時間：2023-09-07 17:41:13
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇宅基地土地管理法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、農村集體建設用地使用權流轉的法律空間。
在農村集體建設用地使用權流轉問題上，有很大一部分人所持的觀點就是農村集體建設用地使用權不能用于流轉，他們所持觀點的法律依據就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第六十三條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”以及《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號,以下簡稱《決定》）第十條規定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地”等規定，筆者認為，以此來作為農村集體建設用地使用權不能用于流轉的法律依據，是極其偏面的，是對法律規定的斷章取義。
對于農村集體建設用地使用權流轉這一概念，盡管在我國國家層面的土地管理法律規范中沒有明確的概念或規定，但并沒有排除法律為其留存的空間。對于農村集體建設用地使用權能夠用于流轉,包括出讓、轉讓、租賃、轉租和抵押、用于入股或聯營，我國的土地管理法及相關規定是留有一定的法律空間的。
我國《土地管理法》第九條“國有土地和農村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”，第十一條“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確定建設用地使用權”，第十三條“依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，為集體建設用地使用權流轉提供了大的原則。
而《土地管理法》第四十三條盡管規定了“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的內容，但其同樣也規定了“興辦鄉鎮企業和農村建設住宅經依法使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公益設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”內容。《土地管理法》第六十三條盡管也同樣規定了“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”，但也同樣規定了“符合土地總體利用規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移”除外的內容；《鄉鎮企業法》第二十八條“舉辦鄉鎮企業，其建設用地應當符合土地利用總體規劃，嚴格控制、合理利用和節約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉鎮企業使用農村集體所有的土地的，應當依照法律、法規的規定，辦理有關用地批準手續和土地登記手續”；《決定》第十條規定：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”；《擔保法》第三十六條“鄉（鎮）、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。”《土地管理法》第六十條“農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。”原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》（1995年5月1日實施）第四十三條“鄉（鎮）村辦企事業單位和個人依法使用農村集體土地進行非農業建設的，可依法確定使用者集體土地建設用地使用權”等等規定，對我國農村集體土地建設用地使用權流轉都進行了明確的規定，就是農民集體土地建設土地使用權可以確認給單位或個人用于非農建設并予以流轉。但根據上述規定，其流轉有著嚴格的條件，部分流轉方式，如農村宅基地的轉讓及宅基地上房屋轉讓附帶宅基地使用權的轉讓、抵押，農村承包經營的荒地，鄉鎮村辦企業房地產抵押甚至受到更嚴格的限制，但總的說來，其表現如下：）主體限定，使用農村集體土地建設用地的主體只能是鄉（鎮）村辦企事業單位，或因破產、實施兼并而取得、實現鄉鎮村辦企業房產抵押而一并實現土地使用權抵押權的單位及符合在農村申領宅基地或接受房屋使用權轉移（包括受贈、繼承、購買）的個人；
2）使用用途限定，僅能或必須用于興辦鄉（鎮）企業，鄉（鎮）公益設施和公益事業建設，或農村居民建設住宅三類情形；實現鄉鎮村辦企業房產抵押而一并獲得集體建設用地使用權的，未經審批不得更改土地性質和用途。
3）程序限定，必須符合土地總體利用規劃，并辦理有關非農建設用地批準手續和土地使用權或他向權登記手續。
以上三個條件缺一不可。只有在上述情況下，取得集體建設用地使用權才為合法、有效。這也是我國法律、法規、部門規章為集體建設用地使用權流轉留存的法律空間。
當然在對待農村宅基地使用權流轉問題和實現承包荒地和鄉鎮村辦企業房產抵押權而引起的集體建設用地使用權流轉問題上，我國有其特殊的規定。
對于農村宅基地使用權流轉問題，我國法律有著這樣的規定，《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積……。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，《決定》第十條規定的“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”，以及《擔保法》第三十七條規定的農村宅基地不能用于抵押。但這里僅禁止了城鎮居民不能取得農村宅基地，并沒有禁止可以向農村居民轉讓、出租宅基地及在轉讓房屋時附帶宅基地使用權一同轉讓的規定。對此，從《土地管理法》第六十二條第四款“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”的規定本意，可以一窺究竟。其內在含義對于住房出賣還是允許的，只是其出賣的主體不能是城鎮居民，而對出租對象則沒有限制。這是一個特殊情況。
對于實現實現農村承包荒地或農村鄉鎮企業房地產抵押權而取得的農村集體建設用地使用權流轉問題，根據《擔保法》第五十五條規定“依照本法規定以承包的荒地的土地使用權抵押的，或者以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物占用范圍內的土地使用權抵押的，在實現抵押權后，未經法定程序不得改變土地集體所有和土地用途。”但其集體如何實現，實現程序等還有待于明確規定。
二、應在法律層面明確集體建設用地流轉規定，建立合法、有效的農村集體建設用地流轉市場，規范集體建設用地使用權流轉制度。
法律規定的駁雜、語言文字的表述不明確、不明晰，往往導致人們對法律規定理解的曲解和錯誤，為斷章取義和任意取舍留存了空間。在關于農村集體建設用地使用權流轉問題上，相關規定的非直接、非明確、非明晰表述尤為明顯。
