監督檢查、應急管理、安全控制措施有待科學規范。現有法律采用以科研試驗單位為法律規制對象的法律邏輯，賦予試驗單位權利，要求其履行義務，試驗申報審批程序實行單位自行評價、自行技術審查，Ⅰ、Ⅱ等級實驗研究實行“自我批準”，科研試驗通過審批以后實行自我安全管理，表明單位自律是我國轉基因生物安全的一個法律現狀見《辦法》第17條和第20條。。而《條例》明確規定的相應監督管理主體，《辦法》未以其為規范對象，未賦予其科研試驗中安全監督檢查的權利，也未規定其應盡的監管任務，甚至在監督管理與安全監控中，它們也只是接受相應報告的被動對象。監管主體存在，職責明確，卻僅側重被監管主體自律，這是法律體系內在矛盾的體現；應急管理在規范中則顯得過于簡單，《條例》規定主管部門有采取應急措施的職責，《辦法》卻沒有規定應急措施的具體內容，更沒有應急預案制度，《辦法》附錄Ⅳ要求對擴散區追蹤監測直至不存在危險，然而對存在什么危險、如何證明、誰來監督、有無最少期限均未做規定；盡管實驗室、試驗及操作安全控制措施規范相對完備，但仍有許多值得斟酌推敲的規定。例如，一些規定中用“消毒”一詞，卻要求達到防止轉基因生物殘存、逃逸與擴散的作用。要求基因操作時著工作服，但對于工作服材質、樣式、有什么特殊性要求、在實驗室試驗中能夠發揮什么作用等具體及一般性要求均未提及。操作間及材料轉移均要求有一定的設備，但是在操作規范中卻未明確設備、器皿在科研試驗中何時必須使用及發揮什么作用。因此，在監督檢查、應急管理、安全控制措施等方面還有待于進行更多的體系化的科學規范。
綜上所述，動物轉基因科研試驗安全監管的法律規范初具梗概，但規則中存在很多不足，又面臨著技術發展提出的許多新要求，法律應如何調整來應對國內外社會趨勢和各個階層的壓力，化解生物風險和社會風險，成為社會焦點―安全爭論―解決途徑的主題。
三、 動物轉基因科研試驗安全監管法律的進展趨勢
基于對動物轉基因科研試驗安全監管的現實需要，根據轉基因生物安全法律體系未來的發展趨勢，結合動物轉基因技術發展和轉基因動物應用中的安全風險，需要有針對性地對動物轉基因科研試驗安全監管法律制度進行完善。
（一） 確定監管原則
原則作為貫穿于未來動物轉基因科研試驗安全監管法律規范的基本準則，必須具有高度性與切實性，既有普遍指導性，又需密切與動物轉基因科研試驗相關聯。按照這一基本要求，結合國內外實踐與國際公約促進的國際趨勢，本文認為動物轉基因科研試驗安全監管法律的基本原則應該包括：（1）“審慎預防原則”。強調事前風險防范優位于任何補救措施，“凡有可能造成嚴重的或不可挽回的損害的地方，不能把缺乏充分的科學肯定性作為推遲采取防止環境退化的費用低廉的措施的理由”（《里約環境與發展宣言》）。在轉基因生物安全監管方面，審慎預防原則在《卡塔赫納生物安全議定書》等國際性法律文件以及許多國家的轉基因生物安全立法中獲得廣泛接受，成為各國轉基因生物安全立法中的首要原則。（2）“科學深入原則”。以科學嚴謹的態度，采用科學原理支撐的技術方法，逐個環節進行危險程度的安全評價，不斷積累數據和經驗，繼而層層遞進相互關聯地進行整體性安全分析，并以此進行安全管理及監督。科學深入是審慎預防原則下推動動物轉基因科研試驗良好進行的重要原則。（3）“分級分類監管原則”。分級監管指對轉基因動物科研試驗進行安全等級劃分，并對不同級別采取相適應的安全監管措施。雖然《辦法》實行分級評價，但并沒有規定明確、詳細的監管措施。分類監管指根據轉基因動物科研試驗的不同技術與不同應用領域采取不同要求的監管措施。基于轉基因動物生物反應器制藥和轉基因動物器官移植研究試驗的自身特性，亟須建立與此技術要求相適應的監管措施。分類監管原則可以使不同研究應用領域的監管措施有的放矢，更具有針對性，使動物轉基因研究試驗的監管制度更加科學合理。（4）“個案評價管理原則”。動物轉基因科研試驗中的受體動物和基因來源、載體、操作、功能及技術目的各不相同，必須有針對性地進行個案評價與管理才能真正發揮安全監管的基本作用。同時，因為“實質等同原則”對轉基因食品各種主要營養成分、主要抗營養物質、毒性物質及過敏性成分等物質的種類與含量進行分析測定，若結果與同類傳統食品無差異，則認為兩者具有實質等同性，不存在安全性問題；若無實質等同性，需逐條進行安全性評價。與“審慎預防原則”在邏輯上存在不可相容的矛盾，且與其他原則邏輯脈絡不同，不符合國際趨勢和公眾態度，可能遭遇貿易措施，妨礙相關產業的國內外市場布局，故而應該在我國監管原則中予以排除。