比如，在對于可以使用農村建設用地主體的表述上，《土地管理法》第四十三條、六十三條都在“但”字之后進行了表述，而在“但”字之前的內容規定及文意表達上又用了絕對性的文字表述，使法律條文的內容在邏輯上出現了前后矛盾；還比如，在對農村宅基地的取得和轉讓上則沒有給出明確的規定，《土地管理法》第六十二條在規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”同時，卻沒有規定取得或因繼承、受贈等方式取得多處宅基地，或由農村居民變為城鎮居民后擁有農村宅基地如何處理方式。同時，該條文又規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，而不對該出賣、出租的合法性做出規定，而結合《決定》第十條規定的“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”規定，推測《土地管理法》第六十二條第四款的本意，對于宅基地上房屋的轉讓除不能賣給城鎮居民外，還是可以轉讓、出租的，其結果只是對于出賣者不能再申請宅基地。使人只能去推測法律的本意或尋找法律給人們行為留存的空間。
再比如，對于因實施破產、兼并、實現農村荒地承包經營權或鄉鎮村辦企業房地產抵押權而獲得農村集體建設用地使用權的，如果其取得主體不是土地管理法規定的三類主體的話，由誰回收集體建設用地使用權，有無時間限制、程序如何掌握，均沒有明確規定。有的只是個性法律規定，如《商業銀行法》第四十二條規定“商業銀行因行使抵押權、質權而取得的不動產或者股權，應當自取得之日起二年內予以處分”，從中存在為實現農村荒地承包經營權或鄉鎮村辦企業房地產抵押權的情形。而這些規定僅僅指的是個性主體，不具有規范一般主體、特定行為的效力；再說這些個性法律條款，也需要土地管理法律法規中有進一步如何實現具體針對實現農村集體建設用地抵押權的明確規定。為此，應首先通過修改、完善土地管理法，或國土資源管理部門頒布的部門規章，進一步具體明確規定三種類型集體建設用地使用權取得、流轉的方式、程序和內容。
其次，為配合上述規定，由相應區域范圍內的某一級政府主導分類建立——興辦鄉鎮企業用地、農村建設住宅用地、鄉（鎮）村公益設施和公益事業建設用地使用權無償取得、劃撥、出讓、出租、轉租、抵押、入股、聯營等的農村集體建設用地使用權流轉統一市場或登記機構，明確規定相應集體建設用地使用權的主體資格、用途申報、相應權利流轉年限、登記、批準程序，規范集體建設用地使用權的流轉。
再次，規定或指導農村集體經濟組織按照《村民委員會自治法》的規定，對集體建設用地使用權流轉建立村民議決制度，避免影響國家基本土地管理制度和農村基本經濟制度。
第四，與時俱進，修改不應時代的法律法規，使法律概念與現實相統一。
如《鄉鎮企業法》對鄉鎮企業的定義，“鄉鎮企業”作為一個明顯帶有時代特征的字眼，隨著現代公司制度的日益深入、鄉鎮企業管理機構的改革和職能的改變、諸多原來所謂鄉鎮企業摘掉全民或集體的帽子或現代企業制度的建立，其已經越來越不合事宜，其作為一類使用集體建設用地的主體，應重新定義，并在相應法律規定中要取得統一。
只有通過以上四個方面的努力，才能建立我國合法、有序的集體建設用地使用權流轉法律制度。使全國各地不斷出現的、在地方性法規或政府規章層次上進行詳細規定的情形或付諸于司法實踐的情況，早日能夠上升到法律的層面，以盡快建立和完善我國的集體建設用地流轉制度。
附：以上文章參考了以下法律、法規、行政法規或國務院頒布的行政規范性文件、部門和地方政府規章：
1）中華人民共和國土地管理法
2）中華人民共和國鄉鎮企業法
3）中華人民共和國擔保法
4）中華人民共和國商業銀行法
5）《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）
6）《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號）
7）原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》
8）《河北省集體建設用地使用權流轉暫行辦法》〔2008〕第11號
9）《河北省農村宅基地管理辦法》［2002］第7號
10）其他省、市集體建設用地使用權流轉地方性法規、部門規定
您們好！您們在市政協十三屆三次會議上的第252號提案，我局已收悉，感謝您們長期以來對我市國土資源管理工作的關心。我局對您們的提案進行了認真研究，認為您們的提案非常好。提案中對如何規范管理宅基地提出了非常好的建議，這對于我們進一步做好農村宅基地管理工作很有啟發和幫助。現將我市宅基地管理工作情況匯報如下：
一、維護農民合法權益，基本完成宅基地登記發證工作
加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證是維護農民合法權益，促進農村社會秩序和諧穩定的重要措施；宅基地和集體建設用地使用權是農民及農民集體重要的財產權利，直接關系到每個農戶的切身利益。自2013年10月，我市開展農村集體土地使用權確權登記發證工作以來，市政府廣泛宣傳，強化督導，2015年底已全面完成了我市392.50平方公里1808個行政村、656556宗地（其中宅基地652710宗地，農村集體建設用地3846宗地）地籍調查工作；并對符合登記發證條件的1766個行政村531634宗地頒發了土地證，占符合登記發證條件宗地數100%，占總宗地數81%，登記發證工作基本完成。
二、嚴格審核用地條件，依法開展宅基地用地審批工作
自1986年6月頒布《中華人民共和國土地管理法》以來，農村宅基地的審批一直嚴格按照相關法律法規規定的條件和審批程序進行,審批渠道一直是暢通的。其中農村村民申請宅基地的條件根據《河南省實施<土地管理法>辦法》第五十二條的規定執行，具備下列條件的，可以申請宅基地： (一)農村村民戶無宅基地的；(二)農村村民戶，除父母身邊留一子女外，其他成年子女確需另立門戶而已有的宅基地低于分戶標準的；(三)回鄉落戶的離休、退休、退職的干部職工、復退軍人和回鄉定居的華僑和港、澳、臺同胞，需要建房而無宅基地的(符合第(二)項的除外)；(四)原宅基地影響村鎮建設規劃，需要收回而又無宅基地的。對宅基地審批的前置條件、所使用土地的類別和宅基地面積標準根據《河南省實施<土地管理法>辦法》第五十一條的規定執行，農村村民建住宅，應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃和村鎮建設規劃，先使用原有的宅基地和村內空閑地。村內有空閑地的不得批準使用村外土地。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積按下列標準執行：(一)城鎮郊區和人均耕地六百六十七平方米以下的平原地區，每戶用地不得超過一百三十四平方米；(二)人均耕地六百六十七平方米以上的平原地區，每戶用地不得超過一百六十七平方米；(三)山區、丘陵區每戶用地不得超過二百平方米，占用耕地的適用本款(一)、(二)項的規定。對宅基地的審批程序根據《河南省實施<土地管理法>辦法》第五十三條的規定執行，符合申請宅基地條件的農村村民，應向本集體提出申請，經村民代表會議或村民會議討論通過，由村民委員會報鄉(鎮)人民政府或街道辦事處審核后，報縣(市、區)人民政府批準。同時為依法依規嚴格管理農村宅基地，對申請宅基地的農村村民，各縣（市）區國土資源管理部門受理宅基地申請后，一是要到實地審查申請人是否符合條件，擬用地是否符合規劃，并將批劃宅基地報件的相關要求告知申請人。二是宅基地經依法批準后，要到實地按批準范圍、面積丈量宅基地。三是村民住宅建成后，要到實地核查是否按照批準的面積和要求使用土地。通過這些措施，有力地保障了符合條件的農村村民對宅基地的用地需求，維護了他們的合法權益。
三、大力解決遺留問題，依法出臺宅基地登記發證文件
根據《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》（國土資發〔2011〕178號）和相關法律法規的規定，我們出臺了《關于農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作有關問題的通知》（焦土集發〔2015〕1號），一是對于沒有權屬來源證明的宅基地，在2009年12月底的第二次土地調查成果中已經確定為建設用地，并且符合鄉（鎮）土地利用總體規劃的農村宅基地，由村委會出具證明并在村內公告30天沒有人提出異議的，經鄉（鎮）人民政府或街道辦事處審核，報縣（市、區）人民政府下發確權文件，予以登記發證。從而解決了2009年底前絕大多數已建成使用的宅基地登記問題。二是1982年以前農村村民使用的宅基地，在《村鎮建房用地管理條例》實施后至今未擴大用地面積，按照現有實際使用面積進行確權登記。三是《村鎮建房用地管理條例》實施起至1987年《土地管理法》實施時止，對農村村民宅基地超過規定的面積標準，超過部分按照當時的相關規定處理后，可以按實際使用面積進行確權登記；未處理的，按照批準面積進行確權登記，在土地登記薄和土地證書記事欄內注明超過標準的面積。四是1987年《土地管理法》實施后，農村村民使用的宅基地超過規定的面積標準，按照實際批準面積進行確權登記，在土地登記薄和土地證書記事欄內注明超過標準的面積，待以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規劃重新建設時，按相關規定處理，并按照規定的面積標準重新進行確權登記。五是農村村民建設使用的宅基地時間以村委會的證明為準。六是采取三榜公布的方式對宅基地進行確權，一榜是地籍調查結果公示，二榜是無權屬來源公示，三榜是登記結果公示。通過這些詳細而具體的規定，為我市農村宅基地確權登記發證工作的順利推進奠定了基礎，切實維護了廣大農民的合法權益，促進了農村社會秩序的和諧穩定。
1、農村房子宅基地使用權可以在同村居民之間進行有限制地轉讓，但不能賣與非同村居民或者城鎮居民。
2、農村的房屋買賣問題涉及宅基地比較特殊，根據《土地管理法》相關規定：農村土地都是歸集體所有的，土地管理法中有明確的相關規定，農村集體的土地是禁止轉讓、買賣。如果雙方均為同一經濟組織村民的，經村委會允許的，可以有條件的轉讓。
3、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定：嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。
（來源：文章屋網 ）
1、甘肅農村宅基地每戶面積標準為不超過330平方米。
2、我國《土地管理法》規定：第六十二條 農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。
3、根據《甘肅省實施《中華人民共和國土地管理法》辦法》第三十四條 農村村民建住宅用地，由村民提出申請，經村民代表會議討論同意向村民公布，鄉（鎮）人民政府審核后，報縣（市、區）人民政府批準，并核發建設用地批準書。
4、農村村民住宅用地按以下標準執行：
5、農區：村人均耕地667平方米（1畝）以下的，每戶宅基地不得超過200平方米，667平方米（1畝）以上1334平方米（2畝）以下的，不得超過267平方米，1334平方米（2畝）以上的，不得超過330平方米。
6、牧區：每戶宅基地不得超過330平方米。
（來源：文章屋網 ）
關鍵詞:集體土地;宅基地;利用;管理
中圖分類號:S-9 文獻標識碼:A 文章編號:1674-0432(2010)-10-0035-2
1 農村宅基地現狀及存在的問題
近年來,我省按照中央和省人口資源環境會議精神,開展了數次農村宅基地利用和管理情況調研。如早在2001年,就曾在全省選擇10個縣(市)的10鄉鎮116個行政村進行樣點調研。我省是一個農業大省,農村宅基地面積比較大,宅基地350多萬宗。在外業調查取得第一手資料的基礎上,從管理經驗和統計數據、典型案例分析入手,研究農村宅基地利用現狀、發展規律。結果表明,我省農村宅基地利用和管理存在很多問題。
1.1 宅基地超占面積現象嚴重
按照《吉林省土地管理條例》規定,農村宅基地面積最大不得超過330km2。但是,現實中宅基地超占面積現象極其普遍,如10個樣點鄉(鎮)調查顯示超占面積約為村莊規劃總面積的23%,初步統計人均占地約370km2,戶均宅基地約800km2,遠遠高于規定的標準,其中超占面積在100km2以上的有3萬多戶。具體分布情況,從東部到西部超占面積越來越大,從城鄉結合部到偏遠村莊超占面積逐漸增大,經濟發達地區比相對落后地區超占的少。
1.2 宅基地利用不合理甚至空置
抽樣調查結果表明,在宅基地布局方面分別零星、散亂,利用不合理,村莊作為宅基地比較集中的地方在土地利用方面十分粗放,每戶宅基地之間有大量的土地被閑置、浪費,利用率非常低,特別是人均土地面積比較多的地區更為明顯。由于各方面原因導致很多宅基地出現空置,如人口的減少和流動,舊宅基地的廢棄等等,這種空置現象在偏遠、落后的地區較為突出,有的空置率達到0.4%以上,而且這種現象還呈現出逐年增長的趨勢。另外,在我省部分地區由于土地堿化因素的影響,甚至出現了“光屁股”屯、空心屯狀況。
1.3 一戶多宅增加,非法轉讓普遍
隨著農村人口增長率的降低以及農村人口向城市流動,農村人口特別是欠發達地區出現負增長趨勢,很多空置的農村住房出現了轉讓情況;一些農民在經濟條件變好之后購買地點、環境等均比較好的宅基地建房,也造成一戶多宅現象發生;有的舊宅基地破舊、倒塌后不在原地重建而直接購買他人房屋居住,還有的通過繼承、贈與等途徑將多個宅基地過到一人名下,出現一戶多宅現象。另外,許多農民將房屋轉讓時不依照規定及時進行變更過戶,對土地使用證重視不夠,還有的將宅基地轉賣給城鎮工業戶居住或建廠等使用,土地使用權卻無法通過合法方式進行轉移,導致非法轉讓現象普遍發生。
1.4 宅基地用途發生轉變
隨著農村經濟的發展,宅基地已不僅僅局限于居住。在城鄉結合部家庭作坊發展較快,出現前店后廠、前廠后宅等混合用地類型;偏遠地區,主要由于家庭種植、養殖乃至加工等個體或規模經營模式的發展等原因,致使一些宅基地變成了養殖場、種植場或加工廠等,改變了原居住用途。目前農村宅基地在使用功能上,基本被劃分為住宅區、生活輔助區、生產區三個大致用途和區域。還有很多宅基地在非法買賣后改變居住用途,特別是城鄉結合部的城鎮居民購買農村宅基地多用于商業或工業等用途。
2 問題產生的原因
2.1 歷史原因
1986年《土地管理法》頒布以前,對土地的重視程度不夠高,農村宅基地管理制度不健全,完全由生產大隊自主分配,宅基地面積普遍偏大。特別是在1982年至1986年間,農村出現建房高峰,農民爭相超占宅基地,這一時期超占的數量占超占總數的50%左右。有的偏遠地區一般在80%左右,東部山區以及發達地區低于50%。
2.2 管理方面的原因
在《土地管理法》出臺后,由于各地土地管理機關還在初步建設階段,許多工作人員是臨時招聘的,加上鄉、鎮政府的審核較松,對宅基地的管理不夠規范和嚴格,超面積批準現象依然存在。在《吉林省土地管理條例》出臺后,個別地方仍制訂了土地政策,甚至自行規定宅基地面積可為600km2。在農村鄉鎮村莊規劃上缺乏有效性、科學性,甚至沒有規劃,加上執行不到位,也導致宅基地面積超占現象發生。
2.3 法律法規方面原因
現行法律、法規對宅基地方面的規定非常少,主要散見于在《憲法》《物權法》《土地管理法》《擔保法》《繼承法》等法律條文中,甚至連宅基地的概念也沒有在法律上予以準確界定,對宅基地尚沒有一個比較系統、規范和全面的法律規定體系和管理體系,而這些現有的法律法規規定又基本限定宅基地為農用地范疇,在市場經濟的今天,把宅基地限定在農用地管理的規定顯然已不能適應社會的現實要求,在加上關于宅基地的不同法律對宅基地的法律關系存在一定差異,法律關系還不夠順暢,使宅基地的管理在實際操作上困難很多。