（二） 調整監管范圍
盡管目前農業領域的轉基因生物安全問題在我國轉基因生物安全問題中占有相當大的比例，但隨著轉基因生物技術的不斷發展，其他領域的轉基因生物安全問題也正不斷凸現出來[16]245。因此，完善我國動物轉基因科研試驗安全監管法律，需要將生物制藥、疾病研究、器官移植、環境保護、景物觀賞、基因功能研究等多方面農業用途之外的應用領域納入監管范圍，同時依據不同用途調整對實驗室研究與試驗進行安全管理和監督的基本要求和標準。當然這種調整需要立法準備，而完善轉基因生物安全立法是系統繁雜的工作，動物轉基因科研試驗安全監管僅是其中一小部分，在動物轉基因科研試驗安全監管立法活動中必須高度重視與轉基因生物安全法律監管制度體系的銜接與協調，秉持并發展轉基因生物安全立法的基本理念與原則。因此，需要制定動物轉基因的相關法規，或以現有農業法規和規章為基礎，順應國情需要和國際趨勢，將轉基因生物安全監管擴展到一切應用領域，完善并強化監督主體履行職責的基本規范。
（三） 優化安全評價管理制度
動物轉基因科研試驗安全評價是對動物轉基因實驗室研究與試驗的危險性進行分析、評價與預測，量化危險性對人類社會與自然生態可能造成的損害程度，作為安全控制措施和審批應用的基本依據。動物屬于高級生命體，動物轉基因科研試驗暗藏著巨大的潛在風險，其安全評價至關重要，因此需要在已有安全評價管理制度的基礎上進行完善并有所突破。目前轉基因生物安全等級標準模糊，需要針對技術特性，包含但不限于從目的基因、基因載體的安全性，轉基因插入序列、位點、序列拷貝數，插入基因副作用、非預期效應、新表達物質的毒敏性，獲取動物的健康狀況、營養成分、轉基因成分暴露水平，以及對人體健康、自然生態環境、野生物種不良影響等多個方面制定更加具體的客觀性劃分標準，減少主觀描述性用語。同時，根據分類管理的基本原則，有針對性地對不同應用領域實行標準化分類評價，并鼓勵科研試驗單位提供高于標準的個性化安全評價方案，反映動物轉基因科研試驗的真實危險程度，為安全等級劃分提供全面而準確的參考依據。當然，安全評價管理更需要程序上的完善，在風險防范、試驗和安全許可證審批上切實發揮作用，通過法律的制定與修改，明確細化安全評價結論的影響，充分發揮安全評價制度的功能，與協調監管體系相結合，以實現動物轉基因科研試驗在科學安全的基礎上穩步進行。
（四） 協調監管體系
隨著動物轉基因科研試驗安全監管的范圍調整，需要相應地調整或建立主體確定、職責明確并銜接良好配套的監管體系。該監管體系應該包括但不限于監管主體、監督檢查制度、登記追溯制度、安全控制措施體系和應急管理機制。
在監管主體體系建設上，可以向美國學習，通過規范性文件如《生物技術協調管理框架》（Coordinated Framework for Regulation of Biotechnology，1986）。將所有可能的監管部門進行梳理，明確職責及履行職責的條件和階段，規范監管主體職責銜接中的工作行為，使聯合工作行之有效的同時，為制定并實施超越目前僅重視技術研究和安全監管的全面的國家轉基因發展戰略布局奠定主體框架基礎。改變農業部門絕對主導的局面，優化部際聯席會議制度，實現“分類對待、主次有序、有機協調、中央與地方分級監管”的基本模式。“分類對待”即根據轉基因生物研究、試驗的不同應用領域來實現差異化監管；“主次有序”即根據不同研究領域，將主要監管權責賦予與之最相關的部門，而其他部門取得與其職責相匹配的職權；“有機協調”指主要監管部門與其他參與部門有效溝通，密切配合，充分發揮不同監管部門共同監管的合力作用；“中央與地方分級監管”指按照轉基因生物的不同安全等級，進行中央和地方的職責劃分。這一松中有緊的模式既能避免權力過于分散，又能防止權力高度集中，是保證動物轉基因安全監管科學高效的基礎之一。
建立實體內容與監管主體相一致又具有程序性內容的監督檢查制度，需要解決過度側重科研試驗單位自律與輕視主體監督職責履行的矛盾，既要將科研試驗單位作為義務主體履行其安全管理義務，也要將監督主體作為義務主體履行其監督檢查的義務。依據分級分類監管的基本原則，在各科研試驗單位進行自我管理的基礎上各級行業行政管理部門進行監督檢查，實行實地管轄原則，即只要科研試驗在本轄區進行或可能對轄區產生影響，科研試驗就需要經過省級部門批準、縣級政府接受，并知會可能受影響的其他轄區管理部門。監督規范中必須明確監督檢查的基礎條件、程序及檢查的技術、設備、措施等基本標準。省級管理部門對單位提供的監督檢測技術進行實質性驗證并建立數據庫，由中央管理部門進行全國統籌，利用網絡技術實時更新，并開放給各級行業監督部門使用，但各監督部門必須嚴格按程序規范使用技術，做好監督記錄和技術使用登記，以確保合理保護知識產權和技術應用安全。