2.4 市場經濟發展帶來的原因
隨著市場經濟的發展,農村宅基地的原始居住用途已悄然發生變化,市場經濟在農村特別是城郊地區發展活躍,勢必導致將宅基地轉變為商業、工業、娛樂等用途,與之相適應的法律規定以及關于集體土地使用制度的改革上卻相對滯后,在法律、法規規定方面缺乏操作性,在具體執行上缺乏足夠的空間,盡管各地從集體建設用地流轉的角度進行了一定探索,但還是沒能夠從根本上得以有效解決這一普遍性問題。
3 加強宅基地利用和管理的對策
3.1 完善宅基地管理制度
一是加強規劃管理,凡是不符合土地利用總體規劃和集鎮村莊規劃的宅基地,堅決不允許翻建、改建、擴建和改變用途。二是加強轉讓管理,加大對違法轉讓的查處和處罰力度,制止非法轉讓行為的發生。三是嘗試集體建設用地有償使用,對宅基地改變用途的一律參照國有土地實行有償管理,如加工、養殖等生產需要使用建設用地的,一律另行申請。四是完善宅基地審批,嚴格控制宅基地標準,明確宅基地專門用于居住生活用地,不允許改變用途。五是完善宅基地登記制度,通過宅基地清查和村莊地籍調查,全面摸清宅基地利用情況,區分和劃出生產區或者農用地等區域。
3.2 強化宅基地建設規劃控制
這是加強宅基地管理的重點環節。《土地管理法》規定,集鎮和村莊規劃必須與土地利用總體規劃相銜接,集鎮和村莊規劃要有全局觀念,合理調整布局,體現重點合并自然村、建設中心村、發展小城鎮的思路。把優化土地利用結構,調整土地利用功能,提高土地利用率,促進已有建設用地和村內空閑地高效利用作為重點,詳細規劃集鎮和村莊各類建設用地,做到節約、集約用地。在很大程度上宅基地的建設和布局實際是由城鎮和村莊建設規劃決定的,只有在建設規劃上提高計劃和管理水平,宅基地的有效利用和管理才能得以實現。
3.3 發揮經濟調控作用
農村宅基地只是集體經濟組織分配給村民的一種福利性待遇,屬于無償使用。但對超出標準部分在予以行政處理的同時采用經濟手段進行調節。對在集體土地建設用地流轉嘗試中基地地用于工業、商業或娛樂等用途的,在登記管理上予以區分和確定,同時也要在經濟上通過有償使用方式進行調控和管理,如此,即嚴格了管理又適應了經濟發展的需要,還能夠增強農村集體組織的實力,提高農民的經濟收入。
3.4 制定合理的宅基地管理政策
一是在不發達地區推行“遷村并屯”計劃,積極發展小城鎮和“中心村”,政府要在資金和政策上予以積極扶持。二是在經濟相對發達地區特別是城鄉結合部和小城鎮實行住宅統建,國家、集體、個人三方按比例負擔費用。三是鼓勵農民主動讓出多余的宅基地,參照國有土地價格予以足額補償。四是開展農村宅基地復墾治理,將村莊內的宅基地及空閑地、廢棄地進行綜合整理,通過經濟獎勵和政策鼓勵等辦法,提高土地利用率,對復墾為耕地的可考慮優先給予農民使用。
4 小結
宅基地管理和利用,是社會主義市場經濟發展到現階段需要迫切解決的大事,它事關九億農民的切身利益,是解決“三農”問題的重要環節,必須予以高度的重視,相關部門更是要解放思想,提高認識,采取得力措施,在不斷深入推進土地管理制度改革的大前提下,徹底轉變農村宅基地管理松散、利用粗放、系統不健全的不良狀況,通過制定科學的農村宅基地管理辦法和措施,利用政策和手段,全面推進農村城鎮化、工業化、市場化進程,促進農村經濟快速和健康發展,提高農民生活水平,維護社會的和諧穩定,為早日實現農村小康社會的建設努力營造最良好的基礎管理環境。
參考文獻
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為切實落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發號），進一步加強宅基地管理，正確引導農村村民住宅建設合理，節約使用土地，切實保護耕地，根據《土地管理法》、和有關法律規定，經鄉政府研究制定以下實施意見：
一、各村要結合全鄉土地利用總體規劃，制定和完善村莊規劃；村民建房用地必須嚴格執行土地用途管制制度，充分利用村內居民點空閑地，禁止亂占耕地。
二、宅基地選址要符合以下條件：（一）符合村莊規劃建設用地。（二）符合20年一遇的行洪標準。（三）退出公路紅線保護區。（四）距高、低壓線路有足夠的安全距離。
三、堅決貫徹“一戶一宅”的規定，村民一戶只能擁有一處宅基地，新批宅基地面積不得超過120㎡，村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地不予批準，嚴禁城市戶籍人口到農村購買宅基地。
四、村民申請宅基地，必須符合下列條件：（一）屬于本村農業戶籍人口。（二）子女已達法定結婚年齡無住房，父母現有宅基地按120㎡用地標準擴建。
五、新批宅基地要嚴格按程序申報：農村村民需要新批宅基地的，應當向村委會提出申請，由村委會審核并召開村民代表會討論通過，將村民代表決議在村公開欄內張榜公布5日，公布期滿無異議的，將有關材料報鄉政府審核，審核合格后報縣國土資源分局依法審批，審批后的宅基地方可進行建設。
六、翻建房屋要依法履行審批手續，即：（一）個人提出翻建申請。（二）申請人與四鄰簽署四鄰協議。（三）鄉土管站會同村委會實地踏勘并繪制宅基地現狀圖。材料備齊后由鄉政府審批并報縣國土資源分局備案。
七、嚴格宅基地申請、審批、建設全過程的監督管理，村委會負責與建房戶簽訂建房協議書，并做到：（一）實地丈量、釘樁、放線。（二）監督建筑風格、色彩與景區環境相協調。（三）及時發現并制止違法用地行為。
八、新建、改建、擴建房屋必須符合村莊規劃，房屋跨度超過6米，高度在二層以上的建筑需出示正規的設計圖紙，并取得縣規劃局核發的建筑工程許可證方可施工。
九、各村做好宅基地糾紛的調處工作：對于村內宅基地糾紛，村委會要及時進行調解，拿出具體處理意見，凡是村委會不出具處理意見的宅基地糾紛，鄉政府不予受理。
十、凡本鄉村民建房，均按本意見執行。如違反上述規定將依據《土地管理法》第七十七條進行處理。
第一條為了加強對全縣各類建設用地的監督和管理，使有限的建設用地合法、規范、科學、合理使用，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》、《招標、拍賣、掛牌出讓國有建設用地使用權規定》和《省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》，結合我縣各類建設用地管理使用的實際，特制定本辦法。
第二章城鄉居民宅基地管理
第二條農村宅基地使用權是指農村集體經濟組織成員享有的在農民集體所有土地上建造個人住宅的權利。非集體經濟組織成員不能申請宅基地使用權；農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的不予批準；非農業戶口居民原在農村的宅基地，房屋產權沒有變化的，可依法確定其集體土地建設用地使用權。房屋拆除后沒有批準重建的，土地使用權由集體收回。非農業人口要擁有宅基地只能通過轉讓、購買他人房屋或者參予允許建住宅的國有土地使用權出讓取得。
第三條農村居民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省政府規定的標準。農村人均耕地1畝以下的，每戶宅基地批準不超過133平方米（0.2畝）；農村人均耕地1畝以上的，每戶宅基地批準不超過200平方米（0.3畝）。
第四條申請宅基地，按以下審批程序辦理：
（1）由居民向本集體經濟組織提出申請，并在本集體經濟組織或村民小組張榜公布，期滿無異議的填寫《宅基地申請審批表》。
（2）《宅基地申請審批表》報鄉（鎮）人民政府審核，并加注意見。國土所人員實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規劃等，同時加注意見。
（3）由鄉（鎮）人民政府統一報縣國土資源局，由縣國土資源局審查。
（4）經縣國土資源局審查同意后，上報縣政府城鄉建設用地核準審批領導小組復查。
（5）經縣政府城鄉建設用地核準審批領導小組復查通過后，提請縣政府常務會議審核。
（6）經縣政府常務會議審核批準后，國土局負責，會同鄉（鎮）、村到實地丈量批放宅基地，發放宅基地建設用地批準書。居民住宅建成后，要實地檢查是否按照批準的面積和要求使用土地，然后經本人申請，憑建設用地批準書換取國有土地使用證。
第三章項目建設用地管理
第五條可以以劃撥形式供地的單位有：國家機關用地和軍事用地，城市基礎設施用地和公益事業用地，國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地，法律、行政法規規定的其他用地。
第六條（1）申請用地單位使用的建設用地必須是國有建設用地，要使用集體所有的土地必須先依法進行轉用和征用后，方可劃撥使用。
（2）以劃撥方式取得的國有土地使用權，必須經縣城鄉建設用地核準審批管理領導小組審核，報縣政府常務會議審查。
（3）經縣政府常務會議審查批準后，方可在國土部門辦理國有土地使用證。
第四章鄉鎮企業和農村公益事業、公共基礎設施建設用地管理
第七條鄉鎮企業用地是指農村集體經濟組織或者農民投資為主，在鄉鎮（包括所轄村）舉辦的支援農業義務的各類企業所用的集體所有權用地。
第八條申請鄉鎮企業用地，應當持相關單位的批準文件，經鄉企局等單位審查，向縣國土局提出申請，經縣人民政府審查同意，按照審批權限審批，涉及占用農用地的，依法辦理農用地轉用審批手續。
第九條鄉村公益用地是指依法經審批由農村集體經濟組織或其依法設立的公益性組織，用于本集體經濟組織內部公益事業所用的集體所有權用地。
第十條鄉村公共設施和公益事業主要指鄉村行政辦公、文化科學、醫療衛生、教育設施、生產服務和公用事業等。
第十一條鄉村公益事業用地使用權人對土地僅享有占用權、使用權，沒有收益權與處分權，不得擅自改變土地用途。
第十二條農村集體經濟組織興辦鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施、公益事業、農村居民住宅等建設，應當按照布局合理，綜合開發，配套建設。建設用地應符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，并按規定辦理用地審批手續。
（1）鄉鎮企業用地15畝以下，鄉村公共設施、公益事業用地22.5畝以下的，經縣政府城鄉建設用地核準審批領導小組審核，報縣政府常務會議審查批準后方可使用。
（2）鄉鎮企業用地15畝以上，鄉村公共設施、公益事業用地22.5畝以上的，經縣政府城鄉建設用地核準審批領導小組審核，經縣政府常務會議研究同意，上報省、市審查批準后方可使用。
第五章經營性用地管理
第十三條經營性用地包括工業用地、商業用地、旅游用地、娛樂用地和商品住宅用地等。其中工業用地包括倉儲用地，不包括采礦用地。
第十四條經營性用地使用權應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓取得，凡通過“招、拍、掛”取得的國有土地使用權，經縣國土資源局審查材料齊備、程序合法且足額繳納了土地出讓金的，可直接提請縣政府常務會議審批，縣國土資源局依據批件按程序辦理土地使用手續。
第六章監督管理
第十五條縣國土資源局對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查。
第十六條縣國土資源局在監督檢查中發現國家工作人員的違法行為，自己無權處理的，應向行政監察機關提出行政處理建議書。
第十七條縣國土資源局在監督檢查中發現土地違法行為構成犯罪的，應將案件移送有關機關，依法追究刑事責任；不構成犯罪的，應依法給予行政處罰。
第十八條對非法轉讓土地、占用土地的，國土局要依據法律規定，限期拆除或沒收非法建筑。
第十九條對超過批準面積，多占土地的，依據相關法律予以處罰。
一、農村土地管理中存在的問題
1、農村村民宅基地違法層出不窮
目前，農村宅基地主要存在著以下三類違法現象：一是未經批準擅自占地和采取欺騙手段騙取批準宅基地；當前，有不少建房戶采取隱瞞已有房屋、虛報家庭人口、變更戶籍等欺騙手段騙取批準宅基地。二是非法轉讓宅基地，利用集體資產進行隱形交易；《中華人民共和國土地管理法》第63條規定：
“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。《中華人民共和國土地管理法》第62條規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，一律不予批準”。在我縣的土地件案中有很多是反映部分村民通過不正當的手段取得了兩處甚至多處宅基地，然后將宅基地倒手轉讓，從中非法獲取暴利。這種現象尤其在縣城結合部和城鎮郊區比較突出，無形中建立了土地隱形交易市場，既影響了宅基地管理，也給社會造成了許多社會不安定因素。三是超面積占地、擅自改變農村宅基地用途現象時有發生。依據《中華人民共和國土地管理法》76，77條規定，對違法建筑的處理是限期拆除建筑物和其他設施、恢復土地原狀或沒收新建的建筑物和其他設施，而法律賦予土地管理部門的執法權力就是單一的制止權，按照法定程序處罰、申請法院執行，還得需要很長的時間，期間違法建筑已成規模，這時候再去執行，群眾抵觸情緒極端強烈，它必定牽扯著農民的經濟利益。沒收或拆除很不現實，這是當前土地管理中非常棘手的問題，違法占地處理難的問題。因此，對違法占地行為，必須采取合理有效的行政、經濟和法律手段綜合處理。
2、節約集約用地意識薄弱
隨著我國工業的發展，城鎮化建設步伐加快，這使人地關系呈現緊張的狀況，同時在土地利用方面，資源浪費和資源短缺現象并存。主要體現在三個方面：一是當前的非農建設大量的占用耕地，導致農村的土地面積的減少，影響到農民的利益。據調查，每年的非農建設所減少的耕地面積在整年所有減少的耕地面積中占據的比例至少為30%，尤其在城鎮周邊或者主要交通干道附近的優質耕地，這些損失是難以用開發出的荒地來彌補的。二是當前城鎮建設的步伐加快，有些地方為了追求建設的速度，忽視了建設的合理安排與規劃。在建設中沒有對用地進行合理的規劃，造成土地閑置現象較多，另外農村的居民點不集中，呈現分散狀態，一戶多宅、空心村以及超標用地現象也造成了土地資源的嚴重浪費。
3、土地承包經營操作不規范
農村稅費改革以后，農村集體經濟收入大大地減少，導致集體經濟較為薄弱，入不敷出。一些地方的經濟來源除了較少機動地承包費以外，幾乎沒有其他收入，甚至出現了新債務。因此，為了提高集體經濟的收入，一些地方的基層干部隨意的變更《土地承包合同》、收回或者調整農民的承包土地，使農戶的權益受到很大的損害。還有一些地方的基層領導為了在城鎮建設中獲得個人的利益，不經承包戶的許可強制流轉農戶的承包地，出賣集體土地，或者是通過高價對外出租獲取經濟效益，其中挪用農民的土地補償費和安置補助費的現象最為突出，造成農民的不滿，甚至出現群體上訪事件。
二、解決農村土地管理中的對策分析
1、嚴把宅基地審批關，要規范宅基地審批程序