歐盟通過法規指令確立了轉基因食品及飼料的可追溯制度，要求投放市場的轉基因產品或者轉基因生物必須滿足可追溯的條件，為其他采用過程監管原則的國家提供了安全監管與公眾參與的立法經驗。雖然可追溯制度更多用于產品安全管理，但在科研試驗階段針對可追溯性進行專門技術操作，能夠在產品上市時更有效地落實可追溯制度。因此，需要通過立法對動物轉基因可追溯技術予以確認，成為科研試驗單位在轉基因開發研究過程中必須履行的技術性義務之一。中國實行過程監管，更加需要從寬泛的角度在科研試驗階段為可追溯制度確立基礎，對轉基因動物、轉基因動物產品以及轉基因成分飼料喂養的動物等與轉基因技術相關的應用范圍的可追溯性操作在科研試驗階段進行翔實規定，而非一句帶過見《條例》第17條，《辦法》第8條及附錄Ⅱ“轉基因動物安全評價”第4章第7節。。需要由統一的行業行政管理部門對動物轉基因技術與目的基因進行登記建檔，敦促科研試驗單位履行可追溯性技術任務，并將相應的轉基因動物納入溯源數據庫，通過網絡向社會公眾公開。
《辦法》附錄Ⅳ采用基本標準和操作程序相結合的分級管理安全控制措施為安全控制措施制度的形成、更新和完善確定了良好的體例，但作為未來法律分級管理的重要內容應該更加科學具體，細化安全級別劃分與安全控制措施的比例關系，重新厘定基本概念，提出不同安全等級的物理、化學、生物、規模等控制措施的最低要求等。然而，隨著監管范圍的調整，依據分類監管的基本原則，針對動物轉基因技術和轉基因動物應用，分類建立并更新安全控制措施才是完善動物轉基因安全控制措施制度的核心內容。分類管理的安全控制措施更具有針對性，能夠根據應用領域危險的特點和不確定因素有區別地設置安全控制措施，提高安全控制措施的效用性，增強安全管理風險預防的效果，也使監督檢查和應急管理更有效地貼近技術本身，結論和預警具有更強的可靠性。
動物轉基因技術多種風險以及高等生命種群的不確定性因素等特點決定了動物轉基因技術的危害具有潛在性、突發性和不可逆性。一旦發生安全事故將會造成難以估量的損失，由于試驗具有不可預測性，潛在風險發生的概率更大，更容易引起突發事件，因此必須建立科學有效的應急管理機制。未來的安全監管法律中的應急管理必須是一個活的機制，科研試驗單位和監管主體分別在各自的職責范圍內制定能夠對轉基因動物安全風險預警的應急預案，以防止損害發生及擴大。科研單位應向監管主體進行預案備案，接受監督檢查。同時，明確預案應急處置措施的基本標準和法定操作程序，規定違反標準和操作程序的肇事單位與監管主體的法律責任，以及對危害和損失的救濟預案，以督促和保障應急管理制度的實施。
（五） 規范法律語言，增強法律確定性
盡管語言模糊性是法規的天然缺陷，但并不意味給法律規制帶來的不確定性不可控制，因此，需要在承認法律語言不確定性無法徹底消除的認識下，盡可能通過經驗和手段規范法律語言，增強法律的確定性，用法律語言的嚴謹性無限趨近地化解轉基因技術認識的時代限制在動物轉基因科研試驗安全監管法律中的體現及其引起的不足。需要通過語言學規范法律語言運用，合理利用語境分析模糊的法律語言以確定含義，增強法律語言本身的確定性。至于無法從語言學層面消除的不確定性，則是因為語言不確定導致的適用不確定，需要借助法律實踐加以矯正。要用嚴格的法律文件審查篩查出未生效法律規范中的隱性規定并加以修正，用及時的司法解釋明晰適用中不明確的“一般”、“適當”、“嚴重”等模糊詞匯所體現的標準，當然，如果因為法律不確定性在試驗審批、公眾參與等方面引起可能的新型行政訴訟或公益訴訟，應該開放這一救濟通道，將法律規定的不確定轉化為司法的確定。
動物轉基因技術及其科研試驗方興未艾，且從社會發展、國際競爭等多重角度考慮，國家難以拒絕且需要繼續支持基礎技術研究，不斷積累科技實力。因此，完善動物轉基因科研試驗安全監管法律將是國家基于技術風險與收益綜合考慮的必然決策，也是完善轉基因生物技術安全管理法律的重要內容，更是預防意外和不正當試驗的必要法律門檻，從而使人們能夠容忍或接受日益趨新且不斷拓展應用范圍的轉基因技術走進商業領域。
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