新建宅基地由村民個人申請，經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并張榜公布，鄉鎮國土資源所負責宅基地的審查申報工作，縣國土資源局統一審核，對符合條件的進行審批，登記確權，頒發證書。在審查的過程中，要嚴格執行農村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶宅基地的面積不得超標。農村村民一戶有兩處宅基地的，必須由村民組或村委會將多余的宅基地依法收回，統一安排使用。對經村民大會或村民代表會議討論通過，且事實上已形成超標準的建房用地，原則上要尊重農民意愿，不得強行拆除。對于房地產繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應當依法收回。對于新建的房屋，要做到建房用地審批結果公開及審查到場、定點到場、開工放線到場及竣工驗收到場，接受群眾監督。
2、嚴格遵守農村土地承包經營管理制度，維護農民的合法權益
由于農村普法的大力宣傳，廣大農民對我國的土地政策和法律法規有了充分了解，懂得了自身的權利和義務，懂得如何維護自身的合法權益。基層干部就更應當提高法律意識，因此應當組織基層干部認真學習土地管理的相關法律法規，提升他們的法律意識，做到依法執政，確保相關政策、路線以及方針的落實到位。在土地承包期間，村干部不得干預或強制農民進行土地的流轉，不能損害農民承包土地期間的自主決定權。農民有權決定土地的流轉期限以及流轉方式，關于土地的補償款和標準都應當由雙方自行商討決定，堅決抵制通過不法途徑進行土地流轉和違反合同的行為。在堅持穩定和健全農村土地承包經營制度的前提下，遵循有償、自愿和依法的原則，努力探索土地流轉的新機制。
宅基地轉讓協議有效，但只能在本村村民之間對宅基地上的房屋進行過戶交易。滿足條件的雙方當事人共同攜帶有關證明文件、材料向當地縣、市土地管理部門提出宅基地使用權變更登記申請即可。
法律依據：
《土地管理法》第六十二條
農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民住宅用地，由鄉鎮人民政府審核批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作。
（來源：文章屋網 ）
農村宅基地糾紛調解程序的進行是：
1、向縣級以上人民政府土地管理部門或者鄉級人民政府提出書面申請;
2、雙方當事人出示舉證的材料和依據;
3、工作人員現場調查材料和取證;
4、組織雙方當事人進行調解，制作書面調解書;
5、調解未達成協議的，或者調節書送達前一方或者雙方反悔的，土地管理部門及時提出處理意見，報人民政府錯處處理決定。
【法律依據】
根據《土地管理法》第62條，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。
（來源：文章屋網 ）
根據《土地管理法》第六十三條規定，宅基地使用權的轉讓必須同時具備以下條件：
(1)轉讓人擁有二處以上的農村住房(含宅基地);
(2)同一集體經濟組織內部成員轉讓;
(3)受讓人沒有住房和宅基地，符合宅基地使用權分配條件;
(4)轉讓行為征得集體組織同意;
(5)宅基地使用權不得單獨轉讓，地隨房一并轉讓。
（來源：文章屋網 ）
摘要：關于宅基地使用權的取得，《物權法》存在法律漏洞。填補這一漏洞的方式為類推關于土地承包經營權的法律規則，設定該權利取得的法律結構。農戶取得宅基地使用權的法律結構以農村村民的成員權為邏輯基點，以合同機制為邏輯線索，具體構成為：農村村民行使成員權與其所屬集體經濟組織簽訂的宅基地使用權合同，該物權合同以行政審核與審批為生效要件，宅基地使用權因合同生效而當然設立，不需要履行登記等其他程序。
一、宅基地使用權的問題設定及解決思路
宅基地使用權是我國最具本土特色的用益物權，其產生導源于城鄉二元結構的土地公有制度及立基于其上的二元地上權構成。《物權法》規定，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。物權法立法過程中，如何設定該種權利的規則一直是一個引起各方高度關注的問題，相關的條文設計幾經變化。制度安排上的舉棋不定，一方面體現了立法機關高度的社會責任感，另一方面體現了他們對該種權利所面對的問題、所保護的利益缺乏理性的認知，進而對于解決問題和保護利益的途徑選擇缺乏足夠的自信。學界討論的焦點聚集于是否允許宅基地使用權轉讓和抵押以及轉讓的程序、受讓主體的范圍，對此，《物權法》已有定論。盡管可能存在立法政策上的失誤，但成文法國家在制度形成上，立法機關具有優先權，《物權法》的立法選擇可以視為對相關問題立法政策得失討論的暫時終結，并且可以預期基本法確定的制度在相當長的一段時間內不會有根本性的變化，因此，任何立法論層面的討論并沒有太多的現實意義。
相較于宅基地使用權轉讓和抵押問題受到的追捧，物權法立法過程中，對于宅基地使用權的取得的相關規定卻備受冷落。與此相應，《物權法》及《土地管理法》關于宅基地使用權的制度設計，并未像土地承包經營權、建設用地使用權、地役權等用益物權一樣，對該種物權設立或取得方式作出具體安排，問題恰恰緣此而生。隨著對宅基地使用權轉讓問題討論的暫時終結，遵循物權法設定和解決問題的邏輯，宅基地使用權的取得問題必然首當其沖進入法學界的視野。作為一個以民法研究為職業的人，我更習慣于、也傾向于從民法的角度界定問題和尋求問題的解決。
也就是用民法的邏輯觀察農村集體土地所有權人與宅基地使用權人，集體土地所有權人、宅基地使用權人與政府，宅基地使用權人與第三人關系中問題的所在和相應的解決方案。只有如此努力獲得的成果，才能直接成為對以“明確物的歸屬、發揮物的效用、保護權利人的物權”為宗旨的用益物權制度的貢獻。《物權法》規定，宅基地使用權的取得和行使，適用《土地管理法》等法律的規定。《土地管理法》第62條規定，農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第44條的規定辦理審批手續。該法僅著眼于規范土地行政管理關系，并不解決宅基地使用權人與作為“母權”的集體土地所有權人之間的利益關系。依《物權法》的規整意向，用益物權制度必須解決利益并不相同的所有權人、他人都要使用、收益同一個所有物所引發的利益沖突，法律解決這個沖突的辦法是：使所有權人依其意思“讓出”其所有權的若干權能，準確地說，是讓他人分享所有權的若干權能，該他人對分享的這部分利益具有法律上之力。科學的物權法體系中不應存在“孫悟空式”的物權，物權法應當為各種物權的設立或取得確定適當的要件事實。作為他物權，宅基地使用權來源于“母權”，系自集體土地所有權上派生出來的用益物權。在物權法的邏輯中，派生于母權是宅基地使用權唯一可能來源。著眼于宅基地使用權人與集體土地所有權人之間的關系，關于宅基地使用權的設立方式屬于依《物權法》的規整意向應予規整的問題，但法律卻欠缺適當的規則，顯示了這個規整的違反計劃的不圓滿性，存在著“開放的”法律漏洞。于是本文的問題是在既有的規則體系內如何安排宅基地使用權取得的法律結構，即為宅基地使用權取得這一法律后果，尋求適切的要件事實，以填補這一法律漏洞。
本文對宅基地使用權取得法律結構的分析采用的是大陸法系法學的主要方法，即對一個先驗的規則體系的確立。由于存在規則表述和適用的需要，概念構成了規則的基本要素。以概念為基礎，以一定邏輯方法的運用為手段，法律規則從觀念世界進入現實世界。無可置疑的是，上述法律規則體系實體化的方法仍然是當今世界法律科學的基本方法，是現實世界法律規則運作的基本方法。只有借助法律結構，生活中的利益沖突才能被演繹為法律問題，并得到確定的調整，才不至于誘發更廣泛的不確定性和機會主義行為。尋求宅基地使用權取得的法律結構，目的在于運用對于這一生活問題而言先驗的、實體化的法律規則體系提供的技術和工具，實現保障農民的生存利益和合理使用土地的雙重價值。也就是要在《物權法》留下的法律漏洞范圍之處，整合法律規則體系提供的技術和工具，給出調整宅基地使用權取得的法律機制，通過對要件事實與法律后果的合理運籌，使得對宅基地取得問題中利益沖突的調整同時達到保護農村村民合法使用集體土地的權利、體現對集體經濟組織土地所有權的尊重、保障國家土地行政管理的目標實現等三重制度目標。本文的具體方案為類推有關土地承包經營權的法律規定，以農村村民的成員權為邏輯基點，以合同機制為權利設定和取得的邏輯線索，安排宅基地使用權取得的法律結構。
二、宅基地使用權取得法律結構的邏輯基點：農村村民的成員權
《物權法》在宅基地使用權派生于“母權”的方式的問題上存在的法律漏洞首先體現于對農村村民向所屬集體經濟組織主張設立宅基地使用權之利益的基礎和依據欠缺明確的規定。法律必須以既有的權利資源對生于斯、長于斯的農村村民對于土地的現實利益給予最充分的保障。這不僅是法律本應具有的人文關懷的當然訴求，也是“尊重財產實際控制人的產權利益”的產權配置規律的應有之義。成員權作為社會組織的組成人員在該組織中所享有的權利，為填補上述漏洞提供了適切的權利資源。淵源于農村生產要素的集體所有制和高度集中的計劃經濟體制，農村村民的成員權是鄉村習俗與國家意志耦合的結果，它不僅繼承了小農經濟下農村固有的傳統習俗，而且強烈地反映出國家意志干預的痕跡。一方面，成員權是與農民村籍密切相關的具有財產權利屬性的特殊權利，是一組以土地權利為核心的身份權。另一方面，國家強力干預下建立起來的農村集體經濟組織在無償收回農民土地和其他大宗生產要素所有權的同時，還承擔相應的義務。可見成員權既有國家法層面的農村土地集體所有權貢獻的依據，又有農村社會的道德觀、法意識和日常關系網絡提供的支撐。以成員權為邏輯起點，界定農村土地使用權分配的法律結構，不僅暗合于我國農村村民“集體潛意識”的深層結構，而且由此推演而生的制度設計可以免除合法性論證的義務。本文認為填補宅基地使用權取得這一法律漏洞的方式為：類推適用《農村土地承包法》關于設立農村土地承包經營權的規定，將向所屬集體經濟組織申請設立宅基地使用權納入農村村民成員權的范疇，按照成員權的運作邏輯實現對宅基地使用權取得關系的規整。
我國農村并未普遍建立社會保障制度，屬于農民集體所有的農村土地是農業最基本的生產要素，是農民基本的生活保障。由于農村社會保障制度功能的缺位，農村土地使用權無法實行市場化的配置方式，國家對土地承包經營權、宅基地使用權實行福利化的初始分配。土地承包經營權與宅基地使用權的設立均具有濃厚的資源分配意義，就兩權均淵源于集體經濟組織對農村土地的所有權、權利主體均具有集體成員身份、義務主體均為集體經濟組織、權利的法政策目標均為集體經濟組織以其所有的土地資源平等保障其成員生產、生活條件而論，兩者并無不同。于農村土地使用權的初始分配場合，集體經濟組織以其土地資源平等的保障其成員生產、生活條件，顯然是法律評價的關鍵所在，土地承包經營權的設立與宅基地使用權的設立，就其與農村集體經濟組織成員的身份及生產、生活保障緊密相關而言，兩者在評價上并無差別。同類事物應作相同處理，宅基地使用權的設立應類推適用關于設立土地承包經營權的規定，也就是《農村土地承包法》第3條、第7條、第5條、第18條。上述關于設立農村土地承包經營權的規則，將依法與所屬集體經濟組織簽訂土地承包經營權合同，設立土地承包經營權視為農村村民成員權的基本權能，并為按照成員權的邏輯解決農村土地用益權分配問題提供了范本。類推設立農村土地承包經營權的規則，取得宅基地使用權亦為農村村民成員權的基本權能，農村村民請求所屬集體經濟組織與其簽訂宅基地使用權合同，為其設定宅基地使用權的權利，系基于集體經濟組織成員的身份直接依法獲得，性質上屬于成員權，義務主體為農村集體經濟組織。類推成員權在土地承包經營權設立場合的運作邏輯，宅基地使用權的設定是按照國家有關規定進行的、人人有份的分配，應當堅持公開、公平、公正的原則，正確處理國家、集體、個人三者的利益關系。農村村民基于集體經濟組織成員的身份，有權依法獲得派生于本集體經濟組織所有土地的宅基地使用權。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員取得宅基地使用權的權利。本集體經濟組織成員依法平等地行使獲得宅基地的權利。農村村民不僅有請求所屬集體經濟組織依法簽訂土地承包經營權合同、設立土地承包經營權的權利，而且有依法請求所屬集體經濟組織為其設定宅基地使用權的權利。在獲得宅基地使用權關鍵在于村干部的既定事實前提下，明確農村村民成員權的這項權能，運用權利資源保障農民依法使用集體土地的利益具有更為突出的意義。
自權利基礎角度觀察，成員權屬于法定權利。在設立宅基地使用權場合，其內容和行使受制于《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律、法規的規定，農村村民只有按照上述法律、法規規定的條件、標準和范圍行使權利，其請求在農村集體經濟組織層面才能獲得滿足。即使農村村民依法行使權利，此種基于身份產生的權利能否轉化為其現實利益，其所屬集體經濟組織是否與權利主體訂立宅基地使用權合同，還受制于集體經濟組織是否具備滿足其權利的條件。當然，在義務主體有履行義務的條件和能力而不履行義務的場合，權利主體自可通過訴訟程序依法維護其權利，請求人民法院依法確認其與農村集體經濟組織間成立宅基地使用權合同。
三、宅基地使用權的成型：宅基地使用權合同的成立
類推農村村民成員權在土地承包經營場合的實現機制，該權利在宅基地取得場合的實現，亦應通過農村村民與所屬集體經濟組織間的宅基地使用權合同達成。農村村民成員權實現的具體過程肇始于其向所屬集體經濟組織提出建房用地申請。該申請明確用地的數量、位置、時間，內容具體確定，屬于希望自集體經濟組織取得宅基地使用權的意思表示，是為訂立宅基地使用權合同的要約。集體經濟組織對農戶建房用地申請的認可，屬于同意農戶要約的意思表示，是為訂立宅基地使用權合同的承諾。經此要約和承諾的過程，宅基地使用權合同即告成立，相應的宅基地使用權已經成型。農村村民成員權的行使推動著宅基地使用權合同的成立，宅基地使用權合同成立的過程同時是農村村民成員權獲得實現可能性的過程，與宅基地使用權的設立相關，該合同在成立環節上的以下特征及其意義需要詳加探討：
（一）集體經濟組織不得拒絕所屬農戶合法、正常的要約
一般而言，對于要約人的要約，受要約人有權利決定是否承諾，即具有是否成立合同的選擇權，但訂立宅基地使用權合同時，由要約和承諾構成的合同訂立過程受到農村村民成員權的制約，包括該集體經濟組織在內的任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員依法獲得宅基地的權利。作為要約人的農村村民發出的要約同時就是其行使成員權的意思表示，由于以成員權的行使為支撐，如果要約人的要約內容合法、正常，則受要約人不得拒絕承諾，應當與要約人訂立合同，履行保證實現要約人合法權利的義務。當然這里強調的是要約人的要約不僅必須合法，即不得違背法律、法規規定的條件、標準和范圍，而且必須正常，即受要約人有能力和條件履行要約中明確的義務。具體到設立宅基地使用權合同場合，農戶提出的建房申請只有符合《土地管理法》等法律、法規的規定，而且其所屬集體經濟組織有可供建房使用的土地，集體經濟組織才有與農戶簽訂宅基地使用權合同的義務。
（二）宅基地使用權合同當事人一方為組成農村農戶的自然人
《土地管理法》第62條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。依據該法，如果按照合同邏輯安排宅基地使用權取得的法律結構，在宅基地使用權合同關系中，一方當事人是農村集體經濟組織，與集體經濟組織相對的另一方當事人是農戶。而何為農戶，其構成及法律性質如何，我們均無法在相關立法中找到明確的答案。且無論是根據《民法通則》，還是《合同法》，在我國的民事法律體系內，權利主體僅有自然人、法人和其他組織三類，農戶如果不能在這三類權利主體中找到自己的歸宿，就無法獲得權利能力，自然無法訂立有效的合同，于是為通過合同機制安排宅基地使用權取得的法律結構，我們無法不追問農戶的法律性質到底為何，并無法回避對此問題給出適切的回答。進一步，這一問題不僅牽涉到農民對土地的實體權利，而且與權利救濟的訴訟構造直接相關，其意義絕不止于本文所設定問題的范圍。與此適成對照的是，這個現實存在的問題無論在解釋論還是在立法論層面似乎均未引起民法學界的足夠關注。盡管本文也無力究明農戶這一本不應出現于立法中的概念的內涵和外延，但這不影響在既有的權利主體框架內對其性質進行準確詮釋，從而確立其實體法上的權利主體地位及訴訟法上的訴訟主體地位，這也是法學應有的貢獻。首先，農戶不能被界定為法人，其原因在于，農戶無法滿足《民法通則》規定的法人的條件；其次，農戶也不能被界定為其他組織。組織是按照一定的目的和秩序結合而成的團體。法律上的其他組織一般是指合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織。其他組織必須依法成立，其是否存在是法律評價的結果，而農戶是否存在及范圍如何是一個事實問題，與法律評價無關。
另外，一定的組織機構和財產也不是農戶存在的必要條件。第三，作為合同主體的農戶只能被解釋為相應自然人的組合，其只是相應自然人的代名詞。農戶欠缺組織機構，無法形成獨立于其所代表的自然人的利益與意志，并不是獨立于其所代表自然人的權利主體。表現為農戶的合同一方主體，不過是被在事實上認定為屬于同一農戶的自然人而已，當相應的自然人為復數場合，該等自然人共同享有合同權利、承擔合同義務。具體到宅基地使用權合同場合，該等自然人共同作為合同的一方，并將共有因此取得的宅基地使用權。雖然宅基地使用權名義上只能歸屬于某一自然人，但這一權利依然歸屬于其所屬農戶代表的多數自然人，因為同一農戶的其他自然人將因取得農戶取得宅基地而失去另行申請宅基地的權利。
（三）宅基地使用權合同是客觀化的合同
借助法律漏洞的填補，宅基地使用權合同不論在合同主體上，還是在合同的成立上都受到了法律具體而確定的規制。法律原本即已為該種合同的內容設定了具體的范圍和標準，并配備了嚴格的行政確認制度，為這些管制的落實提供程序保證。也就是說，在宅基地使用權合同場合，一個無法回避的事實是：國家為保證土地政策的實現，通過立法將其確認的農村村民合理的建房用地行為客觀化，由此客觀標準作為一個功能的法律概念取代了意志，并使這種合同帶有了制度的性質，因為在一定意義上說，受到法律規制的契約不是契約，而是制度。即便如此，宅基地使用權取得的過程依然應被理解為合同成立的過程。在體現為從形式向實質、從主觀向客觀方向的民法發展趨勢中，客觀化并不只是個別的現象，理性的人、物、取得物的方式——法律行為也確實在演化為客觀的利益載體、貨幣與法律利益裁量，但法律行為這件外衣畢竟在民法的調整機制中依然發揮著基礎性作用。事實上將契約連續地考慮為制度、組織的主要意義，也不過是為了基于對當事者形成制度和組織共同目的的考慮，實現對連續和協助的關注，從而可以合理應對在契約上出現的連帶契機，即社會因素。畢竟宅基地使用權取得的過程存在著農村村民的申請和集體經濟組織的同意等明確的表意行為，此種明確的表意行為是宅基地使用權取得的必備要素，同時也是表意行為決定著宅基地使用權的內容，在缺乏表意行為場合，無論如何不會發生宅基地使用權取得的法律后果。正是此種申請和同意的機制，使得宅基地使用權取得仍然可以保留合同的外在形式，并適宜以合同機制加以詮釋和規范，但這種合同是客觀化的合同。
四、宅基地使用權的長成：宅基地使用權合同的生效
利用合同機制安排宅基地使用權取得的法律結構，必須保證國家土地管理目標的實現。為達此目標，政府的審核和審批行為的法律意義在于它是宅基地使用權合同的生效要件。未經有關政府的審核和審批，合同不生效，也不產生宅基地使用權設定或取得的法律效力。這樣的制度安排能夠同時達到宅基地使用權的取得淵源于農村村民及其所屬集體經濟組織間的宅基地使用權合同與該種用益物權設定受制于政府的行政確認行為的雙重效果。
《土地管理法》第62條規定，農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準。行政審核和審批并不是一個法律性質明確的行政行為，因此，在宅基地使用權的取得問題上，現行法并未有效解決國家權力與農村村民的成員權、集體經濟組織的土地所有權之間的關系。這不僅體現了法律對集體經濟組織的土地所有權欠缺應有的尊重，也會導致對國家行政權力的法理依據的懷疑。
國家不享有集體土地的所有權，其管制宅基地使用權的取得首先是對農村集體土地所有權的一種限制，這種限制正當性基礎在于維護高于個人和集體權利的、體現為公共利益的法益。立基于限制權利必須有正當、充分的理由這一理論預設，遵循比例原則，在保護較為優越的法價值須侵及權利場合，目的與手段間應有適切的關系，侵越受保護的法益，不能逾于被認可的目的所必要者。即使目的應予肯定，所選擇的手段也不能逾越合理的限度。尤其對于權利的限制，應適用最輕微侵害手段或盡可能小限制的原則。設計關于宅基地使用權取得的具體制度安排時，在實現國家所保護之法益的前提下，必須選擇給集體和個利帶來最輕微侵害的手段或盡可能小的限制。依此，政府對宅基地使用權的審核、審批應理解為依申請的行政確認，而非行政許可，這也是行政法學界的主流觀點。因為行政確認是針對已有權利、資格或是行為進行承認、確定或否認，而行政許可是賦權行為，行政相對人本沒有這項權利，只是因為行政許可機關的允諾和賦予，才獲得這項一般人不能享有的特權。
盡管《土地管理法》第62條關于行政審核與審批的規定，使得僅有農村村民與集體經濟組織的合意，尚不足以導致宅基地使用權的設立，但是按照物權法原理，宅基地使用權來源于集體土地所有權、而非由國家行政權力創設是毋庸置疑的。必須肯定，宅基地使用權這一用益物權的設立淵源于農村村民與其所屬集體經濟組織間的合同，但只有生效的合同才有創設權利的效力。
按照《合同法》第44條，依法成立的合同，自成立時生效。法律、行政法規規定應當辦理批準、登記等手續生效的，依照其規定。也即法律、行政法規可以設定批準、登記等手續作為合同生效的特別要件。這使得基于合同機制的宅基地使用權取得的法律結構可以合理定位宅基地使用權的取得與行政審核、審批的關系，行政審核與審批程序應該被解釋為法律為宅基地使用權合同設定的特別生效要件，即鄉（鎮）人民政府的審核與縣級人民政府的批準。未經審核與批準，宅基地使用權合同不生效。
依據《土地管理法》，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。行政確認審查的主要事項為：農村村民宅基地是否占用農用地、是否超過法定標準、是否符合一戶一宅。據此，可以推斷作為行政管理者的國家，管制宅基地使用權取得維護的法益是：管制土地用途、控制用地總量、維護土地利用總體規劃。無需詳加分析，以上三項法益，通過對宅基地使用權合同規定特別生效要件，對農村村民成員權、集體土地所有權的行使施加限制即可達成。在此前提下，無論國家的目的多么無可指責，所保護的法益多么崇高，都不能正當化對集體或個利的進一步限制。
在此基礎上，類推關于土地承包經營合同生效與土地承包經營權設立關系的法律規定，宅基地使用權合同專門以物權變動為目的，性質為物權合同。物權合同是即時性的，不需履行，合同一旦生效，當事人一方的農戶即取得宅基地使用權，集體經濟組織則為其土地所有權設定了相應負擔。自合同生效，農村村民使用宅基地建房的利益即獲得了物權法保護，他可以向包括所有權人在內的任何第三人主張其權利。因為與所有權一樣，限制物權也受到絕對的保護，對限制物權的保護比對所有權的保護甚至更加嚴格，因為在所有權發生轉移時，限制物權的效力同樣及于新的所有權人（繼受保護）。
